ARTIKEL /ARTICLES Auf dem Weg zur post-fossilen Industriegesellschaft. Der mehrdimensionale Ansatz in der Politik von USA und EU HANS-JOCHEN LUHMANN Einleitung und Überblick Dieser Aufsatz handelt von dem, was landläufig unter»Klimapolitik« subsumiert wird. Dennoch ist dieser Ausdruck im Titel vermieden worden. An seiner Stelle steht»Politik auf dem Weg zur post-fossilen Industriegesellschaft«. Diese Formulierung bezeichnet eine geschichtliche Aufgabe qua Analogisierung. Sie ist weniger präzise und damit offener. Klimapolitik ist inzwischen ein»terminus technicus«, ein rechtlich fixierter Begriff. Verstanden werden darunter die Regulierungen, die auf globaler Ebene durch die uno -Klimarahmenkonvention( unfccc ) von 1992 und ihr erstes Umsetzungsprotokoll vom Dezember 1997 auf den Weg gebracht worden sind sowie alle Umsetzungsaktivitäten auf niedrigeren Ebenen des politischen Mehrebenensystems. Konkret wird unter Klimapolitik damit im Wesentlichen zweierlei verstanden: Das Klima problem wird so gefasst, dass es qua Minderung der Emission sechs langlebiger Treibhausgase, des sog. Kyoto-Korbs, die zudem über eine Metrik(das Global Warming Potential, gwp ) untereinander verrechenbar gemacht worden sind, lösbar erscheint. Die Lösung ist erreicht, wenn die so gefassten Emissionen auf ein Niveau heruntergefahren worden sind, dass die Treibhausgas-( thg -)Konzentration in der Atmosphäre nicht weiter ansteigt, der so definierte Klimawandel somit gestoppt ist – entsprechend der Definition in Artikel 2 der Klimarahmenkonvention. In der Klima politik geht es um die Koordination der territorialstaatlichen Politiken zur Minderung territorialstaatlich entlassener Emissionen langlebiger Treibhausgase. Die Ursache des Klimawandels, die globalen Emissionen, werden als Summe der territorialstaatlichen Emissionen gefasst. Die globale Politik wird dazu in einer Mittel-ZweckRelation gesehen und dann territorialstaatlich partitioniert. Bei beiden Charakteristika handelt es sich seitens der Väter dieses Politikansatzes nicht um originär Gedachtes, vielmehr lediglich um unbedachte Widerspiegelungen des ihnen mit dem Zulauf auf die Konfeipg 2/2010 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft 11

renz von Rio des Jahres 1992 Vorgegebenen. Die Definition des Klimaproblems reflektiert, wie die Naturwissenschaften in den frühen 1980er Jahren dieses Problem für die Politik»gefasst« 1 haben. Und in der Grundidee der Klimapolitik spiegelt sich das Territorialstaatenkonzept des 19. Jahrhunderts wider, das in der un -Charta rechtlich gefasst ist und den Anspruch auf territoriale Souveränität staatlichen Handelns enthält. Konsequenz dieser Problemformulierung ist die Auffassung, dass das globale Klimaproblem, weil bedingt durch ein territorialstaatlich unterteiltes Ursachengeflecht, in Form eines globalen Konsenses der Territorialstaaten hinsichtlich ihrer untereinander abzustimmenden Politiken 2 gelöst werden müsse. Daraus folgt eine Sichtweise, die depressionsgeneigt ist. Im Folgenden wird vor diesem Hintergrund davon ausgegangen, dass weite Kreise in Wirtschaft und Wissenschaft, insbesondere in der Wirtschaftswissenschaft, auf die dargestellte spezielle»Fassung« des Problems und der anstehenden Aufgabe geradezu fixiert sind, als ob diese Fassung ernstlich die Wirklichkeit sei bzw. spiegle. Es wird zu wenig realisiert, dass die Politik sich aus der Fixierung auf ein eindimensional definiertes Klimaproblem gelöst und längst beschlossen hat, es in Verbindung mit anderen Herausforderungen zu lösen, dass Klimapolitik für die Politik also wesentlich mehr und anderes bezeichnet. Dieser befreiende Sichtwechsel der Politik ermöglicht innenpolitisch Synergien und schafft»souveränitätsverletzende« Einwirkungsmöglichkeiten auf multilateralem Felde, wodurch die globale Konsenslösungsoption ihre Alleinstellung verliert und global-wettbewerbliche Lösungen aussichtsreich erscheinen und deshalb eine Lösung des Problems realistisch erwartbar wird. Die von der Politik gewählte»offene« Option wird hier in einer räumlichen Metapher gefasst, der der Mehrdimensionalität. Die Wahl der(zusätzlichen) Dimensionen ist dabei nicht Ausdruck von Willkür, Mehrdimensionalität stellt vielmehr eine reale Option dar. Sachlich begründet ist dies darin, dass das Klimaproblem im engeren Sinne in sich etliche Komplementaritäten aufweist. Hervorzuheben sind darunter insbesondere solche technologischer und finanzieller Art. Letzteres ist nicht verwunderlich, da das Klimaproblem als Knappheits problem(in Mengen) definiert ist, dessen Lösung zudem auf einen Substitutionsvorgang hinausläuft. Die damit angedeuteten Komplementaritäten werden im 1.»Framing« ist der politologische Fach- bis Modebegriff dafür. 2.»PaMs« im unfccc -Jargon. 12 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft ipg 2/2010

Folgenden behandelt, darauf liegt hier der Fokus. Weitere Dimensionen hingegen, z. B. finanzieller und haushaltspolitischer Art, aber auch solche energiesicherheitspolitischer, technologiewettbewerblicher und handelspolitischer Art, bleiben ausgeblendet. Das Ausgangsphänomen: Komplementäransätze in den Gesetzespaketen der EU wie der USA Die Mehrdimensionalität möglicher Beschreibungen(vermeintlich) desselben Problems zu betonen, hat zum Anlass die wirklichen Entwicklungen, die im Raum der Realpolitik zu beobachten sind, und zwar sowohl in der eu als auch jüngst in den usa . Die eu hat am 23. Januar 2008 ein komplexes Energie-Klima-Paket vorgelegt, im Dezember 2008 hat sie es unter Dach und Fach gebracht, im Juni 2009 ist es in Kraft getreten. Es handelt sich allerdings nur um eine Probefassung, weil in ihm, was die konkreten Zahlen angeht, lediglich das in Kraft gesetzt ist, was die eu unilateral, also unkonditioniert zu tun sich vorgenommen hat. Die höheren Werte, die sie für den Fall eines Erfolgs im multilateralen Klimapolitik-Kontext angeboten hat, stellen somit erst den realistischen Fall dar. Der sollte, so die ursprüngliche Planung der eu -Gremien, im Frühjahr 2010, nach einem Erfolg in Kopenhagen, in den Gesetzgebungsprozess eingebracht werden. Nun gilt dies um ein Jahr zeitverschoben und ist gebunden an einen Erfolg der 16. Vertragsstaatenkonferenz(CoP 16), die im Frühjahr 2011 in Mexiko stattfinden wird. 3 Die eu hat sich somit zu einem Verfahren entschlossen, in dem zunächst die Form des Gesetzespakets festgelegt wird, mit MindestZahlenwerten, die als Parameter verstanden werden können – die Zahlen selbst wurden(zur Revision nach oben) auf Wiedervorlage genommen. In den usa ist ein ähnlich komplexes duales Gesetzespaket mit dem Titel aces Act(American Clean Energy and Security Act, auch WaxmanMarkey Proposal genannt) im Repräsentantenhaus verabschiedet worden; im Oktober 2009 wurde der ähnliche Kerry-Boxer-Gesetzesvorschlag in den Senat zur Beratung eingebracht. 4 In den usa ist das aber, 3. Nach Art. 28 eu ets Dir bzw. gleichlautend Art. 8 Effort Sharing Decision. 4. Waxman/ Markey Diskussionsentwurf»The American Clean Energy and Security Act of 2009«; http://energycommerce.house.gov/index.php?option=com_conten t&task=view&id=1560&Itemid=1. Hier der Link zur abschließenden Fassung, ipg 2/2010 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft 13

anders als in Europa, nicht als ein Vorgang zur Wiedervorlage gedacht. In den usa hat man nach dem Desaster mit dem Hinein und Heraus rund um das Kyoto-Protokoll anscheinend entschieden: Wir werden uns außenpolitisch nur zu etwas verpflichten, das vorher innenpolitisch entschieden wurde. Abbildung 1: Aufwuchsziele nach REN Dir(von Ende Dez. 2008, Annex I, B»Indicative Trajectory«) und Minderungsziele in EU ETS (Stand Ende Dez. 2008) Prozent 100 linear extrapoliert 2018–20 80 RESAufwuchsziele linear extrapoliert 2012–20 60 40 20 Ausgangswert 2005 CarbonNeutrality 0 Soll 2012–2018 –2,66=„–30%-Fall“ THGMinderungsziele –1,74=„–20%-Fall“ – 16,2 2005 2010 2020 2044 2050 2054 2062 207 Die eu hat konkret beschlossen(vgl. Abb. 1), Nullemissionen des Kraftwerkssektors und anderer großer Anlagen herbeizuführen – und das bis 2062(im Fall eines Minus-zwanzig-Prozent-Ziels bis 2020) bzw. bis 2044 (im Fall eines Minus-dreißig-Prozent-Ziels bis 2020); so in Kraft gesetzt durch die novellierte Emissionshandelsrichtlinie. Außerdem wurde beschlossen, in der Richtlinie für erneuerbare Energien( res Dir) anzulegen, dass es zu einer 100-prozentigen Deckung des»Brutto-Endenergiebewie sie vom Repräsentantenhaus beschlossen wurde: http://energycommerce. house.gov/Press_111/20090701/hr2454_house.pdf. 14 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft ipg 2/2010

darfs« der eu mit Endenergieträgern»aus erneuerbaren Quellen« kommt, und dies spätestens bis zum Jahre 2079. Dieses(späte) Jahr ergibt sich, wenn man die für das Jahrzehnt 2010–2020 festgelegten und mit der Zeit akzelerierenden Ziele, der Akzeleration ungeachtet, lediglich linear extrapoliert; extrapoliert man hingegen das 2018–2020-Ziel linear, dann ergibt sich der Schnittpunkt mit der 100-Prozent-Linie bis zum Jahre 2054. Konsequenz dessen ist, dass es zur 100-prozentigen Deckung des Bedarfs an Elektrizität aus erneuerbaren Quellen spätestens im Jahr 2054 bzw. 2079 kommen soll. Abbildung 2: Die USA wollen im ACES Act langfristige Ziele für Reduktion der Treibhausgase und Anstieg des Anteils der erneuerbaren Energien regeln Prozent 100 80 Bis zum Jahr 2050 sollen die US-Treibhausgasemissionen im Vergleich zum Basisjahr 2005 um 83% sinken. Bis 2050 sollen 20% des Energiebedarfs aus erneuerbaren Energiequellen gedeckt werden. 60 40 20 0 2012 2016 2025 Quelle: Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie GmbH 2058 2069 Die usa wollen, gemäß dem Safe Climate Act genannten Teil des aces Entwurfs, die Treibhausgas-Emissionen in dem Teil ihrer Volkswirtschaft, den sie dem Emissionshandel unterstellen wollen 5 , bis zum Jahre 5. Das ist mit 85 Prozent weit mehr als in eu -Europa, wo dem Emissionshandel lediglich ein Volumen von 40 Prozent der gesamten thg -Emissionen der eu im Jahre 2005 unterworfen wurde. ipg 2/2010 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft 15

2050 um 83 Prozent herunterfahren. Das ist relativ zu 2005 gerechnet. 6 Auf beiden Seiten des Atlantiks geht es im Schwerpunkt um die Elektrizitätserzeugung. Die Linie zwischen 2016 und 2050 entspricht einer Minderung um 81 Prozent, pro Jahr von minus 2,38 Prozent-Punkten(linear). Zieht man die Minderung über 2050 hinaus weiter aus, wird die Nulllinie kurz vor dem Jahre 2058 erreicht. Auch in den usa steht im Gesetz komplementär eine Aufwuchs-Maßgabe für erneuerbare Energien, dort allerdings beschränkt auf den Elektrizitätssektor. Diese Maßgabe ist formuliert in einer Ergänzung des Public Utility Regulatory Policies Act(von 1978), unter dem Titel»Renewable Electricity Standards«. Dieser Titel ist sprachlich nicht so präzise wie der der eu . Die Begriffswahl macht dessen ungeachtet deutlich, dass auch in den usa bei der Erneuerbaren-Politik in Kategorien der Produktqualität gedacht wird: in dem speziellen Verständnis, dass die Qualität nicht an Eigenschaften des vorliegenden Produkts festgemacht wird, sondern an Eigenschaften seiner Herkunft, seiner Produktionsgeschichte. 7 Quantitativ lautet die Maßgabe in den usa : Der Anteil der Erneuerbaren soll mit den Jahren steigen, von sechs Prozent in 2012 auf 25 Prozent in 2025. Das ist ein Aufwuchs um 19 Prozent-Punkte in 13 Jahren, also um jährlich 1,46 Prozent-Punkte(linear). Zieht man das so Angelegte(linear) in die Zukunft weiter aus, dann wird die 100-Prozent-Linie in den usa im Jahre 2077 erreicht. Beide klimapolitischen Großmächte haben somit, und das ist das Hervorhebenswerte, einen(mindestens) dualen Ansatz präsentiert. Beide geben komplementäre Ziele vor, sowohl für den Ausstieg aus den Treibhausgasen als auch für den Aufwuchs des Anteils von Energie aus erneuerbaren Quellen, und auf beiden Seiten des Atlantiks liegt der Schwerpunkt im Bereich der Elektrizitätserzeugung. Bei dem dualen Ansatz ist es aber nicht geblieben. Es ist etwas Drittes hinzugekommen. Die Sprechweise, dass es um die Steigerung des Anteils von Endenergien»aus erneuerbaren Quellen« gehe, deutet an, dass 6. Von 5.391 Mio. t in 2016 auf 1.035 Mio. t in 2050. Rechnet man es um in Werte relativ zu 1990, wie es der rechtlich multilateral geltende Vergleichsfall ist, so entspricht das einer Minderung um 80 Prozent bis zum Jahre 2050 relativ zu 1990. Die Basis der Berechnung: Die usa haben von 1990 bis 2005 von 6.135 auf 7.107 Mio t/a zugelegt, also um 15,8 Prozent(Quelle: unfccc / sbi /2008/12 vom 17. November 2008). 7.»Process quality« im handelsrechtlichen Verständnis. 16 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft ipg 2/2010

die Einflussnahme der Politik nicht mehr auf das beschränkt ist, was von eigenem Territorium ausgeht. Hervorgehoben sei hier beispielhaft die novellierte Fuel Quality Directive. Der dort eingefügte Art. 7a definiert die Klimaintensität von Treibstoffen als Summe der emittierten Treibhausgase über den Lebenszyklus eines Treibstoffs und gibt vor, dass diese bis 2020 um zehn Prozent besser zu werden habe. In Kalifornien ist Entsprechendes mit dem Low Carbon Fuel Standard( lcfs ) bereits im Jahre 2007 in Kraft gesetzt worden. Die Bedeutung dieses dritten Elements liegt darin, dass Kraftstoffe aus schmutzigen Quellen, die den Importeuren die durchschnittliche Klimaintensität belasten(so Kraftstoffe aus kanadischen Ölsanden oder aus der kuwaitischen Gasverflüssigungsanlage von Shell), auf den derart mit interterritorialer Ausstrahlung regulierten Märkten in Europa und Kalifornien keine Absatzchance mehr haben. Die eindimensionale(negative) Perspektive, die die Naturwissenschaft nahelegt, wird nicht obsolet. Die Perspektive der Naturwissenschaft, ihre Diagnose, dass wir vor einer immensen»Klimaherausforderung« stehen, ihre»Heraus(aus den thg )«-Perspektive, wird mit dem dualen bzw. trialen Ansatz nicht obsolet, sie verliert nicht ihre Bedeutung. Unklug ist, will man der Herausforderung erfolgreich begegnen, sie politisch nur als solche wahrzunehmen. Dies zu tun, war aber naheliegend. Denn es waren die Klimawissenschaftler, die sich seit Beginn der 1970er Jahre international zu organisieren begannen und die Politik seit Mitte der 1980er Jahre»zum Jagen trugen«. Es waren zwei naturwissenschaftlich geprägte Organisationen aus der un -Familie, das Umweltprogramm unep und die World Meteorological Organisation( wmo ), die im Jahre 1987 die Initiative zur Gründung des ipcc ergriffen, und die un Generalversammlung hat im Jahre 1989 deren Perspektive übernommen und die beiden Gründungsorganisationen sowie das ipcc gebeten, einen Entwurf für ein völkerrechtliches Übereinkommen(mit) zu erarbeiten. Dass dabei die Sicht der Klimaforscher dominierte, ist nicht verwunderlich 8 , und deren Sicht entsprechend 8. Um ganz genau zu sein: Dass unep und nicht die wmo alleine zu den Gründungsvätern gehört, steht schon für eine Aufblendung der eng physikalisch verstandenen Klimaforschung in Richtung Erdsystemforschung. unep -Generalsekretär Mustafa Tolba war ein früherer Biologie-Professor aus Kairo – und sein Anliegen war, wie ipg 2/2010 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft 17

wurde das Thema völkerrechtlich definiert: nämlich(allein) als anthropogener Anstieg der Konzentration von langlebigen Treibhausgasen. Abbildung 3: Historische Entwicklung der Treibhausgasemissionen Gt CO 2 -Äquiv./a CO 2 aus Zementherstellung, Gasabfackelung 55 und anderen Quellen CO 2 aus Verbrennung fossiler Energieträger 50 CO 2 aus Entwaldung 45 CO 2 aus Bodenzersetzung und Moorabbau und-degradation 40 35 30 Methan aus Abfall, Abwasser und anderen Quellen Methan aus der Landwirtschaft Methan aus Energieumsätzen N 2 O aus anderen Quellen N 2 O aus der Landwirtschaft 25 20 15 10 5 0 1970 1980 1990 2000 Quelle: Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie GmbH Technische Gase(HFCs, PFCs, SF6) 2004 Was daraufhin, im Konsens der gesamten Staatengemeinschaft, als Ziel in Art. 2 un Klimarahmenkonvention verabredet wurde, der Stopp des Klimawandels, steht in derselben Perspektive. Stopp heißt, dass die Konzentration der langlebigen Treibhausgase nicht weiter ansteigt. Das wird erreicht, wenn wir von heute etwa 50 Gt thg pro Jahr auf deutlich unter 10 Gt pro Jahr kommen. Soll das Ziel, die Erwärmung auf maximal zwei Grad zu begrenzen, erreicht werden, müssen die thg -Emissionen nach 2050 eine Zeitlang sogar negativ sein. Per Saldo muss dann durch die Senken eine größere Menge thg absorbiert als emittiert werden. Dann werden die energiebedingten co 2 -Emissionen, die 60 Prozent der gesamten Treibhausgas-Emissionen ausmachen, bei Null sein. Im Bert Bolin(2007: 36) berichtet, von Anfang(1972!) an, eine Engführung auf die »physikalischen Aspekte des Klimas« zu vermeiden und stattdessen»die Rolle globaler Ökosysteme« als leitenden Fokus zu etablieren. 18 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft ipg 2/2010

Meer der Unsicherheiten, rund um das Klimaproblem, ist angesichts des genannten Zahlen-Verhältnisses eines unumstößlich sicher: Der Stopp des Klimawandels ist mit einer Hinwendung lediglich zu»low carbon technologies«( lct ) keinesfalls zu erreichen. Auch der Totalausstieg aus den fossilen Energieträgern, der technisch sicherlich machbar wäre, bringt uns nur herunter auf 20 Gt/a. Das Stopp-Niveau ist damit nicht erreichbar; es bleibt ein Rest. Abbildung 4: Aktuelle Treibhausgasemissionen Gt/a CO 2 -Äquivalente 60 50 40 CO 2 aus Verbrennung IL CO 2 aus internationalem Verkehr CO 2 aus Verbrennung EL CO 2 aus Biodegradation Non-CO 2 (Methan, N 2 O) IL Non-CO 2 (Methan, N 2 O) EL 30 20 10 0 1990 2000 2004 Werte für 1990, 2000 und 2004 aus: IPCC AR4 SYR 2010 Fossiles CO 2 = 0 Biogenes CO 2 = 2,8 Non-CO 2 = 5 2050 © Wuppertal Institut 2009 Dieser Rest muss aus einem klügeren Umgang mit der Biosphäre kommen, aus der erheblichen Einschränkung der Entwaldung sowie einer deutlich verbesserten Landwirtschaft. Kein gangbarer Weg ist es, gute Regierungspraxis(»good governance«) bis in den hintersten Winkel der Erde zu bringen, damit die Bauern dort nicht mehr auf traditionelle Weise Reis anbauen und Vieh halten. Moderne Technik steht für Herrschaft: Sie ist nur möglich, koexistent mit modernen Formen politischer Herrschaft. Wo es an einer solchen Herrschaft fehlt, fehlt auch die Basis für jegliche Form technischen Fortschritts. Diese Asymmetrie zeitigt asymmetrische Konsequenzen für die Vision einer klimaverträglichen ipg 2/2010 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft 19

Wirtschafts- und Lebensweise auf der einen Erde: Die Low Carbon Society muss mindestens eine Zero Fossil Fuel Society sein. Das in rein klimapolitischer Perspektive formulierte eindimensionale Postulat des»Heraus« aus den Treibhausgasen, in der dem Ziel einer maximalen Erderwärmung um zwei Grad angemessenen Perspektive bis 2050, verschwindet deswegen nicht etwa, es ist lediglich aufgehoben und gespiegelt in den mehrdimensionalen Ansätzen, welche die Politik der Hegemonialmächte prägen. Dessen ungeachtet ist das eindimensionale Maß des»Heraus aus den Treibhausgasen« ein geeigneter und auch vielsagender Indikator. Er zeigt das Niveau der Aspiration, mit der die Großmächte(bzw. die sie tragenden regionalen Einheiten) den Übergang in eine postfossile Industriegesellschaft vorantreiben. Exkurs: Ein Ranking der Aspiration, die post-fossile Industriegesellschaft anzusteuern Die westlichen Industriestaaten tun dies mit deutlich unterschiedlicher Konsequenz. Vorreiter sind Norwegen und Großbritannien, dicht gefolgt von den usa . Im Mittelfeld die eu ; weit abgeschlagen rangiert Deutschland. Norwegens Regierung hat in ihrer neuen politischen Plattform für 2009–2013, Soria Moria II genannt, entschieden,»dass Norwegen, als Teil eines globalen und ambitionierten Klima-Abkommens, in dem auch andere Industrieländer große Verpflichtungen auf sich nehmen, eine Verpflichtung zur Emissionsreduzierung um 100 Prozent bis 2030 übernimmt, so dass wir dann karbonneutral sind«. In Großbritannien statuiert der erste Satz des Climate Change Act von 2008 ein»binding cap« für die gesamte Ökonomie:»It is the duty of the Secretary of State to ensure that the net uk carbon account for the year 2050 is at least 80 percent lower than the 1990 baseline«. In den usa enthält der Kerry-Boxer-Gesetzentwurf ein»binding cap« für den Teil der us -Ökonomie, der dem Emissionshandel unterworfen wird(das sind geschätzt für das Jahr 2016 etwa 85 Prozent der gesamten Emissionen). Dies entspricht einem Minderungsziel bis 2050 von etwa 80 Prozent bezogen auf das Jahr 1990(minus 83 Prozent bezogen auf das Jahr 2005); für den Restbereich(von etwa 15 Prozentpunkten) ist ein Ziel in derselben Größenordnung vorgesehen, wenn auch ein nicht-verpflichtendes. 20 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft ipg 2/2010

Das ist der Maßstab, an dem die Verpflichtung der Europäischen Union zu messen ist:»binding cap« bis 2050 für rund 40 Prozent der aktuellen Emissionen um minus 80 Prozent in 2050; für die restlichen 60 Prozent existieren nicht einmal nicht-verpflichtende Ansagen, so der Stand nach Verabschiedung des Klima-Energie-Pakets im Dezember 2008. Die Ambivalenz hinsichtlich ehrgeiziger und langfristiger klimapolitischer Festlegungen hat in Deutschland eine lange Tradition, auf die hier nicht näher eingegangen wird. Erinnert sei aber an zwei Vorgänge: (i) den gescheiterten Versuch der Bundesregierung in der letzten Legislaturperiode, für ihr minus Vierzig-Prozent-Ziel(bis 2020) eine ausdrückliche Übernahme durch den Bundestag bzw. die Umweltministerkonferenz der Länder zu bekommen;(ii) den»Rechenfehler« des Deutschen Bundestages in seiner Prä-Bali-Entschließung, wo sich das Parlament zwar auf das Zwei-Grad-Ziel festlegte, die»maximale thg -Konzentration« aber deutlich oberhalb des Umrechnungswertes der Prä-Bali-Entschließung des Europäischen Parlaments ansetzte(Luhmann 2008c). Hinsichtlich der Perspektive eines völligen Ausstiegs aus den fossilen Energieträgern bis 2050 ist nach der Bundestagswahl 2009 in den beiden relevanten Dokumenten Folgendes festzustellen; dabei geht es jeweils um das Nicht-Gesagte. Der Koalitionsvertrag der drei Regierungspartner besagt in Kap. 4.2 lediglich:»International ist vereinbart, dass die Industriestaaten ihre Treibhausgas-Emissionen bis 2050 um mindestens 80 Prozent reduzieren. Wir werden für Deutschland einen konkreten Entwicklungspfad festlegen und bekräftigen unser Ziel, die Treibhausgas-Emissionen bis 2020 um 40 Prozent gegenüber 1990 zu senken.« Das heißt, es gibt kein Bekenntnis zum(globalen) Zwei-Grad-Ziel, und es gibt keine selbstoffenbarende Ansage über ein eigenes Ziel in der visionären Perspektive bis 2050, und zwar weder für die eu (wo Deutschland führend mitentscheidet) noch auf Ebene Deutschlands. Neu ist lediglich, dass beim»Minus-vierzig-Prozent«-Ziel für 2020 die bislang bestehende Voraussetzung eines»Minus-dreißig-Prozent«-Ziels der eu entfallen ist. Auch im spd -Beschluss(Nr. 12) von Dresden vom November 2009 zur klimapolitischen Positionierung ist das Nicht-Gesagte entscheidend. Der Beschluss erscheint als Dokument der klimapolitischen Fahnenflucht gegenüber der Zeit der Beteiligung an der Regierung der Großen Koalition. Im Wortlaut:»Wir setzen uns dafür ein, dass die Revisionsipg 2/2010 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft 21

klausel für den deutschen Steinkohlebergbau vor 2012 wirksam gemacht und eine Beendigung der heimischen Steinkohleförderung verhindert wird. Unser Ziel bleibt die Reduzierung der Treibhausgase in Deutschland gegenüber 1990 um mindestens 40 Prozent bis zum Jahr 2020.« Das ist kein Bekenntnis zum Zwei-Grad-Ziel und auch keine selbstoffenbarende Ansage über ein eigenes Ziel in der Perspektive bis 2050, weder für die eu noch für Deutschland, sondern die Entscheidung für den Wiedereinstieg in den heimischen Steinkohlebergbau. Methodisch ist die Schwierigkeit der hier versuchten Interpretation die, wie Nicht-Gesagtes als eine prägnante Aussage deutlich gemacht werden kann. Das Nicht-Gesagte kontrastiert indes mit in anderem Kontext Gesagtem. In diesem Zusammenhang hier die klaren Formulierungen des Uppsala Interfaith Climate Manifesto 2008. Deren»appeals to the Copenhagen process« lauten, offenbar unter Rückgriff auf dieselben Textstellen im Bali-Aktionsplan, auf die auch der Koalitionsvertrag abhebt:»We ask the global political leadership for i) rapid and large emission cuts in the rich world: developed countries, especially those in Europe and North America, must lead the way. In the developed countries emissions should be reduced by at least 40 percent by 2020 and 90 percent by 2050 against 1990 levels; ii) binding cuts for the rich world on top of their domestic obligations. According to the principles of responsibility and capability countries should pay for international cuts in addition to their own domestic initiatives. These payments should be obligatory, rather than voluntary.« Meine Schlussfolgerung aus diesen Gegenüberstellungen: Deutschland erscheint als visionsloses Land, weil Strömungen sich gegenseitig blockieren. Angezeigt ist damit eine unterschiedliche Entschiedenheit(bzw. eine manifeste Unentschiedenheit in Deutschland) hinsichtlich der Perspektive bis 2050. Bei dem, was in dieser Perspektive, in der Nomenklatur des BaliAktionsplans für ein Post-2012-Abkommen»Vision« genannt, angesagt wird, handelt es sich nicht lediglich um unverbindliche Absichtserklärungen für eine ferne Zukunft. Im Gegenteil gilt: Wer die postfossile Industriegesellschaft anstrebt, hat die dieser Perspektive entsprechenden Infrastrukturentscheidungen heute zu treffen. Die Infrastrukturentscheidungen betreffen vor allem die leitungsgebundene Energieversorgung und die Verkehrssysteme. Die leitungsgebundene Energieversorgung ist im wesentlichen eine Funktion dessen, was die eu mit ihrem Emissionshandel und der Erneuerbaren-Richtlinie»Brüssel-unmittelbar« auf die Schiene gesetzt hat. Der Schwerpunkt der übrigen Infrastrukturentscheidungen 22 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft ipg 2/2010

liegt bei den Verkehrsträgern. Die sind von den Mitgliedstaaten der eu in eigener Regie zu gestalten – zumindest einstweilen noch. Würde die Politik in Deutschland die Perspektive des»Heraus aus den Treibhausgasen« ernst meinen, dann wäre im Koalitionsvertrag die Neufassung der Masterpläne für Güterverkehr und Logistik, zur Entwicklung der Flughafeninfrastruktur(bzw. des Flughafenkonzept des Bundes) sowie des Investitionsrahmenplans für die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ( irp ) verabredet worden – die Ankündigung der Erarbeitung einer neuen Grundkonzeption für den nächsten Bundesverkehrswegeplan( bvwp ) ist vage, die Weiterentwicklung der Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft( vifg ) für die Straßen sowie der Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung(LuF) für die Bahn dient anderen Zwecken. Dass in den jüngsten Konjunkturmaßnahmen auf den urzeitlichen Leber-Plan zur Autobahnausbauplanung zurückgegriffen wurde(Maxime: höchstens 15 km von jeder Haustüre bis zum nächsten Autobahnanschluss), zeigt beispeilhaft die Gespaltenheit, die in Deutschland herrscht. Die ökonomische Funktion der rechtlichen Verbindlichkeit von Ansagen zur»Qualität« der Stromerzeugung bis 2050 Zurück zum Konkurrenzverhältnis der usa und der eu . Offensichtlich besteht eine Differenz im quantitativen Anspruch hinsichtlich des Verständnisses von»umfassend«. Doch beidseits des Atlantiks wurden (duale) Zielansagen für den Elektrizitätsbereich mit rechtlicher Verbindlichkeit langfristig gemacht – nicht, wie es der»Perioden«-Rhetorik entspräche, nur bis 2020. Man erkennt daran: Die Politik ist entschlossen, dafür zu sorgen, dass ihre Sicht, die einer historischen Aufgabe, auch in den Investitionskalkülen, insbesondere der der Elektrizitätsversorger, ankommt. Dabei soll vermieden werden, dass Politik und Elektrizitätswirtschaft in unterschiedliche Richtungen arbeiten. Insbesondere gilt es zu vermeiden, dass die Elektrizitätswirtschaft sich aufgrund eigener Meinungen zur Langfristpolitik kollektiv auf ein langsames Tempo des Ausstiegs aus den fossilen Energien festlegt und die Politik dann, wenn die entsprechende Emissionshandelsperiode ansteht, nur noch feststellen kann, dass ihr ursprünglich großer Ehrgeiz zu»stranded investments« in erheblichem Umfang führen würde. Die Botschaft, dass die Politik den Schulterschluss mit der Wirtschaft (Gewerkschaften und Kapitalseite) hinsichtlich der zeitlichen und quanipg 2/2010 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft 23

titativen Bestimmtheit des Langfristziels sucht, hat Resonanz gefunden. Davon zeugt in Europa die Declaration by European Electricity Sector Chief Executives vom 18. März 2009. 9 Darin formulieren die Chefs der gesamten Branche kollektiv eine bemerkenswerte Botschaft:»We call upon European and national policy-makers to help us: Achieve a carbonneutral power supply by 2050(…).« Die Branche signalisiert: Wir stimmen der seitens der Politik vorgegebenen Vision der gesellschaftlichen Entwicklung im 21. Jahrhundert, was die»Qualität« der Versorgung mit Elektrizität angeht, zu. Gleichklang mit dieser Branche scheint erreicht. Doch der Gleichklang ist nicht allumfassend. Insbesondere die theoretischen Ökonomen verharren in einer Abwehrhaltung gegen die neue politische Konstellation. In ihrer Perspektive erscheint die Parallelität von komplementären Politikansätzen in der eu und in den usa , vorsichtig ausgedrückt, ungewöhnlich. Das Konzept der mehrdimensionalen Komplementäransätze verstößt in ihrer Sicht gegen das Zentralkriterium ihrer Zunft, das der(ökonomischen) Effizienz. Die co 2 -Emissionen der Stromerzeugung werden nämlich gleichsam von zwei Seiten in die Zange genommen, und das progressiv. Es liegt, so die Sicht der theoretischen Ökonomie, erstens Doppelregulierung vor, und zweitens wird die Politik zudem von einer positiven Vision des kommenden Zeitalters, welches heraufzuführen sie sich anschickt, geleitet – beides für die theoretische Ökonomie»Anathema«, denn sie ist einem Effizienzbegriff verpflichtet, der die Eindimensionalität des Ziels erfordert und auf einem rein negativen Freiheitsverständnis basiert ist. Freiheit bedeutet hier Wegfall von Begrenzungen oder Verboten. Es ist deswegen verständlich, dass die Klimaökonomie an einer eindimensionalen Zieldefinition festhält, an einem Verständnis von Klimapolitik im Sinne einer thg -Mitigationspolitik, wie sie von der Naturwissenschaft anfangs entwickelt wurde. Maximale Effizienz sei zu erreichen, wenn seitens der Politik lediglich und nichts anderes als Verbotsschilder aufgestellt werden. Anliegen der(Klima-)Ökonomie ist es, die Ubiquität des Kosten-Effizienz-Paradigmas zu etablieren. Die beste aller(klimapolitischen) Welten ist dann ein»Cap&Trade«-Emissionshandels-Regime, das nicht nur in sämtlichen Regionen der Erde in Herrschaft gesetzt zu sein hat:»Umfassendheit«(»comprehensiveness«) bezieht sich auf alle Sektoren und auf sämtliche zur Treibhausgaskonzentration beitragende Substanzen bzw. menschliche Aktivitäten. Dass die theoretische Ökono9. http://www.eurelectric.org/ ceo / ceod eclaration.asp. 24 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft ipg 2/2010

mie an dieser Auffassung festhält, ist ein Reflex unaufgeklärter AllmachtsVorstellungen innerhalb der(Klima-)Ökonomie und solche Vorstellungen strahlen weit aus, etwa in den Bereich der Politik-Beratung. Die geschichtliche und zugleich mehrdimensional handlungsgerechte Perspektive der Politik Die heutige Industriegesellschaft hat sich mit der Nutzung fossiler Energieträger entwickelt, sie ist auf sie angewiesen, sie verbraucht sie in Massen.»Verbrauchen« heißt»verbrennen«. Dabei entsteht co 2 – Kohlendioxid. Kohlendioxid ist Abfall – es ist das zwangsläufige Abprodukt der Verbrennung, für das die Erdatmosphäre als»Müllkippe« in Anspruchgenommen wird. Kohlendioxid ist das wesentliche Abprodukt der fossil basierten Industriegesellschaft – alle anderen Nebenprodukte der Verbrennung wie so 2 und no x , die politisch in den 1960er Jahren, und noch einmal in den 1980er Jahren, nun in ihrer Langzeitwirkung, entdeckt wurden und im bisherigen Verständnis»das Umweltproblem« ausmachten, haben sich als nur akzidentiell erwiesen. Der Mensch dieses Typs von Industriegesellschaft verbraucht inzwischen pro Jahr so viel fossile Energieträger, wie je in etwa einer Million Jahre gebildet wurden; ein monströses Verhältnis. Die Erde, sein Habitat, aber macht seine Monstrosität nicht mit, sie verweigert ihm bei seinem Gesellschaftskonzept die erforderliche Solidarität in Form einer sofortigen vollständigen Müllabfuhr. Sie verweigert sowohl die»umgehende Re-Photosynthese« als auch die Abfuhr von co 2 in die Tiefen der Ozeane zur Bildung von Kalkgebirgen am Meeresgrund in dem Zeitmaß, welches die heutige(fossile) Industriegesellschaft ihr aufzudrücken versucht. Die Konsequenz: Die co 2 -Konzentration im geringsten unter den Speichern des Kohlenstoffkreislaufs des Planeten Erde, der Atmosphäre, steigt seit 1870 exponentiell an. In geschichtlicher Sicht, also in der Perspektive der Politik, ist die Lösung der damit gegebenen Aufgabe nicht negativ zu beschreiben; es geht nicht mehr(allein) darum, aus etwas herauszukommen. In der Perspektive der Politik geht es gleichzeitig um das Komplement dazu, also das Spiegelbild des Klimaproblems. Es geht um etwas, das positiv zu formulieren ist: Ein Wechsel steht an, aus der fossil basierten Industriegesellschaft heraus, in die Nachfolgeindustriegesellschaft hinein, die aber immer noch eine Industriegesellschaft zu sein hat. ipg 2/2010 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft 25

Charakterisiert ist sie(erneut) durch ihre Energie-»Backstop Technology«, und das sind diesmal die»Energien aus erneuerbaren Quellen« ( res ). Ich zitiere damit die Bezeichnung, die die eu in ihren neuesten Rechtstexten gewählt hat und die präziser ist als alles, was von wissenschaftlicher Seite dazu bislang an Begriffen geprägt worden ist. Die Präzision ist kein Zufall, sondern ist Programm. In dieser Formulierung scheint exakt diejenige Aufgabe auf, um die es in historischer Perspektive geht: den stetig-progressiven Umstieg aus Endenergieträgern fossilen Ursprungs heraus in Endenergieträger aus erneuerbaren Quellen hinein, um deren Substitution nach Quellen, also nach Herkunft. Das ist ein Vorgang der Änderung der Qualität der verbrauchten Endenergieträger. Ein Weiteres ist darin angelegt. Wir verbrauchen sogenannte Endenergieträger. Das sind produzierte Energieträger. Hergestellt werden sie mit Hilfe von fossilen Primarenergieträgern. Dieser Herkunft wegen nennen wir die flüssigen Endenergieträger Mineralölprodukte und den gasförmigen Endenergieträger Erdgas. Die geschichtlich anstehende Aufgabe, der stetige Ausstieg aus Endenergieträgern, die aus fossilen Quellen stammen, bedeutet so gesehen: Die flüssigen Energieträger sollen mehr und mehr ihren mineralischen Ursprung verlieren; aus Erdgas soll zunächst Gas aus zwei Quellen und schließlich Gas ausschließlich aus erneuerbaren Quellen(Methan aus Biomasse) werden. Zentral ist der Qualitätswandel, der beim Endenergieträger Elektrizität ansteht, da erneuerbare Energien elektrizitätsaffin sind. Elektrizität wird gegenwärtig noch weit überwiegend aus fossilen Quellen hergestellt. Dieser Anteil soll aber zurückgefahren werden, und zwar asymptotisch gegen Null. Aus politischer Perspektive und der Sicht Europas formuliert, könnte man sagen: Wir haben das 19. Jahrhundert, den Wechsel in eine Industriegesellschaft, gleichsam ein zweites Mal zu vollziehen, nachdem die zentrale Zieltechnologie des ersten Anlaufs sich als trügerisch bzw. irrtümlich, da nicht auf Dauer stellbar, erwiesen hat. Die historische Situation Europas ist dabei zudem durch die Besonderheit geprägt, dass auf seinem Boden am frühesten auf die fossilen Energieträger zugegriffen wurde und Europas Reserven deswegen, anders als in anderen Regionen der Erde, inzwischen weitgehend erschöpft sind. Deswegen steht Europa, bliebe es noch länger bei den fossilen Energien als Energiebasis, vor der Perspektive einer massiv zunehmenden, unter den HegemonialmachtAspiranten singulären Energieabhängigkeit. Das gilt insbesondere für den Verkehr, die Logistik, für die Basis der Arbeitsteilung und damit der hohen Produktivität von Gesellschaften industriewirtschaftlichen Typs. 26 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft ipg 2/2010

»Das 19. Jahrhundert ein zweites Mal vollziehen«, ist eine Formel, die ich empfehle, wörtlich zu nehmen. Die erste Assoziation ist: Die erste Industriegesellschaft wurde global herbeigeführt, zwar in gewissem Sinne kooperativ – aber doch ohne globalen, völkerrechtlich abgesicherten Konsens in Form eines Wiener Kongresses oder einer Berliner Konferenz. Die zweite Assoziation betrifft die wirtschaftlichen Höhen bis Überhitzungen des ersten Vorgangs einschließlich seiner sozialen Tiefen, aufgrund der Schnelligkeit des Wandels und der Brutalität der Durchsetzung neuer Infrastrukturen. Die Analogie ist auch in dem Sinne wörtlich zu nehmen. Das Industriezeitalter wurde nicht in Form einer vorlaufenden konsensualen Entscheidung der Staatengemeinschaft eingeführt, sondern primär im Wettbewerb der Hegemonialmachtkandidaten untereinander. Das dürfte, realistisch betrachtet, auch im jetzt anstehenden Wiederholungsfall nicht anders sein. Im Vergleich mit den usa kann Europa sich übrigens aus diesem Grunde glücklich schätzen, eine beinahe völlig von fossilen Bodenschätzen entleerte Region zu sein. Der Abschiedsschmerz ist geringer als in Staaten, die um ihrer Zukunft willen viel Kohle(im doppelten Sinne) unter der Erde lassen und ihren Bergbau aufgeben müssen. In solchen Staaten sind interne Interessenkonflikte notwendig weit stärker ausgeprägt. Defizienzen des EU-Emissionshandels in der Steuerung des Wandels der(Energie-) Infrastrukturen und Ansätze zu deren Behebung Nach verbreiteter(populär-)ökonomischer Einschätzung ist der Emissionsrechtehandel eine Annäherung an die beste aller ökonomischen Welten, die man zur Lösung des Klimaproblems einrichten könne. Zu den einschlägigen ökonomischen Theoremen gehört zudem die Einschätzung, dass ein Emissionshandelssystem, je umfassender es ist, desto effizienter sei. Aus der Sache heraus ist einer solchen Ideologisierung von etwas, das lediglich instrumentellen Charakter hat, zu widersprechen. Was folgt, entspricht übrigens fachökonomischer Mainstream-Meinung, nicht einer Minderheitsmeinung. Für den Emissionshandel steht heute»das« System der eu für den Handel mit Rechten zur Emission von thg . Der bestimmte Artikel überdeckt, dass es sich um ein seltsames spezielles Gebilde handelt, das sich zudem in rasanter Entwicklung befindet. Inzwischen gibt es zwei ipg 2/2010 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft 27

deutlich unterschiedliche Fassungen: die eine für eine Fünf-JahresPeriode mit Mittelwert 2010, am Ende also bis 2012 reichend; die andere ab 2013 geltend, nun aber, wie oben geschildert, für eine Periode von begrenzter Dauer auf der Zeitachse und mit linear degressivem»cap«. Das Gut, das im Emissionshandel umgeschlagen wird, ist das Recht zur Emission einer gewissen Menge von thg . Die wurde, mit einer Entscheidung von Kyoto 10 , homogenisiert – mit Hilfe des wissenschaftlicherseits angebotenen gwp , welches in Analogie zum Ozone Depletion Potential( odp ) entwickelt wurde. So entstand die Handelseinheit» co 2 Äquivalent«, der Tauschmaßstab, also die Währung. 11 Bei der Auswahl der Quellen, die dem Emissionshandel der eu unterfallen, ist eine asymmetrische Entscheidung getroffen worden. Es wurden lediglich Großfeuerungsanlagen und weitere intensiv und in großen Mengen emittierende Industrieanlagen ausgewählt – zusammen sind sie im Jahre 2005 für etwa 40 Prozent der thg -Emissionen der eu -27 verantwortlich. Sie sind als gemeinsamer Sektor konstituiert; klimapolitisch gesehen besteht damit gleichsam ein 28.»Staat« der eu , neben den 27 eu -Staaten 12 , die für die restlichen Emissionen von ihrem Staatsgebiet aus verantwortlich sind und in Haftung stehen. Der Emissionshandels10. Mit Decision 2/ cp .3 wurden die»1995 ipcc gwp values, based on the effects of the greenhouse gases over a 100-year horizon« für die Kyoto-Periode(für die Annex B Staaten) verbindlich gemacht. Für die Nachfolgeperiode ab 2013 steht eine Neufassung gemäß den aktualisierten gwp im jüngsten ipcc -Bericht( ar 4; wg 1, Table 2.14) an. 11. Das geschah, obwohl die verschiedenen thg des Kyoto-Korbs von sich aus nicht gleichartig sind. Die künstliche»Als ob«-Homogenisierung von Wertgegenständen, die in Wahrheit nicht gleichartig sind, zeitigt selbstverständlich Folgen. In der Geldtheorie ist dieses Phänomen als Greshamsches Gesetz beschrieben. Entsprechendes tritt erwartungsgemäß beim Emissionshandel auf, dort beim cdm . Wir sehen dort keine Gleichverteilung nach potentiellen Projekttypen, wie es gewünscht war, da die cdm -Projekte auch den Transfer von Technologien unterstützen sollten. Wir sehen vielmehr eine Klumpenbildung bei einer Einfachst-Technologie ohne jegliche Zukunftsperspektive: bei Anlagen zur Vernichtung von hfkw in Entwicklungsländern. Die Kehrseite des hohen gwp von hfkw ist eben der geringe Stoffdurchsatz, den eine solche Anlage erfordert, also ist der spezifische Kapitalbedarf dafür gering. Mit solchen Projekttypen kommt man der»low carbon society« nicht einen Millimeter näher. 12. In Kyoto-rechtlicher Sicht zusammengesetzt als eu -15( eu »bubble« nach kp Art. 4), eu -10(»Accession States«, die zugleich Annex B-Länder unter dem kp sind) und eu -2(Zypern, Malta, die keine kp -Verpflichtungen eingegangen sind). 28 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft ipg 2/2010

sektor dagegen wird von Brüssel aus administriert, der Rechtemarkt ist in diesem Sinne ein(reiner) eu -Markt, er ist kein Binnenmarkt im üblichen Sinne. Die Konsequenz: Die Haftung für Nicht-Erfüllung, für »Cap«-Überschreitung, ist hier viel direkter, sie liegt bei den Unternehmen. Diese haben bei Nicht-Erfüllung nachzuerfüllen und zusätzlich 100 € /t Strafe zu zahlen. 13 Die eu hat zudem, wohl angesichts der Finanzsystemkrise, deren Verluste ja verteilt werden müssen, bei ihrer jüngsten Revision des Emissionshandelssystems(European Emission Trading System, ets ) eine Inflationsindexierung des 100 € -Wertes ergänzend eingezogen, um sicherzustellen, dass nicht eine Spekulation auf Inflation die Investoren zum Ausweichen verführt. Dass dem ets lediglich Großanlagen unterworfen wurden, war pragmatisch motiviert. Nun zeigt sich, dass dieser Pragmatismus für die entscheidende Paradoxie des Systems verantwortlich ist: Kalkulationen von Investoren für Neuanlagen in diesem Sektor werden vom ets nicht tangiert. Die(der Paradoxie ungeachtet guten) Gründe, die hinter der Wahl des Instruments ets in Europa stehen, sind eben nicht ökonomischer, sie sind politischer Natur. 14 Energieumsetzende Großanlagen wie Kraftwerke, Stahl- und Chemieanlagen sind in ihren energetischen Eigenschaften wesentlich nur während der Planung eines Neubaus beeinflussbar. Solche Anlagen benötigen vom Beginn der Investitionsplanung bis zur Inbetriebnahme ca. fünf Jahre Zeit und werden ausgelegt für eine Laufzeit von 30 Jahren und mehr. In das Kalkül für eine Anlage, dessen Entscheidungsvorbereitung heute ansteht, gehen somit antizipierte Preise bzw. Preiserwartungen für thg -Rechte im Zeitraum von 2015 bis 2045 ein, auch wenn zuzugeben ist: mit abnehmender Bedeutung gegen Ende hin, wegen des Wirkens des Zinssatzes als Diskontfaktor. Für die Bildung der Preiserwartung über einen solchen Zeitraum gibt der Emissionshandelsmarkt nichts her, er bietet sie nicht an: Ausgerechnet die Preiserwartungen»werden vom ets nicht tangiert«. 15 Dieser Mangel ist allen professionell Beteiligten durchaus vor Augen. Daraus folgt, dass jene, die in solche langlebigen Anlagen(oder Infrastrukturen) investieren, sich selbst danach umschauen müssen, von welchen(ande13. Damit ist somit nicht etwa ein Höchstpreis festgelegt. 14. Näher dargestellt in Schlegelmilch/ Luhmann(2002) sowie Luhmann(Mskr. 2008). 15. Vgl. dazu Luhmann(2008 b). ipg 2/2010 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft 29

ren) Indikatoren sie ihre Preiserwartung abhängig machen wollen. So richten sich die Orientierungsansprüche der Investoren hinsichtlich der Kalkulationsgrundlagen hilfsweise auf die Entschiedenheit der Politik, die fossile Industriegesellschaft zu verlassen. Dafür ist die Degression der Minderungsverpflichtung über die Zeit ein guter Indikator – aus dem Maß der zunehmenden Knappheit von Rechten ist nämlich mit einfachen mathematischen Methoden invers auf die resultierende Preisentwicklung zu schließen. Die Frage, wie die Politik hilfreiche Signale setzen kann, um die Bildung einer»angemessenen« Preiserwartung bei den Investoren zu unterstützen 16 , wurde von der eu aufgegriffen und hat dazu geführt, dass sich die eu beim zweiten Anlauf zu ihrem Emissionshandelssystem zu einem weitreichenden Wechsel entschlossen hat. Statt lediglich periodisierte hat sie unendlichfristige Minderungsziele rechtlich verbindlich statuiert. 17 Die öffentlich etablierte Sprechweise von den Emissionszielen»bis 2020« vermittelt den Eindruck, die zweite Fassung des Emissionshandels sei begrenzt im Sinne einer»Periodisierung« wie die erste. Doch ein Blick auf den Rechtstext zeigt, dass dem nicht so ist. 18 16.»Angemessen« ist eine Preiserwartung, die nicht zu dem schlimmsten aller denkbaren Fälle führt. Der wäre: Die Unternehmen kalkulieren in ihrer Kraftwerksausbauplanung kollektiv mit einem so niedrigen thg -Rechte-Preis, dass sie samt und sonders zu dem übereinstimmenden Ergebnis kommen, der massive Ausbau fossil befeuerter Kraftwerke wäre kosteneffizient. Das wäre eine kollektive Wette auf das Scheitern des herrschenden Ansatzes der Politik. Eine solche Preiserwartung wäre dysfunktional. Möglich ist sie gerade unter Wettbewerbsbedingungen, weil es sich dabei gerade nicht um ein abgestimmtes Verhalten, sondern um ein Verhalten der Summe je individueller Optimierungsversuche handelt – der berühmte Zyklus der Kartoffelpreise ist durch ein solches wettbewerbsbestimmtes Verhalten hervorgebracht. Vgl. auch Fischedick(2008). 17. Im Wortlaut(Art. 9):»The Community-wide quantity of allowances issued each year starting in 2013 shall decrease in a linear manner beginning from the midpoint of the period from 2008 to 2012. The quantity shall decrease by a linear factor of 1,74 percent.(…) The Commission shall review the linear factor and submit a proposal,(…) as from 2020, with a view to the adoption of a decision by 2025.« 18. Lediglich dass die Geltung von Rechten, die unter Staaten getauscht werden, nach Art. 3(5) Effort Sharing Dec. bis 2020 begrenzt ist, erinnert an den Charakter einer begrenzten Periode – die Minderung, das»cap«, dagegen ist durch die Formulierung mittels eines linearen Faktors zeitlich unbegrenzt gestaltet, wie es steuerliche Regelungen üblicherweise sind. 30 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft ipg 2/2010

Die intertemporale Ineffizienz hat vor dem Hintergrund, dass ein »Linking« des eu -Systems mit dem kommenden us -System vorbereitet wird, zu einer Debatte unter us -Ökonomen geführt. Es wurde diskutiert, ob die usa sich das Modell der eu mit seinem massiven Orientierungsdefizit tatsächlich zum Vorbild nehmen oder ob nicht besser auf Steuern gesetzt werden sollte, die langfristig verlässliche Preissignale zu setzen vermögen. Dies wäre sicherlich die weitestgehende Konsequenz, die man aus der Defizienz des Emissionshandelssystems bei der Signalisierung von Preisen, die für Langfristentscheidungen relevant sind, ziehen kann. Auf der Ebene der Internationalen Energieagentur der oecd 19 wird auf sehr hohem technischen Niveau nach Detail-Maßnahmen gesucht, die die mangelnde Orientierungsfähigkeit des Emissionshandelssystems wenigstens teilweise auszugleichen in der Lage sind 20 , und Ähnliches geschieht auf Ebene der eu . 21 Wir hatten darauf hingewiesen, dass die Orientierungsansprüche der Investoren sich hilfsweise auf die Degression der Minderungsverpflichtung über die Zeit richten – aus dem Maß zunehmender Knappheit ist invers genau auf die resultierende Entwicklung des Werts der verbleibenden Emissionsrechte zu schließen. Doch die Basis einer solchen Rechnung liegt gegenwärtig nicht fest. Da sind einmal die Mengenziele der Post-2012-Periode, die gegenwärtig erst für den Mindestfall festliegen. Doch selbst wenn man einen erfolgreichen Abschluss der Verhandlungen im Kontext der Klimarahmenkonvention in Mexiko im Dezember 2010 unterstellt, so werden die Mengenziele der eu nicht vor Ende 2011 feststehen. 22 Hinzu kommen Unsicherheiten durch die angestrebte regi19. Vgl. Buchner(2007). 20. Gedacht wird an längere bzw.»rollierende« Handelsperioden sowie an das, was die eu auch einzuführen im Begriffe ist, an Minderungsziele nicht zu Zeitpunkten sondern qua(unendlich wirkenden) linearen Faktoren. 21. Die eu hat ihre eccp Working Group on Emissions Trading am 21./22. May 2007 tagen lassen»on the review of the eu ets on further harmonisation and increased predictability«. 22. Das ist Folge dessen, dass die Regierungen im Europäischen Rat bei ihrem Kompromiss im Dezember 2008 die Axt gerade an der sensibelsten Stelle des ursprünglichen Entwurfs der Europäischen Kommission angesetzt haben. Die Kommission hatte Vorkehrungen getroffen, dass das Paket, dessen Wortlaut auf das eu -Ziel »minus 20 Prozent bis 2020« hin ausformuliert ist, gleichsam parametrisch anpassbar ist an das Verhandlungsergebnis von Kopenhagen, wo laut Bali-Aktionsplan »minus 25 bis minus 40« zu erwarten sind, für die eu als Staat mit Vorreiterambiipg 2/2010 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft 31

onale Erweiterung des Systems, die sich ab 1. Januar 2013 dynamisch entwickeln wird. Auch dies beeinflusst den Preis der Emissionsrechte. 23 Beim Kraftwerkssektor liegt ein zweites Fundamentalproblem. Solange die älteren Kohlekraftwerke die Preis setzenden Grenzkraftwerke im deutschen Strommarkt darstellen und in dieser Funktion die Großhandelspreise für Elektrizität bestimmen, ist das Risiko für die Wirtschaftlichkeit neuer Kohlekraftwerke aus steigenden oder volatilen Preisen von co 2 -Zertifikaten im Kalkül der Investoren vernachlässigbar. Eine durch höhere Emissionen oder andere Rahmendaten verursachte Erhöhung der co 2 -Preise oder das Risiko volatiler co 2 -Preise führt zwar bei isolierter Betrachtung zu höheren Kosten für neue Kraftwerke. Die höheren Kosten bei den den Marktpreis setzenden Kraftwerken(mit niedrigerer Effizienz und damit höheren co 2 -Kosten) werden jedoch, und das ist die herrschende Erwartung auf Basis eines angemessenen, nicht verengten Kalküls, an der Stromhandelsbörse eingepreist – die damit entstehenden Strompreiseffekte führen zu erhöhten Stromerlösen und kompensieren die(erhöhten) co 2 -Kosten. 24 Der co 2 -Rechte-Preis wird als durchlaufender Posten gesehen und ist so ohne Einfluss im Kalkül von Kraftwerksinvestoren, zumindest in Deutschland. Es gibt auch die Option, den angesichts der Verzerrungen des elektrizitätswirtschaftlichen Systems verständlicherweise überbordenden Zubau an Kohlekraftwerken ordnungsrechtlich zu begrenzen. In Kalifornien wird dies in Form des Power Plant Emission Performance Standard( eps ) tion wohl ein Wert am oberen Rand. Gemäß dem Grundsatz»judex non calculat« hatte die Europäische Kommission die parametrische Anpassung als»non essential elements« eingestuft und damit dem unaufwändigen Komitologie-Verfahren (nach Art. 30(2) eg Vertrag) überantwortet. Der Europäische Rat hat dies korrigiert und somit einer Neuauflage des aufwändigen Mitentscheidungsverfahrens die Tür geöffnet, beginnend, so die Programmierung, durch einen Bericht der Europäischen Kommission mit Gesetzgebungsvorschlägen drei Monate nach Abschluss eines multilateralen Regimes, dem die Europäer zugestimmt haben. So sieht es Art. 8 Effort Sharing Decision und Art. 28 eu ets Dir vor. 23. Man stelle sich vor, die ökonomische Ideologie setzte sich durch und in der Folge würden weitere Verkehrssektoren, in denen ganz andere Preiselastizitäten herrschen, aufgenommen – das Resultat könnte desaströs sein: Es könnte ein Preisniveau der Emissionsrechte entstehen, welches der herstellenden Industrie ernstliche Probleme im internationalen Wettbewerb in einem solchen Umfang schafft, dass die nicht mehr durch»Carbon Leakage«-Schutzvorkehrungen ausgeglichen werden können. 24. Nach Prognos et al.(2009). 32 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft ipg 2/2010

bereits getan; in der eu wird die Einführung von Höchstwerten spezifischer co 2 -Emissionen für(Kohle-)Kraftwerke erwogen, qua Novellierung der Integrated Pollution Prevention and Control-( ippc -)Richtlinie. Im Gespräch ist ein Wert von 350 g/kWh, ein Wert, den moderne ErdgasGas-und-Dampf-Kraftwerke ohne nachgeschaltete co 2 -Abscheidung und -Speicherung( ccs ) zu erreichen vermögen. Fazit Der(globale) Klimawandel ist eine Herausforderung, die weitgehend durch die(globalisierte) Wirtschaftsweise der fossil-basierten Industriegesellschaft verursacht wird und der nun die Politik(im Mehrebenensystem) zu begegnen hat. Die Politik ist im ersten Anlauf(1988 bis 1997) an dieser Herausforderung gescheitert. Geleitet wurde die Politik dabei durch Konzepte, mit der die zuständigen Fachwissenschaften ihren Beitrag zur Diagnose beisteuerten: die Naturwissenschaft für die Perzeption des Klimawandels und die ökonomische Theorie für die Beratung der Politik hinsichtlich der Effizienz ihres Handelns. Gezeigt wurde, dass die genannten Disziplinen die Gefahr in sich bergen, die Politik fehlzuorientieren, zum einen durch ein eindimensionales Verständnis des zu lösenden Problems und zum anderen durch eine Vernachlässigung der Wettbewerbsbeziehungen von Staaten sowie deren Kompetenzbegrenzung im Mehrebenen-System. Es wurde weiter gezeigt, dass und wie die Politik sich von ihren»falschen Beratern« zwischenzeitlich, im Zulauf auf die nächste, die zweite Periode der Klimapolitik, emanzipiert hat und wie diese neue Aufstellung der Politik aus der Perspektive von Politikwissenschaft, theoretischer(insbesondere intertemporaler) Ökonomie und Wissenschaftstheorie gewürdigt werden kann. Der Schluss ist: Die Politik ist klüger(geworden) als ihre Berater. Literatur Bärwaldt, Konstantin; Leimbach, Berthold; Müller, Friedemann(2009): Globaler Emissionshandel. Lösung für die Herausforderungen des Klimawandels?, Internationale Politikanalyse, Friedrich-Ebert-Stiftung(April 2009). Bolin, Bert(2007): A History of the Science and Politics of Climate Change . Cambridge ( uk ): Cambridge University Press. ipg 2/2010 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft 33

Buchner, Barbara( iea )(2007):»Policy Uncertainty, Investment and Commitment Periods«, Paris(December 2007). Luhmann, Hans-Jochen(2008):»Der staunenswerte Siegeszug des Emissionshandels über die Klimasteuern in Europa – oder: Wie aus einer mehrfachen Niederlage ein großer Erfolg zu werden verspricht. Eine Parabel.«, Mskr.(August 2008). Luhmann, Hans-Jochen(2008):»Anreize für einen klimaeffizienteren Kraftwerkspark in der deutschen Ausgestaltung des eu ehs «, in: Schüle, Ralf(Hrsg.): Grenzenlos handeln? Emissionsmärkte in der Klima- und Energiepolitik . München: Oekom: 136– 151. Luhmann, Hans-Jochen(2008):»Von allen Klimagasen ganz zu schweigen«, in: Umwelt Briefe Nr. 02/08(31.1.2008): 14. Prognos ag ; Öko-Institut; Ziesing, Hans-Joachim(2009): Modell Deutschland. Klimaschutz bis 2050: Vom Ziel her denken . Basel; http://www.wwf.de/downloads/ publikationsdatenbank/ddd/32874/. Schlegelmilch, Kai; Luhmann, Hans-Jochen(2002):»Holzweg oder Erfolgspfad? Die paradoxe Entwicklung des Konzepts einer Ökologischen Steuerreform im Mehrebenensystem«, in: Wuppertal Bulletin zu Instrumenten des Klima- und Umweltschutzes, 5. Jg., 1/2002: 9–15; http://www.wupperinst.org/wuppertal-bulletin/index.html. 34 Luhmann, Post-fossile Industriegesellschaft ipg 2/2010

Gender Budgeting als geschlechterpolitische Strategie * REGINA FREY G ender Budgeting ist in einem internationalen globalisierungskritischen Kontext entstanden. Heute wird die Strategie zunehmend als »Instrument« bezeichnet, das bei der Verwaltungsmodernisierung eingesetzt wird. Dabei wird bisweilen die Strategie des Gender Mainstreaming als Dach für die Umsetzung von Gender Budgeting gesehen. Die Rede von Gender Budgeting als Instrument(des Gender Mainstreaming) ist jedoch irreführend: erstens, weil es Gender Budgeting bereits gab, als Gender Mainstreaming noch nicht existierte. Zweitens, weil Gender Budgeting über ein eigenes Instrumentarium verfügt. Dieses weist einen – gerade im Vergleich zu Gender Mainstreaming – sehr hohen gesellschaftspolitischen Anspruch auf. So ging es in der Entwicklung von Gender Budgeting auch immer um eine Demokratisierung finanzpolitischer Entscheidungsprozesse und ein Mehr an Transparenz im Haushalt. Die Rede von Gender Budgeting als Instrument ist deswegen nicht sachgerecht und führt zu einer politischen Entschärfung des kritischen Gehalts von Gender Budgeting. Verortungen: Gender Mainstreaming/ Budgeting? Gender Mainstreaming bzw. die Doppelstrategie Gender Mainstreaming und spezifische Frauenförderung ist bis heute eigentlich offizielle Politik der Bundesregierung und der Europäischen Union. 1 Grundgedanke des Gender Mainstreaming ist, Geschlechtergerechtigkeit zur Querschnittsaufgabe des Organisationshandelns zu machen. Dies betrifft sowohl die internen Planungs- und Steuerungsprozesse einer Organisation als auch die Personalpolitik. Folge dieser internen Veränderungen sind dann geschlechtergerechte Arbeitsergebnisse einer Organisation. * Dieser Beitrag basiert zum Teil auf Regina Frey(2003a):»Das bisschen Haushalt? Gender Budgeting als geschlechterpolitische Strategie«. 1. Vgl. http://www.gender-mainstreaming.net(aufgerufen am 10.2.2010). ipg 2/2010 Frey, Gender Budgeting 35

Obwohl es mittlerweile eine Vielzahl von Definitionen von Gender Mainstreaming gibt, sprechen nur wenige explizit die Ebene des Haushalts an, wie z. B. das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen ( undp ). Gender Mainstreaming wird hier bezeichnet als:»Taking account of gender concerns in all policy, programme, administrative and financial activities, and in organisational procedures, thereby contributing to a profound organisational transformation.« 2 Wenngleich diese Definition des Gender Mainstreaming plausibel macht, dass zu einer erfolgreichen Umsetzung von Gender Mainstreaming auch eine geschlechtergerechte Haushaltspolitik gehört, kann aber im Umkehrschluss nicht behauptet werden, Gender Budgeting könne ausschließlich unter dem Dach von Gender Mainstreaming umgesetzt werden. Auch ein Expert/innengremium des Europarats sah eine enge Verbindung von Gender Mainstreaming und Gender Budgeting und hat im Jahr 2005 eine Definition vorgelegt, die heute weit verbreitet ist:»Gender Budgeting ist eine Übertragung von Gender Mainstreaming auf das Haushaltsgeschehen. Es bedeutet eine Überprüfung von Haushalten sowie die Einbeziehung der Geschlechterperspektive in allen Stadien des Haushaltsprozesses mit dem Ziel, durch die Umverteilung von Einnahmen und Ausgaben Geschlechtergerechtigkeit zu fördern.« 3 Das Originaldokument, das in Englisch und Französisch – nicht aber in Deutsch vorliegt, enthält die Formulierung von Gender Budgeting als »an application« des Gender Mainstreaming. Dies wird häufig mit»eine Anwendung« übersetzt, so zum Beispiel in der Machbarkeitsstudie der Bundesregierung zu Gender Budgeting(vgl. bmfsfj 2007: 20). Da es durchaus starke Parallelen zwischen Gender Mainstreaming und Gender Budgeting gibt, ist die Übersetzung mit»Übertragung« jedoch passender. So ist Gender Budgeting wie auch Gender Mainstreaming keine einmalige Maßnahme, sondern bezieht kontinuierlich Geschlechterperspektiven in alle Phasen von Haushaltspolitik ein: Von der mittel- und langfristigen Finanzplanung, in den steuerpolitischen Weichenstellungen, in der Aufstellung des Haushalts, in der Ausführung bis hin zur Haushaltskontrolle – überall soll eine Gleichstellungsorientierung als roter Faden von Haushaltsentscheidungen und den entsprechenden Mechanismen integriert werden. Gender Budgeting besteht damit darin, 2. Vgl. http://www.undp.org/women/mainstream/docs/GMGlossary1.pdf(aufgerufen am 10.2.2010), Hervorhebung d.A. 3. Quelle: Council of Europe 2005:10, Übersetzung von Birgit Erbe. 36 Frey, Gender Budgeting ipg 2/2010

dass Gleichstellung als Qualitätsmerkmal in die finanzpolitischen Weichenstellungen wie auch in die Haushaltssystematik eingeschrieben wird (siehe z. B. Frey/ Köhnen 2007). Es ist auf alle Fachressorts bezogen, auch auf solche, die bisher vermeintlich kaum geschlechtsspezifische Bezüge aufweisen(z. B. Infrastrukturplanung). Durch die Darlegung von Daten und Zahlen wird transparent, was die jeweilige Institution zur Geschlechtergerechtigkeit beiträgt, sie liefert die Grundlage für einen Dialog über bestehende und zukünftige Prioritätensetzung im Haushalt – auch mit zivilgesellschaftlichen Kräften. Dabei führt Gender Budgeting in der Konsequenz zu neuen Prioritätensetzungen in den relevanten finanzpolitischen Entscheidungen wie auch in der konkreten Ausgaben- und Einnahmenstruktur von Haushalten. 4 Im deutschsprachigen Raum war Gender Mainstreaming bereits bekannt, erst nach 2003 wurde Gender Budgeting verbreitet. Hierfür sorgten unter anderem zivilgesellschaftliche Gruppen wie das nro -Frauenforum, das im Jahr 2001 eine Fachtagung zu Gender Budgeting veranstaltete. Diese Nichtregierungsorganisation aus dem entwicklungspolitischen Raum wollte die internationalen Erfahrungen mit Gender Budgeting nutzen, um die Haushaltspolitik hierzulande geschlechtergerechter zu machen. Von einer Anknüpfung an Gender Mainstreaming war in diesen frühen Bemühungen noch nicht die Rede(vgl. Callenius 2001). Sehr wohl wurde jedoch im Rahmen der Fachtagung der zu dieser Zeit gerade aufgedeckte Bankenskandal der Berliner Landesregierung thematisiert. Da mit Gender Budgeting auch eine transparente und bürger/innenorientierte Haushaltspolitik verbunden wurde, hätte die Strategie gut als präventives Mittel gegen die korrupte Politik der damaligen Regierung eingesetzt werden können. Die neu gewählte rot-rote Berliner Landesregierung setzte dann Gender Budgeting als erstes Bundesland konsequent um. In anderen Bundesländern und vor allem in einer Reihe von Kommunen wird Gender Budgeting heute umgesetzt(Frey und Erbe 2005). Derzeit aktiv sind zum Beispiel Freiburg und München. Auf Bundesebene existiert zwar eine Machbarkeitsstudie, diese ist jedoch noch während der großen Koalition in einer Schublade des bmfsfj verschwunden – Gender Budgeting wurde auf Bundesebene nie umgesetzt. Hingegen hat in 4. Nicht intendiert ist dabei eine Erhöhung oder Kürzung von Mitteln. Gender Budgeting taugt somit nicht als Instrument, um Kürzungen in öffentlichen Haushalten durchzusetzen. ipg 2/2010 Frey, Gender Budgeting 37

Österreich Gender Budgeting jüngst Verfassungsrang erreicht(vgl. WulfFrick 2010). In vielen dieser Beispiele im deutschsprachigen Raum werden Gender Mainstreaming und Gender Budgeting parallel oder auch miteinander verknüpft umgesetzt. Allerdings ist dies eine neue Entwicklung und auch im internationalen Vergleich eher unüblich. Denn Gender Budgeting wurde bereits in den 1980er Jahren erfunden und hatte zunächst keinen Bezug zu Gender Mainstreaming. Geschichte Gender Budgeting entstand zunächst in den 1980er Jahren im Globalen Süden: als Reaktion auf die neoliberale Globalisierungspolitik der Weltbank und des Internationalen Währungsfonds und deren drastische soziale Effekte. Die Schuldenkrisen in dieser Zeit gaben internationalen Finanzinstitutionen die machtpolitische Möglichkeit, Ländern des Südens so genannte»Umschuldungsprogramme« zu verordnen. Diese waren gekennzeichnet durch haushaltspolitische Auflagen wie zum Beispiel die Verringerung des Haushaltsdefizits, Privatisierung, Deregulierung, Abwertung der nationalen Währung sowie Kürzungen im öffentlichen Sektor. Diese finanz- und haushaltspolitischen Maßnahmen gingen deutlich zu Lasten der ärmeren Bevölkerung; von den Finanzinstitutionen wurde dies als ungewollter und vorübergehender Nebeneffekt abgetan. Eine Reihe von Untersuchungen aus dieser Zeit befasst sich mit den Auswirkungen der Programme auf Geschlechterverhältnisse und stellt neben einer generellen Verarmung der Bevölkerung auch eine Erhöhung von Arbeitsbelastungen gerade für Frauen fest(vgl. Zdunnek 1988; Elson 1989; Gladwin 1991). Die feministische Ökonomie kritisierte spätestens in den 1980er Jahren die Ausblendung von Geschlechterverhältnissen auf makroökonomischer Ebene durch die etablierten Finanzinstitutionen(vgl. Elson 1991). Sie wies auf den»male bias« der damals(wie heute) dominierenden Wirtschaftsmodelle hin und entwickelte Ansätze, die den sozialen Wirklichkeiten und Geschlechterstrukturen bzw.-ungleichheiten sowie geschlechtsspezifischen Arbeitsteilungen Rechnung trugen. Sie wies auch nach, dass eine für den Staat»erfolgreiche« Verringerung des Haushaltsdefizits unter anderem zu einer(Re-)Privatisierung von Reproduktionsarbeiten führt: Sparen in öffentlich finanzierten Bereichen führt zu einer 38 Frey, Gender Budgeting ipg 2/2010

Verlagerung von gesellschaftlich notwendigen Aufgaben. Leistungen des Staates werden in die Privathaushalte bzw. in den Bereich der»CareÖkonomie« delegiert. 5 Dieser Bereich der unbezahlten Pflege- und Versorgungsarbeit wird mehrheitlich von Frauen getragen. Im Rahmen der Umschichtung von Arbeit durch»Sozialabbau« wurde jedoch so getan, als ob Arbeitszeit im Care-Bereich eine beliebig zur Verfügung stehende Ressource wäre. 6 Aus der Einsicht, dass Haushaltspolitik nicht geschlechtsneutral ist, ergibt sich die Notwendigkeit, die im»Malestream« der Ökonomie ausgeblendeten – und daher»unsichtbaren« – Effekte von finanz- und haushaltspolitischen Entscheidungen sichtbar zu machen. So können zum Beispiel im Rahmen einer systematischen Umsetzung von Gender Budgeting Zeitbudget-Studien eingesetzt werden, um die oben thematisierte Delegation von Aufgaben vom öffentlichen in den privaten Bereich aufzudecken und politisch zu bewerten. Akteurinnen der internationalen Frauenbewegungen griffen vor allem in den 1990er Jahren die Ideen und Ansätze der feministischen Ökonomie zur Analyse der Strukturanpassung auf und betrieben Lobbyarbeit gegen die Politik von iwf und Weltbank in den Ländern des Südens. Die Auswirkungen neoliberaler Wirtschaftspolitik auf das Geschlechterverhältnis wurden vielfach skandalisiert, und in der Aktionsplattform der Vierten Weltfrauenkonferenz von Peking wurde gefordert, dass Wirkungsanalysen deren negative sozialen Folgen dokumentieren sollen. 7 Gender Budgeting entstand in diesem Zusammenhang als politische Strategie und wurde in Zusammenarbeit von feministischen Ökonominnen und zivilgesellschaftlichen Frauenorganisationen bekannt gemacht und eingefordert. Vor allem un -Organisationen bemühen sich um die Verbreitung und Weiterentwicklung von Gender Budgeting. Die»Gender Responsive Budgets Initiatives«, ein Zusammenschluss aus unifem (United Nations Development Fund for Women), dem Commonwealth Secretariat und dem kanadischen International Development Research Centre( idrc ), macht internationale Lobbyarbeit für Gender Budgeting. 8 Dieses Engagement führte zur Weiterentwicklung und Ausdiffe5. Zum Begriff der Care-Ökonomie vgl. Madörin(2001a). 6. Ein Beispiel im Bereich der Gesundheitsversorgung gibt Elson(1989). 7. Vgl. http://www.un.org/womenwatch/daw/beijing/platform/poverty.htm(insb. Absatz 59). 8. Siehe http://www.gender-budgets.org(aufgerufen am 10.2.2010). ipg 2/2010 Frey, Gender Budgeting 39

renzierung von Gender Budget Analysen: Bereits Anfang des Jahrtausends gab es in weltweit mehr als 40 Ländern Initiativen zur Umsetzung von Gender Budgeting(Budlender 2002). Zum Beispiel wurde in Südafrika bereits ab 1994 eine Arbeitsgruppe innerhalb der Regierung zu Gender und Wirtschaftspolitik eingerichtet, an der auch eine Fraueninitiative beteiligt war. Sie veröffentlichte eine Reihe von Berichten, in denen alle öffentlichen Ausgaben einer Gender-Budget-Analyse unterzogen wurden und in denen auch die makroökonomische Strategie sowie die Steuerpolitik der Regierung kritisch überprüft wird(vgl. Sharp 2000; Schratzenstaller 2002: 150f; vgl. auch Budlender/ Hewitt 2002). Die Ausgestaltung von Gender Budgeting ist dabei sehr unterschiedlich. Die Umsetzung geschieht auf verschiedenen Politikebenen(nationale Budgets, Kommunen/ Städte oder auch Organisationen 9 ) sowie mit unterschiedlichen Beteiligten(Initiativen, die eher von Regierungen ausgehen oder die eher von zivilgesellschaftlichen Gruppen ausgehen). Instrumente des Gender Budgeting Nach Budlender, Sharp und Allen(1998) gibt es im Gender Budgeting sieben Instrumente, die im Folgenden vorgestellt und veranschaulicht werden. 10 Einige dieser Instrumente sind für einen bundesdeutschen Zusammenhang nicht unbedingt neu(z. B. die Bewertung politischer Strategien), allerdings ergänzen sie sich bezüglich ihrer Fragestellungen und der Phasen, in der sie in einem Budgeting Prozess eingesetzt werden können. Das erste Instrument, eine genderbewusste Bewertung politischer Strategien, bezieht sich auf eine übergeordnete Ebene von Politik. Die Schlüsselfrage lautet hier: Inwiefern vergrößern oder verkleinern Politikstrategien und die ihnen entsprechenden Ressourcenumverteilungen Geschlechterdisparitäten? Es geht also um die Bewertung übergeordneter politischer Prioritätensetzungen und ganzer Programme sowie deren budgetpolitische Folgen, und zwar vor dem Hintergrund der Annahme, dass diese immer Auswirkungen auf die gesellschaftlichen Geschlechterverhältnisse 9. Für ein Beispiel zu Gender Budgeting auf Organisationenebene siehe Frey (2003b). 10. Diese Instrumente wurden von den Autor/innen verallgemeinernd und für ein Gender Budgeting auf nationaler Ebene formuliert. 40 Frey, Gender Budgeting ipg 2/2010

haben werden. Ein Beispiel hierfür kann eine geschlechterpolitische Bewertung der Hartz IV-Gesetzgebung sein. 11 Ein Element von Gender Budgeting, das also keineswegs neu ist, jedoch bisher selten eingebettet wurde in eine Gender-Budgeting-Analyse, die mit weiteren Instrumenten arbeitet. Die geschlechtsdisaggregierte Nutzenanalyse ist ein Instrument, das auf Bürger/innenbeteiligung abzielt. Unter der Annahme, dass Männer und Frauen einen unterschiedlichen Nutzen aus staatlicher Verteilungspolitik ziehen, da sie teilweise unterschiedliche Aufgaben, Interessen und Bedürfnisse haben, wird festgestellt, wessen Prioritäten bestimmte Maßnahmen potenziell entgegenkommen würden und wessen Prioritäten übergangen werden könnten. Zentrale Frage dabei ist: Welche Bevölkerungsgruppe würde von staatlichen Ausgaben/ Einsparungen in welcher Weise einen Nutzen oder keinen Nutzen ziehen? Umfragen und Erhebungen können diese Fragen klären; auf kommunaler Ebene kann/ soll dies auch durch den Ausbau von Beteiligungsstrukturen bei der Analyse und Aufstellung des Haushalts bzw. der Teilhaushalte geschehen. Die geschlechtsdisaggregierte Analyse öffentlicher Ausgaben oder auch Nutzungsanalyse stellt heute ein Kernelement des Gender Budgetings dar. Bisweilen wird sogar die Durchführung dieser Analyse mit der Umsetzung der Strategie Gender Budgeting gleichgesetzt. Ziel ist hierbei festzustellen, wem konkret öffentliche Ausgaben zufließen(Männern – Frauen, Jungen – Mädchen). Dazu müssen Daten über die Nutzung von öffentlichen Geldern bzw. Einrichtungen durch Haushalte und Individuen sowie der Mittelverteilung nach Geschlecht vorliegen. Dies kann zunächst in Bereichen erfolgen, in denen eine unmittelbare Zuordnung von Ausgaben auf Einzelpersonen bzw. Nutznießer/innen staatlicher Leistungen möglich ist. Dieser Bezug auf natürliche Personen kann allerdings dazu führen, dass vor allem so genannte»weiche« Bereiche, sprich Bildung und Soziales, analysiert werden, was einem»social bias« entspräche – also einer Verzerrung der Analyse, da nicht alle Ausgaben in den Blick fallen(vgl. Frey 2008). Deswegen sollte die Analyse auch in Bereichen erfolgen, in denen nicht nur Einzelpersonen gezählt werden können, sondern auch juristische Personen. Dies gilt zum Beispiel für Zuwendungen, wenn soziale Einrichtungen, Träger, Bildungsinstitutio11. Diese ist zum Beispiel von einer Initiative des Deutschen Frauenrats, des Deutschem Juristinnenbundes und der Bundesarbeitsgemeinschaft berufliche Perspektiven für Frauen vollzogen worden(siehe Frankfurter Rundschau vom 22.11.2002). ipg 2/2010 Frey, Gender Budgeting 41

nen, aber auch Unternehmen für ihre Aktivitäten staatliche Mittel erhalten oder subventioniert werden. Aber auch die Einnahmenseite ist Gegenstand des Gender Budgeting. Hier kann die geschlechtsdisaggregierte Analyse des Steueraufkommens herangezogen werden. Dabei wird gefragt, wer(Frauen oder Männer) direkte und indirekte Steuern bzw. Gebühren an den Staat abführt. Aber auch Effekte von Privatisierungen, die sich ja zunächst(zumindest kurzfristig) auf der Einnahmenseite öffentlicher Haushalte niederschlagen, wären hier unter der Perspektive von Auswirkungen auf Geschlechtergerechtigkeit unter die Lupe zu nehmen. Ein Beispiel für den Fokus auf Steuern kommt aus Österreich. Dort hat das Finanzministerium eine Studie mit dem Titel»Ist das österreichische Steuersystem tatsächlich geschlechtsneutral?« verfasst(vgl. Fritz 2005: 157ff). Ergebnisse sind: Das Steuersystem hat zwar aufgrund der Progression einen gewissen ausgleichenden Effekt auf Einkommensdisparitäten von Frauen und Männern. Begünstigende Ausnahmeregelungen kommen jedoch bis auf wenige Ausnahmen vor allem männlichen Steuerzahlern zugute(ebd.). Der Blick auf Steuern blendet jedoch die unbezahlte Arbeit(CareÖkonomie) aus. Dieser Bereich könnte oder sollte aber als indirekte bzw. »unsichtbare Steuer« berücksichtigt werden. Berechnungen über den Wert der unbezahlten Arbeit bzw. Neuberechnungen des Bruttosozialproduktes unter Berücksichtigung der Care-Ökonomie liegen vor(vgl. Madörin 2001b). Da es hier jedoch auch um die grundsätzliche Frage des Wertes von Arbeit bzw. unterschiedlicher Tätigkeiten geht, ist eine solche Bewertung kein einfaches Unterfangen. Eben auf die Frage der unbezahlten Arbeit fokussiert die nach Geschlecht aufgeschlüsselte Analyse des Einflusses des öffentlichen Haushaltes auf Zeitnutzung (Zeitbudget-Studien). Die Annahme ist hier, dass es eine Wechselwirkung zwischen der Gestaltung öffentlicher Haushalte und der Zeitnutzung in Privathaushalten gibt. Berechnet wird, bis zu welchem Grad sich öffentliche Haushalte auf unbezahlte Arbeit stützen. Es kann in diesem Zusammenhang zum Beispiel errechnet werden, wie viel zusätzliche Arbeit auf die Privathaushalte und damit vor allem auf Frauen zukommt, wenn in Bereichen wie Pflege oder Kinderbetreuung gekürzt wird. Auch können unbezahlte Arbeiten in Wert gesetzt werden unter der Fragestellung: Was würde diese Arbeit auf dem freien Markt kosten? Auf diese Weise wird der volkswirtschaftliche Wert unbezahlter Arbeit offengelegt. 42 Frey, Gender Budgeting ipg 2/2010

Der geschlechtsbewusste Ansatz einer mittelfristigen Finanzplanung stellt eher ein Planungs- und Steuerungs- als ein Analyse-Instrument dar. Dabei wird die Kategorie Geschlecht in ökonomische Modelle mit hereingenommen, so dass die zukünftige Haushaltsplanung geschlechterbewusst gestaltet werden kann. Hier geht es darum, nach Geschlecht aufgeschlüsselte Variablen zugrunde zu legen und das Nationaleinkommen bzw. das Bruttosozialprodukt sowie das Haushaltseinkommen unter Berücksichtigung unbezahlter Arbeit zu berechnen. Ein solcher Ansatz müsste auch veränderte Annahmen über das Funktionieren von Gesellschaft und Institutionen sowie der Wirtschaft widerspiegeln. Auch die geschlechtsbewusste Haushaltserklärung ist zur Planung und Steuerung geeignet. Sie baut auf den Informationen auf, die mit Hilfe der oben dargestellten Instrumente gewonnen wurden. In dieser Erklärung bzw. einem entsprechenden Bericht legt eine Regierung dar, wie sie ihre Programme und Finanzentscheidungen so gestaltet, dass geschlechtsspezifische Disparitäten verringert oder zumindest nicht vergrößert werden. Von Nichtregierungsinitiativen abgegeben, dient eine solche Erklärung der kritischen Reflexion der Regierungspolitik(vgl. Women’s Budget Group). In Österreich, wo die»tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern« bei der Haushaltsführung in die Finanzverfassung aufgenommen wurde, gibt es erste Schritte hin zu einer geschlechtsbewussten Haushaltserklärung. Hier muss jedes Fachressort im Rahmen der Haushaltsaufstellung ein Kapitel mit Genderaspekten des Budgets liefern. 12 Wenn es gelingt, hier substanzielle Informationen über gleichstellungspolitische Wirkungen in den Ressortbudgets zu sammeln, kann dies eine gute Basis für eine systematische Zusammenstellung und Bewertung des Gesamthaushalts bieten. Die dargestellten Instrumente liefern Grundlagen und Fakten, die für geschlechterpolitische Argumentationen und Skandalisierungen hilfreich sein können. Dabei sind die Fragen und Themen nicht immer neu; neu sind aber das Verfahren und die Systematik, mit der dabei vorgegangen wird. Wie oben angedeutet, ist allerdings Vorsicht geboten: Wenn lediglich eine Nutzer/innen-Analyse und diese überdies in spezifischen Bereichen angestellt wird, könnte der falsche Eindruck entstehen, dass Frauen 12. Hinweise zur Gestaltung dieses Kapitels finden sich auf: http://www.imaggendermainstreaming.at/cms/imag/attachments/3/4/5/ ch 0561/ cms 1211181884827/ genderasp_d_budgets.pdf(aufgerufen am 12.2.2010). ipg 2/2010 Frey, Gender Budgeting 43

staatliche Leistungen stärker in Anspruch nehmen. Aber es wäre zum Beispiel absurd, die Kosten für Frauenhäuser als»frauendominiert« zu rechnen, mit dem Argument, Frauen seien die unmittelbaren Nutzerinnen entsprechender Einrichtungen. Das Instrumentarium stößt auf Grenzen, wenn nicht die Frage nach Verursachung von Kosten ins Spiel gebracht wird, also eine Gender-Analyse darüber hinausgeht, dass Nutzerinnen und Nutzer staatlicher Leistungen schematisch differenziert werden(»sex counting«). Wie wird zum Beispiel mit kritischer Jungenarbeit umgegangen? Nur weil hier Jungen durch Finanzzuweisungen begünstigt werden, macht das eine Maßnahme noch lange nicht frauenbzw. geschlechterpolitisch unsinnig. Hier sollte nicht nur von Nutzerinnen und Nutzern ausgegangen werden, sondern auch eine qualitative geschlechterpolitische Wertung erfolgen. Deutlich wird somit, dass zwar mit Gender Budgeting zunächst Daten und Zahlen erhoben werden können, um eventuell vorhandene signifikante Unterschiede festzustellen. Welche Prioritätensetzungen hieraus resultieren, ist bis zu einem gewissen Grad immer das Resultat politischer Auseinandersetzungen, auch wenn gleichstellungspolitische Rechtsnormen einen Rahmen vorgeben. Schwierig stellt sich auch eine Bewertung der Einnahmenseite dar: Gerade in Deutschland herrscht ein signifikantes Lohngefälle zwischen Frauen und Männern – eine Einnahmenanalyse wird also ergeben, dass Männer mehr Steuern zahlen als Frauen. Damit könnte leicht argumentiert werden, dass Männer dann auch eher in den Genuss staatlicher Leistungen kommen sollten. Unbezahlte Arbeit in der Familie und im ehrenamtlichen Bereich müsste als eine Art unsichtbare Steuer in die Berechnungen mit einfließen. Gender Budgeting bietet hier zwar eine Reihe von Möglichkeiten zum Beispiel durch die Einbeziehung von Zeitbudget-Studien oder Nutzenanalysen. Allerdings ist der Einsatz dieser Instrumente voraussetzungsvoll und geht in der Regel über die Fachkenntnisse und auch die Zeitkapazitäten der regelhaften Verwaltungspraxis hinaus. Fazit Für die Umsetzung der Strategie Gender Budgeting gibt es keine Rezepte. Deutlich ist jedoch: Gender Budgeting ist selbst kein Instrument, sondern bietet ein Set an Instrumenten, die im Rahmen einer systematischen Implementierungsstrategie eingesetzt werden können. Es wird 44 Frey, Gender Budgeting ipg 2/2010

von den beteiligten Akteur/innen und den politischen Voraussetzungen abhängen, in welcher Breite und Tiefe Gender Budgeting umgesetzt werden kann. Auch die Beteiligung von zivilgesellschaftlichen Gruppen, die Verknüpfung mit Prozessen der Bürger/innenbeteiligung und die politische Bereitschaft, Entscheidungsprozesse und deren Ergebnisse in der Haushaltspolitik transparent zu gestalten, hängt zu einem großen Teil von politischen Rahmenbedingungen ab. Gender Budgeting hat in seiner Entstehung hohe Veränderungsansprüche an den Bereich der Finanz- und Haushaltspolitik formuliert. Die Strategie zielte dabei immer auf gesellschaftliche Veränderungsprozesse ab. Allerdings ist in der bundesdeutschen Umsetzung der Trend zu einer Reduzierung von Gender Budgeting auf eine Analyse von Verteilungseffekten nach Geschlecht zu beobachten. Dieses Instrument der Nutzungsanalyse hat sich hierzulande in den letzten Jahren als Hauptinstrument des Gender Budgeting etabliert. Eine weitergehende Analyse und eine konkrete Umsetzung eines geschlechtergerechten Haushalts, wie sie in den anderen Instrumenten des Gender Budgeting angelegt ist, kommt dabei zu kurz. So gibt es keine Beispiele für eine Gesamtschau auf den Haushalt unter der Perspektive der Geschlechtergerechtigkeit, die auch Fragen von Zeitverteilungseffekten berücksichtigen. Gender Budgeting scheint dort an seine Grenzen zu stoßen, wo die Strategie für Verwaltungsbehörden nicht operationalisierbar erscheint. Auf der anderen Seite scheinen sich zivilgesellschaftliche Gruppen in den letzten Jahren immer weniger für das politische Potenzial von Gender Budgeting zu interessieren. Dies ist bedauerlich, da sogar die rein quantitativen Analysen(wie sie zum Beispiel in Berlin erarbeitet wurden) bisweilen interessante und auch hinterfragbare Verteilungsdisparitäten zwischen Geschlechtern zeigen – und darüber hinaus auch zwischen Altersgruppen und Gruppen mit und ohne Migrationshintergrund. Mehr politische Einmischung und eine Rückbesinnung auf die Wurzeln des Gender Budgeting könnten der Strategie verhelfen, nicht zu einem Instrument zu verkümmern. Literatur Budlender, Debbie(2002): Review of Gender Budget Initiatives . London: The Commonwealth Secretariat. Budlender, Debbie und Guy Hewitt(Hrsg.)(2002): Gender Budgets Make More Cents. Country Studies and Good Practice . London: The Commonwealth Secretariat. ipg 2/2010 Frey, Gender Budgeting 45

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Gender Budgeting in the Constitution – A Look at Formal and Real Conditions in Austria * ELISABETH KLATZER/ MARGIT SCHRATZENSTALLER/ BIRGIT BUCHINGER/ NICOLE SCHAFFER Introduction – Gender Budgeting in Austria According to Art. 13(3) of the Austrian Constitution, which has been in force since January 1, 2009,»[t]he federal state, the ›Länder‹, and the municipalities must aim at achieving the actual equality of women and men in budget processes.« Austria thereby became the first country to embed gender budgeting and make it legally binding for all public administrative bodies. This provision was introduced in the wake of a farreaching budget reform, the core element of which was the inclusion of outcome-oriented budget processes. In addition to the Article cited at the beginning, it was standardized under constitutional law that outcome-orientatedness – to be introduced by 2013 – must be applied»in particular with regard to the aim of the actual equality of women and men«(Art. 51(8) b vg ). In this way, Austria has imposed some exacting requirements on itself at constitutional level. The point of departure for gender budgeting is that budgets constitute a central element of political action. They reflect societal and political power relations and therefore also gender relations. Budgets are social policy in numerical form(cf. beigewum 2002: 12). Basically, gender budgeting addresses the issue of the distribution of financial resources and their gender equality policy outcomes(cf. Elson 2002; Bakker 2002). Gender budgets»provide a means for determining the effect of government revenue and expenditure policies on women and men«(Budlender et al. 2002: 52). In the past 25 years, gender budgeting – or gender mainstreaming in budgetary processes – has developed as a strategy for integrating the * This contribution originated in an article produced by a group of authors, Buchinger et al.(2009). We would like to thank, in particular, Luise Gubitzer, Karoline Mitterer, Katharina Muhr, Sybille Pirklbauer, and Christa Schlager for a stimulating discussion on the state of gender budgeting implementation in Austria. 48 Klatzer/ Schratzenstaller/ Buchinger/ Schaffer, Gender Budgeting in Austria ipg 2/2010

issues of gender relations and gender equality considerations in budgetary and financial policy. Gender budgeting initiatives have emerged all over the world, to begin with, primarily in the context of national and international feminist movements, and later on independently within the public administration. These initiatives are extremely diverse and vary by »Land« or region on the basis of specific social and political contexts, as well as on the basis of the different actors and institutions urging the implementation of gender budgeting. Depending on the particular context, a»broad palette with regard to both actors, scope, and timeframe and also the methods and approaches deployed« manifests itself(Klatzer 2003: 31). The integration of gender budgeting in public budgets is not only a matter of improving equality, but also represents – apart from the implementation of international commitments, including within the framework of the Beijing Platform for Action at the World Conference on Women 1995 – a contribution to good governance and the realization of accountability, as well as to improving the efficiency and effectiveness of public finances, and to greater transparency and participation(Council of Europe 2005: 11f). This article provides an overview of the state of implementation in Austria. For a presentation of its»genesis« and beginnings, in particular the pioneering work at civil society level, see Klatzer(2006). In Section 2, criteria for the successful implementation of gender budgeting are introduced, which in what follows will be adduced as a frame of reference for the evaluation of activities in Austria. Section 3 provides an overview of activities in Austria and analyzes the state of development on the basis of a series of success criteria. Finally(Section 4), necessary elements for successful implementation and realization are identified. Criteria for Successful Implementation of Gender Budgeting Although gender budgeting can be implemented in a wide variety of ways, a number of criteria can be identified(cf. Buchinger et al. 2009), which can be adduced as benchmarks of effectiveness and success. In what follows, these criteria are presented briefly and then used as a frame of reference for the evaluation of experiences in Austria. ipg 2/2010 Klatzer/ Schratzenstaller/ Buchinger/ Schaffer, Gender Budgeting in Austria 49

Quality Standards In order to ensure uniform quality standards, quality criteria should be laid down, namely with regard to the scope and area of application, contents, and process design of gender budgeting(cf. Klatzer 2008: 115ff). Institutionalization and Resources Gender budgeting can be sustainably implemented in public administration if clear competences exist for the systematic extension of gender know-how and its integration in public administration. Gender budgeting must also be institutionally anchored in public administration. Clear responsibilities for initiating the gender budgeting process are needed in order to ensure its implementation and evaluation, as well as, if need be, to improve the analytical results of individual departments if they do not meet the relevant quality standards. The responsible administrative units must be provided with the necessary personnel and financial resources. Strategic Management and Process Design Proper design of the gender budgeting process is key to the successful institutionalization of gender budgeting. The integration of gender competence and gender budgeting know-how in the process must be ensured, as well as the participation of academia and civil society. Participation and Public Sphere Transparency and participation are crucial principles of gender budgeting processes. This includes the increased integration of groups – among others, so-called civil society – as well as a public debate on budget policy priorities. An important prerequisite for this is that budget data and pertinent gender budget analyses of the relevant income and expenditure are made available to the public in an easily understandable form. Gender Budget Analysis as a Basis for Improved Use of Funds Gender budgeting aims strategically at improving the use of public funds with regard to the achievement of equality targets. Accordingly, one of the main benchmarks for the successful implementation of gender 50 Klatzer/ Schratzenstaller/ Buchinger/ Schaffer, Gender Budgeting in Austria ipg 2/2010

budgeting is the quality and effectiveness of budget policy measures in response to identified gender gaps. The regular evaluation of the achievement of objectives in relation to the equality of women and men on the basis of quality criteria is indispensible in this regard. On the Practice of Gender Budgeting in Austria In Austria, there are a number of activities, varying in scale and scope, which could form a basis for the introduction of gender budgeting or a systematic survey of gender budgeting activities, at federal, regional, and local level. In what follows, activities at federal level and some examples at regional and local level are presented as examples. In addition to public sources, the expertise and experiences of the authors, who also work as gender budgeting consultants and trainers, are also drawn upon. Gender Budgeting at Federal Level Implementation at the federal level was already under way before the constitutional provisions on gender budgeting cited at the beginning came into force. Since the 2005 budget, information on gender aspects of the budget have been included in the budget materials at the federal level. In the explanations of the relevant budget drafts there is a chapter on»Gender Aspects of the Budget« for each department(Ministry), in which selected gender analyses are presented(or announced). The constitutional amendment(budget reform) which has been in force since January 2009 also anchored gender budgeting at the legal level. 1 In this way, on the one hand, a legal basis was established for ongoing pilot projects and, on the other hand, the course was set for gender aspects to be taken into account in the transition to an outcome-oriented approach. Having said that, documents from the Finance Ministry, which is responsible for implementing budget reform, evidence a limited understanding of the need for introducing gender budgeting within the framework of an outcome-oriented approach. For example, apart from the fact that the legal obligation to implement gender budgeting from 1. Previously, decisions of the Ministerial Council formed the basis for gender budgeting activities. ipg 2/2010 Klatzer/ Schratzenstaller/ Buchinger/ Schaffer, Gender Budgeting in Austria 51

2009(according to Art. 13(3) of the Constitution) is ignored in the materials of the Finance Ministry, 2 the implementation of gender budgeting from 2013 is reduced to the definition of a target outcome for each department(subdivision):»In practice, this means that in each subdivision one of the target outcomes should be derived directly from the goal of equality. If this is not possible, the goal of equality should at least expressly be taken into account with regard to target outcomes«(Federal Ministry of Finance 2009a: 6). If possible, one of these five(at most) measures should concern the achievement of genuine equality of women and men. This will not be possible in every global budget. Having said that, in every financial year there must be at least one measure on the equality of women and men per subdivision(ibid: 10). The Federal Government’s Strategy Report drawn up for the first time in 2009 on the basis of the budget reform provides an overview of the current state of gender budgeting activities(Bundesministerium für Finanzen 2009b), which clarifies not only the draft of the Federal Budgetary Framework Act(»Bundesfinanzrahmengesetz«), but also its objectives. In the Strategy Report, all gender-specific pilot measures of individual ministries, whether already implemented or planned, are summarized according to their budgetary subdivisions(»Untergliederungen« or» ug «)(ibid: 77–84). Any attempt to give a structured overview of departments’ ongoing gender-specific activities therefore runs into difficulties. Narrowing down activities to gender budgeting and evaluating the status quo are also hampered by the lack of clear-cut distinctions between the promotion of women, gender mainstreaming, and gender budgeting, in both theory and practice. Taking all these limitations into account, in what follows we shall look at ministries’ gender budgeting activities. Forty two percent of the listed subdivisions, which basically correspond to the ministerial or departmental structure, report ongoing or planned pilot projects of various sizes in the area of gender budgeting. In order to illustrate the variety, we shall present a number of examples: Parliament( ug 02,»Federal Legislation«) analyzes visitor centers and personnel costs, the Foreign Ministry its training and advanced training, and the Finance Ministry examines 2. Cf. remarks on the first stage of budget reform on the homepage of the Finance Ministry. Available at: www.bmf.gv.at/Budget/Haushaltsrechtsreform/1Etappeder Haushalts_10384/_start.htm(last accessed on February 4, 2010). 52 Klatzer/ Schratzenstaller/ Buchinger/ Schaffer, Gender Budgeting in Austria ipg 2/2010

internal qualification measures. The Clearing measure for young people with disabilities represents the pilot project of ug 21»Social and consumer protection,« the Ministry for Science and Research examined scholarships, the Ministry for Transport, Innovation and Technology recipients of monthly season tickets for public transport and so on(cf. Bundesministerium für Finanzen 2009: 77–84). There are frequent references in the Strategy Report, within the framework of gender aspects, to ongoing measures on the promotion of women and/ or the generally high proportion of women in public administration, which according to some departments seems to indicate that no further gender-specific activities are necessary for the time being. Examples given of measures promoting women include mentoring projects(for example, the Administrative Court, the Justice Ministry) or the w-f forte technology program, the main focus of which is the Laura Bassi Centers of Expertise(Ministry of Economic Affairs ug 33 Economy/ Research)(ibid). The descriptions of pilot projects vary, ranging from a simple reference to the project title to a presentation of specific equality goals and corresponding parameters. On a positive note, the significance of gender-differentiated data monitoring 3 and gender-specific funding guidelines 4 is increasingly being recognized. At the forefront in these reports are mainly the proportions of women and men in personnel and target groups(sex counting). The Federal Chancellery analyzes, besides calls to Europatelefon(phone service concerning Austria’s membership of the eu ) and the conferring of orders and decorations within the framework of its responsibility for the Federal Human Resources Plan, the allocation of senior posts in the federal civil service by gender:»(…) as a contribution to gender budgeting, to enhance transparency, data were recorded on the proportion of women in posts at the top of the wage scale and so in senior positions.« According to the report, all departments have laid down targets concerning what proportion of women should be aimed at with regard to the highest-paid posts by 2013. Other external studies were carried out within the framework of gender budgeting activities which serve as a basis for the implementation of 3. Cf. for example, ug 22 Social Insurance, ug 24 Health, ug 25 Family and Young People or ug 20 Work. 4. For example, ug 21 Social and Consumer Protection. ipg 2/2010 Klatzer/ Schratzenstaller/ Buchinger/ Schaffer, Gender Budgeting in Austria 53

gender budgeting, such as»Gender-Prüfung im Finanzressort«[Gender auditing in the Finance Department](Biffl et al. 2006),»Gender Budgeting in fünf Forschungsprogrammen«[Gender budgeting in five research programs] by the Ministry of Science(Frey et al. 2007) or»Gender Budgeting in Forschungs- und Technologieprogrammen«[Gender budgeting in research and technology programs], commissioned by the Ministry for Transport, Innovation and Technology(Schaffer et al. 2007). These studies develop empirical and methodological foundations for pilot projects, such as those currently being devised and implemented in some departments, partly with external consultants. On the basis of the experiences of the first pilot projects gender budgeting is to be rolled out in all departments by 2013. A major challenge in this respect remains the linking of gender budgeting with outcome-oriented administrative management(cf. Klatzer 2009). Implementation is made more difficult by the fact that gender budgeting pilot projects have so far largely been implemented separately from the first implementation attempts at outcome-oriented administrative management. It is now the task of the various management and coordination groups to ensure that no parallel activities are pursued and uncoordinated parallel structures established, but rather that the implementation process is integrated . Even downstream or now autonomous institutions, such as the universities, are to be integrated in the gender budgeting process. In the service agreements 2010–2012 between universities and the Ministry of Science and Research gender budgeting is incorporated as a new equality-policy approach. In this way, the budget policy of the universities is to be expanded to take in the gender perspective. All in all, it appears at the federal state level that there are robust legal foundations which provide for gender budgeting on a binding basis and link it to outcome-oriented budget processes. This means that there is a clear legal remit. What is not clear, however, is the extent to which this legal remit has really become binding or whether the interpretation of this legal remit will really lead to equality-promoting changes in budget policy on the part of the public administration. To date, as noted, activities at the federal level have been limited to pilot projects of varying levels of ambition and isolated attempts to define gender-specific target outcomes. Although there are a»toolkit« and instructions on the section »Gender Aspects of the Budget« it is not clear whether they are used systematically. In particular, there appears to be a lack of uniform, binding quality standards: pilot projects so far are of widely varying quality, 54 Klatzer/ Schratzenstaller/ Buchinger/ Schaffer, Gender Budgeting in Austria ipg 2/2010

sometimes exhibiting a fundamental misunderstanding of gender budgeting as such, for example, when measures for promoting women or the proportion of women among employees are presented in the section »Gender aspects of the budget.« Given that pilot projects have been running since 2004, the elementary nature of the presentations is astonishing in a number of cases. Although there are institutions within the public administration in the form of the Interministerial Working Group Gender Mainstreaming (Interministeriellen Arbeitsgruppe Gender Mainstreaming/ Gender Budgeting – imag gm / gb ) and the Women’s Section at the Federal Chancellery, which is also responsible for gender mainstreaming, an active strategic management and design of the process is scarcely discernible. The Interministerial Working Group makes available information and tools for gender budgeting. 5 For the purposes of support and standardization the departments of the then Ministry for Women(Federal Chancellery) were provided with a»toolkit for government in the public administration«(see Frey et al. 2007), as well as notes on the explanations to»Gender Aspects of the Budget.« 6 These documents are paid little attention, as far as can be discerned from the publicly available descriptions of the pilot projects. The quality of implementation seems still to depend primarily on the commitment of individual departments or individual persons within the department. Also noteworthy is the fact, that so far, implementation has been centered purely on the public administration. No new possibilities for participation have been created by gender budgeting processes to date. Although analytical results are, like all budgetary materials, publicly available, nothing is being done to reach a broader public. Also completely lacking at the federal level so far is the systematic application of the results of gender budgeting analyses to improve the use of funds. It rather seems that results which are instructive from a gender perspective – for example, in the area of research(Frey et al. 2007) or in the area of the Finance Ministry( bmf 2002; Biffl et al. 2006) – are not being taken further, and in subsequent years new pilot projects are being implemented to some extent in isolation from previous findings and experiences. 5. On this, see www.imag-gendermainstreaming.at(last accessed on December 29, 2009). 6. Available at: www.frauen.bka.gv.at/DocView.axd?CobId=29898. ipg 2/2010 Klatzer/ Schratzenstaller/ Buchinger/ Schaffer, Gender Budgeting in Austria 55

Analysis shows that none of the criteria for successful implementation of gender budgeting at federal level listed in Chapter 2 have been completely met. Some essential aspects, such as, in particular, participation and openness, accountability and gender budget analysis as a basis for improved use of funds, are even largely lacking so far. As a result, there remain major challenges, despite the good legal foundations and several years of preliminary work, before gender budgeting can be transformed into an effective instrument for equality at federal level. These challenges include the implementation of uniform quality standards, targeted management and control, the linking of gender budgeting and outcome orientation, and a gradual expansion of pilot projects to all essential parts of the budget, the establishment of participation and openness and the use of gender budgeting as a possibility for gender-equitable use of funds. Gender Budgeting at Regional and Local Level With regard to activities at the level of the federal»Länder« and municipalities the picture is extremely mixed. For example, to date only a few »Länder« have framed state government decisions or»Landtag« resolutions specifically on gender budgeting(for example, Upper Austria, Burgenland, and Vienna). 7 There are a number of websites, studies and reports on pilot projects, 8 but so far there has been no systematic documentation or analysis of these activities. Only in Vienna and Upper Austria were strategies developed for the extensive introduction of gender budgeting. The Vienna state government decided in January 2005 to extend gender mainstreaming to include gender budgeting. 9 Building on the pilot work in one district, Meidling, 10 gender budgeting was both 7. Source: Gender Budgeting Art. 13 para 3 Bvg / Implementation –»Land« Position Statements(»Länderstellungnahmen«), unpublished document of the Department for Women and Equality Issues, Section II/1(March 25, 2009). 8. See, for example, www.wien.gv.at/menschen/gendermainstreaming/beispiele/ budgeting.html, www.imag-gendermainstreaming.at/cms/imag/, www.genderalp. at, www.ooe.gv.at. 9. Source: www.wien.gv.at/menschen/gendermainstreaming/beispiele/budgeting. html(last accessed on September 3, 2009). 10. Quoted from: www.imag-gendermainstreaming.at/cms/imag/content.htm?channel = ch 0562&doc= cms 1208439603513(last accessed on September 3, 2009). 56 Klatzer/ Schratzenstaller/ Buchinger/ Schaffer, Gender Budgeting in Austria ipg 2/2010

integrated in the regular district budgetary process and implemented for the whole city of Vienna. Besides the appointment of gender budgeting representatives, in August 2005 gender budgeting was embedded in the budget department, as a result of which since then it has been a fixed component of the regular budget drafting process. Since 2006, both budget estimates and statements of accounts have included a specific chapter on gender budgeting. In Vienna, there are uniform guidelines, standards, and methods for the implementation of work. Although their design is simple – in essence, it involves sex counting – they are implemented regularly and systematically. Announcements that analysis would be deepened and extended to encompass further aspects have not had discernible effects. As at the federal level, although budget documents are public, no measures have been taken to make the information accessible to a broader public or to involve them more in the budget process. Similarly, discernible measures are lacking for drawing on analytical results as a basis for improving the use of funds. As in Vienna, in 2004 it was also decided to introduce gender budgeting systematically in Upper Austria. The research project»Gender Budget Analysis in Upper Austria,«(part) funded within the framework of an eu project(Mayrhuber et al. 2006), served as a pilot project. 11 With this study, foundations were laid down on the basis of three selected policy areas – health, education, and sport – in particular with regard to the definition and description of gender-specific disparities, the establishment of concrete target criteria, the development of indicators to measure the achievement of goals, and the working out of a bundle of measures for overcoming gender disparities. Based on the results of the study the further implementation of gender budgeting proceeded within the framework of general gender mainstreaming policies, focusing on training, the establishment of equality targets in every department, the development of guide manuals(cf. Buchinger et al. 2008), 12 the collection of all data on a gender-specific basis, and the inclusion of gender mainstreaming in outcome-oriented 11. The study»Gender Budget Analysis in Upper Austria« was drafted between 2005 and 2006 by the Austrian Institute for Economic Research( wifo ) and by Solution, Sozialforschung und Entwicklung, on commission from the»Land« of Upper Austria and implemented within the framework of the eu project»GenderAlp!« within the interreg iiib –»Alpenraum«[Alpen region] program. 12. Based on Gubitzer, Klatzer, and Neumayr(2008). ipg 2/2010 Klatzer/ Schratzenstaller/ Buchinger/ Schaffer, Gender Budgeting in Austria 57

public administration(for details, see ibid.). With the implementation of pilot projects, persons from the area of controlling and budgeting are appointed, assisted by seminars with external consultation. In parallel with this, gender-differentiated data collection by means of declarations of compliance was improved within the framework of fund allocation. Based on the results of the pilot projects gender budgeting is to be rolled out extensively across the whole Upper Austrian budget in the medium to long term. This will constitute the greatest challenge because fundamental political decisions must be taken in this connection, for example, the establishment of political equality targets. As in Vienna, in Upper Austria it seems that the relevant political decisions, strategic management, and institutionalization represent longterm processes. Resources are invested in the expansion of capacities and the implementation of pilot projects, and external expertise is deployed for the development of the approach and in support of the various processes. On the other hand, it appears here too that participation and changes in the use of funds to remedy identified gender inequalities have so far received little attention. At the local level, the picture is even more diverse. Some momentum came from the Green Educational Workshop(»Grüne Bildungswerkstatt«) in Upper Austria which, as early as 2005, developed a manual for gender-equitable municipal budgets(Klatzer/Neumayr 2006), to support all municipal politicians in Austria in the implementation of gender budgeting. At city and municipal level there is a variety of gender budgeting activities, 13 albeit sporadic. These activities range from individual pilot projects – for example, in the city of Salzburg to promote apprenticeships(Schmidt 2006) or sport(Schmidt 2008) – through a structured and documented introductory process of gender budgeting in Klosterneuburg(Breiter et al. nd ) to a gender analysis of the municipal budget in Tulln. Given that, since the constitutional provision cited at the beginning came into force on January 1, 2009, the implementation of gender budgeting has been a legal obligation at municipal level, this is a meager showing. 14 13. On this, see www.imag-gendermainstreaming.at/cms/imag/content.htm?channel = ch 0562&doc= cms 1208439603513. 14. For the purpose of this article we asked the Association of Towns and the Association of Municipalities, which represent their interests, what gender budgeting activities have been implemented or planned. In its response to our inquiry the 58 Klatzer/ Schratzenstaller/ Buchinger/ Schaffer, Gender Budgeting in Austria ipg 2/2010

Summary and Outlook In recent years, gender budgeting projects have been launched at all federal levels in Austria. However, it cannot be said that gender budgeting has been established and institutionalized as a key equality initiative in the budget process. In particular, at»Land« and municipal level, there are still only individual initiatives and projects, despite its constitutional basis. So far, analyses have concentrated – with the exception of Vienna – mainly on specific areas of the budget. In addition, it is a general weakness of all activities that they remain stuck in the analytical phase: so far, the need for change which has been identified in order to improve equality has not led to structural changes in budget policy measures at any level. The successful realization and implementation of gender budgeting requires a series of operationalizations and general conditions. Lack of Quality Standards The lack of uniform, generally accepted quality standards with regard to the implementation of gender budgeting is evident from the wide qualitative variation. The tendency towards a simplistic counting of men and women(sex counting) reduces the meaningfulness and potential of analyses. The lack of an institution tasked with the development of such standards is evident. In particular, a core concern of gender budgeting – the extension of economic analysis and the inclusion of the interaction between public budgets and unpaid work – is largely absent. A Lack of Attention to Participation and Openness It consistently emerges that, although most results of gender budgeting work are published, it is frequently in places on the internet difficult to Association of Towns referred to the fact that there had been a wide-ranging discussion of gender budgeting in the Finance Committee(finance directors) of the Austrian Association of Towns in spring 2009. Furthermore, a joint meeting of finance committees and a women’s committee on this topic is planned. However, the Association does not have systematic data on activities – according to the response –»in particular because the developments in individual towns are extremely diverse«(ibid). We had received no response from the Association of Municipalities at the time of writing this article. ipg 2/2010 Klatzer/ Schratzenstaller/ Buchinger/ Schaffer, Gender Budgeting in Austria 59

access for the public and buried amongst detailed budget materials. Budget documents and the corresponding budget analyses of relevant expenditure and revenues are not made specifically available to the public in comprehensible form. There is no transfer of analyses into the political debate through budget policy priorities. Also lacking are measures for enhanced participation within the framework of gender budgeting measures, neither within individual projects or in the design of gender budgeting activities. The limits of this primarily administration-centered access to gender budgeting in Austria are already evident after only a few years. Neither the potential benefits of gender budgeting as an equality-policy instrument are being exploited nor has gender budgeting been established so far as an accountability instrument of government policy, with which the government can give an account of its equality-policy performance. Bindingness and Accountability With the constitutional and general legal anchoring of gender budgeting the Austrian administration has been given a clear legal remit for implementation. Now it must be clarified how this can be made binding. The question arises of political and administrative responsibility and accountability with regard to the improvement of equality within the framework of budget processes. While at the federal level activities are under way, the great majority of municipalities and even»Länder« are lagging behind. The potential of gender budgeting as an accountability instrument for the government, as a step towards gender justice, has not been exploited. Clear standards are also lacking, such as concrete equality targets and quantitative and qualitative indicators for the evaluation of progress in the direction of gender justice. Gender Budget Analysis without Exploiting Its Potential for Change Despite the merits of civil society activities in the introduction of gender budgeting in Austria and in its anchoring in the Constitution, gender budgeting has been understood at all levels primarily as an activity internal to the public administration. The results so far show that the gender policy contents and purpose of the initiative to change gender relations via budget policy tend to get lost in the course of implementation. Particular pilot projects – above all, those which were implemented externally – 60 Klatzer/ Schratzenstaller/ Buchinger/ Schaffer, Gender Budgeting in Austria ipg 2/2010

sometimes indicate a considerable need for action. The measures needed for change have(so far) largely not been implemented, however. The public administration tends to get lost in detailed analysis and the political perspective is generally lacking. The danger is, in view of the results so far, that gender budgeting in the public administration will take on a life of its own and develop into a routine and inconclusive activity. Need for Independent»Intervention« One of the main conclusions of the analysis of the state of implementation in Austria is the urgent need for external supplementation of internal administrative measures. There is urgent need for action with regard to the quality of activities, their publicizing, in the sense of stimulating public debate, and the realization of analyses in concrete policy measures. The integration of gender competence and gender budgeting know-how in the process should be ensured, as well as the cooperation of academia and civil society. Already at an early stage, within the framework of the introduction of gender budgeting, civil society actors demanded the establishment of a gender budget forum, with broad public involvement, to promote transparency and participation, an advisory committee for the planning and implementation of gender budgeting, and the establishment of an independent, publicly financed gender institute tasked with monitoring, research, and advising the public authorities on gender and public finances(Watch Group Gender und öffentliche Finanzen nd : 9f). Gender Budgeting as Litmus Test in Combating the Crisis The financial and economic crisis, which will significantly impair the debt situation of public budgets in the coming years, appears likely to sideline gender budgeting for the time being. The demand for the equality of women and men within the framework of budget policy has low priority at present. In that respect, budget policy measures to combat the crisis and the options for the requisite medium-term consolidation of public budgets have important equality-related aspects. For example, it is important to consider to what extent economic stimulus measures benefit women and men, directly and indirectly, and how the burden of the required consolidation measures will be distributed between the sexes. The very extent of these measures makes the carrying out of genderoriented analyses advisable and not only ex-post but also and in particuipg 2/2010 Klatzer/ Schratzenstaller/ Buchinger/ Schaffer, Gender Budgeting in Austria 61

lar ex-ante, so that – and this was neglected in the putting together of the stimulus packages – measures can be modified in the event of an unfavorable equality balance. Literature beigewum , Beirat für gesellschafts-, wirtschafts- und umweltpolitische Alternativen (ed.)(2002): Frauen macht Budgets, Staatsfinanzen aus Geschlechterperspektive . Vienna: Mandelbaum. Biffl, Gudrun, Elisabeth Klatzer and Margit Schratzenstaller(2006):»Gender Prüfung im Finanzressort, Handreichungen für Gender Prüfungen im Finanzressort,« Annex to the wifo study commissioned by the Finance Ministry, Vienna. Breiter, Marion and Elisabeth Klatzer( nd ):»Gender Budgeting in Klosterneuburg, Projekt zur Einleitung eines Gender-Budgeting-Prozesses auf Gemeinde-Ebene 2006–2007,« np ; available at: www.institut-sofia.at/downloads/Doku_GenderBudgeting_ KlBg.pdf(last accessed on September 3, 2009). Buchinger, Birgit, Luise Gubitzer, Elisabeth Klatzer, Karoline Mitterer, Katharina Muhr, Sybille Pirklbauer, Nicole Schaffer, Christa Schlager and Margit Schratzenstaller(team of authors)(2009):»Gender Budgeting in Österreich, Möglichkeiten und Grenzen einer politischen Gleichstellungsstrategie,« in: Appelt, Erna(ed.): Gleichstellungspolitik in Österreich. Eine kritische Bilanz; Innsbruck: Studienverlag: 79–98. Buchinger, Birgit, Ulrike Gschwandtner, Nicole Schaffer, Birgit Woitech and Christine Mayrhuber(2008):»Gender Budget Analyse, Leitfaden für bewirtschaftende Stellen der Landesverwaltung Oberösterreich,« developed within the framework of the eu project»GenderAlp!« within the interreg iiib Alpenregion Programme; edited by the»Land« of Upper Austria, Linz. Budlender, Debbie, Diane Elson, Guy Hewitt, and Tanni Mukhopadhyay(2002): Gender Budgets Make Cents. Understanding Gender Responsive Budgets . London: Commonwealth Secretariat. Bundesministerium für Finanzen(2002):»Ist das österreichische Steuersystem tatsächlich»geschlechtsneutral«? Ergebnis eines Lohn- und EinkommensteuerVergleichs Männer Frauen,« Gender Mainstreaming working group at the Finance Ministry, Vienna. Bundesministerium für Finanzen(2009a):»Wirkungsorientierte Haushaltsführung, Handbuch,« Wien; available at: https://www.bmf.gv.at/Budget/Haushaltsrechts reform/2EtappederHaushalts_ 10081/09-04-24_Handbuch_WoHHF.pdf(last accessed on December 12, 2009). Bundesministerium für Finanzen(2009b):»Bericht der Bundesregierung – Strategiebericht 2009–2013 gemäߧ 12 g bhg , Strategiebericht zum Bundesfinanzrahmengesetz 2009–2013,« Vienna. 62 Klatzer/ Schratzenstaller/ Buchinger/ Schaffer, Gender Budgeting in Austria ipg 2/2010

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Security with or against Russia? On the Russian Proposal for a»European Security Treaty« ROLF MÜTZENICH Introduction As far as integrating Russia in a cooperative pan-European security system and developing a strategic partnership are concerned, the first 10 years of the new millennium amounted to a lost decade of estrangement, fraught with crises and conflicts: one need mention here only nato enlargement, arms control crises, and the energy question. Eight years of American unilateralism under George W. Bush also contributed to Moscow’s, from time to time, rather brash new self-assurance, which now and again got rather ahead of itself. This self-assurance was primarily the result of the unprecedented economic growth based on skyrocketing oil prices. The global financial and economic crisis and the attendant fall in commodity prices have not only ended the boom of recent years, but also revealed the structural weaknesses of the Russian economy. Sadly, the fact remains that, 20 years after the end of the East-West conflict, Russia has not yet been properly integrated in the institutional framework of European security policy. The consequent strained relations are in no one’s interest. Russia is urgently needed as a partner. The usa needs it as a partner in nuclear disarmament, in coping with the Iranian atomic crisis, and definitely with regard to cooperation in the un Security Council. Russia, in turn, needs the West for its modernization policy. Integrating Russia in a strategic partnership is, therefore, in the interests of the West. The development of a»grand bargain« between the West and Russia is clearly long overdue. This would be possible, however, only in terms of a long-term process, supported by the vision of joint and indivisible security, as the csce ’s 1990 Charter of Paris emphasized. This vision still awaits realization. To that extent, the Russian initiatives for a new European Security Treaty have touched a nerve. With regard to the continent’s unresolved security issues there is definitely a need to discuss possible improvements in the European security architecture. ipg 2/2010 Mützenich, Security with or against Russia 65

Prehistory of the European Security Treaty On June 5, 2008, Russian President Dmitri Medvedev presented, for the first time, his proposal for a new pan-European security architecture, which called for a treaty of all states from»Vancouver to Vladivostok,« binding under international law. Although the international response to the idea was initially rather lukewarm, since the Georgian crisis it has attracted considerably more attention. Cyprus, Germany, Italy, Spain, and, above all, France have at least displayed a willingness for discussion. nato , at its conference of foreign ministers on December 3, 2008, also declared itself receptive to a debate. The following questions were raised: What precisely does Medvedev’s proposal contain? What are the possible starting points for a meaningful discussion and what are the potential stumbling blocks? And what are Russia’s motives with regard to this proposal? The Russian President grounded his proposal on the assertion that the existing European security architecture has not made it possible to implement the goal of the Charter of Paris, namely a Europe which is united, free, and secure. In order to overcome this, he proposes a panEuropean summit of all states, from»Vancouver to Vladivostok.« Its goal would be to draw up and conclude a security treaty which was binding under international law. With his concept of a new European security model Dmitri Medvedev represents a redoubtable Soviet and Russian tradition, stretching from Mikhail Gorbachev’s»Common European Home« in the mid-1980s, through Boris Yeltsin’s proposals for a pan-European security order within the framework of the osce , to the years of discussion within the osce on a»European security model for the twenty-first century« and the creation of a»European Security Council,« at Moscow’s behest(Schneider 1997). All these models have had a common aim: the European order which Russia desires should, on the one hand, not be antagonistic or discriminatory and, on the other hand, potentially replace nato or make it superfluous. From Moscow’s standpoint, too, this remains an eminently reasonable wish. With a reactivated nato , ideas about a common pan-European foreign and security policy would increasingly fade into the background. In particular, the Central European countries – that is, the former Warsaw Pact states – continue to have historically ingrained reservations about Russia and hold the usa and nato to be their sole guarantees of security against Moscow. 66 Mützenich, Security with or against Russia ipg 2/2010

Russia, in contrast, has for some time pursued the strategy of making the osce into a security structure in Europe which is anchored in international law. The developments of the past decade have shown, however, that this aim is not achievable. Russia’s overwhelmingly negative goal within the framework of the osce was primarily, if not to prevent nato enlargement, at least to delay it. One look at nato ’s current membership of 28 and those who wish to join bears stark witness to the fact that Russia has resoundingly failed. As a consequence, the osce has lost most of its political relevance over the past decade. The last summit meeting at the level of heads of state and government took place in Istanbul in 1999. Since then, the osce has been the object of constant criticism from Russia. In particular, Russia considers the field missions and osce arms control in the area of human rights as undue interference in its internal affairs. Interestingly enough, despite its heavy criticism, Moscow has cut back the osce ’s operational work only insignificantly(cf. Richter/ Zellner 2008). As a result, Russia sought to build up new alliances and new constellations of alliances which, only a few years previously, would have been unimaginable. One example of this is the Shanghai Cooperation Organization, which includes such tricky and complex groups of states as Russia, China, and the central Asian republics, but would also like to recruit India, Afghanistan, and Iran. Functions and intergovernmental arrangements still dominate the basis of such cooperation. Procedures based on joint agreements and rules will, so far, be sought in vain. Russian Draft of a European Security Treaty Immediately before the osce meeting of foreign ministers in Athens on November 29, 2009, Russia put up the draft of a»European Security Treaty« on the Kremlin’s website in English and Russian. The document, conceived at President Medvedev’s instigation, is aimed at establishing a common Euro-Asian security space from the Atlantic to the Pacific. The Treaty would be open to all European states, regardless of their membership of other alliances. Its guiding principles include mutual respect for sovereignty, territorial integrity, and political independence, as well as the renunciation of force. This means that, for the first time, a concrete text is on the table which merits serious discussion. The carefully formulated Treaty concerns not ipg 2/2010 Mützenich, Security with or against Russia 67

only the heads of state and government of a number of Western countries, but also the Organization for Security and Cooperation in Europe ( osce ) and the Commonwealth of Independent States( cis ). According to the draft, membership would be open not only to all Euro-Atlantic and Eurasian states»from Vancouver to Vladivostok,« but also the European Union( eu ), the osce , the Collective Security Treaty Organization ( csto ), nato , and the Commonwealth of Independent States. The division of labor and the delimitation of responsibilities remain largely undetermined, however. On December 10, 2008, the security secretaries of the csto – which includes Armenia, Belarus, Kazakhstan, Kirgizstan, Russia, Tajikistan, and Uzbekistan – signed up to Medvedev’s initiative. The preamble of the draft Treaty emphasizes the general significance of international law, in particular the un Charter. The text of the Treaty itself is essentially divided into six parts: 1. the principle of the»indivisible, equal and undiminished security« of all participants; 2. a list of conflict resolution mechanisms; 3. the right to assistance; 4. emphasis on the superordinate rights of the un Security Council; 5. a list of possible treaty partners; 6. a list of clauses on coming into force and termination. The Treaty obliges the signatories to support one another militarily in the event of armed attack and can, therefore, be interpreted as in direct competition with the promise of mutual assistance(Article 5) contained in the North Atlantic Treaty. In the text of the treaty it is also emphasized that the signatories would be obliged to ensure that they do not strengthen their security at the expense of other states. This is another clear sideswipe against nato , by whose various enlargement rounds – up to its very border – Russia feels threatened. At all events, Moscow wishes to prevent the nato accession of the former Soviet republics of Georgia and Ukraine. Predictably, the usa and the uk were the first to express their reservations about setting up another structure alongside nato for military-political security. At its meeting of foreign ministers in Athens on December 1, 2009, the osce discussed the Russian draft of a»European Security Treaty.« It was clear from the outset that Moscow’s proposals were regarded with considerable skepticism. While both the German government and other eu states welcomed the Russian proposals, they had two crucial reservations: on the one hand, the Russian initiative may not call into question 68 Mützenich, Security with or against Russia ipg 2/2010

existing alliances, such as nato or the osce , while on the other hand, Moscow would have to present more concrete proposals on how it imagines such a common security space. All in all, skepticism prevailed concerning whether a new comprehensive treaty could possibly be adopted and then ratified by all member states over the next few years. For the time being, therefore, the discussion in Athens lacked substance. As expected, the central and eastern European countries in particular were skeptical about the Russian proposals. They pointed to the war in Georgia and warned against an attempt to undermine solidarity in the Western defense alliance. There was at least consensus that this would have to take place within the osce and not outside it. Within the framework of the Corfu Process, which the osce member states instigated in June 2009, the Russian draft treaty should be understood as part of an ongoing debate on the future of security in Europe. The following options or scenarios with regard to a pan-European security architecture are both desirable and necessary: the revitalization of the osce , a renewed partnership between nato and Russia, and a total recast of atomic and conventional disarmament and arms control. Revitalization of the OSCE The revival of the osce , which has been largely paralyzed for the past decade, has already begun: with the Corfu Process, a new kind of dialogue forum was created within the osce at the end of June 2008. On the Greek island, the foreign ministers of the 56 participating states, by way of response to President Medvedev’s proposal for a new European security system, agreed to revive the political dialogue on security issues. This forum is to undertake a re-assessment of European security structures and to propose and develop possible changes and reforms. Kazakhstan, which has assumed the osce presidency for 2010 in the teeth of violent opposition, declared that it would organize a similar informal meeting this year and, at the same time, pronounced itself in favor of a top-level conference in 2010. This would be the first osce summit since Istanbul 1999. Without a concrete agenda, however, this remains improbable. German foreign minister Frank-Walter Steinmeier also expressed his views on the Russian proposals in his speech at the osce ministerial council in Helsinki on December 4, 2008, and drew a direct connection to the Paris Charter:»In Berlin, Barack Obama called for the rejection of ipg 2/2010 Mützenich, Security with or against Russia 69

the Cold War mindset. His proposal: a partnership which takes in the whole continent, including Russia. His counterpart in Moscow is calling for a new pan-European security treaty. President Sarkozy wants an osce summit for this purpose. There are opportunities in all of these proposals. We should discuss them openly. We could end up with an agreement on a new security partnership. A binding text which provides the framework for common security and common action. A new ›Charter‹ which follows on from the Charter of Paris and renews it for the twenty-first century.« Steinmeier described»a workable security architecture« and »progress in arms control and disarmament with regard to both conventional and nuclear weapons« as»indispensible.« But nato must not be called into question:»To avoid any possible ambiguity: the eu , nato and the osce remain the cornerstones of European security. Without a strong transatlantic basis there will in future be no security in Europe. What has taken us decades to build is not up for discussion.« Steinmeier at the same time called for»something along the lines of a new ›Harmel report‹ for nato – a fundamental agreement on its future path«(Steinmeier 2008). The Bush administration, in contrast, slammed on the brakes the very next day. Assistant Secretary of State for European and Eurasian Affairs Daniel Fried, in a press conference, described calls for an osce summit to discuss the Russian initiative on a new European Security Treaty as premature. Russian foreign minister Sergei Lavrov thereupon threatened the»extinction« of the osce if it did not change fundamentally. The osce in its current form is not in a position»to guarantee equal and indivisible security for all.« It is no longer enough, according to the foreign minister, merely to reaffirm the principles and obligations of the osce ; they have to be implemented in practice. The Russian Federation has made its contribution to this with its proposal of a legally binding European Security Treaty. Lavrov also called for the transformation of the osce into a»normal« and full-fledged international organization with a legally binding founding document – a charter or statutes( FAZ , December 5, 2008). Even though a uniform assessment of the Russian proposal can hardly be expected among the 56 osce member states, it is certain that, with the Corfu Process and the new us administration under President Obama in 2009 the organization has been given new impetus. For example, serious discussions have been resumed on the future of Nagorno-Karabakh, which is disputed by Armenia and Azerbaijan. Ratification of the Adapted 70 Mützenich, Security with or against Russia ipg 2/2010

Treaty on Conventional Armed Forces in Europe( cfe ) is also now under consideration within nato . The Russian draft treaty was discussed extensively at the osce ministerial conference in Athens on December 1, 2009. On behalf of Germany, Minister of State Werner Hoyer welcomed the Russian proposal:»The project deserves serious study. The osce ’s Corfu Process is the proper framework for a comprehensive dialogue on pan-European security. That’s the right forum to discuss the Russian proposals. Our overriding goal should be to strengthen European security in a comprehensive fashion. That means we’re keen to build upon and, wherever necessary, strengthen the tried and tested institutions and instruments in the Euroatlantic region. Another crucial thing is to concentrate on practical ways of improving European security«(Hoyer 2009). It was clear from the very first day of the osce conference of foreign ministers that Moscow’s proposals were still regarded with considerable skepticism. The Central and Eastern European states in particular looked askance at the Russian proposals, pointing to the war in Georgia in 2008 and warning of a Russian attempt to undermine solidarity in the Western defense alliance Despite all reservations, in any event, the osce offers the appropriate framework for discussing and fleshing out the Russian proposals. Particularly for a revival of the pan-European security dialogue within the osce a whole range of instruments and informal consultations are available: from summits and meetings of foreign ministers to the Permanent Council at ambassadorial level and the arms control forums( osce Forum on Security Cooperation, Advisory Group of the cfe Treaty) and the osce Secretariat. In other words: the tools are in place. They merely have to be taken up. The crisis of the osce and of cooperative security in Europe is largely the result of the growing American-Russian tensions of recent years. With Obama and Medvedev, new opportunities offer themselves. The osce member states should, in any case, seize the chances presented to them and breath new life into the osce as the only panEuropean forum of cooperative security. In parallel with this, however, nato must also establish its relations with Russia on a new basis. ipg 2/2010 Mützenich, Security with or against Russia 71

A New Era for Relations between NATO and Russia Naturally, relations with Russia have long been a key issue at nato meetings. Is Russia a new friend or the old enemy? nato policy still cannot decide and remains mired in ambiguity. Although, after the change of government in Washington, the situation has clearly become more relaxed, there is still the fundamental problem that nato was originally founded as a bulwark against the Soviet Union and the new nato members make no secret of the fact that they regard the alliance first and foremost as a defensive wall against their overpowering neighbor. At the same time, the cooperation between Russia and nato up until the Georgia crisis – in spite of the public disagreements – was much better and much closer than the public perceived. The numerous areas of cooperation included joint exercises, joint measures to combat terrorism, and military planning. During the Georgia crisis, nato did not acquit itself particularly well. It became clear that there is a profound split in the alliance between the new member states, who define their security against Russia, and the old member states, who are set on compromise and partnership with Russia. The five-day war in Georgia also reflected a manifest crisis in the system of cooperative security in Europe. Furthermore, by suspending the nato -Russia Council, nato deprived itself unnecessarily of the very body in which the Georgia crisis could have been dealt with best. Only seven months after the Georgia crisis, on March 4, 2009, the nato Russia Council formally resumed its activities. This annoyed many Central and Eastern Europeans, but it was a long overdue step. The nato -Russia Council should not be a»fair-weather« organization. In particular in difficult periods and crises – such as during the war in the Caucasus – instead of putting it on ice, it should be used as a strategic instrument of crisis management. The first response to the Russian proposal by new nato General Secretary Anders Fogh Rasmussen on his first visit to Moscow on December 16, 2009, was unnecessarily brusque:»I don’t see a need for new treaties or new legally binding documents because we do have a framework already.« The nato chief rejected making Medvedev’s security pact a topic for the Alliance. The West will analyze Medvedev’s proposals, but »the proper forum for that is the Organization for Security and Cooperation in Europe.« At the same time, Rasmussen called for a new era of partnership and announced linking up with the Russian missile defense 72 Mützenich, Security with or against Russia ipg 2/2010

system by 2020 to create a common missile shield. That would»not only protect us all against proliferation, but bind us together politically as well,« declared Rasmussen(2009). The end of the»Ice Age« between Russia and nato is not only connected to the new us administration, but is based on thoroughly pragmatic reasons. The realization is growing on both sides that they need one another. The usa is worried about its supply routes to Afghanistan, is ready to shed its nuclear weapons(whose maintenance costs 50 billion dollars a year), needs Moscow in the cooperative effort against Iran’s nuclear ambitions, and wishes to step up the joint fight against terrorism. Putin, in turn, has recognized that a strategy which depends on high oil and gas prices is misguided, given the world economic crisis – Russia needs help, too. This offers hope that nato will really usher in a new era of partnership with Russia. In the process, Russia must be offered concrete proposals – even the Russian Federation’s membership of nato should not be ruled out in the medium term. Once before, at the beginning of the 1990s, the notion was raised in Moscow of taking the country into nato , only to be blocked in 1994 with the first wave of nato ’s eastern enlargement. This is now being openly discussed once more. According to former German foreign minister Joschka Fischer:»The peripheral nature of the nato -Russia Council was clearly not enough and did not work. But why not think about transforming nato into a real European security system, including Russia?«(Fischer 2009). The new strategic concept announced for the nato summit in Lisbon at the end of 2010 will, therefore, also take up the question of the form of the partnership with Russia. 1 In the meantime, within the alliance there is a long list of offers of cooperation – from joint seminars on defense planning to nato assistance in reforming the Russian army. A new strategic partnership between Russia and nato could be achieved as a medium- to long-term process through a gradual increase in the consul1. In contrast to earlier strategic concepts, this time nato ’s new strategic concept will not be drawn up exclusively by the military, but by a group of experts led by former us Secretary of State Madeleine Albright. The report by 12 national experts will be subject to prior consultation in the 28 member states and passed on as a draft to the nato Secretary General. On this basis, the nato Secretary General will draw up his official negotiating position on the text of the strategic concept and forward it to the 28 member states. This should take place in May or June 2010. After several weeks of negotiations in nato committees the strategic concept should be adopted at the end of 2010 at the summit in Lisbon. ipg 2/2010 Mützenich, Security with or against Russia 73

tation and decision-making mechanisms of the nato -Russia Council. Although this design falls short of the Russian ideas on the conclusion of a formal treaty between nato and Russia, it can nevertheless build trust and give rise to further prospects. In the debate on nato ’s new strategic concept Germany in particular, together with the Scandinavian countries, emphasizes the need to put arms control, disarmament, and non-proliferation on a par with military instruments. The alliance has a good and successful tradition in this regard. In the past, too, nato has always shown a willingness to engage in dialogue and cooperation, apart from military deterrence. Examples include the Harmel Report in 1967, the London Declaration of 1990, or the Strategic Concept of 1999. The nato -Russia Council, the Euro-Atlantic Partnership, the nato -Ukraine Charter, the Partnerships for Peace, and the nato -Mediterranean Dialogue document the alliance’s impressive efforts in pursuit of cooperation. With the revival of nuclear disarmament the main focus is the nuclear weapon states. The logic of nuclear deterrence remains part of nato ’s strategy, as does the doctrine of first strike against non-nuclear weapon states. Without a bold strategic reorientation nato will probably mutate into a security-policy debating society. A new strategic concept is therefore needed that sets its sights on cooperation and arms control – not only with Russia, but also with the major global partners in the new multi-polar world order. For this purpose, there needs to be a realistic assessment of what nato should and, above all, can do. New Initiatives for Disarmament and Arms Control Both the revitalization of the osce and the re-establishment of nato Russian relations on a new footing are long-term projects. In the third area – disarmament and arms control – rapid progress is not only possible, but urgent. Given Washington’s new stance and greater flexibility on the part of Moscow with regard to nuclear disarmament, a window of opportunity has opened between the two most significant nuclear powers, the United States and Russia. The year 2010 will be decisive with regard to substantial progress in disarmament. The first practical steps must now follow: a start 1 successor treaty on the reduction of strategic arsenals, ratification of the Comprehensive Nuclear Test-Ban Treaty by the usa , a successful Nuclear Non-Proliferation Treaty Renewal Conference in 2010, 74 Mützenich, Security with or against Russia ipg 2/2010

a worldwide ban on medium range missiles, the salvaging of the cfe regime, and a zero option with regard to tactical nuclear weapons feature prominently on the agenda. A nuclear weapons-free world is still a long way off. The fact that the President of global and nuclear power the usa would like to move in that direction is cause for hope. In any case, the conditions for nuclear disarmament and a revival of arms control are as good as they have been for a long time. Russia and the usa have commenced negotiations on a new start Treaty, which is to replace the start i Treaty, which expired in December 2009. The two sides seem to be on the verge of reaching agreement. Such an agreement would be an important signal for the Nuclear NonProliferation Treaty Renewal Conference, which will take place in New York from May 3 to 28, 2010. The npt Renewal Conference will be the first test case for the new disarmament policy. The non-proliferation regime, which since 1970 has largely been a success, finds itself at a crossroads. With the increasing spread of civilian atomic energy the danger is growing that military applications will also proliferate. Many non-nuclear weapon states have criticized what they see as the discrimination embodied in the NonProliferation Treaty. They have long awaited concrete steps by the nuclear weapon states in their efforts towards nuclear disarmament and binding security guarantees in return for renouncing nuclear weapons. Also of major significance for the chances of nuclear disarmament are the us Nuclear Posture Review, expected in February, and the results of the consultations on nato ’s new strategic concept. The following concrete steps suggest themselves: first, the start i successor treaty on reducing the nuclear arsenals of the United States and Russia, then implementation of the Comprehensive Nuclear Test-Ban Treaty( ctbt ), beginning with ratification by the United States. As a third step, a ban on the production of fissile material for nuclear weapons and other nuclear explosive devices(Fissile Material Cut-off Treaty, fmct ) would constitute a clear sign that the age of nuclear weapons is over. In addition, proper monitoring of the civilian nuclear fuel cycle is essential. Besides regional conflicts, the crisis of disarmament and arms control remains one of Europe’s key unresolved security issues. In protest against the nato states’ continuing failure to ratify the Adapted Treaty on Conventional Armed Forces in Europe( cfe ), in December 2007 Russia suspended its participation. Since then it has not reported on either ipg 2/2010 Mützenich, Security with or against Russia 75

exercises or troop movements and no longer allows inspectors into the country. A pan-European summit ought therefore to give new impetus to conventional disarmament and arms control. This will not be easy, regardless of whether ratification of the Adapted cfe Treaty continues to be the aim or a new treaty – a kind of cfe iii Treaty – is negotiated. Until then, the important thing is to restore the transparency demanded by the current treaty. In any case, all the signs point to change. Disarmament and arms control seem poised for a revival, particularly since the economic crisis weighs heavily on America and Russia. This is not really the time for expensive and strategically dubious arms projects. With the new administration in Washington the opportunity has arisen to clear away the detritus of the Bush era and to start with a clean slate, improving relations or even putting them on a new cooperative footing: bilaterally, within the framework of the eu and nato , as well as within the osce . Conclusion: Compelled to Cooperation It should be noted that the three options we have addressed are by no means mutually exclusive; on the contrary, they complement one another and therefore should all be pursued to an equal extent. Most amenable to rapid implementation – as already mentioned – are concrete steps in the area of disarmament and arms control. The Russian diagnosis – that the aims of the Charter of Paris have not been achieved and Europe suffers from security deficits – is basically correct. It is equally true, however, that there is no chance of re-establishing security policy on new foundations or even progress in that direction. As a result, the existing European security architecture should be refurbished, with its network of interlocking institutions( nato , eu , osce ). In this context, there exists, in the form of the osce , an institutional framework which is well placed to incorporate Russia’s legitimate interests in the organization of European security on the basis of equal cooperation. For starters, it should be resuscitated as a pan-European security policy organization. A renewed osce can and will not replace the eu or nato . It could, however, lay down rules and procedures which would guide these two organizations with regard to matters beyond their scope. In this sense, it should be conceived, on the one hand, as a European collective security 76 Mützenich, Security with or against Russia ipg 2/2010

organization, but on the other hand, also as a platform for global action. For both, a whole range of tough issues come to mind. This concerns more than terrorism. If regional organizations took on more responsibility they could do more to take the pressure off the United Nations. They cannot replace the latter, however. It doesn’t change the fact that the ultimate responsibility for war and peace remains with the un Security Council. Only it can confer legitimacy on international military and peacekeeping missions under international law. The war in Georgia made clear, moreover, that the management of secession conflicts and the alleviation of tensions between national selfdetermination and territorial integrity are by no means a thing of the past, whether in Europe or elsewhere. There is a pressing need to discuss the shortcomings of the European security system. The idea of holding a pan-European summit on the issue is basically sound. Alongside the security policy revitalization of the osce , more robust and institutionalized cooperation between Russia and the European Union would be of great benefit for Europe’s security. The West should not dismiss the Russian desire for new negotiations out of hand, but seize the opportunity to get to grips with the key issue of Russia’s role in Europe. However, two conditions are necessary for this which do not exist at present:(i) transatlantic solidarity in dealing with Russia and(ii) a fundamentally united and therefore stronger eu . In conclusion, the point is that unless existing structures are utilized every attempt at reform will fail and precisely the opposite of what is intended will be achieved, which is the establishment of a pan-European peace order on the basis of trust and security guarantees which will help to overcome European divisions. Ideally, the pan-European security conference proposed by President Medvedev could lead to a second founding pact – Helsinki II – and a new charter, operationally enhanced in terms of security policy. References Fischer, Joschka(2009):»Russland in die nato . Europa und Amerika müssen endlich eine Antwort auf die Herausforderung durch Moskau finden,« in: Süddeutsche Zeitung (January 12, 2009). Hoyer, Werner(2009): Speech of the Minister of State in the Foreign Office, Dr. Werner Hoyer, at the osce Ministerial Council in Athens, December 1, 2009; ipg 2/2010 Mützenich, Security with or against Russia 77

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Die neue Europäische Sicherheitsarchitektur SERGEJ KORTUNOW M itte des Jahres 2008 ergriff Russland die Initiative für einen neuen, umfassenden Vertrag über die europäische Sicherheit. Dieser Vertrag sollte, wie der Präsident der Russischen Föderation, Dmitri Medwedew, deutlich machte,»den ganzen euroatlantischen Raum auf der Grundlage einheitlicher Spielregeln vereinen« und zur Formierung eines einheitlichen Sicherheitsraums ohne Trennungslinien auf dem Kontinent beitragen. Rufen wir uns die Vorgeschichte ins Gedächtnis. Am 5. Juni 2008 hatte der Präsident der Russischen Föderation auf einem Treffen mit deutschen Politikern, Abgeordneten und Vertretern der Öffentlichkeit seine Initiative zum Aufbau einer neuen Europäischen Sicherheitsarchitektur erstmals formuliert. Weil wenig konkret wurde sie von der westlichen Gemeinschaft reserviert und kühl aufgenommen. Die Initiative für einen europäischen Sicherheitsvertrag wurde in die »Konzeption der Außenpolitik der Russischen Föderation« aufgenommen, die Medwedew am 12. Juli 2008 in Kraft setzte. Nach dem russländisch-georgischen Konflikt im August 2008 in Südossetien hatte für die Beziehungen zwischen Russland und der nato , ebenso wie für die Beziehungen zwischen Russland und der eu eine Phase andauernder Belastungsproben begonnen. Die Unterschiede im Sicherheitsverständnis beider Seiten wurden zu einem Hindernis für die Weiterentwicklung der Beziehungen zwischen Russland und der eu und der nato . Die Konkretisierung der russländischen Initiative erfolgte im Herbst auf einer Konferenz in Evian, am 8. Oktober 2008, wo Dmitri Medwedew Schlüsselelemente für Verhandlungen über eine neue Europäischen Sicherheitsarchitektur formulierte. Auf dem Londoner G-20Gipfel am 1. April 2009 kam man überein, die Initiative zum»Vertrag über die europäische Sicherheit«( ves ) zu erörtern. Im Juni 2009 lagen Teile des ves als juristisch ausgearbeiteter Entwurf vor; der Text wurde von der Regierung der Russischen Föderation bei der osze als Arbeitsbeitrag zur jährlichen Sicherheitsüberprüfungskonferenz(Wien, 23. und ipg 2/2010 Kortunow, Europäische Sicherheitsarchitektur 79

24. Juni 2009) eingereicht. Seither finden immer wieder Beratungen zu diesem Thema statt, auch auf höchster Ebene; formelle Verhandlungen haben jedoch bisher nicht begonnen. Es gilt, diese Verhandlungen so schnell wie möglich in Gang zu setzen. Trotzdem steht die Initiative Russlands für eine neue Europäische Sicherheitsarchitektur aktuell im Zentrum der politischen Debatten in Europa, was einen großen Erfolg der russländischen Diplomatie darstellt. Die Logik Dmitri Medwedews In den letzten 20 Jahren hat sich die Welt erheblich verändert. Dies blieb nicht ohne Folgen für das europäische Sicherheitssystem und setzte die Frage nach dessen Umbau auf die internationale Tagesordnung. Ausschlaggebend waren dafür nicht nur die neuen Herausforderungen und Bedrohungen; eine Rolle spielten auch Globalisierungsprozesse sowie eine Krise der globalen Führung und die bereits bestehenden Mechanismen zur Gewährleistung von Sicherheit. Die nato , die im April 2009 ihr 60-jähriges Jubiläum feierte, und die eu , die im Rahmen ihrer sich entwickelnden Gemeinsamen Sicherheitsund Verteidigungspolitik( gsvp ) bis Anfang 2009 zehn Kriseneinsätze durchgeführt hatte, positionierten sich als Schlüsselspieler – nicht nur im europäischen, sondern auch im euroatlantischen Sicherheitssystem. Russland gefällt diese Positionierung nicht. Sie verhindert letztendlich ein tiefgehendes Verständnis der Gründe der Dauerkrise im System der europäischen Sicherheit und auch die Entwicklung von Ansätzen zu ihrer Überwindung – mit der Zielrichtung der Formierung eines euroatlantischen Systems unter Einbeziehung Russlands. Wenn man die Situation zu Beginn der 1990er Jahre mit der Situation am Ende des ersten Jahrzehnts des 21. Jahrhunderts vergleicht, lässt sich feststellen, dass das europäische Sicherheitssystem allenthalben aus den Fugen geraten ist. Das betrifft die Auflösung des Rüstungskontrollregimes, die Degradierung der osze , den Vertrag über die Nichtweiterverbreitung von Kernwaffen und die steigende Anzahl nicht mehr existierender Staaten. Weiter betrifft es den Rückgang der Steuerungsfähigkeit von Weltpolitik und Weltwirtschaft, was die weltweite Wirtschaftskrise der Jahre 2008 und 2009 bestätigt hat. Vor 20 Jahren – nach dem Ende des Kalten Krieges – wurden, so sollte man meinen, die Bedingungen für die Formierung einer neuen, 80 Kortunow, Europäische Sicherheitsarchitektur ipg 2/2010

gerechteren Weltordnung geschaffen. Zu Beginn der 1990er Jahre entstand aus der Sowjetunion Russland. Das Land schlug den Weg einer demokratischen Entwicklung ein und setzte liberale Wirtschaftsreformen in Gang. In der Außenpolitik bekannte es sich zu einer Partnerschaft mit dem Westen; als Hauptrichtung der Außenpolitik wurde die Integration in die Weltgemeinschaft bezeichnet. Damals erklärte einer der russländischen Entscheidungsträger öffentlich, dass Russland keinerlei nationale Interessen habe, die sich von denen des Westens unterschieden. Damals wurde die ideologische Konfrontation zwischen Ost und West beendet, und in der Charta von Paris für ein neues Europa wurde die Formierung eines europäischen Sicherheitsraums ohne Trennungslinien proklamiert. Rivalitäten zwischen der eu und Russland gab es zu jener Zeit im postsowjetischen Raum nicht. Die nato war zur Partnerorganisation aller neuen unabhängigen Staaten geworden. Die Verträge über Konventionelle Streitkräfte in Europa, Kurz- und Mittelstreckenraketen, Raketenabwehr sowie der start-i -Vertrag waren in Kraft getreten. Zu Beginn der 1990er Jahre hatten außerdem Russland und die Vereinigten Staaten begonnen, diskrete Verhandlungen über Fragen globaler Sicherheitssysteme, d. h. über eine zukünftige gemeinsame Architektur der Raketenabwehr, zu führen. Die osze wurde von allen Beteiligten als eine umfassende Organisation wahrgenommen, um die sich auch die europäische Sicherheitsarchitektur formieren sollte. Nur wenig später wurde das Abkommen über Partnerschaft und Zusammenarbeit( pca ) zwischen der Russischen Föderation und der eu unterzeichnet. In den 1990er Jahren galten die usa als anerkannter Führer der Weltgemeinschaft. Das störte nicht einmal das geschwächte Russland, das damals außenpolitisch orientierungslos war. In Europa agierte das »Tandem« Frankreich-Deutschland als Motor der europäischen Integration. Regionale Konflikte gab es durchaus, doch herrschte allenthalben der Eindruck, diese seien lenk- und kontrollierbar. Am Ende des ersten Jahrzehnts im neuen Jahrtausend stellt sich die Situation folgendermaßen dar. In Russland sind liberale Reformen durchgeführt worden; auf dem Gebiet der politischen Demokratie aber ist nach Meinung der europäischen Partner Russlands eine rückläufige Entwicklung festzustellen. In Russland wurde eine»gelenkte Demokratie« errichtet, was den Aufbau»dekorativer« demokratischer Institutionen bedeutet, die der Willkür der Staatsgewalt ausgesetzt sind. In der Außenpolitik steht die Partnerschaft mit dem Westen in Frage. Russland ipg 2/2010 Kortunow, Europäische Sicherheitsarchitektur 81

betont heute, dass sich seine außenpolitischen Interessen deutlich von den Interessen westlicher Länder unterscheiden können. Anstelle einer ideologischen Konfrontation wird, unter anderem im postsowjetischen Raum zwischen Russland und der eu , eine geopolitische Konfrontation wiederbelebt. Die Charta von Paris für ein neues Europa wurde entsorgt; in Europa zeichnen sich klare Trennungslinien ab. Nicht zuletzt wegen den drei Erweiterungswellen 1 der Nordatlantischen Allianz wird auch die Partnerschaft zwischen Russland und der nato in Frage gestellt. Wir leben wieder in einer bipolaren Welt, mit Russland auf der einen Seite und auf der anderen Seite alle anderen. Die osze wird gegen ihr Mandat immer mehr zu einer anti-russländischen Organisation. Im Dezember 2007 endete die Laufzeit des Abkommens über strategische Partnerschaft und Zusammenarbeit, doch die Perspektiven für den Abschluss eines neuen Vertrags sind sehr unsicher. Die Vereinigten Staaten spielen Weltpolizei in Afghanistan; im Irak sind sie gescheitert. Das französisch-deutsche Tandem arbeitet nicht mehr gut zusammen. Der Vertrag über die Raketenabwehr wurde von den usa verletzt. Der Vertrag über Konventionelle Streitkräfte in Europa, der eine Vorhersagbarkeit der militärpolitischen Situation und eine ausreichende strategische Prävention gewährleistet und im Grunde genommen die Gefahr eines plötzlichen Angriffs aufgehoben hat, ist nicht mehr in Kraft. Es ist ein Zerfall des gesamten Rüstungskontrollregimes zu verzeichnen, das in den Jahren des Kalten Krieges unter Mühen entwickelt worden war. Welche Schlussfolgerung lässt sich daraus ziehen? Die Lage auf dem Gebiet der europäischen Sicherheit hat sich im Laufe der letzten 20 Jahre verschlechtert. Die europäische Sicherheit hat sich in eine Art»Patchwork-Decke« verwandelt. Dies veranlasste Dmitri Medwedew Handlungsbedarf zu konstatieren: Entweder muss eine neue Europäische Sicherheitsarchitektur entstehen, oder aber die bestehende muss verbessert werden. Eine weitere Überlegung, die dem Vorschlag von Präsident Medwedew zugrunde liegt, ist mit der amerikanischen Führungskrise verbunden. Fest steht, dass der Versuch, eine amerikanische Weltordnung zu schaffen, bislang gescheitert ist. Sollten die usa insistieren, werden sie auf noch 1. Die erste Welle umschließt den nato -Beitritt Polens, Ungarns und Tschechiens im Jahre 1998, die zweite die Aufnahme Litauens, Lettlands, Estlands, der Slowakei, Sloweniens, Rumäniens und Bulgariens 2001 und die dritte den Beitritt Kroatiens und Albaniens 2009 sowie die Rückkehr Frankreichs im selben Jahr. 82 Kortunow, Europäische Sicherheitsarchitektur ipg 2/2010

größeren Widerstand der anderen Akteure des internationalen Systems stoßen. Besorgt ist der russische Präsident aber auch über die Zukunft des Völkerrechts. Die Weltordnung, die sich auf das Völkerrecht stützt, wurde im Jahr 1999 durch den Angriff der nato auf Jugoslawien zerstört. Deswegen vollzogen sich die Handlungen der internationalen Terroristen gegen die usa am 11. September 2001 streng genommen schon in der Situation einer zusammenbrechenden Weltordnung – als es, vom Standpunkt des Rechts aus gesehen, schon nichts mehr zu zerstören gab. So gesehen handelten die Terroristen auf der Grundlage des realen Präzedenzfalls von 1999, der in seiner Gesamtheit von der»zivilisierten« Weltgemeinschaft akzeptiert und gutgeheißen worden war. Die Kriegshandlungen der usa im Irak und in Afghanistan geschehen ihrerseits unter Bedingungen, unter denen die Weltordnung und das Völkerrecht schon lange keine Geltung mehr haben. Ungebändigte Gewalt hat die Welt noch zerbrechlicher und schutzloser gemacht. Die Initiative von Dmitri Medwedew bekräftigt alle früheren Verpflichtungen, darunter auch jene, die die Normen des Völkerrechts betreffen. Die weitere Argumentation für eine neue europäische Sicherheitsarchitektur hat aber auch mit der Unzufriedenheit Russlands mit seinem Platz und seiner Rolle in der sich formierenden Weltordnung und in Europa zu tun. Russland repräsentiert sich heute als ein substantiell anderes internationales Subjekt als vor 20 Jahren. Zu Beginn der 1990er Jahre befand sich Russland – nach dem Zerfall der Ud ssr – in einer tiefen wirtschaftlichen Krise und in einem zivilisatorischen Schock. In Europa wurde Russland damals als eine Art»großes Polen« wahrgenommen, an das man die gleichen Kriterien und Standards anlegte wie an die Länder Zentral- und Osteuropas. Russland wiederum nahm Europa als ein erfolgreiches Integrationsprojekt wahr, in das es sich, wenn auch nur mit den Rechten eines»demütigen Schülers«, einzuordnen bereit war. Mittlerweile ist die Situation eine grundsätzlich andere. Die Europäische Union befindet sich – wie viele in Russland glauben – im Zustand einer tiefen Krise, was mit ihrer Erweiterung und dem Unvermögen zusammenhängt, die neuen Mitgliedstaaten schnell an die Standards der Gemeinschaft heranzuführen. Das Scheitern der europäischen Verfassung signalisiert eine Identitätskrise. Russland dagegen hat aus seiner Krise herausgefunden(oder ist selbstsicher auf dem Weg dorthin) und fühlt sich mit jedem Jahr nachhaltiger als ein eigenständiges und selbständiges Kraftzentrum. ipg 2/2010 Kortunow, Europäische Sicherheitsarchitektur 83

Das reale politische und wirtschaftliche Gewicht Russlands hat während der letzten 20 Jahre deutlich zugenommen, und das Land wirft daher die Frage auf, warum seine Rolle bei der Lösung von Schlüsselfragen der europäischen Sicherheit nicht seinem Potenzial entspricht. Russland ist in Fragen der allgemeineuropäischen Sicherheit ein gleichberechtigter Mitspieler und sollte auch den Platz einnehmen, der seinen wirtschaftlichen und politischen Möglichkeiten entspricht. Die Schlüsselregion der Welt, welche maßgeblich die globale Sicherheit garantiert, ist und bleibt Eurasien. Russland kann als eurasisches Land kein untergeordneter Partner sein, wenn man von ihm eine entschlossene Teilnahme am Kampf gegen die neuen Herausforderungen und Bedrohungen erwartet, darunter der transnationale Terrorismus. Andererseits begreift Russland heute in einem größeren Maße als vor 20 Jahren die europäische Dimension seiner nationalen Identität. Für die russländische Gesellschaft ist Russland eindeutig ein Teil Europas. Natürlich ist es in geopolitischer Hinsicht ein eurasisches Land, aber kulturell, ja sogar politisch ist es zweifellos ein europäisches, was in Europa außer in Polen und den baltischen Länder auch niemand in Frage stellt. Davon abgesehen hat die russländische Führung im Jahr 2008 endlich eine Entwicklungsstrategie für die Zeit bis zum Jahr 2020 formuliert. Diese wurde durch die Strategie der nationalen Sicherheit bekräftigt, die Präsident Medwedew am 12. Mai des gleichen Jahres in Kraft setzte. Die größte Schwierigkeit dieser Strategie besteht darin, dass Russland die einseitige Rohstofforientierung seiner Wirtschaft überwinden und ein auf Innovation basierendes Entwicklungsmodell implementieren muss. Dieser durchdachten Strategie entsprechend sind die Prioritäten der russischen Außenpolitik offensichtlich. Das zentrale außenpolitische Ziel der»Strategie 2020« besteht darin, dass Russland Teil des technologischen und innovativen Raumes eines großen Europas werden soll. Ein großes Europa – das ist das»Dreieck« Europäische Union, Vereinigte Staaten von Amerika und Russland. Diese drei internationalen Akteure sind einander, wie Dmitri Medwedew unterstrichen hat, durch Werte der christlichen Zivilisation verbunden; keiner der ernst zu nehmenden Philosophen, Historiker und Kulturologen wie Oswald Spengler oder Arnold J. Toynbee hat das je in Abrede gestellt. Russlands Partner ziehen in Europa aber nicht selten künstliche Trennungslinien, ungeachtet der oft verkündeten definitiven Beendigung des Kalten Krieges. Hinzu kommt, dass angesichts der Grundtendenzen der weltweiten 84 Kortunow, Europäische Sicherheitsarchitektur ipg 2/2010

Entwicklung(die Überhöhung Asiens, der Ausbruch eines antiwestlichen islamistischen Extremismus, der transnationale Terrorismus, die Verbreitung von Kernwaffen usw.) die euroatlantische Zivilisation entweder geeint sein oder Stück für Stück zugrunde gehen wird. Eine weitere Argumentationslinie der Diskussion über die russische Initiative für eine neue Sicherheitsarchitektur hebt darauf ab, dass angesichts der veränderten Beziehungen zwischen Russland und der westlichen transatlantischen Gesellschaft die schrittweise Schaffung einer neuen europäischen Sicherheitsarchitektur realistischerweise erwartet werden kann. Diese Beziehungen wurden in den Jahren 2004–2008 auf eine harte Bewährungsprobe gestellt, und die Ereignisse dieser Jahre haben gezeigt, dass trotz einer zeitweiligen Abkühlung der Beziehungen kein Rückfall in den Kalten Krieg zu befürchten ist. Auf konfrontative Rhetorik sollte man nicht reagieren; sie zielt oftmals auf das eigene politische Publikum. Auch die Beziehungen von Russland zur nato haben sich verändert. In keinem offiziellen Dokument – weder im Außenpolitik-Konzept von 2008 noch in der Nationalen Sicherheitsstrategie von 2009 – wird»die nato [als] eine militärische Bedrohung für Russland dar[ge]stellt«. Die russländischen Militärs wissen, dass die Wahrscheinlichkeit eines militärischen Konflikts zwischen Russland und der nato gleich null ist. Doch die Tatsache, dass sich an Russlands Grenzen die in der Menschheitsgeschichte mächtigste Militärorganisation formiert hat, kann von den Personen, die für die Sicherheit und Verteidigung des Landes verantwortlich sind(im Verteidigungsministerium, im Außenministerium u.a.) nicht ignoriert werden. Überdies hat Russland begonnen zu begreifen, dass die Erweiterung der nato nicht nur eine Bedrohung, sondern auch eine zivilisatorische Herausforderung bedeutet, sofern die Erweiterung dazu führt, dass Trennungslinien zwischen Russland und Europa gezogen werden. Der Erweiterungsprozess der nato erweckt bei der russländischen Elite den Eindruck, dass Russland aus der euroatlantischen Gemeinschaft ausgestoßen wird – aus einem großen Europa, als dessen Teil es sich versteht. Doch scheint die nato -Erweiterung heute in eine Sackgasse geraten zu sein, worüber Zbigniew Brzezin´ski( Russia in Global Affairs Nr. 4, 2009) kürzlich schrieb:»Wenn sie ihre historische Relevanz beibehalten will, kann sich die nato nicht bis zur Unendlichkeit in weltweiten Maßstäben ausdehnen.(…) Die Bemühungen, die auf die Schaffung einer solchen Allianz ausgerichtet sind, haben zudem das Potenzial, die transatlantische Identität der nato zu zerstören«. ipg 2/2010 Kortunow, Europäische Sicherheitsarchitektur 85

In der transatlantischen Gemeinschaft zeichnen sich aber auch positive Entwicklungen ab. Die Regierung von Barack Obama hat ihre Entschlossenheit demonstriert, die Interessen Russlands zu berücksichtigen und mit ihm einen konstruktiven Dialog über die Probleme internationaler Sicherheit zu führen. Die usa haben die Pläne, die Ukraine und Georgien in die nato aufzunehmen, ausgesetzt, haben mit Russland die Verhandlungen über die atomare Abrüstung wieder aufgenommen und haben die Ablehnung eines dritten Testgeländes für die Raketenabwehr in Europa verkündet. Und obwohl diese Entscheidungen pragmatischer Natur waren, haben sie die Sicherheitsinteressen und die Besorgnis Moskaus berücksichtigt. Die Westeuropäer beginnen heute, eine aktivere Rolle bei der Lösung von Sicherheitsproblemen zu spielen, denn sie verstehen, dass man diese Probleme unter den Bedingungen einer Krise in der amerikanischen Führerschaft nicht allein den usa überlassen darf und dass alle Sicherheitsfragen, die die Interessen Europas, der usa und Russlands berühren, miteinander verknüpft sind. Die Verhinderung der Weiterverbreitung von Kernwaffen zum Beispiel, worüber die usa , Westeuropa und Russland gleichermaßen besorgt sind(und in Teilen auch der Erfolg der im Jahr 2010 bevorstehenden Konferenz zur Überprüfung des Vertrags zur Nichtweiterverbreitung von Kernwaffen), wird unter anderem davon abhängen, wie sich die Probleme des Abbaus strategischer Angriffskräfte zwischen den Vereinigten Staaten und Russland lösen lassen. Was passt Russlands Partnern nicht? Die Initiative von Dmitri Medwedew weist noch Mängel und Unklarheiten auf. Das ist aber völlig normal, da die Diskussion gerade erst begonnen hat. Leider wurde diese Initiative nicht gleich zu Anfang konkretisiert; sie wurde deshalb von Russlands Partnern als ein weiterer Versuch wahrgenommen, die nato abzuschaffen. Erst ein halbes Jahr später stellte Dmitri Medwedew klar, dass Russland die Auflösung bereits bestehender und handelnder Organisationen im Bereich der europäischen Sicherheit keinesfalls anstrebt. Außerdem haben westliche wie auch russische Experten hervorgehoben, dass die Initiative im Grunde nichts Neues darstellt: Unter anderem blieben die von den Partnern vorgeschlagenen Bestandteile einer zukünftigen Europäischen Sicherheitsarchitektur unverändert. Frühere Verein86 Kortunow, Europäische Sicherheitsarchitektur ipg 2/2010

barungen, darunter auch jene, welche in der Charta von Paris für ein neues Europa verabschiedet wurden, wurden bestätigt, obwohl die Charta in Vergessenheit geraten ist. In den Vorschlägen von Dmitri Medwedew ist bisher kein Realisierungsmechanismus vorgesehen. Aber auch das ist verständlich. Ein solcher Mechanismus muss in Verhandlungen ausgearbeitet werden. Unklar ist auch das Verhandlungsformat, obwohl der Präsident der Russischen Föderation vorgeschlagen hat, einen gesamteuropäischen Gipfel durchzuführen. Der russische Wunsch, für die Erörterung der Initiative das Format der osze zu nutzen, ist einleuchtend und verständlich. Doch die Strukturen der osze implizieren ein sehr schwieriges Verhandlungsformat. Wenn diesem Format weitere Akteure hinzugefügt werden, namentlich nato , eu und ovks , könnten die Verhandlungen praktisch unmöglich, zumindest das schnelle Erreichen konkreter Vereinbarungen erschwert werden. Die osze hat aus russischer Sicht die Hoffnungen der gesamten transatlantischen Gemeinschaft, womit Europa, Amerika und Russland gemeint sind, nicht erfüllt, weil kein umfassendes System europäischer Sicherheit existiert – wobei das Vorhaben, ein solches zu schaffen, Teil des Mandats der osze ist. Mit den Jahren hat die osze wachsende politische Hilflosigkeit demonstriert und sich überdies als unfähig erwiesen, eine eigene Militärkomponente zu schaffen, ohne die eine Mitwirkung an der Lösung von Problemen der europäischen Sicherheit unmöglich war: Die osze blieb ein»Mandat ohne Macht«. Darüber hinaus ist es den Partnern Russlands mit Hilfe früherer russischer»Verbündeter« gelungen, die osze in vieler Hinsicht in eine anti-russländische Organisation zu verwandeln. Die usa und eine Reihe anderer westlicher Länder haben aus der osze ein Instrument zur Durchsetzung außenpolitischer Interessen zu machen versucht. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang vor allem auf Einwirkungsversuche auf die Entwicklungen in den gus -Staaten, auf Versuche der Neuordnung der»europäischen Peripherie«, auf den Druck, der auf Nicht-Mitgliedstaaten der nato und eu mit dem Ziel einer Veränderung ihrer politischen Orientierung ausgeübt wurde(bis hin zur Ablösung ihrer Regierungen) sowie auf die Verdrängung Russlands aus den friedensschaffenden Verhandlungsformaten zur Beilegung»eingefrorener Konflikte«. Die osze hat in Sicherheitsfragen sehr wenig erreicht, weil die westlichen Staaten ihre Sicherheitssysteme nicht auf der osze aufgebaut haben, sondern auf jener Organisation, die die Macht, aber nicht das Mandat hatte, nämlich die nato . Die Überwindung dieses» nato ipg 2/2010 Kortunow, Europäische Sicherheitsarchitektur 87

Zentrismus« ist eines der Probleme beim Aufbau einer neuen europäischen Sicherheitsarchitektur. Die Beziehung Russlands zur nato , die in den letzten 20 Jahren höchst widersprüchlich und inkonsequent war, sollte zukünftig auf Pragmatismus und politischen Zweckmäßigkeitserwägungen basieren. Zwar ist offensichtlich, dass die nato ein Produkt und Rudiment des Kalten Krieges ist, das schon im Moment des Zerfalls der Ud ssr zu einem politischen Anachronismus wurde. Aber man muss von den gegebenen Realien ausgehen: Die Allianz ist und bleibt eine geopolitische Kraft, die auf die Sicherheitssituation an Russlands Grenzen Einfluss nimmt. Nach dem Ende des Kalten Krieges, als sich die Zahl der Mitgliedsländer der Allianz begleitet von Deklarationen über die»Transformation« der nato – und gegen den Protest Russlands – fast verdoppelte (heute umfasst sie 28 Länder), war es für die russländische politische Elite offensichtlich, dass die neue politische Mission der nato in deren Erweiterung in Richtung Russland bestand. Konzeptionell wird die neue Mission der nato nach dem Kalten Krieg als Bemühung um den »Vormarsch der Demokratie und die Gewährleistung von Stabilität« gefasst. Doch im Kern bleibt die nato eine Organisation, die gegen Russland ausgerichtet ist. Mit der Unterzeichnung der Gründungsakte des Ständigen Gemeinsamen nato -Russland-Rates(» nato -Russia Permanent Joint Council«, pjc ) 1997 in Paris, eröffneten sich der Russischen Föderation Möglichkeiten, durch ihre Beziehungen mit der Allianz auf eine Umformung des nordatlantischen Blocks in ein Element eines gesamteuropäischen Sicherheitsmechanismus hinzuarbeiten. Jedoch entstand durch die Gründungsakte, wie es viele russländische und ausländische Experten 1997 auch vorausgesagt hatten, lediglich eine»Papierorganisation«, die niemanden zufriedenstellte. Diese Entwicklung der Ereignisse bestätigte, dass für eine erfolgreiche Zusammenarbeit zwischen Russland und der nato ein Entgegenkommen seitens der nato , durch eine Erneuerung und radikale Transformation, erforderlich ist. Dann erst könnte die nato die militärische Komponente des sich formierenden Systems europäischer Sicherheit werden. Der nato -Russland-Rat( nrr ), der 2002 an die Stelle des pjc trat, hat eine solche Entwicklung bislang ebenso wenig anstoßen können. Bei allen Unterschieden in ihren taktischen und geopolitischen Prioritäten haben Russland und die nato eine erhebliche Bandbreite sich überschneidender Interessen bei der Bewältigung von Sicherheitsbedrohungen wie Terrorismus, regionale Krisen, Natur- und zivilisatorische 88 Kortunow, Europäische Sicherheitsarchitektur ipg 2/2010

Katastrophen. In den Dokumenten der Allianz wurde nicht nur einmal festgehalten, dass die Partnerschaft zwischen Russland und der nato ein strategisches Element zur Verstärkung der Sicherheit im euroatlantischen Raum darstellt. Durch die Zunahme der Herausforderungen und Bedrohungen für die internationale Sicherheit zu Beginn des 21. Jahrhunderts werden quasi alle Akteure dazu gezwungen, neue, effektivere Varianten der Partnerschaft zu deren Bekämpfung zu finden. Im nato Russland-Rat gilt es, eine umfassende Kooperation in Gang zu setzen. Die Mehrheit der in- und ausländischen Experten ist heute der Meinung, dass es im Rahmen der osze aktuell kaum Chancen für den Abschluss eines umfassenden, juristisch verbindlichen Vertrags über eine neue Europäische Sicherheitsarchitektur gibt. Auch in anderen Kontexten sind die Bedingungen für den Abschluss von Verträgen nicht günstig. 2 Selbst wenn ein solcher Vertrag abgeschlossen würde, entstünden gewaltige Probleme bei der Ratifizierung, was sicher mehr als nur ein Jahr in Anspruch nehmen würde. Die neuen nato - und eu -Mitgliedstaaten Polen, Tschechien, Estland, Lettland und Litauen, für die die Errichtung einer politischen Absperrung zwischen der Russischen Föderation und dem Westen ein wichtiges Anliegen darstellt, werden alles tun, um die Schaffung eines Systems kollektiver Sicherheitsstrukturen unter Beteiligung Russlands zu verhindern. Wichtig ist die Vertragsinitiative dennoch, da erstmals in 20 Jahren eine für Europa positive(und nicht negative) Agenda formuliert wurde. Sollte es gelingen, Verhandlungen in Gang zu bringen, wird dies ein großer Erfolg für alle Beteiligten sein. Aus russischer Sicht ist der Prozess selbst entscheidend. Und selbst wenn sich die Verhandlungen über zehn, 15 oder 20 Jahre hinziehen, liegt darin kein entscheidendes Problem, denn zu verhandeln ist viel besser als nicht zu verhandeln, besser als der Stillstand des Verhandlungsprozesses zu Sicherheitsfragen in letzten zehn bis 15 Jahren. Dies ist nicht Russland anzulasten, denn die Bush-Administration hat Verhandlungen über Sicherheitsfragen blockiert. Die Initiative von Dmitri Medwedew zielt nun auf die Wiederaufnahme der Verhandlungen über Schlüsselfragen euroatlantischer Sicherheit. Das Wichtigste ist, eine neue Plattform zur Diskussion der realen Fragen europäischer Sicherheit zu schaffen. Vielleicht gelingt es, eine Art politische»Schirmdeklaration« nach dem Beispiel von Helsinki II abzuschließen – und das wäre gut. 2. Siehe z. B. S. Karaganow(2009):»Wsgljad s wostoka«, in: Rossijskaja gaseta (11.9.2009). ipg 2/2010 Kortunow, Europäische Sicherheitsarchitektur 89

Mögliche Entwicklungsszenarien In der Konstellation, die gegenwärtig im euroatlantischen Raum entsteht, kann die Entwicklung der Ereignisse nach drei Szenarien ablaufen. Das erste Szenario: Die Verhandlungen fangen gar nicht erst an oder werden durch politische Bedingungen blockiert – alles bleibt so, wie es ist. Das ist das ungünstigste Szenario, weil es eine weitere Degradierung des Rüstungskontrollregimes impliziert, weil es einschließt, dass die Verbreitung atomarer und anderer Massenvernichtungswaffen nicht unterbunden werden kann, weil es die Förderung militärischer Gewalt durch unkontrollierten Waffenhandel einschließt mit der Konsequenz, dass solche Waffen auch in die Hände von Terroristen gelangen können. Das zweite Szenario: Die Verhandlungen beginnen. Zwar kommt es in absehbarer Zeit zu keinem Vertragsabschluss, aber über dieses Format werden sektorale Übereinkünfte auf dem Gebiet der Sicherheit erreicht. Eine politische Deklaration nach dem Vorbild von Helsinki könnte beschlossen werden, was gut wäre, da sie eine Art»Schirmdeklaration« darstellen würde, die einen Rahmen schaffen würde, in dem die Verhandlungen fortgeführt werden können. Das ist ein gutes Szenario. Und das dritte Szenario: Die Verhandlungen beginnen, aber die reale europäische Sicherheitsarchitektur bleibt nato -zentriert, allerdings unter Beteiligung von Russland. Die nato entwickelt sich von einem geschlossenen Militärblock zu einer friedensstiftenden Organisation kollektiver Sicherheit. Die Partnerschaft mit Russland entfaltet sich über den Mechanismus des nato -Russland-Rats, und es gelingt, das Potenzial, das die Erklärung von Rom im Jahre 2002 in sich barg, auszuschöpfen. Die Transformation der nordatlantischen Allianz von einem geschlossenen Block in eine friedensstiftende Organisation unter Einbeziehung Russlands würde aber auch an Russland weitreichende Anforderungen stellen, sich zu ändern. Insbesondere müsste Russland eine weitreichende Militärreform durchführen, um sich in die neue europäische Sicherheitsarchitektur einzufügen. Eine optimale Variante wäre die Kombination der beiden letzten Szenarien, wenn parallel mit den Verhandlungen und dem Abschluss sektoraler Übereinkünfte auf dem Gebiet der europäischen Sicherheit auch eine Transformation der nordatlantischen Allianz einherginge – und wenn die beteiligten Akteure durch den Mechanismus des nrr ein neues Niveau der Partnerschaft erreichen würden. 90 Kortunow, Europäische Sicherheitsarchitektur ipg 2/2010

Die Deklaration des nrr vom 28. Mai 2002 sieht Anstrengungen der Zusammenarbeit in einem breiten Aufgabenbereich internationaler Sicherheit vor. Die Politik Russlands sollte jetzt in Bezug auf die Allianz darin bestehen, die Zusammenarbeit mit ihr unter Berücksichtigung der bestehenden Möglichkeiten und Laufzeiten auszubauen. Dabei geht es insbesondere um größere Einflussmöglichkeiten auf europäische und internationale Prozesse, um die Transformation der nato zu für Russland günstigen Bedingungen und die Schaffung von Voraussetzungen für den Beitritt Russlands in eine erneuerte euroatlantische Organisation. Doch das neue strategische Konzept der nato dürfte kaum eine Transformation der Organisation im Sinne Russlands vorsehen. 3 Nach westlichen Medienberichten gehört zu den Schlüsselementen des neuen nato -Konzepts auch der umfassende Komplex der Präventivmaßnahmen(darunter Aufklärungs- und nachrichtendienstliche Maßnahmen), welche Angriffen auf die nato -Mitglieder vorbeugen oder jede Form einer potenziellen Schädigung abwenden sollen, was auch Präventivschläge einschließt. Eine wichtige Rolle wird dabei der schnellen nato Eingreiftruppe(» nato Response Force«) als technisch am weitesten entwickelten militärischen Instrument zukommen. Es ist nicht ausgeschlossen, dass das neue Konzept – als äußerstes Mittel – erstmals offiziell den Einsatz atomarer Waffen durch die nato vorsehen wird. Die neue nato -Strategie wird die Zusammenarbeit mit internationalen Institutionen regulieren und Bezüge zur uno -Charta erhalten. Sie wird aber gleichzeitig(zum Beispiel unter der Annahme des Endes des Westfälischen Systems und der Erosion der Rolle des Internationalen Rechts) auch die Möglichkeit harter Gewaltanwendung ohne Mandat des uno -Sicherheitsrats vorsehen, und zwar an dem Ort und zu der Zeit, wo die nato dies für unumgänglich hält. 4 Was ist nötig, um einen wirklichen Transformationsprozess der nato in Gang zu bringen? Europa müsste seine» nato -Zentriertheit« über3. Das im Jahre 1999 verabschiedete Strategische Konzept der NATO hat den geographischen Handlungsspielraum des Blocks ausgedehnt: Er kann nun – entgegen dem Washingtoner Vertrag von 1949 – militärische Aktionen auch außerhalb der territorialen Grenzen seiner Mitgliedstaaten durchführen. Das hat dem Einfall der nato in Jugoslawien im Jahre 1999 eine»Rechtsgrundlage« gegeben. Das geltende strategische Konzept der nato verwandelt also die Allianz von einer Verteidigungsunion in eine angreifende Militärorganisation, die außerhalb ihres Verantwortungsbereichs agiert, der durch das Washingtoner Abkommen vorgegeben ist. 4. Siehe z. B. Politika (2.4.2009). ipg 2/2010 Kortunow, Europäische Sicherheitsarchitektur 91

winden und eine intellektuelle Anstrengung zur Überprüfung seiner Voreingenommenheit und seines Misstrauens gegenüber Russland unternehmen. Der wichtigste Akteur auf dem Feld europäischer Sicherheit sind die Vereinigten Staaten von Amerika; wenn es nicht gelingt, sich mit ihnen über die Transformation der nato zu verständigen, wird es keine neue Sicherheitsarchitektur geben. Aber auch Russland muss einige Schritte des Entgegenkommens machen und in einer Reihe von Aspekten seine negative Einstellung gegenüber der nato überdenken. Gefordert ist heute die Entideologisierung der russischen Beziehungen mit der Allianz: im Kontext einer umfassenden und pragmatischen Sicht auf die internationalen Prozesse in Europa und der Welt sowie im Kontext einer korrekten Auslegung der nationalen Interessen Russlands. Sollen die Verhandlungen Erfolgsaussichten haben, sind politische Bedingungen unzumutbar. Die westlichen Partner versuchen nicht selten, Bedingungen zu stellen, zum Beispiel dadurch, dass die Verhandlungen über die neue europäische Sicherheitsarchitektur mit der Forderung nach der Anerkennung der Unabhängigkeit Südossetiens und Abchasiens durch Russland verknüpft werden. So etwas führt nicht weiter, auch weil sich in Russland niemand vorstellen kann, dass die Regierung ihre Position zu Abchasien und Südossetien zur Disposition stellen könnte. Auf die Frage, ob ein völlig neues System aufgebaut oder das vorhandene auf Vordermann gebracht werden soll, gibt es bislang keine Antwort. Doch man darf keinesfalls die alte Architektur vollständig zerstören, um eine neue zu schaffen. Es gilt, ein neues Haus zu bauen, ohne das alte abzureißen. In den Worten Schopenhauers:»Wer in diese Welt kam, um sie zu ändern, der soll sich freuen, wenn es ihm gelingt, mit knapper Not davonzukommen.« Die meisten vorausschauenden politischen Entscheidungsträger des Westens sehen heute ein, dass das Hauptproblem euroatlantischer Sicherheit nicht die Einbeziehung der Länder Zentral- und Osteuropas, des Baltikums, Georgiens oder gar der Ukraine ist. Das Hauptproblem ist die Einbeziehung Russlands. Bevor man die Frage der neuen europäischen Sicherheitsarchitektur diskutiert, muss deshalb eine weitaus ernstere Frage geklärt werden – die Frage nach der Beziehung Russlands zum Westen und des Westens zu Russland. Russland definiert sich als Teil des Westens, dies ist Teil der nationalen Identität. Der Westen aber ist sich unsicher: Kann es eine echte Partnerschaft mit Russland geben? Die historischen Präzedenzfälle sind keine Ermutigung. Gleichwohl gibt es jetzt 92 Kortunow, Europäische Sicherheitsarchitektur ipg 2/2010

eine Chance für eine reale Partnerschaft mit Russland. Dadurch, dass Russland eine neue Agenda für ein großes Europa vorgeschlagen hat, hat das Land gezeigt, dass es für eine solche Partnerschaft bereit ist. Nun hat der Westen das Wort. ipg 2/2010 Kortunow, Europäische Sicherheitsarchitektur 93

Optionen und Chancen für eine kooperative Sicherheitspolitik in Europa PETER W. SCHULZE Weichenstellung für die 1990er Jahre: Das Ende der Illusion vom gemeinsamen europäischen Haus Nach dem Ende des Kalten Krieges in Europa schien die Schaffung eines Systems kooperativer Sicherheit im Bereich des Möglichen zu liegen. Doch die nato -Osterweiterung und die Kriege auf dem Balkan entlarvten solche Hoffnungen als Illusion. Der Konsens der damaligen Großmächte, der es trotz der bipolaren Struktur des internationalen Systems in der Dekade zuvor erlaubt hatte, die Teilung Europas zu beenden, zerbrach. Das postsowjetische Russland wurde aufgrund seiner transformationsbedingten Systemkrise ab 1994 aus der Mitgestaltung der europäischen Politik hinausgedrängt. Der Kalte Krieg wurde beendet, aber das Ziel der Schaffung eines »gesamteuropäischen Hauses« mit übergreifender, verbindender Sicherheitsarchitektur, rückte immer weiter in die Ferne. Auch die Ersatzlösung von»interlocking security institutions« war nur kurzlebig. Doch es gelang der nato, ihre Identitätskrise vermittels einer erweiterten Sicherheitsagenda zu überwinden und sich als»neue nato « zu definieren. Zwei Ziele rückten in den Vordergrund; sie versprachen dauerhafte Legitimation im post-bipolaren Europa: Das erste war der Stabilitätstransfer nach Mittel- und Osteuropa durch die Osterweiterung, die sich in zwei Wellen vollzog. Das zweite bestand darin, ein Sicherheitssystem gegen das während der Jelzin-Ära am Rande einer Systemkrise balancierende Russland aufzubauen, denn Russland drohte im Chaos zu versinken und damit außen- und sicherheitspolitisch unberechenbar zu werden. Die systemische Krise des postsowjetischen Russland produzierte eine andere Bedrohungslage als die aus der bipolaren Welt bekannte. Es galt nicht mehr, militärische Gefahren abzuwehren, sondern sich gegen die Folgen der Transformation, des wirtschaftlichen Niedergangs und der befürchteten innenpolitischen Polarisierung Russlands zu wappnen. Sogar die separatistische Fragmentierung des Landes schien möglich; sie 94 Schulze, Für eine kooperative Sicherheitspolitik ipg 2/2010

hätte einigen Akteuren in Washington(Zbigniew Brzezin´ski) gut ins Konzept gepasst. Während die kollektive Verteidigungsfunktion der »alten« nato in den Hintergrund rückte, bezog die»neue nato « ihre Legitimation primär aus einem Rollenwandel. Sie verstand sich fortan als Institution, die Stabilität nach Zentral- und Ostmitteleuropa bringen sollte, damit Demokratie und Marktwirtschaft erblühen konnten. Ziel der beiden Erweiterungsrunden der nato war die Sicherheitsverankerung dieser Region im transatlantischen Bündnis. Diese Entwicklung wurde von den Verantwortlichen in Russland als Ausgrenzung wahrgenommen und förderte emotionale und irrationale Protesthaltungen unter den neuen Machteliten. Die transatlantische Staatengemeinschaft nahm darauf keine Rücksicht, denn Russland war zu diesem Zeitpunkt nicht mehr in der Lage, eine aktive Rolle in der internationalen Politik zu spielen. In der außen- und sicherheitspolitischen Experten-Community Moskaus verdichtete sich die Befürchtung zur Gewissheit:»The Cold War, which was never declared over, has proven to be unfinished«. 1 Im neuen Millennium kehrte Russland ins Konzert der Großmächte zurück. Dies zum einen, weil ein acht Jahre anhaltender Wirtschaftsboom dem Kreml die Wiederherstellung der Staatsautorität, die Linderung von sozialer Not, aber auch die Eindämmung verselbstständigter oligarchischer Macht gestattete. Zum anderen erklärte Moskau seine Bereitschaft, im Bündnis gegen den Terror mitzuwirken. Der»honeymoon« mit den usa hielt sogar während des Irak-Krieges an. Erst mit der Jukos-Affäre und dem Prozess gegen Chodorkowski schlug die Stimmung um und der Kreml sah sich erneut massiver Kritik ausgesetzt. Doch eine Marginalisierung Russlands wie in den 1990er Jahren ließ sich nicht mehr durchsetzen, denn dafür waren die wirtschaftlichen und poli1. Karaganov, Sergei und Timofei Bordachev(2009):»Towards a New Euro-Atlantic Security Architecture«, Dokument des Valdai-Discussion Club; London, 8.–10. Dezember 2009; http://eng.globalaffairs.ru/. Darin heißt es, dass die Entscheidung zur nato -Osterweiterung»has dealt a blow to Russia’s trust towards the United States and its allies. Russia’s elite, which views itself as the victor in the struggle against totalitarian Communism, has never considered its country defeated in the Cold War. Meanwhile, the West has been trying to treat it as a defeated country, which has laid a deep foundation for a new and potentially rough confrontation. The situation is simple: the Old West will have to either try to ›finish off‹ Russia or to conclude an honorable peace with it and thus finish, once and for all, the ›unfinished‹ Cold War.« ipg 2/2010 Schulze, Für eine kooperative Sicherheitspolitik 95

tischen Verbindungen zu Mitgliedsstaaten der eu zu eng geworden. Der trianguläre Zuschnitt der russischen Außen- und Sicherheitspolitik zahlte sich nun aus. Außerdem knüpfte der Kreml an der früheren Sowjetpolitik an und reanimierte Bündnisse, die eine Dekade lang kaum beachtet worden waren. Vorsichtig ging Moskau auch daran, neue Bündnisse aufzubauen, die wenige Jahre davor undenkbar erschienen wären, so die Shanghai Cooperation Organisation/ sco , die Russland, China und die zentralasiatischen Staaten umfasst, aber auch für Indien, Afghanistan und den Iran attraktiv ist. Gleichwohl befand sich Moskau in einer alles andere als komfortablen Position, denn über verlässliche Bündnispartner verfügte das Land nicht. Die gus zerbrach 2 und wurde zum Zankapfel zwischen Russland und einer ausgreifenden eu und nato ; die Versuche, diesen Prozess durch die Schaffung regionaler Bündnisse wie den Einheitlichen Wirtschaftsraum von 2003 aufzuhalten, scheiterten. Moskau wurde nach Eurasien abgedrängt. Dort entstanden militärische und wirtschaftliche Kooperationsformen, die Eurasische Wirtschaftsgemeinschaft( eurasec ) 3 und die Organisation des Vertrages über kollektive Sicherheit( odkb ) 4 . 2. Wipperfürth, Christian(2007): Russland und seine GUS-Nachbarn: Hintergründe, aktuelle Entwicklung und Konflikte in einer ressourcenreichen Region . Stuttgart: Ibidem; Peter W. Schulze(2008):»Zieloptionen russischer gus -Politik: Geopolitische Neuordnung des Sicherheits-und Kooperationsraumes oder vernachlässigte Konfliktzone?«, Institut für internationale liberale Politik/ iilp , Sozialwissenschaftliche Schriftenreihe(März 2008). Die gus ist an zwei Faktoren gescheitert. Erstens an den Eigeninteressen der zur Macht gelangten nationalen Cliquen, die unfähig zur Kooperation untereinander wie mit Moskau waren. Zweitens hat die Politik Moskaus selbst die gus geschwächt: Schon in der Jelzin-Phase genoss die gus keine Priorität in der russischen Politik, und seit der Rückkehr Russlands auf die weltpolitische Bühne scheint Moskau den Zusammenbruch der gus billigend in Kauf zu nehmen. 3. Die Eurasische Wirtschaftsgemeinschaft wurde am 10. Oktober 2000 von den gus -Staaten Russland, Belarus, Kasachstan, Kirgisistan und Tadschikistan gebildet. 2002 erhielten die Staaten Moldawien und Ukraine Beobachterstatus in der eurasec , später kam Armenien hinzu. 2006 trat auch Usbekistan der Eurasischen Wirtschaftsgemeinschaft bei, ließ aber 2009 seine Mitgliedschaft ruhen. 4. Am 7. Oktober 2002 unterzeichneten die Präsidenten von Armenien, Belarus, Kasachstan, Kirgisistan, Russland und Tadschikistan in Taschkent einen Vertrag über Kollektive Sicherheit(Collective Security Treaty Organisation[ csto ] oder Organisazija Dogowora o Kollektiwnoj Bjesopasnosti[ odkb ]). Usbekistan trat dem Abkommen 2006 bei. 96 Schulze, Für eine kooperative Sicherheitspolitik ipg 2/2010

Der»Weckruf« Putins auf der Münchener Sicherheitskonferenz 2007, spätestens aber der Kaukasus-Konflikt bewirkten, dass das Problem von nato und eu nicht länger ignoriert werden konnte. Moskaus massiver Militäreinsatz gegen Georgien war ebenfalls ein Warnsignal, das unterstreichen sollte, dass es eine dritte Runde der nato -Osterweiterung nicht geben dürfe. Es wurde deutlich, dass Russland eine Fortsetzung dieser Politik nicht hinnehmen würde. Umbrüche im internationalen System: Der schnelle Abschied von der Hegemonie Nach dem Untergang der Ud ssr , also vom Beginn der 1990er Jahre bis zum Irak-Krieg im Jahr 2003, waren die usa die hegemoniale Machtfigur des internationalen Staatensystems. Nach den Rückschlägen im Irak und vor allem in Afghanistan wuchsen Zweifel, dass die Vereinigten Staaten die damit verbundenen Lasten auf Dauer schultern können. Der dem zugrunde liegende relative Niedergang der usa hat aber nicht nur externe Ursachen, sondern resultiert aus einer Kombination vieler Faktoren, die nicht urplötzlich zu Beginn des neuen Millenniums oder nach dem zweiten Irak-Krieg zu wirken beginnen. Bereits in den Zeiten des bipolaren Systems war eine Asymmetrie zwischen geostrategischer, militärischer Projektionsmacht einerseits und wirtschaftlicher Gestaltungsmacht andererseits entstanden. So billigten die europäischen und asiatischen Bündnispartner den usa uneingeschränkt die Rolle der Blockführungsmacht zu, während Washington diesen bei der Entfaltung ihres wirtschaftlichen Potenzials freie Hand ließ. Schon während der 1980er Jahre schrumpfte selbst in Sektoren der Hochtechnologie, abgesehen vom Rüstungssektor, die Überlegenheit der usa . In den wirtschaftspolitischen Debatten wurde zwar betont,»manufacturing matters« 5 , doch gingen wegen dem Überborden des Finanzkapitals zusehends industrielle Produktionskapazitäten verloren. Die Folgen wurden durch imperiale Missionsziele überspielt. Die seit August 2008 anhaltende Finanzkrise scheint nun die Führungsfähigkeit der usa im transatlantischen Bündnis grundsätzlich in Frage zu stellen. Die geopolitische Überdeh5. Cohen, Stephen und John Zysman(1987): Manufacturing Matters: The Myth of the Post-Industrial Economy . New York: Basic Books; Lester Thurow(1983): Dangerous Currents: The State of Economics . New York: Vintage. ipg 2/2010 Schulze, Für eine kooperative Sicherheitspolitik 97

nung der amerikanischen Militärmacht, die sich verschlechternde Wettbewerbsposition selbst bei Hochtechnologien und die immense Staatsverschuldung, all dies deutet auf eine Schieflage der einstigen Supermacht hin. Die Sprengkraft all jener Krisenfaktoren wird nicht ohne Rückwirkungen auf das amerikanische Außenverhalten bleiben. Die Sorge, dass die us -Außenpolitik isolationistisch werden könnte, bewegte Joschka Fischer. In einem Beitrag in der»Moscow Times« postuliert er, dass die globale Finanzkrise die Welt dramatisch verändern wird. Europa und die usa seien die Verlierer. Als Folge davon sei eine grundlegende Richtungsänderung der amerikanischen Außenpolitik nicht auszuschließen:»In particular, the European focus of u.s. foreign policy, which was previously a matter of course, will increasingly become a thing of the past.« 6 Mit der Rückkehr Russlands auf die internationale Bühne und dem Aufstieg der Schwellenländer des asiatisch-pazifischen Raumes und Südamerikas zu Machtfaktoren scheint die Frage nach dem Strukturprinzip und der Gestalt des internationalen Systems de facto beantwortet.»Die Multipolarität ist Realität, und die Notwendigkeit globaler Kooperation ergibt sich daraus zwingend«, schreibt Hans-Dietrich Genscher. 7 Die Gestaltungsprinzipien dieser neuen multipolaren Weltordnung erfordern eine neue Qualität von»verpflichtender Nachbarschaft«(Genscher 2008), in der die Regeln und Integrationserfahrungen der Europäischen Union einen hohen Stellenwert haben und vielleicht auch ein Zukunftsmodell aufzeigen könnten. Die Europäische Union als zaghafter Akteur: Die Herausforderung Zwischeneuropa Die eu verfügt zweifellos über das Potenzial, um als Akteur bei der Gestaltung der zukünftigen Weltordnung eine wichtige Rolle zu übernehmen. Nach den Veränderungsprozessen hin zu einem multipolaren internationalen System und dem Hegemonieverlust der usa sind die Gestaltungsspielräume der eu sogar noch weiter geworden. Ihre innere 6. Fischer, Joschka(2008):»Europe Can’t Bank on Past«, in: The Moscow Times (1.12.2008). 7. Genscher, Hans-Dietrich(2008):»Für eine Weltnachbarschaftsordnung«, in FAZ (24.10.2008): 9. 98 Schulze, Für eine kooperative Sicherheitspolitik ipg 2/2010

Heterogenität, die durch die Erweiterungspolitik noch zugenommen hat, machte sie jedoch faktisch handlungsunfähig. Die Konsensunfähigkeit europäischer Mitgliedstaaten zeigte sich in ihrer Hilflosigkeit, auf die Herausforderungen der 1990er Dekade zu reagieren. So dauerte es zwölf lange Jahre, bis aus den Vorgaben des Maastrichter Vertrages, der eine integrierte europäische Verteidigung vorsieht, eine Sicherheitsstrategie entwickelt wurde. Die Weiterentwicklung der zwischenzeitlich zur Europäischen Verteidigungs- und Sicherheitspolitik( evsp ) umgemünzten Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik( gasp ) kam nur schleppend voran. 8 Gleichwohl ist die eu von heute nicht mehr die eg des vergangenen Millenniums. Sie ist zum geopolitischen Faktor geworden und hat sich als Akteur auch im umstrittenen Zwischeneuropa zu Wort gemeldet. Dies wird von Moskau durchaus anerkannt, denn sonst wären die Vermittlungsbemühungen von Nicolas Sarkozy im Namen der eu 9 im Konflikt zwischen Russland und Georgien kaum so erfolgreich gewesen. Mit Zwischeneuropa 10 ist jenes Band von Staaten zwischen der eu und Russland benannt, das sich von der Ostsee bis in den Raum zwischen dem Schwarzen und Kaspischen Meer erstreckt. Weil die Staaten Zwischeneuropas nicht selbständig in der Lage sind, für Stabilität und Frieden in der Region sowie für die Wohlfahrt ihrer Völker Sorge zu tragen, konkurrieren in diesem Raum rivalisierende externe Mächte. Zwischeneuropa oszilliert zwischen zwei Machtpolen, der Europäischen Union und der Russischen Föderation, die usa agieren im Hintergrund. In einer solchen Konstellation sind Konflikte kaum zu vermeiden, denn 8. Siehe dazu Johann Frank(2007):»Perspektiven der Europäischen Militärischen Integration«, Internationales Institut für Liberale Politik, Wien. 9. Barroso, José Manuel(2009):»Europe’s Rising Global Role,« in: Moscow Times (23.12.2009); http://www.themoscowtimes.com/opinion/article/europes-risingglobal-role/396675.html. Barroso behauptet wohl zu Recht, die» eu has multilateralism in its dna «, aber von einer außen- und sicherheitspolitischen Strategie/ Politik fehlt weiterhin jede Spur. Es genügt eben nicht, die universalen Prinzipien von Stabilität, Demokratie, Freiheit und Gerechtigkeit als»Ecksteine« der internationalen Beziehungen zu betrachten und sich in den Dienst der Vereinten Nationen zu stellen. Die Grenzen einer primär»normativen Politik« zeigten sich sehr deutlich im Balkankonflikt der 1990er Jahre. 10. Schneider-Deters, Winfried; Peter W. Schulze; Heinz Timmermann(2008): Die Europäische Union, Russland und Eurasien. Die Rückkehr der Geopolitik . Berlin: Berliner Wissenschaftsverlag. Siehe auch Peter W. Schulze:»Die eu , Russland und die gus . Auseinandersetzungen über das nahe Ausland«, in: IPG 3/2005: 153. ipg 2/2010 Schulze, Für eine kooperative Sicherheitspolitik 99

beide Flügelmächte sind dem Druck innenpolitischer Prozesse aus den zwischeneuropäischen Ländern ausgesetzt. Allerdings wurden die Gefahren für den Status quo von der eu und/oder von Moskau in die Region hineingetragen. Ähnliches gilt für Zentralasien, obwohl Kasachstan und Usbekistan über robuste politische Systeme, allerdings mit ausgeprägt autoritären Zügen, verfügen und wirtschaftlich überlebensfähiger sowie stärker in Weltmarktstrukturen eingebunden sind. Für Moskau bleibt die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten( gus ) eine Sicherheits-, Einfluss- und Kooperationssphäre, wo die Präsenz externer Mächte die russische Politik berührt. Zwischeneuropa wiederum ist der»letzte« Interessenraum, den eu und nato zu gewinnen denken, bevor es an die Lösung der russischen Frage geht. Die russische Zielsetzung, den Einfluss von nato und eu in diesem Raum so klein wie möglich zu halten, konnte weder durch»Roll back«-Strategien, noch durch»Regime changes« oder durch einen demonstrativen Konfrontationskurs gegen die nato erreicht werden. Brüssel hat Zwischeneuropa spät entdeckt. Erstmals trat die eu in der Ukraine im Winter 2004 als geopolitischer Akteur(wenngleich als einer ohne Strategie) auf den Plan. Bis dahin hatte die eu eine, wenn auch nicht offen deklarierte»Russia First«-Strategie verfolgt. Belarus war dem Brüsseler Einfluss völlig entglitten, als das Land sich autoritär einigelte und selbst für Moskau unerreichbar wurde. Hinzu kommt, dass in den 1990er Jahren der Energiereichtum Zentralasiens und des kaspischen Raums angesichts niedriger Ölpreise kaum eine Rolle spielte. Den Kaukasus hingegen hatten ethnisch-territoriale Konflikte zu sehr destabilisiert, als dass es die eu , traumatisiert durch die Kriege auf dem Balkan, gewagt hätte, sich dort einzumischen. Zentralasien lag in weiter Ferne und rückte erst anlässlich der deutschen Ratspräsidentschaft in den Fokus wirtschaftlicher und politischer Interessen. Weil die Osterweiterung von eu und nato politische Verwerfungen in den Ländern der gus ausgelöst hatte und im postsowjetischen Raum mit russischen Interessen kollidierte, stehen nun beide Seiten unter Zugzwang, Konzeptionen oder Strategien der Konfliktprävention und des Umgangs miteinander zu entwerfen. Wenn es nicht gelingt, eine Reflexion über eine gemeinsame Zukunft in Gang zu bringen, wird es früher oder später zu einer Konfrontation kommen. Überwinden beide Machtzentren die Eiszeit in ihren Beziehungen, könnten auch Lösungen für Zwischeneuropa gefunden werden. Derzeit sind die Bedingungen günstig, denn durch den Georgien-Krieg, durch den Wahlsieg eines mo100 Schulze, Für eine kooperative Sicherheitspolitik ipg 2/2010

derateren ukrainischen Präsidenten und durch den Kurswechsel der Obama-Administration in der Russlandpolitik besteht kein Handlungsdruck mehr, über den nato -Beitritt der Ukraine zu streiten. Wenn die gewonnene Zeit nicht für gemeinsame Überlegungen genutzt wird, werden sich die polarisierenden Einflüsse der externen Mächte verstärken und Zwischeneuropa könnte der Austragungsort von Stellvertreterkonflikten werden, wie sie aus Zeiten des Kalten Krieges in Erinnerung sind. Daraus folgt, dass der Grundgedanke, der seit dem Helsinki-Prozess im Spiel ist und das Europäische der Gestaltung internationaler Politik ausmachte, immer noch derselbe ist. Das Verhältnis der Europäischen Union zu Russland ist und bleibt die Schicksalsfrage des Kontinents und damit die zentrale Determinante europäischer Sicherheits- und Friedenspolitik. Neue Konstellationen erfordern neue Antworten Die im Juni 2009 vom russischen Präsidenten Medwedew verkündete Sicherheitsdoktrin ist ambitioniert, denn sie bezieht sich auf die Zeit bis zum Jahr 2020. Der dort entwickelte erweiterte Sicherheitsbegriff stellt die Quintessenz dessen dar, was als»Soft power«-Ansatz der russischen Außenpolitik 11 verstanden werden kann. Als roter Faden durchzieht diese Doktrin, wie die nachfolgenden Dokumente(darunter Medwedews Ansprache an die Nation vom 12. November 2009 12 , seine NovemberThesen über einen neuen Sicherheitsvertrag für Europa 13 und der Artikel 11. Nicht überraschend stellt Joseph Nye in einem Artikel in der Moscow Times (28.2.2006: 10) unter dem Titel»The Strength of Soft Power« fest, dass die usa an Soft-Power-Kapazität verloren haben. Gründe sind der Irak-Krieg und die ideologisch-aggressive Politik der Bush-Administration selbst gegen Verbündete. Um den Krieg gegen den Terrorismus zu gewinnen und weiterhin auf Verbündete zählen zu können, müssen die usa »(…) seek a political solution in Iraq, promote the Middle East peace process, and pay more attention to allies and international institutions. Then it will be in a position to combine soft power with hard power.« 12. Online verfügbar: http://eng.kremlin.ru/speeches/2009/11/12/1321_type70029type 82912_222702.shtml. Schon in seiner Ansprache vom 5. November 2008 griff er das Thema auf und appellierte an den Westen:»Give the Russian nation as a whole a worthy place in the system of international relations.« 13. Online verfügbar: http://eng.kremlin.ru/text/docs/2009/11/223072.shtml; European Security Treaty(29.11.2009). ipg 2/2010 Schulze, Für eine kooperative Sicherheitspolitik 101

»Russland voran«[»Rossija, wperjod«]) 14 die Forderung, Russland solle von den transatlantischen Mächten endlich als gleichberechtigter Partner bei der Reform internationaler Institutionen anerkannt werden. 15 Dass die Doktrin sich auf die Zeit bis zum Jahr 2020 bezieht, kommt nicht von ungefähr, denn auch das von Regierungschef Putin vorgestellte Perspektivprogramm sieht diesen Zeitrahmen vor. Dies zeigt, dass die Sicherheits- und Außenpolitik spezifische Funktionen für die »langfristigen« 16 Ziele der Modernisierung übernehmen soll. Solche Vorstellungen spielen zwar seit der Sowjetzeit eine Rolle, doch seit dem Untergang der Ud ssr steht politisches Handeln noch wesentlich stärker unter dem Primat der Innenpolitik . Die Doktrin verortet folgerichtig die zentrale Sicherheitsbedrohung nicht außerhalb des Landes. Der unfertige institutionelle Umbau, die nachhinkende Modernisierung von Wirtschaft und Gesellschaft, die fehlende Rechtskultur, die grassierende Korruption und die Ineffizienz staatlicher Apparate sowie Bedrohungen durch terroristische Akte von außen werden als maßgebliche Gefahrenquellen ausgemacht. 17 Bereits in seiner ersten Ansprache an die Nation vom 5. November 2008 brandmarkte Medwedew schonungslos die ungelösten inneren Probleme und kritisierte, dass es nicht gelungen sei, das Land aus der Abhängigkeit von Rohstoff- und Energieexporten zu lösen. Ferner seien die Lasten der Sowjetindustrie, ihre katastrophale Energieineffizienz und der Mangel an wettbewerbsfähigen Produkten nicht beseitigt worden. Die Wirtschaft hinke technologisch hinterher, und die demokratischen Institutionen seien schwach. 18 Die Botschaft war klar: Was bislang getan wurde, reicht nicht aus, um Russlands Zukunft zu sichern. Medwedew verfolgt eine Vision der Modernisierung, nach der es gilt, durch die Mobilisierung eigener innovativer Ressourcen ein neues, 14. Medwedew, Dmitri(2009):»Russland Voran«(10.9.2009); http://eng.kremlin. ru/speeches/2009/09/10/1534_type104017_221527.shtml. 15. Lukyanov, Fyodor(2009):»A Positive but Confusing Security Strategy«, in: The Moscow Times (20.5.2009). 16. Medwedew, Dmitri(2008): Ansprache vom 5.11.2008; http://eng.kremlin.ru/ speeches/2008/11/05/2144_type70029type82917type127286_208836.shtml. 17. Gespannt kann man auf Überlegungen der nato warten, die ebenfalls an einer Sicherheitsdoktrin bastelt, ob etwa die Einschätzung von Gefahren ähnlich vorgenommen wird. 18. Medwedew, Dmitri(2009):»Russland voran«(10.9.2009); http://eng.kremlin. ru/speeches/2009/09/10/1534_type104017_221527.shtml. 102 Schulze, Für eine kooperative Sicherheitspolitik ipg 2/2010

modernes, wohlhabendes, freies und wehrfähiges Russland zu schaffen. Damit ist auch der Umbau des politischen Systems verbunden. Er führte aus:»Russia’s political system will also be extremely open, flexible and internally complex.(…) It will correspond to the political culture of free, secure, critical thinking, self-confident people. As in most democratic states, the leaders of the political struggle will be the parliamentary parties, which will periodically replace each other in power.« 19 Um diese Ziele zu erreichen, müsse Russland seinen eigenen Weg gehen, könne aber Anleihen bei anderen post-industriellen Gesellschaften machen und von deren Erfahrungen lernen. Die multipolare Weltordnung wird als Faktum vorausgesetzt, ebenso ihr Strukturprinzip, die Interdependenz staatlichen Handelns. Unter solchen Voraussetzungen wird es aber immer schwieriger, lokale Konflikte zu begrenzen, wodurch den Großmächten mehr Verantwortung zuwächst. Aufgabe der Außen- und Sicherheitspolitik sei es, hart und offen bei der Zielverwirklichung der Modernisierung mitzuwirken. Ihr Hauptziel bleibt, mit den entwickelten Staaten Asiens, Europas und Amerikas verlässliche Kooperationen einzugehen. In knappen Worten anlässlich der Ansprache an die Föderationsversammlung am 12. November 2009 unterstrich Medwedew:»The principle of indivisible security in Euro-Atlantic territory is imperative for us«. Er hob die Bedeutung eines Vertrages zur europäischen Sicherheit hervor. Beide Ziele seien eng mit dem Projekt der Modernisierung 20 verbunden und verlangten eine Politik, die sich nicht von»chaotic action dictated by nostalgia and prejudice« würde leiten lassen, sondern»purely pragmatic aims« verfolge. Es dauerte bis zum 29. November 2009, bis Medwedew seinen Vorschlag zur europäischen Sicherheit durch spezifische Ausführungen konkretisierte. Aber seine Vorschläge für einen europäischen Sicherheitsvertrag verraten die Handschrift des Juristen und nicht die des Staatsmannes. Der Entwurf wird dem eigenen Anspruch nicht gerecht. Die Hauptidee besteht darin, Mechanismen der Sicherheit für alle Staaten des transatlantischen und eurasischen Raumes zu schaffen und diese in einen Kanon von Verträgen einzubinden. 19. Ebd. 20. Medwedew, Dmitri(2009): Ansprache an die Föderalversammlung am 12.11.2009; http://eng.kremlin.ru/speeches/2009/11/12/1321_type70029type82912_222702. shtml.»I am instructing the Cabinet to develop clear criteria for assessing the results of foreign policy activities designed to meet challenges associated with modernization and technological advances.« ipg 2/2010 Schulze, Für eine kooperative Sicherheitspolitik 103

Unklar bleibt, wie die aufgelisteten Institutionen zwischen Brest und Wladiwostok, die sich mit Teilaspekten und regionalen Einschränkungen ihrer Sicherheit befassen, aufeinander abgestimmt werden sollen. Wird es ein übergreifendes Dach geben, und wie werden Abstimmungen, Abgrenzungen, Arbeitsteilung und Kompetenzen geregelt? Wenig ist klar herausgearbeitet. Einige Formulierungen sind so allgemein, dass sie zu endlosen Debatten einladen und wenig Entscheidbares enthalten. Die Mitgliedstaaten von nato und eu haben zurückhaltend reagiert. Zweifelsohne ist der Vorschlag Medwedews weder ein Trick, um Europa von den usa abzukoppeln. Noch kann Moskau ein Interesse daran haben, bestehende Spannungen zwischen den einzelnen eu -Mitgliedstaaten über die Einschätzung Russlands weiter zu verschärfen. Doch die russischen Zielsetzungen erscheinen gleichwohl wie die Quadratur des Kreises. Russland will an den Entscheidungen zur Gestaltung der europäischen Zukunft beteiligt werden, ohne dabei seine Eigenständigkeit aufzugeben; Russland will den bestehenden Status quo in Europa aufrechterhalten; Russland will eine dritte Runde der nato -Osterweiterung verhindern; und Russland will verlässliche und befriedete Räume in der Nachbarschaft schaffen, die aber in ihrer Souveränität beschränkt sein sollen, also sich nicht anti-russisch positionieren dürfen. Weitere Konkretisierungen von russischer Seite dürfte es in naher Zukunft nicht geben. Das bedeutet aber nicht, dass damit Klärungsprozesse in Moskau oder provokante Veröffentlichungen unterbleiben. Im Gegenteil, wenn man die Verlautbarungen seit der letzten Valdai-Konferenz 21 von 2009 oder die im Nachgang des Jaroslawl-Projektes erschienenen Papiere verfolgt, entsteht der Eindruck, dass die Diskussion auf die Ebene der Experten verlagert wurde. Diesen fällt die Aufgabe zu, die Agenda mit immer neuen Vorschlägen zu füttern. Adressaten sind dabei nicht nur nato und eu . Solche Vorstöße reflektieren auch innenpolitische Machtkämpfe im Vorfeld der Präsidentschaftswahlen des Jahres 21. Karaganov, Sergei und Timofei Bordachev(2009):»Towards a New Euro-Atlantic Security Architecture«, Dokument des Valdai-Discussion Club; London, 8.–10. Dezember 2009: 16; http://eng.globalaffairs.ru/. Die von der Valdai-Expertengruppe vorgeschlagenen Lösungen sehen vier Szenarien vor, entlang derer sich eine europäische Sicherheitsordnung entwickeln könnte. Sie umfassen die Spannbreite vom Erhalt des gegenwärtigen Status quo über den Status quo plus, die Nutzung der osze als Dachorganisation, bis hin zur Annäherung Russlands an die nato . Andere Überlegungen zielen auf ein Bündel von Spezialverträgen zwischen Russland und den europäischen Einzelstaaten. 104 Schulze, Für eine kooperative Sicherheitspolitik ipg 2/2010

2012 und sind mit Konflikten über die Umsetzung des Modernisierungsprojektes verknüpft. Dennoch sind nato und eu gehalten, den von Moskau angestoßenen Sicherheitsdialog aufzunehmen. Sie sollten ihrerseits Vorschläge unterbreiten, die der sicherheitspolitischen Lage in Europa besser gerecht werden als der von Präsident Medwedew vorgelegte Vertragstext. Europäische Sicherheit unter multi- oder non-polaren Bedingungen Der Weg zu einer gesamteuropäischen Sicherheitsarchitektur lässt sich durch drei Szenarien beschreiben, die als Denkanstöße für die Diskussion dienen können: Der NATO-Russland-Rat wird aufgewertet und/oder Russland tritt zuerst in die politische, später in die militärische Organisation der NATO ein. Wenn die alte Formel noch gilt, dass weder gegen noch ohne Russland eine dauerhafte Sicherheitsordnung in Europa errichtet werden kann, dann sollte endlich danach gehandelt werden. Nicht nur die Ungewissheit über Afghanistan, auch der Krieg im Kaukasus und die Probleme mit der Ukraine haben eine Diskussion auf die Agenda gesetzt, die noch vor wenigen Jahren undenkbar war. Selbstkritisch gesteht die nato -Führung heute ein, so in einem Beitrag ihres Generalsekretärs Rasmussen, dass in einer Phase»globalisierter Unsicherheit« 22 die nato mit den auf sie zukommenden Herausforderungen nicht mehr allein fertigwerden könne. Sie benötige die Unterstützung anderer Organisationen. Die zu erarbeitende Sicherheitsstrategie müsse der neuen, erweiterten Dimension von Sicherheit mehr Aufmerksamkeit widmen. Im europäischen Kontext kommt eine solche Suche dem Angebot nahe, mit Russland engere Verbindungen aufzunehmen. Ähnliche Überlegungen finden sich auf russischer Seite. Der wohl einflussreichste Polit-Technologe des Kremls, Gleb Pavlovski, fordert nicht nur eine»redefinition of the concepts of power and security«. 23 Er gesteht ein, dass Russlands Nuklearmacht für die Lösung nahezu aller 22. Rasmussen, Fogh(2009):»Deutschland und die Nato«, in: FAZ (6.11.2009): 8. 23. Pavlovsky, Gleb(2009):»Weak Power Reset«, in: Yaroslavl Forum (9.12. 2009): 2. ipg 2/2010 Schulze, Für eine kooperative Sicherheitspolitik 105

globalen und regionalen Konflikte»nutzlos« sei. Außer über Energie verfüge Moskau nur über»secondary factors of power«, um Interessen durchzusetzen. Und selbst der Energiefaktor sei bestenfalls»ambivalent«. Daher solle Moskau die Gunst der Stunde, nämlich die Schwäche der Globalmacht usa , nutzen, um zu einer Verständigung über globale Probleme zu kommen. Denn die usa brauchten Russland mehr als Russland die usa . In die Beziehungen zwischen der nato und Russland ist zweifellos Bewegung gekommen. Rasmussen ging in einem Vortrag an der Moskauer Eliteuniversität mgimo am 17. Dezember 2009 noch einen Schritt weiter, indem er die Hoffnung zum Ausdruck brachte, die nato und Russland würden bis 2020 gemeinsam den Aufbau eines Antiraketensystems bewerkstelligen. Diese Zusammenarbeit würde beide Partner gegen Nuklearangriffe sichern und sie politisch zusammenführen. Davor war vom russischen Gesandten bei der nato , Dmitri Rogozin, angekündigt worden, dass sich eine Arbeitsgruppe ab Januar 2010 mit diesen Fragen beschäftigen würde. 24 Wichtiges Scharnier in diesem Kontext bleibt die Arbeit des nato -Russland-Rates.»It is important that fully-fledged contact, the fully-fledged work of the Russianato Council, has been restored. Cooperation should benefit both sides«, führte der Chef des russischen Nationalen Sicherheitsrates Nikolai Patruschew 25 aus und unterstrich die Bedeutung eines»constructive approach«, um eine»gemeinsame Vertrauensbasis« zu schaffen. Man darf solche Äußerungen nicht überbewerten. Aber selbst wenn nur ein Teil der angestrebten Vernetzungen umgesetzt wird, könnte sich durch die Zusammenarbeit jenes Vertrauen entwickeln, das eine unabdingbare Voraussetzung für die Schaffung von institutionellen Vereinbarungen ist. Über eine Sequenz von vertrauensbildenden Schritten in so sensitiven Bereichen wie dem Antiraketensystem könnte mittel- bis langfristig eine stufenweise Ausweitung der Konsultations-, Informationsund letztlich auch der Entscheidungsmechanismen im nato -RusslandRat erreicht werden. Diese Konstruktion entspricht zwar nicht den 24. Johnson’s Russia list,#35 – jrl 2009–230 – jrl Home nato Chief Expects Joint Missile Defense with Russia by 2020; http://www.cdi.org/russia/Johnson/2009230-35.cfm. 25.»Russian Security Head Proposes Joint Threat Analysis with nato «, in: Johnson’s Russia List,#31 – jrl 2009 –231; http://www.cdi.org/russia/Johnson/2009-231-31. cfm. 106 Schulze, Für eine kooperative Sicherheitspolitik ipg 2/2010

Vorstellungen, die Medwedew in seinem Vertragsentwurf dargelegt hat. Jedoch kommt ihr durch ihre transatlantische Dimension ein hoher Wert an Vertrauen und Rückversicherung zu. Denn an der Sicherheitslage der europäischen Mitgliedstaaten würde sich erstens nichts ändern, zweitens blieben die usa als Partner und Gegengewicht im Bündnis, drittens würde endlich die Idee vom gestärkten europäischen Pfeiler umgesetzt werden können. Viertens kann so einer Übermacht Russlands begegnet werden, und fünftens würde über Sicherheitsbelange und Konflikte gemeinsam und einvernehmlich innerhalb der dafür vorgesehenen Bündnisstruktur geurteilt und entschieden. Dies würde die Sicherheitslage in Gesamteuropa radikal verbessern. 26 Die EU und Russland einigen sich auf vertragliche Vereinbarungen zur Friedenssicherung in Europa. Die russisch-europäischen Beziehungen ruhen trotz aller Divergenzen auf einem dichten und belastbaren Netz von wirtschaftlichen und politischinstitutionellen Vereinbarungen. Trotzdem dürfte die Entwicklung einer Sicherheitspartnerschaft zu den schwierigsten Aufgaben der Zukunft gehören. In der Europäischen Union mangelt es sowohl an politischem Willen als auch an Einmütigkeit, die evsp konsequent zu realisieren. Die Mehrheit der europäischen Mitgliedstaaten dürften sicherheitspolitisch so lange auf Washington fixiert bleiben, so lange sich keine glaubwürdige Alternative zeigt. Und selbst dann würden die usa ein bedeutender Faktor in der gesamteuropäischen Sicherheitsgleichung bleiben. Um die abwehrende Passivität zu überwinden und die Front der Ablehnung eines gesamteuropäischen und international-politischen Engagements der eu 26. In diesem Zusammenhang ist erwähnenswert, dass die von Sergei Karaganov mitkonzipierte jährliche Valdai-Konferenz, eine außen- und sicherheitspolitische Scharnierstelle für unkonventionelle Ideen, 2009 mit einem Vorschlag aufwartete, der vier Optionen aufzeigte. Eine Option sprach sich für den Eintritt Russlands in die Politische Organisation der nato aus. Karaganov und Bordachev als Autoren des Valdai-Dokuments argumentieren, dass eine solche Lösung»quite attractive« wäre, weil damit ein für allemal die Konfrontationen in Europa beendet würden. Russland würde mächtiger werden, weil es sich im kulturellen Kontext ähnlicher Staaten befände, und könnte für seine Modernisierung neue Impulse gewinnen. Karaganov, Sergei und Timofei Bordachev(2009):»Towards a New Euro-Atlantic Security Architecture«, Dokument des Valdai-Discussion Club; London, 8.–10. Dezember 2009: 16; http://eng.globalaffairs.ru/. ipg 2/2010 Schulze, Für eine kooperative Sicherheitspolitik 107

zu durchbrechen, dürften außerordentliche Entwicklungen in Washington vonnöten sein. Eine Annäherung Moskaus an Washington könnte indes implizieren, dass Teilelemente des alten bipolaren Systems wiederentstehen. Auf mögliche Veränderungen in den sicherheitspolitischen Prioritäten der usa hatte Joschka Fischer hingewiesen(s. o.). Aus finanziellen und anderen wirtschaftlichen Motiven könnte Washington gezwungen sein, auf eine»Asia First«-Strategie zu setzen. Solche möglichen Entwicklungen hängen allesamt mit der Ausformung multipolarer Strukturen und Machtkonstellationen sowie mit ihren Rückwirkungen auf die Europäische Union zusammen. Zweifellos würden innenpolitische Entwicklungen in Russland, die zu einer Annäherung an westeuropäische Normen führen, es erleichtern, das Land als potenziellen Bündnispartner wahrzunehmen. Ein Zwischenschritt könnte im Beitritt Russlands und anderer gus -Staaten zu einem offenen gesamteuropäischen Wirtschaftsraum bestehen, dessen Regelmechanismen zur Behebung von Konflikten beitragen könnten. Gemeinsame Erfahrungen bei der Realisierung solcher Aufgaben würden mithelfen, Bedrohungen in der Gefahrenzone zu entschärfen, die sich zwischen der eu und Russland als Zwischeneuropa aufgetan hat. Unter solchen Voraussetzungen wäre sogar denkbar, dass sich die eu und Russland auf eine gemeinsame Friedenspolitik einigen, die sich militärisch auf die evsp stützt, die keine eigenen Militärkontingente aufstellt, sondern Teile der nato nutzt. Hinzu kämen militärische Kontingente aus den Eurokorps und der schnellen europäischen Eingreiftruppe. Auf der operativen Ebene von Ausbildung und Schulung wie auf der Führungsebene müssten Mechanismen der Kommunikation und des Austausches wie der Auswertung von Erkenntnissen geschaffen werden. Im Krisenfall könnten dann diese Militärkontingente zusammen mit russischen Einheiten und Einheiten aus dem odkb unter einen gemeinsamen Oberbefehl gestellt und durch zu schaffende politische Konsultations- und Entscheidungsmechanismen im Rahmen neuer Institutionen geführt und bei Bedarf eingesetzt werden. Aufwertung der OSZE und/oder Weiterführung der Charta von Paris Die osze , die maßgeblich an der Überwindung des Kalten Krieges mitgewirkt hat, wird in einer neuen Sicherheitsarchitektur vermutlich allenfalls eine nachgeordnete Rolle spielen. Dennoch sollte sie nicht außer 108 Schulze, Für eine kooperative Sicherheitspolitik ipg 2/2010

Acht gelassen werden. Die eu und Russland könnten sich durchaus auch auf eine gemeinsame Friedenspolitik einigen, die sich politisch auf eine aufgewertete und reformierte osze mit operativen Entscheidungsbefugnissen stützt. Im Rahmen präzise zu definierender friedenssichernder und friedensschaffender Aufgaben, die keinen Vorwand für Interventionen in die inneren Angelegenheiten der Mitgliedstaaten liefern dürfen, würde eine Institution geschaffen, die Bedrohungsanalysen erstellt. Diese könnten als Grundlage von Einsatzentscheidungen herangezogen werden. Gegenwärtig ist eine solche Entwicklung aber wenig wahrscheinlich, da die osze in der Vergangenheit instrumentalisiert wurde und kaum Glaubwürdigkeit als Forum oder Garant einer europäischen Friedens- und Sicherheitsordnung besitzt. Welcher der drei Ansätze in der Praxis eine Rolle spielen wird, ist derzeit nicht absehbar. Gegenwärtig herrscht auf beiden Seiten eine Art Zweckpessimismus; es gibt weder konkrete Angebote an Moskau noch wagt es der Kreml, sich politisch zu exponieren. Dafür werden als Büchsenspanner die Experten vorgeschickt. Vor zu großen Erwartungen bezüglich der Akzeptanz des Medwedew-Vertragswerks warnt der russische Politologe Lukyanov:»Nobody has any enthusiasm for such a plan. Both the European Union and the United States are satisfied with the current arrangement.« Zwar könnten temporäre Kompromisse wie beim kse -Vertrag oder bei start ii gefunden werden, jedoch:»(…) We should not expect to see any progress toward the creation of a new European political architecture.(…) Substantial negotiations on any new European setup will take place only after the current crisis has subsided(…).« 27 Diese pessimistische Einschätzung wird allerdings durch die us Entscheidung, beim Antiraketenprogramm nachzugeben, konterkariert. Ein Zukunftsfenster hat sich geöffnet. Der nato -Russland-Rat arbeitet wieder, und die Gespräche über ein Folgeabkommen zum Partnerschafts- und Kooperationsabkommen( pka) sind wieder aufgenommen worden. Es scheint, dass die amerikanische Administration eingesehen hat, dass mehr geschehen musste als nur den»reset button« zu drücken. Es geht um nicht weniger als eine neue Russland-Strategie der usa . Ähnliches gilt auch für die amerikanische Europa-Politik. Der»multilaterale« Ansatz der Obama-Administration deutet darauf hin, dass bei den zu 27. Lukyanov, Fyodor(2008):»2 Crises Derailed Attempts to Improve eu Ties«, in: The Moscow Times (18.12. 2008). ipg 2/2010 Schulze, Für eine kooperative Sicherheitspolitik 109

lösenden internationalen Problemen Russland stärker einbezogen werden soll. Das russische Interesse an einer kollektiven und vertraglich garantierten Sicherheitsordnung für Europa könnte in Verhandlungen mit Plänen für eine dritte Erweiterungsrunde der nato verrechnet werden. 110 Schulze, Für eine kooperative Sicherheitspolitik ipg 2/2010

Russland im 21. Jahrhundert: Modell einer wünschenswerten Zukunft IGOR JURGENS/ EWGENIJ GONTMACHER * Einleitung Im Mittelpunkt der gesellschaftlichen Aufmerksamkeit steht die Zukunft Russlands. Darüber reden und schreiben Experten, Politiker und führende Repräsentanten des Landes. Das Interesse für Prognosen und Zukunftsszenarien ist ein deutliches Zeichen dafür, dass das Land Wandlungen braucht. Was und wie soll sich wandeln? Hier hängt vieles von der politischen Führung, in erster Linie aber von der Gesellschaft selbst ab. Zwanzig Jahre nach dem Beginn der gesellschaftlichen Transformation müssen wir feststellen: Die Entwicklung ging schwer voran. Zahlreiche Krisen stellten jedes Mal in Frage, ob der gewählte Kurs richtig war. Die positiven Entwicklungsziele waren entweder nur spekulativ oder rein technokratisch. Wir bewegten uns fort, ohne bestimmt zu haben, wo wir hinwollen und wie unser Leitbild lautet. Nun müssen die Gesellschaft und ihre führenden Vertreter ihre Wahl treffen: Wie sehen wir uns selbst, unser Land und unseren Staat in der Zukunft? Worauf wollen wir hinarbeiten, damit die sich uns bietende einmalige historische Chance nicht vertan wird? Wir alle sind uns darüber im Klaren, dass Russland am Scheideweg steht, dass es klar seine Ziele definieren und bewusst, mit Beteiligung der gesamten Gesellschaft, seine Wahl treffen muss, um diese Weggabelung richtig und ohne irreversible Verluste zu passieren. Von der heutigen Wahl hängt es ab, ob es Russland endlich gelingen wird, ein in jeder Hinsicht modernes Land zu werden. Uns droht jetzt wieder die Gefahr, dass wir hilflos einem Niedergang der Großmacht zuschauen würden. Russland kann sich noch eine Stagnationsperiode, nach der es endgültig im Hinterhof der Zivilisation zur Ruhe kommen würde, nicht leisten. * Co-Autoren des Artikels sind: Alexander Golz, Leonid Grigorjev, Sergej Kulik, Boris Makarenko, Nikita Maslennikov, Sergej Plaskin, Alexander Rubzov und Jelena Schatalova. ipg 2/2010 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert 111

In solchen Situationen erlangen Leitbilder – normative Modelle, die zeigen, wie wir unser Land in absehbarer Zukunft sehen wollen – besondere Bedeutung. Das ist kein Traum, sondern ein rationaler Versuch zu begreifen, wie wir schon gewohnte Erschütterungen, zu denen Stagnation und Rückstand führen, vermeiden und ein Entwicklungsniveau erreichen können, das unserer Geschichte und unseres Potenzials würdig wäre. Damit wir die Gefahren bannen und die Herausforderungen unserer Zeit beantworten können, muss die Modernisierung Russlands folgende Eigenschaften besitzen: a) Tiefgreifend: Aus dem Gleis der ressourcenorientierten Entwicklung kommen heißt, eine jahrhundertealte Tradition überwinden. Das wäre eine Aufgabe von gleicher Dimension wie die Errichtung der Planwirtschaft bzw. der Wiederaufbau eines zivilisierten Marktes auf ihren Ruinen, also ein»Formationswechsel«. b) Systematisch: Wirtschaftlicher und technologischer Fortschritt lässt sich nicht durch eine Archaisierung der Politik und des sozialen Lebens herbeiführen. Solche Ansätze verdammen die Modernisierung dazu, fragmentarisch und instabil zu sein, wo zeitweilige Vorstöße von historischen Talfahrten abgelöst werden. c) Entschlossen: Unter den Verhältnissen der immer schneller laufenden Innovationsprozesse wird ein Rückstand irreversibel. Einen solchen Prozess durchläuft Russland zum Teil schon heute. Da die jetzige Konjunktur eher Trägheit fördert, muss die Modernisierung vorausgreifend gestaltet werden, wobei man in vielerlei Hinsicht auf Intuition und politischen Willen setzt. Dies verstärkt die Notwendigkeit, auf technokratische Illusionen, die die Modernisierung auf Wirtschaft, Technologien und»manuelle Steuerung« reduzieren, zu verzichten. Die Modernisierung beginnt mit der richtigen Gemütsverfassung. Besondere Bedeutung erlangen solche geistigen Komponenten wie Werte und Grundsätze, Moral und Motivation, Zielsetzungen und Tabus. Zu Beginn des neuen Jahrhunderts muss Russland einen fundamentalen Wertekonflikt bewältigen. Die Ressourcengesellschaft, die sich auf die Rohstoffwirtschaft stützt, ist traditionell dazu geneigt, die Macht und den Staat als höchsten Güterverteiler und Wohltäter zu glorifizieren. Der Staat betrachtet seinerseits die Bevölkerung teils als Last, teils als erneuerbares Material für historische Leistungen, gigantische Produktionen, mitunter aber auch als Objekt für polittechnologische Manipulationen. Es entsteht eine ganze Zivilisation von niedrigen Veredelungsstufen, eine 112 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert ipg 2/2010

Art Halbfabrikatkultur. Das Land selbst wird aufgefasst als ein ewiges Halbfabrikat für eine»richtige« Existenz irgendwann in der Zukunft. Jedoch zum Unterschied zu den Etappen der Industrialisierung und Urbanisierung usw. lässt sich eine vollwertige Modernisierung in der postindustriellen Epoche unter den Verhältnissen der Unfreiheit im Grundsatz nicht durchführen. In der modernen Welt liegt das wichtigste Entwicklungspotenzial in den kreativen Fähigkeiten des Menschen, in seiner Energie und Initiative. In der modernen Welt kann eine Überbetonung der Rolle des Staates, der Zentralgewalt und der kommunitaristischen Werte a priori nicht produktiv sein. Die Entwicklung vollzieht sich auf der Basis von Recht und Freiheit. Nur auf dieser Grundlage können auch geopolitische, Einfluss-, Großmacht- und andere Ambitionen befriedigt werden. Die Unfreiheit und Rechtlosigkeit der Bürger verdammen das Land im Gegenteil zum ewigen Zurückbleiben und zu geostrategischen Niederlagen – unabhängig davon, wie patriotisch und innovativ sich die politische Führung auch zeigen mag. Es gibt mehrere Gründe, die eine Erneuerung des politischen Systems zu einem obligaten Element der Modernisierung machen. Erstens reduziert die Demokratie als Diskussions-, Abstimmungsund Rückkopplungsmechanismus zwischen dem Staat und der Gesellschaft das Risiko strategischer Fehler. Aus internationalen Erfahrungen ist bekannt, dass unter den zehn besten und zehn schlechtesten wirtschaftlichen Transformationsmodellen sich je acht Nichtdemokratien befinden: Dank autoritär beschlossener Strategien können Staaten also entweder viel gewinnen oder alles verlieren. Für Russland ist das Risiko, die Modernisierung zu verlieren, unzulässig. Zweitens wird die Modernisierung in großem Maße auf dem Humankapital aufgebaut. Hochqualifizierte Arbeitskräfte sind ihr wichtigstes Erfolgsgeheimnis. Sie benötigt also auch Instrumente für eine Reproduktion des Humankapitals(Bildungssystem) und für seine Pflege (ein Gesundheitssystem und ein Altersvorsorgesystem). Die Einführung solcher Instrumente erfordert auch Offenheit, einen Dialog mit den Verbrauchern, sowohl die Berücksichtigung ihrer objektiven Interessen als auch subjektive Einschätzungen dessen, ob die zu ergreifenden Maßnahmen sozial gerecht sind. Drittens(als Fortsetzung des ersten und des zweiten Arguments) wollen die unternehmerischen und gesellschaftlichen Aktivitäten der Bürger vom bürokratischen Druck befreit werden, sonst würde eine rein technologische Modernisierung einfach wirkungslos bleiben. So würden ipg 2/2010 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert 113

die Erfolge bei der Entwicklung der Informations- und Kommunikationstechnologien( ikt ) nur ein Spielzeug bleiben und keinen Multiplikatoreffekt bringen, würde man nicht auch zugleich die administrativen Barrieren abbauen und die Korruption zügeln. Der Vorteil, den die ikt geben, besteht in einer schnelleren Datenverarbeitung und Beschlussfassung. Diesen Effekt würde aber ein korrupter Beamter, der Schmiergelder erwartet, oder ein Bürokrat, der auf langen Abstimmungen besteht, leicht zunichtemachen. Das Gleiche trifft auch in Bezug auf die Steigerung der Energieeffizienz zu: Eine Senkung der Produzentenkosten würde ein korrupter Beamter als Chance deuten, den Unternehmer mit einer höheren Korruptionsrente zu belegen. Hinzugefügt seien noch die verbreiteten Praktiken illegaler Unternehmensübernahmen und die unklaren Eigentumsverhältnisse. Es ist klar, dass solch ein Modus der Beziehungen zum Staat keinen günstigen Rahmen für eine Modernisierung bieten kann. Eine Liberalisierung, die in der Politik beginnen und sich auf die Alltagspraktiken ausbreiten würde, würde den aktivsten und produktivsten Bürgergruppen Möglichkeiten für eine freie Selbstverwirklichung bieten und eine Grundlage für massive Investitionen – sowohl in Form von Finanzmitteln als auch in Form von Händen und Köpfen – schaffen. Es geht darum, eine Wirtschaft zu schaffen, die Innovationen generiert, nicht aber darum, Innovationen zu generieren, um sie dann mühevoll in die Wirtschaft einzuführen. Der neue globale Wettbewerb hat zwei Hauptschwerpunkte: ̈ Menschen, ihre Qualifikationen, Kenntnisse und Fertigkeiten, ihre Aktivität, ihr Innovations- und Unternehmungsgeist, ihre Fähigkeit, im Team und nicht nur für Geld, sondern auch für die Erreichung gesamtnationaler Ziele zu arbeiten; ̈ Institutionen und Praktiken, Einrichtungen, Gesetzgebung, Rechtsanwendung usw. bis hin zur ideologischen und politischen Lage, die die Entfaltung des Innovationsgeistes entweder fördert oder blockiert. Auf der Ebene der offiziellen Rhetorik wird bereits anerkannt, dass das sogenannte Humankapital, sein Bestand, seine Dynamik und Qualität, den größten Wert und das wichtigste Potenzial der zukünftigen – eigentlich aber auch schon jetzigen – Entwicklung darstellt. Sollten diese Worte greifbar werden, würde die Pflege und Mehrung des Humankapitals zwei Schwerpunkte haben. Erstens ist die Aufgabe einer erweiterten Reproduktion des Humankapitals zu meistern. Unser Bildungssystem muss umgestaltet 114 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert ipg 2/2010

werden, und zwar mit Orientierung nicht nur an neuem Wissen und Innovationspragmatik, sondern auch an Werten und Moralvorstellungen, die die Innovationsgesellschaft von der Rohstoff- und Ressourcengesellschaft unterscheiden. Die Formierung einer neuen Generation ist ein Prozess, der einen bestimmten Zeitraum in Anspruch nimmt, deshalb bleibt praktisch keine Zeit mehr übrig für eine Reform der Bildungs- und Erziehungseinrichtungen. Zweitens: Obwohl das Brain-Drain-Thema für die Entwicklung der Wissenschaft als solcher von ambivalenter Bedeutung ist, ist dieses Problem für das Land wesentlich, ja schon kritisch geworden. Um einem Exodus der Intelligenz vorzubeugen und deren Rückkehr zu fördern, müssen wenigstens normale, wettbewerbsfähige Bedingungen für deren Selbstverwirklichung geschaffen werden. Nicht minder wichtig wäre es, ein günstiges politisches und soziales Klima zu schaffen, das jeden vernünftig denkenden Menschen mit Selbstachtung weder deprimieren noch beleidigen würde. Heute ist das wichtiger als Geld. Zugleich gibt es eine ganze Reihe äußerer(in Bezug auf das eigentliche Innovationssystem) Voraussetzungen, ohne welche beliebige Versuche, Innovationen systemisch einzuführen und voranzubringen, zum Scheitern verurteilt sind. Diese Voraussetzungen sind längst beschrieben worden, bleiben aber nach wie vor aktuell. Es sind insbesondere: ̈ ökonomische Freiheit, ̈ Fehlen von Korruption, ̈ Fehlen bürokratischer Schranken, ̈ Voraussetzung für die Entwicklung kleiner und mittlerer Unternehmen, ̈ Wettbewerbsfähigkeit, ̈ Zugänglichkeit des Risikokapitals, ̈ Loyalität der Gesellschaft gegenüber dem Geschäftserfolg, ̈ Schutz gegen Kriminalität und Beamtenwillkür, ̈ Vertragserfüllungsinstrumente. Deshalb müssen beliebige strategische Entwicklungen, Pläne und Berichte im Innovationsbereich mit einer Auswertung dieser Voraussetzungen beginnen und enden. Das Leitbild, das nachfolgend geboten wird, ist weder eine Idealvorstellung noch ein Traum. Jeder normale Mensch will, dass das Land, in dem er lebt, das beste ist: das gerechteste, sicherste und wohlhabendste, das in der Welt am meisten respektierte und schönste. Diesem Bild wäre auch nichts mehr hinzuzufügen. Deshalb haben wir uns etwas anderes ipg 2/2010 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert 115

zur Aufgabe gemacht: Wir möchten Russland beschreiben, wie es nach einer erfolgreichen Modernisierung aussehen müsste. Eine Modernisierung ist ein komplexer Prozess von Wandlungen in allen Bereichen des sozialen Lebens, der Jahrzehnte dauern kann. Deshalb möchten wir, von dieser allgemeinen Bemerkung abgesehen, keinen Zeitrahmen setzen. Wichtiger wäre eine inhaltliche Charakteristik dieses Zeitpunktes: Den Abschluss der Modernisierung markiert der gesellschaftliche Konsens darüber, dass die Hauptziele des Modernisierungsvorstoßes im Großen und Ganzen erreicht worden sind und dass das Land im weiteren alle Lebensbereiche kontinuierlich vervollkommnen kann, oder mit anderen Worten, dass die Modernisierung zu einem Selbstläufer geworden ist und man keine grundlegenden Umgestaltungen mehr braucht. Solch ein Russland wäre nicht ideal. Es kann sein, dass das Land am Ende des Modernisierungsvorstoßes nicht die zeitgemäß besten Kennziffern in der Lebensqualität, der Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft und der Qualität der politischen Institutionen erzielt. Nicht diese Kennziffern wären aber das Hauptkriterium für den Erfolg der Modernisierung, sondern die Fähigkeit des Landes, den Herausforderungen der Zeit würdig zu begegnen: ̈ Eine Lebensqualität, die in allen Hauptaspekten mit der der führenden Länder der Welt vergleichbar ist. ̈ Eine wettbewerbsfähige Wirtschaft, die einen hohen Lebensstandard sichert, alle Vorteile der Naturreichtümer und des Humankapitals des Landes umsetzt, in die internationale Arbeitsteilung als eine der führenden Industriewirtschaften integriert ist und die eine nachhaltige Fähigkeit zu Innovationen zeigt. ̈ Ein gerechtes Sozialsystem, das die Erhaltung und Reproduktion des Humankapitals, gleiche Startchancen für alle Bürger und einen zuverlässigen Schutz der sozial schwachen Bevölkerungsgruppen gewährleistet. ̈ Eine Wissenschaft, die führende Positionen einnimmt und sich dynamisch weiterentwickelt, sowie eine nationale Kultur, die ihre Leistungen pflegt und mehrt. ̈ Ein effektiver, bürgernaher Staat und eine gerechte Gesellschaftsordnung, die jedem Bürger persönliche Freiheit und Interessenschutz, die Wahrung der Grundrechte und-freiheiten sowie die Herrschaft des Rechts gewährleistet. ̈ Eine Herrschaft von Gesetz und Ordnung im Land und Sicherheit in der internationalen Arena dank aktiver Beteiligung an den allumfas116 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert ipg 2/2010

senden internationalen Sicherheitssystemen und konstruktiver Zusammenarbeit mit allen Nachbarn und führenden Weltmächten; moderne und effektive Streitkräfte, die beliebige mögliche feindliche Aktionen gegen das Land abwenden bzw. unterbinden können. ̈ Eine gesunde Umwelt sowie die Erhaltung und Reproduktion des natürlichen Potenzials des Landes. Wollen wir uns also in einen lichten Tag irgendwann im 21. Jahrhundert versetzen. Was für ein Russland wird sich unseren Blicken bieten? Russische Demokratie Russland ist eine föderative Republik mit starker Präsidialgewalt und einem starken Parlament aus zwei Kammern. Die Amtszeit des Präsidenten wurde auf fünf Jahre verkürzt. Die Duma kehrte zum vierjährigen Wahlzyklus zurück. Im Lande besteht ein Mehrparteiensystem. Es gibt rund 20 registrierte Parteien mit unterschiedlichster politischer Ausrichtung. Die Wahlregistrierung, das Sponsoring der Parteien durch die russische Wirtschaft und die Wahlagitation unterscheiden sich wenig von der Situation in den Ländern Europas. Es kommt mitunter auch zu Miniskandalen, es gibt Fälle einer Schattenfinanzierung, insgesamt aber wird das System dadurch nicht destabilisiert. Im Nordkaukasus und in einigen anderen Teilrepubliken stimmen manchmal 70 Prozent der Wähler für einen der Kandidaten, solche Fälle werden aber immer seltener. Das Wahlsystem ist gebunden-gemischt: Die Hälfte der Sitze wird nach den Ergebnissen der Abstimmung für Parteilisten und die andere Hälfte an die siegreichen Wahlkreiskandidaten vergeben. Rund 50 Sitze in jeder Duma erkämpfen unabhängige Wahlkreiskandidaten, die im Parlament die Abgeordnetengruppe»Regionalpolitik« bilden. Die meisten Direktkandidaten werden jedoch mit Unterstützung politischer Parteien in die Duma gewählt. Eine weit verbreitete Praxis ist die Bildung von Wahlblöcken. Die Wahlbeteiligung liegt bei den Präsidentschaftswahlen bei 60 Prozent, bei den Dumawahlen knapp über 50 Prozent. Bei den Regionalwahlen gehen 40 bis 60 Prozent der Bürger wählen. Den Kern des Parteiensystems bilden die rechtszentristische und die linkszentristische Partei. Die erste stützt sich auf die Hilfe der Unternehmerschaft, sowohl der großen als auch der mittleren, die durch die Modernisierung hervorgebracht wurde. Die soziale Basis dieser Partei bildet ein bedeutender Teil des Mittelstandes, der überwiegend in der Privatipg 2/2010 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert 117

wirtschaft tätig ist, sowie die Kleinunternehmer. Die linkszentristische Partei unterstützen die traditionellen Wirtschaftsbranchen, in erster Linie die Energie- und Landwirtschaft, Beschäftigte im öffentlichen Sektor, die ländliche Bevölkerung und ältere Wähler. Jede der beiden Parteien vereinigt bei den Wahlen zwischen 30 und 35 Prozent der Stimmen auf sich. Die Programme dieser Parteien unterscheiden sich wesentlich, sie führen einen realen Wahlkampf. Die Rechtszentristen siegen häufiger in den Regionen, die größere Modernisierungsfortschritte erzielt haben, und in Großstädten. Die Linkszentristen regieren in vielen ethnischen Republiken, auch in Kleinstädten haben sie eine größere Unterstützung. Es gibt jedoch auch Ausnahmen von dieser allgemeinen Regel. Die Vier-Prozent-Hürde bei den Duma-Wahlen überspringen regelmäßig Rechtspopulisten aus der Patriotischen Partei mit einem gemäßigt nationalistischen Programm. Nach dem Ausstieg Wladimir Schirinowskis aus der aktiven politischen Tätigkeit gelingt es ihnen jedoch nicht, mehr als fünf bis sechs Prozent der Stimmen zu bekommen. Auch die Vereinigte Bürgerpartei, eine sozialliberale Koalition von Menschenrechts- und Umweltschutzbewegungen, die einen Apfel als Emblem führt, zieht ins Parlament ein. An der Vier-Prozent-Hürde schwankt die Neue Linkspartei, die Nachfolgerin der Kommunistischen Partei der Russischen Föderation. Die übrigen Parteien bekommen ein bis zwei Prozent der Stimmen. Im Oberhaus der Föderalversammlung tagen die vom ganzen Volk gewählten Senatoren. Die Gouverneure werden direkt von der regionalen Bevölkerung gewählt. Die regionalen Behörden üben nach wie vor einen starken Einfluss auf die kommunale Selbstverwaltung aus. Konflikte zwischen dem Gouverneur und dem Bürgermeister der regionalen Hauptstadt, der mitunter eine andere Partei vertritt, sind keine Seltenheit. Diese Widersprüche werden jedoch im Rahmen der legitimen Institutionen und Verfahren geregelt. Insgesamt hat sich die kommunale Verwaltungsebene wesentlich gefestigt. Die Judikative erstarkte bedeutend und wurde nach allgemeiner Meinung unabhängig. Das war ein langwieriger Prozess, in dessen Verlauf entscheidend war, dass die Landesführung im Zuge der Modernisierung aktiv die Unabhängigkeit der Gerichte als Institution der Konfliktregelung unterstützt hatte. Der Richter und der Staatsanwalt werden nun von den regionalen Politikern und Beamten als Vertreter des Bundes 118 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert ipg 2/2010

wahrgenommen, die die Einhaltung der föderalen Gesetze und der Rechtsordnung in jeder russischen Stadt und Ortschaft überwachen. Was das Niveau der Korruption betrifft, gehört Russland immer noch zum schlechten Dutzend in Europa, hat aber die europäischen Schlusslichter schon überholt und erinnert in keiner Weise an die korrupten Länder der Dritten Welt. Die Zivilgesellschaft hat sich bedeutend gefestigt. Die Eintragung gemeinnütziger Vereine ist vereinfacht worden, man braucht die Behörden darüber nur in Kenntnis zu setzen. Berichte über ihre Aktivitäten müssen in Massenmedien veröffentlicht werden bzw. werden auf speziellen Webseiten untergebracht. Im Zuge der Modernisierung erstarkten die Verbraucherschutzverbände, sozial orientierte gesellschaftliche Organisationen, spontan entstehende neue Gewerkschaften und Freiberuflerverbände. Alle politischen Parteien kämpfen aktiv um die Unterstützung und die Aktivistennetze der gesellschaftlichen Verbände. Der russische Sozialstaat Der russische Staat wurde in vollem Maße sozial, was seinem verfassungsmäßigen Hauptmerkmal entspricht. Der Weg der russischen Gesellschaft zu einer eigenen Version des Sozialstaates war weder schnell noch leicht. Die erfolgreiche Modernisierung der Wirtschaft erzeugte eine Nachfrage nach intelligenter und hochqualifizierter Arbeit: Immer mehr Menschen erkannten einen Zusammenhang zwischen den eigenen Anstrengungen in Bildung und Beruf und ihrem Wohlstand. Dies bedingte seinerseits eine Nachfrage nach niveauvoller Bildung, Gesundheitsschutz und Altersvorsorge, die nicht auf Gleichmacherei, sondern auf das Prinzip der Chancengleichheit gründen. Diese Verschiebung im Wertesystem der Gesellschaft begann schon in der ersten Dekade des 21. Jahrhunderts, rund zehn Jahre nach dem Start der marktwirtschaftlichen Reformen, die Form einer imperativen gesellschaftlichen Nachfrage erlangte sie jedoch erst mit dem Erfolg der Modernisierung. Die Effizienz des Sozialstaates wurde nunmehr vor allem daran gemessen, ob er imstande ist, ein größtmögliches Volumen an Sozialleistungen gerade jenen Bevölkerungsgruppen zu erbringen, die sie benötigen. Es ging also darum, dass die Sozialpolitik des Staates ganz konkrete Adressaten erreicht und einen maximalen sozialen und zugleich finanziellen Effekt erzielt. ipg 2/2010 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert 119

Als Ergebnis fällt keine relevante soziale Gruppe, seien es nun Schwerbehinderte oder ältere Leute, aus dem sozialen Gefüge heraus. Dabei leisten sie ihren Beitrag zur Sozialentwicklung und bereichern dadurch auch ihr eigenes Leben, das Leben vollwertiger Mitglieder der Gesellschaft. Die größte soziale Gruppe der russischen Gesellschaft ist der Mittelstand, zu dem mindestens 50 Prozent der Bevölkerung zählen. In Lebensstandard und Lebensqualität gibt es – wie in jeder entwickelten Gesellschaft – regionale Unterschiede. Sie sind aber nicht so groß, wie es für das 20. Jahrhundert typisch war. Dies ist auf eine relativ gleichmäßige Verteilung von Zentren intensiver Wirtschaftsaktivitäten über die bevölkerten Landesregionen zurückzuführen. Dies schafft objektive Voraussetzungen für eine hohe territoriale Mobilität der Arbeitskräfte, die dahin gehen, wo es hochbezahlte Jobs gibt. Dank der Entwicklung der Transport- und Kommunikationsinfrastruktur sowie der massiven Verfügbarkeit von Heimarbeitsplätzen, die keine tägliche kollektive Präsenz am Arbeitsort erfordern, ziehen Einwohner von Großstädten allmählich in suburbane Räume. Dieser Prozess trägt zugleich dazu bei, der hochtechnologischen suburbanen Landwirtschaft sowie der Freizeit- und Tourismusbranche mehr Arbeitskräfte zur Verfügung zu stellen. Die Verbesserung der Lebensqualität machte die Gesundheitsfürsorge zu einem der höchsten Werte der Gesellschaft. Das Gesundheitssystem besteht aus zwei Segmenten: ̈ Der öffentliche(aus dem Staatshaushalt finanzierte) kostenlose und allgemein zugängliche Gesundheitsschutz, der unabhängig von Wohnort, materieller und sozialer Lage gewährt wird. ̈ Die zusätzliche versicherungsfinanzierte medizinische Betreuung, deren Kosten von Mitteln der Haushalte und Beiträgen der Arbeitgeber gedeckt werden. Die öffentliche Gesundheitsfürsorge beruht auf einem System verbindlicher medizinisch-ökonomischer Behandlungsstandards, die sowohl die notwendigen Anwendungen, Arzneimittel und Präparate als auch deren Wert, einschließlich der Ausgaben für die Bezahlung des medizinischen Personals, die Abschreibung der Ausrüstungen und die kommunalen Dienstleistungen, umfassen. Sowohl in der staatlichen Bildungspolitik als auch in den diesbezüglichen gesellschaftlichen Erwartungen traten die Qualität der Bildung und die Übereinstimmung der erworbenen Kenntnisse mit der Nach120 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert ipg 2/2010

frage von Seiten der Wirtschaft und des Arbeitsmarktes in den Vordergrund. Die Staatspolitik ist vor allem darauf ausgerichtet, Jugendlichen möglichst breite Möglichkeiten für den kostenlosen Erwerb ihrer ersten Berufsausbildung zu geben. Die Bildung wird kontinuierlich: In der modernisierten Gesellschaft steht die Fähigkeit zum lebenslangen Lernen im Vordergrund. Dafür werden die Möglichkeiten der beruflichen Grund- und Fachausbildung ausgebaut, mit Beteiligung des Staates und der Arbeitgeber wird ein System der Erwachsenenbildung geschaffen. Die von der Modernisierung hervorgebrachte Nachfrage nach qualifizierter»Blue-Collar-Arbeit« veränderte das System der Facharbeiterausbildung grundlegend: Es bleibt unentgeltlich(ausgenommen die Umschulungen, die von Arbeitgebern bezahlt werden) und erfreut sich großer Nachfrage. Im akademischen Bereich bestehen nur solche staatlichen und nichtstaatlichen Hochschulen, denen strenge gesellschaftlich-staatliche Attestierungen globale Wettbewerbsfähigkeit der vermittelten Kenntnisse bescheinigen. Dies betrifft nicht nur die für Russland traditionellen naturwissenschaftlichen, technischen und medizinischen Fachrichtungen, sondern auch die Geisteswissenschaften Recht, Wirtschaft und Management. Das Ansehen russischer Diplome auf den internationalen Arbeitsmärkten ist stark gewachsen. Hochschulen, sowohl staatliche als auch private, werden in einem immer größeren Maße auch zu Forschungszentren, wobei sie den fähigsten Teil der eigenen Abgänger bei sich konzentrieren. Die Lohnersatzquote der Altersrente erreicht 60 bis 65 Prozent dank dreier Quellen: ̈ Teilnahme am System der gesetzlichen Rentenversicherung, ̈ Teilnahme(zusammen mit dem Arbeitgeber) am System der zusätzlichen nichtstaatlichen Rentenversicherung, ̈ individuelle zusätzliche Teilnahme am System der nichtstaatlichen Rentenversicherung. Das russische Wirtschaftswunder Schon zu Beginn der 2010er Jahren ist die globale Wirtschaft zur Hauptgrundlage der nationalen Wirtschafts- und Finanzsysteme geworden. ipg 2/2010 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert 121

Russland hat adäquat auf diese Herausforderung reagiert: Es stützte sich auf die Vorteile der Globalisierung, versicherte sich gegen deren Risiken und nahm unter den führenden Wirtschaftsmächten der Welt eine stabile Position ein. Am Anfang des Modernisierungsweges folgte unser Land solchen Prioritäten wie die Entwicklung der Nukleartechnologien, der Erhöhung der Energieeffizienz und Energieeinsparung, eines Vorstoßes in Pharmazie, Medizin und Weltraumforschung, Nano-, Bio- und InfoTechnologien. Es ging jedoch nicht den traditionellen Weg von der Überindustrialisierung zur postindustriellen Gesellschaft. Die Nutzung der Wettbewerbsvorteile bei der Gewinnung von Rohstoffen und Energie und bei der Herstellung von Zwischenprodukten erlaubte Russland, die wachsenden Einnahmen in die Entwicklung von Hochtechnologien zu investieren. Dadurch erzielte das Land eine Position in der Weltwirtschaft, die die innovativen Sektoren organisch mit den alten international wettbewerbsfähigen Bereichen, die sich auf der Grundlage der frontalen Diversifizierung entwickeln, verbindet. Diese Diversifizierung stützt sich auf eine erneuerte Rechtsbasis im Bereich der Extraktion von Bodenschätzen, der Ressourceneinsparung und des Umweltschutzes und sichert einen effektiven Technologietransfer. Dabei bleibt die hohe Qualität des Humankapitals, dessen Akkumulierung der nachhaltige Motor der sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung ist, der wichtigste Wettbewerbsvorteil Russlands. Indem Russland das Innovationspotenzial des Energie- und Rohstoffsektors entfaltete, investierte es für diese Zwecke jährlich vier bis fünf Prozent des bip . Der Effekt von der Reduzierung des Energieverbrauchs auf weniger als die Hälfte wurde ausgenutzt, um sowohl neue Prioritätssektoren zu erschließen als auch um die Agrarproduktion beschleunigt zu entwickeln. Russland wurde zu einem der führenden Exporteure von Agrarerzeugnissen und Garanten der globalen Lebensmittelsicherheit. Auf die führende Position in der weltweiten Energiewirtschaft gestützt, zeigte sich das Land auch als globaler Neuerer im Umwelt- und Klimaschutzbereich. Der rationale, effektive und innovative Ansatz wurde hier zum Grundsatz, zur Ressource und zum Objekt der Staatspolitik. Große internationale Projekte zur Schaffung von Naturschutz- und Erholungsgebieten von Weltbedeutung wurden auf dem Territorium Russlands verwirklicht. Russland überwand auch die»russische – besser bekannt als holländische – Krankheit«: den Fluch der Rohstoffabhängigkeit sowie die 122 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert ipg 2/2010

Schwäche und Starre der Staats- und Marktinstitutionen. Der Staat reduzierte seine unmittelbare Präsenz in der Wirtschaft mindestens um die Hälfte, sein Anteil am bip übersteigt nicht 30 Prozent. Dabei verstärkte er wesentlich seine Rolle bei der Flexibilisierung der Regulierungsinstrumente, die sich schnell und zuverlässig den neuen Herausforderungen anpassen können. Die Hauptziele dieses Neuanfangs sind die Stimulierung des Wettbewerbs, der Schutz und die Festigung des Privateigentums der Unternehmen und Bürger, die Förderung des Unternehmertums und der Privatinvestitionen. In der Regulierungspraxis werden aktiv international anerkannte Normen und Zielwerte angewandt, die Instrument der zwischenstaatlichen Überwachung der makroökonomischen Stabilität und des Zustandes der Finanzen sind. Das Wettbewerbsmilieu wurde zur wichtigsten institutionellen Voraussetzung für ein gesundes und organisches Wachstum. Die Situation, in der bis zu 40 Prozent der Industriebetriebe außerhalb jeder Konkurrenz arbeiten durften, gehört der Vergangenheit an. Dazu trug wesentlich eine strenge, jedoch vorhersagbare Antimonopolpolitik bei, die sich nicht an der Größe der Unternehmen, sondern an der Kontrolle über ihr Marktverhalten orientiert. Wie auch in der Steuerpolitik erlaubte gerade die reale Praxis der Kartellregulierung die Schaffung normaler Arbeitsbedingungen für die Unternehmer. Innere und äußere Sicherheit Russland ist ein Land, in dem die Armee und die Rechtsschutzorgane effektiv funktionieren und ein hohes Ansehen in der Gesellschaft genießen, weil sie ihre Mission, die Verteidigung des Landes gegen äußere Bedrohungen und die Aufrechterhaltung der Rechtsordnung im Land, würdig erfüllen. Die Streitkräfte werden ausschließlich auf freiwilliger Basis formiert. Das Parlament analysiert sorgfältig den Militärhaushalt: Die Verteidigungsausschüsse der Staatsduma und des Föderationsrates verfügen über die notwendigen finanziellen und politischen Instrumente, um die militärische Politik des Staates entscheidend zu beeinflussen. Sie bekommen alle notwendigen Informationen, um die Entwicklung der russischen Streitkräfte auszuwerten und zu lenken. Dadurch ist eine wahre zivile Kontrolle über den militärischen Sektor gewährleistet. Die russische Armee ist eine Berufsarmee sowohl hinsichtlich ihres Formierungsipg 2/2010 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert 123

verfahrens als auch hinsichtlich der Ausrüstung und des Kompetenzniveaus ihres Personals. Ihre Bewaffnung entspricht den Anforderungen im Militärbereich, die weltweit zu beobachten sind. Dank weitgehender Anwendung von Informationstechnologien bekommen die Streitkräfte ausreichende Daten über das Vorgehen des Gegners, was ihnen erlaubt, aus einer Entfernung von Hunderten und Tausenden Kilometern von der Konfliktzone Schläge mit Präzisionswaffen durchzuführen. Robotisierte Kampfhandlungsmittel werden intensiv entwickelt. Die zahlenmäßige Stärke der Streitkräfte in der Friedenszeit wurde auf 500 000 bis 600 000 Militärangehörige reduziert. Bis auf 700 000 sank auch die Stärke der ausgebildeten Reserve; dafür erlauben ihre Qualität und regelmäßige Weiterbildung(die Reservisten erhalten auch einen Sold) dem Heer, jederzeit auf einen beliebigen potenziellen Konflikt zu reagieren. Die Reform der Ordnungskräfte ist eines der wichtigsten Modernisierungsprojekte, das die Organisation der inneren Sicherheit Russlands grundlegend geprägt hat: Es vollzog sich ein Übergang von einem polizeilich-repressiven Ansatz zu einem Ansatz zum Schutz der Bürger und ihrer legitimen Freiheitsrechte. Das Innenministerium als zentrale Polizeibehörde des Landes wurde aufgelöst. Die verschiedenen Ordnungsschutzfunktionen wurden exakt über verschiedene Ebenen der öffentlichen Macht verteilt. Somit verschwand die Polizeivertikale, die die Bekämpfung der Kriminalität mit dem Schutz der öffentlichen Ordnung verknüpft hatte. Die Funktionen des Ordnungsschutzes wurden adäquat dezentralisiert und mehreren Behörden und Ämtern übertragen. Die kommunale Polizei als untere Systemebene wird von den kommunalen Selbstverwaltungsorganen verwaltet. Rechtsnachfolger des Innenministeriums ist die Föderale Kriminalpolizeibehörde( fskp ). Ihr Hauptanliegen ist die Bekämpfung schwerer Gewaltverbrechen und Delikte aus Eigennutz, das heißt der klassischen, darunter auch organisierten Kriminalität. Auf der Ebene der Stadt- und Dorfgemeinden agiert die kommunale Polizei, die nur den Gemeinden unterstellt ist. Sie wird auch aus den kommunalen Haushalten finanziert: Nur so lässt sich gewährleisten, dass die Rechtsschutzorgane unter ziviler Kontrolle die Bürgerrechte schützen. Die Kommunen, die nicht genügend eigene Einnahmen haben, erhalten Subventionen aus dem regionalen Haushalt, die ihre Finanzierung bis zum gesetzlich festgelegten Niveau aufbessern. 124 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert ipg 2/2010

Die Funktionen der längst aufgelösten staatlichen Verkehrspolizei wurden zwischen der regionalen Polizei(auf den Straßen außerhalb der Ortschaften), der kommunalen Polizei und dem zivilen Verkehrsordnungsdienst, der den technischen Zustand der Autos überwacht, die Führerscheine ausstellt und die Organisation des Straßenverkehrs unterstützt, aufgeteilt. Die Truppen des Innenministeriums wurden zur Nationalgarde reorganisiert, sie sind unmittelbar dem Präsidenten der Russischen Föderation unterstellt. Um eine zivile Kontrolle über die Tätigkeit der Polizei und der Sonderdienste zu gewährleisten, wurde eine unabhängige Behörde – das Komitee für zivile Untersuchungen – gegründet, das auf Ersuchen von Bürgern das Vorgehen der Rechtsschutzorgane untersucht, die einer Rechtsverletzung bezichtigt werden. Großmacht des 21. Jahrhunderts Russland ist einer der führenden Architekten der Weltordnung des 21. Jahrhunderts und ein vollberechtigter Teilnehmer an allen wichtigen globalen Organisationen. Als eine der führenden Volkswirtschaften der Welt hat es eine angesehene Stellung in der wto und der oecd . Russlands Status als strategischer Verbündeter der Europäischen Union kann sich in absehbarer Zeit in eine Mitgliedschaft umwandeln. Und mit der nato , die sich wesentlich verändert hat, verhandelt Russland erfolgreich über einen Beitritt, der die weitere positive Transformation der Allianz stimulieren würde. Die bereits geschaffene qualitativ neue Vertragsbasis für die Partnerschaftsbeziehungen zwischen Russland und der nato bedingte auch eine bedeutende Reformierung der osze . Die wichtigsten außenpolitischen Ziele Russlands korrespondieren mit der Gestaltung eines Umfeldes, das die innere Entwicklung des Landes begünstigen soll. Als entscheidende Voraussetzung für die Erreichung dieses Ziels betrachtet Russland die Sicherung des Friedens und die friedliche Regelung der zwischenstaatlichen Probleme und Widersprüche, wobei weder Konfrontationen mit größeren internationalen Spielern noch einseitige Abhängigkeiten von ihnen zugelassen werden dürfen. Die rasche und massive innere Modernisierung hat es Russland gestattet, den Rückstand hinter den führenden Weltmächten im Bereich der Institutionen, des Entwicklungstempos und der Diversifizierung der ipg 2/2010 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert 125

Wirtschaft radikal zu reduzieren. Die realen Erfolge bei der Überwindung der Krise ohne soziale Erschütterungen, der Übergang auf ein neues Niveau der sozioökonomischen Entwicklung auf der Grundlage von Innovationen und Hochtechnologien, die erfolgreiche Bekämpfung der Korruption, der Ausbau der echten Institutionen der Demokratie und Zivilgesellschaft, Fortschritte bei der Lösung der demographischen und ökologischen Probleme, bei der Entwicklung Sibiriens, des russischen Fernen Ostens und des Hohen Nordens, die effektive militärische Reform und anderes mehr – dies alles wurde im Ausland als artikulierter politischer Modernisierungswille Russlands verstanden und brachte dem Land nicht nur Respekt in der Welt, sondern auch die Wahrnehmung ein, dass Russland den Raum der gemeinsamen Werte betrete. Unter diesen Bedingungen haben die politischen Klassen der westlichen Länder ihre eigenen»Falken« zurechtgewiesen und ihren Teil des Weges zur Gestaltung neuer Beziehungen mit Russland zurückgelegt. Besonders schwierig war die Auseinandersetzung zwischen den»Tauben« und »Falken« sowohl in Russland als auch im Westen, als es darum ging, eine effektive Allianz Russlandnato zu bilden. Der Durchbruch wurde als Folge einer erfolgreichen gemeinsamen Friedensmission in einem bedeutenden Land der»Dritten Welt« erzielt. Als Ergebnis wird Russland im Westen als ein Land betrachtet, das respektiert werden muss, und zwar für seine militärische und wirtschaftliche Stärke, für die erfolgreiche Modernisierung und die konstruktive Einstellung zu einer kooperativen Bewältigung globaler Probleme. Dadurch ist es gelungen, Russlands Wahrnehmung in der Welt kardinal zu verbessern, denn dieses Problem hatte eher einen moralisch-politischen als einen konkret-politischen Charakter. Russland ist mit der Europäischen Union durch den Status eines strategischen Verbündeten auf einer qualitativ neuen rechtlichen Basis, des »Großen Vertrages«, verbunden. Man erörtert die Perspektive seiner Vollmitgliedschaft in der eu , dabei werden jedoch sowohl die multilaterale gus -Freihandelszone als auch die Haltung der Europäischen Union zur Erfüllung ihrer Standards durch die anderen Mitglieder der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten, mit denen Russland im Rahmen eines gemeinsamen Marktes kooperiert, in Betracht gezogen. Neben dem»Großen Vertrag« trat mit»Helsinki ii « ein neues Abkommen über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa in Kraft. Schon seit langem besteht ein einheitlicher humanitärer Raum, einschließlich des visafreien Verkehrs für alle Europäer. Russische Bürger 126 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert ipg 2/2010

beteiligen sich neben Bürgern der eu -Staaten an allen Studenten-, Forschungs- und Kulturaustauschprogrammen. Russland und die eu schreiten sicher voran zu einem gemeinsamen Markt, einem freien Verkehr von Waren, Kapital, Dienstleistungen und Arbeitskräften, technische Schranken und andere normative Hindernisse wurden abgeschafft. Es besteht ein gemeinsamer Markt von Transportleistungen, der in das globale Transportsystem integriert ist. Russland und die eu entwickeln und verkaufen gemeinsam auf dem Weltmarkt Technologien, Produkte und Dienstleistungen in innovativen Wirtschaftsbereichen wie Luft- und Raumfahrt, Atomenergie, it , Kommunikations- und Nanotechnologien. Russland und die usa sind durch strategische Partnerschaft miteinander verbunden. Diese Beziehungen wurden allmählich aufgebaut, und zwar durch eine Verbesserung des Dialogs, durch Abschluss von Vereinbarungen über globale militärstrategische Stabilität, durch die Gestaltung eines neuen europäischen Sicherheitssystems und durch die Bekämpfung des globalen Terrorismus und Extremismus. Die russische Seite wurde dabei auch motiviert durch die Bedürfnisse im Zusammenhang mit der Aufgabe, die russische Wirtschaft auf der Grundlage von Hochtechnologien zu modernisieren. Im Verlaufe von langwierigen Verhandlungen gelang es, eine Verständigung über die Regeln des gegenseitigen Verhaltens im postsowjetischen Raum herbeizuführen. Diese Verständigung wurde möglich durch den Verzicht der usa und ihrer nato -Partner auf eine forcierte Osterweiterung der Allianz und dank der Wiederaufnahme des normalen Dialogs zum Thema Demokratie und Menschenrechte im Paket mit dem Anschluss Russlands an die Bemühungen der westlichen Koalition in Afghanistan – jedoch ohne die Entsendung russischer Soldaten in dieses Land. Der Begriff»postsowjetischer Raum« gehört längst der Vergangenheit an, der Ausdruck»nahes Ausland« aber wird nach wie vor oft verwendet. Die gus bleibt erhalten, die Gemeinschaft ist jedoch kein»Klub von Staatschefs« mehr, sondern eine qualitativ neue, effektive Netzstruktur zur Koordinierung der Beziehungen, deren Pflege alle gus -Mitglieder für vorteilhaft und nützlich halten. Russland nimmt das»nahe Ausland« als ein für alle dort lebenden Völker gemeinsames Zivilisationsareal wahr, ohne die historisch gewachsenen gegenseitig vorteilhaften und privilegierten Beziehungen mit diesen Ländern als Einflusssphären zu betrachten. Es formuliert unmissverständlich Garantien für die territoriale Integrität, die Respektierung ipg 2/2010 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert 127

von Unabhängigkeit und Souveränität sowie die friedliche Beilegung ethnischer Konflikte im gus -Raum. Es wendet dabei jedoch überwiegend»soft power« an, denn die Modernisierungserfolge geben Grund genug dafür. Die Organisation des Vertrages über kollektive Sicherheit( ovks ) ist nach wie vor lebensfähig, ihre Mission aber hat sich verändert. Ihr Anliegen ist in erster Linie die Bekämpfung des Terrorismus, des religiösen Extremismus(in Zentralasien) und des Drogenverkehrs, sie dient auch als Instrument des Schutzes gegen neue Gefahren und der Entwicklung der militärtechnischen Zusammenarbeit. Die Verlagerung des Schwerpunktes der globalen Wirtschaftsentwicklung in den asiatisch-pazifischen Raum und der steile Aufstieg Chinas veränderten das gewohnte internationale Sicherheitssystem, das früher transatlantisch geprägt war. Der Stille Ozean verwandelt sich nach und nach in das»Mittelmeer des 21. Jahrhunderts«. Im asiatisch-pazifischen Raum entsteht ein neues Modell der Beziehungen mit Elementen von Zusammenarbeit und Rivalität, zunächst im Viereck usa – Japan – Russland – China. Gerade der Dialog zwischen diesen vier Ländern über Probleme der pazifischen und globalen Sicherheit bestimmt die Zusammenarbeit in der Region und ergänzt die gesamteuropäische Sicherheitsarchitektur. Aus dem oben Beschriebenen ergeben sich einige Fragen: Wann soll denn dieses Zukunftspanorama in Russland Wirklichkeit werden? Und wer soll sich damit befassen? Was die erste Frage betrifft, so möchten wir uns nicht damit beeilen, den äußerlich attraktiven Weg einer konkreten Terminsetzung(2020, 2030, 2100) zu betreten. Wir sind der Ansicht, dass sich die Geschichte nicht deshalb weiterentwickelt, weil man ihr konkrete Orientierungspunkte in Form von runden Daten vorgibt. Der Ereignisgang hat eine innere Logik und Reihenfolge, und es ist viel wichtiger, sie zu erkennen, wenn man konkrete, nachhaltige Erfolge erzielen will. Nachfolgend möchten wir versuchen, die Reihenfolge der notwendigen Schritte – zumindest der vordringlich notwendigen – zu beschreiben. Nun zur zweiten Frage: Wir halten es für falsch, wenn man die Gesellschaft in Befürworter und Gegner der Modernisierung aufteilt. Unter bestimmten Voraussetzungen(diese müssen von der politischen Landesführung geschaffen werden, wenn sie die Bewegung an Hand der unten vorgelegten»Straßenkarte« startet) kann man den größten Teil der aktiven Bevölkerung in den Modernisierungsprozess einbeziehen, indem man insbesondere dem Koalitions- und Kompensationsgrundsatz folgt. 128 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert ipg 2/2010

Was die erstrangigen Schritte angeht, muss betont werden: In den oben von uns beschriebenen verschiedenen Bereichen des sozialen Lebens ist der Grad der Modernisierungsbereitschaft ebenfalls verschieden. Das bedeutet jedoch nicht, dass man beispielsweise mit der wirtschaftlichen Modernisierung beginnen kann, wobei man die politischen Reformen aufschiebt. Vergleicht man die Situation mit der Vorbereitung zum Start eines Raumschiffes, so muss das Countdown in allen genannten Bereichen – im politischen System, im Sozialbereich, in Wirtschaft, Verteidigung und Sicherheit, in der außenpolitischen Positionierung – gleichzeitig losgehen. Tabelle 1: Voraussetzungen für den Start der Modernisierung in einzelnen Bereichen des sozialen und politischen Lebens in Russland Schwerpunkte der Modernisierung Politisches System Sozialer Bereich Wirtschaft Streitkräfte und Rechtsschutzorgane Außenpolitik Voraussetzungen für den Start der notwendigen Umgestaltungen Erarbeitung und Inkraftsetzung einer neuen rechtlichen Basis, Gestaltung der Rechtsanwendungspraxis streng auf dieser Basis Vorbereitung von Änderungen der rechtlichen Basis Rechtliche und politische Positionierung von Staat und Privatbusiness in der Wirtschaft Fortsetzung der laufenden Reform der Streitkräfte, Reorganisation der Rechtsschutzorgane Erarbeitung und Verabschiedung einer neuen außenpolitischen Doktrin Russlands Aus Tabelle 1 ist ersichtlich, dass man eigentlich schon morgen – falls politischer Wille vorhanden ist – folgende Schritte unternehmen kann (Maßnahmenkomplex Nr. 1): ̈ Vorbereitung einer Reorganisation der Rechtsschutzorgane, ̈ konsequente Weiterführung der bereits laufenden Reform der Streitkräfte, ̈ Erarbeitung eines Entwurfs einer neuen außenpolitischen Doktrin Russlands, ̈ Anerkennung der Notwendigkeit, das politische System, die Wirtschaft und den Sozialbereich zu reformieren. ipg 2/2010 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert 129

Der Maßnahmenkomplex Nr. 2 gilt dem Anlauf der Reformen im politischen, wirtschaftlichen und sozialen Bereich. Es sei noch einmal betont, dass es darum geht, diese Reformen praktisch gleichzeitig und zusammenhängend einzuleiten, insbesondere weil das Investitionsklima direkt vom Zustand der politischen Institutionen im Lande abhängt und der Zustand des Sozialbereichs in vielem durch die Situation in der Wirtschaft bestimmt wird. Der zeitliche Abstand zwischen den Maßnahmenkomplexen Nr. 1 und 2 darf nicht sehr lang sein: Es handelt sich nicht um Jahre, sondern um Monate, die der politischen Vorbereitung der bevorstehenden Reformen gelten sollen. In diesen Monaten müssen beispielsweise formelle und informelle Strukturen gebildet werden, die für die rechtliche, organisatorische und personelle Sicherung der Reformen zuständig wären. Zu ändern wäre auch die Informationspolitik der Medien, die direkt oder indirekt vom Staat abhängen. Alle registrierten und nicht registrierten politischen und gesellschaftlichen Organisationen müssen zur Teilnahme an einer gesamtnationalen Diskussion über den Inhalt der Modernisierung eingeladen werden, denn diese Diskussion kann zu einem der wichtigsten Faktoren der politischen Reformen werden. 130 Jurgens/Gontmacher, Russland im 21. Jahrhundert ipg 2/2010

KOMMENTARE/COMMENTS Europäische Friedensordnung: Interessen und Ziele Deutschlands, Russlands und der USA KARSTEN D. VOIGT N ach dem Fall der Mauer hatte ich für einen kurzen Zeitraum angenommen, dass die von allen Nachbarn gewünschte multilaterale Integration eines sich vereinigten Deutschlands am besten in einem kollektiven Sicherheitssystem, das sich aus einer reformierten osze entwickeln sollte, zu gewährleisten sei. Gespräche im Januar 1990 in Moskau, Warschau und Washington belehrten mich dann schnell eines Besseren: Deutschlands östliche und westliche Nachbarn waren zwar alle einstimmig der Meinung, dass ein vereinigtes Deutschland nicht neutral sein dürfe, ansonsten aber differierten ihre Interessen und Ziele viel zu sehr, als dass sie sich auf ein neues und effektives kollektives Sicherheitssystem hätten einigen können. Auch heute sind Schritte in Richtung einer europäischen Friedensordnung nur dann realistisch, wenn sie nicht nur den Interessen Deutschlands und Russlands, sondern auch denen der usa sowie denen unserer östlichen und westlichen Nachbarn entsprechen. Nachdem die Mitgliedstaaten der eu sich mühsam auf den LissabonVertrag geeinigt haben, werden sie jeden Versuch der Verwässerung dieses Vertrages – gleichgültig, ob er von einem Mitgliedstaat oder von einem Staat außerhalb der eu kommt – abzuwehren versuchen. Abgesehen von der Erweiterung durch Staaten auf dem Balkan werden in der näheren Zukunft weitere Erweiterungsrunden durch östliche oder südöstliche Nachbarstaaten nicht den dafür erforderlichen Konsens innerhalb der eu finden. Die eu ist zwar eine europäische Friedensordnung, aber Teile Europas, wie z. B. Russland, werden ihr auf absehbare Zeit nicht angehören. Deshalb stellt sich für eine wirklich umfassende europäische Friedensordnung die Frage nach dem künftigen Verhältnis der eu zu den europäischen Staaten außerhalb von ihr. Ähnliches gilt für die nato : usa und Kanada sind Mitglieder, Russland ist kein Mitglied und wird es auf absehbare Zeit auch nicht werden. Die jetzigen Mitglieder sind an einer Reform, nicht aber an einer Auflösung der nato interessiert. Ihre Erweiterung um weitere Balkanstaaten ipg 2/2010 Voigt, Europäische Friedensordnung 131

berührt russische Interessen nicht unmittelbar. Wenn sich aber die nato weiter nach Osten oder auf Staaten im Kaukasus erweitern würde, sähe Russland dies als Bedrohung an. Die Mitgliedstaaten der nato lehnen jedes Veto-Recht Russlands gegen weitere Erweiterung ab. Wenn über die Vereinbarung eines neuen rechtlich verbindlichen gesamteuropäischen Sicherheitsvertrags entsprechend der Vorschläge von Präsident Medwedew verhandelt werden würde, wären diese prinzipiellen Meinungsdifferenzen nur sehr schwer zu überbrücken. Praktische Bedeutung für die nächsten Jahre aber haben sie kaum, da nach den Wahlen in der Ukraine und aufgrund der inneren Lage in Georgien eine nato Erweiterung um diese Länder nicht aktuell ist. Der Europarat hat keine sicherheitspolitischen Kompetenzen. Aber die Stabilität einer europäischen Friedensordnung hängt nicht allein von sicherheitspolitischen Arrangements ab. Gemeinsame Prinzipien, ein gemeinsames Grundverständnis und eine zumindest auch in der Perspektive gemeinsame Praxis der Rechtsstaatlichkeit und der Achtung der Menschenrechte trägt zur außen- und sicherheitspolitischen Vertrauensbildung bei. Deshalb ist es positiv zu werten, dass Russland trotz zahlreicher Konflikte an seiner Mitgliedschaft im Europarat festhält. Der Vorwurf Russlands, die Mitgliedstaaten des Europarates seien in ihrer Kritik einseitig, ist unberechtigt. Russland kann ihm am besten durch Reformen im eigenen Lande begegnen, denn eine Relativierung der Grundsätze des Europarates würde dessen Glaubwürdigkeit und Wirksamkeit verringern. Das Gleiche gilt im Prinzip auch für die osze . Die dort vereinbarten Normen bilden eine gute Grundlage für eine europäische Friedensordnung. Eine Stärkung und Weiterentwicklung ist wünschenswert. Wenn über die Vorschläge Medwedews verhandelt wird, darf dies nicht zu einer Schwächung der Normen, Verfahren und Institutionen der osze führen. Die osze beruht auf dem Prinzip einer gleichberechtigten Mitwirkung aller europäischen Staaten sowie der usa und Kanadas. Wenn Russland nun einen rechtlichen Vertrag über die Sicherheit aller europäischen Staaten vorschlägt, dann wird es auch die Frage beantworten müssen, wie Abchasien und Südossetien(die nur von Russland als selbständige Staaten anerkannt werden) und der Kosovo(der von der Mehrheit der europäischen Staaten, jedoch u. a. nicht von Russland anerkannt wird) völkerrechtlich künftig zu sehen sind. Deutschlands Interessen und Ziele in Bezug auf den MedwedewVorschlag sind eindeutig. Sie haben sich mit dem Regierungswechsel in Berlin nicht grundsätzlich geändert: Deutschland ist eine in eu und nato 132 Voigt, Europäische Friedensordnung ipg 2/2010

multilateral eingebundene europäische Macht. Es strebt keine Änderung seiner Grenzen an. Seine Grenzen werden durch keinen seiner Nachbarn bedroht. Im Gegenteil: Deutschland ist das erste Mal seit Hunderten von Jahren von Freunden, Partnern und Verbündeten umgeben, die – bis auf die Schweiz – ebenfalls Mitglied der eu und der nato sind und die die gleichen demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätze vertreten. Den neuen globalen und regionalen Risiken und Gefahren begegnet Deutschland ebenfalls im multilateralen Kontext. Deutschland strebt auch nicht nach mehr Einfluss und Macht. Es hat vielmehr immer noch Schwierigkeiten, seiner Verantwortung, die nach der Wiedervereinigung mit dem Einfluss gewachsen ist, gerecht zu werden. Die Mehrheit der Deutschen zögert immer noch, wenn ihr Land als Exporteur von Sicherheit auch mit seinen militärischen Fähigkeiten gefordert wird. In dieser Lage kann Deutschland ungefährdet und selbstbewusst bilateral als auch in der nato und der eu multilateral auf mehr Kooperation mit Russland drängen. Dabei baut es auf den während der Entspannungspolitik entwickelten Projekten der Vertrauensbildung und der Zusammenarbeit auf. Sein Ziel ist es, Russland durch Handel, Investitionen, transnationale Infrastrukturprojekte(im Energie- und Verkehrsbereich), einen intensiven kulturellen Austausch und zusätzliche sicherheits- und abrüstungspolitische Vereinbarungen möglichst eng mit den Mitgliedstaaten der eu und der nato zu verbinden. Gleichzeitig versucht es, Russland als Partner im Kampf gegen die Risiken der nuklearen Proliferation, im Kampf gegen den internationalen Terrorismus und gegen den Klimawandel zu gewinnen. Im Dialog mit Russland vertritt Deutschland demokratische Werte, die Menschenrechte und die Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit. Aber Deutschland hält es für wahrscheinlich, dass Russland diese Werte erst als Ergebnis eines langen, von Rückschlägen begleiteten Reformprozesses befriedigend beachten wird. Anders als manche seiner Partner glaubt Deutschland nicht, dass Druck von außen mangelnden Reformwillen im Inneren ersetzen kann. Während für Deutschland Russland die wichtigste Chance und Herausforderung östlich der Grenzen von eu und nato darstellt, ist dies für die usa China. China stellt für die usa eine aufsteigende Weltmacht dar, die bereits eine Herausforderung ist und ein Rivale oder eine Bedrohung werden könnte. Für die usa besitzt der Versuch der Zusammenarbeit außer im nuklearen Bereich bei fast allen globalen, vielen regionalen und im wirtschaftlichen Bereich eine höhere Priorität als die Zusammenarbeit mit Russland. Die usa konkurrieren aber auch mit Russland um ipg 2/2010 Voigt, Europäische Friedensordnung 133

Einfluss in Zentralasien und im Kaukasus. Anders als für Deutschland ist der Handel, der Umfang wechselseitiger Investitionen, der Kulturaustausch und der Reiseverkehr eher gering. Diese Unterschiede beeinflussen die Sichtweisen in Bezug auf Russland. Sie erklären auch, warum Deutschland mehr als die usa darauf drängt, mit Russland in einen intensiven Dialog über die Vorschläge Medwedews einzutreten und, warum Deutschland nach dem Georgien-Konflikt dafür eintrat, den Dialog mit Russland bald wieder aufzunehmen. Die Politik der Obama-Administration gegenüber Russland kommt den Bedürfnissen der Deutschen entgegen. Ton und Substanz der amerikanischen Russland-Politik haben sich gegenüber der Vorgänger-Regierung geändert. Die neue Regierung versucht auf den Feldern, wo dies möglich erscheint, pragmatisch mit Russland zu kooperieren: in der nuklearen Abrüstung, beim Kampf gegen den internationalen Terrorismus und gegen die nukleare Proliferation, bei den Themen Iran und Afghanistan, bei der Politik gegen den Klimawandel. Streitthemen – wie die Pläne zur Stationierung von Raketenabwehrsystemen in Polen und Tschechien und zum Beitritt der Ukraine und Georgiens in die nato – werden jetzt in den Hintergrund gestellt. Die grundsätzliche Skepsis gegenüber den inneren Entwicklungen in Russland und dem Verhalten Russlands gegenüber seinen kleineren Nachbarn und bei der Lösung der sogenannten»eingefrorenen Konflikte« ist in Washington aber geblieben. In den usa besteht auch kein gesellschaftlicher Druck auf den Kongress oder die Regierung, neue Schritte in Richtung auf eine gesamteuropäische Friedensordnung zu gehen. In dieser Hinsicht ähnelt die Lage in den usa der in Polen, den baltischen Staaten und der in anderen ostmitteleuropäischen Staaten, allerdings aus anderen Gründen: Für die ostmitteleuropäischen Staaten besitzt das Verhältnis zu Russland eine noch höhere Priorität als für Deutschland und eine viel höhere als für die usa . Anders als Deutschland und die usa fühlen sich die meisten ostmitteleuropäischen Staaten immer noch – und nach dem Georgien-Konflikt erneut – durch Russland bedroht. Sie lehnen eine Kooperation mit Russland und Verhandlungen über die Medwedew-Vorschläge nicht prinzipiell ab. Aber das Bedürfnis nach Schutz überwiegt gegenüber dem nach Kooperation. Als Russland während des Georgien-Konfliktes den Schutz russischer Staatsbürger als ein Motiv für sein militärisches Vorgehen nannte, interpretierten dies Staaten mit russischsprachigen Minderheiten als potenzielle Bedrohung ihrer eigenen Sicherheit. Die Änderung der Pläne zur Stationierung von 134 Voigt, Europäische Friedensordnung ipg 2/2010

Raketenabwehrsystemen durch die Obama-Administration ist bei den Regierungen in Warschau und Prag mit Skepsis aufgenommen worden. Wenn Deutschland in der eu und der nato für eine kooperative Politik gegenüber Russland wirbt, stößt dies in Ostmitteleuropa häufig auf Vorbehalte. Deutschland wird die Bereitschaft zu konstruktiven Verhandlungen bei den Regierungen dieser Region nur vergrößern können, wenn es gleichzeitig die kleineren Nachbarn Russlands gegen Drohungen und überzogene Kritik in Schutz nimmt. So wie unsere ostmitteleuropäischen Nachbarn ihre Interessen definieren, werden sie auch in Zukunft niemals Vereinbarungen zustimmen, die bei ihnen den Eindruck erwecken, als würde Russland dadurch ein Vetorecht über Entscheidungen der eu oder der nato erhalten. Mehr Einfluss auf die Entscheidungen der eu und erst recht der nato ist es aber, was Russland als sein Interesse definiert. In diese Richtung zielen auch die Medwedew-Vorschläge. Wo aber liegt für die Mitgliedstaaten der eu und der nato die Grenze zwischen einem legitimen Einfluss und einem nicht akzeptablen Vetorecht Russlands? Und in welchen Feldern der Politik und bei welchen politischen Konflikten ist Russland bereit, seinerseits mehr als bisher zur Lösung von Problemen beizutragen? Gibt es z. B. anders als beim Georgien-Konflikt künftig ein konstruktives Herangehen an die sogenannten»eingefrorenen Konflikte«? Das sind Fragen, die man sicherlich in Warschau, höchstwahrscheinlich auch in Washington und zumindest unter Außenminister Steinmeier auch in Berlin an Moskau richtete, wenn über die Vorschläge des russischen Präsidenten gesprochen wurde. Russland ist unzufrieden mit seinem bisherigen Einfluss im nato Russland-Rat. Es kritisiert die Staaten, die den Kosovo nach einem langen, letzten Ende aber vergeblichen Prozess als selbständigen Staat anerkannt haben. Selber aber hat es Hals über Kopf in einem unilateralen Akt Abchasien und Südossetien als unabhängige Staaten anerkannt. War dies ein einmaliger Akt oder ein Anzeichen für eine offensivere russische Außen- und Sicherheitspolitik gegenüber seinen kleineren Nachbarn? Will Russland seine Nachbarn beeinflussen, indem es mit seiner neuen Stärke Angst bei ihnen hervorruft oder indem es durch Rücksicht auf deren Interessen ihre Bereitwilligkeit zur Zusammenarbeit stärkt? Das sind Fragen, die sich Deutschlands östliche Nachbarn stellen und die von Deutschland um seiner guten Beziehungen zu seinen Partnern und Verbündeten willen ebenfalls reflektiert werden müssen, selbst wenn es deren Angst vor Russland nicht teilt. ipg 2/2010 Voigt, Europäische Friedensordnung 135

Umfragen zeigen, dass die deutsche außenpolitische und wirtschaftliche Elite die demokratischen und rechtsstaatlichen Defizite Russlands nüchtern sieht. Auch werden kritische Fragen in Bezug auf das außenpolitische Verhalten Russlands gestellt. Gleichzeitig aber ist die überwiegende Mehrheit der deutschen Elite, wie auch der Bevölkerung insgesamt, für eine engere Zusammenarbeit mit diesem größten Staat Europas. Das vom ehemaligen deutschen Außenminister Steinmeier entwickelte Konzept einer»Modernisierungs-Partnerschaft« mit Russland kann in Deutschland auf eine breite Zustimmung vertrauen. Das Gleiche gilt für den Versuch, Russland durch neue sicherheitspolitische Vereinbarungen enger mit den übrigen Staaten Europas zu verbinden. Eine dauerhaft stabile Friedensordnung setzt eine konstruktive Rolle Russlands in Europa voraus. Diese Rolle kann Russland nicht aufgezwungen werden. Es muss sie selber akzeptieren. Seine Nachbarn müssen durch Ton und Verhalten der russischen Politik spüren, dass ihre Sorge vor einem russischen Revisionismus der nach dem Ende des Kalten Krieges entstandenen Grenzen unberechtigt ist und dass Russland die Unabhängigkeit und Souveränität der aus der Sowjetunion entstandenen Staaten formal und real anerkennt. Deutschland sollte aufgrund seiner eigenen Geschichte viel Verständnis für die Schwierigkeiten Russlands haben, seine Rolle in Europa und der Welt nach dem Ende des Kalten Krieges neu zu definieren. Verständnis kann aber aus Eigeninteresse dann nicht zu einem Einverständnis mit russischer Politik führen, wenn diese in nicht akzeptabler Weise die Interessen unserer Partner und Verbündeten in der eu und nato übergeht. Die vertrauensvolle Zusammenarbeit in eu und nato bleibt die unabdingbare Voraussetzung dafür, dass Deutschland effektiv für eine engere Zusammenarbeit mit Russland und für neue Schritte in Richtung einer gesamteuropäischen Friedensordnung werben kann. Aus diesem Grunde setzt eine aktive deutsche Russland-Politik auch in Zukunft trotz aller Meinungs- und Interessenunterschiede im Einzelfall eine stabile Basis des Vertrauens bei unseren europäischen und transatlantischen Partnern voraus. 136 Voigt, Europäische Friedensordnung ipg 2/2010

Die Logik des Scheiterns oder: Nichts ist angemessen in Afghanistan. JOCHEN STIKLORUS D ie internationale Politik hat hinsichtlich ihres weiteren Vorgehens in Afghanistan zwei Möglichkeiten: Zum einen kann man entgegen allen bisherigen Erfahrungen an den proklamierten Zielen – Kampf gegen die Taliban, Errichtung eines stabilen Staatswesens – festhalten und lediglich den Schwerpunkt des Einsatzes in Richtung»ziviler Wiederaufbau« verschieben. Dies brächte jedoch keine qualitative Veränderung der Machtsituation vor Ort mit sich, die aktuelle Tendenz der Destabilisierung der »öffentlichen Ordnung« fände ihre Fortsetzung. Spätestens dann, wenn sich die Realität in Form noch höherer Opferzahlen auf beiden Seiten in das Bewusstsein der westlichen Politik gebracht haben wird, wird diese Strategie ihr abruptes Ende finden und die internationalen Truppen zu einem mehr oder weniger geordneten Abzug aus Afghanistan zwingen. Am Ende erführe das Problem eine»vietnamesische Lösung«. Die andere Möglichkeit bestünde darin, die»unbeabsichtigten Folgen« des eigenen zielgerichteten Handelns zum Anlass zu nehmen, auf die Angemessenheit der Ziele selbst zu reflektieren, die im Handeln vor Ort realisiert werden sollen. Vielleicht sind gar nicht so sehr die Taliban, staatsferne Stammeskulturen, massenhafte Korruption, der Anbau von Opium, der undemokratisch gewählte Präsident Karsai oder Warlords das eigentliche Problem. Vielleicht sind es vielmehr die der westlichen, bislang unreflektiert bleibenden und dadurch ihrerseits einer»fundamentalistischen« Vernunft entspringenden wohlmeinenden Handlungsziele selbst, die zum Problem werden. Zu diesem Aspekt werden im Folgenden einige Überlegungen angestellt. Angemessenheit des Afghanistan-Einsatzes? Dem Vorgehen der internationalen Gemeinschaft in Afghanistan wohnt von Anfang an ein Verhängnis inne: Das Handlungsziel des AfghanistanEinsatzes wurde unter den Bedingungen des westlichen sozialen Bezugsipg 2/2010 Stiklorus, Afghanistan 137

systems bestimmt. Es ist also einzig in Bezug auf dieses angemessen und verfügt einzig in diesem über eine Sinnhaftigkeit, während die eigentliche Handlung zur Umsetzung dieses Ziels unter gänzlich anderen Bedingungen, nämlich des afghanischen sozialen Bezugssystems, stattfinden soll. Bei dieser Übertragung büßen die Handlungsziele jedoch zwangsläufig ihre Angemessenheit und Sinnhaftigkeit ein, was gleichzeitig die Pervertierung der Logik bedeutet, der die Angemessenheit einer Handlung unterliegt: Im Gegensatz zu einer angemessenen und daraus ihren Sinngehalt beziehenden Handlung, in deren Zielsetzung die unverfügbaren Bedingungen der Situation, in die hinein gehandelt wird, eingegangen sind, findet hier das genaue Gegenteil statt: Die Handlungs- bzw. Einsatzziele des Afghanistan-Einsatzes werden von einem Bezugssystem auf ein anderes übertragen, wodurch ihnen gleichzeitig ein absoluter Status zugemessen wird, während nun erwartet wird, dass sich die Bedingungen vor Ort eben diesen Zielen anpassen. Faktisch lässt sich die Existenz des realen Bezugssystems vor Ort jedoch nicht einfach ausschalten, so dass diese Pervertierung eine Weiterung erhält. Es ist nicht nur widersinnig, die Bedingungen vor Ort, also das afghanische soziale System, an absolut gedachte, systemfremde Institutionen anpassen zu wollen, vielmehr findet real das genaue Gegenteil statt: Als Fremdkörper des Systems werden die von außen kommenden Neuerungen in Form der westlichen politischen Institutionen und der sie begleitenden internationalen Einsatzkräfte ihrerseits an das afghanische System angepasst. Die internationalen Einsatzkräfte, die sich selbst als Subjekte des Geschehens vor Ort wahrnehmen und damit beschäftigt sind, dort ihre mitgebrachten Spielregeln durchzusetzen, werden damit, ohne es zu ahnen, zum Objekt eines ganz anderen Spiels, dessen Regeln von den Interessen der Akteure vor Ort bestimmt werden. Diese Regeln verfügen über Geltung, sind aber den internationalen Einsatzkräften unbekannt. Der Vorstellung einer sich quasi automatisch vollziehenden Anpassung an die von den Einsatztruppen erschaffenen westlichen Institutionen liegt die – trotz gegenteiliger Erfahrungen in den ehemaligen Kolonialstaaten noch immer nicht ausreichend reflektierte – Universalisierung der eigenen Denk-, Motivations- und Handlungsstrukturen zugrunde. In der Konsequenz wird nun auch der afghanischen Bevölkerung a priori unterstellt, nach einem dem westlichen Denken und Selbstverständnis entsprechenden westlich-modernen Staatswesen zu streben, in dem die Freiheitsrechte des Einzelnen ihre politische Umsetzung erfahren. Dass 138 Stiklorus, Afghanistan ipg 2/2010

dieses Streben bislang noch keine Umsetzung erfahren konnte, ist diesem Denken zufolge auf Gegenkräfte zurückzuführen, aktuell die Taliban, von denen das»afghanische Volk« folglich befreit werden müsse. In diesem Denken kommt dem Hauptziel des Einsatzes somit eine absolute Qualität zu; Fragen hinsichtlich dessen Angemessenheit und der realen Bedingungen vor Ort können erst gar nicht aufkommen. Als von vornherein gleichermaßen unzweifelhaft stellt sich auch das zweite Ziel des Einsatzes dar, der Sieg der Nato-Truppen gegen die»mittelalterlich organisierten« Taliban-Kämpfer. Auch hier fand anfangs keine Reflexion auf die Angemessenheit des militärischen Vorgehens statt, zu eindeutig erschien die militärische Machtverteilung. Umso ratloser steht man heute vor der der eigenen Logik nicht zugänglichen Beobachtung, dass»jedes Jahr mehr Taliban getötet werden und es jedes Jahr mehr von ihnen gebe«, wie sich der us -Sonderbotschafter Richard Holbrooke jüngst im Gespräch mit der ZEIT äußerte. Kurioserweise liegt somit den zielbegründenden Annahmen der westlichen Politik die gleiche absolutistische Logik zugrunde, die auch das Denken und Handeln der als mittelalterlich apostrophierten islamischen Fundamentalisten bestimmt. Beide Parteien stützen sich in ihrem Handeln auf einen letzten, transzendentalen Bezugspunkt: die einen auf das absolut verstandene,»befreite« moderne Subjekt, die anderen auf ein göttliches Absolutum. Aus diesem leiten beide sowohl die Wahrheit bezüglich der gesellschaftlichen Organisationsform als auch die Siegesgewissheit im Kampf gegen die Ungläubigen ab. Beide Transzendenzen sind dem Weltverständnis der Neuzeit gleichermaßen unangemessen. Der gesamte internationale Afghanistan-Einsatz, wie auch die Beteiligung der deutschen Truppen, war somit von vornherein einzig den politischen Bedingungen des Westens geschuldet, also einzig»politisch angemessen«, nicht jedoch hinsichtlich der faktisch vor Ort bestehenden Bedingungen. Es sind die Soldaten vor Ort, die die Folgen dieser im Sinn des Wortes ir-realen Zielvorstellungen der Politik von Beginn an auszubaden haben, darunter nun auch zunehmend die deutschen. Angemessenheit der Wahrnehmung? Erst infolge der sich empirisch entgegen der ursprünglichen Erwartung vollziehenden Entwicklung wird ein Reflexionsprozess ausgelöst, der die realen Bedingungen vor Ort und damit auch die Frage nach der Angeipg 2/2010 Stiklorus, Afghanistan 139

messenheit des Einsatzes selbst zunehmend in den Blick rücken lässt. In der Öffentlichkeit wird dieser Aspekt unter der Überschrift»Neue Strategie für Afghanistan« verhandelt. Gleichzeitig kommt mit dem Abrücken von der eurozentrischen Sichtweise jedoch ein anderes Problem zum Tragen, das bislang unthematisiert blieb: Die Frage, inwieweit die am Einsatz beteiligten westlichen Staaten nicht nur willens, sondern überhaupt in der Lage sind, die sozialen Bedingungen vor Ort, d. h. wiederum die Verhaltensweisen der Menschen, adäquat wahrzunehmen und zu interpretieren, um auf dieser Grundlage dem immer virulenter werdenden Problem der Angemessenheit der eigenen Handlungsentscheidungen zu begegnen. Wahrnehmungs- und Interpretationsprozesse vollziehen sich unwillkürlich in den bestehenden kognitiven Denk- und Begriffsstrukturen, die sich im Individuum im Verlauf der Ontogenese in Abhängigkeit der bestehenden lebensweltlichen, d. h. kulturellen Bedingungen ausgeprägt haben. Diese Strukturen sind somit kulturspezifisch verschieden, so dass ihnen keine universale – das hieße transzendentale – Qualität zukommen kann; sie können also nicht auf andere Kulturen übertragen werden. Unterschiedliche Kulturen verfügen somit in Abhängigkeit der ausgeprägten kognitiven Strukturen über ein spezifisches Konstrukt von Welt, ein »Weltbild«, dem eine spezifische Rationalität innewohnt, die einem Außenstehenden, d. h. Kulturfremden, nicht ohne weiteres erschließbar ist. In der Konsequenz findet sich jeder Fremde in einer mehr oder weniger unbekannten Welt wieder, in der ihm jedoch zur eigenen Orientierung nur das eigene Instrumentarium in Form der eigenen ausgeprägten Strukturen zur Verfügung steht. Durch die unter diesen Bedingungen zwangsläufige Unangemessenheit des eigenen Handelns – er handelt in einer»fremden Welt« sinnvoll einzig in Bezug auf sein eigenes Weltverständnis – und die dabei erlittenen Misserfolge wird er zwar zu einer Reflexion auf sein eigenes Handeln genötigt, in sein Bewusstsein kann dabei jedoch lediglich die eigene Orientierungslosigkeit dringen, die durch Erfahrungswissen nur gemildert werden kann. Für eine umfassende Orientierung, d. h. ein Verständnis der»fremden Welt«, bedürfte es der Kenntnis der kognitiven Strukturen der Menschen vor Ort, auf welchen deren Konstrukt von Welt beruht. Übertragen auf die Situation in Afghanistan haben es die westlichen Politiker wie die Soldaten vor Ort faktisch mit einer Terra Incognita zu tun, für die ihnen zudem keinerlei verlässliches Orientierungsinstrumentarium zur Verfügung steht. Ohne es zu ahnen befinden sie sich von An140 Stiklorus, Afghanistan ipg 2/2010

fang an in einem Zustand einer allumfassenden Orientierungslosigkeit, derer sie sich infolge der nicht mehr zu ignorierenden Misserfolge erst andeutungsweise bewusst werden. Bislang fahren sie weiter damit fort, eine fatale»Anmaßung« ganz eigener Art zu betreiben, indem sie das Geschehen vor Ort in ihren eigenen Denkstrukturen fassen und interpretieren. Zwangsläufig müssen die auf dieser Grundlage gefällten Entscheidungen jeglicher Angemessenheit an der Realität entbehren, so dass jedes Handeln nur immer weiter in ein kognitiv undurchdringbares Dickicht führen kann. Dies betrifft die Soldaten vor Ort gleichermaßen wie die politischen Entscheidungsträger. Angemessenheit der konkreten politischen Zielsetzung? Zwar wird oftmals auf die in Afghanistan herrschenden besonderen Bedingungen in Form der dort existierenden Stammeskultur hingewiesen – insbesondere dann, wenn es Misserfolge politischer oder militärischer Art zu erklären gilt –, jedoch werden die sich daraus für die Angemessenheit und Sinnhaftigkeit des eigenen Handelns konkret ergebenden Konsequenzen nicht erkannt, geschweige denn gezogen. Da die in westlichen Gesellschaften entwickelten kognitiven Strukturen und das sich darauf gründende Selbst- bzw. Weltverständnis eben nicht universalisierbar sind, wäre es für eine angemessene Zielsetzung in Richtung Staatsaufbau zunächst notwendig, sich die Stellung des Einzelnen in einer Stammesgesellschaft und das dieser entsprechende Selbstverständnis bewusst zu machen. Es sind die auf diesem Verständnis beruhenden Handlungsmotivationen der Menschen, die einzig die Grundlage für die Errichtung eines»Staates Afghanistan« bilden können. Im nicht-metaphysischen Weltverständnis ist das beim Einzelnen ausgeprägte Welt- wie Selbstverständnis als Resultat eines konstruktiven, kognitiven Entwicklungsprozesses anzusehen, in den Anforderungen aus der äußeren Lebenswelt eingehen. In Bezug auf die Frage nach dem Selbstverständnis von Mitgliedern einer Stammesgesellschaft gewinnt der Umstand entscheidende Bedeutung, dass das einzelne Stammesmitglied in eine festgefügte, statische und paternalistische Stammesgesellschaft hineingeboren wird und in ihr – im Gegensatz zu westlichen Gesellschaften, wo das einzelne Individuum seinen Platz in der Gesellschaft erkämpfen muss – einen ihm von Geburt an zugewiesenen Platz innehat. Die Sorge um die Unversehrtheit des Einzelnen obliegt hier der ganzen ipg 2/2010 Stiklorus, Afghanistan 141

Gemeinschaft, wie auch die Sorge des Einzelnen der Gemeinschaft gilt. Es wird nicht unterschieden zwischen Eigen- und Gemeinschaftsinteressen, entsprechend sind die Beziehungen zwischen den Mitgliedern von Moral bestimmt. Das einzelne Stammesmitglied ist somit nicht genötigt, gegen die Interessen der anderen selbst Sorge für sich zu tragen und eine Individualität im westlichen Sinne, verbunden mit einem entsprechend entwickelten Autonomiebewusstsein auszubilden, vielmehr würde eine derartige Abgrenzung von der Gemeinschaft für den Einzelnen eine höchste Bedrohung darstellen. Solange die gesellschaftlichen Anforderungen keine Entwicklung eines persönlichen Autonomiebewusstseins westlicher Denkart verlangen, kann sich dieses im Verlauf der ontogenetischen Entwicklung des Einzelnen auch nicht ausbilden, so dass heute einem Großteil der afghanischen Bevölkerung schlicht die Voraussetzung abgeht, politische Freiheitsrechte im Sinne einer demokratischen Mitsprache auch nur denken, geschweige denn fordern zu können. Deren Sinnhaftigkeit bleibt ihnen notwendigerweise verschlossen. Dieser moralisch geprägten Innenwelt steht eine potenziell gefährliche, da den moralischen Regeln nicht gehorchende, Außenwelt gegenüber. Für den prekären Umgang mit dieser ist das Oberhaupt der Gemeinschaft, in der Regel der Stammesälteste, in dem die Gemeinschaft ihre Personifikation erfährt, verantwortlich. Dieser tritt somit jenseits der Stammesgemeinschaft stellvertretend für diese als einzig Handelnder auf. Auf»Gesellschaftsebene« sind somit einzig die einzelnen Stammesoberhäupter als»politische Subjekte« zu bezeichnen, die – falls nötig – auf Versammlungen(»loya dzirga«) stammesübergreifende Entscheidungen treffen, also eine Demokratie eigener und ihrem Denken angemessener Art praktizieren. Derartig legitimiert kommt ihren Entscheidungen auch stammesübergreifend die nötige Geltung zu, im Gegensatz zu den abstrakten und einsamen Entscheidungen eines nun zwar mehr oder weniger demokratisch gewählten, aber vor Ort faktisch machtlosen Präsidenten. Dies widerspricht nicht dem von Umfragen bestätigten Umstand, dass der Präsident trotz der»Wahlfälschungen« im Volk als legitimiert gilt. Der Grund dafür liegt darin, dass ohne ein entwickeltes Autonomiebewusstsein notwendig auch das eigene konstruktive Vermögen in Bezug auf die soziale Organisation unbewusst bleibt. Folglich wird die Ordnung der Sozialwelt der Ordnung der Welt als Ganzes eingefügt und einem göttlichen Absolutum überantwortet. Wenn die Ordnung aber gottgewollt ist, so heißt das in der Konsequenz, dass derjenige, der die 142 Stiklorus, Afghanistan ipg 2/2010

Macht innehat – auf welche Art er sie auch immer errungen haben mag –, sie auch zu Recht innehat. Angesichts der Tatsache, dass der Präsident jenseits seines Stammes kaum über ein faktisches Machtpotenzial verfügt, ist es geradezu absurd, dass heute die internationale Staatengemeinschaft immer mehr dazu neigt, Präsident Karsai für die Lage in»seinem« Land verantwortlich zu machen. Diese Versuche zeugen entweder von der andauernden Orientierungslosigkeit des Westens, oder sie dokumentieren das unredliche Streben des Westens, einen Sündenbock für das eigene Versagen ausfindig zu machen. Die Anerkenntnis Afghanistans als Stammeskultur ist demnach gleichbedeutend mit der Feststellung, dass real weder eine afghanische Gesellschaft im westlichen Verständnis, noch ein»Staat Afghanistan«, verstanden als abstrakte, mit einer Zentralmacht ausgestattete soziale Organisationsform, existiert. Vielmehr bezeichnet»Afghanistan« ein Territorium, auf dem verschiedene Stämme – ihrer eigenen inneren Ordnung verpflichtet – mehr oder weniger friedlich und weitgehend unverbunden nebeneinander leben. Ohne die Existenz einer staatlichen Ordnung nach westlichem Muster können jedoch auch die dieser entsprechenden Denk- und Verhaltensstrukturen bei den dort lebenden Menschen nicht ausgebildet sein, es sei denn, man verlegte deren Herkunft in den Bereich der Transzendenz. Das Denken von einem Staat als stammesübergreifender, abstrakter Organisationsform kann erst mit der realen Entstehung desselben, d. h. in der Reflexion auf die bestehende Praxis, entstehen. Erst dann kann ihm auch eine Sinnhaftigkeit und als faktisch geltende Bedingung handlungsbestimmende Wirkung zukommen. Auch die Menschen in Afghanistan können nicht anders als angemessen handeln, nur eben nicht den Vorstellungen der fremden Truppen, sondern den faktisch geltenden, unverfügbaren»inneren« wie»äußeren« Bedingungen entsprechend. Diesem Handeln liegt gleichermaßen eine eigene, sachhaltig begründete Vernunft zugrunde. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, für wessen Sicherheit die staatlichen Sicherheitsorgane in Form von Armee bzw. Polizei, deren forcierter Aufbau in der Bundesregierung nun als Weisheit letzter Schluss gehandelt wird, vor Ort eigentlich sorgen sollen.(Auf die Absurdität, dass ausgerechnet diejenigen, die ihre Hilflosigkeit im Kampf gegen die Taliban mit jedem Tag aufs Neue unter Beweis stellen, hier als Lehrmeister auftreten wollen, sei hier nur am Rande hingewiesen.) Die Vorstellung, ipg 2/2010 Stiklorus, Afghanistan 143

dass sich afghanische Soldaten und Polizisten für die Schaffung und Verteidigung einer bislang nicht existenten und nicht einmal denkbaren staatlichen Ordnung, am Ende gegen eigene Stammesinteressen, motivieren lassen würden, liegt fern aller Realität. Viel eher ist von einem angemessenen Verhalten der Betroffenen auszugehen, wenn die neu gewonnenen Machtpotenziale zum Verfolgen der eigenen Interessen oder derjenigen von Familienangehörigen, denen sie sich verpflichtet fühlen, eingesetzt werden. Waffenverkäufe durch»Rekruten«, deren zahlreiches Überlaufen zum vermeintlichen Gegner, der sich mit Fortdauer des Einsatzes als immer stärker und damit in seinem Machtanspruch immer legitimierter erweist, sowie die ausufernde Korruption unter den neu ausgebildeten »Polizeibeamten« liefern nur einen ersten Vorgeschmack auf das, was passieren wird, wenn»Afghanistan eines Tages selbst für seine Sicherheit sorgen muss.« Dabei stellt»Korruption« in Wahrheit nur ein traditionelles Kommunikationsmittel zwischen Angehörigen fremder Stämme dar. Es zielt darauf ab, unter nicht staatlichen und damit nicht rechtlich gesicherten Bedingungen durch das Prinzip der Gabe-Gegengabe(»do ut des«) den anderen, moralisch nicht Verpflichteten, auf ein bestimmtes Verhalten zu verpflichten. Allein die Machtpotenziale der Beteiligten sind durch den erfolgten Aufbau eines»Staates« in eine Schieflage geraten. Das logische Paradoxon, das den Versuch, von außen in Afghanistan eine staatliche Ordnung nach westlichem Muster zu etablieren, von vornherein als»nicht angemessen« qualifiziert und folglich zum Scheitern verurteilt, lässt sich nicht auflösen: Eine tragfähige staatliche Struktur bedarf der entsprechenden Denk- und Handlungsstrukturen der durch sie organisierten Menschen, während letztere zu deren Ausbildung als Bedingung eben die Existenz dieser staatlichen Strukturen voraussetzen. Die Entwicklung dieser staatlichen wie geistigen Strukturen ist nicht Folge eines beliebig zu initiierenden Lern-, sondern eines gesamtgesellschaftlichen, intentional nicht steuerbaren gesellschaftlichen Entwicklungsprozesses, in dem sich soziale wie kognitive Strukturen gleichzeitig und sich gegenseitig bedingend ausbilden. Alles, was die internationale Staatengemeinschaft vor Ort leisten kann, ist, eine staatliche Fassade aufzubauen, während der Staat als Institution im Inneren von den Handlungsmotiven der Bevölkerung in keiner Weise getragen und damit aus sich heraus über keinerlei Stabilität verfügt. Auch wenn es gelingen sollte, diese bereits heute bröckelnde Fassade durch die Entsendung zusätzlicher Truppen noch eine Zeitlang aufrechtzuerhalten, sie wird spätestens mit dem Abzug dieser Truppen in sich zusammenfallen. 144 Stiklorus, Afghanistan ipg 2/2010

Angemessenheit der militärischen Zielsetzung? Eine Unangemessenheit der Wahrnehmung ist auch in Bezug auf den militärischen Einsatz der Nato-Truppen im Kampf gegen die Taliban zu verzeichnen, der verlustreiche Folgen für alle Beteiligten, die Taliban, die Zivilbevölkerung und die Nato-Truppen zeitigt. Es ist bezeichnend für die Unfähigkeit der(deutschen) Politik, das reale Kampfgeschehen in Afghanistan begrifflich angemessen einzuordnen und damit kognitiv fassbar zu machen, dass für den Einsatz der Bundeswehr immer noch keine allgemein akzeptierte Bezeichnung gefunden werden konnte. Das Problem ist hierbei nicht(nur) juristischer Art, vielmehr liegt seine Ursache darin, dass die in Afghanistan praktizierte Art der»militärischen Auseinandersetzung« im deutschen Kriegsverständnis bislang schlicht nicht existierte. In der logischen Konsequenz wird nun versucht, sich der Situation mit Kombinationen bekannter Begriffe, damit jedoch einzig beschreibend anzunähern. Das»Wesen« der Auseinandersetzung bleibt dahinter weitgehend unerkannt. Entstanden sind die westlichen Begriffsinhalte von»Krieg« in Abhängigkeit von den Bedingungen, unter denen die Begriffsentwicklung stattfand, also in Abhängigkeit von den Erfahrungen, die man in der europäischen Geschichte mit Kriegen gemacht hat. Diese Erfahrungen spiegeln sich im heutigen Kriegsdenken und Kriegshandeln wider; auf ihnen beruht die Rationalität des eigenen Verhaltens im Krieg. Sofern diese Kriege territoriale Eroberungskriege waren, standen die Siegeschancen in direkter Abhängigkeit von dem aufzubietenden militärischen Potenzial. Gleichzeitig konnte das Ende des Krieges und dessen Sieger anhand der Zielerreichung eindeutig bestimmt werden. Fatalerweise wird der aktuelle Konflikt in Afghanistan sowie dessen Lösung in eben diesen Strukturen gedacht, insbesondere auf amerikanischer Seite. Wie die Erfahrung zeigt(siehe das angeführte Zitat von Richard Holbrooke), ist diese im Westen vorhandene Logik des Krieges dem realen Geschehen in Afghanistan jedoch nicht angemessen. Der Gegner in Gestalt der Taliban hat kein direkt zu eroberndes, benennbares materielles Ziel vor Augen, auch nicht die Zurückeroberung irgendeines Territoriums. Die Motivation der Taliban zum Kampf ist gespeist von der Idee der Vernichtung allen Nicht-Islamischen, des abstrakt»Bösen«, das in den»Ungläubigen« und allen, die mit ihnen in Berührung kommen, also auch in sog.»unschuldigen« Zivilisten, seine Verkörperung erfährt. Ihr Kampf richtet sich somit – und damit diametral zu den herkömmlichen ipg 2/2010 Stiklorus, Afghanistan 145

materiellen Kriegszielen des Westens – gezielt gegen Menschen und wird so lange andauern, solange sich das Böse in Gestalt westlicher Soldaten oder der neuen staatlichen Institutionen auf ihrem Gebiet befindet und eine Bedrohung ihrer wahren Lehre darstellt. Es ist ebenso unsinnig wie fahrlässig, vor diesem Hintergrund eine militärische Verstärkung zu fordern, begründet einzig mit dem Hinweis, »dass sich die internationale Staatengemeinschaft einen Misserfolg in Afghanistan nicht leisten könne«. Die westlichen Denkkategorien wie »Erfolg«,»Sieg« oder»Niederlage« gehen unter den herrschenden Bedingungen gänzlich an der Realität vorbei, denn man hat noch immer nicht begriffen, dass man niemals auch nur die Möglichkeit besaß, diesen Krieg den eigenen Vorstellungen entsprechend»erfolgreich zu beenden.« »Erfolg« nach westlichem Verständnis ist unter den realen Bedingungen nicht einmal definierbar und gleichermaßen ausgeschlossen wie die »Beendigung des Krieges«. Die Entscheidung darüber liegt und lag – aller vermeintlichen militärischen Überlegenheit zum Trotz – von Anfang an bei den Taliban. Es sind deren Regeln, die das Geschehen bestimmen, und diese sind den westlichen Einsatzkräften nicht einmal annähernd bekannt. Technisch hochwertige Luftaufklärung bringt wenig, wenn man einen Taliban nicht von einem neben ihm stehenden Zivilisten unterscheiden kann. Der ausbleibende militärische Erfolg hat seine Ursachen somit gerade nicht in der mangelnden Durchschlagskraft der internationalen Truppen, wie es die eigene Kriegslogik insinuiert. Resümierend lässt sich feststellen, dass beide anfänglich propagierten Einsatzziele der internationalen Staatengemeinschaft in Afghanistan – Niederschlagung der Taliban und Aufbau eines stabilen Staatswesens – den Bedingungen vor Ort in keiner Weise angemessen sind. Sofern sie einzig auf den eigenen, westlichen Denkkategorien beruhen und keinerlei Bezug zur Realität vor Ort aufweisen, kommt ihnen faktisch keinerlei Sinnhaftigkeit zu. In beiden Bereichen, dem militärischen wie dem politischen, zeichnet sich notwendigerweise ein Scheitern ab. Diese Entwicklung ist weder durch eine Konzentration auf das Militärische – insbesondere von den usa betrieben – noch auf den zivilen Wiederaufbau und die Stärkung der staatlichen Sicherheitsstrukturen – wie von den Europäern, insbesondere den Deutschen gefordert – infolge der diesen Maßnahmen inhärenten Unangemessenheit aufzuhalten. Noch immer herrscht die den eigenen Allmachtsphantasien zuzuschreibende Illusion vor, vor Ort die Spielregeln bestimmen zu können. In der Praxis, der politisch-organisatorischen wie der kriegerischen, 146 Stiklorus, Afghanistan ipg 2/2010

gelten notwendigerweise die Regeln Afghanistans, die bislang nicht begriffen sind, ja, deren Existenz man sich nicht einmal vollständig bewusst ist. Der notwendige Reflexionsprozess setzte in der internationalen Staatengemeinschaft erst infolge der hohen Opferzahlen und damit zu spät und auch nur ansatzweise ein, so dass bislang lediglich eine Ahnung der eigenen Orientierungs- und Hilflosigkeit ins Bewusstsein dringen konnte. Das Grundproblem des Einsatzes, sich in einer kognitiv nicht zugänglichen Welt zu befinden, in der man über keinerlei Orientierungssinn verfügt, ist noch nicht einmal ansatzweise erkannt. In der Folge werden die wahren Gründe für das Scheitern in Afghanistan ebenso unerkannt bleiben, wie sie auch in der Rückschau auf Vietnam unerkannt blieben. ipg 2/2010 Stiklorus, Afghanistan 147

REZENSIONEN/BOOK REVIEWS Der deutsche Föderalstaat ist nicht»rund und schön«, seine Reform bislang nur halb gelungen FRITZ W. SCHARPF: Föderalismusreform – Kein Ausweg aus der Politikverflechtungsfalle? (Schriften aus dem MPI für Gesellschaftsforschung, Bd. 64) Frankfurt/ New York 2009 Campus, 174 S. D ieses Buch gleicht dem entfalteten Ton eines lange zuvor geführten GongSchlags. Der Autor war in der Zeit des politischen Neuaufbruchs in den frühen 1970er Jahren Mitglied in allen einschlägigen Gremien zur Neugestaltung des deutschen Bundesstaates: Bund-Länder-Verhandlungen als Berater im Kanzleramt unter Horst Ehmke,»Ernst-Kommission«(1970–1972), Enquete-Kommission Verfassungsreform(1972–1976). Gebündelt wurde der Ertrag dieser Zeit in der Untersuchung zur»Politikverflechtung«(Scharpf et al. 1976). Das war der Gongschlag. Die Politikverflechtung ist vom Parteienwettbewerb in Deutschland mehrfach als Falle genutzt worden, um die Bundesregierung zu Fall zu bringen. Dass sie zum Machthebel pervertieren konnte, wurde im Jahre 1958 ermöglicht: Da erfand das Bundesverfassungsgericht die sogenannte Einheitstheorie in der Auslegung von Art. 84(1) gg . Der verlangt eigentlich Sinnvolles, ein Zustimmungserfordernis zu den jeweiligen Vorschriften über Behördenorganisation oder das Verwaltungsverfahren, sofern»die Länder(…) Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen«. Seit 1958 aber ist das Zustimmungserfordernis des Bundesrates bei Bundesgesetzen nicht länger nur auf die Verwaltungsseite beschränkt, sondern bezieht sich auf das ganze Gesetz als»gesetzgebungstechnische Einheit«. Die rein machttaktische Nutzbarkeit des Urteils zeigte sich erstmals in den wirtschaftlich schwierigen Zeiten der 1970er Jahre. Da stand der(sozialliberalen) Regierungsmehrheit zum ersten Mal eine oppositionelle Mehrheit im Bundesrat gegenüber und blockierte die sachlich erforderliche Lösung von Problemen. Wenn die Regierung unpopuläre Maßnahmen durchsetzen müsste, so kann das die Opposition im Bund nutzen, indem sie Landtagswahlen als Plebiszit über die 148 Rezensionen/Book Reviews ipg 2/2010

Bundespolitik inszeniert und so rasch die Mehrheit im Bundesrat gewinnt. Die oppositionellen Ministerpräsidenten verhindern dann Erfolge der Regierung auf Bundesebene. Ziel solcher Blockaden ist es, die jeweilige Regierung als inkompetent und hilflos erscheinen zu lassen – ein Spiel, welches nur bei Mitwirkung der Medien möglich ist. Die thematisierte Pervertierbarkeit, angelegt in jedem Mehrebenensystem, kann somit nur wirklich werden bei einem»Unitarismus der Medien«, wie Scharpf formuliert. Bei föderalstaatlichen Gebilden über mehrere Ethnien oder Sprachräume, wie es z. B. Belgien und die Europäische Union sind, kann dieser Mechanismus nicht spielen. In Deutschland jedenfalls hat Franz-Josef Strauß sich dieser Option genauso brillant und zynisch bedient wie später Oskar Lafontaine und dann wieder die Ministerpräsidenten der Union. Die Malaise der deutschen Politik, in der keine Seite in der Lage ist, ein Reformkonzept aus einem Guss zu verwirklichen und dann auch zu verantworten, hat, sieht man vom Mitspiel der Medien ab, ihren wesentlichen Grund in der Möglichkeit parteipolitischer(oder auch innerparteilicher) Blockaden im Bundesrat. Die wirtschaftlichen Folgen dieses Machtspiels sind desaströs. Denn nicht jeder Kompromiss macht sachlich noch Sinn. Nachdem in dreißig Jahren dreimal Ping-Pong gespielt worden war und es zwei zu eins für die konservative Seite stand, wurde im Herbst 2003 die»Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung« eingesetzt. Ziel der»Bundesstaatskommission«, wie Scharpf in Absetzung vom geläufigen Wort»Föderalismuskommission« formuliert, war, die Handlungsfähigkeit der Politik in Bund und Ländern u. a. in diesem Sinne zu verbessern. Der Autor nahm als Sachverständiger an den Beratungen teil und damit eines seiner früh angelegten»Lebensthemen« wieder auf. In der Kommission jedoch kam er mit seiner an den substanziellen Problemen der deutschen Politik orientierten Analyse, wie er selbst schreibt,»nicht zu Gehör«. Doch das ging anderen Sachverständigen ebenso. Gründe waren der enorme Zeitdruck und ein deshalb an den Vermittlungsausschuss angelehntes Format der Verhandlungen. Das Ergebnis ist aus Scharpfs Sicht enttäuschend. Er hat das in einer Reihe von Aufsätzen dargestellt und erläutert – vgl. den Review Essay in ipg 3/08(Luhmann 2008). Der Autor kann sich aber gut vorstellen, dass für Bund und Länder bessere Lösungen hätten erreicht werden können. Bedingung dafür wäre ein anderes Verhandlungsformat. Bei diesem Negativ-Ergebnis aber wollte Scharpf nicht stehen bleiben. Deswegen geht er seine Frage»Gibt es wirklich keinen Ausweg aus der Politikverflechtungsfalle?« mit einem methodisch unüblichen Ansatz an: »Insofern erscheint es(…) nicht unwahrscheinlich, dass(…) eine mit sachkundigen und politiknahen, aber nicht unmittelbar entscheidungsbefugten Personen besetzte Kommission zu weiterführenden Reformvorschlägen gekommen wäre, die nach öffentlicher Diskussion und ausführlichen parlamentarischen Beratungen am Ende(…) die erforderliche breite Zustimmung im Bundestag und ipg 2/2010 Rezensionen/Book Reviews 149

Bundesrat gefunden hätten. Auch wenn ein solcher Prozess hier nicht simuliert werden kann, könnte meine Erfahrung in der Föderalismusforschung, meine Rolle als teilnehmender Beobachter des Reformprozesses und meine nachfolgenden Interviews in der Bundesregierung, im Bundestag und in Staatskanzleien der Länder meiner subjektiven Einschätzung der potenziellen Konsensfähigkeit von Vorschlägen doch eine gewisse Plausibilität verleihen.« Was dann kommt, das Ergebnis seines»Projekts«, ist der entfaltete Ton des frühen Gongschlages. Man erkennt u. a., welche konstitutive Bedeutung in der Politikwissenschaft die Entscheidung auf die Frage hat, ob sie politisch relevant sein will. Scharpf geht in seiner Rolle nämlich über die eines»teilnehmenden Beobachters« hinaus, macht eine Volte, hin zum Teilnehmer am Spiel, der durch teilnehmende Beobachtung urteilsfähig geworden ist: Er nutzt die Kombination seiner Kompetenz und seiner freien Kapazitäten(Scharpf ist in der Position eines Emeritus an einem Max-Planck-Institut) dazu, den Ball weiter im Spiel zu halten und in Richtung Tor zu treiben. Weit entfernt sind wir hier von dem auf Objektivität und Non-Interferenz mit dem Untersuchungsgegenstand setzenden Standardverständnis der Politikwissenschaft, gar noch in Projektform unter Forschungsprogrammen. Der Doyen der deutschen Politikwissenschaft bekennt als Forschungsmaxime vielmehr schlicht:»Ich habe in den Beratungen viel lernen können.« Das gilt auch für die erwähnten Interviews, von Scharpf als»Post-mortem-Gespräche« bezeichnet, da sie nach dem temporären Scheitern der ersten Föderalismuskommission am Streitpunkt»Kompetenz in der Bildungspolitik« geführt wurden. Die da geäußerten Einschätzungen kann man, methodisch bedingt, normalerweise nirgends nachlesen – hier, da unter dem Schutz der Anonymität preisgegeben, sind sie in das Scharpfsche Buch eingeflossen. Konzept des Buches ist, in des Autors eigenen Worten,»die Einbettung der Reform in eine breitere Darstellung der Genese und der Reformbedürftigkeit unserer föderalen Strukturen und in eine wenigstens skizzenhafte Darstellung von weiterführenden und aus meiner Sicht eher problemgerechten Reformoptionen.« Die Genese des deutschen Föderalismus gegenüber der Entwicklung anderer Mehrebenensysteme, so zeigt Scharpf, ist dadurch gekennzeichnet, dass institutionelle und normativ-kulturelle Faktoren einander nicht verstärkt, sondern gegeneinander gewirkt haben. Institutionell galt 1871 wie 1949: Die Gliedstaaten existierten vor dem Zentralstaat, sie schufen ihn, und also prägte ihre Vetomacht dessen Kompetenzen. Normativ-kulturell hingegen herrschte schon im Kaiserreich und erst recht in der Bundesrepublik eine unitarische Orientierung der Bürger, der Medien und der politischen Parteien. Das Ergebnis der Gespaltenheit war eine Konzentration von Regelungskompetenzen beim Bund, der freilich durch institutionell zementierte Vetopositionen der Länder gebunden blieb. Eine zu enge Beschränkung der Bundeskompetenz kann zwar, gerade in wirtschaftlich schwierigen Zeiten, erhebliche Risiken bergen. Das hat die us -amerikanische Verfassungsgeschichte, die allen Experten ein Menetekel ist, im ersten 150 Rezensionen/Book Reviews ipg 2/2010

Drittel des letzten Jahrhunderts gezeigt.»Dort hatte der Supreme Court die Kompetenz des Bundes zur Regelung des»interstate commerce« so restriktiv interpretiert, dass auf dem Höhepunkt der Weltwirtschaftskrise Roosevelts NewDeal-Gesetzgebung daran scheitern musste. Das Ergebnis war eine fundamentale Verfassungskrise, in der das Gericht seine institutionelle Autonomie nur dadurch retten konnte, dass es 1937 in einer revolutionären Wendung die bisherige Rechtsprechung völlig aufgab und die Reichweite der»commerce power« des Bundes hinfort als eine Frage des gesetzgeberischen Ermessens behandelte.« Doch das Anliegen, das Scharpf bewegt, dafür zu werben, dass Bund und Länder sich zutrauen, doch noch in einem neuen Anlauf einen wirklichen»Volltreffer« in der Bundesstaatsreform zu landen, ist eher, uns in Deutschland vor der weiteren Produktion bzw. Verstärkung der wirtschaftlichen Not-Situation zu bewahren. In die wurden wir insbesondere nach 1989 hineinbugsiert, unter einem Regime der Antizipation der Möglichkeiten der Blockade des Bundes durch die Länder. In der von Scharpf angezogenen historischen und zugleich analytisch geklärten Perspektive zeigt sich, dass die Zustimmungsrechte des Bundesrates nicht wesentlich einzuschränken waren. Mit ihrer Forderung nach einer klaren Trennung der Kompetenzen hatten jene Länder, die eine Erweiterung der eigenen Gestaltungsmöglichkeiten ernsthaft angestrebt hatten, Unmögliches versucht und deswegen, so die einhellige(anonyme) Einschätzung auf Länder-Seite, Kompetenzen zu»Quisquilien« lediglich hinzugewonnen.»Wenn man nicht wüsste, wie selten Verschwörungstheorien der politischen Realität entsprechen, so könnte man(…) vermuten, dass die Bundesregierung mit ihrer frühzeitigen und nachdrücklichen Unterstützung des Trennprinzips die Ministerpräsidenten absichtlich in eine Falle gelockt habe.« Scharpf stellt in seinem weitergehenden Reformkonzept zwei Elemente ins Zentrum. Das kann hier nur benannt werden:(i) Auflösung der Situation eines »Entweder(Bund)-oder(Länder)« bei der Kompetenz-Allokation durch Einführung des Instituts»bedingte Abweichungsrechte« für Bundesländer, verbunden mit einem kurzfristig zu rechtssicheren Ergebnissen führenden Streitentscheidungsverfahren»jenseits des Bundesverfassungsgerichts«. Diese Rechte sollen gelten für die elf Kompetenztitel, die auch nach der Föderalismusreform per 1. September 2006 noch der sogenannten»Erforderlichkeitsklausel« unterliegen – und das sind die wesentlichen Titel, jenseits der»Quisquilien«-Kompetenzen;(ii) Reform der Finanzverfassung mit(Wieder-)Herbeiführung einer(erweiterten) Steuerautonomie der Bundesländer, also in Richtung der von Miquelschen Vorstellungen von 1891. Herausgekommen zu dem, was in dieser Buchanzeige anfangs herausgestellt wurde, der Blockadeoption qua Art. 84 Abs. 1 gg , ist das Folgende. Hinsichtlich des Umfangs möglicher Streitfälle ist es durch die Einigung zur Entflechtung zu einer Einschränkung gekommen. Hinsichtlich der Option selbst, der Einheitstheorie, hingegen ist alles beim Alten geblieben. In der Kommission legte der ipg 2/2010 Rezensionen/Book Reviews 151

Sachverständige Grimm einen Formulierungsvorschlag zur Ergänzung von Art. 84 Abs. 1 vor, der die Einheitstheorie explizit ausgeschaltet hätte – er wurde in den Verhandlungen nicht aufgegriffen. Der Hauptgrund des Scheiterns in diesem Punkt ist identifizierbar. Derjenige unter den deutschen Ministerpräsidenten mit der am deutlichsten ausgeprägten Machtambition scheint auf diese Machtspieloption nicht verzichten zu wollen. Wer nun noch nicht überzeugt ist, dass dies ein Buch ist, auf das zu hören sich lohnt, dem sei noch das Folgende als Empfehlung obendraufgelegt:»Diese Arbeit hat – auch wegen der angestrebten Kürze des geplanten Buches – länger als geplant gedauert.« Auch darin drückt sich ein heute wenig übliches Verständnis von Wissenschaft aus, eines, welches sich seiner dienenden Funktion für die Gesellschaft bewusst ist. Die Mehrarbeit des Autors, die zur Konzentration seiner Überlegungen führt, substituiert die Mehrarbeit von Tausenden von Lesern, die diese sonst bei der Lektüre nachholend leisten müssten. Das ist ein effizienter Tausch. Die Verhandlungen der beiden»Föderalismuskommissionen« haben zur (quantitativ) größten Reform der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland geführt. Deren Ergebnisse zu dokumentieren, ist nicht der Sinn des hier angezeigten Buches. Das tun traditionell die führenden Mitarbeiter der beiden Kommissionsvorsitzenden im Nachhinein selbständig. Hans-Jochen Luhmann, Wuppertal Institut Literatur Gerstenberger, Katrin(2009): Zu den Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach der Föderalismuskommission, Schriften zum Öffentlichen Recht, Bd. 1144. Berlin: Duncker&Humblot. Luhmann, Hans-Jochen(2008):»Sammelrezension: Die ambivalenten Versuche, der Ausbeutung der Zukunft in Deutschland einen Riegel vorzuschieben«, in: Internationale Politik und Gesellschaft(IPG) 3/2008: 131–141. Scharpf, Fritz W., Bernd Reissert und Fritz Schnabel(1976): Politikverflechtung: Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik . Kronberg/Ts.: Scriptor. 152 Rezensionen/Book Reviews ipg 2/2010

HANS-WOLFGANG PLATZER/ TORSTEN MÜLLER unter Mitarbeit von Stefan Rüb, Thomas R. Oettgen, Matthias Helmer: Die globalen und europäischen Gewerkschaftsverbände: Handbuch und Analysen zur transnationalen Gewerkschaftspolitik Berlin 2009 Edition Sigma, 2 Bände, zus. 889 S. G lobalisierung ist ein inzwischen schon inflationär verwendeter Begriff für den Prozess der zunehmenden weltweiten Verflechtung in vielen Bereichen, vor allem der Wirtschaft. Die wissenschaftliche Globalisierungsdebatte kreise vor allem um drei Themenkomplexe, so die Autoren: erstens die Frage nach Ausmaß, Reichweite und Dynamik der gegenwärtigen Globalisierung, zweitens die Frage nach den verbleibenden Möglichkeiten nationalstaatlicher Steuerung und drittens die Frage nach den Bedingungen und Möglichkeiten, durch staatliche oder gesellschaftliche Verregelungsarrangements»jenseits des Nationalstaats« Globalisierungsprobleme zu bearbeiten. Diesen dritten Fragenkomplex untersuchen Platzer und Kollegen am Beispiel der globalen und europäischen Gewerkschaftsverbände, die sie als transnational agierende Verbände auffassen, unabhängig von staatlicher Vermittlung. Transnationale Gewerkschaften werden als Verbände oder Verbandsföderationen von nationalen Verbänden definiert, die auf zwischen- und überstaatlicher Ebene agieren. Die Autoren wählen für ihre Darstellung die durch den Internationalen bzw. durch den Europäischen Gewerkschaftsbund anerkannten branchen- bzw. sektorbezogenen Gewerkschaftsverbände, da hier in der politikwissenschaftlichen Verbände- und Gewerkschaftsforschung eine Lücke bestehe und sich im Zuge der fortschreitenden Globalisierung und vertieften eu -Integration gerade auf Branchenebene neue und besondere Herausforderungen einer transnationalen gewerkschaftlichen Problembearbeitung stellen würden. Die Verbände werden entsprechend der wirtschaftlichen Bedeutung ihres Sektors umfassend dargestellt. In den letzten zehn bis zwanzig Jahren sind eine Reihe detaillierter Einzelstudien zu Internationalen Berufssekretariaten bzw. Global Union Federations wie auch zum Internationalen Bund Freier Gewerkschaften veröffentlicht worden. Die vorgelegte Studie bietet nicht nur den Vorteil, dass die globalen und europäischen Gewerkschaftsverbände umfassend und aktuell dargestellt, sondern auch in die organisationspolitischen wie globalen und europäischen Rahmenbedingungen für ihr Handeln eingeordnet werden. Und das mit einer sehr übersichtlichen Struktur und einer Sprache, die das Werk auch für den politisch interessierten Leser oder den Gewerkschaftspraktiker in Betriebsrat und Gewerkschaftsbüro zu einer wertvollen Informationsquelle werden lässt. »Globalisierung« löst zunehmend in der Arbeitswelt Befürchtungen aus, wenn global agierende große Unternehmen Produktion verlagern und Arbeitsipg 2/2010 Rezensionen/Book Reviews 153

plätze an den bisherigen Standorten»abbauen«. Gewerkschaften auf nationaler, europäischer und globaler Ebene erheben Forderungen nach einer sozialen Gestaltung der Globalisierung oder der Entwicklung einer»Sozialen Dimension« der Europäischen Union – mit Konsequenzen für die eigenen Strategien:»Die voranschreitenden Prozesse der Internationalisierung und Europäisierung von Wirtschaft und Politik sind maßgebliche neue Determinanten gewerkschaftlicher Politik am Beginn des 21. Jahrhunderts, weil durch diese Prozesse – zugespitzt formuliert – die nationalen Handlungsarenen einerseits ›unterlaufen‹ und andererseits ›überholt‹ werden.« Entsprechend werden zwei Komplexe der politischen und wissenschaftlichen Debatte aufgegriffen: erstens die politische Gestaltung von Globalisierungsprozessen und zweitens die arbeits- und sozialpolitische Ausgestaltung der»Sozialen Dimension« der Europäischen Union – und wie sich die Gewerkschaftsverbände den neuen Herausforderungen stellen, denn:»In dem Maße, in dem sich neben den Produktmärkten auch die Arbeitsmärkte internationalisieren und mit der Verflechtung der Produktionsstrukturen der Standortwettbewerb(…) zunimmt, verändern sich(…) die transnationalen Abstimmungsbedarfe und die Bedingungen, unter denen ›internationale Solidarität‹ zu organisieren ist.« Die Autoren arbeiten für den Zeitraum der 1990er Jahre bis zur Gegenwart die Entwicklung neuer Herausforderungen auf den transnationalen Organisationsebenen heraus: das Organisieren zwischengewerkschaftlicher Kooperation und transnationaler Selbstregulierung z. B. in global tätigen Unternehmen, die Entwicklung von Regeln und Vereinbarungen sowie Verfahren zu deren Überwachung. Die sehr übersichtliche Gliederung unterstützt die schnelle Orientierung in dem umfangreichen Werk. Die Studie konzentriert sich auf transnational agierende Branchengewerkschaften auf globaler und europäischer Ebene in zwei Schritten: Zunächst werden Verbandsprofile bzw. Kurzportraits oder Strukturüberblicke erstellt, gegliedert nach historischer Entwicklung, Organisation, Politik sowie Zusammenfassung und Ausblick. Dieser übersichtliche Aufbau unterstützt die Nutzung als Handbuch. Eine knappe Darstellung der Entwicklung internationaler Gewerkschaftsorganisationen bietet eine gute Orientierung bei der Einordnung des Untersuchungsgegenstandes. Die breite empirische Untersuchung der Verbände führt abschließend zu einer Diskussion der zentralen politischen und wissenschaftlichen Problemstellungen bei der Transnationalisierung gewerkschaftlicher Politik, zu Fragen nach den Entwicklungsmustern der Verbände sowie nach den Bedingungen, Möglichkeiten, Ansätzen und Grenzen transnationaler Gewerkschaftspolitik. Ziel der abschließenden Querauswertung zentraler organisationspolitischer Entwicklungsmuster, politischer Handlungsansätze und Problemlösungsinstrumente sowie der vergleichenden Perspektiven für die globalen und europäischen Gewerkschaftsverbände sei es,»(…) empiriegesättigte Antworten auf die übergreifende Leitfrage der Studie zu geben: nämlich, ob die überstaatlichen Hand154 Rezensionen/Book Reviews ipg 2/2010

lungsebenen im Zuge der voranschreitenden Globalisierung und eu -Integration seit den 1990er Jahren einen Bedeutungszuwachs erfahren haben und wenn ja, wie er sich organisatorisch und politisch ausdrückt.« Für die globale Ebene werden faktenreich vor allem zwei Instrumente diskutiert: die International Framework Agreements( ifa ) als Instrument zur Etablierung von weltweit gültigen sozialen Mindeststandards in transnational operierenden Unternehmen sowie gewerkschaftliche Netzwerke, um für einzelne Konzerne oder Branchen die Kommunikations- und Kooperationsbeziehungen von Gewerkschaftsvertretern aus unterschiedlichen Ländern und anderen Organisationskulturen aufzubauen oder zu verstetigen. Die Autoren kommen zu dem Ergebnis, dass die transnationalen Gewerkschaftsverbände in zentralen industriepolitischen Handlungsfeldern mehrheitlich Funktionen eines Forums des geregelten Informationsaustausches und in Teilbereichen der sektoral-regulativen Politik-Funktionen einer Koordinierungsplattform erfüllen. Die europäische Ebene unterscheide sich durch ein wesentliches Strukturmerkmal: Die eu -Kommission habe die Rolle eines»Prozessmanagers« und versuche durch bestimmte Anreizstrukturen sowie durch politische Struktur- und Verbandsvorgaben Arenen für den autonomen Dialog der sektoralen Sozialpartnerorganisationen zu schaffen. Die europäischen Branchengewerkschaften würden daher mehrheitlich eine europäisch-sektorale Vereinbarungspolitik anstreben. Neben dem sektoralen sozialen Dialog(»Ausschüsse für den Sektoralen Sozialen Dialog«/ assd ), der transnationalen Tarifkoordination wird vor allem die Einrichtung Europäischer Betriebsräte( ebr -Richtlinie vom 22. 9.1994, 94/45/ ec ) diskutiert. Hinsichtlich der Erwartungen, wonach für das Entstehen staatenübergreifender Arbeitsbeziehungen in der eu die Branchenebene die entscheidende sei, resümieren die Autoren skeptischer:«(…) sind die Entwicklungen auf dieser Ebene trotz eines beeindruckenden quantitativen Wachstums der institutionellen Arenen und einer Zunahme von Interaktionsbeziehungen unter den sektoralen Verbänden in qualitativer Hinsicht, also mit Blick auf eine transnationale Steuerung und substanzielle Regulierung arbeits- und tarifpolitischer Materien, nur begrenzt vorangekommen.« Hans-Wolfgang Platzer, Torsten Müller und ihr Team haben eine Studie vorgelegt, die einen sehr wichtigen Beitrag zur politikwissenschaftlichen Verbändeund Gewerkschaftsforschung leistet. Mit dem sehr klaren Aufbau und der verständlichen Sprache kann sie – in Anlehnung an angelsächsische populärwissenschaftliche Literatur – einen über die Fachwissenschaften hinausreichenden Leserkreis erreichen, was der politischen Bedeutung dieser Thematik entspricht. Wer sich mit Globalisierung, deren sozialer Gestaltung und den neuen Herausforderungen an Organisation und Politik der Gewerkschaften beschäftigt, findet hier eine sehr umfassende, faktenreiche und aktuelle Studie, die in keiner Verwaltungsstelle der Gewerkschaften sowie in keiner wissenschaftlichen und öfipg 2/2010 Rezensionen/Book Reviews 155

fentlichen Bibliothek fehlen sollte, die Bestände zur Politik und Politikwissenschaften vorhält. In den Bestand der Bibliothek der Friedrich-Ebert-Stiftung(http://library.fes. de/index.htm), eine der größten Gewerkschaftsbibliotheken Europas, hat das Werk Aufnahme gefunden – wie sehr viele Publikationen von und über europäische und globale Gewerkschaftsorganisationen. Eine englische Ausgabe ist in Vorbereitung und erscheint voraussichtlich im zweiten Halbjahr 2010. Rainer Gries, Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn IAN BRUFF: Culture and Consensus in European Varieties of Capitalism. A»Common Sense« Analysis Basingstoke 2008 Palgrave Macmillan, 195 S. B is in die Anfangsjahre des neuen Jahrtausends besuchten viele deutsche Delegationen die niederländische Stiftung der Arbeit in Den Haag in der Hoffnung, dort zu lernen, wie Wirtschaftswachstum und Beschäftigung auf ein höheres Niveau gebracht werden können. Anlass war, dass die deutsche Wirtschaft in den 1990er Jahren im internationalen Vergleich relativ zurückgeblieben war, während von den Niederlanden genau das Gegenteil berichtet werden konnte. Die Niederlande waren das Land des»Poldermodells« und galten zusammen mit Dänemark als Vorbild einer Entwicklungsvariante, in der, im Gegensatz zu den usa und Großbritannien, positive Wirtschaftsdaten nicht auf Kosten größerer sozialer Ungleichheit erreicht wurden. Als Geheimnis dieses Erfolgs galt die partnerschaftliche Beziehung zwischen Kapital und Arbeit, die den Konsensus hervorgebracht hatte, dass internationale Wettbewerbsfähigkeit und damit Wirtschafts- sowie Beschäftigungswachstum nur über Lohnmäßigung zu erreichen ist. In Deutschland fehlte eine derartige konsensuelle Beziehung – trotz des Bündnisses für Arbeit. Der deutsch-niederländische Vergleich steht im Mittelpunkt des Buches von Bruff: Warum Konsensus im einen Fall, aber im anderen nicht? Und was heißt eigentlich Konsensus; sind dann alle einer Meinung oder kann auch von Konsensus gesprochen werden, wenn ein Spieler sich dem beziehungsweise den anderen anpasst? Bruff geht diesen Fragen in zwei Perioden nach: der von der Mitte der 1990er bis Anfang der 2000er Jahre und der direkt darauf folgenden von 2002 bis zur Niederschrift des Buches. Dessen originelle empirische Basis sind Interviews mit Vertretern von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden in beiden Län156 Rezensionen/Book Reviews ipg 2/2010

fentlichen Bibliothek fehlen sollte, die Bestände zur Politik und Politikwissenschaften vorhält. In den Bestand der Bibliothek der Friedrich-Ebert-Stiftung(http://library.fes. de/index.htm), eine der größten Gewerkschaftsbibliotheken Europas, hat das Werk Aufnahme gefunden – wie sehr viele Publikationen von und über europäische und globale Gewerkschaftsorganisationen. Eine englische Ausgabe ist in Vorbereitung und erscheint voraussichtlich im zweiten Halbjahr 2010. Rainer Gries, Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn IAN BRUFF: Culture and Consensus in European Varieties of Capitalism. A»Common Sense« Analysis Basingstoke 2008 Palgrave Macmillan, 195 S. B is in die Anfangsjahre des neuen Jahrtausends besuchten viele deutsche Delegationen die niederländische Stiftung der Arbeit in Den Haag in der Hoffnung, dort zu lernen, wie Wirtschaftswachstum und Beschäftigung auf ein höheres Niveau gebracht werden können. Anlass war, dass die deutsche Wirtschaft in den 1990er Jahren im internationalen Vergleich relativ zurückgeblieben war, während von den Niederlanden genau das Gegenteil berichtet werden konnte. Die Niederlande waren das Land des»Poldermodells« und galten zusammen mit Dänemark als Vorbild einer Entwicklungsvariante, in der, im Gegensatz zu den usa und Großbritannien, positive Wirtschaftsdaten nicht auf Kosten größerer sozialer Ungleichheit erreicht wurden. Als Geheimnis dieses Erfolgs galt die partnerschaftliche Beziehung zwischen Kapital und Arbeit, die den Konsensus hervorgebracht hatte, dass internationale Wettbewerbsfähigkeit und damit Wirtschafts- sowie Beschäftigungswachstum nur über Lohnmäßigung zu erreichen ist. In Deutschland fehlte eine derartige konsensuelle Beziehung – trotz des Bündnisses für Arbeit. Der deutsch-niederländische Vergleich steht im Mittelpunkt des Buches von Bruff: Warum Konsensus im einen Fall, aber im anderen nicht? Und was heißt eigentlich Konsensus; sind dann alle einer Meinung oder kann auch von Konsensus gesprochen werden, wenn ein Spieler sich dem beziehungsweise den anderen anpasst? Bruff geht diesen Fragen in zwei Perioden nach: der von der Mitte der 1990er bis Anfang der 2000er Jahre und der direkt darauf folgenden von 2002 bis zur Niederschrift des Buches. Dessen originelle empirische Basis sind Interviews mit Vertretern von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden in beiden Län156 Rezensionen/Book Reviews ipg 2/2010

dern. Den konzeptionellen Rahmen von Bruffs kritischer Analyse liefert Gramscis Theorie vorherrschender Anschauungen und Ideen(»common sense«). In den Niederlanden hatte sich in der Nachkriegszeit der»common sense« von Staat, wirtschaftlichen Forschungsinstituten – vor allem dem»Centraal Planbureau« –, Unternehmerverbänden und weitgehend auch den Medien herausgebildet, dass Lohnmäßigung die passende Antwort auf die zunehmende internationale Konkurrenz ist. Sie ist gut für die Exporte, diese sind gut für die Gewinne und letztere für Investitionen und Arbeitsplätze. Alternative Auffassungen der Gewerkschaften hatten da kaum eine Chance. Mitte der 1960er Jahre begann eine ganz kurze Periode keynesianischer Dominanz, aber spätestens mit der Ölkrise von 1974 war diese Periode vorbei. Das berühmte Abkommen von Wassenaar von 1982 stand dann wieder ganz im Zeichen von Lohnmäßigung. Die Gewerkschaften wollten mehr Beschäftigung über Arbeitszeitverkürzung erlangen, aber sie konnten sich mit ihren Ideen nur scheinbar ein wenig durchsetzen. Der Wassenarer Kompromiss lautete auf dem Papier»Lohnmäßigung gegen Arbeitszeitverkürzung« (Arbeitszeitverkürzung ohne Lohnausgleich), aber letztlich lief die Operation einzig auf Lohnmäßigung hinaus. Die Gewerkschaften schwächelten und passten sich an. In den Medien und in der Literatur wurde das dann Konsensus genannt. Bruff zeigt, dass dieser Begriff strikt genommen fehl am Platze ist. Zudem war der Erfolg der Niederlande vor allem der Umsetzung von Vollzeit- in Teilzeitstellen und dem stark gestiegenen, hypothekfinanzierten Konsum geschuldet. Beeindruckt vom Nachbarland wurde mit dem Bündnis für Arbeit in Deutschland versucht, den niederländischen Erfolg nachzuahmen. Hierzulande gab es aber keine vergleichbare Tradition der Lohnmäßigung, waren die Gewerkschaften stärker und ihre Auffassungen einflussreicher, war der Staat kein Mitspieler in Lohnverhandlungen und fehlte dem wirtschaftspolitischen Rezept der Lohnmäßigung daher die selbstredende Dominanz. Der 1998 vereinbarte Tausch zwischen Arbeit und Kapital war Lohnmäßigung gegen Arbeitsplatzgarantie für alle Lehrstellensucher. Diese Arbeitsplatzgarantie verschwand jedoch nach einem Jahr schon wieder und damit auch der gesamte Tausch. Und ohne Gegenleistung waren die deutschen Gewerkschaften im Gegensatz zu den niederländischen nicht zu besonderer Mäßigung bereit. Als die Aktien-Seifenblase in den Jahren 2000 und 2001 platzte und in einigen Ländern, wie in den Niederlanden, die zuvor rasant gestiegenen Hauspreise zu stagnieren begannen, schlitterte die Ökonomie in die Krise. In den Niederlanden war das Rezept wie eh und je die Lohnmäßigung, und nach einiger Gegenwehr und kosmetischem Entgegenkommen erklärten sich die Gewerkschaften zur Mäßigung ohne nennenswerte Gegenleistung bereit. Man war sich wieder einig: Konsensus! In Deutschland kam es dagegen wieder zu keinem Konsensus, aber jetzt wohl zu Lohnmäßigung, ja zum Stillstand der Lohnentwicklung für mehrere Jahre. Schon seit der zweiten Hälfte der 1990er Jahre hatte die»Standortdebatte« einen ipg 2/2010 Rezensionen/Book Reviews 157

prominenten Platz in der öffentlichen Diskussion erlangt. Ohne Flexibilisierung von Löhnen und dem Arbeitsmarkt, so der Tenor, seien deutsche Unternehmen nicht von massiver Verlagerung ihrer Produktion ins Ausland abzubringen. Die Reformpläne der rot-grünen Regierung trugen dem Rechnung in Form der geplanten Agenda 2010. Krise und der Wahlkampf 2001/2002 lieferten der Standortdebatte neue Munition. Kulminationspunkt waren dann die Lohnforderungen der ig -Metall, die auch im internationalen Vergleich und bei Inrechnungstellung des Abschlags in Verhandlungen kaum anders denn exorbitant bezeichnet werden konnten. Sie brachten den Metallern und den Gewerkschaften insgesamt den Schwarzen Peter ein. Hohe Lohnforderungen bekamen den öffentlichen Stempel des Unsozialen und Unverantwortlichen, Flexibilisierung und Lohnmäßigung dagegen ihre Weihe. Bruff liefert eine gut fundierte und zuweilen interessante Analyse der wirtschaftspolitischen Entwicklung der Niederlande und Deutschlands, und seine vergleichende Studie bringt Besonderheiten hervor, die sich einer Einzelbetrachtung verschließen. Etwas mehr Ausführlichkeit wäre allerdings wünschenswert gewesen, und dasselbe muss man von der Einbeziehung wirtschaftlicher Daten sagen. Wie war die Beschäftigungslage der beiden Länder denn genau, wie entwickelte sie sich in den letzten Jahrzehnten, wie flexibel oder rigide waren die Arbeitsmärkte usw.? Diese Dimension fehlt völlig im Buch. Das Gramsci-Korsett, dem Bruff anhängt, ist zu sehr auf eine einfache Klassendichotomie ausgerichtet und daher vielleicht doch ein wenig zu verstaubt für eine fruchtbare Analyse. In der empirischen Analyse des Autors bemerkt man dieses Korsett aber kaum. Uwe Becker, Universität von Amsterdam ANNEGRET BENDIEK/ HEINZ KRAMER(Hrsg.): Globale Außenpolitik der Europäischen Union. Interregionale Beziehungen und»strategische Partnerschaften« Baden-Baden 2009 Nomos, 237 S. G leich vorweg: Der Titel verspricht mehr als geboten wird. Es handelt sich um keine Gesamtschau der eu -Außenpolitik, vielmehr werden verschiedene Regionen und Partnerschaften ausgewählt und unterschiedlich präsentiert. Die Erklärung der Herausgeber, warum etwa die Beziehungen zu Russland nicht behandelt werden(hier ginge es um die Gestaltung der Ordnung in Europa, was nicht unter das Thema»globale Außenpolitik« falle) oder der herausgeberische Offenbarungseid, dass eine Darstellung der Beziehungen zu den usa einfach deshalb nicht erfolgt, weil dies zu umfangreich wäre, sind mehr als dürftig und weder wis158 Rezensionen/Book Reviews ipg 2/2010

prominenten Platz in der öffentlichen Diskussion erlangt. Ohne Flexibilisierung von Löhnen und dem Arbeitsmarkt, so der Tenor, seien deutsche Unternehmen nicht von massiver Verlagerung ihrer Produktion ins Ausland abzubringen. Die Reformpläne der rot-grünen Regierung trugen dem Rechnung in Form der geplanten Agenda 2010. Krise und der Wahlkampf 2001/2002 lieferten der Standortdebatte neue Munition. Kulminationspunkt waren dann die Lohnforderungen der ig -Metall, die auch im internationalen Vergleich und bei Inrechnungstellung des Abschlags in Verhandlungen kaum anders denn exorbitant bezeichnet werden konnten. Sie brachten den Metallern und den Gewerkschaften insgesamt den Schwarzen Peter ein. Hohe Lohnforderungen bekamen den öffentlichen Stempel des Unsozialen und Unverantwortlichen, Flexibilisierung und Lohnmäßigung dagegen ihre Weihe. Bruff liefert eine gut fundierte und zuweilen interessante Analyse der wirtschaftspolitischen Entwicklung der Niederlande und Deutschlands, und seine vergleichende Studie bringt Besonderheiten hervor, die sich einer Einzelbetrachtung verschließen. Etwas mehr Ausführlichkeit wäre allerdings wünschenswert gewesen, und dasselbe muss man von der Einbeziehung wirtschaftlicher Daten sagen. Wie war die Beschäftigungslage der beiden Länder denn genau, wie entwickelte sie sich in den letzten Jahrzehnten, wie flexibel oder rigide waren die Arbeitsmärkte usw.? Diese Dimension fehlt völlig im Buch. Das Gramsci-Korsett, dem Bruff anhängt, ist zu sehr auf eine einfache Klassendichotomie ausgerichtet und daher vielleicht doch ein wenig zu verstaubt für eine fruchtbare Analyse. In der empirischen Analyse des Autors bemerkt man dieses Korsett aber kaum. Uwe Becker, Universität von Amsterdam ANNEGRET BENDIEK/ HEINZ KRAMER(Hrsg.): Globale Außenpolitik der Europäischen Union. Interregionale Beziehungen und»strategische Partnerschaften« Baden-Baden 2009 Nomos, 237 S. G leich vorweg: Der Titel verspricht mehr als geboten wird. Es handelt sich um keine Gesamtschau der eu -Außenpolitik, vielmehr werden verschiedene Regionen und Partnerschaften ausgewählt und unterschiedlich präsentiert. Die Erklärung der Herausgeber, warum etwa die Beziehungen zu Russland nicht behandelt werden(hier ginge es um die Gestaltung der Ordnung in Europa, was nicht unter das Thema»globale Außenpolitik« falle) oder der herausgeberische Offenbarungseid, dass eine Darstellung der Beziehungen zu den usa einfach deshalb nicht erfolgt, weil dies zu umfangreich wäre, sind mehr als dürftig und weder wis158 Rezensionen/Book Reviews ipg 2/2010

senschaftlich noch methodisch nachvollziehbar. Es lässt sich wohl eher damit erklären, dass es sich beim vorliegenden Buch um die Ergebnisse einer Konferenz der Stiftung Wissenschaft und Politik am 9. und 10. Mai 2007 in Berlin handelt. Dass das Buch dennoch interessant ist und einen wissenschaftlichen Mehrwert liefert, liegt an den verschiedenen Beiträgen, von denen einige qualitativ besonders hervorstechen. Die am Beginn stehende Darstellung von Bernhard Zepter zu den Strukturen, Akteuren und Inhalten der eu -Außenpolitik ist jedoch eine glatte Enttäuschung. Der Text wirkt wie die Kompilation bestehender Textbausteine, mit allenfalls nötigen Überleitungstexten und ein paar Ergänzungen zur neuesten Rechtslage versehen. Es fehlt die stringente Darstellung eines Politikbereiches, der einer wissenschaftlichen Aufarbeitung harrt. Besonders störend ist die unrichtige Bezeichnung von Akteuren und Organen(so wird etwa der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik als»Sonderbeauftragter für Außenpolitik« bezeichnet oder der im Entstehen befindliche Europäische Auswärtige Dienst als »Aktionsdienst« tituliert, der im Übrigen eine»neue eu -Institution« sei). Solche Unschärfen sind besonders ärgerlich, da der Autor selbst einmal stellvertretender Generalsekretär der eu -Kommission war. Susanne Gratius gibt demgegenüber eine kompakte Übersicht zum Dialog und den Beziehungen der eu mit Lateinamerika. Nur manchmal verschwimmen ihr die Grenzen zum Karibik-Raum und somit eine klare Abgrenzung zwischen den Beziehungen zu Lateinamerika und dem komplexen und völlig anders gearteten Kooperationsprozess mit der akp -Gruppe. Sven Grimm lässt in seiner Darstellung der Beziehungen zu Afrika nichts vermissen. Selten hat man bisher auf so kleinem Raum die Komplexität eu -Afrika so gut dargestellt gefunden. Seine Ausführungen zu den epa s(Economic Partnership Agreements), die derzeit im Entstehen sind, gehört zu dem Besten, was man zu diesem Thema lesen kann. Isabel Schäfer stellt sich in ihrem Beitrag zum Nahen Osten und Nordafrika die Frage, ob sich in dieser Region die Beziehungen vom Konzept des Regionalismus nicht zurückentwickeln zu einem schon überholt geglaubten Bilateralismus. Sie gibt einen eher historischen Überblick zur Entwicklung der Euro-Mediterranen Partnerschaft und geht kurz auf das Konzept und Instrument der Europäischen Nachbarschaftspolitik ein. Spätestens hier wird dem Leser wieder schmerzlich bewusst, welche geographischen Regionen der vorliegende Band ausspart: Türkei, Westbalkan, Kaukasus-Region, Zentralasien – alles hochinteressante Gebiete und politische Hot-Spots, nur leider nicht in diesem Buch. Sebastian Bersick gibt einen kompakten Überblick zu» eu und Ostasien«. In diesem Beitrag trifft man auch auf die usa , die als proaktiver Akteur in dieser Region anzusehen ist. Der Autor liegt in seiner Einschätzung richtig, wonach eine verstärkte Zusammenarbeit mit den usa eine Vorbedingung für eine kohärentere Außen- und Sicherheitspolitik der eu gegenüber Ostasien sei. ipg 2/2010 Rezensionen/Book Reviews 159

Christian Wagner liefert einen lesenswerten Beitrag zu den Beziehungen zu Indien. Eine im alltäglichen Diskurs zu kurz kommende Partnerschaft erfährt die ihr zustehende Beachtung. Höchst aktuell sind die Ausführungen zur wto und den Diskussionen rund um die Verminderung von co 2 -Emissionen. Lediglich die Einschätzung, wonach Indien und die usa sich außenpolitisch näherstünden, ist zu hinterfragen. Die Einstellung der usa gegenüber Indien hat sich zwar im Rahmen des»war against terrorism« etwas verändert, die jahrzehntelange Skepsis und Zurückhaltung gegenüber dem blockfreien Indien ist aber noch immer nicht von der Hand zu weisen(auch im Hinblick auf die Beziehungen zu Pakistan). Dirk Nabers bringt die strategische Partnerschaft eu -Japan gekonnt auf den Punkt: ohne Probleme, ohne Substanz. Mehr ist auch hier dazu wohl nicht zu sagen. Die China-Politik der eu behandelt Franco Algieri. Im Vorwort von den Herausgebern noch als»die wichtigste Partnerschaft« bezeichnet, relativiert der Autor die allgemeine China-Aufgeregtheit und identifiziert vier künftige Herausforderungen: 1. Handels- und Wirtschaftsbeziehungen, 2. Fragen rund um den Status Chinas als»Marktwirtschaft«, 3. die anstehende Wertediskussion um Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Achtung der Menschenrechte, 4. Fragen rund um Waffenembargos als mögliche Sanktionsmöglichkeiten. Anthony Seaboyer sieht in den Beziehungen zu Kanada Entwicklungspotenzial. Seine Schlussüberlegungen, wonach das politische Gewicht der eu und die enge Partnerschaft Kanadas mit den usa gebündelt für beide Partner die Chancen steigern könnte, effektiv mit der Regierung der usa zu kooperieren, und damit eigene politische Ziele auf internationaler Ebene leichter zu verwirklichen wären, sollte man jedenfalls weiterverfolgen. Günther Maihold schließlich befasst sich mit der strategischen Partnerschaft mit Brasilien. Neben einer kompakten und umfassenden Darstellung dieser Beziehungen liefert dieser Beitrag – leider erst zum Ende des Buches hin – auch endlich die so sehnlichst erwarteten theoretischen Überlegungen zu den zentralen Fragen des Buches: interregionale Beziehungen und strategische Partnerschaft. Hier erst findet der interessierte Leser – soweit er bis hierher durchhält – das nötige theoretische Rüstzeug. Maihold definiert»strategische Partnerschaft« durch folgende Merkmale: politisches Kooperationshandeln im Sinne eines in bestimmten Feldern oder gegenüber bestimmten Akteuren gleichgerichteten Handelns; getragen von gemeinsamen Gestaltungsabsichten und Zielvorstellungen; idealerweise auf der Basis gleicher Rechte und Pflichten und gebunden an bestimmte Regeln von Exklusivität unter Reduzierung des Konkurrenzverhältnisses. Zusammenfassend kann also festgehalten werden: ein lesenswertes Buch, das zwar nicht alles liefert, was der Titel verspricht, dafür aber mit einigen wirklich aufschlussreichen Regionalbeiträgen entschädigt. Das Werk ist jedem zu empfehlen, der über genügend Vorwissen und Interesse verfügt. Als(einführender und) umfassender Überblick zum großen Thema der eu -Außenpolitik ist es jedoch 160 Rezensionen/Book Reviews ipg 2/2010

nicht geeignet. Dafür fehlt es an einer generalisierenden Darstellung, einer durchgehenden Methodik und schließlich auch an einem zentralen Literaturverzeichnis zum Thema. Stefan Brocza, Universität Wien Auf der Suche nach Vergleichsebenen – Alfred Grossers Annäherung an den Nahostkonflikt ALFRED GROSSER: Von Auschwitz nach Jerusalem. Über Deutschland und Israel Reinbeck 2009 Rowohlt, 208 S. D er offensive Buchtitel,»Von Auschwitz nach Jerusalem« legt zunächst die Vermutung nahe, es handle sich bei der neuen Veröffentlichung Alfred Grossers um eine weitere Stellungnahme zu dem spezifischen deutsch-israelischen Verhältnis und der Frage nach dem richtigen Umgang mit der Politik Israels. Einleitend beantwortet der Autor jedoch zunächst zwei Fragen, die als wichtige erkenntnisleitende Hintergrundfolie dienen – wer schreibt hier und warum? Der französische Publizist und Politikwissenschaftler Alfred Grosser muss für den deutschsprachigen Raum nicht erst entdeckt werden. Schließlich zählt er zu den aktivsten Beobachtern der Bundesrepublik und ist einer der wichtigen geistigen Wegbereiter der Annäherung und Verständigung zwischen Deutschen und Franzosen seit der unmittelbaren Nachkriegszeit. Zu diesen Aufgaben, die er seit über 60 Jahren wahrnimmt, sieht er sich durch seinen biografischen Hintergrund regelrecht berufen. 1925 in eine jüdische Familie geboren, flieht er 1933 aus dem nationalsozialistischen Deutschland nach Frankreich. Bis zu seiner Emeritierung wirkt er als Professor für Politische Wissenschaft am Institut d’Etudes Politiques der Pariser Universität. Was ihn seitdem auszeichnet, sind seine engagierten kritischen Positionierungen zu politischen Themen, die frei sind von Ressentiments und falscher Sentimentalität. Kollektivschuld existiert in seiner Argumentation nicht, ein akademischer Duktus ist Grosser fremd. Aufklären und beeinflussen, bewusst gegen den politischen Mainstream agieren, dazu bekennt sich der Friedenspreisträger von 1975 auch in diesem Buch. Mit publizistischer Vehemenz positioniert er sich zu dem problematischen Verhältnis zwischen der Bundesrepublik und Israel. Seine persönliche Betroffenheit bildet dabei das Fundament und den ständigen Referenzpunkt seines normativ ontologischen Ansatzes. So ist auch»Von Ausschwitz nach Jerusalem« eher das Glaubensbekenntnis eines Mittlers zwischen den Kulturen als die Expertise eines Nahostexperten. Des Weiteren ist der Titel auch irreführend, denn lediglich ipg 2/2010 Rezensionen/Book Reviews 161

nicht geeignet. Dafür fehlt es an einer generalisierenden Darstellung, einer durchgehenden Methodik und schließlich auch an einem zentralen Literaturverzeichnis zum Thema. Stefan Brocza, Universität Wien Auf der Suche nach Vergleichsebenen – Alfred Grossers Annäherung an den Nahostkonflikt ALFRED GROSSER: Von Auschwitz nach Jerusalem. Über Deutschland und Israel Reinbeck 2009 Rowohlt, 208 S. D er offensive Buchtitel,»Von Auschwitz nach Jerusalem« legt zunächst die Vermutung nahe, es handle sich bei der neuen Veröffentlichung Alfred Grossers um eine weitere Stellungnahme zu dem spezifischen deutsch-israelischen Verhältnis und der Frage nach dem richtigen Umgang mit der Politik Israels. Einleitend beantwortet der Autor jedoch zunächst zwei Fragen, die als wichtige erkenntnisleitende Hintergrundfolie dienen – wer schreibt hier und warum? Der französische Publizist und Politikwissenschaftler Alfred Grosser muss für den deutschsprachigen Raum nicht erst entdeckt werden. Schließlich zählt er zu den aktivsten Beobachtern der Bundesrepublik und ist einer der wichtigen geistigen Wegbereiter der Annäherung und Verständigung zwischen Deutschen und Franzosen seit der unmittelbaren Nachkriegszeit. Zu diesen Aufgaben, die er seit über 60 Jahren wahrnimmt, sieht er sich durch seinen biografischen Hintergrund regelrecht berufen. 1925 in eine jüdische Familie geboren, flieht er 1933 aus dem nationalsozialistischen Deutschland nach Frankreich. Bis zu seiner Emeritierung wirkt er als Professor für Politische Wissenschaft am Institut d’Etudes Politiques der Pariser Universität. Was ihn seitdem auszeichnet, sind seine engagierten kritischen Positionierungen zu politischen Themen, die frei sind von Ressentiments und falscher Sentimentalität. Kollektivschuld existiert in seiner Argumentation nicht, ein akademischer Duktus ist Grosser fremd. Aufklären und beeinflussen, bewusst gegen den politischen Mainstream agieren, dazu bekennt sich der Friedenspreisträger von 1975 auch in diesem Buch. Mit publizistischer Vehemenz positioniert er sich zu dem problematischen Verhältnis zwischen der Bundesrepublik und Israel. Seine persönliche Betroffenheit bildet dabei das Fundament und den ständigen Referenzpunkt seines normativ ontologischen Ansatzes. So ist auch»Von Ausschwitz nach Jerusalem« eher das Glaubensbekenntnis eines Mittlers zwischen den Kulturen als die Expertise eines Nahostexperten. Des Weiteren ist der Titel auch irreführend, denn lediglich ipg 2/2010 Rezensionen/Book Reviews 161

das letzte Drittel des Buches befasst sich mit der Beziehung zwischen Israel und Deutschland. Politische Klimaschwankungen reizen Alfred Grosser zeitlebens, Kritik zu üben und Konfrontationen zu suchen, wobei sich seine Schwerpunkte weg von der historischen Bilanz und den deutsch-französischen Beziehungen hin zu anderen Themen, wie der Kritik an der Politik Israels, verlagert haben. Sein neuestes Buch liest sich aufgrund der partiell selbstreferenziellen Stellen wie ein Kondensat seines bisherigen Schaffens. In Anlehnung an den von ihm sehr geschätzten Philosophen Emmanuel Levinas widmet sich Grosser ausführlich den Identitätskonflikten, die ihn als Kind der Emigration prägten und den Antrieb seines Schaffens bilden. Aus persönlichen Erfahrungen, so betont er, habe er gelernt sich nicht durch den Finger der anderen auf eine einzige Identität reduzieren zu lassen. Als Gegenentwurf zu dem von ihm kritisierten Begriff der»mémoire collective« bietet er die Begriffe der»schöpferischen Erinnerung« und der Mitverantwortung an, die zusammen mit der Ablehnung der Kollektivschuld und der iterativ vorgetragenen Forderung nach der Anerkennung der Leiden der anderen die zentralen Leitmotive seines Engagements im Nachkriegsdeutschland bilden. Eine Überzeugung, die geprägt ist durch den engen Kontakt zur Denkschule der einflussreichen politischen Denkern wie Joseph Rovan und Emmanuel Mounier. Als spezifisches Problem der Bundesrepublik definiert er die Schuldfrage, die als eine Art Erinnerungsimperativ Deutschland hinsichtlich konstruktiver Kritik an Israel vor besondere Anforderungen stellt. In Anlehnung an Karl Jaspers spricht Grosser sich dafür aus, den Begriff der Kollektivschuld durch den der kollektiven Haftung zu ersetzen. Er plädiert für die Methode des Vergleichs und die Suche nach sinnvollen Vergleichsebenen, die nicht als ein exkulpatorisch vorgetragener Hinweis auf das eigene Leiden, sondern vielmehr als Schlüssel zum Verständnis der meisten Konflikte produktiv genutzt werden sollten. Er sieht sich verpflichtet, aufgrund seiner jüdischen Identität Israels Politik zu kritisieren. So wie er nach dem Krieg an Franzosen und Deutsche appellierte, nicht nur die eigene Opferrolle zu kultivieren, sondern die Leiden der anderen anzuerkennen, so fordert er auch von Israel eine moralische Wende und Solidarität für das Schicksal der Palästinenser. Auch das französisch-israelische Verhältnis betrachtet er kritisch, warnt vor Islamophobie, neuem Antisemitismus und völliger Identifikation des organisierten Judentums mit der Politik Israels. Als atheistischer Humanist fordert er gegenseitige Empathie und Anerkennung für die durch Nakba als auch Schoa, Terrorismus und militärische Reaktion verursachten Leiden, thematisiert das Verhältnis zwischen israelischen und nicht-israelischen Juden, zwischen Israelkritikern und Israelfreunden. Sein Vorschlag, den israelisch-palästinensischen Konflikt durch die Berufung auf Vernunft und Menschenrechte anzugehen, schiene verzweifelt, wären da 162 Rezensionen/Book Reviews ipg 2/2010

nicht Beispiele, die genau seine Forderungen erfüllen und veranschaulichen. Zu nennen sind Daniel Barenboims Kulturinitiativen, die Friedensappelle des Schriftstellers David Grossmann sowie das Buch-Projekt»Learning Each Other’s Historical Narrative«. Grosser geht sogar noch einen Schritt weiter und fordert sowohl die deutsche wie auch französische Politik auf, sich von dem reflexartigen»Hang zum Selbstmasochismus und zur Selbstzensur in Bezug auf Israel« zu distanzieren. Insbesondere als etablierter Partner Israels trage man die Verantwortung, die jede Freundschaft mit sich bringe – die Verantwortung, Kritik zu üben und Gerechtigkeit zu fordern. Die seiner Meinung nach fehlende Kritik bezeichnet er als falsche Solidarität mit Israel, hierin liegt auch der wesentliche Grund für die Intensivierung dieses Themas. In dieser Aussage spiegelt sich Grossers Anknüpfung an Martin Walsers Aussage von der Moralkeule Auschwitz wider, diese ergänzt er mit persönlichen Erlebnissen, da er die Nichtveröffentlichung einiger seiner israelkritischen Artikel beklagt. Die Feststellung, dass öffentliche Kritik an Israel faktisch einem Tabubruch gleichkommt, stellt eine interessante Entwicklung im Denken Grossers dar, die sich an die Legende vom gebückten Gang anschließt, die in den 1990er Jahren bereits der Historiker Michael Wolffsohn diagnostizierte und durch Verweis auf die Geschichte der Beziehungen zu Israel widerlegte. Seine eigenen Kritikpunkte an der Politik Israels formuliert Grosser in idealtypischer Klarheit. Es scheint allerdings, als wolle Grosser bewusst seine Überzeugung mit vielen, vielleicht zu vielen, Verweisen und Anekdoten belegen, die es partiell erschweren, dem sonst so charakteristischen roten Faden des Autors zu folgen. Alfred Grossers pädagogisch angelegte Moralpredigt besticht durch prägnante Analysen und eindrucksvolle historische Kontextualisierung aktueller politischer Ereignisse und Entwicklungen. Sie verfehlt daher ihre Wirkung nicht, dabei ist Grosser stets bemüht, ein ehrlicher Makler zu sein, das Sowohl-als-Auch einer Sache zu sehen; dadurch vermittelt er eine sachliche Ruhe, die jedoch zuweilen etwas betulich wirkt. Man bemerkt bei der Lektüre bald, dass es bei dem Thema Israel im Kern um die Topoi der Überzeugungen des Autors geht. So liefert»Von Auschwitz nach Jerusalem« keine Anklage der israelischen Politik, keine eigene Roadmap oder konkrete Lösungsvorschläge, vielmehr eine enorm subjektive und selbstreflexive, aber dennoch lehrreiche und intellektuell anregende Auseinandersetzung auf moralischer Ebene mit der Politik Israels und der Politik der Bundesrepublik. Andreas Hellstab, Augsburg ipg 2/2010 Rezensionen/Book Reviews 163

HANS-GEORG EHRHART/ CHARLES C. PENTLAND: The Afghanistan Challenge: Hard Realities and Strategic Choices Kingston 2009 McGill-Queen’s University Press, 250 S. T he Afghanistan Challenge« gliedert sich inhaltlich in zwei Teile. Der erste Teil des Buches beschäftigt sich mit der allgemeinen Sicherheitslage in Afghanistan und dem Wirken von privaten und staatlichen Akteuren in diesem Umfeld. Teil zwei dokumentiert die verschiedenen Ansätze, die Deutschland und Kanada bei dem Wiederaufbau von Afghanistan verfolgen. Einige der in diesem Buch enthaltenen Aufsätze werden hier überblickartig zusammengefasst. Conrad Schetter und Rainer Glassner untersuchen in Kapitel 3 das Phänomen der Warlords in Afghanistan. Sie argumentieren, dass die mit diesem Wort assoziierten Charakteristika nicht immer auf die ambivalenten afghanischen Gewaltstrukturen zutreffen. Entgegen des in den Medien vermittelten Eindrucks, wonach Warlords in Afghanistan mit ihren großen Privatarmeen die Peripherie lückenlos beherrschen, handelt es sich eher um eine Vielzahl von regionalen Machtstrukturen, die sich durch traditionelle, ethnische oder religiöse Aspekte unterscheiden. Mächtige Warlords wie Rashid Dostum oder Ismail Khan sind jedoch wichtige Gewaltakteure, die nach dem Fall des Talibanregimes in die neue Regierung eingebunden wurden. Da eine große Anzahl von Soldaten der Warlords in die neue afghanische Armee integriert wurden, sieht sich die Kabuler Regierung zunehmend gezwungen, die regionalen Interessen der Warlords stärker zu berücksichtigen. In Kandahar liegt das Gewaltmonopol seit den 1920er Jahren in den Händen von alteingesessenen Familien(»feudal warlordism«). Im Gegensatz zu Kandahar steht die Provinz Kundus. Bedingt durch die ethnische Heterogenität geht hier das Einflussgebiet der zahlreichen Warlords oft nicht über einige Dörfer hinaus(»fragmented warlordism«). Im Unterschied zu diesen Provinzen bilden in Paktia die paschtunischen Stämme das Gewaltmonopol(»Rule of the Tribes«). Der paschtunische Verhaltenskodex(»paschtunwali«), die Ratsversammlungen (»jirgas«) und die Stammespolizei(»arabakee«) ersetzen hier die staatliche Bereitstellung des Gutes Sicherheit. Die Autoren kommen zu dem nachvollziehbaren Schluss, dass sich die unterschiedlichen regionalen Sicherheitsstrukturen hauptsächlich durch soziale und ökonomische Faktoren erklären lassen. Eine Schwäche bei dem Aufbau des regionalen Sicherheitssektors liegt demnach in der fehlenden Berücksichtigung dieser unterschiedlichen Gewaltstrukturen. Christian Wagner analysiert die Interessen Pakistans unter der Berücksichtigung der indischen Afghanistanpolitik. Für Pakistan spielt Afghanistan eine wichtige Rolle in den konfliktreichen Beziehungen zu Indien. Die pakistanische militärische Führung, die Indien jahrzehntelang als ihren Hauptgegner empfand, sah in Afghanistan immer die Möglichkeit, ihre»strategische Tiefe« zu erweitern. 164 Rezensionen/Book Reviews ipg 2/2010

Vor dem Hintergrund des indisch-pakistanischen Konflikts um die KaschmirRegion reagiert Pakistan auch äußerst misstrauisch auf die traditionell guten Beziehungen zwischen Afghanistan und Indien und wähnt sich in der Gefahr, durch potenzielle Gegner eingekreist zu werden. Wagner sieht die Stabilität Afghanistans und der Region nur gewährleistet, wenn Pakistan und Indien ihre Dauerrivalität um Kaschmir beenden. Des Weiteren müssten Pakistan und Afghanistan ihre Differenzen um deren gemeinsame Grenze, die Durand-Linie, beheben. In Kapitel 8 thematisiert Janet Kursawe zutreffend den großen Einfluss des Iran auf Afghanistan. Dari, eine der Amtssprachen Afghanistans, ist mit dem Persischen verwandt. Außerdem sehen sich die in Afghanistan lebenden schiitischen Hasara mit ihren iranischen Glaubensbrüdern eng verbunden. Während der russischen Invasion in Afghanistan in den 1980er Jahren unterstützte der Iran verschiedene schiitische Mujaheddin-Gruppierungen bei ihrem Kampf gegen die Rote Armee, Jahre später dann die Nordallianz gegen die vorrückenden sunnitischen Taliban. Seit dem Sturz der Taliban ist die iranische Afghanistanpolitik von verschiedenen, teils widersprüchlichen Motiven geprägt. Zum einen begrüßte die iranische Regierung den Sturz der Taliban, die mit ihrem Drogenhandel über die afghanisch-iranische Grenze die lokale Stabilität in der Region gefährdeten. Zum anderen erzeugte die Stationierung von us -Truppen jedoch ein Gefühl der Bedrohung durch einen»Todfeind«. Kursawe charakterisiert die iranische Afghanistanpolitik in drei Punkten. Erstens setzt sich der Iran für den Abzug der amerikanischen Truppen ein, ohne jedoch zweitens den Taliban eine erneute Machtübernahme ermöglichen zu wollen. Drittens soll der mit iranischem Kapital aufgebaute Westen Afghanistans stärker in die iranische Einflusssphäre rücken. Obwohl die usa und der Iran an einem stabilen Afghanistan und dem erfolgreichen Kampf gegen die sunnitische al-Qaida interessiert sind, finden sie wegen ihrer angespannten bilateralen Beziehungen nicht zu einer gemeinsamen Strategie. Michael Brzoska thematisiert in Kapitel 15 die deutschen Bemühungen bei der »security sector reform«( ssr ), die sich besonders auf den Aufbau der afghanischen Polizei( anp ) konzentrierten. Das deutsche Programm beschränkte sich zunächst auf die Ausbildung von Polizeioffizieren, die dann später die afghanischen Polizisten unterrichten sollten. Die Polizei sollte ausschließlich dem Schutz der Bürger dienen und Recht und Gesetz durchsetzen, ohne sich jedoch an der Aufstandsbekämpfung zu beteiligen. Im Juni 2007 wurde die deutsche Polizeimission offiziell von der eu -Polizeimission abgelöst. Der Aufbau der anp wird jedoch durch mehrere Faktoren negiert. Korruption und Klientelwirtschaft auf allen Ebenen der Polizei, des Innenministeriums und des Justizsystems verhindern eine erfolgreiche Durchsetzung des Rechts und der Strafverfolgung. Da die Behörden ebenfalls in den lokalen Drogenhandel verwickelt sind, verliert die ipg 2/2010 Rezensionen/Book Reviews 165

Polizei in den Augen der Bevölkerung an Legitimation. Auch der deutsche Anspruch, eine große Anzahl von Frauen für den Polizeidienst auszubilden, scheint wenig erfolgreich. Im Jahr 2007 gab es unter 70.000 Polizisten nur 223 Frauen. Des Weiteren ist es nicht gelungen, jede afghanische Ethnie angemessen in der anp zu repräsentieren. So sind Hasara und Usbeken unterrepräsentiert, während Tadschiken – besonders Kommandeure der siegreichen Nordallianz – im Verhältnis zur Bevölkerung überrepräsentiert sind. All diese Probleme werden durch den Umstand verstärkt, dass es unter den Polizeianwärtern eine hohe Analphabetenrate gibt und die Bezahlung äußerst niedrig ist. 2004 begannen die usa eine Polizeimission in Afghanistan, die sich von der deutschen Mission in Umfang und Ziel erheblich unterschied. Im Gegensatz zu den deutschen Vorstellungen sollte die Polizei auch für die Aufstandsbekämpfung herangezogen werden und das afghanische Militär unterstützen. Zu diesem Zweck wollten die usa die anp in kurz angelegten Grundkursen auf eine Mannschaftsstärke von 82.000 Polizisten bringen. Im Zuge der neuen Aufgaben stiegen die Verluste unter den Polizisten stetig an, da sie für den Kampf gegen die oppositionellen militärischen Kräfte nicht ausreichend ausgebildet und ausgerüstet waren. Wie schon die Deutschen wurden auch die Amerikaner durch Korruption und Patronage an der erfolgreichen Umsetzung ihres Programms gehindert. Brzoska kommt bei seiner Analyse der deutschen Polizeimission in Afghanistan zu einem ernüchternden Ergebnis. Die Mission basierte nicht auf fundiertem Wissen über die Situation in Afghanistan und wurde mit unzureichenden Mitteln begonnen. Die Umsetzung war zu langwierig angelegt und wurde auch nicht geändert oder beschleunigt, als sich die Sicherheitslage in Afghanistan verschlechterte und der Bedarf an Polizisten stieg. Das Buch»The Afghanistan Challenge« bietet dem Leser eine aktuelle Analyse über die Situation in Afghanistan. Die Autoren beschreiben die große Bandbreite der Sicherheits- und Entwicklungsprobleme anschaulich und weisen auf Lösungsansätze hin. Die in diesem Buch enthaltenen Aufsätze zeigen, dass die Stabilisierung Afghanistans nur unter Einbeziehung der Nachbarstaaten und der Lösung der anderen in der Region existierenden Konflikte erfolgen kann. Die in Afghanistan engagierten Nationen müssen mehr Kapital und Personal einsetzen, um die Sicherheitslage und den Staatsaufbau zu gewährleisten sowie ihre Programme intensiver auf die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen regionalen Unterschiede anpassen. Angesichts der in diesem Buch angeführten Probleme, insbesondere bei dem Aufbau des Sicherheitssektors, wird deutlich, dass eine Stabilisierung Afghanistans und die Etablierung eines legitimierten staatlichen Machtmonopols sehr viel langwieriger und kostenintensiver wird als zu Beginn des Einsatzes gedacht und ein Erfolg aktuell nicht mehr garantiert werden kann. Jochen Jandrewski, Berlin 166 Rezensionen/Book Reviews ipg 2/2010

YONG DENG: China’s Struggle for Status: The Realignment of International Relations New York 2008 Cambridge University Press, 312 pp. G iven the intense, ongoing debates on the implications of China’s rise to great power status in the international system, coupled with Beijing’s unprecedented and much-celebrated hosting of the 2008 Olympic Games, Yong Deng’s latest book,»China’s Struggle for Status«(which was also, notably, published around the time of the Beijing Olympiad), could not have come at a more opportune time. A prolific scholar on China’s international relations, Yong Deng does not fail to deliver a persuasive and thought-provoking analysis of the nature of China’s international engagement in this ambitious book.»China’s Struggle for Status« challenges conventional – particularly realist – perspectives on Chinese foreign policy by taking a critical look at the»status-driven« considerations guiding China’s relations with the contemporary world. Unlike mainstream realist accounts of China’s foreign policy, Yong Deng’s study adopts a more nuanced and unique approach that draws on sociological and constructivist insights to shed light on the dynamics behind China’s often mixed foreign-policy signals. In other words, rather than emphasizing the unmitigated struggle for power between states in an anarchic international system, Yong Deng highlights the significant roles that»identity-centered« ideas, such as status, reputation, and legitimacy, play in world politics and, more specifically, the ideational structures and constraints they impose on the foreign policy of a reemerging power, such as the People’s Republic. The central argument motivating Yong Deng’s investigation is essentially the notion that»China’s struggle for status has been a struggle for great-power recognition by balancing acceptance and autonomy, compliance and revisionism, power and legitimacy, and globalization and nationalism,« as China moves from the periphery of world politics to occupy centre stage(p. 2). Indeed, sensitivity to »international status«(»guoji diwei«) and the belief in the exigency of cultivating a positive reputation have long been an integral part of Chinese foreign policy. »Status« here refers to a»state’s concerns over its material wellbeing and international treatment with the goal of engineering mutually reinforcing growth in both«(p. 2). And as such, in adopting a status-driven policy, the state’s objective becomes primarily»upward mobility through participation in the globalized world«(pp. 2–3). At the heart of the analysis, therefore, is a concern with what can effectively be termed China’s»identity management« in the post-Cold War era, the main challenge facing Chinese elites being that of maintaining a peaceful and secure international environment within which it can further its modernization drive at home and ensure its steady rise to great power status abroad(p. 3). ipg 2/2010 Rezensionen/Book Reviews 167

To illustrate his arguments, Yong Deng broadly examines how the People’s Republic has adapted to a changing international environment, post-Cold War and post-9/11. He considers six major issue-areas, which also constitute corresponding chapters of the book. In Chapter 3, the issue of China’s stance towards human rights is spotlighted, with international human rights norms identified as a»constitutive principle of contemporary international society«(p. 69), to the extent that they may even constitute a new»standard of civilization.« This poses considerable problems for the People’s Republic, whose human rights record has consistently attracted international criticism. However, as Yong Deng demonstrates, there have been noticeable improvements in this area, with the Chinese government increasingly acknowledging its global responsibilities in an attempt to project a positive, benign identity, as well as to boost its legitimacy among other members of the international community. Closely related to this attempt at positive image-building are the attempts made by Chinese foreign policy elites to allay fears of a»China Threat.« This idea of China posing a major threat to the stability and peace of the international order is treated at length in Chapter 4, in which Yong Deng provides an insightful analysis of the various official Chinese and academic responses to this notion. Yong Deng provides a number of interesting quotations from Chinese scholars and policy-makers, which he ably uses to demonstrate the complex and prismatic nature of the intellectual debate on this issue within China. Subsequent chapters are mainly dedicated to empirical cases related to China’s bilateral and multilateral relations. Chapter 5 looks at China’s strategic partnerships with Russia, the European Union, and India. Chapter 6 focuses on China’s uneasy, but necessarily interdependent, relations with Japan, whilst Chapters 7 and 8 analyze, respectively, China’s participation in multilateral processes in Asia (the Six-Party Talks, the Shanghai Cooperation Organization, and the Association of South East Asian Nations) and Africa(the Forum on China-Africa Cooperation), and China’s increasingly problematic relationship with Taiwan as it reemerges as a great power. Chapter 8, in particular, deserves special note. After a discussion of crossStrait relations that underscores the centrality of the politics of status and recognition, Yong Deng aptly brings to light a significant paradox plaguing the already fragile situation, which is based on China’s pursuit of a status-driven foreign policy agenda. By rhetorically affirming its pursuit of a»peaceful and constructive« foreign policy trajectory, so as to enhance its international status, China has brought about its own rhetorical entrapment, which effectively makes a resort to force unviable(since this would go against its new identity). At the same time, however, an emphasis on its international status has made any notion of Taiwanese independence from the mainland not only unpalatable, but also ever more intolerable, as the issue has become intricately bound up with China’s national pride and reputation(see pp. 245–69). 168 Rezensionen/Book Reviews ipg 2/2010

Significantly, this observation would probably have gone unnoticed, if not for the application of a status-centered conceptual approach to understanding China’s foreign policy motivations. The value of»China’s Struggle for Status« thus lies in its refreshing theoretical outlook, which goes beyond mere realist or materialist reasoning, by bringing into relief a timely and important subjectmatter, previously neglected in the international relations literature. Moreover, Yong Deng’s ability to evade the pitfalls of blind optimism, on the one hand, and over-pessimism, on the other, in his account of China’s contemporary foreign relations, is equally worthy of praise. Indeed, given the rapidity of China’s rise and its corresponding economic growth, it is often tempting to constantly expect more from China, overlooking the many ongoing difficulties it still faces, both domestically and in its path towards greater security and integration as a legitimate member of the international community. The sole shortcoming of this study, perhaps, and one which may leave some readers a little disappointed, is its treatment of certain empirical cases, which sometimes seems rather»superficial« – the discussion merely scratching the surface of complex matters and deep-rooted problems(for example, the sections on Sino-African and Sinoeu relations) – and occasionally disjointed, leading to some minor logical inconsistencies. Furthermore, although it is understandable that, given the comprehensive and ambitious scope of the book, Yong Deng was unable to explore in great depth every issue addressed(presumably as a result of space limitations), if he had allocated some space for an explanation of the necessary linkage between domestic factors and China’s international behavior(which he himself stresses throughout the book), this would have rendered his analysis even more nuanced and»complete.« Nevertheless, these are only slight imperfections, and»China’s Struggle for Status« remains an ideal book for those who are fascinated by the rise of the »Yellow Dragon« and the possibilities it brings for change in the international system. Indeed, there is much in this book that makes it an excellent cornerstone for future scholarship on China’s international status and its dynamic foreign relations. Pichamon Yeophantong, Australian National University ipg 2/2010 Rezensionen/Book Reviews 169

A»Who’s Who« of Chinese Intellectuals and What They Think about China MARK LEONARD: What Does China Think? London 2008 Fourth Estate/ Harper Collins, 224 pp. HEINRICH BÖLL STIFTUNG(Ed.): Wie China debattiert. Neue Essays und Bilder aus China Berlin 2009 hbs , 200 pp. C hina is shaking the world. This may be a platitude, but it is no less true for all that. On the one hand, China gives rise to incomprehension for the prosecution of dissidents or the execution of foreigners under obscure circumstances, while on the other hand, it is keeping the engine of world growth running and trying to spur domestic demand, a move which may help to correct global imbalances. In Copenhagen, German Chancellor Angela Merkel encountered a»very self confident China« and the world had to take notice once again that almost nothing can be managed in international politics without China. Many in the West allege»global player affectations«( Financial Times Deutschland, December 20, 2009) and regard China as the next big»muscle man«( Tagesspiegel, January 31, 2010). These characterizations, which often reveal some uncertainty with regard to how to handle the rise of China, have changed in recent years, however.»Does China matter?«(Gerald Segal) was the question a decade ago, but today it is obvious that we have to take China seriously if we want to cope with the problems of the early twenty-first century. Because of its growing influence, China will shape the world, to a certain extent, whether the world likes it or not. Therefore it would be wise to reach an understanding of how politics work in China and especially what ideas and people influence Chinese politics. Two recently published books seek to examine what Chinese intellectuals and policy advisers think and what ideas they have about China’s future. The first is Mark Leonard’s»What Does China Think?,« in preparation for which the author conducted interviews with various Chinese scholars and members of think tanks. The other,»How China Debates,« is a volume of essays written by Chinese scholars, which have been translated for the first time into German and edited by the Heinrich Böll Stiftung. For Leonard, China is a new»shaper of world order« and its rise»is the big story of our age and its after-effects could echo down for generations to come« (p. 5). For him, this is why it is important to know»What(…) China think[s]?« The title is a little exaggerated and misleading, because the reader is not intro170 Rezensionen/Book Reviews ipg 2/2010

duced to the thoughts of ordinary Chinese citizens(as in Liao Yiwu’s»The Corpse Walker: Real Life Stories: China from the Bottom up« – in German:»Fräulein Hallo und der Bauernkaiser: Chinas Gesellschaft von unten«), but to the thoughts of intellectuals and scholars. Leonard surveys the most important topics of the economy, the political system(democracy and the rule of law) and foreign policy. It is true that not many new facts are presented; most of the topics and interpretations can be found in other China-related publications. However, its presentation of the views of dozens of Chinese thinkers makes it a good and, generally, readable addition, alongside more academic publications. Throughout the book, Leonard illustrates that intense debates are going on within China’s intellectual sphere on the different topics named. Looking at the economy, the reader learns that»New Rightists,« such as Zhang Weiying, are demanding the development of a free market:»He thinks that the planned economy is the foundation of political despotism; that China’s freedom will not come until the public sector is dismantled and sold off(…)«(p. 20). On the other hand, »New Leftists,« such as Wang Hui or Cui Zhiyuan, also advocate economic growth, but want to see a focus on social justice and environmental awareness. In relation to democracy, one becomes acquainted with a wide range of ideas previously almost unknown to Westerners. Some might know Yu Keping and his essay»Democracy is a good thing« or his concept of»incremental democracy.« But besides grassroots democracy, Yu favors internal party democracy, in the belief that»party members should ›get democracy first,‹ just as the coastal regions were allowed to ›get rich first‹«(p. 57). Also very interesting is the point made by Pan Wei, arguing that»elections will not solve any of the problems facing China today«(p. 60): on the contrary, Pan rejects democracy and favors the rule of law without democracy, while Wang Hui notes that the»rule of law« is meaningless without democracy. All in all, Leonard provides a vivid picture of debates related to domestic topics. Despite his sometimes slightly self-absorbed approach, he has the ability to summarize complex topics in memorable terms: for example, Leonard sums up his explanation that the main criterion for political reform is that it must not threaten the Communist Party’s rule, as follows:»You could call it ›Anything but National Elections‹«(p. 80). With regard to foreign policy and international relations, he identifies two camps which he labels»liberal internationalists« and»neo-cons or, considering their formal affiliation, ›neo-comms‹«(pp. 89f). For all of them it is essential to enlarge China’s so-called Comprehensive National Power, but opinions vary on how to do this. For liberal internationalists, such as Zheng Bijian or Qin Yaqing, China should rise peacefully, but neo-comms such as Yan Xuetong criticize the liberals’»appeasement« and are»fixated with the usa and sure that China’s military modernization is the key to world stability«(p. 91). ipg 2/2010 Rezensionen/Book Reviews 171

Summarizing, Leonard, who describes himself as an»accidental sinologist« (p. 9), provides some interesting insights into how Chinese thinkers see the world and China. He shows a wider audience that there are controversial debates and thinkers in China, which are by no means confined to praising the leadership. Of course, none of the interviewees is what the West would call a dissident. Because if you want your voice be heard and to exercise some influence, you must not challenge the Communist Party. But that does not mean these thinkers are cozying up to the regime and afraid to speak out. Take, for example, Yan Xuetong’s call for substantial change in China:»If you do not have a good political system at home, you cannot attract support from your neighbors. If China wants to increase its soft power, it must have political reform«(p. 98). Leonard concludes that the first 30 years of China’s reform have been mainly about the People’s Republic joining the world and that»the story of the next thirty years will be about how a more self-confident China reaches out and shapes the world«(p. 117). Even though Leonard notes that»it is possible that Beijing’s formula of state capitalism, open markets and a closed political system will not last the course«(p. 134), in general he seems quite optimistic about China’s path to superpower status. For him,»China will not define the new order its own, but it will provide an alternative pole and philosophy(…)«(p. 117). Sometimes, the book is a little wearing due to Leonard’s constant name-dropping and anecdotal style, with the author present at all times:»I will never forget my first visit to the Chinese Academy of Social Sciences(…)«(p. 8), or»I met Wang Hui in the ›Thinkers Café‹(…)«(p. 32), or»Recently I had dinner with a leading Chinese public intellectual(…)«(p. 62). The chosen metaphors also make one wonder:»Prince Charles would have called[Pingchang City] a ›carbuncle,‹ [reference to a famous speech lamenting plans for an extension to the National Gallery in London, which he described as a»monstrous carbuncle on the face of a much-loved and elegant friend«] but I was moved by the utopianism of its already anachronistic vision of modernity«(pp. 49f). Or describing Wang Shaoguang and Hu Angang as»a sort of Lennon and McCartney of ›New Left‹ economics in China«(p. 36). While, to be sure, this is a question of personal taste and some will enjoy his fluent style, more disappointing are a number of factual inaccuracies. He writes that»in the 1970s students built a ›democracy wall‹ in Beijing by creating posters with large characters that called for free elections«(p. 59). This movement dates from 1979, one of its central figures being Wei Jingsheng, who wanted to expand the so-called»Four Modernizations« with a fifth, which should have been democracy. When Leonard talks about»elections to the Politburo’s Standing Committee« in 2007(p. 49), he is playing a little too fast and loose, failing to underline that these were merely behind-the-scenes negotiations and based on entrenched nepotism and thus far from what a Western reader would understand as»elections.« Or what about the number of missiles targeting Taiwan: is it 900(p. 106) 172 Rezensionen/Book Reviews ipg 2/2010

or 700(p. 110)? And even an»accidental« sinologist should know that it is»Yin and Yang« and not»Ying and Yang«(pp. 64, 86). But besides these minor points, the book is easy and, mostly, fun to read. While Leonard, with his sometimes conversational and mannered style, interprets his findings from a Western point of view, the collection of articles and essays edited by the Heinrich Böll Stiftung takes a completely different approach. The editors have chosen articles by Chinese scholars seeking to explain China’s contemporary problems. The articles were chosen because they have»heavily influenced political discourses and public opinion«(Foreword 7). Even though it remains unclear what kind of influence these articles had, most of them were published in either academic journals or well-known magazines, such as»Nanfang Zhoumo«(Southern Weekend). In contrast to Leonard’s book, this volume can become a little tiring because most of the texts are academic in style and sometimes the Chinese way of writing can be confusing for Western readers. Nevertheless, it is a valuable experience to learn what words Chinese scholars – who are living in China and cannot be labeled dissidents – use to describe the current frictions and problems in the country. Some are more outspoken than others, but all of them look at pressing topics and do not mince words. This is the major advantage of this selection of essays: it is not Western academics or journalists explaining the problems China is facing and sometimes pointing the finger, but indigenous authors. The topics range from the role of intellectuals to reforms of the legal system and the meaning of globalization for China. One impressive article is Li Changping’s»The real reasons for the poverty of peasants.« This is an excellent example of how outspokenly and directly one can argue, even in China. Li is convinced that poverty has its origins mainly in what he calls»the incorrect structural patterns established by the rulers«(p. 89). In a very honest way, he explains what is rotten in the People’s Republic of China. The original manuscript dates back to 2004 and Li has updated it, which is easy to follow thanks to the layout. The updated version has been toned down a bit, but not because Li got cold feet. Rather, there have been changes in government policies since 2004 which have helped to improve the situation. Nevertheless, his text still is a»cri de coeur« intended to shake things up. He states that the social security system does not include Chinese peasants(p. 91) and claims that leaving the distribution of resources to the powers that be is not the most effective way of fighting poverty because of the problem of corruption(p. 92). Li also explains the structure of wages and notes that, for peasants, it is»totally inhuman«(p. 95). He also asks questions which seem perfectly normal to Westerners, but in the Chinese context are quite incredible:»China’s population consists of 70 percent peasants. How can it be that the state does not represent their interests?«(p. 95). His openness is stunning. Take, for example, his words on the legal system in China:»Poor people cannot afford the law; for them it is a luxury product«(p. 96). But he also explains the dilemma of the lower administrative levels, pointing out ipg 2/2010 Rezensionen/Book Reviews 173

that lower party or government bodies»cannot exist without contraventions« because the Ministry of Finance covers only 60 percent of the budgeted expenditure and the remaining 40 percent must be»earned« by local institutions(p. 96). Li concludes his text by stating:»In every sector[of society] there are marginalized people and privileged people, and the privileged receive their benefits largely at the expense of the marginalized«(p. 99). But even though he brings up many of China’s most painful problems, he never criticizes the national government. On the contrary, even this outspoken scholar closes his essay with supportive words for the leaders:»Fortunately, the new party leadership has submitted the so-called ›Scientific Development Concept‹ and has written on the banner of the party: ›Putting people first‹.« It is not clear whether he really believes this or whether it is mere genuflection to placate the authorities. And Li is not alone with this style of writing. It is interesting to see how these Chinese scholars attack China’s urgent problems while never quite crossing the line, which is the most important consideration for intellectuals in China: you only have a chance of exerting influence if you do not challenge the power of the ruling party. There is a fine line between naming the problems and avoiding confrontation with leadership. For example, Yu Jianrong detects a»crisis of governance,« by which he means that the effectiveness of the state in upholding the social order is no longer guaranteed(p. 111). Even though this is a justified complaint, he also states at the end of his essay:»we all noted the efforts of the Communist Party(…) at the 17th Party Congress. Maybe we do not fully agree with the approach of the political leadership, but nevertheless their attempts to answer the social problems merit approval«(p. 131). An analysis of the»difficult reform of the judicial system in China« is presented by He Weifang. He is well known for his vehement rejection of the death penalty and was one of the signatories of Charta 08, the document which landed Liu Xiaobo in prison for 11 years. He explains that, in some cases, the party directly intervenes in trials and imposes a compromise, so that the proceedings »become a farce or charade«(p. 104). In this system, according to He, the court and prosecution must heed»the wishes of outside powers«(p. 104). Taking all this into account, it is not surprising to read in the short but helpful portrait of the author that he was transferred from prestigious Beijing University to a university in the western province of Xinjiang in March 2009(p. 23). Zhan Jiang is also very blunt in his article on the»media as a driving force of civic participation«(p. 133). Zhan states that traditional official newspapers, especially at the local level, are controlled by local officials and»are full of boring instructions that do not affect the public.« Thus the media, which should be a social tool, is»degraded into a tool of(…) local potentates«(p. 140). Zhan not only criticizes the media, but also calls for media laws(p. 141). Another impressive piece is a short article written by Liu Junning. In their introduction the editors explain that Liu»breaks a taboo« with his text(p. 189). 174 Rezensionen/Book Reviews ipg 2/2010

And that is no exaggeration. Liu not only calls for gradual administrative reforms within the existing system, but also for real political reforms within the party and government. According to Liu, gradual reforms are hampered by difficulties or what he calls»specifics.«»They only affect the surface of the system but not its substance«(p. 191). That means, in his view, that»the reforms within the current system only touch the walls. With the next stage of reforms one must tackle the basic structure«(p. 191). This should include, for example, a»switch from dictatorship to democracy«(p. 192). Referring to the People’s Republic’s constitution, which states that China is a democratic dictatorship, Liu brings home the message by noting»what we see is more a dictatorship than a democracy«(p. 192). Even though some scholars in China and the West would argue that China is no longer a dictatorship but an authoritarian state, this illustrates one of the most positive features of this collection of essays: Chinese scholars are speaking out and do not hesitate to get on a collision course with the leadership. Besides the large quantity of information about China the reader is presented with, it is also an interesting reading experience because of its singular expressions and style. For example, one encounters the classic»emancipation of thought« (p. 35) or vague references to the»events of 1989«(p. 56). Sometimes, this makes the book a little hard to read and, at first glance, one might feel inclined to criticize the translation. In fact, however, it is both eye opening and helpful that most of the translators stuck to the original Chinese texts as much as possible, which gives a better understanding, even if it takes time to get used to it. Sometimes it can be confusing because the transcription of Chinese terms is not consistent. Furthermore, it would perhaps be easier to read if the brief portraits of the contributors were placed just before their essays and not all together at the beginning, compelling the reader to shift back and forth. But these are only minor objections. On the other hand, another major plus is the wonderful photographs. All in all, the books provide a vivid picture of the internal debates in China and help Western readers to understand better what is going on in the Middle Kingdom. Both are must-reads because they describe what contemporary Chinese scholars think and how they see the world. Falk Hartig, Queensland University of Technology, Brisbane/ Australia ipg 2/2010 Rezensionen/Book Reviews 175