ARTIKEL /ARTICLES Breiter Fortschritt – unsichere Zukunft Lateinamerika nach zwei verlorenen Jahrzehnten JOACHIM KNOOP N och bis gut in die zweite Hälfte des vergangenen Jahrhunderts hinein boten Lateinamerika und die Karibik für die politisch interessierte Öffentlichkeit ausreichend Gründe, sich mit der Region eingehend zu befassen. Die Bürgerkriege und Friedensprozesse in Zentralamerika, das Ende der Diktaturen, Redemokratisierung und der Siegeszug des Neoliberalismus auf dem Subkontinent, dies alles waren Themen, die in den Medien, in zahlreichen Solidaritätsgruppen und zum Teil auch in der Politik engagiert aufgegriffen wurden. Seitdem hat sich viel geändert. Der Zusammenbruch der kommunistischen Welt, Chinas Aufstieg erst zu einer wirtschaftlichen, heute auch politischen Weltmacht und – als symbolisches Datum für die Zeitenwende – der 11. September 2001 haben globale Prozesse ausgelöst, in denen Lateinamerika keine Rolle mehr zu spielen scheint. Selbst die früher in der Region so häufigen Finanzkrisen, möchte man ironisch anmerken, finden heute woanders statt. Die Weltöffentlichkeit richtet ihr Augenmerk auf Krisenherde in anderen Regionen, auf die wirtschaftlichen Probleme im eigenen Haus oder auf Ostasien, sei es als Hoffnungsträger für weltweites Wachstum oder als neuer starker Akteur für die anstehende Neuordnung der »Global Governance«. Für diese ist Lateinamerika insgesamt heute weder ein Problem noch ein wichtiger Mitgestalter. Näher betrachtet haben sich in den vergangenen zwei, drei Jahrzehnten aber nicht nur die globalen Krisenherde und Machtverhältnisse verschoben, auch die Region selber hat einen tiefgreifenden Wandel durchgemacht. Dass man – außer Samba, Tango und Shakira natürlich – so wenig von ihr hört, liegt nur daran, dass sich die Veränderungen im Guten wie im Schlechten langsam und lautlos vollziehen, ohne deshalb irrelevant oder weniger spannend zu sein. ipg 3/2010 Knoop, Breiter Fortschritt – unsichere Zukunft 11

Wirtschaftlicher Fortschritt, aber weitgehend nach altem Muster Wirtschaftlich haben die meisten Länder der Region vom neoliberalen Frontalangriff in den 1980er Jahren trotz der sozialen und institutionellen Verwüstungen, die das Modell hinterließ, profitiert, weil die exzessive Liberalisierungspolitik – vor allem auch die des Außenhandels – einen hohen Modernisierungsdruck ausübte, ausländische Investitionen anzog und damit die Voraussetzungen dafür schuf, dass diese Länder ihren Platz in der ökonomischen Globalisierung finden konnten – sei es mit Tourismus(Costa Rica, Dominikanische Republik), Kokain und Schnittblumen(Kolumbien), verarbeiteten Lebensmitteln(Chile, Brasilien) oder mit den traditionellen agrarischen und mineralischen Rohstoffen(Argentinien, Chile, Peru, Brasilien, u. a.) bzw. den Energieträgern Öl, Gas und Kohle(Venezuela, Ecuador, Bolivien, Kolumbien). Zwischen 2003 und 2008 erlebten die meisten Länder nach zwei»verlorenen Jahrzehnten« einen ungeahnten Wirtschaftsboom vor allem deshalb, weil sie Chinas Aufschwung mit Grundstoffen versorgten. Mit der aktiven Förderung neuer Handelsbeziehungen auch zu anderen Ländern (Russland, Iran etc.) und Regionen(Naher Osten, Afrika) verringerte vor allem Brasilien die Außenhandelsabhängigkeit von den usa und leitete quasi eine Kontinentalverschiebung in den Außenbeziehungen ein. Während Mexiko und Zentralamerika sowie die meisten karibischen Inseln mehr denn je von der Wirtschaftsentwicklung ihres nördlichen Nachbarn abhängen, blicken die Andenstaaten Chile und Peru, neuerdings auch Kolumbien heute eher in den pazifischen Raum. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass sich der Anteil der Region an den weltweiten Warenexporten von zehn Prozent zu Beginn der 1960er Jahre heute nahezu halbiert hat, dass der Anteil der Rohstoffe an den Exporten – wieder – zu hoch und die internationale Konkurrenzfähigkeit der Fertigwarenindustrie weiterhin zu niedrig ist. Argentinien ist vor allem als Zulieferer für die brasilianische Autoindustrie wichtig, Mexiko stellt Niedriglohnprodukte für den us -Markt her, und nur Brasilien kann sich mit einigen hochwertigen Gütern, z. B. Flugzeugen, auch international behaupten. Auf Rohstoffexporten basierende Ökonomien bewirken in der Regel eine hohe Einkommenskonzentration und können die Entwicklung kaufkräftiger Mittelschichten behindern. Sie sind, weil sie die Entwicklung von Wertschöpfungsketten im eigenen Land vernachlässigen(man kennt dies als»holländische Krankheit«), meist 12 Knoop, Breiter Fortschritt – unsichere Zukunft ipg 3/2010

Tabelle 1: Ausgewählte Exportstatistik Lateinamerika 2008(in%) Argentinien Brasilien Chile Kolumbien Peru Mexiko Rohstoffe 1) 65,6 53,2 87,4 65,8 69 25,8 Fertigwaren 30,6 43,7 12,2 31,5 13,2 72,8 usa 7,9 14 12,8 38 18,6 80,3 eu 18,8 23,5 24,5 12,8 17,6 5,9 Asien 2) 9,1 11,4 31,9 n.d. 12 n.d. lak 25,6 3) 8,9 4) n.d. 20,2 5) n.d. 2,2 6) Sonstige 38,6 42,2 30,8 29 51,8 11,6 1) Landwirtschaftliche Rohstoffe, Mineralien/ Erze und Brennstoffe 2) China, Japan, Südkorea; 3) Brasilien, Chile; 4) Argentinien; 5) Venezuela, Ecuador; 6) Brasilien, Kolumbien Quelle: wto Trade Profiles 2009 nicht nachhaltig. Zudem kann Lateinamerika auf eine lange Tradition von»boom« und»bust« seiner Rohstoffzyklen zurückblicken, so dass die un -Kommission für Lateinamerika und die Karibik( cepalc ) auf ihrer Jahrestagung im Juni 2010 davor warnte, die frühere Abhängigkeit von den usa nun durch eine einseitige Exportabhängigkeit von China zu ersetzen. Im ersten Jahrzehnt des neuen Jahrtausends waren drei Ländertypen in Südamerika bestimmend und werden es wohl auch bleiben: die pragmatischen marktwirtschaftlichen Modelle mit relativ hoher politischer Stabilität, die staatskapitalistisch orientierten Länder der»Bolivarischen Allianz für die Amerikas«( alba ), die mit tief greifenden Verfassungsreformen auf eine»Neugründung« der Nation und des Staates setzen, sowie Brasilien, das zwar ebenfalls eine demokratisch verfasste Marktwirtschaft ist, jedoch als Mitglied der bric -Gruppe(Brasilien, Russland, Indien, China) und einziger»Global Player« eine Sonderstellung einnimmt. Brasiliens Führungsanspruch und seine globale Meinungsführerschaft sind – auch wegen der divergierenden politischen Visionen und Rivalitäten – in der Region nicht unumstritten. Aber sie sind Realität. Generell hat sich die Kluft zwischen den wirtschaftlichen Gewinnern – fast alle Länder Südamerikas – und den Verlierern auch in der Boomphase 2003–2007 vergrößert. Verlierer waren insbesondere die kleinen Länder ipg 3/2010 Knoop, Breiter Fortschritt – unsichere Zukunft 13

Zentralamerikas und der Karibik, allen voran das durch ein Erdbeben verwüstete Haiti – heute nach allen Kriterien ein»gescheiterter Staat«. Doch auch in Mexiko und Venezuela sind die wirtschaftlichen, sozialen und politischen Aussichten für die erste Hälfte des zweiten Jahrzehnts verhalten: in Mexiko, weil das Land wegen seiner Abhängigkeit von den usa von der Wirtschaftskrise(und der chinesischen Konkurrenz) hart getroffen wurde, weil es seine Ölindustrie vernachlässigt hat und weil der Kampf gegen die Drogenkriminalität wertvolle Ressourcen bindet. In Venezuela, weil die Einnahmen aus Ölexporten das staatskapitalistische Experiment mit seinen dramatischen Ineffizienzen nicht mehr finanzieren und dem Land negative Wachstumsraten sowie eine hohe Inflation bescheren. Venezuela(über 30 Prozent) und Argentinien(ca. 25 Prozent) haben Simbabwe 2010 als Land mit der weltweit höchsten Inflation abgelöst. Als Ende 2008 die Hypothekenkrise in den usa eine Bankenkrise in den Industrieländern auslöste und diese in eine tiefe Rezession stürzte, befürchteten viele Beobachter, dass die von Exportboom und Kapitalzuflüssen gestützten hohen Wachstumsraten in Lateinamerika ein jähes Ende finden könnten. Aber dieses Szenarium erfüllte sich nicht; die meisten Länder Süd amerikas werden schon 2010 ein ähnlich hohes Wachstum verzeichnen wie vor der Krise, Brasilien mit prognostizierten 7,5 Prozent sogar ein höheres. Dass die lateinamerikanischen Banken kaum»toxic assets« in ihren Büchern hatten und die Nachfrage Chinas und anderer»emerging economies« nach Rohstoffen viel weniger sank, als erwartet worden war, ist aber nur ein Teil der Erklärung für dieses immerhin erstaunliche Phänomen. Der eigentliche Grund liegt in dem politischen Paradigmenwechsel, der sich in Lateinamerika seit Beginn des Jahrtausends vollzogen hat und der im allgemeinen Sprachgebrauch etwas unscharf als»Linksruck« bezeichnet wird. Politischer Linksruck und Stärkung der Mittelschichten Gemeint ist damit die massive Abwahl, in einigen Fällen Auflösung, der traditionellen politischen Führungseliten und Parteien. Trotz aller verbleibender Demokratiedefizite erfüllen alle Länder außer Kuba zumindest die Minimalstandards kompetitiver Wahlen, und deren Ergebnisse beweisen häufig die Bereitschaft der Wähler, mangelnde Performance rücksichtslos abzustrafen. Dass davon in einigen Fällen vor allem charis14 Knoop, Breiter Fortschritt – unsichere Zukunft ipg 3/2010

matische Neupolitiker profitieren, die mit radikalen Reformprogrammen auf eine»Neugründung« von Nation und Staat abzielen(neue Verfassungen in Venezuela, Bolivien, Ecuador), belegt weniger ein Demokratiedefizit als das gestiegene Selbstbewusstsein unterer Wählerschichten bzw. der Indiobevölkerung in den Andenländern, auch wenn die neuen populistischen Regierungen für die Festigung demokratischer Institutionen in der Regel weniger zu begeistern sind. Unabhängig von den Unterschieden in den ideologischen Grundströmungen, die die politische Wende getragen haben – dem eher sozialdemokratischen Pragmatismus in Ländern wie Chile, Brasilien und Uruguay, dem radikaleren, etatistischen Diskurs des»Sozialismus des xxi . Jahrhunderts« in Venezuela, Bolivien und Ecuador oder der eigenartigen Mischung beider in Argentinien – lassen sich in allen Fällen drei mehr oder weniger deutliche Gemeinsamkeiten feststellen:(i) ein ausgeprägter Rohstoffnationalismus wie er beispielsweise im»Gaskrieg« Boliviens Evo Morales den Weg an die Macht bahnte,(ii) eine starke Rolle des Staates in der Ökonomie und dies vor allem im Hinblick auf(iii) eine radikale Umverteilungspolitik zur Bekämpfung der hohen Armut. Schon unter der Regierung Fernando Henrique Cardosos hatte Brasilien ein Sozialprogramm aufgelegt, das in den Jahren darauf von der Regierung Lula auf über elf Millionen Familien ausgedehnt und später in zahlreichen Ländern erfolgreich kopiert wurde. Dieses Schreckensszenario der neoliberalen Ökonomie – Staatsinterventionismus und eine»verantwortungslose« Ausgabenpolitik – war im Gegensatz zu früheren vergleichbaren Episoden aber gepaart mit einer rigiden Haushalts- und Inflationskontrolle. In den öffentlichen Finanzen (Haushaltsdefizite und Schuldenstand) – der Achillesferse der Region in früheren Epochen – erfüllen auch nach der Krise viele Länder die Maastrichtkriterien besser als die Mehrheit der eu -Mitglieder. Es stützte sich zudem auf Modernisierungsfortschritte in der Steuer- und übrigen öffentlichen Verwaltung sowie, natürlich und vor allem, auf die ab 2002/2003 exponentiell ansteigenden Exporteinnahmen und Zahlungsbilanzüberschüsse. Erinnert sei daran, dass Argentinien, Brasilien, Ecuador, Uruguay und Venezuela alle iwf -Schulden beglichen und damit ihre Ablehnung neoliberaler Rezepte materiell und symbolisch dokumentierten. Es waren wohl die massiven Umverteilungsprogramme(in Argentinien auch politisch gewollte Lohnerhöhungen über Produktivitätswachstum und Inflationsrate), die den oben beschriebenen Effekt Rohipg 3/2010 Knoop, Breiter Fortschritt – unsichere Zukunft 15

stoffe exportierender Ökonomien konterkarierten und zu einer Stärkung der Mittelschichten führten. Mit einem soliden Bankensystem, hohen Devisenreserven und niedrigem Schuldenstand sowie einem im Vergleich zu früher kaufkräftigeren Binnenmarkt war Lateinamerika für die Krise besser gerüstet als je zuvor. Trotz ihrer relativ robusten Verfassung reagierten fast alle Regierungen nahezu zeitgleich mit denen in den usa und Europa zusätzlich mit umfangreichen antizyklischen Konjunkturprogrammen und wehrten so eine tiefere Rezession erfolgreich ab. Dies gilt allerdings nicht für Mexiko und Zentralamerika. Auch Venezuela konnte die sinkenden Öleinnahmen nicht kompensieren, und in Argentinien verweist die hohe Inflationsrate von ca. 25 Prozent eher auf eine expansive Überhitzung. Was wäre geschehen, wenn der 1998 in Venezuela durch die Wahl von Hugo Chávez eingeleitete politische Paradigmenwechsel nicht von dem 2002/2003 einsetzenden Exportboom begleitet gewesen wäre? Und was geschieht wenn die Eurokrise das Wachstum in Europa stark abschwächt oder in China die Immobilienblase platzt? Lateinamerika hat bei vielen seiner strukturellen Probleme noch zu wenig Fortschritte gemacht: Die gesamtwirtschaftliche Sparrate ist niedrig, die Modernisierung der Infrastruktur und der staatlichen Verwaltungen geht nur langsam voran und vor allem fehlt es an ausreichender technologischer Kompetenz für höhere Wertschöpfung. Strukturen des regionalen Selbstbewusstseins Aus europäischer Sicht werden die Gemeinsamkeiten in der Region stärker wahrgenommen als die Unterschiede zwischen den Ländern. Lateinamerika scheint aufgrund des Nachlasses seiner europäischen Geburtshelfer(Sprachen, Werte etc.) quasi naturgemäß als Ganzes ein »strategischer Partner« in der globalisierten Weltordnung zu sein. Insbesondere der Mercosur(Brasilien, Argentinien, Uruguay und Paraguay) sollte sich nach dem Ebenbild der eu entwickeln, und seit Jahren bemüht man sich bisher erfolglos, das eigentlich überfällige Assoziierungsabkommen zwischen beiden Wirtschaftsräumen, durch das die weltweit größte Freihandelszone entstünde, abschließend zu verhandeln. Die Probleme liegen dabei in strittigen Verhandlungspunkten, aber auch darin, dass der Mercosur bei allen Erfolgen seit seiner Gründung 1991 weder als Zollunion noch als gemeinsamer Binnenmarkt(und schon gar 16 Knoop, Breiter Fortschritt – unsichere Zukunft ipg 3/2010

nicht als Instanz für politische Koordination nach innen oder außen) wirklich funktioniert. Dies gilt mehr noch für die heute obsoleten Bündnisse Andenpakt(1969) und Zentralamerikanischer Gemeinsamer Markt (1972) oder die Asociación Latinoamericana de Integración( aladi ). Nach der Absage v. a. der südamerikanischen Länder an die us -Initiative zur Gründung einer gemeinsamen Freihandelszone alca nach dem Muster der nordamerikanischen nafta ( usa , Kanada, Mexiko) im Jahre 2005 bietet Lateinamerika heute im Hinblick auf die wirtschaftliche Integration ein Bild unvollständiger, fragmentierter und sich überlappender Prozesse und Initiativen, die sich nur sehr euphemistisch unter den Begriff Integration fassen lassen. Sieht man sich dagegen die politischen Prozesse an, die unter das Stichwort Integration fallen, so haben diese in den letzten Jahren eine ganz andere Dynamik entfaltet. Seit 1986 besteht die Rio-Gruppe(ursprünglich Argentinien, Brasilien, Kolumbien, Mexiko, Panama, Peru, Uruguay und Venezuela) als ständiger Konsultations- und Koordinationsmechanismus; sie wurde kürzlich als Staatengemeinschaft Lateinamerikas und der Karibik auf alle Länder(einschließlich Kuba) erweitert und versteht sich als Alternative zur Organisation Amerikanischer Staaten, an der auch die usa und Kanada beteiligt sind. Die Gründung der Staatengemeinschaft hat zumindest symbolisch den Charakter einer »Unabhängigkeitserklärung« von den usa und bestärkt den Souveränitätsanspruch der Region gegenüber einer Macht, die wirtschaftlich und politisch heute weniger wichtig ist und der zudem eine nur selektive Wahrnehmung der Region bescheinigt wird. Die us -Politik konzentriert sich auf Konflikte in oder mit Mexiko(Migration und Drogen), Kolumbien(Militärbasis), Haiti(Migration und Wiederaufbau) sowie in letzter Zeit auf Brasilien(Iran-Politik). Im Jahre 2004 lancierte Venezuelas Präsident Hugo Chávez die Bolivarische Alternative der Amerikas, seit 2009 Bolivarische Allianz der Amerikas( alba ) als Gegenmodell zur panamerikanischen Freihandelszone alca . Nicht(kapitalistischer) freier Handel, sondern(sozialistische) Kooperation und Solidarität sollten die Beziehungen zwischen den Staaten bestimmen. Die Allianz begann mit dem venezolanisch-kubanischen Vertrag über Öllieferungen und im Gegenzug die Entsendung von kubanischen Ärzten und Fachkräften nach Venezuela. Mit Hilfe großzügiger Überweisungen aus gut gefüllter Kasse – der Ölpreis stieg in jenen Jahren von 40 us -Dollar auf 120 us -Dollar – gewann Chávez Nicaragua, Honduras(Honduras trat im Januar 2010 wieder aus), Bolivien, Ecuador ipg 3/2010 Knoop, Breiter Fortschritt – unsichere Zukunft 17

sowie die kleinen Karibikstaaten Antigua und Barbuda und Dominica als Mitglieder der Allianz. Erklärtes Ziel der Allianz ist auch die Einführung des Sucre als zunächst virtuelle, später reale gemeinschaftliche Währung. Der gesunkene Ölpreis und die massiven wirtschaftlichen Probleme Venezuelas – das einzige Land der Region in Rezession – lassen dieses und andere Ziele der alba heute aber schon wieder obsolet erscheinen. Zwar entsprach die antiamerikanische und anti-neoliberale Rhetorik des venezolanischen Präsidenten der öffentlichen Stimmungslage, aber der karibische comecon -Aufguss und Chávez’ Bemühungen um die ideologische Vorherrschaft in der Region(sowie seine Einmischungen in die inneren Angelegenheiten anderer Länder) weckten auch Argwohn, nicht nur bei seinen Gegnern Peru und Kolumbien, sondern auch in Brasilien, das sich dem Führungsanspruch des Venezolaners – inzwischen erfolgreich – von Anfang an widersetzte. Die Aufnahme des damals noch finanzstarken Venezuela als Vollmitglied des Mercosur im Jahre 2005, die allerdings bis heute nicht vollzogen ist, weil die Zustimmung des paraguayischen Parlaments fehlt, steht dieser Einschätzung nur scheinbar entgegen. Wirtschaftlich ist Venezuela aufgrund seines Öl- und Gasreichtums für die Region langfristig von Bedeutung, und politisch geht es Brasilien darum, Chávez nicht zu konfrontieren, sondern einzubinden. Wandel durch Annäherung, sozusagen. So war es auch Brasilien, das sich für die meistversprechende regionale Integrationsinitiative stark machte, die Gründung der südamerikanischen Staatengemeinschaft unasur im Jahr 2008. Langfristiges Ziel der unasur , zu deren Generalsekretär vor kurzem der argentinische ExPräsident Nestor Kirchner gewählt wurde, ist die Errichtung eines südamerikanischen Binnenmarktes nach dem Modell der eu und dies unter Zusammenführung der bestehenden Integrationsstrukturen des Mercosur und der Andengemeinschaft ohne den Aufbau neuer Bürokratien. Konkrete Ergebnisse sind bisher die Errichtung des südamerikanischen Verteidigungsrates und die Gründung der regionalen Entwicklungsbank Banco del Sur. Angesichts der bisherigen, oben beschriebenen Erfahrungen mit wirtschaftlicher Integration in Lateinamerika wird man von dem Projekt keine kurzfristigen Ergebnisse erwarten dürfen. Schon Nestor Kirchners Weigerung, an seinen vorgesehenen Amtssitz Quito zu ziehen oder sein Abgeordnetenmandat aufzugeben, sowie seine sichere Kandidatur für die argentinischen Präsidentschaftswahlen 2011 deuten auf eine eher moderate Planerfüllung hin. 18 Knoop, Breiter Fortschritt – unsichere Zukunft ipg 3/2010

Der Aufstieg Brasiliens Aber unasur ist nicht nur ein Integrationsprojekt, es ist vor allem ein Ausdruck für den unaufhaltsamen Aufstieg Brasiliens zur regionalen Führungsmacht und zum Sprecher der gesamten Region auf der internationalen Bühne. Als einziges Land ist es heute in allen weltweit relevanten Themen – Klima, Energie, Handels- und Finanzordnung etc. – präsent und vertritt aktiv einen effektiven Multilateralismus zur Lösung der globalen Governance-Probleme. Bis in die späten 1980er Jahre wirtschaftlich stark abgeschottet, ist Brasilien heute eine dynamische Exportnation und dies im Unterschied zu seinen Nachbarn mit steigender Wertschöpfung. Trotz seiner Weltmarktorientierung ist es mit der Region wirtschaftlich stark verflochten und mehr denn je gewillt und in der Lage, seine Interessen auch politisch abzusichern. Als typische»soft power« ist Brasilien heute, wenn nicht Garant, so doch der entscheidende Faktor für die politische Stabilität in Südamerika. Dies zeigte sich u. a. im Fall Boliviens(2008), als einige Provinzen nach dem Wahlsieg von Evo Morales einseitig ihre Autonomie erklärten und Brasilien im Rahmen der unasur erfolgreich eine Lösung des Konflikts vermittelte. Zugespitzt und etwas verkürzt könnte man sagen: unasur ist vorerst für die brasilianische Diplomatie ein willkommener Mantel, die wirtschaftlichen und politischen Stabilitätsinteressen des Landes in der Region wirksam und unauffällig zu vertreten. Optimismus im Süden, Anomieprozesse im Norden Bei allen wirtschaftlichen Fortschritten und zum Teil erheblichen Erfolgen bei der Verringerung der Armut bietet Lateinamerika heute ein widersprüchliches Bild. Deutlicher denn je ist die Region in zwei Teile gespalten: Mexiko, Zentralamerika und die Karibik unterliegen wirtschaftlich und gesellschaftlich wie jeher dem Kraftfeld der usa . Diese – aber auch die eu – spielen für Süd amerika eine immer geringere Rolle. Dort öffnet sich dagegen die Schere zwischen der diversifizierten, technologisch überlegenen Exportökonomie Brasiliens und den Rohstoffexporteuren in der Andenregion. Man darf zudem bei allen notwendigen Einschränkungen vermuten, dass das Kräfteverhältnis zwischen Argentinien und Brasilien langfristig dem zwischen Mexiko und den usa sehr ähnlich wird. ipg 3/2010 Knoop, Breiter Fortschritt – unsichere Zukunft 19

Die verschiedenen bis hier skizzierten Prozesse vollziehen sich unspektakulär eher im Stillen, aber sie verändern Lateinamerika und Lateinamerikas Rolle in der Welt. Brasilien hat sich als regionale Führungsmacht fest etabliert und bringt sich selbstbewusst in die internationalen Debatten ein. Für die übrigen Länder ist keineswegs entschieden, dass ihr Rohstoffreichtum auch ihre Zukunft sichert. Der wirtschaftliche Aufschwung der letzten Jahre hat die Lage der Armen verbessert, aber nichts daran geändert, dass die Region weiterhin die ungerechteste Einkommensverteilung weltweit aufweist. Vor allem im nördlichen Teil Lateinamerikas breitet sich ein Phänomen aus, das die wirtschaftliche und politische Stabilität einiger Länder und die Handlungsfähigkeit ihrer Regierungen bereits heute infrage stellt: die zunehmende, direkt oder indirekt mit dem Drogenhandel verbundene Gewaltkriminalität. Wenn Mexiko, El Salvador, Guatemala oder kürzlich Jamaika Eingang in die internationalen Medien finden, dann sind es in der Regel Nachrichten über Massaker von erschreckender Brutalität. Die Opferzahlen liegen höher als in Kriegsregionen und betreffen vor allem Jugendliche und Frauen. In mexikanischen Grenzstädten erreichen sie Werte, die weit über dem liegen, was nach who -Standards eine Epidemie ausmacht. Während Kolumbien und Brasilien bewiesen haben, dass die Gewaltkriminalität eindämmbar ist und dies – unter hohen Kosten – wahrscheinlich auch für Mexiko gelten wird, sind die kleinen zentralamerikanischen und karibischen Staaten damit überfordert; in ihnen verfällt zunehmend nicht nur der gesellschaftliche Zusammenhalt und die Legitimität ihrer demokratischen Institutionen, sondern auch ihre Staatlichkeit. Über mögliche Lösungen wird heftig diskutiert. Sie sollten bald gefunden werden, denn sonst besteht die Gefahr, dass Medien und Politik sich wieder sehr für die Region interessieren müssen. 20 Knoop, Breiter Fortschritt – unsichere Zukunft ipg 3/2010

Zwischen nationaler Entwicklung, regionaler Hegemonie und globaler Neugestaltung – Brasiliens ehrgeizige Außenpolitik BRITTA JOERISSEN/ JOCHEN STEINHILBER B rasilien, das lange Zeit im Schatten des spektakulären Wachstums und der hohen politischen Aufmerksamkeit Chinas, Russlands und Indiens stand, ist wieder da: Die Newsweek preist das Land als»crafty superpower«, im Wall Street Journal wird seine Resistenz gegenüber der Krise gefeiert, und jüngst ließ der Economist in seinem Titel das Land abheben –»Brazil takes off«. Während Brasilien schon seit Jahren den viel versprechenden, aber auch etwas fragilen Titel einer»rising power« trägt, scheint es nun aus Sicht Vieler auf dem besten Weg zu sein, diesen Anspruch auch einzulösen. Leitartikler, Investmenthäuser und die Regierung verweisen auf die – auch in Krisenzeiten – stabile ökonomische Entwicklung des ehemaligen Bankrottstaates, auf den Aufstieg Brasiliens zur Energiemacht und die sozialpolitischen Erfolge. Die neue Dynamik stellt jedoch auch an die brasilianische Außenpolitik größere Gestaltungsansprüche. Zugleich muss diese sich aber auf ein tragfähiges Wirtschafts- und Sozialmodell stützen, um sich besser entfalten zu können. War die Außenpolitik lange Zeit eher defensiv und in den Händen diskreter brasilianischer Diplomaten, so werden außenpolitische Strategien heute markanter und selbstbewusster formuliert. Die traditionelle»Diplomatie der Entwicklung«, die dem ökonomischen und sozialen Fortschritt des Landes dienen soll, rückt nun expliziter die Eigeninteressen in den Vordergrund und wird nachdrücklich in den zahlreichen internationalen Organisationen und Foren vertreten. Auf der globalen Ebene konzentriert sich Brasilien auf die internationale Handels- und Finanzpolitik und stützt sich dabei vor allem auf den Ausbau der politischen und wirtschaftlichen Beziehungen zu anderen Schwellenländern. Auf der regionalen Ebene dagegen gibt Brasilien(sicherheits-) politischen Fragen den Vorzug. Beides zusammengenommen, sich als unverzichtbarer Spieler bei der Gestaltung der neuen Handels- und Finanzgeografie und als Garant der südamerikanischen Friedenszone zu etablieren, soll am Ende für einen ständigen Sitz im vn -Sicherheitsrat reichen. ipg 3/2010 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik 21

Tatsächlich hat Brasilien die Machtdiffusion in der internationalen Politik in den vergangenen Jahren genutzt, um für sich eine wichtigere, sichtbarere Rolle in der globalen und regionalen Politik zu erarbeiten. Dabei versucht es, zugleich Teil des Clubs der Reichen, Partner der Schwellenländer, Sprecher Südamerikas und Anwalt des globalen Südens zu sein und tut sich zunehmend schwer, diese unterschiedlichen Rollen miteinander zu verbinden. Auch führte die außenpolitische Profilierung zu einer Aufhebung des permissiven Konsenses der brasilianischen Eliten über außenpolitische Strategien, die nun zum ersten Mal Gegenstand innenpolitischer Debatten sind. Die gesellschaftliche Debatte über ein neues Entwicklungsmodell geht Hand in Hand mit der Politisierung der Außenpolitik. Unter den vier großen Schwellenländern Brasilien, Russland, Indien und China – kurz bric – ist Brasilien sicherlich das Land, das im Hype um das»nächste große Ding« auf globaler Ebene bisher am wenigsten Beachtung fand. Sein Status im exklusiven Club der Großmachtaspiranten war stets umstritten, seine ökonomische Dynamik ist auf den ersten Blick weit weniger beeindruckend als die Chinas oder Indiens, und als einziges der vier Länder verfügt es nicht über Atomwaffen. In der internationalen Arbeitsteilung wird Brasilien nach wie vor am Anfang der »Nahrungskette« positioniert und gilt – zugespitzt – weiter als Rohstofflager und Ernährer der Welt, während China die Werkbank und Indien der globale Dienstleister ist. Doch ist der Vergleich der sehr heterogenen Länder auf der Grundlage einiger weniger ökonomischer Basiszahlen zwar plakativ, aber nicht unbedingt aussagekräftig: Brasilien hatte seinen»chinesischen« Moment bereits vor vierzig Jahren, als es ähnliche Wachstumsraten zu verzeichnen hatte. Heute ist es den oecd -Ländern im Hinblick auf Pro-Kopf-Einkommen, Urbanisierungsgrad, öffentliche Ausgaben und Steuerniveau näher als China oder gar Indien, bei denen die sozio-ökonomischen Strukturen eines Entwicklungslandes noch weitaus stärker ausgeprägt sind. Die geringere Aufmerksamkeit in Europa und den usa dürfte Brasilien jedoch auch dem Umstand zu verdanken haben, dass es als einziges bric -Land als eine(friedliche) westliche Macht mit einem relativ orthodox gewachsenen kapitalistischen System und einer liberalen Demokratie wahrgenommen wird. Im Unterschied zu den drei anderen Schwellenländern ist es nicht in ernsthafte Konflikte mit seinen Nachbarn verwickelt, sieht sich keinen separatistischen Bestrebungen ausgesetzt und ist relativ unempfänglich gegenüber nationalistischen Aufwallun22 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik ipg 3/2010

gen. Im Vergleich zu China und Russland verfügt es über eine entwickelte Demokratie mit einer aktiven Zivilgesellschaft, die sich in den politischen Prozessen engagiert und auch daran beteiligt wird. Diese Faktoren tragen ohne Zweifel dazu bei, dass Brasilien sich als verlässlicher und stabiler Bündnispartner empfehlen kann. Mittelfristig wird Brasiliens Rolle in der Welt jedoch maßgeblich dadurch bestimmt werden, wie es dem Land gelingt, die eigene Entwicklung auf ein tragfähiges Fundament zu stellen und die globalen und regionalen Strukturen zu seinen Gunsten zu verändern. New Economy Ähnlich wie bei den anderen großen Schwellenländern basiert die wachsende globale politische Bedeutung Brasiliens vor allem auf einer erfolgreichen Integration in die Handels- und Finanzmärkte. Bis vor wenigen Jahren hatte Brasilien noch die Reputation eines Bankrottstaates, der sich an jeder über den Globus vagabundierenden Finanzkrise ansteckte. Nun hat es – bei aller Vorsicht – die ökonomische Reifeprüfung ausgerechnet zu einem Zeitpunkt bestanden, als der Großteil der industrialisierten Länder durchfiel. Grundlage dieses Erfolgs ist das stabile makroökonomische Fundament. Das Land hat seine Schulden beim iwf und beim Pariser Club vorzeitig getilgt und ist mittlerweile zu einem Gläubigerland geworden. Seine Nettoansprüche gegenüber dem Rest der Welt machen heute rund zwei Prozent des Bruttoinlandsproduktes aus. Brasilien verfügt mit 230 Milliarden us -Dollar über die siebtgrößten Devisenbestände in der Welt. Nachdem der»spread«, der Aufschlag für das Länderrisiko, stetig gefallen war, gab es 2008 schließlich den Ritterschlag der Finanzmärkte: Die drei großen Ratingagenturen verliehen Brasilien einen»Investmentgrade«. Auf der Grundlage dieses ungewohnt stabilen finanziellen Fundaments konnte Brasilien in den vergangenen Jahren auch sein realwirtschaftliches Potenzial weiter ausbauen. Von 2003 bis 2008 wuchs das Bruttoinlandsprodukt jährlich um rund fünf Prozent, doppelt so schnell wie im Jahrzehnt davor. Zunächst war es die Dynamik der brasilianischen Außenwirtschaft, die den neuen Wachstumszyklus einläutete. Brasilien diversifizierte seinen Außenhandel sowohl mit Blick auf die Produkte als auch auf die Partner und machte ihn so krisenresistenter: ipg 3/2010 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik 23

Die hohen Rohstoffpreise und die große Nachfrage aus China festigten den Anteil des Primärgütersektors am Außenhandel. Bei Soja, Ethanol, Fleisch, Geflügel und Orangensaft gehört Brasilien zu den wichtigsten Exportländern. Jedoch verfügt das Land heute auch über gute Weltmarktpositionen bei verarbeiteten Produkten(wie Autoteile, Flugzeugund Raumfahrttechnologie, Maschinen und Software), die über die Hälfte der Exporte ausmachen. Brasiliens Außenhandel ist auch regional ausbalanciert. Auf die traditionellen Partner usa , eu und Lateinamerika entfallen ähnliche Anteile am brasilianischen Außenhandel. Zugleich ist Brasilien einer der Hauptprofiteure des wachsenden Süd-Süd-Handels. Im Mai 2009 hat China zum ersten Mal seit 75 Jahren die usa als wichtigsten Handelspartner verdrängt, und auch der Handel mit Osteuropa und der arabischen Welt gewinnt zunehmend an Dynamik. Über brasilianische transnationale Konzerne und»Multilatinas«, allen voran Embraer, den drittgrößten Flugzeugbauer der Welt, den Energiekonzern Petrobras, den Eisenkonzern Vale do Rio Doce, die Baufirma Odebrecht, große Agrarunternehmen sowie die Privatbanken Bradesco und Itaú-Unibanco, die nach der Krise zu den am höchsten kapitalisierten Banken weltweit zählten, entwickelte sich Brasilien zu einem wichtigen Investor in der Region und (nach China) zum zweitwichtigsten Investor in den Entwicklungsländern. In Uruguay sind 50 Prozent der Fleischbetriebe und 40 Prozent der Reisproduktion in brasilianischer Hand, in Argentinien knapp die Hälfte der Zementproduktion, und in Kanada ist Brasilien der drittgrößte Investor. Das Zugpferd der brasilianischen Ökonomie ist indes seit Jahren der Binnenmarkt. Im Unterschied zu vielen anderen Ländern hat sich Brasilien nicht auf die usa als»consumer of last resort« verlassen. Im Gegenteil, ein stabiler Arbeitsmarkt, die Umwandlung von zahlreichen informellen zu formellen Beschäftigungsverhältnissen, die kontinuierliche Erhöhung des Mindestlohns sowie die massiven Sozialtransfers trugen dazu bei, dass die Kaufkraft der unteren Mittelschichten gestärkt wurde. Brasilien ist heute einer der interessantesten Konsumentenmärkte und gehört laut unctad weltweit zu den fünf beliebtesten Investitionsstandorten. »Late in, first out«, so lautete der für Brasilien erfreuliche Krisenbefund in der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise. Er ist nicht nur der soliden Makroökonomie und dem dynamischen Binnenmarkt geschuldet, sondern auch einem stark regulierten Finanzsystem, das die Über24 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik ipg 3/2010

tragungswege der Krise blockierte. Goldman Sachs hat in einer Studie 13 politische und ökonomische Faktoren ausgewertet, die zu langfristigem Wachstum beitragen(»Growth Environment Score«). Dabei erzielte Brasilien von den bric -Ländern die besten Werte. Hervorgehoben werden vor allem die politische und makroökonomische Stabilität sowie der technologische Schub, den Brasilien in den vergangenen Jahren erfahren hat. Nach der Krise ist die Debatte darüber, ob Brasilien ökonomisch zu den bric gehört, weitgehend verstummt. Heute ist es Russland, das sich rechtfertigen muss. Wie sieht es mit der wirtschaftlichen Zukunft aus? In den kommenden Jahrzehnten könnte sich ein grundlegender Wandel von der PetroWirtschaft zur Agro-Wirtschaft vollziehen. Erdöl, der Grundstoff der industriellen Entwicklung der letzten sechs Jahrzehnte, wird nicht nur als Energieträger, sondern auch in den Schlüsselbereichen der produzierenden Industrie(Chemie, Materialindustrie, Medizin) gegenüber bio(techno)logischen Ressourcen an Bedeutung verlieren. Brasilien hat großes Potenzial, zu einem wichtigen Akteur dieses Übergangs zu werden. Mit dem Amazonas und einer Reihe anderer Habitate verfügt das Land über einen enormen Genpool; mit den größten Süßwasservorräten der Erde, günstigen klimatischen Bedingungen und großen landwirtschaftlich nutzbaren Flächen hat es zudem die Möglichkeiten, Biomasse auch anzubauen. Brasilien fehlt es allerdings bislang an breiten technologischen Voraussetzungen, um diese Schätze auch zu heben. Indien und China bilden fünfmal so viele Ingenieure aus und geben weitaus mehr für Forschung aus. Die Entwicklungspotenziale eines Großteils der Bevölkerung werden durch ein sehr selektives Bildungssystem blockiert. Statt nur auf»mining ressources« müsste Brasilien auch auf»mining people« setzen, um ausgehend von seiner breiten Rohstoffpalette die Wertschöpfungskette in spezifischen Zukunftssektoren nach oben zu klettern. Soweit all dies eine Geldfrage ist, könnte Brasiliens Entwicklung zur»Biomacht« durch die Petro-Dollars erleichtert werden, die man sich von den riesigen Funden vor den Küsten Rios und São Paulos verspricht. Sie könnten die notwendigen und bislang vernachlässigten Investitionen in den Bildungs- und Forschungsbereich zumindest finanzieren. Letztlich wird der Erfolg Brasiliens nur dann von Dauer sein, wenn die unbestrittenen Potenziale so in den Dienst der sozio-ökonomischen Entwicklung des Landes gestellt werden, dass sie das Grundproblem der brasilianischen Gesellschaft, die extremen sozialen Unterschiede, zu überipg 3/2010 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik 25

winden helfen. Unter der Regierung Lula hat die gesellschaftspolitische Debatte über ein zukunftsfähiges Wirtschafts- und Sozialmodell an Fahrt gewonnen, mit der im Wesentlichen Antworten auf sechs Fragen gefunden werden sollen:(1) nach der Marktverfassung, dem Geschäftsmodell in der internationalen Arbeitsordnung und dem Verhältnis von Markt und Staat;(2) dem Demokratie- und Partizipationsmodell;(3) dem(Um-) Verteilungsmodell;(4) der Art und Weise der Gewährleistung von Infrastruktur(z. B. Energie und Sicherheit);(5) dem Verhältnis von Wachstum und Ökologie und schließlich(6) nach der strategischen Vision Brasiliens in der Region und auf globaler Ebene. Stärker noch als ihre Vorgängerregierungen spürte die Regierung Lula, dass das Land sich nicht auf globaler Ebene als Stern präsentieren, zu Hause aber lediglich als Sternchen vor sich hin glimmen kann. Zugleich ist die Ausgestaltung jeder dieser Fragen jedoch auch für die brasilianische Außenpolitik von Bedeutung und wird vom Auftreten Brasiliens auf der internationalen Bühne beeinflusst – vor allem mit Blick auf die internationale Handels- und Finanzpolitik und die regionale Sicherheits- und Entwicklungspolitik. Going Global – eine selbstbewusste Wirtschaftsdiplomatie und neue Partner Brasiliens Außenpolitik war unter Lula noch stärker als unter seinen Vorgängern davon geprägt, die Souveränität und die Interessen Brasiliens zu verteidigen und zugleich die Machtungleichgewichte in der internationalen Politik anzuprangern. Mit Blick auf die Kernfragen eines Entwicklungsmodells konzentrierte sich Brasilien auf globaler Ebene auf die Stärkung seiner Verhandlungsmacht in der Handelspolitik, auf seine Kampagne um einen Sitz im Sicherheitsrat und auf eine größere Sichtbarkeit in den multilateralen Foren, auf die ökonomische und technologische Entwicklung des Landes durch den Aus- und Aufbau zahlreicher bilateraler Beziehungen sowie auf einen globalen Gerechtigkeitsdiskurs. Strategisch versuchte die Regierung, ihre Ziele sowie generell eine»autonomere« Außenpolitik umzusetzen, indem sie ihre außenpolitischen Kanäle diversifizierte. Das Spektrum reicht hier von kooperativen Beziehungen bis hin zur Konfrontation: In den globalen Institutionen wie im iwf oder der neuen G20 setzt es sein ökonomisches Kapital für politischen Einfluss ein; innerhalb der wto baute das Land mit der G20 der Schwellenländer Gegenmacht auf; im Rahmen der vn -Friedensmission 26 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik ipg 3/2010

in Haiti( minustah ) übernimmt es Verantwortung für die internationale Gemeinschaft; außerhalb des etablierten Institutionensystems baut es neue Süd-Süd-Allianzen auf; und schließlich unterfüttert Brasilien in der Region mit zahlreichen Initiativen und diplomatischen Interventionen seine Führungsrolle. Durch diese Strategie der»Autonomie durch Diversifizierung« gelang es Brasilien ohne Zweifel, seinen Einfluss in der internationalen Politik auszubauen. Der Preis für das komplexe Beziehungsgeflecht und die zahlreichen Initiativen sind jedoch Widersprüche in der Außenpolitik, die in Zukunft schwieriger zu überbrücken sein dürften. In der Handelspolitik machte die Regierung Lula bereits früh deutlich, dass sie nicht mehr bereit ist, Verträge einzugehen, die langfristig der Entwicklung Brasiliens schaden könnten. In Cancún trug Brasilien maßgeblich dazu bei, dass sich die Machtverhältnisse innerhalb der wto deutlich änderten. Ziel der Regierung war es, ein zweites Blair House zu verhindern, in dem ein Großteil der Mitgliedsländer einen zwischen den usa und der eu ausgehandelten»Kompromissvorschlag« abnickten. Das Scheitern der Verhandlungen in Cancún und die dauerhafte Etablierung der G20 der Schwellenländer war ein großer Erfolg für Brasilien und ließ es in der Hierarchie der internationalen Handelspolitik zu einem der wichtigsten und sichtbarsten Akteure aufsteigen. Im November 2003 brachte Brasilien dann die Verhandlungen über eine amerikanische Freihandelszone zum Stillstand. Substanzielle inhaltliche Erfolge konnte Brasilien in der Handelspolitik jedoch bisher nicht erzielen. Brasilien scheint der letzte Mohikaner zu sein, der noch energisch auf einen Abschluss in der vor sich hindümpelnden wto -Doha-Runde drängt. Zwar bekräftigten auf dem Treffen in Pittsburgh die Mitglieder der G20 noch einmal ihr Interesse an einer Fortführung, dennoch dürften kurzfristig kaum Chancen bestehen, dass sich diese Kernforderung Brasiliens erfüllt. Sowohl innerhalb der brasilianischen»Peergroup« der G20 der Schwellenländer, vor allem aber auch zwischen den Schwellen- und Entwicklungsländern sind zudem die Gemeinsamkeiten über die vage Vorstellung eines»gerechteren Weltmarktes« hinaus doch recht gering. So teilt z. B. Indien die offensive Politik Brasiliens zum Abbau der Agrarsubventionen nicht. In einem der letzten Rettungsversuche der wto -Handelsrunde wurde zudem deutlich, dass die Solidarität Brasiliens schnell an ihre Grenzen stößt, wenn harte nationale Interessen berührt werden. Brasilien unterstützte einen möglichen Abschluss der Doha-Runde, von dem es sich weitere Marktöffnungen ipg 3/2010 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik 27

für seine Produkte, insbesondere auch für Ethanol, versprach und opferte die gemeinsame Linie mit Ländern wie Argentinien und Indien, die eine Einigung unter den gegebenen Bedingungen ablehnten. Die traditionelle Position Brasiliens der Indifferenz gegenüber dem Norden und der Rivalität mit dem Süden wurde bereits unter Lulas Vorgänger Fernando Henrique Cardoso korrigiert. Unter Lula wurde die Stärkung der Süd-Süd-Beziehungen aber zu einer der außenpolitischen Grundstrategien. Von den zahlreichen Süd-Süd-Aktivitäten, die Brasilien außerhalb des etablierten Institutionensystems entwickelte, sind ibsa und bric sicherlich die bekanntesten. Es ist vor allem der brasilianischen Regierung zu verdanken, dass die Schwellenländer heute nicht nur in der Handelsgeografie, sondern bereits auch auf der politischen Landkarte ihre Spuren hinterlassen. Mit dem Treffen der Staatschefs der bric -Länder 2009 in Jekaterinburg waren es die intensiven diplomatischen Beziehungen Brasiliens, die aus dem verheißungsvollen Akronym für risikofreudige Anleger eine politische Kooperation machten. Brasilien versucht nun innerhalb der Gruppe, seine Positionen im Rahmen der neuen G20 abzustimmen, vor allem mit Blick auf die Reform der Bretton-Woods-Institutionen. Vor jeder G20-Konferenz sollen die vier Staatschefs das weitere Vorgehen beraten, die Wirtschafts- und Finanzminister treffen sich vor den Tagungen des Internationalen Währungsfonds. ibsa , die Kooperation zwischen Indien, Brasilien und Südafrika, geht noch darüber hinaus. Sie soll nicht nur die Verhandlungsmacht der drei Länder in den internationalen Arenen, sondern auch den trilateralen Dialog zu konkreten Kooperationsbereichen(wie z. B. Transport, Energiesicherheit, Technologiepartnerschaften) stärken. Zwar trennt insbesondere die bric -Länder zunächst mehr als sie eint: Zunehmend diversifizierte Ökonomien stehen weitgehend rohstoffbestimmten Wirtschaften gegenüber, schrumpfende Gesellschaften wachsenden Bevölkerungen, autoritäre Systeme pluralistischen Demokratien, staatskapitalistische Volkswirtschaften offenen Marktwirtschaften. Die Nachhaltigkeit dieser politischen Kooperationen ist deshalb sehr ungewiss. In den letzten Jahren konnte Brasilien, welches die Dynamik und die inhaltlichen Positionen der Schwellenländer-Foren weitgehend bestimmte, von der neuen Süd-Süd-Kooperation jedoch profitieren und seine Position in den Verhandlungsforen darüber stärken. Zugleich achtete es auf der globalen Ebene sorgsam darauf, nicht einer neuen geopolitischen Spaltung Vorschub zu leisten. Der Ausbau der Kooperation mit den Schwellenländern sollte nicht auf Kosten der Beziehungen zu 28 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik ipg 3/2010

den entwickelten Ländern gehen, die – gerade mit Blick auf den Außenhandel – für Brasilien nach wie vor wichtig sind. Auch deshalb sind die neuen G20 ein Forum, von dem sich Brasilien sehr viel erhofft. Zwar erhöhte die Diversifizierung der politischen Kanäle die Sichtbarkeit Brasiliens auf der internationalen Bühne. Doch hat die Omnipräsenz Brasiliens in zahlreichen Foren mit einer zumeist schwachen institutionellen Verankerung und wenig Entscheidungsgewalt das Land – mit Ausnahme der wto – noch nicht näher an die Schaltstellen der Macht gebracht. Durch eine intensive Lobbyarbeit konnte Brasilien zwar China und Russland dazu bewegen, einen ständigen Sitz Brasiliens im Sicherheitsrat zu unterstützen, doch eine vn -Reform ist nicht in Sicht. Mit der Erklärung von Pittsburgh, wonach künftig die G20 das wichtigste Forum für internationale Wirtschaftspolitik sein sollen, sieht sich Brasilien nun in einem zentralen Forum der»Global Governance« zum ersten Mal auch institutionell auf Augenhöhe mit den entwickelten Staaten. Die brasilianische Regierung, die zu den frühen Verfechterinnen eines Upgrades für die G20 der Finanzminister gehörte, mit dem erklärten Ziel, die Macht der G7/G8 zu schmälern und den äußerst unbeliebten Heiligendamm-Prozess zu beerdigen, sieht im neuen Forum eine echte Chance, sich weiter als Architekt der internationalen Handels- und Finanzmärkte zu etablieren. Doch die institutionellen Erfolge bringen auch Probleme hervor. Brasilien tut sich schwer, seinen verschiedenen Ansprüchen gerecht zu werden. Nachdem es auf den aggressiveren Kurs der anderen Schwellenländer eingeschwenkt ist und nun auch eine grundlegende Veränderung der Machtverhältnisse bei der Weltbank verlangt, gibt es in der bric -Gruppe zumindest einen Konsens über die Reform der Bretton-Woods-Institutionen. Die Differenzen zur Handelspolitik bleiben jedoch bestehen. Augenfälliger sind schon die Schwierigkeiten Brasiliens, seine Positionen zwischen den Ländern Lateinamerikas abzustimmen: Mit den beiden anderen Mitgliedsländern Argentinien und Mexiko gibt es kaum eine Koordination. Brasilien erkaufte sich die Unterstützung seines Nachbars, indem es bilaterale Importrestriktionen Argentiniens akzeptierte, die laut wto -Regeln unzulässig sind. Brasiliens Präferenz für eine Reform der internationalen Finanzinstitutionen steht zudem im scharfen Kontrast zum»bolivarischen« Block, angeführt von Venezuela, das eine Abschaffung des iwf fordert. Mit Blick auf den globalen Süden verweist die brasilianische Regierung gerne auf die entwicklungspolitischen Passagen in der Erklärung ipg 3/2010 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik 29

von Pittsburgh, doch die hatten in Gleneagles auch schon die G8 im Programm. Dass sich mit ihrer Ankunft im wirtschaftspolitischen Zentrum der Macht auch die Politik substanziell ändert, werden die Schwellenländer und allen voran Brasilien erst noch unter Beweis stellen müssen. Die Interessen der»rising powers« und der»Unterklasse« der Staatenwelt, die vom ökonomischen Fahrstuhleffekt bisher nicht profitieren konnten, driften immer mehr auseinander. Der Anspruch von Ländern wie Indien oder Brasilien, Schutzmacht der Interessen der Entwicklungsländer zu sein, wird von diesen zunehmend skeptisch gesehen. Inspiriert von den innerstaatlichen Reformprozessen schob die Lula-Regierung zu Beginn ihrer Amtszeit einen globalen Gerechtigkeitsdiskurs an, der ausgehend vom»Buenos-Aires-Konsens«, einem sozialpolitischen Manifest für die internationale Politik, das Augenmerk stärker auf den»planet of slums« (Mike Davis) lenken sollte. Flankiert wurde dies mit Programmen wie der Initiative gegen Hunger und Armut, die als eine internationale Verlängerung des brasilianischen»Null-Hunger«-Programms verstanden werden kann, und mit der Suche nach alternativen Fonds für Entwicklungsfinanzierung(wie z. B. die Flugticketabgabe). In den letzten Jahren ist dieser Anfangsimpuls jedoch erlahmt, die Kooperation mit den drei anderen großen Schwellenländern wurde wichtiger und die Konzentration auf die eigenen Interessen unverblümter zur Schau getragen. Heute sitzt Brasilien bei allen wichtigen globalen Fragen mit am Verhandlungstisch. Doch ob damit auch eine Reform des unter seinen alten Strukturen ächzenden Nachkriegsmultilateralismus leichter wird, bleibt zumindest zweifelhaft. Wie die anderen drei bric -Länder gehört auch Brasilien zur»modernen Staatenwelt«(Robert Cooper), die durch die klassischen Konzepte von Macht, Machtbalance und Souveränität geprägt ist, und hat bis dato auch auf regionaler Ebene wenig Begeisterung für transnationales Regieren nach dem Muster der eu an den Tag gelegt. Eher zeigt es sich einer Renaissance des klassischen Regierens aufgeschlossen, das auf»Government without Governance«, einen selektiven zwischenstaatlichen Multilateralismus setzt – natürlich unter maßgeblicher Beteiligung Brasiliens. Die Zähmung der Widerspenstigen – Brasilien in der Region Südamerika als Region ist für Brasilien heute weniger als Handelsraum denn vielmehr als politischer Akteur interessant. Diese Verschiebung 30 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik ipg 3/2010

spiegelt sich auch im unterschiedlich starken Engagement Brasílias in den diversen Regionalinitiativen wider. Entgegen aller Rhetorik stockt das subregionale Kernprojekt mercosur . Handelsbarrieren zwischen Paraguay, Uruguay, Argentinien und Brasilien werden hier eher auf- als abgebaut, und die Aufnahme Venezuelas mitten in der Weltwirtschaftskrise wird die Verhandlungen kaum erleichtern. Vieles wird für den Stillstand ins Feld geführt, aber es ist vor allem auch Brasilien, das nicht bereit ist, Souveränität abzugeben und Kosten z. B. in Form von ökonomischen Zugeständnissen, zu tragen. Statt institutioneller Vertiefung setzt das integrationsmüde Brasilien auf Erweiterung und politische Einbindung. Das hat viel mit seiner gewandelten Sicherheitsperzeption zu tun. Die südamerikanische Friedenszone und die Abwesenheit von externen Bedrohungen und internen Konflikten markieren die sicherheitspolitische Besonderheit Brasiliens im Rahmen der bric -Länder. Sicherheitsfragen spielten in der brasilianischen Außenpolitik lange Zeit keine Rolle. Dies hat sich in den vergangenen Jahren geändert. Brasilien, das mit Ausnahme von Chile und Ecuador Grenzen mit allen Ländern Südamerikas hat, identifiziert heute zahlreiche manifeste und diffuse Bedrohungen. Dazu gehören instabile und bürgerkriegsgefährdete Länder wie Bolivien oder Paraguay, die Aufrüstung und das Säbelrasseln Venezuelas, die Spannungen zwischen Kolumbien und Ecuador, der kolumbianische Bürgerkrieg und die damit verbundene Gefahr der Regionalisierung von Konflikten, die organisierte Kriminalität in den Grenzregionen sowie schließlich die Unsicherheit über die Lateinamerikapolitik der usa . Insbesondere die schwer zugängliche Amazonasregion, in der 11 000 der 15 000 Grenzkilometer Brasiliens verlaufen, wurde in den letzten Jahren mehr und mehr zum Sicherheitsproblem deklariert. Vor allem die Präsenz ausländischer Unternehmen, ngo s und Missionen sowie die großen Schutzreservate für indigene Völker werden von Seiten des Militärs als schwer vereinbar mit Brasiliens Souveränität über den Amazonas kritisiert. Vor diesem Hintergrund hat Brasilien seine nationale Sicherheitsund Verteidigungsstrategie überarbeitet, unter anderem mit dem Ziel, die Präsenz der Streitkräfte auf dem ganzen Territorium besser zu gewährleisten. Ihre technologische Aufrüstung soll stärker mit der ökonomischen Weiterentwicklung des Landes insgesamt verknüpft werden. Das Verteidigungsministerium hat mit dem Industrieverband São Paulos ein gemeinsames Gremium(Fórum Nacional de Defesa) gegründet, ipg 3/2010 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik 31

das die Investitionen in Schlüsseltechnologien wie Cyberspace, Weltraum- und Nukleartechnologie in den kommenden Jahren koordinieren soll. Beim Kauf neuer Waffensysteme wird darauf geachtet, dass es zu einem Technologietransfer kommt, der der Weiterentwicklung eigener Systeme dienlich ist. Unter diesen Vorzeichen erfüllte Frankreich im Rahmen eines umfangreichen Waffengeschäfts nun auch den langersehnten Traum des brasilianischen Militärs nach einem nukleargetriebenen U-Boot. Für die Amazonasregion ist vorgesehen, dass zwischen 2010 und 2018 28 neue Bataillone geschaffen werden, eine halbe Milliarde us Dollar in die militärische Infrastruktur investiert sowie an der Amazonasmündung eine zweite Flotte stationiert wird. All das wird es freilich nicht umsonst geben. Insgesamt sollen die Militärausgaben in den kommenden fünf Jahren von 1,5 auf 2,5 Prozent des bip steigen. Komplementär zur Restrukturierung der nationalen Sicherheitspolitik versuchte Brasilien in den vergangenen Jahren, auch die regionale Sicherheitsarchitektur neu zu gestalten. Im Rahmen der Union südamerikanischer Staaten( unasur ) gelang es dem Land, so politisch unterschiedlich geführte Länder wie Kolumbien und Venezuela in einen regionalen Verteidigungsrat einzubinden, der neben der Koordinierung der Rüstungsindustrie und gemeinsamen Manövern auch eine südamerikanische Verteidigungsstrategie formulieren soll. Ob sich daraus auch eine konkrete Politik entwickelt, bleibt abzuwarten. Die Erfahrungen mit den jüngsten Konflikten über den Zugang der usa zu Militärbasen in Kolumbien lassen eher Zweifel an der Arbeitsfähigkeit des Rates aufkommen. Zwar konnte Lula den Mitgliedern noch abtrotzen, dass sie grundsätzlich der Linie Brasílias folgen, die kollektive Sicherheitsvereinbarungen für die Region vorsieht. Venezuelas Flirt mit Russland und vor allem das neue Militärabkommen zwischen Kolumbien und den usa zeigen jedoch, dass sich einige Länder der Region auch weiterhin sicherheitspolitische Schützenhilfe von außen holen wollen. Dennoch: aus brasilianischer Sicht gibt es keine Alternative. Brasilien braucht den Verteidigungsrat, da es nur gemeinsam seine Grenzen effektiv schützen kann, und es braucht unasur als strategische Machtbasis für seine globalen Ambitionen und zur Entfaltung seiner Hegemonie in der Region – nicht zuletzt, um den Einfluss der usa in Südamerika einzudämmen. Brasilien bemühte sich, kooperative Beziehungen zu allen Ländern Südamerikas aufzubauen und sich zugleich nicht allzu laut als Sprecher der Region zu betätigen, da der Verdacht eines»brasilianischen Imperialismus« bei seinen Nachbarn nach wie vor schwer wiegt. Für die Regie32 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik ipg 3/2010

rung Lula stand zunächst die Einbindung Venezuelas im Vordergrund. Das Land galt mit seinem mit Petro-Dollars gefütterten Projekt alba (Bolivarische Allianz für die Amerikas) als die einzige Konkurrenz um die Hegemonie auf dem Subkontinent. Mittlerweile hat Lula jedoch, ohne mit Chávez auf Konfrontation zu gehen, den unbequemen Nachbarn freundlich eingehegt und die bolivarische Revolution weitgehend ins Leere laufen lassen: Mit der Aufnahme Venezuelas in den mercosur , in dessen Rahmen sich Chávez an die Demokratie-Charta halten muss, und mit dem Verteidigungsrat unter dem Dach der unasur , mit dem es sicherheitspolitisch stärker kontrolliert wird, wurde das Land allmählich in ein von Brasilien bestimmtes Institutionensystem überführt. Zugleich versorgte Brasilien die engsten Verbündeten Venezuelas mit Entwicklungskrediten und Handelspräferenzen. Und schließlich sticht auch der letzte Trumpf Venezuelas, das Öl, nicht mehr richtig, seit die großen Erdölfunde vor der Küste Brasiliens das Land mittelfristig zu einem wichtigen Erdölexporteur machen könnten. Argentinien, der traditionelle Konkurrent Brasiliens, der politisch und vor allem ökonomisch deutlich gegenüber Brasilien zurückgefallen ist, stand den regionalen Initiativen Brasiliens sehr skeptisch gegenüber. Die Wahl Kirchners zum Präsidenten von unasur ist vor diesem Hintergrund ein geschickter Schachzug, um den krisengeschüttelten Widersacher besser einzubinden. Ökonomische und politische Rettungsschirme spannte Brasília für die beiden instabilen Linksregierungen in Paraguay und Bolivien auf, deren Regierungen sich jeweils zu Beginn ihrer Amtszeit auf Kosten des mächtigen Nachbarn zu profilieren versuchten. Wohlwollend reagierte die Regierung vor allem gegenüber Bolivien, obwohl die Verstaatlichung der bolivianischen Gaswirtschaft Petrobras und die brasilianische Energiesicherheit empfindlich traf. Und auch als Brasilien die Gasimporte aufgrund voller Wasserspeicher Anfang des Jahres hätte deutlich reduzieren können, wurden die Importe kaum zurückgefahren, um die Regierung in La Paz, deren Haushalt zu 40 Prozent auf den Gasverkäufen nach Brasilien basiert, nicht in Schwierigkeiten zu bringen. Ein ähnliches Muster ließ sich im Falle Paraguays erkennen: Als die frisch gewählte, aber auch schnell angeschlagene Regierung Lugo bessere Konditionen für den Stromexport aus dem gemeinsam genutzten Wasserkraftwerk Itaipú verlangte, willigte die brasilianische Regierung ein, dass die Strompreise verdreifacht werden und Paraguay seinen überschüssigen Strom direkt auf dem brasilianischen Strommarkt anbieten kann. Die ipg 3/2010 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik 33

»Diplomatie der Großzügigkeit«(Lula) hat jedoch auch ihre Grenzen. Als sich die ecuadorianische Regierung weigerte, einen von der Entwicklungsbank bndes zur Verfügung gestellten Kredit zurückzuzahlen, zog Brasilien seinen Botschafter in Quito ab und setzte ihn erst wieder ein, als sich Präsident Correa verpflichtete, die fälligen Raten zu zahlen. Brasilien befindet sich im regionalen Kontext insgesamt in einer vergleichsweise komfortablen Lage: Es liegt mit keinem Land in einem schwerwiegenden Konflikt, es verfügt über ein ausstrahlungsfähiges sozio-ökonomisches Modell, wird als Konfliktlöser akzeptiert und hat die stärksten Rivalen eingehegt. Die Strategie Brasiliens der pragmatischen Solidarität, die regionale Initiativen, die – wenngleich bescheidene – Bereitstellung von öffentlichen Gütern und eine intensive diplomatische Bearbeitung von schwelenden Konflikten umfasst, führte bisher jedoch noch nicht dazu, dass Brasilien in der Region als legitimer Vertreter Südamerikas auf der globalen Bühne anerkannt wird. Aber Brasilien braucht diese Anerkennung, nicht zuletzt auch, um von den usa als strategischer Partner akzeptiert zu werden. In Zukunft wird Brasilien mehr in die Region investieren müssen als das Charisma seines Präsidenten, wenn es die Unterstützung Südamerikas für sein globales Handeln gewinnen will. Die Nachbarn erwarten, dass das potenteste Land auf dem Subkontinent mehr tut für die sozio-ökonomische Entwicklung der Region. Bleibt die Gretchenfrage in Lateinamerika: Sag, wie hältst du’s mit den usa ? Kooperative Konfrontation mit den USA Die us -Regierung hat heute in Lateinamerika weder die strategische Bedeutung noch das politische Gewicht, das sie über weite Strecken des 19. und 20. Jahrhunderts hatte. Dies wird sich in nächster Zeit auch kaum ändern. Die usa , die zwei Kriege und eine Wirtschaftskrise zu verdauen haben, werden ihre begrenzte Aufmerksamkeit für den Kontinent vielmehr auf zwei Länder konzentrieren, die aus ihrer Sicht zählen: Mexiko, um die innenpolitischen Problemlagen Migration und Drogen zu bearbeiten, und Brasilien, um Chávez in Schach zu halten, Krisen zu moderieren und um das einzige Projekt voranzubringen, das für die us Administration in der Region von strategischer Bedeutung ist: die Energiepartnerschaft mit Lateinamerika. Brasilien wiederum hat in den vergangenen Jahren beides versucht: Südamerika auf einen unabhängigeren Pfad zu führen und engere Bande 34 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik ipg 3/2010

mit anderen Schwellenländern zu knüpfen, ohne sich dabei jedoch in einen antiamerikanischen Caracas-Block einzugliedern und die usa zu entfremden. Sowohl mit Blick auf die handels- als auch die geopolitische Bedeutung der usa hat Brasilien nach wie vor ein großes Interesses daran, sich als verlässlicher Partner zu empfehlen. Denn der Weg zu größerem globalen Einfluss Brasiliens wird auch über die usa führen. Die Substanz und die Funktionsfähigkeit der us -amerikanisch-brasilianischen Beziehungen wird sich an drei Themen entscheiden – Handelspolitik, Energiefragen und politische Kooperation in Lateinamerika. Die Handelspolitik ist schon seit Jahren primäre Ursache von Konflikten zwischen Brasilien und den usa , die nach wie vor ein wichtiger Absatzmarkt für brasilianische Fertiggüter und Rohstoffe sind. Im Unterschied zu anderen lateinamerikanischen Ländern ist Brasilien jedoch nicht in ein us geführtes System von Handelspräferenzen eingebunden, und zahlreiche bilaterale Handelskonflikte sowie grundsätzliche Auseinandersetzungen über die regionale und globale Handelspolitik behindern den weiteren Ausbau der wirtschaftlichen Beziehungen. Die Zolldispute zwischen den beiden innerhalb der wto sind fast schon legendär, und Brasilien geht zumeist als Sieger aus ihnen hervor. Während die usa auf die wichtigsten brasilianischen Exportprodukte hohe Schutzzölle erheben(Zucker, Tabak, Ethanol), ihre eigene Produktion stark subventioniert(Soja und Baumwolle) oder Antidumpingmaßnahmen ergreifen(Stahl), leiden sie im Gegenzug unter relativ hohen Zöllen für Industriegüter und unter dem gemeinsamen Programm für Außenzölle des mercosur . Wenig deutet darauf hin, dass die bilateralen Handelsbeziehungen und die wirtschaftspolitische Kooperation in multilateralen Foren auf absehbare Zeit an Substanz gewinnen werden, da mit Blick auf die Wirtschaftskrise und einen demokratischen Präsidenten die Chancen für eine Entspannung in der Handelspolitik heute eher gesunken denn gestiegen sind. Priorität hat für die usa in Lateinamerika die Energiepartnerschaft. Obama möchte bis zum Ende seiner Amtszeit die Abhängigkeit der usa von Öl generell und insbesondere von Öl aus dem Nahen Osten drastisch reduzieren. Brasilien hat für beides Alternativen: Es ist der größte Exporteur von Ethanol und wird mit den neuen Ölfunden zu einem international bedeutenden Erdöllieferanten werden. Das hieße für die usa , dass es Öl aus einem Land beziehen könnte, das geografisch nahe liegt, wo die Transportrouten sicher sind, dessen politisches System stabil ist und mit dem es – im Unterschied zu Venezuela – nicht im ideologischen Dauerclinch liegt. Allerdings verhindert bisher das rigide Zollregime – ipg 3/2010 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik 35

jeder Liter brasilianischen Ethanols wird mit einem Zoll von 0,15 us Dollar belegt – eine engere Zusammenarbeit bei den alternativen Energien. Im Kampf um das brasilianische Erdöl wird es die usa mit China aufnehmen müssen, das bereits Vorverträge mit Petrobras abgeschlossen hat. Auch mit Blick auf eine regionale Initiative der usa dürfte an Brasilien kein Weg vorbeiführen. Allerdings hat die brasilianische Regierung unter dem Dach der unasul bereits damit begonnen, ihre eigenen Initiativen und Energieinfrastrukturprojekte auf den Weg zu bringen. Weiter scheint es, als sei Brasília, was die alternativen Energien angeht, eher an einer globalen als an einer regionalen Lösung interessiert, um auch die europäischen und asiatischen Märkte zu integrieren. Und schließlich würde Brasilien keiner interamerikanischen Energieallianz zustimmen, die Venezuela und Kuba ausschließen sollte. Auch hier sind damit die Voraussetzungen für eine vertiefte Kooperation alles andere als günstig. Mit Blick auf die politische Kooperation hoffte Brasilien darauf, dass die Lockerung des Embargos gegen Kuba, die Abrüstung beim»war on drugs« und ein generell mit weniger ideologischem Ballast geführter Dialog mit den Ländern Südamerikas es dem Land erleichtern könnten, die feine Balance zwischen der weiteren Emanzipation des Subkontinents unter brasilianischer Führung von den usa und der Kooperation mit den Vereinigten Staaten zu halten. Die Reaktionen auf den Putsch in Honduras und auf das Militärabkommen zwischen Kolumbien und den usa zeigten jedoch, wie fragil die politischen Beziehungen tatsächlich sind. Während die rasche Verurteilung des Putsches durch die usa noch mit Befriedigung zur Kenntnis genommen wurde, stieß die Anerkennung der von den Putschisten organisierten Wahlen auf Ablehnung. Brasiliens Haltung war in diesem Punkt klar: Honduras ist zwar von Brasiliens Grenzen weit entfernt, aber es will keinesfalls zulassen, dass dort ein Exempel statuiert und der Putsch als Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln in Lateinamerika wieder akzeptiert wird. In Lulas Umfeld wurde die griffige Formulierung des»Präventivputsches« geprägt: Eine demokratisch gewählte, aber bestimmten Kreisen unliebsame Regierung wird weggeputscht, um ein paar Monate später wieder Wahlen auszurufen, während in der Zwischenzeit»ein bisschen« die Menschenrechte eingeschränkt und die Anhänger der bisherigen Regierung bedroht werden. Brasilien fürchtete, dass das»Modell Honduras« in seiner unmittelbaren Nachbarschaft Schule machen könnte, schließlich sind auch aus Paraguay jeden Monat neue Putschgerüchte zu hören. 36 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik ipg 3/2010

Mit Blick auf das neue Militärabkommen verlangte Brasilien von Kolumbien eine Garantie, dass die sieben strategischen Militärbasen, zu denen die usa nun einen erweiterten Zugang haben, nur für Operationen im Landesinnern und nicht an den Grenzen genutzt werden. Chávez sieht das Abkommen als eine klare Bedrohung, Brasilien versuchte innerhalb der unasur zwischen beiden Ländern zu vermitteln und richtete an die Regierung in Washington eine deutliche Botschaft, dass es die in sie gesetzten Hoffnungen auf einen Politikwandel in Lateinamerika bisher noch nicht erfüllt habe. Umgekehrt zeigt jedoch die zurückhaltende Reaktion der usa auf den Besuch Ahmadinejads in Brasilien, dass die neue us -Administration ihre Pawlowschen Reflexe etwas abgelegt hat und sich darüber hinaus, wie von Obama bereits geäußert, Hoffnungen auf einen Kommunikationskanal mit Teheran via Brasília macht. Eine neue außenpolitische Debatte? Während über Außenpolitik zwischen den brasilianischen Eliten lange Zeit ein permissiver Konsens bestand und außenpolitische Entscheidungen kaum in den Medien oder im politischen Raum diskutiert wurden, sind sie heute Gegenstand heftiger innenpolitischer Debatten. Dies geht zum Teil mit der wachsenden politischen Bedeutung Brasiliens einher: Eine sichtbarere und umfassendere Außenpolitik führt zumeist auch zu mehr Widersprüchen, an denen sich Debatten entzünden. Darüber hinaus haben sich in Brasilien, wie in anderen Ländern auch, in den letzten Jahren die außenpolitischen Akteure vervielfacht, da sich einzelne Ministerien, Arbeitgeberverbände, aber auch zivilgesellschaftliche Organisationen stärker an der Formulierung von Außenpolitik beteiligen. Und schließlich gewann Außenhandelspolitik, die im Unterschied zu anderen außenpolitischen Fragen sehr viele klare Gewinner und Verlierer hervorbringt, an Bedeutung. Entscheidend für die aktuelle Diskussion sind jedoch die außenpolitischen Neujustierungen der Regierung Lula. Denn während sie grosso modo traditionelle Prinzipien der brasilianischen Außenpolitik, wie den politischen Multilateralismus, das Streben nach Autonomie und die Unterstützung für die ökonomische Entwicklung des Landes, weiterverfolgte, setzte Lula mit dem Aufbau enger Beziehungen zu anderen Schwellenländern, der Organisation von Gegenmacht auf globaler Ebene(z. B. im Rahmen der wto ) und seiner Eindämmungspolitik geipg 3/2010 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik 37

genüber den usa auf regionaler Ebene stärker als seine Vorgänger auf eine antihegemoniale Strategie. Der offensivere Grundton in der Außenpolitik lässt sich auch institutionell verorten: Das Monopol des Itamaraty, des brasilianischen Außenministeriums, wurde in den letzten Jahren in erster Linie durch die Präsidialisierung der Außenpolitik gebrochen. Während die außenpolitischen Berater des Präsidenten bisher stets Karrierediplomaten waren, die eher als»notetaker« fungierten, berief Lula mit Marco Aurélio Garcia einen alten Weggefährten und ehemaligen internationalen Sekretär der Arbeiterpartei pt zu seinem engsten Vertrauten in der Außenpolitik. Über die zwei Mandate hinweg hat sich eine Arbeitsteilung zwischen dem Außenministerium und dem Präsidentenpalast herausgebildet, in der die traditionelle Diplomatie eher für die »technischen« Fragen(Außenhandel, vn -Verhandlungsprozesse) zuständig war und die Präsidentenberater die Taktzahl bei der politischen Neujustierung der Außenpolitik(Kooperation Südamerika, Verhältnis zu den usa , Schwellenländerdiplomatie) vorgaben. Hier setzt auch die innenpolitische Kritik an. Denn im Unterschied zum positiven Echo, das Lula auf internationalem Parkett erfährt, lassen die heimische Presse und zunehmend auch die Oppositionsparteien kein gutes Haar an der Außenpolitik der Regierung. Der generelle Vorwurf lautet, dass Lula – in erster Linie mit Blick auf die Region – Ideologie über nationale Interessen stelle. Im Besonderen kritisieren die Widersacher, die oft aus dem pensionierten Establishment des Itamaraty stammen, dass der Präsident – wie im Falle Boliviens oder Paraguays – aufgrund ideologischer Verbundenheit»Schwäche« gegenüber den Nachbarn zeige, im Falle Honduras aus krudem Antiamerikanismus heraus die Konfrontation mit den usa suche und mit dem Ausbau der Süd-Süd-Beziehungen und dem Aufbau von unasur die alten Verbindungen zu Europa und den usa vernachlässige. Insgesamt sei die Außenpolitik damit einem»Dritte-Welt-Paradigma« verfallen. Es ist richtig, dass der Präsident und seine Berater für einige Regierungen(unter ihnen in erster Linie Evo Morales) besondere Sympathien hegen. Es ist auch richtig, dass brasilianische Außenpolitik nun»politischer« ist und dass in der regionalen Kooperation ideologische Zusammenschlüsse wie das Foro São Paulo, in dem sich die Linksparteien verschiedener südamerikanischer Länder treffen, an Bedeutung gewonnen haben. Und schließlich lassen sich leicht eine Reihe von außenpolitischen Überzeugungen der Arbeiterpartei( pt ) in der gegenwärtigen Regierungspolitik wiederfinden – wie die Kubapolitik oder die Süd-Süd-Bezie38 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik ipg 3/2010

hungen. Dies mag auch schlicht daran liegen, dass die pt die erste Partei in einer brasilianischen Regierung ist, die überhaupt über ausformulierte Positionen zur Außenpolitik verfügt. Außenpolitik ist heute – ganz im Gegensatz zur orthodoxen Wirtschaftspolitik – einer der wenigen Bereiche, in dem die Regierungspolitik den traditionellen Forderungen der pt noch am ehesten entspricht. Die Außenpolitik Lulas ist damit sicherlich auch ideologisch geleitet – was aber nicht schlecht sein muss. Oft wird von den Kritikern das pragmatische Element in der Politisierung der Außenpolitik übersehen: Der Aufbau engerer Beziehungen mit den Schwellenländern ist eben nicht nur eine antihegemoniale Strategie, sondern trägt auch den veränderten handelspolitischen Rahmenbedingungen in der Globalisierung Rechnung. Und Bolivien oder Paraguay entgegenzukommen, entspringt nicht nur den politischen Familienbanden, sondern auch der Tatsache, dass Brasilien Ärger an seinen Außengrenzen unter allen Umständen vermeiden möchte und es deshalb den demokratischen Reformprozessen in Bolivien und Paraguay Luft verschaffen muss. Eine kritische Debatte über die Grundlagen der brasilianischen Außenpolitik muss kein Nachteil sein. Brasilien ist heute als gewichtiger Akteur in allen entscheidenden Foren der»Global Governance« vertreten, zugleich sind zahlreiche globale Herausforderungen eng mit Brasilien verknüpft. Auch Brasilien wird sich darauf einstellen müssen, zunehmend komplexe Verhältnisse auszuhalten und zu gestalten. In den kommenden Jahren wird es in den internationalen Beziehungen weiter darauf ankommen, politisches Vertrauen herzustellen und zu festigen und die Erosion von Vertrauen zu vermeiden. Hier versucht Brasilien seine Rolle zu finden, als Mittler zwischen Nord und Süd, zwischen den etablierten Industrieländern und den»rising powers«, zwischen der Region und der globalen Ebene. Dabei sind Spannungen zwischen den verschiedenen Rollen, die es einnimmt, unvermeidlich. Konkrete Zielkonflikte, der Zwang zu Ad-hoc-Entscheidungen, die Abhängigkeit von begrenzten Ressourcen und die Einbindung in internationale Regime sind wesentliche Faktoren, die auch in Brasilien die Politikformulierung beeinflussen und so manche abstrakt formulierte außenpolitische Strategie unter Druck setzen. Diese Widersprüche kann es aushalten, wenn der begonnene Brückenbau stabilisiert wird: durch mehr Integration auf der regionalen Ebene, durch einen stärkeren Fokus auf das Gemeinwohl als auf die Partikularinteressen und durch die Einbindung der Gesellschaft in außenpolitische Strategiediskussionen. ipg 3/2010 Joerißen/Steinhilber, Brasiliens Außenpolitik 39

The Latin American Paradox: Convergence of Political Participation and Social Exclusion HANS-JÜRGEN BURCHARDT T. H. Marshall’s classic text»Citizenship and Social Class,« in which he discusses the interconnectedness of civil, political, and social rights, stipulates a positive relationship between democracy and social inclusion. The former provides a basis on which the losers of – socially polarizing – market processes can claim and obtain social rights. In fact, the experience of Western Europe exhibits an evolutionary pattern with regard to the expansion of the right to vote, followed by the expansion of the welfare state, which led to a marked decrease in income and wealth disparities in society. Marshall’s insight that the exercising of civil and political rights must be supplemented by additional social rights has become an unquestioned normative tenet in the industrialized countries. This seems to confirm the notion of a causal link between democratic participation rights and the granting of social rights. Latin America Does Not Fit the Theory of Democratic Inclusion However, this causal link does not seem to exist in Latin America. At the beginning of the twenty-first century and, thus, after three decades of democracy, Latin America still has the world’s highest rates of inequality (together with Sub-Saharan Africa). In fact, high rates of inequality can be considered as a long-standing Latin American characteristic, encountered throughout the region(Lopez/ Perry 2008). It is true that, in recent years, there have been slight decreases in social inequality. In 2009, however, after five years of economic prosperity, the level of inequality was 60 percent higher in Latin America than in the oecd countries overall. Even Costa Rica and Uruguay, for a long time the two Latin American countries with the lowest income disparities, considerably exceed the levels reached by highly unequal Western European and East Asian states( eclac 2009; undp 2009; Bourguignon/ 40 Burchardt, Latin American Paradox ipg 3/2010

Morrison 2002): more than 30 percent of the population live in poverty; many have no or only insufficient access to medical care or education; the 15 percent of the population who have escaped poverty in recent years sometimes eke out a living which is barely above the poverty line and without social protection, completely dependent on the performance of the national economy and hence with the constant risk of once more sliding back down the social scale( eclac 2009). The significant income and asset disparities in Latin America can be related to structural factors, which over generations have reproduced inequalities(De Ferranti et al. 2004; World Bank 2006). Obviously, the Latin American states have not managed to ensure wide-ranging social inclusion through liberal, representative democracies, which have now been in place for three decades. This calls into question the proposition that democracies are more sensitive to the wishes and needs of the population. According to this proposition, the expansion of the right to vote to a mainly poor population should have moved socio-political issues to the center of politics. In fact, in opinion polls three-quarters of the Latin American population regularly emphasize that the income distribution in their countries is unfair or very unfair, yet no significant improvements have been achieved( eclac 2009). Democratic Deficit Theories Are Not Convincing In order to explain this paradox some argue that the inequalities are due to political regime deficits. It is maintained that political/legal equality itself is not fully-fledged, despite democracy. Consequently, the expansion of social rights is also hindered. Of particular importance with regard to this interpretation is the regime analysis approach, which is influenced by the liberal idea of democracy in terms of which the individual quest for freedom promotes freedom for all. In addition, Joseph A. Schumpeter’s model of democracy(1942) and Robert A. Dahl’s concept of»polyarchy«(1971, 1989) are taken into account. For both, institutionalized competition is decisive in guaranteeing political freedom. Therefore, this approach focuses on the quality of elections. The regime analysis approach is, furthermore, influenced by Max Weber’s concept of power and the various institutional underpinnings of legitimate rule. Thus, much research on Latin American democracies concentrates on the institutional design of government and on the regulation of political ipg 3/2010 Burchardt, Latin American Paradox 41

participation. It focuses on actors such as elites, political parties, and other associations. The deliberative aspects of democracy, as well as the effectiveness of structural factors, are treated as subordinate(for a critical treatment, see: Burchardt 2009; Carothers 2002). The focus on the formal aspects of political participation guided decades of empirical – often quantitative and comparative – investigation, which took Western democracies as the point of reference and by design arrived at the conclusion that Latin American democracies are diminished subtypes of the occidental model(Collier/ Levitsky 1995), that they have»defects,« and that citizenship is of»low intensity«(O’Donnell 1999). But even if the quality of democracies is measured by these standards it must be noted that Latin America performs rather well in terms of political freedom in comparison to other regions, such as Eastern Europe (Freedom House 2009). Furthermore, the United Nations Development Program concluded in a long-term study that most of the elections in the region can be classified as»free and fair« and that they even include improved opportunities of political participation for disadvantaged categories, such as women and indigenous people( pnud 2004). Moreover, in some policy fields, such as participatory budgeting, the region features new forms of civil participation which can act as examples for other regions. While the deficient formalization and institutionalization of democratic processes in Latin America undoubtedly affects freedom and political/legal equality it cannot really explain the eye-catching persistence of social inequalities. An extension of the analytical focus seems necessary. The Exclusive Character of the Latin American Welfare State Another approach focuses on the deficits of the Latin American welfare state. To start with, this approach has to accommodate the fact that, in a number of countries, the creation of a welfare state began relatively early and that in Brazil, Chile, Uruguay, and Argentina social benefits such as health care, education, maternity protection and unemployment insurance were introduced – often with a universal design – with the beginning of import-substituting industrialization in the 1930s(Wehr 2009). At the time, the social policies of the region were influenced by the Western example, in particular the Bismarckian Model. They were linked 42 Burchardt, Latin American Paradox ipg 3/2010

to formal wage labor and served as integrating mechanisms for the rising classes of white- and blue-collar workers. Social security systems were accompanied by upward social mobility and secured, in their 1950s heydays, social benefits and rights for up to 60 percent of the population, depending on the country(Mesa-Lago 1978). Despite its later cutbacks and retrenchments, this social policy is still present today in various aspects(Barrientos 2004). Moreover, in terms of resources, Latin American welfare systems cannot be classified as chronically underfunded. During the period of import-substituting industrialization, a remarkable expansion of social policy took place in many countries and was often consolidated at a high level. After the cutbacks in the wake of the neoliberal reforms of the 1980s, social benefits began to increase slightly again in the 1990s. Today, the social spending of many Latin American states approximates 15 percent of gdp and accounts for half of total public spending( eclac 2009). Countries such as Costa Rica and Uruguay have a level of social spending comparable to that of Switzerland and Norway (Segura-Ubiergo 2007; Wehr 2009). However, Latin American social policy has always been extremely selective. From the beginning it relied on a vertical integration strategy which consisted of improving benefits for the already insured population instead of expanding coverage horizontally. Formally employed urban labor benefited most from the periods of expansion, while the(mainly rural) poor remained excluded. Additionally, vertical integration gave rise to strong centralization, high administrative costs, and misallocation. Furthermore, it promoted clientelistic and paternalistic policies on the part of political parties and governments(Mesa-Lago 1985). The focus on men as the main providers did not match the real work and living conditions of many families, with their high incidence of female providers. Altogether, the Latin American welfare states were, even in periods of prosperity, unable to reduce social inequality to a significant degree.»Two-thirds societies« remained the best that could be achieved (Franco 1996). The neoliberal reforms of the 1980s, which emphasized directly addressing the neediest were not completely unsuccessful. In modified form, they are still in place in many countries of the region which are now governed by left-wing governments(Burchardt 2007). Nonetheless, they deepened even further the existing social inequalities. The reason was that they went hand in hand with increasing flexibilization and segmentation of the labor market, which drove many into the informal economy, with ipg 3/2010 Burchardt, Latin American Paradox 43

its»iron law« of supply and demand – also with regard to manpower. The rise of informality meant increasing poverty, inequality, and political powerlessness(Mesa-Lago 1994; Perry et al. 2007; undp 2004). Welfare cuts also affected parts of the middle class, while a privileged few were able to maintain their social rights(Haggard/ Kaufman 2008). To date, it is the higher income classes who have profited most from Latin American welfare systems, which are financed to a considerable extent by indirect taxes, burdening those outside the social security net (Huber et al. 2009). In Europe, every social quintile receives roughly 20 percent of social spending, while in Latin America about 70 percent of the welfare benefits are concentrated on the top ten percent of the population; in the regressive pension sector the figure is 80 percent(Wehr 2009). In turn, the poorest parts of the population do not even have guaranteed access to basic social services. Even in the country with the most egalitarian system, Costa Rica, the bottom income quintile receives a mere 12 percent of social spending. Thus, the welfare system exacerbates inequalities rather than reducing them(Goñi et al. 2008, Wehr 2009). This system, which tends to reproduce inequality, has been legitimized democratically for three decades. We must therefore suspect that these democracies’ institutional setting prevents the effective social participation of the majority of the population, in spite of political/ legal equality. Social inequality, poverty, and electoral democracy seem to generate a specific »Latin American Triangle«( pnud 2004), in which liberal democracy does not promote social participation but legitimizes inequality. Now, it is known that in extremely unequal societies the socially privileged exert much more influence on democratic processes than weak social groups. This, in turn, generates the formation of authoritarian relations(Huber et al. 2009; Nel 2005). As a result, liberal democracy could become its own gravedigger. It is in this respect that the question of inequality is linked to the question of democracy. Entitlements and Endowments: The Shortcomings of Liberal Theory Not only democracy, but also the various economic development models applied in Latin America in the course of the twentieth century have had a limited impact on social inequality. This suggests that the reproduction of social inequality originates in the realm of political power, unaltered by 44 Burchardt, Latin American Paradox ipg 3/2010

the existence of consolidated democracies. This once more raises the question of how political participation and social inequality are connected. This question has been a theme of liberal theory for some time. For Amartya Sen(1997), economic entitlements, social opportunities and social capabilities jointly ensure the realization of individual liberties. He defines entitlements, opportunities and capabilities as liberties and declares that their absence constitutes a lack of freedom. With this methodological»sleight of hand«, Sen integrates socio-economic factors into liberal theory. Similar to Sen, John Rawls stresses in his political philosophy(1971) that an individual’s opportunities depend very much on social factors, which thus become crucial for inequality. For Rawls, it is important to have rules that(i) guarantee procedural justice and(ii) provide»justice as fairness.« He adds to the liberal primacy of individual freedom and political /legal equality the dimension of a»fair equality of opportunity«. However, such attempts to include social factors in the liberal theory of democracy find themselves confronted by an acute problem: they assume that individuals act on a rational-utilitarian basis and strive primarily for maximum freedom. The original formation of talents or competences takes place outside the system in which distributive justice is organized. Not the emergence of competence, but its promotion is the focus of a desirable public order. This promotion must be enabling and provide access to positions(and perhaps resources) via democratic procedures creating basic equality of opportunities. Liberal approaches exclude from consideration those structural forces that shape both individual objectives and capabilities and thus circumscribe the exercise of individual freedom. These forces are located to a large extent in the domains of the family, religion, or work. The formative power of these domains is hardly touched upon in liberal theory, with its emphasis on procedures. The expansion of social rights should not focus primarily on individual enabling processes and the democratization of access, but instead on the material and intellectual strengthening of disadvantaged milieus and communities. Endowments are of crucial importance. Their distribution sets a limit on what entitlements can achieve. It is in terms of material and intellectual endowments that those power asymmetries which restrict the exercise of formal rights are minimized(Cohen/ Rogers 1995). On this understanding, democratic participation needs redistribution so that a »participatory parity«(Fraser/ Honneth 2003) can be established. ipg 3/2010 Burchardt, Latin American Paradox 45

The Concept of Social Democracy and its Individualistic Bias Reflections of this kind, as well as the observations of T.H. Marshall, are also relevant with regard to the concept of»social democracy.« The basic insight here is that human equality is not a fact and that democracy on its own does not bring it about.»True« democracy must be conceived of as a political constitution, which assures its citizens not only political/ legal equality, but also social inclusion(Heller 1971a, 1971b). The approach of »social democracy« completes liberal theory with the dimension of social participation rights. It assigns to the democratic state the duty of guaranteeing, through social policies, the necessary distribution of crucial endowments. Liberty and equality are considered as two sides of the same coin in the concept of»social democracy«. Liberty does not ensure equality, but a minimum level of equality is the precondition of liberty for all. Like their liberal counterparts, however, current notions of»social democracy« focus on the individual and the consensus reached between individuals. They must be completed by a non-essentialist understanding of democracy and society. If the essence of(social) democracy is understood not as an aggregated expression of a political consensus, which is based on individual rationality and created for the overcoming of conflicts, but as a special form of establishing and dealing with social antagonisms, then the floor is open for a wide range of new theories and analyses(Laclau/ Mouffe 1985). Going beyond the focus on the individual, democracy can be understood as a specific relationship between different collective identities, which implies that the – not necessarily only rational – actions of these identities have to be taken into account. On the other hand, political power is to be considered from a dynamic perspective, as a continuous and insuperable simultaneity of reciprocity and antagonism(Laclau/ Mouffe 1985). On this view, every social order is the result of sedimented political procedures, which are, due to their underlying antagonism, always based on some form of exclusion. Marshall’s theory of the welfare state provides an excellent example: according to him, the welfare state arises as a national class compromise among originally incompatible interests. This compromise is stabilized through political and social rights, but has to be adjusted anew, time and time again. 46 Burchardt, Latin American Paradox ipg 3/2010

Focusing on the Structures of Social Exclusion For a full understanding of equality and inequality, the categories of »social democracy« should be integrated into an encompassing theory of democracy. Such a theory should extend its focus beyond the democratic institutions to encompass also the social mechanisms which obstruct integration and the characteristics of the democratically organized and legitimated exclusion of certain collectives. In reversal of Fraser, the convergence between democracy and inequality in Latin America could be understood as»participatory disparity«. This means that evident asymmetric power relations, such as corruption or clientism, are not simply deficit phenomena but inherent mechanisms of power. The frequently described grey areas of democracy are not»defects«; we rather find in them the crucial mechanisms that block or stimulate social participation. So far, Eurocentric tunnel vision (which, for that matter, neglects post-communist Eastern Europe) has tended to exclude them from consideration. A more appropriate analytical perspective would direct attention to the question of which actors, and with which interests, promote or constrain welfare policies and through which mechanisms and institutions(for an outstanding discussion of this issue, see Wehr 2010). How the economy works is of considerable importance in this regard. Over the past few decades, the view has prevailed that the interplay of private property and the free market promotes general welfare and should be left to its own devices(Heritage Foundation 2009; Mandelbaum 2007). The term»market democracy«( bti 2006) dominated the agenda. The insight that(economic) privacy not only protects the individual but also can evolve into a residuum of non-democratic power was neglected. Economic dynamics were mainly ignored in the analysis of democracy. However, the empirical experience of Latin America did not validate the promise of the free market. From the 1980s on, neoliberal reforms generated only low growth rates and dramatically worsened the social situation of large parts of the population(Harvey 2005; Serra/ Stiglitz 2008). Poverty and social inequality increased due to the flexibilization and segmentation of labor markets, the privatization of social security and cuts in public services. At the same time, organizations representing the interests of disadvantaged social groups were weakened, while the economic elite was able ipg 3/2010 Burchardt, Latin American Paradox 47

to increase its political influence(Teichman 2008; World Bank 2006). Extreme income disparities and poverty are usually correlated with various forms of discrimination. They encourage clientelism between the privileged and the subordinate. This jeopardizes political rights and may limit social rights( pnud 2004). While the question of social rights is of special importance, neither recent democracy and inequality studies nor the actual reform policies of left-wing governments – independently of their orientation(Roberts 2008) – have set noteworthy trends. Nevertheless, there are important steps that could extend social rights significantly. The list includes land reform, the support of local production structures, the extension of fullyfledged health protection to the countryside and the informal sector, high-quality universal education, stronger integration of foreign investment into a national development strategy and a more effective taxation of the wealthy. Latin American tax revenues are outrageously low by international comparison. The elites are chronically undertaxed and in most countries tax systems are strongly regressive. They rely heavily on indirect taxation of consumption, with direct income or profit taxes accounting for only five percent of tax revenues(Goñi et al. 2008). The design of labor relations is of equal importance: the(frequently precarious) access to jobs is still one of the central factors generating inequality in the region. Depending on the country, between 30 and 60 percent of the working population works in the informal economy, without minimum wages, work standards and social protection( eclac 2009). Nevertheless, Latin American labor relations have been neglected for more than two decades by the research community. Also of considerable importance in Latin America is the relationship between(frequently deteriorating) local ecological conditions and the market and subsistence opportunities of local producers. In the past, economic growth and stricter regulation were often postulated as a vehicle for the expansion of social rights. However, experience shows that this can lead to even more social inequality as the gap between formal and informal labor widens. What is badly needed is a deeper understanding of the structures and dynamics of Latin America’s informal economy. The need to reduce social inequality in Latin America is much more than a normative postulate: the issue will be decisive for the future of democracy in the region. This insight might facilitate coalitions(includ48 Burchardt, Latin American Paradox ipg 3/2010

ing segments of the middle class) that undertake the far-reaching structural reforms that so far have been successfully vetoed by the elites – in alliance with the middle class and often enough also with urban labor. Adapted to Latin American social reality, social democracy must be reconceived with a strong rural bias and an emphasis on those labor and power relations that cannot be reached by conventional labor legislation. References Barrientos, Armando(2004):»Latin America: Towards a Liberal-informal Welfare Regime,« in Ian Gough and Geoff Wood(eds.): Insecurity and Welfare Regimes in Asia, Africa, and Latin America . Cambridge: Cambridge University Press: 121–168. Bourguignon, François and Christian Morrison(2002):»Inequality among World Citizens: 1820–1922,« in The American Economic Review, Vol. 92, No. 4: 727–744. bti (2006): Bertelsmann Transformation Index 2006, Politische Gestaltung im internationalen Vergleich, Gütersloh. Burchardt, Hans-Jürgen(2007): Tiempos de cambio – Repensar América Latina. El Salvador: Ediciones Böll. Burchardt, Hans-Jürgen(2009):»Von der Qual zur Wahl? Demokratie und Herrschaft außerhalb der oecd ,« in Hans-Jürgen Burchardt(ed.): Nord-Süd-Beziehungen im Umbruch. Neue Perspektiven auf Staat und Demokratie in der Weltpolitik . Frankfurt/ New York: Campus: 137–159. Carothers, Thomas(2002):»The End of the Transition Paradigm«, in Journal of Democracy, 13(1): 5–21. Cohen, Joshua and Joel Rogers(1995): Associations and Democracy. The Real Utopias Project . London: Verso. Collier, David and Steven Levitsky(1995):»Democracy ›with Adjectives‹: Conceptual Order in Recent Comparative Research,« in World Politics, Vol. 49, No. 3. Dahl, Robert A.(1989): Democracy and its Critics . New Haven/ London: Yale University Press. Dahl, Robert A.(1971): Polyarchy. Participation and Opposition . New Haven/ London: Yale University Press. De Ferranti, David; Guillermo Perry; Francisco Ferreira; Michael Walton(eds.) (2004): Inequality in Latin America and the Caribbean: Breaking with History? Washington dc : World Bank. eclac (2009): Social Panorama of Latin America 2009 . Santiago: eclac . Franco, Rolando(1996):»Social Policy Paradigms in Latin America,« in CEPAL Review 58: 9–23. Fraser, Nancy and Axel Honneth(2003): Umverteilung oder Anerkennung? Eine politisch-philosophische Kontroverse . Frankfurt a. M.: Suhrkamp. Freedom House(2009): Freedom in the World 2009 Survey Release; available at: www. freedomhouse.org/template.cfm?page=445(last accessed on May 2, 2010). ipg 3/2010 Burchardt, Latin American Paradox 49

Goñi, Edwin; Humberto López; Luis Servén(2008):»Fiscal Redistribution and Income Inequality in Latin America,« The World Bank Development Research Group, Macroeconomics and Growth Team, Policy Research Paper 4487. Haggard, Stephen and Robert Kaufman(eds.)(2008): Development, Democracy, and Welfare States. Latin America, East Asia, and Eastern Europe . New Jersey: Princeton University Press. Harvey, David(2005): A Brief History of Neoliberalism . Oxford: Oxford University Press. Heritage Foundation(2009): The 2009 Index of Economic Freedom; available at: www.heritage.org/index(last accessed on May 1, 2010). Huber, Evelyne; Jennifer Pribble; John D. Stephens(2009):»The Politics of Effective and Sustainable Redistribution,« in Antonio Estache and Danny Leipziger(eds.): Fiscal Incidence and Middle Class: Implications for Policy . Washington dc : The World Bank: 155–188. Laclau, Ernesto and Chantal Mouffe(1985): Hegemony and Socialist Strategy: Towards a Radical Democratic Politics . London/ New York: Verso. Lopez, Humberto and Guillermo Perry(2008):»Inequality in Latin America: Determinants and Consequences.« Washington dc : World Bank Policy Research Paper No. 4504. Mandelbaum, Michael(2007):»Democracy without America«, in Foreign Affairs (September/ October): 119–130. Marshall, Thomas T.(1977): Class, Citizenship and Social Development . Chicago: University of Chicago Press. Mesa-Lago, Carmelo(1978): Social Security in Latin America – Pressure Groups, Stratification, and Inequality. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press. Mesa-Lago, Carmelo(ed.)(1985): The Crisis of Social Security and Health Care. Latin American Experiences. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press. Mesa-Lago, Carmelo(1994): Changing Social Security in Latin America: Towards Alleviating the Social Costs of Economic Reform . Boulder: Lynne Rienner Pub. Nel, Philip(2005):»Democratization and the Dynamics of Income Distribution in Low- and Middle-Income Countries,« in Politikon: South African Journal of Political Studies, 32(1): 17–34. O’Donnell, Guillermo(1999): Counterpoints. Selected Essays on Authoritarianism and Democratization . Notre Dame: University of Notre Dame. Perry, Guillermo; William Maloney; Omar Arias; Pablo Fajnzylber; Andrew Mason; Jaime Saavedra-Chanduvi(2007): Informality: Exit and Exclusion . Washington dc : The World Bank. pnud (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo)(2004): La democracia en América Latina. Contribuciones para el debate; Buenos Aires. Rawls, John(1971): A Theory of Justice . Cambridge, Massachusetts: Belknap Press of Harvard University Press. Roberts, Kenneth M.(2008):»Is Social Democracy Possible in Latin America?«, in Nueva Sociedad, 217(9–10): 70–86. Schumpeter, Joseph(1942): Capitalism, Socialism, and Democracy; New York. 50 Burchardt, Latin American Paradox ipg 3/2010

Segura-Ubiergo, Alex(ed.)(2007): The Political Economy of the Welfare State in Latin America . Cambridge: Cambridge University Press. Sen, Amartya(1997): On Economic Inequality. Oxford: Clarendon Press. Serra, Narcís and Joseph Stiglitz(eds.)(2008): The Washington Consensus Reconsidered. Towards a New Global Governance . Oxford: Oxford University Press. Teichman, Judith(2008):»Redistributive Conflict and Social Policy in Latin America,« in World Development, 36(3): 446–460. undp (2009): Human Development Report 2008 . New York: Oxford University Press. Wehr, Ingrid(2009):»›Esping-Andersen Travels South‹: Einige kritische Anmerkungen zu den Defiziten der vergleichenden Wohlfahrtsregimeforschung aus der Perspektive der lateinamerikanischen ›(Semi-)Peripherie‹,« in Peripherie Zeitschrift für Politik und Ökonomie der Dritten Welt, 114/115: 168–193. Wehr, Ingrid(2010):»Lateinamerikanische Wohlfahrtsstaaten zwischen Globalisierungs- und Demokratisierungsdruck,« in Leviathan Sonderhefte 26/2010. World Bank(2006): Poverty Reduction and Growth. From Vicious to Virtuous Circles; Washington dc . ipg 3/2010 Burchardt, Latin American Paradox 51

Moving Beyond the Washington Consensus: The Resurgence of the Left in Latin America CRISTÓBAL ROVIRA KALTWASSER * S ince the late 1990s, neoliberalism has been losing support in Latin America. In fact, almost two-thirds of Latin Americans are currently governed by leaders who consider themselves to be to the left of the political spectrum(Roberts 2008: 328). How can we explain this fact? Even though this question has been answered in many different ways, most scholars apply a bottom-up perspective, explaining the electoral victories of left-of-center governments as the result of the patient construction of the organizational and coalitional capacities needed to confront neoliberal ideas and policy reforms(Silva 2009: 1). New Movements Against the Imposition of Market Fundamentalism According to this analysis, the Washington Consensus itself sowed the seeds for waves of protest against its further implementation. Several authors(Oxhorn 2009; Perrault 2009; Roberts 2007, 2008, 2009; Silva 2009; Taylor 2009) refer to the work of Karl Polanyi, who in his classic work»The Great Transformation«(1944) argued that the construction of a market society produces its own opposition. The expansion of a free market tends to reduce everything in society to the level of commodities, and creates social tensions that inevitably generate a protectionist counter-movement. However, this process is not automatic. In the case of Latin America, the implementation of the Washington Consensus not only produced economic and social exclusion, but also weakened and fragmented the labor unions. Moreover, the transition to democracy generally tended to demobilize civil society as political parties became the * I want to thank Nancy Bermeo, Sofia Donoso, Wolfgang Merkel, Cas Mudde, and Susie Taylor for their comments on earlier drafts of this manuscript. This research was made possible by a post-doctoral fellowship from the Alexander von Humboldt Foundation. 52 Rovira Kaltwasser, Resurgence of the Left ipg 3/2010

dominant means of political articulation and collective action was seen as a threat to democratic consolidation(O’Donnell and Schmitter 1986: 66). Only when different, previously disunited, groups forged horizontal linkages the articulation of their particular demands could be aggregated into a generalized challenge to neoliberalism. Examples of this are the so-called»Caracazo«(widespread spontaneous rioting that took place in 1989 in Venezuela due to heavy price increases), or the massive protests in 2001 in Argentina that demanded an end to neoliberal economic policies and represented a general rejection of the establishment. Both examples reveal that moving beyond the Washington Consensus involves an increase in popular pressure for political and social incorporation. While the transition to democracy and to a market economy involved the demobilization of civil society and the compliance with regimes of low democratic quality(Roberts 2007, Oxhorn 2009), nowadays we can observe a counter-movement that challenges both the notion of»the end of history« and the idea that»there is no alternative.« The reemergence of the Latin American left is partly related to the decentralizing reforms that were part of the neoliberal agenda. Initiatives to downsize the state created opportunities for diverse leftist parties and movements to reformulate their programs and take political power at the local level(Goldfrank 2009). Thus, municipal government turned out to be a platform on which the left could demonstrate its capacity for exercising responsible and effective government. In this sense, the electoral victories of left-of-center forces represent a repoliticization on two fronts. First, the hegemony of neoliberal ideas is broken and there is a search for policies that give a new role to the state(Cameron 2009: 337–338). Second, new political actors are emerging that – through elections or mobilizations – are challenging the elitist influence of neoliberal technocrats in the existing democratic regimes(Beasley-Murray/ Cameron/ Hershberg 2009: 325). The Left Turn of the Middle Classes The middle classes had a pivotal role in the political radicalization of Latin American societies in the 1960s and 1970s, a substantial segment of them explicitly or implicitly supported extremely authoritarian military regimes(O’Donnell 1972; Collier 1979; Rueschemeyer/ Huber Stephens/ Stephens 1992). Now, many middle class citizens have turned ipg 3/2010 Rovira Kaltwasser, Resurgence of the Left 53

towards a political left which confronts neoliberalism and seeks to deepen democracy. Both Hugo Chávez in 1998 in Venezuela and Evo Morales in 2005 in Bolivia achieved a clear majority in their first ballot. It is true that the implementation of the Washington Consensus has brought about the shrinking of the middle class in most Latin American countries(Klein/Tokman 2000; Portes/Hoffman 2003). 1 For Oxhorn (1998), this has provided fertile ground for the rise of populist leaders who promote multi-class coalitions based on top-down mobilization. But this argument is based on a purely economic notion of class and neglects the cultural capital – in Pierre Bourdieu’s sense(1984) – of the impoverished middle classes and their awareness of their rights. It is more convincing to relate the rise of left-of-center governments to the generation of new alliances between these impoverished middle sectors and the socially excluded groups. These alliances are, however, anything but stable. The sustainability of the post-neoliberal agenda of development depends on ongoing middleclass support(Riggirozzi/ Grugel 2009: 227–228). But at present, we do not know whether the forces which currently support the movement to go beyond the Washington Consensus will maintain their alliance in the future. Nor can a cohesive and comprehensive post-neoliberal model of development be identified. The paths which Latin American countries will eventually follow will probably diverge significantly, because each country not only enjoys different levels of popular support for the free market(note Chile’s swing to the right with the recent presidential election of Sebastián Piñera), but also has a particular place in the global economy which can determine their room for maneuver(for example, the dependency of Venezuela’s government on the oil price). The Global Turning of the Ideological Tide The view from below is essential for explaining why a political left-turn has taken place in several Latin American countries. In the words of Kenneth Roberts(2009: 5),»a bottom-up perspective is vital for under1. From a sociological point of view, one of the best analyses of this transformation of Latin America’s social structure is the work of Maristella Svampa(2001, 2005), in which she examines how the neoliberal reforms of Argentina – a society traditionally characterized by an extensive middle class – resulted in a huge number of »modernization losers« and very few»modernization winners.« 54 Rovira Kaltwasser, Resurgence of the Left ipg 3/2010

standing the most important linkage between market reforms and political change – namely, the conditioning effects of economic liberalization on collective action and political society.« But this approach risks to be one-sided. We also need to consider the impact of global transformations on the formation of new development agendas that reach beyond the Washington Consensus. Here is a research gap that should be tackled in further studies. The growing loss of support for neoliberalism in Latin America cannot be fully understood if we do not take into account the ideational shift that is occurring in both the developing and the developed worlds. An indicator of this shift is the fact that the Nobel Prize in Economics in recent years has been given to authors such as Amartya Sen(1998), Joseph Stiglitz(2001) and Paul Krugman(2008), who have openly argued against the extreme implementation of the free market. All of these authors have promoted a new thinking within international financial institutions. Both the World Bank and the International Monetary Fund now pay much more attention to the role of the state and the importance of institutions. They have adopted a new rhetoric that has incorporated several notions that were traditionally part of progressive political discourses on democracy and development, such as»consultation«, »empowerment«,»ownership«, and»participation«(Panizza 2009: 148). As Jürgen Habermas(2008) has pointed out, we are experiencing a reappraisal of the importance of the state, and the idea that the»invisible hand« of the market represents an all-encompassing solution has lost its charm and plausibility. The current financial crisis has further contributed to the demise of radical neoliberalism. In this new ideological context, the un ’s Economic Commission for Latin America and the Caribbean( eclac ) has generated conceptual innovations with a significant impact on several left-of-center governments and leaders. Even though the neostructuralist paradigm proposed by the eclac should be seen as a complement to rather than a substitute for neoliberalism(Leiva 2008), it embodies a discourse which criticizes the idea that the free market is the sole or principal motor of development. Many of the arguments put forward by the eclac are used by various actors on the left in order to offer policies that go beyond the Washington Consensus. The expansion of social movements and organized groups in Europe and the usa which contest neoliberal ideas is another driver for Latin America’s left-turn. Transnational civil society has played a crucial role in the shift of attitudes at both national and international levels(Friesen ipg 3/2010 Rovira Kaltwasser, Resurgence of the Left 55

2009). The increasing presence of groups such as attac has favored the emergence of new norms, principles, and framings that could be used at the local and national level with the aim of developing alternatives to neoliberal tenets(Roberts 2008: 340–341). Just as in the 1970s and 1980s progressive voices in the North promoted a discourse of democracy and human rights in the South, today we observe the expansion of groups encouraging a new agenda of development for the»third world«. Without the economic, ideological, and organizational support of these transnational advocacy networks, Latin America’s turns to the left would have been much more difficult to achieve. To understand how the debates of the»first world« may affect the development agenda of the»third world«, it is worth taking into consideration the work of Yves Dezalay and Bryan G. Garth(2002), which provides perhaps one of the most eloquent analyses of the link between local and international elites. In order to explain the advent not only of democracy but also of a market economy in Latin America, the authors argue that this region can be conceived of as an»explosive laboratory of modernity« – a space in which the political debates of European and North American societies are not only passively received but also processed further by internal struggles. The current rise of left-of-center governments in Latin America can thus be seen as related to»first world« discourses on growing inequalities, the need for more economic regulation and the existence of democratic deficits. Seen from this angle, today’s Latin American left-of-center governments are trying to offer original solutions to challenges that are also present in the developed world. The Decline of US Hegemony Finally, it is worth mentioning that the current rise of left-of-center governments in Latin America is linked to the decline of the United States’ historic hegemony in the southern part of the hemisphere. It has become evident that the geopolitical environment is determined not only by established but also by emerging powers. Thus Latin American states have the possibility of fostering new forms of cooperation and obtaining both economic and political support from different countries around the world. Moreover, the current opportunities for experimentation with new policies that have emerged in Latin America go hand in hand with America’s»imperial overstretch«, which may well lead to a»post-imperial 56 Rovira Kaltwasser, Resurgence of the Left ipg 3/2010

age«(Münkler 2007). The failed foreign policies of the usa and its focus on other parts of the world allow greater room for Latin American governments to design, test, and implement new agendas of development (Hershberg/ Rosen 2006: 14; Macdonald/ Ruckert 2009: 10). What the New Leftist Governments Have in Common There are large differences between the agenda and style of leaders such as Lula da Silva in Brazil and Hugo Chávez in Venezuela, which suggests that there are more dissimilarities than parallels among the current left administrations. The tendency has been to use Castañeda’s(2006) normative distinction between a»good« and a»bad« left: the»good« left is characterized not only by a moderate and pragmatic economic program, but also by adherence to the principles of political liberalism, while the »bad« left is distinguished by inflammatory rhetoric, redistribution measures financed by growing state intervention in the economy, and defense of political models that foster polarization. But this distinction is too simplistic and stereotypical: It assumes that only a social democratic response to neoliberalism is acceptable and that, accordingly, we should worry about all those who promote»radical« or»populist« projects (Arditi 2008; Cameron 2009; French 2009). Before stressing differences let us look at the similarities between the contemporary left-of-center governments. The closest similarity is that all these governments are keen to tightly maintain fiscal equilibrium, and that this has a great impact on the type of social policy that they implement. In contrast to previous incumbents, current left administrations do not try to spend beyond their means, they are far more economically responsible than their predecessors in the 1960s and 1970s(Tussie 2009: 86) – the case of Venezuela representing a partial exception. The second similarity is that the expansion of social policies is usually financed through taxes on the export sector. In fact, these governments have avoided in-depth redistributive measures or a change in the taxation structure, but have instead introduced cash-transfer programs. The latter have been extended in terms of both budget and coverage, but it is questionable whether this policy will help the beneficiaries out of poverty for good. More likely it is that it is just a means of alleviating poverty. In other words, cash-transfer programs do not tackle the root causes of poverty in the region(Cortés 2009: 63). ipg 3/2010 Rovira Kaltwasser, Resurgence of the Left 57

Another commonality between the current left-of-center governments lies in the fact that they all achieved economic growth through the export of primary commodities, with Brazil being a partial exception. This strategy has been successful due to the demand for commodities from China, India, and other new markets, which also pushed up the prices for these goods. Still another commonality is that the current left-of-center governments are open to new forms of economic and political integration which transcend and/or oppose the us idea of a Free Trade Area of the Americas. Although they do not have a common view of what a new strategy of regional cooperation should look like, they share the opinion that the goal must be more than solely that of market integration. Liberal versus Radical Democracy We can identify two ideal types of how to conceive and exercise political representation: liberal democracy and radical democracy. In the first model, the people do not govern directly, but rather through the control and selection of their representatives – although this does not mean that the latter have to implement the wishes of the electorate(Manin 1997). The second model is characterized by the continuous aggregation of different demands and the constitution of a popular subjectivity that allows for the emergence of a leader who symbolizes both who the people are and what the people want(Laclau 2005). This distinction stipulates a complex discussion which is beyond the scope of this essay. But one implication is important here: these ideal types assume opposing views on the relationship between democracy and populism. While liberal democracy conceives of populism as a pathology, radical democracy sees populism as an integral part of every democratic regime. 2 The interesting point is that both models of democracy can be found within the current left-of-center governments of Latin 2. For an excellent discussion of this issue see Arditi(2004, 2005). To avoid misunderstandings, it is important to mention that I adhere to the approach of Cas Mudde, who defines populism as a»thin-centered ideology that considers society to be ultimately separated into two homogeneous and antagonistic groups, ›the pure people‹ and ›the corrupt elite‹, and which argues that politics should be an expression of the volonté general [general will] of the people«(Mudde 2004: 543; 2007: 23). 58 Rovira Kaltwasser, Resurgence of the Left ipg 3/2010

America. Political representation understood as liberal democracy is or was exercised in the cases of Brazil(Lula da Silva), Chile(Lagos and Bachelet), and Uruguay(Vázquez and Mujica). In these administrations the political parties play a key role in mediating between governed and governors, personalist leadership is not decisive, and civil society participates mainly through institutional channels. Quite different are the cases of Bolivia(Morales), Ecuador(Correa), and Venezuela(Chávez): because these administrations do not rely on parties but rather on movements, personalist leadership is key to cultivating the linkage between governed and governors, and civil society is both very active and highly politicized. On the other hand, the cases of Argentina(Kirchner and Fernández) and Paraguay(Lugo) should be positioned between these ideal types of democracy, since in these administrations political representation is exercised through a combination of mediated and unmediated linkages. This distinction groups the current left-of-center governments in clusters similar to Castañeda’s»good« and»bad« lefts. However, the criterion is now not normative but analytical . Both liberal democracy and radical democracy have their own problems: while the first emphasizes the formal aspects of democracy and seeks to eliminate any kind of political conflict, the second underlines the substantive dimension of democracy and fosters extreme polarization. As Panizza(2009) notes, in accordance with Lipset’s classic insight, a healthy democracy needs the right balance between popular pressure for further social inclusion and the elites’ interest in preserving the status quo. In this sense, the main difference between the contemporary left-of-center administrations lies in how they deal with the tension between conflict and accommodation that it is inherent in every democratic regime and especially pressing in Latin America due to the heritage of large-scale social exclusion. Populism and the Search for Viable Paths to Social Inclusion In Latin America it has been almost impossible to find a sustainable balance between liberal democratic institutions and market regimes. The reemergence of the left implies another round in the search for a socially viable and sustainable paradigm of development. It will experiment with multiple ways of pursuing political and socioeconomic incorporation. We should expect new arrangements that are seen locally as legitimate, ipg 3/2010 Rovira Kaltwasser, Resurgence of the Left 59

although our normative ideals may well favor other kinds of solutions. And we should not a priori condemn them. In particular, we should be careful in judging Latin American populism. Although it is beyond question that populism maintains an ambivalent relationship with democracy, it is worth noting that in Latin America it embodies an inclusionary and not an exclusionary endeavor, as in Europe. In other words, European populism involves a type of political mobilization that is posited on excluding certain groups from the polity(for example, immigrants), while Latin American populism implies a kind of political mobilization that seeks to include underprivileged groups(for example, the poor) within the polity. This is not to defend Latin American populism or to offer a romanticized view of it. The point is that the current left-of-center governments are trying to develop new economic and political arrangements in order to foster integration of the vast sectors of society which are excluded. Seen in this light, populism is one option among others; one which has its own virtues and vices(de la Torre 2000, 2009). References Arditi, Benjamin(2004):»Populism as a Spectre of Democracy: A Response to Canovan,« in Political Studies: 52(1). ———(2005):»Populism as an Internal Periphery of Democratic Politics,« in Francisco Panizza(ed.): Populism and the Mirror of Democracy . London/ New York: Verso. ———(2008):»Arguments about the Left Turns in Latin America. A Post-Liberal Politics?,« in Latin American Research Review: 43(3). Beasley-Murray, Jon; Maxwell A. Cameron; Eric Hershberg(2009):»Latin America’s Left Turns: An Introduction,« in Third World Quarterly: 30(2). Bourdieu, Pierre(1984): Distinction: A Social Critique of the Judgment of Taste . London: Routledge. Cameron, Maxwell A.(2009):»Latin America’s Left Turns: Beyond Good and Bad,« in Third World Quarterly: 30(2). Castañeda, Jorge(2006):»Latin America’s Left Turn,« in Foreign Affairs: 85(3). Collier, David(ed.)(1979): The New Authoritarianism in Latin America . Princeton: Princeton University Press. Cortés, Rosalia(2009):»Social Policy in Latin America in the Post-Neoliberal Era,« in Jean Grugel and Pía Riggirozzi(eds): Governance after Neoliberalism in Latin America . New York: Palgrave Macmillan. de la Torre, Carlos(2000): Populist Seduction in Latin America. The Ecuadorian Experience . Athens: Ohio University Press. 60 Rovira Kaltwasser, Resurgence of the Left ipg 3/2010

———(2009):»Populismo radical y democracia en los Andes,« in Journal of Democracy en español: 1. Dezalay, Yves and Bryan G. Garth(2002): The Internationalization of Palace Wars: Lawyers, Economists and the Contest to Transform Latin American States. Chicago: Chicago University Press. French, John D.(2009):»Understanding the Politics of Latin America’s Plural Lefts (Chávez/ Lula): Social Democracy, Populism and Convergence on the Path to a Post-Neoliberal World,« in Third World Quarterly: 30(2). Friesen, Elizabeth(2009):»Post-Neoliberalism and the Emergence of Human Rights Politics in International Finance,« in Laura Macdonald and Arne Ruckert(eds.): Post-Neoliberalism in the Americas . New York: Palgrave Macmillan. Goldfrank, Benjamin(2009):»Neoliberalism and the Left: National Challenges, Local Responses, and Global Alternatives,« in John Burdick, Philip Oxhorn, and Kenneth M. Roberts(eds.): Beyond Neoliberalism in Latin America? Societies and Politics at the Crossroads . New York: Palgrave Macmillan. Habermas, Jürgen(2008):»Nach dem Bankrott,« in Die Zeit: 46. Hershberg, Eric and Fred Rosen(2006):»Turning the Tide?,« in Eric Hershberg and Fred Rosen(eds.): Latin America After Neoliberalism. Turning the Tide in the 21st Century? New York/ London: The New Press. Klein, Emilio and Emilio Tokman(2000):»La estratificación social bajo tensión en la era de la globalización,« in Revista de la CEPAL: 72. Laclau, Ernesto(2005): On Populist Reason . London: Verso. Leiva, Fernando I.(2008): Latin American Neostructuralism. The Contradictions of PostNeoliberal Development . Minneapolis: Minnesota University Press. MacDonald, Laura and Arne Ruckert(2009):»Post-Neoliberalism in the Americas: An Introduction«, in Laura MacDonald and Arne Ruckert(eds.): Post-Neoliberalism in the Americas . New York: Palgrave Macmillan. Manin, Bernhard(1997): The Principles of Representative Government . Cambridge/ New York: Cambridge University Press. Mudde, Cas(2004):»The Populist Zeitgeist,« in Government& Opposition: 39(3). ———(2007): Populist Radical Right Parties in Europe . Cambridge: Cambridge University Press. Münkler, Herfried(2007): Empires: The Logic of World Domination from Ancient Rome to the United States . Cambridge: Polity Press. O’Donnell, Guillermo(1972): Modernización y autoritarismo. Buenos Aires: Paidos. O’Donnell, Guillermo and Philippe Schmitter(1986): Transitions from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies . Baltimore: John Hopkins University Press. Oxhorn, Phillip(1998):»The Social Foundations of Latin America’s Recurrent Populism: Problems of Popular Sector Class Formation and Collective Action,« in Journal of Historical Sociology: 11(2). Oxhorn, Phillip(2009):»Beyond Neoliberalism? Latin America’s New Crossroads,« in John Burdick, Philip Oxhorn, and Kenneth M. Roberts(eds.): Beyond Neoliberalism in Latin America? Societies and Politics at the Crossroads . New York: Palgrave Macmillan. ipg 3/2010 Rovira Kaltwasser, Resurgence of the Left 61

Panizza, Franciso(2009): Contemporary Latin America. Development and Democracy beyond the Washington Consensus . London: Zed Books. Perrault, Thomas(2009):»Assessing the Limits of Neoliberal Environmental Governance in Bolivia,« in John Burdick, Philip Oxhorn, and Kenneth M. Roberts (eds.): Beyond Neoliberalism in Latin America? Societies and Politics at the Crossroads . New York: Palgrave Macmillan. Polanyi, Karl(1944): The Great Transformation . New York: Farrar& Rinehart. Portes, Alejandro and Kelly Hoffman(2003):»Latin American Class Structures: Their Composition and Change during the Neoliberal Era,« in Latin American Research Review: 38(1). Riggirozzi, Pía and Jean Grugel(2009):»Conclusion: Governance after Neoliberalism,« in Jean Grugel and Pía Riggirozzi(eds.): Governance after Neoliberalism in Latin America . New York: Palgrave Macmillan. Roberts, Kenneth M.(2007):»Repoliticizing Latin America: The Revival of Populist and Leftist Alternatives,« in Woodrow Wilson Center Update on the Americas (November). ———(2008):»The Mobilization of Opposition to Economic Liberalization,« in Annual Review of Political Science: 11. ———(2009):»Beyond Neoliberalism: Popular Responses to Social Change in Latin America,« in John Burdick, Philip Oxhorn, and Kenneth M. Roberts(eds.): Beyond Neoliberalism in Latin America? Societies and Politics at the Crossroads . New York: Palgrave Macmillan. Rueschemeyer, Dietrich; Evelyne Huber Stephens; John D. Stephens(1992): Capitalist Development and Democracy. Chicago: Chicago University Press. Silva, Eduardo(2009): Challenging Neoliberalism in Latin America . Cambridge: Cambridge University Press. Svampa, Maristella(2001): Los que ganaron. La vida en los countries y en los barrios privados . Buenos Aires: Biblos. ———(2005): La sociedad excluyente . Buenos Aires: Taurus. Taylor, Marcus(2009):»The Contradictions and Transformations of Neoliberalism in Latin America: From Structural Adjustment to ›Empowering the Poor‹,« in Laura MacDonald and Arne Ruckert(eds.): Post-Neoliberalism in the Americas . New York: Palgrave Macmillan. Tussie, Diana(2009):»Economic Governance after Neoliberalism,« in Jean Grugel and Pía Riggirozzi(eds.): Governance after Neoliberalism in Latin America . New York: Palgrave Macmillan. 62 Rovira Kaltwasser, Resurgence of the Left ipg 3/2010

Bolivien unter Evo Morales: Von der Mobilisierungslogik zur Entwicklungsdisziplin? PABLO STEFANONI D ie Wiederwahl von Evo Morales am 6. Dezember 2009 mit einer überwältigenden Mehrheit von über 64 Prozent der Stimmen gestaltet die politische Landschaft Boliviens grundlegend neu. Erstmals seit den Jahren der Nationalen Revolution von 1952 ist es einer Partei gelungen, eine derart deutliche Vorherrschaft zu erlangen, beide Kammern des Parlaments zu kontrollieren und somit die Möglichkeit zu haben, auf die Zusammensetzung der Justiz einzuwirken. Der sogenannte»Halbmond« hat sich als regionale Widerstandsoption gegen das von Evo Morales verkörperte nationale Projekt aufgelöst, die Opposition ist zersplittert und führungslos, der politische Einfluss der Partei von Evo Morales erstreckt sich hingegen bis in die nach Autonomie strebenden Ostregionen. Es liegt deshalb auf der Hand, über eine Radikalisierung des»Evismo«(auf Evo Morales anspielend) zu spekulieren. Die antikapitalistischen bzw. sozialistischen Äußerungen des Präsidenten können jedoch zu falschen Schlüssen führen. Ein politiksoziologischer Blick auf die gesellschaftliche Basis des»Evismo« zeigt als einendes Element einen»Volksnationalismus«, der zwar heute viel stärker indigen geprägt ist als in den 1950er Jahren, aber im Grunde voll auf die Modernisierungs- und Industrialisierungsvorstellungen der Vergangenheit zurückgreift. 1 Dabei ist stets eine romantisierende Verklärung im Spiel, die sich an Motiven des Öko-Kommunitarismus, des Aufstands gegen die Moderne und der Rebellion des Indios festmacht und die im»fernen Westen« Lateinamerikas einen fruchtbaren Nährboden findet. 2 Einige Entkolonialisierungsschwärmer schlagen gern in diese Kerbe. 3 1. Siehe»Evo promete industrias en 5 años« und»No hay una agenda oculta: la Constitución respeta la propiedad«, Interview mit Álvaro García Linera in Clarín, Buenos Aires(5.12.2009). 2. Siehe Marc Saint-Upery(2008): El sueño de Bolívar. El desafío de las izquierdas sudamericanas . Barcelona: Paidós. 3. Walter Mignolo(2006):»Evo Morales, ¿giro a la izquierda o giro descolonial?« in Democracias en desconfianzas. Ensayos de sociedad civil y política en América Latina, ipg 3/2010 Stefanoni, Bolivien unter Evo Morales 63

Andererseits gibt es auch einen gegenläufigen»ethnophobischen« Diskurs, der von»mythologiekritischen« Wissenschaftlern geführt wird, die sich gegen eine idealisierte Vorstellung des»guten Wilden« wenden. Ihr abstrakter Universalismus führt sie so weit, dass sie, unter dem Hinweis auf den Missbrauch von mehr oder weniger erfundenen und strategisch eingesetzten Identitäten, sogar die Existenz der»Indios« leugnen. Damit wird allerdings die Frage weggeschoben, warum solche Identitäten unter bestimmten Umständen aktiviert werden und eine beachtliche politische Wirkung erzielen. Das»empowerment« der indigenen Bevölkerung ist heute eine nicht zu leugnende Tatsache und gleichzeitig die Quelle, aus der Evo Morales einen Gutteil seiner Akzeptanz bei den Wählern schöpft. 4 Das nachfolgende Resümee des 2006 mit der Regierungsübernahme durch Evo Morales eingeleiteten gesellschaftspolitischen Prozesses versucht, sowohl die unübersehbaren Brüche mit der bolivianischen Vergangenheit als auch die nicht weniger deutlichen Anknüpfungspunkte an die neuere nationale Geschichte mit ihren wiederholten Perioden»liberaler« Restauration gegeneinander abzuwägen. Aus dieser Analyse sollen dann einige Überlegungen zur Zukunft des»Evismo« und des Landes abgeleitet werden. Die bäuerlichen Anfänge Im Jahre 1995 richtete der Kongress»Boden und Territorium« ein sogenanntes»Politisches Instrument« ein, das zu einer komplexen, um die Bauernverbände herum aufgebauten Volksbewegung werden sollte. Den harten Kern dieser Vereinigung von ländlichen Organisationen bildeten die Koka-Bauern des Chapare, die»Siedler« der landwirtschaftlich neu kolonisierten östlichen Territorien(heute als»interkulturelle Gemeinschaften« bezeichnet), die Bauern aus den Tälern Cochabambas und der Frauenverband Bartolina Sisa. Der Stammverband, der Gewerkschaftsbund der Landarbeiter Boliviens( csutcb ), schloss sich ebenfalls dieser Initiative an. Coscoroba, Montevideo. Zur Kritik siehe Silvia Rivera Cusicanqui(2009): » Ch´ixinakax utxiwa. Prácticas y pensamientos descolonizadores « in Le Monde diplomatique, bolivianische Ausgabe, 12/2009. 4. Dieser universalistische und antiethnische Republikanismus lässt sich z. B. in Analysen von Jean-Pierre Lavaud finden. 64 Stefanoni, Bolivien unter Evo Morales ipg 3/2010

Wenn auch von einem durch die Kampagne»500 Jahre Widerstand« (als Protest gegen die offiziellen Feierlichkeiten zum 500. Jahrestag der Eroberung Amerikas) gestärkten indianistischen Diskurs ummantelt, brachte das»Politische Instrument« die in der bolivianischen Volksbewegung stark verankerte traditionelle Gewerkschaftskultur 5 zum Ausdruck. Es handelt sich um eine Art Pulacayo-These der Campesinos 6 , die angepasst war an die neuen, durch die neoliberale Hegemonie, das vorgebliche Ende der Ideologien sowie durch mehrere vorwiegend defensive, oftmals verlorene Kämpfe der organisatorisch geschwächten bolivianischen Unterschichten geprägten Zeiten. So wie es dem Dachverband der Bergleute 1947 gelungen war, aufgrund seines Einflusses in Oruro und Potosí 7 Parlamentsabgeordnete und Senatoren zu stellen, schaffte es die Bauernorganisation von den Koka-Gebieten des Chapare und den Tälern Cochabambas aus, unter der Führung von Alejo Véliz und Evo Morales auf die politische Bühne des Landes zu treten. Wie seinerzeit die Bergleute, begannen sich die Koka-Bauern, nicht ohne Grund, als Avantgarde der Volksbewegung zu fühlen. Seit Mitte der 1980er Jahre hat die von aufeinander folgenden Regierungen auf Druck der Vereinigten Staaten verfolgte Politik der Ausrottung der Kokapflanzen zu einer besonderen politischen Situation im an der Straße Cochabamba – Santa Cruz gelegenen Chapare geführt. Trotz ihrer Verluste auf nationaler Ebene, wo ihre Positionen durch die plötzliche Krise der reformistischen Regierung der Demokratischen Volksvereinigung( udp ), die Niederlage der Bergarbeiter-Gewerkschaftsbewegung im Jahre 1985 8 und die neue neoliberale Hegemonie geschwächt wurden, war es der Linken im Chapare gelungen, ihre Vormachtstellung zu bewahren. Die»Verteidigung der Kokapflanze« führte zusammen mit dem Widerstand gegen die us -amerikanische Intervention entscheidend zu einer 5. Siehe René Zavaleta(1983):»Las masas en noviembre« in R. Zavaleta(Hrsg.): Bolivia hoy. Mexico: Siglo Veintiuno Editores. 6. Diese 1946, in einer Zeit starken trotzkistischen Einflusses, in der Ortschaft Pulacayo angenommenen Thesen greifen die Idee einer Arbeiterregierung auf. 7. Jorge Komadina und Céline Geoffroy(2007): El poder del movimiento político. Estrategias, tramas organizativas e identidad del mas en Cochabamba(1999–2005), umss dic und t-cesu/pieb , La Paz. 8. Á. García Linera(2001): La condición obrera. Estructuras materiales y simbólicas del proletariado de la Minería Mediana(1950–1999), Muela del Diablo Editores/ idis-umsa , La Paz. ipg 3/2010 Stefanoni, Bolivien unter Evo Morales 65

an den Interessen der Koka-Bauern ausgerichteten Strukturierung des lokalen politischen Umfelds, was wiederum den Wahlsieg der von den Bauerngewerkschaften unterstützten Vereinigten Linken in der Region im Jahre 1989, das heißt während der Blütezeit des Neoliberalismus, erklärt. Mit anderen Worten, die Koka-Bauern(kleine Landbesitzer mit einer gewissen sozialen Mobilität) leisteten einer Linken, die sie als Gegner des sie verfolgenden»Imperiums« ansahen, wertvolle Unterstützung, was wiederum eine politische Expansion des in nationalen Fragen zunehmend politisierten Gewerkschaftsaktivismus ermöglichte. 9 Und es erlaubte, über einen Lernprozess, der mit dem erwähnten»Politischen Instrument« der Campesinos seinen Höhepunkt erreichte, den Fuß in die politische Arena zu setzen. Nicht zufällig wurde Evo Morales 1997 in seinem Wahlkreis mit dem landesweit höchsten Stimmenanteil(61,8 Prozent) zum Abgeordneten gewählt. Ebenso wenig ist es ein Zufall, dass in reinen Koka-Gemeinden die Vereinigte Linke fast 80 Prozent der Stimmen auf sich vereinte. Das spiegelte keine ideologische Präferenz wider. Vielmehr fand hier so etwas wie ein Plebiszit statt. Die Vereinigte Linke wurde als Vertretung der Koka-Bauern im Kongress angesehen, weshalb die gesamte Organisationskapazität der Gewerkschaften für den Wahlkampf mobilisiert wurde. 10 Da ihr»Politisches Instrument« vom Obersten Wahlprüfungsausschuss nicht anerkannt wurde, verbündeten sich die Bauerngewerkschaften mit der traditionellen Linken und vereinnahmten sie letztlich. Im Unterschied zum Altiplano der Aymara, das unter einem gewissen Einfluss verschiedener indianistischer Gruppen stand, dominierten im Chapare linke Organisationen, was einem Prozess der zunehmenden Indianisierung im Diskurs der Koka-Bauern jedoch nicht im Wege stand. Dieser begann, gepaart mit wirtschaftlichen Forderungen(»Die Kokapflanze bedeutet Bildung für unsere Kinder« usw.), Koka als»heilige Pflanze« in den Mittelpunkt zu stellen und den Kampf zu ihrer Verteidigung als Frage der»nationalen Würde« zu bezeichnen. Nach der politischen Trennung von Véliz und Morales(Folge der Flügelkämpfe inner9. Das erklärt außerdem das Wahlergebnis der Bewegung der Revolutionären Linken ( mir ), die unter der Präsidentschaft von Jaime Paz Zamora(1989–1993) die KokaDiplomatie zur Streichung dieser Pflanze im Naturzustand von der Liste der verbotenen Substanzen der Vereinten Nationen anstieß. Die entstandenen Spannungen mit den usa führten zu einem Visumsverlust der führenden mir -Politiker. 10. Salvador Romero Ballivián(2003): Geografía electoral de Bolivia. La Paz: Fundemos/ Hanns-Seidel-Stiftung. 66 Stefanoni, Bolivien unter Evo Morales ipg 3/2010

halb der Bauernbewegung) im Jahre 1999 wurde das»Politische Instrument für die Souveränität der Völker«( ipsp ) geschaffen, das sich bis heute unter der Abkürzung mas (Bewegung für den Sozialismus), die ihr von einer kleinen, nach links gerückten Arbeitergruppe der Sozialistischen Phalanx( fsb ) überlassen wurde, zu den Wahlen stellt. Mehrere politische Führer schreiben sich die Vaterschaft der Idee des »Politischen Instruments« zu. Von entscheidendem Einfluss war zweifelsohne die Unterstützung mehrerer Nichtregierungsorganisationen, von denen einige der katholischen Kirche angeschlossen sind. Diese ngo s haben Dutzende von Workshops und Kongressen für Campesinos durchgeführt, die es Gewerkschaften und Organisationen der indigenen Bevölkerung des Hoch- und Tieflands erlaubten, ihre Standpunkte vorzutragen, und dazu beitrugen, die Führungsrolle von Evo Morales auf die nationale und sogar die internationale Bühne zu projizieren. Die Wahlerfolge des mas banden die neue Bewegung in den demokratischen Kampf um Stimmen ein und halfen, den antikapitalistischen Diskurs der»alten Linken« zu überwinden sowie all jene zu neutralisieren, die die Einrichtung bewaffneter Milizen im Chapare vorschlugen. Es entstand ein im Wesentlichen nationalistisches und anti-neoliberales Programm, das sich darauf konzentrierte, die Folgen der seit 1985 durchgeführten Privatisierungspolitik anzuprangern und die Unterwerfung des Landes unter die multinationalen Unternehmen und das»Imperium«(genauer gesagt: die usa ) abzulehnen. Dieser von Moira Zuazo als Verländlichung der bolivianischen Politik bezeichnete Prozess gewann an Wirkung durch den Sieg von Evo Morales mit fast 54 Prozent der Stimmen bei den Präsidentschaftswahlen vom 18. Dezember 2005. Vom Land in die Städte Morales brachte die Idee des»Politischen Instruments« folgendermaßen zum Ausdruck:»Überall dort, wo die Gewerkschaften gut funktionieren, bedarf es keiner gesonderten Organisation des mas .« Allerdings gibt es in den Städten eine Masse individualisierter, jeglicher korporativen Loyalität ferner Bürger, an die der mas appellieren muss, um nationale Hegemonie zu erlangen. In der Tat ist eine städtische mas -Bewegung im Entstehen, größtenteils als Nachfolgerin»neopopulistischer« Parteien 11 , 11. Stéphanie Alenda Mary(2002)»Condepa y ucs , ¿fin del populismo?« in Opiniones y Análisis Nr. 57. ipg 3/2010 Stefanoni, Bolivien unter Evo Morales 67

wie z. B. Vaterländisches Gewissen(Condepa) in La Paz und Solidarische Bürgerunion( ucs ) in Santa Cruz. In beiden Städten entwickelt der mas eine enorme Mobilisierungskraft. Wie bei den Kommunalwahlen 2004 deutlich wurde, musste er aber auch Vertreter der Mittelklasse für sich gewinnen und im Kampf um die städtischen Stimmen seine Identität als Bauernpartei abschwächen. Aber für die als rein wahlpolitisches Instrument der Bauernbewegung konzipierte Partei war dies nicht einfach. Für die Aufnahme von gewerkschaftlich nicht angebundenen Mittelschichtvertretern wurde die Kategorie des»Gastes« geschaffen, die jedoch sofort den untergeordneten Charakter dieser Zugänge deutlich macht. In der Tat sind die innerhalb des mas aufgebauten Beziehungen zwischen Campesinos und Vertretern der städtischen Bevölkerung vielfach von Misstrauen geprägt. Im Jahr 2004 wurde der mas zur wichtigsten Partei des Landes. Aber trotz der in diesem Jahr eingeleiteten Expansion in den städtischen Bereich bewahrt er bis heute Merkmale einer Bauernpartei. Sein Wachstum ließe sich bildlich als eine Art»maoistische Belagerung« der großen Städte fassen. Oftmals verbündeten sich einige städtische Sektoren des mas mit Bauernorganisationen, um ihre Chancen auf ein Amt in der Regierung oder in der Partei zu erhöhen. Campesino zu sein bzw. deren Unterstützung zu haben, ist in der derzeitigen Regierungspartei zweifelsohne von Vorteil. 12 Ideologischer Pluralismus, ideologische Indifferenz Das seit 2002 zu verzeichnende schnelle Wachstum des mas brachte jedoch auch paradoxe Folgen mit sich und führte zu inneren Spannungen: In parlamentarischen Kreisen sowie in anderen traditionellen Entscheidungsgremien bestimmten die»Gäste« bald die mas -Fraktion. In vielen Fällen wurden sie zu Pressesprechern des mas , obgleich ein hoher Anteil von Campesinos in der Fraktion vertreten war. Aufgrund des Fehlens einer effizienten Organisationsstruktur der Partei(die nationale Führung des mas ist nicht in der Lage, eine derartige interne Vielfalt unter Kontrolle zu halten) bildete sich eine Art»Satellitenstruktur« heraus. Die Parlamentsfraktionen, die gesellschaftlichen Organisationen, die Fraktion der verfassungsgebenden Versammlung und die städtischen Führungs12. Diese Erkenntnis verdanke ich Hervé Do Alto. 68 Stefanoni, Bolivien unter Evo Morales ipg 3/2010

organe sind miteinander lediglich durch die charismatische Vermittlung von Evo Morales verbunden, der als eine Art Schiedsrichter zwischen diesen unterschiedlichen Parteisphären agiert. Es ist bezeichnend, dass auf den Parteitagen des mas keine echten ideologischen Debatten geführt werden, sondern jeder Delegierte sich an Evo Morales wendet, ohne auf Redner einzugehen, die andere Standpunkte vorgetragen haben. National-populistische und indigenistische»Phrasen« nehmen außerdem einen beachtlichen Teil der Reden ein. Was die Delegierten wirklich interessiert, sind die Wahlen zur Besetzung von Führungspositionen. Diese allgemeine Beschreibung sieht sich auf jeder Parteiversammlung bestätigt. Das verhindert jedoch nicht, dass Forscher, die dem heiklen Thema der mas -Ideologie auf die Spur kommen möchten, immer wieder auf die gleiche Antwort stoßen:»Im mas gibt es eine marxistische Strömung, eine indianistische Strömung und eine von der Befreiungstheologie herrührende Strömung.« Schaut man genauer hin, kommt man zu dem Schluss, dass eigentlich keine dieser Strömungen existiert. Bezeichnend ist außerdem, dass der nationale Populismus von keinem als eine mögliche Gruppierung genannt wird, obwohl sich das aus den 1950er Jahren übernommene Diskurs-Modell wahlpolitisch als das ergiebigste erwiesen hat: Zurückgewinnung der Bodenschätze, Gegensatz zwischen Volk und Oligarchie (stilisiert zu einer Konfrontation von Nation und Anti-Nation) sowie eine starke Dosis von(vorwiegend auf die usa abzielendem) Antiimperialismus. Was sich eher beobachten lässt als die Existenz verschiedener Strömungen, ist ein massiver Beitritt ehemaliger Linker aus den 1970er und 1980er Jahren, deren ideologische Überzeugungen durch die schwere Niederlage nach der udp -Regierung, den Zusammenbruch des real existierenden Sozialismus und die neoliberale Hegemonie stark gefiltert(das heißt: geschwächt) worden sind. Für sie stellte der neue Ethnonationalismus eine Art Rettungsring dar, nach dem sie relativ unkritisch griffen. Verlässt man die Sphäre der ideologischen Fensterreden, treten vielfache Spannungen, Konflikte und Bündnisse im Zusammenhang mit der Kontrolle von Kandidaturen und Ämtern im Staat bzw. im mas selbst zutage, die von der Logik der Rotation zwischen Sektoren, Bezirken bzw. Regionen zur Wahrung gewisser korporativer/ regionaler Gleichgewichte bestimmt sind. Dabei zeigen sich parlamentarische Praktiken, die von unterschiedlichsten Machenschaften der führenden Politiker zur Einflussnahme auf die Entscheidungen geprägt und keineswegs frei von ipg 3/2010 Stefanoni, Bolivien unter Evo Morales 69

Klientelismus und Pfründenwirtschaft sind und im Rahmen einer ausgeprägten korporatistischen politischen Kultur stattfinden. 13 Eine z. T. alternative, zum Verständnis der staatlichen Dynamik gut geeignete Klassifizierung wurde von dem Soziologen und ehemaligen Bildungsminister Félix Patzi vorgeschlagen. Er unterscheidet zwischen »reformierten Liberalen«, die die wirtschaftliche Kontrolle ausüben (»ausgehend von beruflicher Erfahrung, und weniger von intellektuellen bzw. politischen Führungspositionen, mit starkem Einfluss auf die Entscheidungen des Kabinetts«), von ngo -affiliierten ehemaligen Linken (»die eigentlich von der politischen Bühne verschwunden waren und durch diese Regierung wiederaufgelebt sind, über keinerlei gesellschaftliche Basis verfügen, aber trotzdem da sind«) und einer dritten Strömung, dem»Indianismus oder Indigenismus«, der eigentlich Randfunktionen in der Regierung zugewiesen werden(mit Ausnahme des Außenministers David Choquehuanca, der im Altiplano der Aymaras über einen starken Einfluss verfügt, die Hauptlinien der Außenpolitik jedoch kaum mitbestimmt), die aber entscheidend an der Ausarbeitung der neuen Verfassung(die freilich in den radikalsten Punkten geändert wurde) beteiligt waren. Letztere ist demnach eine Strömung, die vor allem den symbolisch-spirituellen Bereich des derzeitigen politischen Prozesses bestimmt. Einige indianistische Gruppierungen sprechen sogar von einem»blancoiden«(von Weißen gebildeten) Umfeld, das sich um Evo Morales herausgebildet hat. 14 Der plebejische Nationalismus Jenseits aller programmatischen Vorstellungen, die an das Leben der indigenen Bevölkerung vor dem Trauma der Kolonialisierung anknüpfen, hat sich als Folge der massiven Veränderungen sowohl während der Kolonialzeit als auch danach in der Republik eine neue Form von Wirtschaft und Gesellschaft unter eben dieser indogenen Bevölkerung herausgebildet. Die»Aymara-Stadt« El Alto ist ein paradigmatisches Beispiel für 13. Pablo Stefanoni und Hervé Do Alto(2009):»El mas , un partido en tiempo heterogéneo«, Arbeitsdokument, undp , Kolloquium»Democracia interna en la elección de candidatos del Movimiento al Socialismo(mas) para las elecciones del 6 de diciembre de 2009. Resultados y hallazgos preliminares«, La Paz(19. Dezember). 14. Siehe Zeitschrift Willka Nr.1(2007), deren Titel lautet:»Evo Morales entre: entornos blancoides, rearticulación de las oligarquías y movimientos indígenas«, Centro Andino de Estudios Estratégicos, El Alto, 1. Halbjahr. 70 Stefanoni, Bolivien unter Evo Morales ipg 3/2010

diese plebejische Welt. 47 Prozent der Einwohner sind Arbeiter, von denen die meisten in kleinen Werkstätten beschäftigt sind, und 41 Prozent Selbstständige(der Handel macht 30 Prozent der Wirtschaftstätigkeit aus). In dieser Stadt mit ländlicher Mentalität wurden die Köpfe und Herzen schnell vom Evismo erobert: Seine Unterstützungsrate liegt hier bei über 80 Prozent. Mit seinen 5 000 Produktionsstätten, von denen die meisten Kleinstunternehmen(vornehmlich im Textilsektor) mit hoher Exporttätigkeit in die usa darstellen, ist El Alto die zweitgrößte Industrieregion Boliviens. 15 Es ist daher kein Zufall, dass der ehemalige Bürgermeister José Luis Paredes massiv von dem»aufständischen El Alto« gewählt wurde, solange er das Freihandelsabkommen mit den usa öffentlich verteidigte. Angesichts seiner in der Vergangenheit etablierten Identität als Arbeiterstadt ist es auch nicht verwunderlich, dass der regionale Gewerkschaftsdachverband El Altos von einem Kaufmann, der den mächtigen Berufsverbänden angehört, angeführt wird. Diese plebejische Welt unterscheidet sich in jedem Fall von der»organisierten Arbeiterklasse«, die die Grundlage für die 1952 herbeigeführte gemeinsame Regierung von Staat und Gewerkschaftsbund darstellte. Gleichzeitig unterscheidet sie sich aber auch von den ländlichen indigenen Gemeinschaften. El Alto stellt ein kompaktes soziales Netz dar, wie es für vom Staat marginalisierte und von den Einwohnern selbst errichtete städtische Räume charakteristisch ist. Es weist typische Merkmale der»autonomen plebejischen Kultur« mit ihren Austauschpraktiken in engen verwandtschaftlichen, nachbarschaftlichen und freundschaftlichen Beziehungsgeflechten. Diese stellen jene Solidarität her,»die für die Kleinbauern in Zeiten der Not leicht zugänglich ist«, aber keinerlei egalitäre Utopien impliziert.»Das Streben nach sozialer Unterscheidung und die deutliche Zurschaustellung des Status sind selbst in plebejischen Kreisen zu spüren.« 16 15. Angaben entnommen von Franck Poupeau:»El Alto: une fiction politique. Alto markaxa wali puq’antata jiwa jich’axa«, auf der Konferenz zum Thema»L’université de tous les savoirs, des Andes à l’Amazonie« am 21.9.2009 vorgestellte Arbeit. Außerdem: Gonzalo M. Vidaurre Andrade(2005):»Documento de trabajo número 5: Análisis del desarrollo empresarial en las mipymes y análisis de la utilización de las tic «, Cámara de Comercio de La Paz(Dezember). 16. Hans Medick:»Plebeian Culture in the Transition to Capitalism« in Raphael Samuel und Gareth Stedman Jones(Hrsg.)(1982): Culture, Ideology and Politics. London: Routledge& Kegan Paul. ipg 3/2010 Stefanoni, Bolivien unter Evo Morales 71

Die mächtige informelle Wirtschaft, die sich traditionell außerhalb der staatlichen Kontrolle abspielt(einschließlich Schmuggel und Piraterie), die Netze von Cliquen und die zahlreichen nichtstaatlichen öffentlichen Räume, die Verzerrung des gemeinschaftlichen Justizwesens, die in El Alto angesichts der Abwesenheit der Polizei in einer Lynchjustiz gegenüber Verbrechern zum Tragen kommt, die kulturelle Hybridisierung mit einem starken Einfluss von Cumbia, Hip-Hop oder Reggaeton, die durch die Verbreitung der Pfingstbewegung geförderte religiöse Hybridisierung 17 , die korporatistische Logik der Besetzung des öffentlichen Raums, die Neuerfindung der einstigen Bergarbeitermilitanz 18 durch Nachbarschaftsaktivisten: All diese Elemente bilden den Nährboden für die in Bolivien seit 2003 zu beobachtende plebejische Entfaltung, die mit vielen Merkmalen – Potenzialen und Begrenzungen – versehen ist, die Partha Chatterjee der»Politik der Regierten« 19 zuordnet. Der Chapare befindet sich in einem zunehmenden Kontakt mit der Stadt. Die Tatsache, dass immer mehr Campesinos ihre Kinder in die Städte zur Schule schicken, die Herausbildung einer Welt der Mestizen (eine an Zielorten von Migrationsbewegungen typische Erscheinung), die kulturelle und religiöse Hybridisierung, die soziale Differenzierung und der mit dem Koka-Anbau verbundene soziale Aufstieg: auch das sind Phänomene, die einen Teil dieser plebejischen Welt widerspiegeln. Diese sich oftmals am Rande der Legalität bewegenden Sektoren unterstützen mit Begeisterung die Umverteilungspolitik des Staates(z. B. Gutscheine), stellen sich aber ebenso entschieden gegen jegliche Versuche staatlicher Regulierung, der Einziehung von Steuern oder der Anwendung des Arbeitsrechts. Politisch wurde dieses bunte und zeitlich heterogene Bolivien in den 1990er Jahren von der Partei Vaterländisches Gewissen(Condepa) unter der Führung von»Compadre« Carlos Palenque vertreten, ein als Folklo17. Einer auf einer Bevölkerungsumfrage aus dem Jahr 2001 basierenden Schätzung des Soziologen Julio Córdova zufolge kann unter Anwendung der Steigerungsrate davon ausgegangen werden, dass sich ca. 20 Prozent der Einwohner von El Alto als evangelisch identifizieren(1960 lag diese Rate bei einem Prozent).»Die Zahl der Kirchen der Pfingstbewegung kann in El Alto durchaus bei über 400 liegen«; Interview, La Paz(September 2009). 18. F. Poupeau(2007): Dominación y movilizaciones. Estudios sociológicos sobre el capital militante y el capital escolar, Ferreira, Buenos Aires. 19. Partha Chatterjee(2008) : La nación en tiempo heterogéneo. Buenos Aires: Siglo Veintiuno Editores. 72 Stefanoni, Bolivien unter Evo Morales ipg 3/2010

rist und Radiosprecher bekannter Mestize, der von der ehemaligen nationalen Linken unterstützt wurde und es unter Anwendung der Marketingtechniken evangelistischer Fernsehprediger verstand, eine mächtige »Cholo«-Bewegung(der Begriff bezieht sich auf die indigene Stadtbevölkerung) ins Leben zu rufen und die politische Landschaft von El Alto und La Paz tiefgreifend zu verändern. Die von Condepa geleitete Verwaltung der Städte stellte in beiden Fällen eine Art populäre Volksvereinnahmung des Staates dar und war durch Ineffizienz, Korruption und eine»Demokratisierung« der Pfründenwirtschaft gekennzeichnet. Aber der Personenkult um»Compadre« Palenque setzte eine authentische Bewegung der Identitätsbekräftigung und Umkehrung der Stigmen in Gang. Ein Großteil seiner Aktivisten bilden nunmehr die städtische Basis des mas , der seit seiner Machtübernahme 2006 eine wahre Neugründung der Nation in Gang gesetzt hat(wobei er sich in die der nationalen Geschichte so teure Tradition der»Neugründungen« einfügte). Schließlich ist es dem mas – und nicht dem mir – gelungen, eine»historische Verbindung« zur Revolution von 1952 herzustellen. Der mas greift die damaligen Politiken und Rituale, wie Militärparaden der Indígenas, die Verstaatlichung der Bodenschätze und das Klassenbündnis von Volk, nationalistischen Militärs und patriotischen Unternehmern – wenn auch anders etikettiert – wieder auf. Die linken Ideologien und das historische Problem Boliviens Die alte Arbeiter-Linke wurde durch die Krise der Bergarbeiterbewegung geschwächt und fast schon in ihrer Existenz bedroht. Das»sozialistische Programm« der kommunitaristischen Linken, der García Linera, Félix Patzi und einige Gruppierungen der 1990er entsprungen sind, ist ebenfalls erfolglos geblieben. Von einigen Schriften von Marx inspiriert, versuchten sie eine Annäherung zwischen Indianismus und Marxismus herbeizuführen. Zu guter Letzt gewann der Ethnonationalismus (bzw. genauer gesagt ein teilweise ethnisierter Volksnationalismus) die Oberhand im öffentlichen Diskurs und im regierungsnahen Sprachgebrauch. 20 20. Der Antikapitalismus von Evo Morales ist im Grunde gleichbedeutend mit AntiNeoliberalismus. Das Lob des Internationalen Währungsfonds( imf ) für die makroökonomische Vorsicht der Regierung ist durchaus bezeichnend. ipg 3/2010 Stefanoni, Bolivien unter Evo Morales 73

Der Gegensatz zwischen Volk und Oligarchie bzw. zwischen Nation und Anti-Nation trat wieder hervor. Das»nationale Projekt« tendiert dazu, sich auf eine plebiszitäre Unterstützung durch das Volk zu stützen und die plebejische Machtlegitimation zu theatralisieren. Damit einher geht ein komplettes Unverständnis und vielleicht sogar eine gewisse Verachtung der demokratischen Institutionalität als soziale Konstruktion eines öffentlichen Raumes, in dem die Normen die Konflikte gestalten und die Konflikte die Normen umgestalten und somit die Akteure und die Interessen verändern. 21 Auf der anderen Seite gibt es den Indianismus bzw. die»langfristige antikoloniale Erinnerung«(mit einer gewissen Dosis erfundener Tradition), bei der die Vorstellungen von Widerstand, kollektiven Rechten und kommunaler Macht mit dem neoliberalen Multikulturalismus der 1990er Jahre kombiniert werden. Die Spannungen zwischen den Aymara-Kleinbauern aus dem Hochland, Besitzern von im Gefolge der Agrarreform von 1953 geschaffenen Minifundien, und den Indígenas des Tieflands, kollektiven Nutzungsberechtigten eines ursprünglich gemeinschaftlichen Bodens und von Ersteren als»indigene Grundbesitzer« bezeichnet, sind nur ein Aspekt, der die Komplexität der Vorstellung einer Nation aus indigener Sichtweise oder aus einer binären Logik indigen-westlich heraus deutlich macht. In diesem Sinne wird auch die Ambivalenz im Diskurs von Evo Morales deutlich, der auf internationaler Bühne als entschiedener Verteidiger der»Pachamama«(Mutter Erde) auftritt, während er innerhalb Boliviens klassische desarrollistische und produktivistische Positionen – wie die Erdölsuche im Amazonasgebiet – vertritt und dabei ngo s beschuldigt, die Indígenas zu»verwirren«. Im Wahlprogramm des mas für die Präsidentschaftswahl vom Dezember 2009 wurde die Industrialisierung des Landes in fünf Jahren als einer der Schwerpunkte der Regierungspolitik definiert, was u. a. die Errichtung einer Reihe von staatlichen Betrieben und sogar das Projekt einschloss, einen auf»Tupak Katari« getauften Kommunikationssatelliten in die Umlaufbahn zu bringen. Auf diese Art und Weise sollte der 21. M. Saint-Upéry(2008):»¿Hay patria para todos? Ambivalencia de lo público y ›emergencia plebeya‹ en los nuevos gobiernos progresistas« in Íconos. Revista de Ciencias Sociales Nr. 32, 9/2008. Zum gleichen Thema siehe auch: Juan C. Portantiero und Emilio De Ípola:»Lo nacional popular y los populismos realmente existentes« in Nueva Sociedad Nr. 54, 5–6/1981. 74 Stefanoni, Bolivien unter Evo Morales ipg 3/2010

Versuch unternommen werden, das historische Problem Boliviens anzugehen, nämlich das Missverhältnis zwischen Industrialisierungsgerede einerseits und der auf Renteneinkommen und»rent-seeking« ausgerichteten Realität andererseits, 22 einer Realität, die eng mit der Schwäche des Staates und seiner Pfründenstruktur zusammenhängt. Dieser Ansatz richtet sich auch gegen das mit jener Rentenmentalität einhergehende naive Entwicklungsverständnis, das auf Rohstoffe fixiert ist und keinen Sinn für die zentrale Bedeutung von Bildung, Wissenschaft und Technologie hat. Derzeit wird an der»Pachamama«-Rhetorik festgehalten, die für ein »sumaj tamaña«, ein»gutes Leben«, anstatt für ein in der westlich-liberalen Welt erstrebtes»besseres Leben« plädiert. Eine Auseinandersetzung zwischen der desarrollistischen und den kommunitaristischen Idealen gibt es kaum. Im Unterschied zur Vergangenheit und sicherlich als Nachwirkung des Traumas der Hyperinflation der 1980er Jahre verhält sich die Regierung im makroökonomischen Bereich durchaus vorsichtig. Es ist auch wahr, dass die Wiedereinführung der produktiven und umverteilenden Rolle des Staates die Grundlage für ein Erfolg versprechendes post-neoliberales Projekt, das von einem derzeit im Land vollzogenen Wechsel der Eliten begleitet wird, darstellt. Jedoch bringt die unkritische Rückkehr zum Staatskapitalismus und zu den – mit einem indigenistischen Anstrich versehenen – Sensibilitäten der 1950er Jahre auch all jene Probleme mit sich, die zum Scheitern der Revolution von 1952 führten, u. a. die plebejische Besetzung des Staates als Quelle des sozialen Aufstiegs und die»Demokratisierung« der Pfründenwirtschaft, ohne dass eine tiefgreifende ethisch-politische Reform des Staates stattgefunden hätte, was im Übrigen ein Problem aller neuen»Linksruck«-Regierungen zu sein scheint. Hinzu kommt, dass die Logik der ständigen politischen Kampagne, verbunden mit einer gewissen ideologischen Übertreibung, in hohem Maße gegen den Aufbau einer post-neoliberalen Institutionalität(die die Regierung tatsächlich zu errichten beabsichtigt) konspiriert. Dies scheint die zentrale Herausforderung der zweiten Amtszeit von Evo Morales zu sein: ein kompliziertes Gleichgewicht zwischen effizienter Verwaltung und reflexiver Emanzipations-Utopie. Einfacher und direkter ausge22. Siehe Fernando Molina(2009):»El pensamiento boliviano sobre los recursos naturales«, in Pulso . ipg 3/2010 Stefanoni, Bolivien unter Evo Morales 75

drückt: Es geht um den Aufbau eines neuen Staates, der Grundlage für soziale Integration und einen effizienten und dauerhaften Entwicklungsprozess ist. Trotz allem hat sich hierfür eine Chance wie noch nie in den letzten Jahrzehnten eröffnet. 76 Stefanoni, Bolivien unter Evo Morales ipg 3/2010

Kuba: Wie der tropische Sozialismus sein eigenes Erbe riskiert UWE OPTENHÖGEL M it der Machtübergabe von Fidel an Raúl ist den Castro-Brüdern eine politische Meisterleistung gelungen. Entgegen allen politischen Theorien über charismatische Herrschaft(Max Weber) und entgegen allen Erfahrungen mit Nachfolgeregelungen charismatischer Führer zog der Abgang Fidel Castros von der Staatsspitze keine Systemkrise nach sich. Es kam auch nicht zu der von vielen erhofften Öffnung, zu Reformen und zum Ende des kubanischen Sozialismus. Ganz im Gegenteil gelang es den Castro-Brüdern sogar, das Charisma und Prestige Fidels in politisches Kapital für seine Nachfolger umzumünzen. Kohabitation der Castro-Brüder Im klaren Bewusstsein dessen, dass er selbst nicht über eine charismatische Ausstrahlung verfügt, hat Raúl gar nicht erst versucht, auf diesem Feld mit seinem Bruder zu konkurrieren. Innenpolitisch kam es stattdessen zu einer Übereinkunft über eine Art»power-sharing«, die der neuen Regierung ermöglicht, von Fidels charismatischer Wirkung weiter zu profitieren. Das Arrangement hat Züge einer Kohabitation und sieht folgendermaßen aus: Fidel zog sich zunächst von der Staatsspitze zurück, blieb aber Parteichef, und er mutierte vom»comandante en jefe« zum »comentarista en jefe«(Hoffmann 2009: 240), indem er eine Kolumne (»Reflexiones«) im Zentralorgan der Partei(Granma) eröffnete, in der er regelmäßig politische Ereignisse kommentiert. Dabei mischt er sich in die kubanische Innenpolitik wenig ein, sondern kommentiert internationale Themen, philosophische und historische Bezüge sowie globale Fragen. Das Arrangement entlastet Raúl von einer ganzen Reihe von Aufgaben. Außerdem kann Fidel der neuen Führung bei Bedarf als»Legitimator« für politische Maßnahmen dienen. Andererseits birgt die Konstellation Risiken. Auch wenn er sich öffentlich zunächst an die Arbeitsteilung gehalten hat, behält sich Fidel mit der Konstruktion ein beträchtliches ipg 3/2010 Optenhögel, Kuba 77

Störpotenzial und eine gewisse Möglichkeit des»agenda-setting« vor. Seit seiner anscheinenden Genesung ab der zweiten Hälfte 2009 hält er sich zusehends weniger an die ursprüngliche Absprache und mischt sich wieder verstärkt auch in die Innenpolitik ein. Diese Konstellation dürfte mit dafür verantwortlich sein, dass es der anfänglich von Raúl angekündigten Reformpolitik bisher an Kohärenz und Dynamik mangelt. Wie viel Einfluss Fidel tatsächlich hinter den Kulissen noch hat, entzieht sich allerdings dem Urteilsvermögen nicht nur externer Beobachter. Auf der internationalen Bühne gingen Fidel Castros politische Wirkung und sein Charisma seit langem weit über Kuba hinaus. Dieses internationalistische Erbe versucht er, in Form eines als Vater-Sohn-Beziehung inszenierten Verhältnisses an den venezolanischen Präsidenten Hugo Chávez weiterzugeben. Mit der Art seines politischen Rückzuges ist es Fidel Castro ein weiteres Mal gelungen, seine politischen Freunde und Gegner zu überraschen, die Initiative in der Hand zu behalten und noch zu seinen Lebzeiten sein politisches Vermächtnis an einen bzw. zwei selbst gewählte Nachfolger weiterzugeben. Absicherung als Maxime für den Umbau der Führungsstrukturen Anfang 2009 kam es zu einem Umbau der Führungsstrukturen und zur Umbesetzung an verschiedenen Schaltstellen der Macht. Die prominentesten Opfer waren Vize-Präsident Carlos Lage(57 Jahre), Außenminister Felipe Pérez Roque(43 Jahre) und der Leiter der internationalen Kommission beim Zentralkomitee der Partei, Fernando Remírez (57 Jahre). Die drei gehörten zur jüngeren Führungsgeneration und galten bis dahin als»Fidelistas« und als»high potentials« im Falle einer Nachfolge auf die Castro Brüder. Ihnen wurde aber nicht nur Ineffizienz, sondern illoyales und unethisches Verhalten sowie das»Schüren von Illusionen bei ausländischen Feinden«(gemeint sind die usa ) vorgeworfen. Unter den anderen Kabinettsmitgliedern, die gehen mussten, befand sich auch der langjährige Wirtschaftsminister José Luis Rodríguez. Im Herbst des Jahres schied dann mit Francisco Soberón der seit 15 Jahren amtierende und erfolgreiche Präsident der Zentralbank aus. Die offenen Spitzenpositionen wurden mit Vertrauten Raúl Castros aus der Generation der Revolutionäre der Sierra Maestra besetzt bzw. 78 Optenhögel, Kuba ipg 3/2010

mit Militärs, mit denen er in seiner langen Zeit als kubanischer Verteidigungsminister zusammengearbeitet hatte. Im Ergebnis bedeutet der als Kabinettsreform begonnene Prozess die weitreichendste Umstrukturierung in Kubas Machtapparat seit Jahrzenten(Erikson 2009: 319). Das Profil der Führung von Raúls Vertrauen ist damit nennenswert älter, noch stärker von Militärs geprägt und stärker innenpolitisch ausgerichtet als die vorherige Führungsgruppe. Das Problem dabei dürfte sein, dass ein Großteil der jüngeren Kader, die bis dato erfolgreich auf die Übernahme von Verantwortung an der Staatsspitze vorbereitet worden waren, jetzt ausfällt. Re-Institutionalisierung der Politik Das letzte Jahrzehnt der Regierung Fidels war von Tendenzen einer DeInstitutionalisierung der Politik geprägt. Das betraf sowohl die Partei als auch den Staat. Unter dem Motto»Die Schlacht der Ideen« kehrte Fidel zu einer Art Kampagnenpolitik zurück, die die Schaffung von Parallelstrukturen mit Elementen der Massenmobilisierung verband und damit die formalen Strukturen von Partei und Staat umging. De facto wurde Kuba in dieser Zeit mehr von einer kleinen Beratergruppe um Fidel regiert als von der Regierung und ihrer Administration. Dieses extrem zentralistische Modell entsprach sicher Fidels charismatischem Naturell, implizierte aber ein hohes Maß an Ineffizienz und Unberechenbarkeit. Raúl hat mit diesem System schnell Schluss gemacht und einen kollektiveren Führungsstil eingeführt. Die staatlichen Institutionen wurden wieder in ihre Funktionen eingesetzt und wieder mit der Verantwortung für die Ergebnisse der Politik betraut. Darüber hinaus gab es eine vorsichtige Verlagerung von Entscheidungen in die Regionen. Dabei hat Raúl keine Gelegenheit ausgelassen, darauf hinzuweisen, dass die kommunistische Partei verfassungsgemäß wieder ins Zentrum der kubanischen Politik rücken muss. Eine genauere Betrachtung der politischen Praxis lässt allerdings an der proklamierten eindeutigen Führungsrolle der Partei Zweifel aufkommen. Die vollzogene Re-Institutionalisierung scheint eher durch eine Mischung aus staatlichen, militärischen und Parteistrukturen charakterisiert(Hoffmann 2009: 239). Obgleich über die internen Auseinandersetzungen und Machtkonstellationen wenig nach außen dringt, ist eine gewisse Zweiteilung auszumachen in einen konservativen Flügel, der der Parteibürokratie veripg 3/2010 Optenhögel, Kuba 79

bunden ist(und möglicherweise die Deckung von Fidel hat), und einer eher technokratisch-unternehmerisch orientierten Fraktion, die aus dem Militär kommt und vor allem auf wirtschaftliche Reformen setzt. Die Zögerlichkeit und das Stückwerk bei eben diesen Reformen sprechen dafür, dass beide Fraktionen sich gegenseitig blockieren. »It’s the Economy, Stupid!« Die zweifelsohne gelungene Machtübergabe im politischen System findet auf dem Gebiet der Ökonomie keine Entsprechung. Hier kann Raúl Castro auch vier Jahre nach seinem Regierungsantritt keine Erfolge vorweisen – im Gegenteil. Anfang Mai dieses Jahres beklagt das Zentralorgan der kommunistischen Partei Kubas, Granma, die schlechteste Zuckerernte auf der Insel seit 1905 und macht als Gründe dafür das Fehlen von Kontrolle und klaren Planvorgaben aus. Diese Reaktion aus der Mottenkiste des Realsozialismus zeigt die ganze Ratlosigkeit der Führung im Umgang mit der inzwischen völlig desolaten Wirtschaftslage des Landes. Dabei weiß man es sogar aus eigener Erfahrung besser. In der»Sonderperiode in Friedenszeiten« 1 in Folge des Zusammenbruchs der UdSSR gelang bereits Mitte der 1990er Jahre aus eigener Kraft eine Dynamisierung der Wirtschaft. 2 Die damaligen Maßnahmen wurden aber weitgehend rückgängig gemacht, weil sie gesellschaftliche Prozesse angestoßen hatten, die der politischen Kontrolle zu entgleiten drohten. Heute steht das Land ökonomisch wieder mit dem Rücken zur Wand, was zum Teil an externen Gründen, überwiegend aber an langfristig akkumulierten Strukturdefiziten liegt. 1. Der Verlust der Ostblockhandelspartner und der Wegfall der Subventionen hatte Kuba in eine verheerende Wirtschaftskrise gestürzt. Zwischen 1990 und 1993 schrumpfte das Sozialprodukt um mehr als ein Drittel, die Exporte gingen um 80 Prozent zurück. Die Industrieproduktion kam mit Kapazitätsauslastungen von 10 bis 20 Prozent fast zum Erliegen. Selbst Grundnahrungsmittel wurden knapp: Nach offiziellen Angaben reduzierte sich der durchschnittliche Kalorienverbrauch zwischen 1989 und 1993 um ein Drittel. 2. Auf der Grundlage von Tourismus, Nickel-Export, den Devisen aus den Überweisungen(»remesas«) der Exilkubaner, einem substantiellen Anstieg der ausländischen Direktinvestitionen in Joint Ventures sowie der Zulassung von Privatinitiative in den Sektoren Landwirtschaft und Dienstleistungen gelang eine Erholung der Wirtschaft. 80 Optenhögel, Kuba ipg 3/2010

Zu den externen Faktoren zählen drei verheerende Hurrikans im Jahre 2008. Während man noch damit beschäftigt war, deren Schäden zu bewältigen, brach die internationale Finanzkrise aus. Sie traf Kuba in Form eines dramatischen Verfalls des Nickelpreises und damit der Exporterlöse sowie rückläufiger Einnahmen aus dem Tourismus, rückläufiger»remesas« der von der Krise betroffenen Exilkubaner in den usa und verschlechterter Kreditbedingungen auf dem internationalen Kapitalmarkt. Das Land geriet in eine akute Liquiditätsklemme. Im Jahre 2009 verweigerte die Regierung zeitweilig den im Land ansässigen – auch den ausländischen – Unternehmen den Zugang zu ihren auf kubanischen Banken deponierten Devisenguthaben. Das führte dazu, dass sie häufig ihren Zahlungsverpflichtungen nicht nachkommen konnten, was wiederum die Güterknappheit weiter verschärfte. Die Zuwachsraten der Wertschöpfung brachen dramatisch ein. Lag das Wirtschaftswachstum in der Zeit zwischen 2001 und 2007 bei durchschnittlich 7,5 Prozent, sank es in 2009 laut offiziellen Angaben auf 1,4 Prozent. Der Export ging um 36 Prozent zurück, die Arbeitsproduktivität wurde noch niedriger als ohnehin. Gleichzeitig blüht der Schwarzmarkt, die Korruption 3 und der Diebstahl in den Staatsbetrieben – in den letzten Jahren ein Dauerthema in den offiziellen Medien. Die hohen offiziellen Wachstumsraten 4 seit der Jahrtausendwende dürften ohnehin hauptsächlich den Subventionen und Investitionen aus Venezuela(in letzter Zeit auch aus China) und dem bis 2008 hohen Nickelpreis geschuldet sein. Im privaten Konsum kam von diesem Wachstum fast nichts an. Ein verlässlicherer Indikator für den Zustand der kubanischen Ökonomie dürfte die Kapitalerneuerung sein. Die Bruttoanlage-Investitionen gingen zwischen 1989 und 2007 um 47 Prozent zurück, machten 2006 nur noch 13,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts aus(Mesa-Lago 2008), die Hälfte des Wertes von 1989 und etwa die Hälfte dessen, was kubanische Ökonomen als notwendig für ein nach3. Die Korruption hat inzwischen auch die alte Garde der Generäle erreicht, die mit Fidel und Raúl in der Sierra Maestra gekämpft hatten. Da sie bisher als unkorrumpierbar galten, dürfte der öffentliche Ansehens- und Legitimationsverlust für die Elite beträchtlich sein(Morales 2010; Vicent 2010). 4. Diese werden von wissenschaftlicher Seite bezweifelt(Mesa Lago 2008: 3). Statistische Manipulationen haben auch cepal (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) zu einer Kommentierung seiner über Kuba veröffentlichten Daten veranlasst( cepal 2003–2007). In dieser Betrachtung ist es sogar möglich, dass das Bruttoinlandsprodukt Kubas schon seit Jahren rückläufig ist. ipg 3/2010 Optenhögel, Kuba 81

haltiges Wachstum ansehen. Auch im regionalen Vergleich lag Kuba damit weit unter dem lateinamerikanischen Durchschnitt von ca. 20 Prozent( cepal 2007). De facto hat damit eine De-Industrialisierung des Landes stattgefunden – vom Verfall der Infrastruktur ganz zu schweigen. Mittlerweile hat Kuba eine Wirtschaftstruktur, in der die»produktiven« Sektoren nur noch knapp ein Viertel der Wertschöpfung ausmachen, der Dienstleistungssektor hingegen über drei Viertel( one 2008). Kubanische Ökonomen sprechen von einer»dysfunktionalen Tertiarisierung«(Monreal 2007), die eine nachhaltige Zukunftsentwicklung der Ökonomie bedroht. Die kubanische Wirtschaft hängt heute von den Subventionen aus dem ölreichen Venezuela ab. Aber als die Weltmarktpreise für Öl 2009 sanken, reduzierte das befreundete Land die Öl- und Geldtransfers nach Kuba vorübergehend, was dort zu Stromausfällen, Einschränkungen im öffentlichen Verkehr, Produktionsausfällen in der Industrie und zum weiteren Absinken der Produktivität führte. Die Unsicherheit wird erhöht durch die internen Probleme der Regierung Chávez in Venezuela, die wie ein Damoklesschwert über der engen Kooperation mit Kuba hängen. Viele der Geschäfte und Übereinkommen werden mit Hugo Chávez persönlich abgesprochen, aber aufgrund fehlender Institutionen der Zusammenarbeit oft nicht umgesetzt. 5 Die ineffiziente Wirtschaft untergräbt die Legitimation des Regimes Insgesamt ist die Ökonomie zunehmend weniger in der Lage, die Bedürfnisse der Bevölkerung zu erfüllen. Das kubanische Alltagsleben ist geprägt von einem Mangel an Gütern, unter anderem auch Grundnahrungsmitteln. Die sozialen Dienstleistungen, einst der Stolz der Revolution, werden zusehends schlechter. An Raúl Castros Regierungsübernahme waren zunächst hohe Erwartungen im Hinblick auf pragmatische Reformschritte in der Wirtschaft 5. Dieser einseitigen Abhängigkeit versucht die kubanische Führung durch außenwirtschaftliche Diversifizierung zu begegnen. Neben China, Russland und Vietnam kommt dabei v. a. Brasilien wachsende Bedeutung zu. Allerdings üben diese neuen Partner keine sozialistische Solidarität in Form von Subventionen. Kredite aus China z. B. müssen – ohne jeden Rabatt – auch für Güter aus China ausgegeben werden. 82 Optenhögel, Kuba ipg 3/2010

geknüpft gewesen. Die diesbezüglich gemachten Äußerungen Raúls hatten dazu allen Anlass gegeben. Er hatte im Sommer 2007 zu einer Benennung der Missstände und einer breiten öffentlichen Debatte aufgerufen. Die Regierung hat in ihrer Krisenanalyse stets das Ungleichgewicht zwischen Ausgaben und Einnahmen hervorgehoben. In ihren Maßnahmen hat sie sich aber weitgehend darauf beschränkt, an die Disziplin zu appellieren, administrative Kontrollen zu erhöhen und vor allem bei den Ausgaben zu sparen. Das ist bei einer Zentralverwaltungswirtschaft zwar leicht möglich, weil man Zugriff auf die Ausgaben hat. Es ist aber nicht ohne Preis zu haben: Man läuft Gefahr, eine schon desolate Ökonomie noch»kaputter« zu sparen und die Qualität der sozialen Leistungen weiter zu senken. Der bereits darbenden Bevölkerung werden weitere Opfer abverlangt. So legte die Regierung Hand an zwei zentrale symbolische Errungenschaften der Revolution: Die»Libreta«(eine Lebensmittelrationierungskarte) und das kostenlose Mittagessen in den Staatsbetrieben kommen auf den Prüfstand. Auf der Wertschöpfungsseite der Wirtschaft wird dagegen viel zu wenig getan, um die staatlichen Einnahmen zu erhöhen und dem Staat wieder Handlungsspielraum zu verschaffen. Die Maßnahmen in diesem Bereich beschränken sich weitgehend auf bessere Preise für landwirtschaftliche Produzenten, die Eliminierung einiger administrativer Hindernisse für die Agrarproduktion, eine langsame Verteilung brachliegenden Landes an Personen, die bereit sind, dieses zu bestellen, sowie auf die Privatisierung einiger ausgewählter Dienstleistungen des täglichen Gebrauchs(Friseure, Taxis). Nach nunmehr vier Jahren Raúl Castro stellt sich Ernüchterung ein. Die Reformen setzen zwar zum Teil an den richtigen Stellen an(unter anderem dort, wo man Ende der 1990er Jahre aufgehört hatte). Sie sind aber bisher viel zu zaghaft, um die Wirtschaft aus der Ineffizienz herauszuführen. Die ausbleibenden Erfolge werden damit gerechtfertigt, dass die Lage zu ernst sei, um sich Fehler erlauben zu können und dass die eingeleiteten Maßnahmen Zeit bräuchten. Wahrscheinlicher ist jedoch, dass die zögerliche Haltung ein Ausdruck der Differenzen in der Führung im Hinblick auf die Reichweite vorzunehmender Reformschritte ist. Ökonomisch notwendige Reformen werden weiterhin ideologischen und Kontrollüberlegungen untergeordnet. Mit der anhaltenden wirtschaftlichen Erfolglosigkeit nimmt die Entfremdung zwischen Regierung und Volk zu. Die Ineffizienz untergräbt inzwischen den politischen Pakt, der Kuba über Jahrzehnte zusammenipg 3/2010 Optenhögel, Kuba 83

gehalten und außenpolitisch stark gemacht hat: den postrevolutionären Pakt zwischen Elite und Volk, der politische Loyalität gegen nationale Unabhängigkeit, sozialen Schutz und die Abschaffung der Armut eintauschte. Die Generation, die die Revolution miterlebt und davon profitiert hat, stirbt aus. Der jungen Generation hingegen bietet die ineffiziente Wirtschaft weder eine Arbeits- noch eine Konsumperspektive. Einer der Architekten der Reformen der 1990er Jahre, der Ökonom Haroldo Dilla, beschreibt die aktuelle Situation so:»Das heutige, von Subventionen aus Venezuela abhängige Wirtschaftsmodell reicht gerade, um aus der Krise einen ›modus vivendi‹ und aus der Armut eine Tugend zu machen. Es ist aber offenkundig nicht fähig, Wohlstand zu schaffen und den Mythos guter staatlicher Sozialleistungen in Bildung, Gesundheit und Altersversorgung aufrechtzuerhalten.«(Dilla 2010) So könnte Kuba mit 20-jähriger Verspätung doch noch in der Falle landen, aus der die realsozialistischen Länder in Mittel- und Osteuropa Ende der 1980er Jahre nicht wieder herausfanden: Auch sie hatten ihre Volkswirtschaften nicht zum Laufen gebracht und die Zustimmung der Jugend verloren. Neue Ungleichheit auf dem Weg in die strukturell instabile Gesellschaft Eine der größten Leistungen der Revolution war der Aufbau einer relativ homogenen und egalitären Gesellschaft, die sich durch die Überwindung von sozialen Ungerechtigkeiten, Rassenschranken und sonstigen Diskriminierungen auszeichnete: einer Gesellschaft der Inklusion. Im Vergleich mit anderen Ländern der Region waren die üblichen Indikatoren zur sozialen Entwicklung auf Kuba über Jahre unübertroffen. Das Land verfügte über eine hohe Alphabetisierungsrate, niedrige offizielle Arbeitslosigkeit, geringe Kindersterblichkeit, eine flächendeckende kostenlose Gesundheitsversorgung und ein gutes und ebenfalls kostenloses Bildungssystem. Diese Model änderte sich bereits in den 1980er Jahren etwas, kam aber nach 1990 verstärkt unter Druck. 6 Die anfängliche Dollarisierung der Ökonomie sowie das später zur Devisenbeschaffung eingeführte 6. Ende der 1980er Jahre wurde der Gini-Koeffizient für Kuba auf 0,24 geschätzt, ein hohes Maß an Einkommensgleichheit. Ende der 1990er Jahre lag er Schätzungen zufolge bei 0,38, was in etwa dem Wert für Deutschland entsprach. Seitdem ist die Ungleichheit mit Sicherheit weiter gewachsen. 84 Optenhögel, Kuba ipg 3/2010

duale Währungssystem 7 wurde zu einem der Ausgangspunkte sozialer Differenzierung. 8 Die duale Währung zusammen mit einer zaghaften Öffnung der Märkte und dem Ausbau des Tourismus im Land diversifizierten die Einkommensquellen der Bevölkerung, bis hin zu extremen Unterschieden. Parallel dazu sorgte die marode Wirtschaft im Land für einen Anstieg der Lebenshaltungskosten. Da die Gehälter auf Kuba in dem mit einer niedrigen Kaufkraft ausgestatteten kubanischen Peso ausgezahlt werden, aber ein Großteil der Güter des täglichen Bedarfs in cuc (die konvertible Währung) gehandelt wird, geht es Kubanern, die Zugang zu Devisen haben, weitaus besser als denjenigen, denen dieser Zugang verwehrt bleibt. Die Folgen wurden schon 2001 in den deutschen LateinamerikaNachrichten beschrieben:»Betrachtet man den einzelnen Haushalt, so ist eine Diversifizierung der Einkunftsquellen zu beobachten. Es gibt kaum noch Familien, die ausschließlich von ihrem Einkommen aus dem staatlichen Sektor leben können. Nach einer in 140 kubanischen Haushalten durchgeführten Befragung übersteigen die Zusatzeinkünfte aus ›remesas‹ sowie informeller oder privatwirtschaftlicher Tätigkeit das reguläre Einkommen im Durchschnitt um das Doppelte. Damit wird bezahlte Lohnarbeit zunehmend unbedeutender«(Lateinamerika-Nachrichten Nr. 329, November 2001). Seitdem hat sich nichts geändert. Das System setzt damit perverse Anreize mit weitreichenden Konsequenzen.»Die Tatsache, dass ein Kellner oder Taxifahrer ein Vielfaches von dem Lohn eines Arztes oder Lehrers verdient, führt zur Umkehrung der kubanischen Sozialpyramide. Vor diesem Hintergrund stellen sich vor allem Jugendliche die Frage, ob sich eine Qualifizierung durch Ausbildung oder Studium überhaupt lohnt, da man beispielsweise mit Schwarzmarktgeschäften ein viel besseres Auskommen hat als in einem richtigen Beruf. Gleichzeitig kommt es unter den Berufstätigen vermehrt zur Abwanderung von Fachkräften in diejenigen Bereiche, in denen gute Verdienste locken.(…) Die langfristigen Folgen dieses Braindrain für die kubanische Wirtschaft sind noch nicht abzusehen.«(ebd.) 7. Bestehend aus dem kubanischen Peso( cup ) und dem an den Dollar gekoppelten und getauschten Peso Convertible( cuc ). 8. Die doppelte Währung hat für Kuba den Vorteil, dass sich die Binnenwirtschaft vom internationalen Wettbewerb abkoppeln lässt. Würde der gegenwärtige offizielle Wechselkurs für die gesamte kubanische Wirtschaft gelten, bräche fast die gesamte Wirtschaft zusammen – vergleichbar mit der ehemaligen ddr nach der Währungsunion. ipg 3/2010 Optenhögel, Kuba 85

Nach verschiedenen Schätzungen haben etwa 50 bis 60 Prozent der Kubaner direkt oder indirekt Zugang zur konvertiblen Währung cuc . Dabei sind auch die cuc -Einnahmen extrem ungleich verteilt. Erstens ist unter den bessergestellten Kubanern der Anteil derjenigen höher, die die seit 1993 erlaubten Überweisungen von Verwandten im Ausland erhalten. 9 Zweitens haben die besser Gebildeten und bereits Bessergestellten auch im Land bessere direkte cuc -Verdienstmöglichkeiten. In den Spitzensektoren der Wirtschaft erhalten viele qualifizierte Beschäftigte einen Bonus oder Gehaltsanteile in cuc als Leistungsanreiz. Im Gefolge der skizzierten Veränderungen findet heute in Kuba wieder soziale Exklusion statt. Wer keinen Zugang zu Nebeneinkünften in cuc hat, rutscht in die Armut ab. Davon sind vor allem die wachsende Gruppe alleinstehender alter Menschen und Afrokubaner betroffen. Auch im Bildungssektor wird die Herkunftsfamilie wieder wichtiger für den Bildungserfolg. Da Afrokubaner häufiger aus bildungsfernen Schichten kommen, setzt hier wieder Diskriminierung ein. Die über Jahrzehnte relativ homogene Gesellschaft driftet in eine irrational begründete Ungleichheit und damit in eine strukturelle Instabilität. Für viele Kubaner sind Inklusion oder Exklusion nicht mehr das nachvollziehbare Ergebnis eigenen Verhaltens, sondern die ungerechte Folge politischer und ökonomischer Entscheidungen, auf die sie keinen Einfluss haben. All dies rührt an den Nerv des kubanischen Selbstverständnisses. Hatte doch Fidel Castro selbst den berühmten Satz von Marx aus der Kritik des Gothaer Programms als Maßstab propagiert:»Jeder nach seinen Fähigkeiten, jedem nach seinen Bedürfnissen«(Fidel Castro 1973). Für die Revolutionsgeneration dürfte der Satz durchaus identitätsverbürgend gewesen sein. Inzwischen hat er aber seine Glaubwürdigkeit verloren. Reformdruck von innen Vor dem skizzierten Hintergrund ist es nicht verwunderlich, dass der größte Reformdruck nicht von der kleinen Gruppe der im Ausland be9. Eine einmalige Überweisung von 240 us -Dollar entspricht dem nominellen durchschnittlichen Jahresgehalt im öffentlichen Sektor. 86 Optenhögel, Kuba ipg 3/2010

kannten»Dissidenten« 10 kommt, sondern aus der Mitte der kubanischen Gesellschaft. Die Auseinandersetzungen über Wandel und Reformen finden sich in den Positionen der katholischen Kirche, in Stellungnahmen von Kulturschaffenden, Elementen der Jugendkultur und in den neuen Möglichkeiten, die das Internet bietet. Das Spektrum reicht bis hin zu einer linken Opposition, die in den offiziellen Massenorganisationen ihre Basis hat. Gemeinsam ist diesen kritischen Ansätzen, dass sie den Sozialismus nicht grundsätzlich infrage stellen. Die linken Gruppierungen dürften für den Staat deswegen besonders unbequem sein, weil sie sich gegen Missstände wenden, die auch offiziell kritisiert werden(Ineffizienz, autoritär-bürokratisches Verhalten, Korruption etc.). Sie fordern eine Erneuerung des kubanischen Sozialismus und mehr Demokratie. In ihrer Kommunikation setzen sie auf horizontale Netzwerke, eine durchaus subversive Sache in einer vertikal organisierten Gesellschaft, wo Rechte und Aufgaben traditionell delegiert werden. Da die»Linken« in der Regel in den staatlichen Massenorganisationen aktiv sind, sind hier die Grenzen zwischen Regime und Opposition fließend. Eine Einschätzung im Hinblick auf Reichweite und Wirkung dieser Art von oppositionellen Strömungen ist kaum vorzunehmen. Vergleichbar problematisch ist für das Regime die wachsende Kritik aus dem Kreise der Kulturschaffenden. Innenpolitisch hat die vielfältige Musikszene eine Leitbildfunktion für die Jugend. Im Ausland war und ist die Kulturszene traditionell das Aushängeschild des kubanischen Sozialismus, den viele Künstler über Jahrzehnte verteidigt und legitimiert haben. Nun hat man sich seit einigen Jahren an stark gesellschaftskritische Töne von Rappern und Underground-Rockbands gewöhnt. In jüngster Zeit melden sich aber auch die in Kuba beliebten und hoch dekorierten Barden der Revolution kritisch zu Wort(wie etwa Carlos Varela, Silvio Rodríguez, Pablo Milanés, Frank Delgado). Die Kritik ist mittlerweile für kubanische Verhältnisse massiv und macht auch vor den Granden der Revolution nicht halt. Milanés sprach sich neulich gegen 10. Obwohl die innenpolitische Wirkung und Verankerung der»Dissidenten« in der Bevölkerung so gering ist – viele sind durch ihre Nähe zu den usa diskreditiert –, bleibt das Verhältnis des Staates zu dieser Oppositionsgruppe kompromisslos. Eine weitreichende gesetzliche Legalisierung von Repressionsmaßnahmen erlaubt eine präventive Inhaftierung von Regimekritikern. Kuba verstößt damit gegen grundlegende Menschenrechte und unterdrückt gleichzeitig die Dokumentation dieser Verstöße. ipg 3/2010 Optenhögel, Kuba 87

Denkverbote und für Toleranz im Umgang mit Andersdenkenden aus: »Ideen diskutiert man, man sperrt sie nicht ein.« Delgado kritisierte, dass Kubas Parlament keine echte Volksvertretung sei, weil es keine Debatten gebe, oder dass das Fehlen der Reisefreiheit nicht mit dem Ideal der Freiheit, wie sie Che Guevara formuliert hatte, vereinbar sei. Inzwischen findet sich Jugendprotest auch in Blogs im Internet. Allerdings erregen diese vor allem Aufsehen im Ausland, da ihre Texte in Kuba aufgrund des stark eingeschränkten Zugangs zum Netz nur begrenzt rezipiert werden können. Offene Kanäle, über die die Zivilgesellschaft ihre Kritik an den herrschenden Zuständen anbringen kann, sind dagegen einige Magazine der katholischen Kirche. Ihre Lektüre gewährt einen Blick auf eine innerkubanische Diskussion von Problemen, die weder von der Linientreue der staatlichen Medien geprägt ist noch von den oft ideologischen Positionen ausländischer Kritiker. Sie sind die einzige tolerierte Form nicht staatlich kontrollierter Presse, werden von den verschiedenen Diözesen in Eigenregie herausgegeben und unterliegen keiner staatlichen Zensur. Diese Medien der Kirche begreifen sich nicht als oppositionell, sondern einzig und allein als Vertreter der Kirche. Aus diesem Grund verzichtet man auf eine Zusammenarbeit mit Oppositionsgruppen ebenso wie auf eine Kooperation mit der Regierung. Generell hat die katholische Kirche über die Jahre sehr behutsam gegenüber dem Staat agiert, obgleich sie als stärkste und am besten organisierte Nichtregierungsorganisation betrachtet werden kann. Der Spielraum, den sie sich dadurch geschaffen und bewahrt hat, dürfte auch daher rühren, dass man die Legitimität des Sozialismus in Kuba anerkennt. Er gilt auch für die katholische Kirche als das Ergebnis eines vom Volk getragenen Kampfes um nationale Unabhängigkeit und damit als identitätsstiftend – anders als in Mittel- und Osteuropa, wo er auf den Panzern der Roten Armee in die meisten Länder rollte. 11 Nach langem Zögern mischte sich die Kirche im April dieses Jahres auch erstmals in die Frage des Umgangs des Regimes mit politischen Gefangenen ein, und es deutet einiges darauf hin, dass sie eine Vermittlerrolle bezüglich der Haftbedingungen oder perspektivisch bei der Freilassung spielen könnte. 11. Der kubanische Sozialismus war seinerseits gegenüber der Kirche und den Religionen stets bedeutend toleranter als die osteuropäischen Spielarten. 88 Optenhögel, Kuba ipg 3/2010

Ausgelöst durch den Tod von Orlando Zapata Tamayo nach einem Hungerstreik 12 Ende Februar rückte die Menschenrechtsfrage wieder in den Mittelpunkt der internationalen Kuba-Berichterstattung und überlagert die Auseinandersetzung mit den ökonomischen und politischen Reformnotwendigkeiten. Sieht man einmal von der humanitären Tragödie ab, die der Tod von Zapata und die Not der anderen Gefangenen bedeuten, war die politische Wirkung eher Wasser auf die Mühlen der Hardliner, die eine Fortsetzung von Sanktionen und diplomatischem Druck im Umgang mit Kuba fordern. 13 Für die auf Dialog orientierten Gruppen in Regierung und Staat in Kuba dürfte der Tod von Orlando Zapata ausgesprochen ungelegen gekommen sein. Hat er doch die bereits fortgeschrittene Normalisierung der Beziehungen zwischen der eu und Kuba torpediert und die auf dem Weg befindliche Politik der Annäherung in kleinen Schritten zwischen Kuba und den usa zum Erliegen gebracht. Damit könnte der katholischen Kirche die Rolle zufallen, einen Ausweg aus der festgefahrenen Situation zu weisen, der Regime und Opposition neuen Spielraum für einen Dialog eröffnet und den außenpolitischen Druck auf Kuba reduziert. Der Umgang des Regimes mit der internen Kritik dürfte entscheidend für den Fortgang des bereits begonnenen Wandels in Kuba sein. Die Themen eines neu zu gestaltenden Dialoges sind durch die Defizite in Staat und Wirtschaft vorgegeben. Es geht aber auch um neue Formen der Partizipation, um die Schaffung öffentlicher Dialogräume, bei denen der Staat und die Partei ihre paternalistische Haltung zur eigenen Bevölkerung aufgeben und in einen echten Dialog treten(Alzugaray 2009). Es ist offensichtlich, dass das Alte nicht mehr funktioniert, aber das Neue ist noch nicht klar erkennbar. 12. Im Gegensatz zu vielen anderen Ländern auf der Welt ist der Tod eines politischen Gefangenen in Kuba keine Alltäglichkeit. Der letzte bekannte Fall ist lange her. Er datiert auf 1972 zurück. 13. Was diese Sanktionen betrifft, kommt selbst Human Rights Watch im Bericht zur Menschenrechtslage in Kuba 2009 zu dem Schluss, dass sich das us -Embargo im Hinblick auf eine Verbesserung der Situation nicht als zielführend, sondern eher als kontraproduktiv erwiesen habe. Der eu -Ansatz(wirtschaftliche Kooperation, gebunden an Menschenrechtszusagen) hingegen sei daran gescheitert, dass die Kosten für das Nichteinhalten von Zusagen zu niedrig seien. ipg 3/2010 Optenhögel, Kuba 89

Die Revolution kann nur von innen besiegt werden Der Schlüssel zu Bestand oder Scheitern des tropischen Sozialismus liegt beim Regime selbst. Das Land hat die wissenschaftlich-technische Expertise und das soziale Kapital für die notwendigen Reformen und sogar die eigenen Erfahrungen aus den 1990er Jahren, an die man anknüpfen könnte. Es ist eine rein politische Frage, welche Schritte man zu tun bereit ist. Die selbst kreierte Abhängigkeit von Venezuela könnte sich dabei als Irrweg erweisen. Zwar hat sie dem politischen Regime eine Verschnaufpause verschafft. Für die ökonomische und soziale Entwicklung bedeutete sie aber einen Rückschritt. So könnte sich die Zeit seit Ende der 1990er Jahre als verlorenes Jahrzehnt erweisen. Das System ist keineswegs robuster geworden, und je länger man mit den notwendigen Wirtschaftsreformen wartet, desto schwieriger wird die Sanierung – sei es unter sozialistischen oder kapitalistischen Vorzeichen. Da Regierung und Partei aber weiterhin die volle politische Kontrolle haben, eine gewisse Restloyalität vorhanden ist und die nationale Identität und Souveränität auch für Regimekritiker ein hohes Gut sind, hat es die kubanische Führung auch in der Hand, ihren im Vorhof des»Imperiums« etablierten Sozialismus in die Zukunft zu verlängern oder seine hart erkämpften Errungenschaften wieder zu verspielen. Im Jahre 2005 hat Fidel Castro selbst davor gewarnt, dass die Revolution nur von innen besiegt werden kann. Um dies zu verhindern und die jetzige Krise zu überwinden, braucht es auf Seiten der Führung Mut und Vertrauen in die eigene Bevölkerung – waren das nicht auch die Voraussetzungen für den Erfolg der Revolution von 1959? Literatur Alzugaray Treto, Carlos(2009):»Cuba cincuenta anos despues: continuidad y cambio politico«, in TEMAS, Nr. 60(Okt.-Dez. 2009): 37–47. Castro Ruz, Fidel(1973):«Discurso en el acto central por el xx aniversario del asalto al cuartel Moncada», Santiago de Cuba(26. Juli 1973); www.cuba.cu/gobierno/ discursos. Comisión Económica para América Latina y el Caribe( cepal )(2003–2007): Balanza preleminar de las economías de América Latina y el Caribe, Santiago. Dilla, Haroldo(2010):«Cuba: las morbosidades políticas y los cisnes negros«, erscheint in Nueva Sociedad, Nr. 227(Juni 2010). 90 Optenhögel, Kuba ipg 3/2010

Erikson, Daniel P.(2009): The Cuba Wars. Fidel Castro, The United States, and the Next Revolution . New York, Berlin, London: Bloomsbury. Hoffmann, Bert(2009):«Charismatic Authority and Leadership Change: Lessons from Cuba’s Post-Fidel Succession«, in International Political Science Review, Vol. 30, Nr. 3. Mesa Lago, Carmelo(2008):«La economia cubana en la encrucijada: el legado de Fidel, el debate sobre el cambio y las opciones de Raúl«; Documento de Trabajo, No 19/2007; Real Instituto Elcano. Monreal, Pedro(2007):«Industrial Policy and Clusters in Cuba«, in Domínguez et al. (2008): The Cuban Economy at the Start of the Twenty-First Century. Morales, Esteben(2010):«Corrupción: ¿la verdadera contrarrevolución?»Unión de Escritores y Artistas de Cuba; www.uneac.org.cu/index.php?module=noticias&ac t=detalle&tipo=noticia&id=3123. Nueva Sociedad( nuso )(2008): Cuba cambia?, No 216, verschiedene Artikel. Oficina Nacional de Estadísticas( one )(2008): Panorama Económico y Social 2007. Vicent, Mauricio(2010):»Corrupción al modo cubano«, in El País; www.elpais.com/ articulo/reportajes/Corrupcion/modo/cubano/elpepuint/20100516elpdmgrep_4/ Tes. ipg 3/2010 Optenhögel, Kuba 91

US–Latin American Relations: A Tour d’Horizon, Mid-2010 RIORDAN ROETT S ince the Obama administration took office the relations between the us and Latin America have improved in several respects. But there are also disturbing developments. On the Positive Side Haiti The rapid response of the us to the humanitarian crisis in Haiti has been impressive. It might be worth mentioning that the us and Brazil appear to be working closely together. But here a note of caution is in order – the us should not be seen as the key driver or dominant actor. This role should rather be taken over by Brazil. The Summit of the Americas The decision by President Obama to participate in the 2009 meeting in Trinidad and Tobago was greeted enthusiastically by the governments in the region – even that of Venezuela! It was taken as a welcome signal to the region that the us had turned a corner from the previous administration in seeking discussion and conversation rather than lecturing. But the sense that an opportunity has been lost due to the lack of follow-up pervades the hemisphere. Although there is time to recapture the spirit of the meeting, continued perceived inaction on the part of Washington will quickly neutralize the good will that the us gained with the President’s visit to the Caribbean. In this context, the visit of the Secretary of State to the region in March 2010 should be seen as a decision in the White House to make up for lost time. 92 Roett, US–Latin American Relations ipg 3/2010

Cuba President Barack Obama’s decision to close the Guantanamo Bay detention facility was met with enthusiasm, as was the decision by the White House to lift restrictions on remittances from Cubans in the us to their families on the island. As part of that decision, Cubans were permitted to visit Cuba for the first time in decades. Also certain to resonate very positively would be efforts by the us administration to further reduce the scope of the embargo against Cuba. For many years I and many specialists have believed that the greatest tool the us has to move the island towards a democratic transition is to lift the embargo and allow people and goods to flow freely. I doubt the communist regime would survive very long, as presently constituted, if that were to happen. Brazil With the signing of a Brazil– us military agreement on April 12, 2010, the first since 1977, military and security cooperation should improve. The main goal of the agreement is to promote cooperation in research and development, logistical support, technology security, acquisition of defense products and services, and engagement in combined military training and joint military exercises. While the treaty does not entail major practical shifts in the military relationship, it may pave the way for a significant increase in negotiations between the two countries’ arms industries. Chile The offer of Secretary of State Hillary Clinton in Santiago, Chile, to provide assistance to that government after a devastating earthquake also deserves recognition. Challenges and Mistakes Honduras Many of the countries in the region believe the decision of the us to recognize the newly elected government of Honduras without the return to the country of former President Manuel Zelaya was wrong. The us ipg 3/2010 Roett, US–Latin American Relations 93

was slow to understand the deep concern in the region with regard to a military coup d’état. For centuries, the region has been marked by painful and often bloody military action to remove civilian governments from power. For most of the states in the hemisphere, the Honduran incident re-opened old wounds. The ineffectiveness of regional organizations like the Organization of American States( oas ) was duly noted throughout the hemisphere. Some governments sought to use the coup shamelessly for domestic political purposes. Efforts at mediation by Costa Rica failed. The us has been reluctant to recognize the violence that took place in the country after the installation of the interim President. Honduras held national elections on November 28, 2009, and the elections have been recognized as clean and transparent. In her recent visit to Central America the Secretary of State called for the recognition of the new government. The us must now exercise great restraint but active diplomacy to restore Honduras to the oas and to have the new government recognized as legitimate. This is a complicated task but one that needs to be given high priority. Troops in Colombia The decision to station us troops in Colombia, after losing access to bases in Ecuador, has raised suspicions about us intentions. It emphasized the belief that Washington cared only about the war on drugs and the fight against terrorism. The stationing of troops, combined with the strong financial commitment of the us through»Plan Colombia« to support Bogotá in its war against terrorists and drug cartels is controversial in the region. It is important to recognize that external forces have apparently worked incessantly to provide support to the guerrillas in Colombia. This deserves to be condemned in no uncertain terms by the us and all of the states in the hemisphere. However, the fact remains that there is a widespread belief in the region that it is the demand for drugs in the us and Europe that drives the crisis. The demand for drugs is, without a doubt, an issue that deserves greater attention, perhaps more than that of their supply. Brazil, Iran and UN Sanctions The issue of sanctions on Iran, a very high priority for the Obama administration, has been met by skepticism, particularly in Brazil, currently a 94 Roett, US–Latin American Relations ipg 3/2010

member of the un Security Council, where sanctions will need to be endorsed. This is a complicated and increasingly conflict-fraught issue between Brasilia and Washington. For Brazil, Iran is a significant trade partner. Bilateral trade between the two countries reached approximately 1.25 billion us dollars in 2009, a 40 percent increase since 2003, when President Lula took office. Brazil’s top exports to Iran are sugar and beef; Iran sends petrochemicals and auto parts to its counterpart. The National Iranian Oil Company has granted Brazil’s state oil company, Petrobras, the right to explore offshore oil reserves and drill in the Caspian Sea. Today, Iran is a major oil exporter. Brazil, when it has developed its pre-salt petroleum and natural gas reserves off its southeast coast, will become an energy giant and potential member of opec . The two countries have maintained diplomatic relations for decades. In the early 1990s, Brazil considered selling equipment from its own unsuccessful nuclear program to Iran until the us intervened and prevented any agreement. Conversations have continued over the years and Brazil’s position is that the International Atomic Energy Agency( iaea ), not the un Security Council or industrialized countries, is the appropriate venue for resolving the dispute over Tehran’s nuclear program. Brazil supports the right of developing countries to have nuclear programs for energy purposes as stated in the Nuclear Non-Proliferation Treaty(1968). The immediate concern of Secretary Clinton during her visit to Brasilia was to gain President Lula’s support for a new round of sanctions in the un Security Council in the near future. But four countries – Brazil, China, Lebanon, and Turkey – have indicated that they may abstain from supporting a new resolution. Although a new resolution would need only nine of the Security Council’s 15 votes to pass, the abstentions would be seen as a defeat because the us and its allies want to convince Iran that it faces economic and political isolation from all sides if it continues to develop its nuclear program. To the disappointment of Secretary of State Clinton, President Lula and his Foreign Minister repeated that Brazil does not believe in isolating any country if peace may be preserved. Brazil supports continued diplomatic efforts to bring Iran into compliance with the policies of the iaea . This is a classic North–South issue. Brazil and Iran, representing the South, argue that they are independent actors with the right to decide on the policies they will pursue in the modernization of their respective countries. The position of the us and its allies is diametrically opposed. The important issue at hand is that the dispute over un sanctions must ipg 3/2010 Roett, US–Latin American Relations 95

not paralyze the dialogue between Brasilia and Washington on a wider and very important global agenda: international trade. Trade and Finance The failure of the World Trade Organization( wto ) Doha Round in 2008 was a blow to the hopes for a new global trade deal. The breakdown represented a polarization between leading emerging economies – Brazil, China, and India – and the us and the European Union( eu ). One of many sticking points was high agricultural subsidies to protect domestic farmers in the developed countries, which effectively preclude agricultural imports from other countries. In turn, the developed countries fault the developing countries for failing to cooperate on important issues, such as intellectual property rights. This is an impasse that needs to be resolved. In the context of trade differences, the us –Brazil cotton dispute demonstrates Brazil’s willingness to challenge Washington at the global level. After a seven-year trade fight over cotton subsidies, the us agreed, in April 2010, to pay 147.3 million us dollars a year to Brazil’s cotton farmers. The truce was negotiated as Brasilia readied 591 million us dollars in tariffs on us goods entering Brazil. The Lula government was also prepared to break patents on us seeds and pharmaceuticals, worth another 239 million us dollars. The wto agreed with Brazil, in decisions in 2005 and 2008, that us subsidies on cotton cultivation and exports were unfair. The subsidy issue reflects domestic politics in the us Congress. Brazil and other agricultural exporters are waiting to see whether or not the Obama administration will have the capacity to work with Congress to reduce or eliminate these subsidies when the 2010 omnibus farm bill is considered. A comprehensive trade arrangement is important to the hemisphere and it is critical that talks resume. There will be no success unless the region, particularly Brazil, is included in formulating the new agenda. Brazil often speaks for the emerging bric (Brazil, Russia, India, and China) countries. It is an important agricultural exporter and will be a significant energy player in the near future. The financial crisis of 2008–2009, now apparently subsiding, was a shock to the hemisphere. The most important Latin American economies had introduced substantial banking and financial reforms over the preceding decade. It was apparent to them that the us and its industrial 96 Roett, US–Latin American Relations ipg 3/2010

allies had not. There is a great deal of frustration in the region with the unwillingness of the us and the eu to address a very complicated agenda for continued financial reform. The result was the resuscitation of the G20(representing the major global economies), as a successor to the G8, the»club« of the industrialized countries. The G20 will now be the major forum for discussing the new financial architecture. US–Mexican Relations While the us scheme to work with Mexico in the context of the Mérida Initiative is welcome, it falls far short of what is needed to stabilize the 2,000 mile us –Mexican border and to address the deteriorating security situation in Mexico, a key partner of the us . Unfortunately, the relationship between the two countries has deteriorated due to a prolonged and often difficult discussion over drugs, pushing into the background many of the other significant bilateral relations – trade, investment, immigration, remittances, and so on. The recent focus is symbolized by the Mérida Initiative, a security cooperation agreement between the us , Mexico, and Central America with the aim of combating the threats from drug trafficking, transnational crime, and money laundering. The assistance includes training, equipment, and intelligence-sharing. The Initiative was announced on October 22, 2007 and signed into law on June 30, 2008. The us Congress has authorized funding for the program, but additional aid will be required, and, most importantly, the focus must shift from only fighting drug trafficking and the associated criminality, to a wider commitment to economic and social development in Mexico and Central America. Alternative employment opportunities are needed. Higher quality education and health care are also required. These goals have been discussed for many years but have received little coordinated support. The key issue in the bilateral relationship is the growing belief in Mexico and Central America that it is us and European demand for drugs that drives the violence. Mexico remains a transit, not a cocaine producing country. Marijuana and methamphetamine production does take place in Mexico and is responsible for an estimated 80 percent of the meth now sold in the us. Violence has escalated in Mexico as President Calderón has attempted to implement the Mérida Initiative. But public opinion, shocked by the increasing bloodshed among innocent people, is increasingly skeptical and even hostile to the initiative unless it offers a ipg 3/2010 Roett, US–Latin American Relations 97

non-violent future for Mexico. This is a critical foreign policy and border challenge for both countries. Changing Realities in the Hemisphere The»old« Latin America has disappeared. Beginning with the 1998 election of President Hugo Chávez in Venezuela, a group of countries with democratically elected leaders that reject us regional leadership has emerged. This is in part due to the failure of the»Washington Consensus« reform agenda in the 1990s that focused on macroeconomic issues relatively successfully but failed to address micro issues – job creation, education, social mobility, and the rule of law. While the countries that have joined together to oppose the us in the region – Venezuela, Ecuador, Nicaragua, Bolivia, and Argentina – have done little to address those micro challenges, they have developed a mantra of blaming capitalism and the market – embodied by the us – for the problems of the hemisphere. New Latin American initiatives seek to further regional economic integration, address pending social problems, and promote greater political coordination. In 2008, the countries of the South American continent created unasur – the Union of South American Nations. A South American Defense Council was established in 2009. In December 2008, the countries of Latin America organized the first Latin American and Caribbean Summit for Integration and Development( calc ) in Brazil. Cuba was invited to participate; Canada and the us were not. The Rio Group, established in 1986 as a mechanism of cooperation and consultation, was recently expanded at a meeting in Mexico in February 2010 to include the Caribbean states. The Unity Summit has yet to define its structure and leadership, but it, too, excludes the us and Canada. While many are skeptical of the probability of any of these actually working, these initiatives demonstrate a willingness to work without the us . That reality needs to be understood in Washington. Brazil has emerged as a critical spokesman and leader in the hemisphere. New economic players – China and India – are becoming important. China has replaced the us as the principal trade partner of Brazil and Chile. The European Union and Brazil signed an International Framework Cooperation Agreement in 1995, which entered into force in 1999. There are frequent visits, meetings, and mechanisms of consultation between the eu and Brazil and the other countries of the region. 98 Roett, US–Latin American Relations ipg 3/2010

Two events in April 2010 demonstrated the new influence of the »South.« Brazil hosted summits of the bric countries and simultaneously oversaw a summit of the ibsa states(India, Brazil, and South Africa). The bric meeting brought together the leaders of Brazil, the Russian Federation, the Republic of India and the People’s Republic of China. This was the second high-level meeting; the first had been held in Russia. The final communiqué restated the agenda that the four countries have strongly supported in the context of the financial G20. They called for a comprehensive reform of the United Nations. While not openly endorsing membership on the Security Council, they recognized the importance of India and Brazil in international affairs. In very direct language, the bric s stated that the imf and the World Bank urgently need to address their legitimacy deficits. To do so will require first and foremost a substantial shift in voting power in favor of emerging market economies and developing countries. The leaders also endorsed the concept of an open and merit-based selection method, irrespective of nationality, for the leadership positions in the two institutions. The bric leaders called for continuing reform in the regulation of financial institutions and procedures. They endorsed the need to complete the Doha trade round and called for effective implementation of new measures on climate change. The leaders supported the recent meeting in Moscow of the agricultural ministers of the four states where plans were discussed for quadripartite cooperation, with particular attention to family farming. As a result of the meeting, the four countries will create an agricultural information base; they will work to develop a strategy for ensuring access to food for vulnerable populations and to reduce the negative impact of climate change on food security. At the Fourth Summit of ibsa , attended by Prime Minister Singh of India, President Lula of Brazil, and President Jacob Zuma of South Africa, the leaders endorsed the need for a reform of the United Nations, in particular an expansion of the Security Council to include developing countries. They called, as did the bric summit, for reform of the Bretton Woods institutions in order to enhance their accountability, credibility and legitimacy. The three leaders endorsed the resolution of the un General Assembly to convene a Conference on Sustainable Development (Rio+20) in Rio de Janeiro in 2012. The three political leaders welcomed the outcome of the un High-Level Conference on South-South Cooperation held in Nairobi in December 2009. ipg 3/2010 Roett, US–Latin American Relations 99

It is important to note that neither of these new entities is monolithic. Each member state will act to further its own national interest. But the commonalities between the final communiqués of the two summits are obvious. The us , and the old G7 group of industrial countries, need to recognize the emergence of new voices in the global system. None of the expectations of the countries in the South should be seen as threatening the interests of the developed countries. But as their importance increases, accommodation will be needed to preclude any misunderstanding that could escalate and damage the emerging, new global order. Main Recommendations for the Obama Administration and the Congress Schedule a visit by President and Mrs Obama to the region. Their»star power« is a major»plus« for the us. Increase visits by the Congress to meet with their counterparts, but, most importantly, with civil society groups in the hemisphere to explain us policy, both when it is complementary and when it is not. Continue to strongly support the G20 as a key forum for addressing the urgent reforms that will be needed to stabilize the international financial system. This is and will remain the principal forum for global decisionmaking in the future. Attempt to restart the Doha Round of trade talks. This will require compromise and skilled diplomacy. It matters both for the us and for the countries in the region. Protectionism is on the rise and only serious trade talks will open the way to reverse that trend. Pursue UN sanctions against Iran, as deemed appropriate by the administration, but do not let it sour the bilateral relationship with Brazil. Good and candid relations with Brazil are important to the future role of the us in Latin America. One issue that may raise temperatures in both capitals is the possible decision by Brazil to buy and assemble 36 Rafale fighter jets with the French manufacturer Dassault Aviation. One of the finalists was the F-18 made by us -based Boeing. This will be another indication of Brazil’s goal of achieving an autonomous foreign policy; it should not be viewed as inherently»anti-American.« Revisit the Mérida Initiative with Mexico and Central America to expand its scope to include social and economic development goals. There may be no more important relationship than that of the us with Mexico. 100 Roett, US–Latin American Relations ipg 3/2010

The recent immigration law passed by the legislature in the state of Arizona should be a»wake up« call for the Obama White House that comprehensive immigration reform is needed. Reconsider the embargo on Cuba. As I have indicated, it has been Castro’s best weapon to retain tight control of the island. The free movement of people and goods will confront the Cuban communist regime with the new realities of the twenty-first century. Work to resolve the Honduran issue quickly and judiciously. It should not be a major agenda item for the Americas, but should be addressed with care to prevent countries such as Venezuela from trying to manipulate any diplomatic solution to its advantage. Focus US relations in the hemisphere on like-minded, democratic states, such as Brazil, Chile, Colombia, Costa Rica, Mexico, Peru, and Uruguay, among others. There is little that the Congress or the administration can do to change the ideological opposition of the non-friendly states. The best counterweight is to engage on all levels with those democracies that have similar interests and goals to those of the us . In doing so, it will be up to those opposed to the us to offer an alternative in the spheres of diplomatic, political, and economic cooperation. Seek to cooperate with whatever regional initiatives are proposed as long as they do not present a security challenge to Washington. Avoid letting other global issues distract the us from focusing on the key relationships within the Western Hemisphere. ipg 3/2010 Roett, US–Latin American Relations 101

Drugs: Towards a Post-Prohibitionist Paradigm JUAN GABRIEL TOKATLIAN/ IVAN BRISCOE I f an international regime is a»series of explicit and implicit principles, norms, rules, and decision procedures around which the expectations of actors tend to converge in a specific area of international relations«, 1 then an international regime against drugs has indeed been established, shaped by prohibitionist policies. This regime has been led by the United States, has not been challenged by the European Union nor contested by emerging powers around the world, has been assimilated by Latin America, and has been internalized by the United Nations. The global antinarcotics regime is long-standing, but its current shape has been evolving since the 1960s and is based on the conventional dynamics of national security: a regime conducted primarily at the national level, which is intrinsically repressive, centered on controlling narcotics supply and drug trafficking, imposed through pressures and threats, and complemented by minor concessions. Official discourses tend to call for dialogue and agreement among states to meet the challenge of drugs, as well as a mixture of punishments and palliative measures and a balance between measures on narcotics supply and demand, while emphasizing the importance of implementing comprehensive policies. The specific measures applied in a majority of countries show that the global regime against drugs gradually took root during the 1990s. However, the proliferation of the orthodox approach to drugs cannot be taken as an indication of its adequacy. The Current Regime: Counterproductive, Unfair, and Harmful In fact, this regime increasingly lacks legitimacy, credibility, and symmetry. The gradual erosion of its legitimacy derives from the fact that, 1. Stephen D. Krasner(1983):»Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables,« in Stephen D. Krasner(ed.), International Regimes. Ithaca: Cornell University Press: 2. 102 Tokatlian/Briscoe, Drugs ipg 3/2010

while nations are supposed to»play by the rules,« they do not comply with them entirely and seek to avoid established prescriptions and obligations. The erosion of credibility is the consequence of strategies and tactics which are not perceived as effective in achieving their goals. The lack of symmetry is derived from the fact that the costs and benefits associated with the preservation of the regime are not seen as fairly distributed among the participants. While being critical toward the international drug regime most socalled»peripheral« countries are in something of a strategic impasse which prevents them from abandoning the regime. This impasse is characterized by the following dynamics:(i) at a certain point, whether by conviction or convenience, these countries are enrolled in the»war on drugs«;(ii) however, they do not have sufficient societal support for government policies on drugs, due to public distrust of the state, indulgence of drug trafficking due to the profits it generates, or apprehension in the face of the violent confrontations that the crusade against drugs involves;(iii) independently of the latter and over time the international community(led by the United States and implemented by the un ) started to conceptualize drug trafficking as a threat linked to both organized crime and transnational terrorism; and(iv) consequently, if peripheral states opt out, they risk being labeled renegades in the»wars« against drugs and terrorism, and so are forced to continue with this sterile crusade, with less and less support from the citizenry, less domestic legitimacy, and higher external demands. Thus, prohibition is reproduced, determining the cognitive map with which the elites operate in powerful and weak states alike. The impasse is, indeed, a trap from which exit is unlikely in the foreseeable future. In the particular case of Latin America, the region has never abandoned the»war on drugs« and has assimilated, to the fullest, the international anti-drug regime. Its concrete implementation involves the adoption and enforcement of a catalog of distinctive public policies: (i) the eradication of illicit crops;(ii) the disbanding of drug trafficking groups;(iii) the militarization of the fight against drugs;(iv) the criminalization of the entire domestic chain embodying the narcotics business;(v) the extradition of nationals(in particular to the United States); and(vi) the rejection of any pro-drug legalization initiatives. The results of the destruction of crops have been negative, harmful, and paradoxical. They have been negative because they did not alter the power of traffickers or improve social and economic conditions in the ipg 3/2010 Tokatlian/Briscoe, Drugs 103

areas in which they have been applied; nor have they had an impact on the availability, quality, or price of drugs. They have been harmful because they have created a vicious circle. A combination of factors – deforestation to establish illicit crops, pressure due to the forced eradication of plantations, spraying chemicals by air and hand, breaking down the rural subsistence economy, violent persecution of the rural poor(farmers and indigenous people), lack of marketable alternative crops, sporadic and generally repressive state presence, transfer of illicit crops to other areas, and restarting the cycle – has culminated in a perverse situation in which the incentives to continue running illegal plantations have been reinforced. Thus, the narcotics business in Latin America has become more lucrative, virulent, and expansive. These policies have been paradoxical because, in some cases, they have led to greater political mobilization and strengthened traditionally less powerful social and domestic groups, while in others, they have facilitated the growth of armed groups. For example, the coca growers’ movement in Bolivia became actively organized in the 1980s after its rejection of the forced eradication of illicit crops. In the case of Colombia, Washington’s drug policy – which included, among other measures, the chemical eradication of illicit crops – helped to strengthen the Revolutionary Armed Forces of Colombia ( farc ). To some extent, Washington’s insistence on the eradication policies, despite their poor performance, contributed to Evo Morales’ (2005–2010) rise to power in Bolivia and the continuing influence of the farc in certain geographical areas. In parallel, the dismantling of drug trafficking groups became an important pillar of Latin American policy. The pursuit of»drug barons« was, in general, fairly marginal in the 1970s and erratic in the 1980s, but has been central since the 1990s. Increased emphasis on the pursuit, detention, and killing of key players in drug trafficking was particularly prominent in some countries, such as Colombia in the 1990s and Mexico in the first decade of the twenty-first century. This involves tactics ranging from imprisonment and death to domestic trials and extradition to foreign countries. The multiple effects of this policy in terms of violence and corruption are plain. The attempt to dismantle drug trafficking networks has tended to exacerbate the drugs problems and a whole corollary of problems associated with it. In contrast, the results of the campaign to crush drug trafficking have been mediocre. The confluence of such factors as increasing contacts among international criminals; the high level of consump104 Tokatlian/Briscoe, Drugs ipg 3/2010

tion of psychoactive substances in the United States(with high and stable levels of use), Europe(the fastest growing market), and South America(now the third-largest consumer in the world); the shift from marijuana to cocaine at the hemispheric level; and social deterioration and state weakness have made the Caribbean Basin a fertile territory for the expansion of drug trafficking. Meanwhile, rising crime in the Caribbean and Central America has had ruinous social, political, economic, and institutional effects there. In addition, the militarization of the fight against drugs has become, with few exceptions – Argentina, Chile, and Uruguay – standard policy in Latin America. What began as temporary and episodic involvement under the supervision of the police and/or specialized security forces was transformed into a sustained effort by the armed forces. The»war on drugs« in the 1980s became a national security issue, both for the United States and for several countries in Latin America, as a result of which its militarization became overwhelming. From that moment on, the difference between military and police activities became blurred. After 9/11 and the rise of the so-called»new threats« – the alleged amalgamation of evils, including international terrorism, organized crime, drug trafficking, and weapons of mass destruction proliferated by private agents – Washington no longer saw a difference between internal security and external defense and demanded that the armies of the area become»crime fighters«. 2 It is also noteworthy that the»securitization« of the issue of drugs facilitated its militarization and, in a recent development stage, the privatization of security. In Latin America, Colombia is the most dramatic example. Indeed, us companies such as DynCorp operate in that country as a subcontractor of the State Department and as part of Plan Colombia. Moreover, the Colombian government confirmed the recruitment of retired Israeli military officers, allegedly hired for the identification and arrest of the farc leadership. 3 In short, an armed conflict is under way that has become both internationalized and privatized. However, in all cases in which the fight against drugs has become militarized in the region, the results were unfortunate in the institutional 2. See Kristin Roberts(2008):» us Sees Latin American Armies as Crime Fighters,« available at: www.boston.com/news/world/latinamerica/articles/2007/10/03/us_ sees_latin_american_armies_as_crime_fighters/(last accessed on June 8, 2008). 3. See»De Tel Aviv a Tolemaida,« available at: www.semana.com/wf_InfoArticulo. aspx?idArt=105405(last accessed on February 15, 2009). ipg 3/2010 Tokatlian/Briscoe, Drugs 105

field and unproductive in combating the problems. The effect of military involvement in counternarcotics operations has had a negative impact on civilian-military relations, human rights, and corruption. The active and direct role of the military in the tasks of eradication, interdiction, prosecution, and dismantling networks did not lead to a promising advance in the direction of eliminating or even reducing the drug phenomenon. Every once in a while, depending on the country that implements this strategy and the context in which it operates, momentous triumphs are announced, based on the initial advantages of a repressive military deployment. Nevertheless, after a few years, comparing the historical and existing situations and the proliferation of multiple front lines of combat against narcotics shows that these advances were largely pyrrhic victories. In the process, the armed forces became»addicted« to the»war on drugs«. Concomitantly, the Latin American countries have criminalized every link of the drug business’ internal chain. One aspect that has recently drawn attention and aroused expectations is asset laundering. Its significance has increased due to the potential use of this mechanism by terrorist groups. In the case of Caribbean island countries the governments of the area, pressed by the oecd , have sought to implement steady policies against money laundering. However, implementing more rigorous antimoney laundering measures, the decline of regional tourism, the us pressure for nations to take drastic action against terrorism, the advance of corruption, and the destabilizing effects of globalization have combined to put the Caribbean in the midst of a whirlwind. In South America, countries have also enacted stricter rules against money laundering. However, the achievements have been disappointing. An assessment of national reports to the Financial Action Task Force area ( gafisud ) – that is, the intergovernmental organization dedicated to »combat money laundering and terrorist financing« – shows that, except for Colombia, the rest of the region has very poor rates of seizure, arrest, and conviction. Governments pledge to tackle money laundering categorically but, as in other regions, the results have been meager. The extradition of nationals has also been an important pillar of public policies against narcotics. This practice was expected to produce a number of effects. First, the burden imposed by the rise of drug trafficking on the region’s weak judicial systems could be reduced and those systems strengthened. Furthermore, legal partnerships would enhance the effectiveness of attempts to dismantle the drug trade and both the threat and the effective implementation of this instrument would serve as 106 Tokatlian/Briscoe, Drugs ipg 3/2010

a deterrent to people planning to enter the business. In addition, effective use of this mechanism would produce positive effects by reducing the availability, increasing the price, and reducing the purity of illicit psychoactive substances in those countries with greater demand for drugs. However, the application of extradition policies achieved only mixed success. Undoubtedly, countries that have actively implemented this mechanism have substantially improved their relations with the United States. Nevertheless, the specific effects on the fight against drugs have been insubstantial: drug dealers have not been deterred(there is always someone willing to replace extradited, imprisoned, or eliminated bosses); justice has not become more effective(except symbolically), and the impact on demand(availability, price, and purity) has been nil. Spreading Doubts The approach to narcotics in Latin America has followed the parameters and prescriptions of the international anti-drug regime and, to a large degree, it has been costly, futile, and unproductive. The gradual exhaustion of the international anti-drug regime is evident in the case of Latin America, but it is even more profound elsewhere in the world. The paradigm underpinning this regime needs to be questioned. In the specific area of drugs, a number of developments are taking place, some encouraging and others disturbing. In Europe, recent experience seems to point to some successes: for example, in 2001 Portugal adopted a law decriminalizing all drugs and the results look promising. 4 Europeans tend to take a less militant position on prohibitionism and are more likely than Americans to enter into a new dialogue on drugs. 5 Nonstate actors in various countries are developing, with some success, alternative harm reduction measures. Organizations active in this area include the European Coalition for Fair and Effective Drug Policies. It should also be emphasized that, at the local level, less punitive practices are observed when compared to those designed and implemented at the national level. 4. On this, see Glenn Greenwald(2009): Drug Criminalization in Portugal: Lessons for Creating Fair and Successful Drug Policies. Washington dc : Cato Institute. 5. Rick Steves(2009):»Drug Policy in the European Union«, available at: www. ricksteves.com/about/pressroom/activism/drugpolicy.htm(last accessed on September 15, 2009). ipg 3/2010 Tokatlian/Briscoe, Drugs 107

In Latin America, recently, the 17-member Latin American Commission on Drugs and Democracy, created by former Presidents César Gaviria, Fernando Henrique Cardoso and Ernesto Zedillo, found that the»war on drugs« is a»lost war«, imposing immense costs of all kinds on the region. 6 There has been an increase in the number of cases – either through parliamentary legislation or court decisions – in which the possession of drugs for personal use has been decriminalized. The perception that a substantial policy shift is needed seems to be spreading: disappointment and helplessness rather than conviction and belief have led to the expansion of public debate on the subject. In the United States, the past three presidents(Bill Clinton, George W. Bush and Barack Obama) have confessed to taking illegal psychoactive substances at some point in their lives and were voted in as president nevertheless. In turn, an estimated 40 percent of the population is alleged to have tried marijuana, putting it in third place, behind alcohol and tobacco, in terms of recreational use. Furthermore, it is legalized for medicinal purposes in 14 states, 7 containing more than 30 percent of the country’s population. It should be underscored that President Obama’s administration has decided to reverse its predecessor’s practice and determined that federal prosecutors would not focus on the arrest of people who use or provide marijuana for medical purposes. 8 Recently, mainstream magazines such as»Foreign Policy«,»National Review«, and »Time« dedicated their covers to the topic of drug legalization. Also, the current»drug czar«, Richard Gil Kerlikowski, has promised to abandon the language of the»war on drugs«. Furthermore, Congressman Eliot Engel(Democrat, New York), 9 who chairs the Foreign Affairs Subcommittee on Western Hemispheric Affairs, in early 2009 proposed the creation of a Hemispheric Drug Commission to re-assess policy on this issue in the face of the undeniable failure of existing strategies. 6. See the report prepared by the Committee(including three presidents): www. tribunalatina.com/es/downloads2/declaracion_comision_drogas_y_democracia 2009.pdf(last accessed on September 10, 2009). 7. See Gene Healy(2009):»Change and Hope on Drug Policy?,« in: DC Examiner (March 24) and www.norml.org/index.cfm?Group_ id =6331(last accessed on September 15, 2009). 8. See»Obama ya no castigará el uso de marihuana con fines medicinales,« in Clarín (October 20, 2009): 22. 9. See www.eltiempo.com/mundo/euycanada/eu-podria-dar-un-timonazo-en-luchacontra-las-drogas-tras-25-anos-de-una-guerra-no-muy-fructifera_6354351–1 (accessed October 20, 2009). 108 Tokatlian/Briscoe, Drugs ipg 3/2010

Russia decriminalized personal drug use in 2004 and the alarming rise of aids has led to a series of health policies based on the criterion of damage reduction. With regard to Africa, there is increasing concern – for example, at the un – that drug consumption is causing serious difficulties of various kinds, and it is crucial to address the complex current problems in order to avoid unmanageable future tragedies. Asia generally maintains a strongly punitive stance towards drugs. However, since 1996 the Asian Harm Reduction Network has been operating with increasing visibility and reach. There are also areas set aside for the legal cultivation of poppies(for example, in India, which has a»credible record of regulating its licit opium«, according to the State Department). 10 However, the resounding fiasco of military intervention in Afghanistan is manifested, among other things, in the issue of drugs. The production and trading of opium and heroin have been extremely beneficial for a range of actors, including both state functionaries and non-state organizations, domestic and foreign, armed and unarmed. In light of this, there is growing international awareness that the more prolonged the war and the more of a quagmire it becomes, the more the business of illegal psychoactive substances will expand. Widespread frustration and fatigue characterize public perceptions in the vast majority of states regarding government policies to address the drug phenomenon. Furthermore, conventional discourse on this subject has generally run out of steam among the majority of political parties in recent decades and unilateralism as a way of»imposing« consent in the fight against drug trafficking is increasingly being sidelined. Citizen initiatives of various kinds, innovative individual approaches, increasing interest on the side of legislative bodies in more original ideas, alternative proposals from non-governmental organizations, and the gradual and progressive global recognition of the urgency of collective solutions to address global problems have combined to increase the pressure for a more enlightened and realistic exchange of ideas on drugs issues. In various national contexts a broad and eclectic range of voices – political conservatives, pro-market economists, social progressives, philosophic libertarians, legal reformers, and ideological radicals – are increasingly speaking out against current anti-drug policy: they do not form a coalition but they agree, departing from a broad range of conceptual, political, and partisan stances, on the demerits of prohibition. 10. See www.whitehouse.gov/the_press_office/Presidential-Determiniation-regarding-major-illicit-drug-transit/(last accessed on September 20, 2009). ipg 3/2010 Tokatlian/Briscoe, Drugs 109

Principles of an Alternative Drug Regime A new set of principles must be established in order to overcome the complete disregard which characterizes the prevailing anti-drug regime. One such principle is that measures stemming from one regime must not collide with other international regimes, such as human rights, the environment, small arms control, and so on. What is important is to avoid anti-narcotics policies that increase human rights violations, environmental degradation, and weapons proliferation. The structural problems that have allowed the drug trade to flourish have not been overcome, either in developed or peripheral countries. A better anti-drugs strategy needs to be linked to good public policy on justice, equity, health, human rights, education, and employment. The issue of drugs is just a symptom of something deeper and more complex. Therefore, it is important to keep the problem of narcotics in proportion. A new approach must start with the recognition that the drug issue is not just a criminal phenomenon which must be totally eliminated by stricter application of coercive measures, but is shaped by various social, political, cultural and economic forces. A new approach should be guided by the spirit of harm reduction and a modulated regulation strategy, in accordance with the specific damage caused in each case. This involves disaggregating the current set of illegal psychoactive substances – because not all drugs are the same – and designing distinct regulatory regimes. Furthermore, it is necessary to identify regulatory mechanisms of various kinds along the production chain, from demand to supply. Therefore, it is essential that the drug issue is individually addressed as a public health issue in the main consumption centers, and as a problem of uneven development in the production and trafficking centers. Perhaps the most worrying aspect of the drug problem is its association with the rise of organized transnational crime. Indeed, the advance of organized crime undermines democracy, weakens the rule of law, facilitates corruption, increases social injustice, and imposes direct and indirect costs on the economy. Clearly, the advance of organized crime must not be tolerated, but it is important to recognize that it is the prohibitionist regime which is at its origin. This recognition might accelerate the move towards a post-prohibitionist regime, now that the current regime is more and more losing its credibility and support. 110 Tokatlian/Briscoe, Drugs ipg 3/2010

Die globalen Gewerkschaftsverbände vor den Herausforderungen der Globalisierung TORSTEN MÜLLER/ HANS-WOLFGANG PLATZER/ STEFAN RÜB W ährend unter den Vorzeichen der voranschreitenden Globalisierung die Forderung Ulrich Becks im Raume steht, wonach sich die Gewerkschaften»transnational neu erfinden müssen«(Beck 1998), wird transnationalen Gewerkschaftsverbänden in der mittlerweile umfangreichen Globalisierungs- und Global-Governance-Forschung kaum Beachtung geschenkt. Der vorliegende Beitrag präsentiert ausgewählte Ergebnisse eines größeren Forschungsprojektes(Platzer/ Müller 2009), das sich mit der Frage befasste, wie sich die weitreichenden Veränderungen der globalen politischen Ordnung und die voranschreitende ökonomische Globalisierung seit den 1990er Jahren in den organisationspolitischen Entwicklungen, den Aufgabenstellungen und Handlungsinstrumenten – kurz: in einem Wandel der Funktionsprofile – der derzeit existierenden elf Global Union Federations( guf s) niedergeschlagen haben. Diese Fragen wurden mithilfe eines Untersuchungskonzepts bearbeitet, das Anleihen bei politikwissenschaftlichen Konzepten des Regierens in Mehrebenensystemen nimmt(Scharpf 2000: 11ff). Die dort für die Staatenpolitik entwickelten Kategorien bilden den Referenzrahmen und werden in modifizierter Weise auf die überstaatliche Gewerkschaftszusammenarbeit übertragen. Funktionsprofile transnationaler Gewerkschaftsverbände: ein analytisches Raster Durch die gesamte Geschichte des gewerkschaftlichen Internationalismus zieht sich die Frage, welchen Status die transnationalen Gewerkschaftsverbände als»Akteure« haben bzw. haben sollten. Vor diesem vielschichtigen Debattenhintergrund wurde ein Analyseraster entwickelt, das darauf zielt, real vorfindbare bzw. potenziell mögliche Funktionsprofile der transnationalen Gewerkschaftsverbände mithilfe eines Stufenipg 3/2010 Müller/Platzer/Rüb, Globale Gewerkschaftsverbände 111

Tabelle 1: Funktionsprofile transnationaler Gewerkschaften Funktionsprofil Supranationaler Verband Steuerungsverbund Koordinierungsplattform Forum Informationsdienstleister Modus und Reichweite transnationaler Problembearbeitung Hierarchische Steuerung Umfassende Kompetenzen und Mandatierung Festlegung verbindlicher Entscheidungen Standardisierung operativer Ziele(z. B. tarif-/ unternehmenspolitische Koordinierungsregeln) Fallweise sowie thematisch und zeitlich begrenztes Mandat für transnationale Verhandlungen Festlegung von Mechanismen zur Implementierung und Überwachung von Entscheidungen Herstellung von Verbindlichkeit und verbandsinterner Transparenz Aushandlung unverbindlicher Entscheidungen Geregelte und strukturierte Abstimmung über gemeinsame Positionen Standardisierung operativer Ziele(z. B. Mustervereinbarungen) Positionsabstimmung mit»weicher« Orientierungsfunktion für Mitgliedsverbände Geregelter Informationsaustausch Kontinuierliche Positionsabstimmung und-vermittlung Verständigungsorientierte Annäherung Informationsaustausch Partielle bzw. thematisch begrenzte Kooperation und Positionsabstimmung modells zu kategorisieren(zur Herleitung dieses Modells siehe Platzer/ Müller 2009: 44ff; Rüb 2009: 82ff). Dieses taxonomische Raster kann sowohl zur historischen Kategorisierung der Entwicklung eines Verbandes dienen als auch zum(synchronen) Vergleich der gegenwärtig vorfindbaren Entwicklungsstadien und Funktionsprofile der existierenden Verbände. Das Stufenmodell wird mittels handlungsfeldspezifischer Indikatoren ausdifferenziert. Konkret 112 Müller/Platzer/Rüb, Globale Gewerkschaftsverbände ipg 3/2010

ipg 3/2010 Tabelle 2: Global Union Federations: Organisationsdaten im Überblick Müller/Platzer/Rüb, Globale Gewerkschaftsverbände 113 GUFs bi Bildungsinternationale Repräsentierte Gesamtmitgliedschaft 30 Mio. Mitglieds- verbände 401 imb 25 Mio. 200 Internationaler Metallgewerkschaftsbund icem 20 Mio. 400 Int. Föderation der Chemie-, Energie-, Bergbauu. Fabrikarbeitergewerkschaft uni 20 Mio. 900 Dienstleistungsinternationale iöd 20 Mio. 635 Internationale der Öffentlichen Dienste Länder 172 100 112 140 156 Sekretariatssitz / Personal Brüssel / 61 Beschäftigte Genf / 42 Beschäftigte Brüssel / 20 Beschäftigte Regionalbüros 4 Regionalbüros: Afrika, Asien / Pazifik, Lateinamerika, Nordamerika / Karibik 4 Regionalbüros: Südasien, Südostasien & Pazifik, Lateinamerika & Karibik, Ostafrika & südliches Afrika + 1 Projektbüro in Moskau keine Nyon / 106 Beschäftigte FerneyVoltaire / 76 Beschäftigte 4 Hauptbüros: Europa, Afrika, Amerika, Asien / Pazifik + 10 kleinere Regionalbüros: Russland, Südafrika, Tunesien, Trinidad & Tobago, usa , Argentinien, Japan, Malaysia, Korea, Australien 4 Regionalbüros: Asien / Pazifik, Europa, Afrika & arabische Länder, Interamerika & Karibik

ipg 3/2010 114 Müller/Platzer/Rüb, Globale Gewerkschaftsverbände GUFs bhi Bauu. Holzarbeiter-Internationale iul Internat. Union der Lebensmittel-, Landwirtschafts-, Hotel-, Restaurant-, Catering-, Tabaku. anverwandter Arbeitnehmerverbände itblav Internat. Textil-, Bekleidungsu. Lederarbeiter-Vereinigung itf Internat. TransportarbeiterFöderation Repräsentierte Gesamtmitgliedschaft 12 Mio. 11 Mio. 10 Mio. 4,5 Mio. Mitglieds- verbände 350 330 217 660 iaea 800 000 300 Internat. Allianz für Kunst u. Unterhaltung ijf 600 000 161 Internat. Journalisten-Föderation Quelle: Eigene Zusammenstellung Länder 135 120 110 148 70 117 Sekretariatssitz / Personal Genf / 44 Beschäftigte Regionalbüros 3 Regionalbüros: Südafrika, Malaysia, Panama Genf / 65 Beschäftigte 6 Regionalbüros: Afrika, Asien / Pazifik, Karibik, Europa, Lateinamerika, Osteuropa & Mittelasien Brüssel / 22 Beschäftigte (1) London / rund 130 Beschäftigte Brüssel / kein eigenständiges Büro Brüssel / 22,5 Beschäftigte 4 Regionalbüros: Afrika, Gesamtamerika, Asien & Pazifik, Europa 5 Regionalbüros: Afrika, Asien / Pazifik, gus , Amerika, arabische Welt + Subregionalbüro Neu-Delhi keine 3 Regionalbüros: Afrika, Asien / Pazifik, Lateinamerika

kann das z. B. heißen, dass eine Global Union Federation im Handlungsfeld Konzernpolitik Merkmale eines Steuerungsverbundes aufweist, während der gleiche Verband im Handlungsfeld der sektoralen Industriepolitik lediglich als Forum fungiert. Alle Global Union Federations sind seit den 1990er Jahren geografisch expandiert und in der Zahl ihrer Mitgliedsverbände sowie der repräsentierten Gesamtmitgliedschaft signifikant gewachsen. Tabelle 2 gibt den gegenwärtigen Stand zentraler Organisationsdaten wieder. Mitgliederwachstum zwischen der»Logik der Repräsentativität« und der»Logik der Ressourcen« Das Wachstum und der weitreichende Strukturwandel der Mitgliedschaft sind bei allen Verbänden vor allem dem Ende der bipolaren Weltordnung geschuldet. Die Systemtransformation im ehemaligen Ostblock und die Herausbildung staatsunabhängiger Gewerkschaften in Mittel- und Osteuropa und in den postsowjetischen Ländern Zentralasiens führte seit Anfang der 1990er Jahre in mehreren Beitrittswellen zu beträchtlichen Mitgliederzuwächsen. Alle guf s konnten zudem neue Mitglieder in Regionen gewinnen, in denen sie zuvor nur schwach vertreten waren. Dazu zählen insbesondere der arabische Raum, der Vordere Orient sowie Zentralafrika. Dieser regionale Erweiterungsprozess ist auf eine globalisierungsbedingte stärkere Einbindung dieser Länder in die Weltwirtschaft und nicht zuletzt auch auf längerfristige Aktivitäten der guf s zum Aufbau und zur Stärkung gewerkschaftlicher Organisationen in eben diesen Ländern zurückzuführen. Der allgemeine mitgliedschaftliche Wachstumstrend ist allerdings in den einzelnen Verbänden unterschiedlich stark ausgeprägt. Die Bandbreite reicht von einem eher begrenzten Zuwachs der repräsentierten Gesamtmitgliedschaft seit den späten 1980er Jahren von gut 300 000 im Falle der Internationalen Transportarbeiter-Föderation( itf ) bis zu fünf Millionen im Falle der Internationalen der Öffentlichen Dienste( iöd ). Während gut zwei Drittel der itf -Mitglieder(noch immer) aus Gewerkschaften der oecd -Länder stammen, haben sich die regionalen Gewichte bei anderen guf s, wie etwa der iöd oder der Internationalen Union der Lebensmittel-, Landwirtschafts-, Hotel-, Restaurant-, Catering-, Tabakund anverwandter Arbeitnehmerverbände( iul ), im Zuge des Mitglieipg 3/2010 Müller/Platzer/Rüb, Globale Gewerkschaftsverbände 115

derwachstums stärker verschoben. Dies zeigt allein schon das Wachstum der angeschlossenen Mitgliedsverbände und der Herkunftsländer. Im Falle der iöd waren es Anfang der 1990er Jahre gut 300 Mitgliedsorganisationen aus rund 100 Ländern; im Jahr 2008 waren es 635 Organisationen aus 156 Ländern. Im selben Zeitraum stieg die Zahl der der iul angeschlossenen Verbände von rund 200 auf weit über 300. Die Zahl der Herkunftsländer hat sich von rund 60 auf 120 sogar verdoppelt. Die geografische Expansion hat dazu geführt, dass die globalen Gewerkschaftsverbände erstmals in ihrer zum Teil über einhundertjährigen Geschichte nunmehr im Wortsinne globale Organisationen mit einer weltumspannenden Mitgliedschaft sind. Die chinesischen Staatsgewerkschaften bleiben allerdings weiterhin ausgeklammert. Ein weiterer Grund für den Mitgliederzuwachs ist die Überwindung der richtungsgewerkschaftlichen Spaltung im Westen, die im Jahr 2006 mit der Fusion des Internationalen Bundes Freier Gewerkschaften( ibfg ) und des Weltverbands der Arbeitnehmer( wva ) zum Internationalen Gewerkschaftsbund( igb ) zum Abschluss kam. Einzelne Global Union Federations, wie beispielsweise der Internationale Metallgewerkschaftsbund( imb ), hatten diesen Prozess bereits vorweggenommen. Sie hatten schon seit längerem auch»christliche« Mitgliedsverbände. Andere guf s sind, wie die Bau- und Holzarbeiter-Internationale( bhi ) im Jahr 2005, unmittelbar aus diesem Prozess der Annäherung zwischen»freien« und »christlichen« Gewerkschaftsinternationalen hervorgegangen. Schließlich ist auch der Zusammenschluss ehemals eigenständiger internationaler Gewerkschaftsorganisationen zu Multibranchenverbänden als Faktor zu nennen. Dies entspricht einem historischen Langzeittrend, der sich bis in die Gegenwart hinein fortsetzt. Aus der Fusion von Sektorverbänden sind 1994 die iul , 1995 die Internationale Föderation der Chemie-, Energie-, Bergbau- und Fabrikarbeitergewerkschaften( icem ), in 2000 die Dienstleistungsinternationale uni und in 2001 die Internationale Allianz für Kunst und Unterhaltung( iaea ) hervorgegangen. Als grundlegende Konsequenz des Mitgliederwachstums ist bei allen guf s ein neues Spannungsfeld zwischen der»Logik der Repräsentativität und Legitimität« und der»Logik der Ressourcen« entstanden (Croucher und Cotton 2009: 115). Der Mitgliederzuwachs und die geografische Reichweite des Mitgliederkreises stärken die Repräsentativität der Verbände und erhöhen ihre Legitimität als globales Sprachrohr gewerkschaftlicher Brancheninteressen. Mit dem Wegfall der richtungsgewerkschaftlichen Spaltung auf internationaler Ebene wächst den heuti116 Müller/Platzer/Rüb, Globale Gewerkschaftsverbände ipg 3/2010

gen Global Union Federations zudem eine Monopolstellung in den von ihnen repräsentierten Sektoren zu. Aber dieser Zuwachs an Repräsentativität geht nicht notwendigerweise mit einer erhöhten faktischen Legitimität einher – weder nach innen gegenüber der eigenen Mitgliedschaft noch nach außen gegenüber den Einflussadressaten. Ein Grund hierfür ist, dass die Mitgliederexpansion zugleich die»Logik der Ressourcen« gravierend verändert hat, und zwar in Richtung einer verschärften strukturellen Unterfinanzierung. Das Problem knapper Ressourcen beherrscht zwar seit jeher die Tagesordnungen der Global Union Federations, gleichwohl haben die Finanzierungsprobleme durch das Zusammenwirken von zwei Faktoren zugenommen. Erstens besteht der Zuwachs an Mitgliedern bei allen guf s mehrheitlich aus Verbänden, die durch finanzielle Schwäche sowie durch programmatisch, organisatorisch und politisch ungefestigte Gewerkschaftsidentitäten gekennzeichnet sind. Deren Beitragsleistungen verhalten sich tendenziell umgekehrt proportional zu den mit dem Mitgliederwachstum steigenden transnationalen Verbandsaufgaben. Dies gilt für die transformierten Staatsgewerkschaften und neu gegründeten Organisationen aus Ländern des ehemaligen Ostblocks(Kohl/ Platzer 2004 und 2007) und in noch stärkerem Maße für die neu beigetretenen Mitgliedsorganisationen aus dem afrikanischen, arabischen und zentralasiatischen Raum. Zweitens sind die Gewerkschaften der oecd -Welt als Hauptbeitragszahler der transnationalen Verbände mehrheitlich mit dem Problem rückläufiger Mitgliederzahlen konfrontiert. Da sich die Beitragsleistungen an die transnationale Föderation zunächst nach der Mitgliederzahl der angeschlossenen Gewerkschaftsorganisationen bemessen, hat dies unmittelbar negative Auswirkungen auf die Finanzausstattung der transnationalen Ebene. Bei allen guf s sind die Beitragssysteme nach Länderkategorien und ökonomischen nationalen Indikatoren gestaffelt. Bei einigen, wie etwa der iul , sind die Beitragsdifferenzen so groß, dass sie offiziell zwischen »representative membership« und»financial membership« unterscheiden. Alle guf s habe ihre Beitragssysteme in den zurückliegenden Jahren wiederholt angepasst. Die(meist moderaten) Beitragserhöhungen in den vergangenen beiden Dekaden haben die guf s in ihrer Mehrheit zwar in die Lage versetzt, ihre zentralen Sekretariatsfunktionen aufrechtzuerhalten und teilweise sogar personell auszubauen(wobei vor allem ipg 3/2010 Müller/Platzer/Rüb, Globale Gewerkschaftsverbände 117

die Regionalbüros gestärkt wurden). Gleichzeitig wurde ihre operative Politik immer abhängiger von externen Ressourcen. Bei einzelnen guf s reichen die Finanzmittel verschiedener Geberorganisationen mittlerweile an den Umfang des eigenen mitgliederfinanzierten Etats heran (siehe Croucher/Cotton 2009: 86ff). Croucher und Cotton(2009: 115) bringen die ambivalente Lage der globalen Gewerkschaftsverbände auf den Punkt:»On the one hand they are politically unified, have high membership, and good levels of engagement with unions.(…) On the other hand they are victims of their own success in bringing in more affiliates since demands increase as ressources diminish(…).« Zunehmende Regionalisierung und Kontinentalisierung Die guf s haben auf die geografische Expansion und das Wachstum ihres Mitgliederkreises mit einer Strategie der koordinierten Dezentralisierung und Regionalisierung ihrer Willensbildungsstrukturen, Dienstleistungen und Handlungsansätze reagiert. Dieses organisationspolitische Reaktionsmuster reicht bei einzelnen Verbänden bis in die 1960er Jahre zurück, als die damaligen Internationalen Berufssekretariate ihren weitgehend auf westeuropäische und us -amerikanische Gewerkschaften begrenzten Mitgliederkreis zunächst nach Asien und Lateinamerika und später nach Afrika auszuweiten begannen. Neu sind bei einer Mehrzahl der Verbände die mittlerweile alle Kontinente umfassenden Repräsentationsstrukturen und eine geografische Tiefenstaffelung, die neben den Kontinenten/ Makroregionen und den dort angesiedelten Regionalbüros auch nach Subregionen(Nordafrika, Westafrika etc.) unterscheidet und teilweise auch Länderausschüsse aufweist. Die Dezentralisierungstendenzen kommen in regelmäßigen Regionalkonferenzen, ständigen subregionalen Ausschüssen und im Wachstum des hauptamtlichen Apparates der Regionalbüros zum Ausdruck. Die zentralen Willensbildungsgremien und Entscheidungsstrukturen der Verbände wurden wiederholt angepasst, um eine angemessene regionale Vertretung zu gewährleisten. Statuarisch drückt sich dies etwa in Delegationsschlüsseln aus, die eine»überproportionale« Vertretung der »peripheren Regionen« in Gremien und auf Kongressen ermöglichen. Die Regionalisierungstendenzen, die in allen globalen Gewerkschaftsverbänden – mit Ausnahme der Chemie-, Energie- und Bergbau118 Müller/Platzer/Rüb, Globale Gewerkschaftsverbände ipg 3/2010

Föderation(diese vollzog in einer kontroversen Entscheidung eine Rezentralisierung ihrer Verbandstätigkeiten) – zu beobachten sind, spiegeln die mit der geografischen Expansion einhergehende Differenzierung und Pluralisierung der mitgliedschaftlichen Interessen und Bedürfnisse wider. Zugleich sind sie, wie etwa das Beispiel der TransportarbeiterFöderation zeigt, der Versuch, interregionale Konflikte zu entschärfen. So konnten eskalierende arbeits- und standortpolitische Interessengegensätze im maritimen Sektor zwischen den asiatischen Schwellenländern und den westlichen Industrieländern nur durch die Einrichtung asiatisch-pazifischer Regionalausschüsse und deren stärkere Beteiligung an den zentralen itf -Lenkungsgremien aufgefangen werden. Transnationale Problembearbeitung Mitgliederbezogene Politik Die Unterstützung von Organisierungsbemühungen nationaler Mitgliedsverbände, die Durchführung von Bildungs- und Schulungsprogrammen, die Organisation von Solidaritätsaktionen und Kampagnen in konkreten Konfliktfällen sowie Informationsdienstleistungen zählen zu den traditionellen Kernaufgaben der guf s. Mit dem enormen Mitgliederzuwachs aus Entwicklungs-, Transformations- und Schwellenländern und deren hohem Bedarf an Unterstützungsleistungen sind die Herausforderungen bei allen guf s seit Beginn der 1990er Jahre gewachsen. Aber nur ansatzweise haben sich damit auch deren Funktionsprofile verändert. Die oben beschriebenen Ressourcenprobleme setzen einer quantitativen Ausweitung und qualitativen Weiterentwicklung der mitgliederbezogenen Aktivitäten auf der transnationalen Verbandsebene relativ enge Grenzen. Bei der Mehrzahl der guf s werden angestammte Routinen und Praktiken fortgeschrieben. Zu den Innovationen, die die guf -Arbeit mittlerweile etwas wirksamer gemacht haben, zählt vor allem die systematische Nutzung elektronischer Medien. Diese kommt der internen Kommunikation und den Informationsdienstleistungen an die Mitglieder zugute und erhöht die Kampagnenfähigkeit gegenüber Unternehmen und Regierungen. Mit passwortgeschützten Diskussionsforen auf der Webseite der globalen Verbände, virtuellen Netzwerken und(sub-) regionalen Arbeitsgremien schaffen die guf s eine erhöhte Interaktionsipg 3/2010 Müller/Platzer/Rüb, Globale Gewerkschaftsverbände 119

dichte unter den Mitgliedsorganisationen. Diese können ihre Anliegen schneller und direkter in die zentrale Planung der guf s einbringen. Einzelne globale Verbände wurden so zum Ort einer strukturierten Abstimmung gemeinsamer Positionen und operativer Ziele. Sektorale Interessenpolitik Zur Beförderung von Arbeitnehmerinteressen stehen den guf s prinzipiell zwei Handlungsoptionen zur Verfügung: ̈ Lobbying gegenüber nationalen Regierungen und internationalen Global-Governance-Institutionen, um politische und ökonomische Rahmenbedingungen zu beeinflussen, ̈ Verhandlungen mit der Arbeitgeberseite auf Unternehmens- und Verbandsebene. Die formelle Teilnahme an den Beratungs- und Entscheidungsprozessen internationaler Regierungsorganisationen und das informelle Lobbying spielen in jenen Sektoren eine gewichtige Rolle, in denen es um die internationale Vergabe von Finanzmitteln für Bau- und Infrastrukturprojekte geht, sowie dort, wo internationale Regierungsinstanzen mit ihren Regelsetzungen die Interessensphäre eines Verbandes tangieren, wie im Falle der Transportarbeiter-Föderation bei der internationalen Verkehrssicherheit. Besonders stark fällt das politische Lobbying bei der Internationalen der Öffentlichen Dienste( iöd ) ins Gewicht. Die globalen Liberalisierungs- und Privatisierungsschübe der letzten Jahrzehnte haben diese guf vor gänzlich neue Herausforderungen gestellt. Dabei hat das Handlungsmuster des»Social Movement Unionism«(Moody 1997: 4f) an Bedeutung gewonnen. Wie kaum eine andere guf sucht die iöd in systematischer Weise Aktionsbündnisse mit globalisierungskritischen ngo s und macht sich deren Aktionsformen zu eigen. Was das politische Lobbying betrifft, vermuten skeptische Beobachter, dass im Rahmen der internationalen Gewerkschaftszusammenarbeit »nicht einmal der Minimalkonsens einer Zivilisierung des globalen Kapitalismus(…) über ein bloß rhetorisches Bekenntnis zu sozialen Mindeststandards hinaus national oder transnational mobilisierungsfähig[ist]. Zum einen überdeckt der offizielle ibfg -Konsens über eine wto -Sozialklausel reale Interessenunterschiede(…). Zum anderen werden innergewerkschaftliche Lernprozesse zwar durch die Niederlagen traditioneller – protektionistischer oder sozialpartnerschaftlicher – Politikansätze angestoßen; sie vollziehen sich aber konfliktorisch und uneinheitlich«(Greven 120 Müller/Platzer/Rüb, Globale Gewerkschaftsverbände ipg 3/2010

2003: 349). Auch die Interessenbündelung der guf s begnügt sich bei sensiblen standort- und handelspolitischen Fragen vielfach mit dem kleinsten gemeinsamen Nenner. Bei eher technischen Normierungs- und Regulierungsfragen gelingt es den globalen Verbänden hingegen, die Mitgliederinteressen so weit zu aggregieren, dass sie kohärente Positionen in die internationalen Entscheidungsprozesse einspeisen und fallweise auch durchsetzen. Alles in allem verfolgen die guf s seit den 1990er Jahren – jenseits einer vielfach noch vorhandenen Rhetorik der»Gegenmacht« – Strategien eines»pragmatischen Internationalismus«(Reutter 1996; Müller/ Platzer/ Rüb 2003). Diese Philosophie sucht konsensuale Verhandlungslösungen und freiwillige Vereinbarungen mit der Arbeitgeberseite und setzt parallel dazu auf eine Politik der kleinen Schritte bei der technischen Standardisierung, um auf diese Weise einen globalen Sockel arbeitspolitischer(Mindest-)Standards und Verhaltensregeln zu etablieren. Dieser pragmatische Internationalismus prägt letztlich auch die Politik jener Verbände, die auf eine kontinuierliche – fallweise auch dezidiert konfliktorientierte – Kampagnenpolitik setzen und sich, wie etwa die Dienstleistungsinternationale uni , als Kampagnenorganisation begreifen. Die autonome sektorale Selbstregulierung über den Aufbau von Dialog- und Verhandlungsbeziehungen mit globalen Arbeitgeberverbänden bleibt noch immer auf wenige Ausnahmen beschränkt. Sektorale Rahmenabkommen wurden von der iul Anfang der 2000er Jahre in der Tabak- und Schokoladenindustrie zur Bekämpfung der Kinderarbeit vereinbart. Darüber hinaus existiert seit Oktober 2008 eine sektorale Vereinbarung zur Anerkennung sozialer Mindeststandards zwischen uni und sechs der weltweit größten Zeitarbeitsunternehmen, die sich in der ciett zusammengeschlossen haben. 1 Entsprechende Bemühungen gibt es auch in anderen Sektoren. Die Bau- und Holzarbeiter-Internationale kann ihre unilateralen Lobby-Aktivitäten mittlerweile auch durch einen belastbaren bilateralen Sozialdialog mit dem internationalen Verband der Bauwirtschaft( cica ) flankieren. Der Arbeitgeberverband ist offen für gemeinsame industriepolitische Initiativen und bereit, arbeitspolitische Fragen zu behandeln. 1. Die International Confederation of Private Employment Agencies( ciett ) besteht aus 41 nationalen Verbänden von Zeitarbeitsunternehmen und den sieben größten individuellen Zeitarbeitsunternehmen, von denen sechs die Vereinbarung zu sozialen Minimumstandards und der Etablierung eines sozialen Dialogs mit uni unterzeichneten. ipg 3/2010 Müller/Platzer/Rüb, Globale Gewerkschaftsverbände 121

Er verfügt zudem über einen weltregionalen Unterbau, der Voraussetzungen für gemeinsame regional-dezentrale Initiativen schafft. Hingegen scheiterten mehrjährige Verhandlungsvorstöße der icem , ein globales Rahmenabkommen über soziale Mindeststandards mit dem internationalen Verband der Chemiewirtschaft zu schließen, kurz vor einem erfolgreichen Abschluss am innerverbandlichen Widerstand us amerikanischer Arbeitgeber. Soweit der sektorale Sozialdialog der guf s Resultate hervorbringt, bewegen sich diese auf der Ebene gemeinsamer Erklärungen, die in ersten Fällen in Rahmenabkommen in der Qualität von»Codes of Conduct« münden. Einen Sonderfall bildet die Seeschifffahrt, wo es der Transportarbeiter-Föderation( itf ) gelungen ist, mit dem International Maritime Employers’ Committee einen internationalen Lohntarifvertrag abzuschließen. Die Einhaltung des Tarifvertrags wird über ein weltweites Netzwerk von itf -Hafeninspektoren sichergestellt, die die internationalen Tarifnormen auf Schiffen unter Gelegenheitsflagge kontrollieren und im Verbund mit örtlichen Gewerkschaften gegebenenfalls durch Kampfmaßnahmen durchsetzen. Konzernpolitik Vor dem Hintergrund der asymmetrischen Global-Governance-Architektur zwischen den marktschaffenden und marktkorrigierenden Steuerungsaktivitäten der internationalen Regierungsorganisationen und den begrenzten Möglichkeiten, mit sektoralen Arbeitgeberverbänden zu Vereinbarungen zu gelangen, hat bei nahezu allen guf s das Handlungsfeld der Konzernpolitik ein besonderes Gewicht gewonnen. Innerhalb der Konzerne haben die Internationalisierung der Wertschöpfung, der konzerninterne Handel und die konzerninterne Standortkonkurrenz gewaltig zugenommen und erhöhten transnationalen Informations-, Kooperations- und Koordinierungsbedarf der Gewerkschaften hervorgerufen (Müller/ Platzer/ Rüb 2004: 60). Die globalen Gewerkschaftsverbände reagierten mit der Entwicklung gewerkschaftlicher Netzwerke und dem Abschluss Internationaler Rahmenvereinbarungen. Transnationale gewerkschaftliche Netzwerke sind Strukturen gewerkschaftlicher Selbsthilfe ohne staatlich-institutionelle Absicherung oder Ressourcenzuführung. Sie wurden von den globalen Gewerkschaftsverbänden in unterschiedlicher Zahl und Intensität eingerichtet. Unter dem Vorbehalt einer lückenhaften Datenlage ist beim Internationalen Metall122 Müller/Platzer/Rüb, Globale Gewerkschaftsverbände ipg 3/2010

gewerkschaftsbund von etwa 35 formal eingerichteten Weltkonzernausschüssen auszugehen; bei der icem von transnationalen Netzwerkaktivitäten in etwa zehn Konzernen und bei der Dienstleistungsinternationalen von etwa 15 globalen und mindestens ebenso vielen regionalen Gewerkschaftsallianzen, letztere mit Schwerpunkt Lateinamerika. Bei allen anderen guf s liegt die Zahl der transnationalen konzernbezogenen Netzwerke im einstelligen Bereich. Die Netzwerke erweitern den organisatorischen Unterbau der guf s um konzernbezogene Strukturen der innerverbandlichen Kommunikation und Koordination. Diese Infrastruktur ist aber weder flächendeckend noch in den Kompetenzausstattungen und Entscheidungsstrukturen der guf s formal verankert, weswegen Netzwerke bislang nur – als politisches Projekt unterstützungswilliger und-fähiger Mitgliedsorganisationen – in ausgewählten Konzernen gebildet werden. Die genuinen Aufgaben der guf -Sekretariate bestehen darin, den transnationalen gewerkschaftlichen Netzwerken einen Organisationsrahmen, Expertise und logistische Unterstützung bereitzustellen. Insgesamt bleibt der globale Verband vom Engagement und den Ressourcen der Netzwerkbeteiligten auf dezentraler Ebene abhängig. Angesichts der strukturellen Finanzierungsprobleme ist auch nicht damit zu rechnen, dass die guf s diesen Arbeitsbereich ausbauen werden. Dennoch ist es den globalen Gewerkschaftsverbänden in einigen wenigen Fällen gelungen, die Einrichtung gewerkschaftlicher Informations- und Dialoggremien auf globaler Konzernebene mit dem Management zu vereinbaren und dadurch institutionalisierte konzernbezogene Vernetzungsstrukturen zu schaffen. 2 Das bedeutendste und dynamischste neue Handlungsinstrument der globalen Gewerkschaftsverbände stellen die Internationalen Rahmenvereinbarungen dar, die sie seit Mitte der 1990er Jahre mit transnationalen Unternehmen abschließen. Die Gewerkschaften griffen bei der Entwicklung dieses Handlungsansatzes den»Corporate-Social-Responsibility«Diskurs auf und forderten von den Unternehmen ein, ihre soziale Verantwortung dadurch glaubhaft unter Beweis zu stellen, dass sie mit den Gewerkschaften Vereinbarungen zur Sicherung globaler sozialer Min2. Einer der wenigen aufgearbeiteten Fälle ist die Firma skf , wo es dem imb gelungen ist, das bestehende globale gewerkschaftliche Netzwerk, den sogenannten Weltkonzernausschuss, auf Grundlage einer Vereinbarung mit der skf -Leitung in ein institutionalisiertes Informations- und Dialoggremium, den sogenannten skf Weltrat, zu überführen(Müller/ Rüb 2002). ipg 3/2010 Müller/Platzer/Rüb, Globale Gewerkschaftsverbände 123

deststandards abschließen. Die guf s drängen darauf, dass die Vereinbarungen bestimmte Mindestanforderungen wie weltweite Gültigkeit, iao Kernarbeitsnormen 3 , Zuliefererklausel und Umsetzungsvorschriften erfüllen. Sie erkennen sie nur dann als Internationale Rahmenvereinbarungen an, wenn sie von oder im Namen von guf s unterschrieben wurden. Das Potenzial globaler Vereinbarungen zur sozialen Mindeststandardsicherung ist sicher noch nicht ausgeschöpft. Aber es ist festzustellen, dass eine effektive Implementierung und Überwachung an gewerkschaftliche Ressourcengrenzen stößt. Internationale Rahmenvereinbarungen sind notwendigerweise ein»weiches«, primär normsetzendes Instrument und kein Mittel zur Bearbeitung von Globalisierungsproblemen. Unter günstigen Bedingungen können sie aber auch eine grenzübergreifende Vernetzung von Arbeitnehmervertretern und Gewerkschaften und damit eine transnationale Strukturbildung befördern sowie Arbeitnehmer- und Gewerkschaftsrechte in Entwicklungs- und Schwellenländern stärken. Die westeuropäische Konzentration der Mutterunternehmen, in denen Rahmenabkommen abgeschlossen werden konnten, zeigt, dass der Erfolg dieses voluntaristischen Politikansatzes weniger auf einer transnationalen Mobilisierungs- und Kampagnenfähigkeit der globalen Gewerkschaften als vielmehr auf unternehmensspezifischen Bedingungskonstellationen und Arbeitsbeziehungskulturen basiert. Dazu zählen die Fähigkeit nationaler Gewerkschaften und Belegschaftsvertretungen zur Verhandlungsführung und das Interesse des Konzernmanagements, diese Abkommen als(ergänzenden) Teil ihrer»Corporate Social Responsibility«-Strategien zu nutzen. Dennoch ist die von nahezu allen guf s betriebene Politik Internationaler Rahmenvereinbarungen als bedeutende Funktionsausweitung zu werten. Nach außen erkennen die Unternehmen mit dem Abschluss einer Rahmenvereinbarung die globalen Gewerkschaftsverbände offiziell als Dialog- und Verhandlungspartner an. Zugleich profilieren sich die guf s als Global-Governance-Akteure bei der Setzung von Arbeitsnormen. Nach innen wird die Position der transnationalen Verbandsebene als Ort der Vereinbarung von Zielen, Standards und Verfahren gestärkt. Ihre Sekretariate werden als Informationsdienstleister, als(Mit-)Verhandler und(Mit-)Unterzeichner der Vereinbarungen sowie fallweise 3. Beseitigung der Kinderarbeit, Abschaffung der Zwangsarbeit, Beseitigung jedweder Form von Diskriminierung sowie Vereinigungsfreiheit und das Recht zu Kollektivverhandlungen. 124 Müller/Platzer/Rüb, Globale Gewerkschaftsverbände ipg 3/2010

auch als Konfliktmoderator zwischen Unternehmensleitungen und Verbandsmitgliedern aufgewertet. Die Funktionsprofile bleiben hinter den Herausforderungen zurück Wenn wir auf das eingangs vorgestellte Analyseraster der abgestuften Funktionsprofile von globalen Gewerkschaftsverbänden zurückgreifen, ergeben sich folgende generelle Befunde. Uneinheitlichkeit: Die Funktionsprofile variieren bei allen transnationalen Verbänden sowohl nach Themen- und Handlungsfeldern als auch auf der Zeitachse. Daraus folgt: Keine guf lässt sich als Gesamtorganisation einem der Funktionstypen zuordnen und keine guf weist als Gesamtorganisation eine einheitliche oder gar qualitativ intensivierte Entwicklungsrichtung entlang dem Stufenmodell transnationaler Gewerkschaftsföderationen auf. Koordinierungsplattform in technischen Fragen: Die guf s fungieren in jenen Themenfeldern, bei denen es eher um technische Normierungen geht, als politische Ebene einer verbindlichen zwischenverbandlichen Handlungskoordinierung von Zielen, Standards und Instrumenten. Forumsfunktion im Bereich sektoraler Interessenpolitik: Im Handlungsfeld der sektoralen Interessenpolitik verharren die globalen Abstimmungsprozesse auf dem Niveau eines intensivierten Informationsaustauschs. Seit den 1990er Jahren hat sich hier wenig geändert. Die transnationalen Verbände erfüllen mehrheitlich die Funktionen von Foren für den Informationsaustausch und bestenfalls eine verständigungsorientierte Annäherung. In Teilbereichen erfüllen sie Funktionen einer Koordinierungsplattform, die der Verhaltensabstimmung und partiellen Aushandlung von Entscheidungen dient, wobei die gemeinsame Umsetzung in den jeweiligen nationalen Handlungsarenen freilich dem Goodwill der Mitgliedsverbände obliegt. Die Globalisierungsdynamik hat im Handlungsfeld der sektoralen Arbeitnehmerinteressenpolitik insgesamt zu keiner qualitativen Erweiterung des Funktionsprofils transnationaler Gewerkschaftsverbände geführt. Eine Ausnahme bildet der itf im Bereich der Handels-Schifffahrt. Er ist in die Rolle eines transnationalen Steuerungsverbundes hineingewachsen, der bei der Festlegung und Durchsetzung tarifpolitischer Ziele sogar in Ansätzen eine hierarchische Steuerungsqualität gegenüber seinen Mitgliedsverbänden besitzt. ipg 3/2010 Müller/Platzer/Rüb, Globale Gewerkschaftsverbände 125

Entwicklung zum Steuerungsverbund in der Konzernpolitik – mit starken Abstrichen: Die Konzernpolitik hat sich bei einer Mehrzahl der guf s zu einem Handlungsfeld entwickelt, in welchem sie ihre Profile stärken konnten und mittlerweile Funktionen einer Koordinierungsplattform erfüllen. Einzelne Verbände(Metall, Lebensmittel und Landwirtschaft, Chemie, Energie und Bergbau, Bau, Dienstleistungen) haben sich darüber hinaus in die Richtung eines Steuerungsverbundes entwickelt, der »verbindliche« Verhandlungsverfahren vereinbart. Bemerkenswert ist nicht nur eine allgemeine Tendenz hin zu einer transnationalen Intensivierung der konzernbezogenen Aktivitäten, sondern auch ein gewisser Gleichklang in den von den guf s entwickelten Verfahren und Instrumenten. Dies lässt auf wechselseitige Lernprozesse bzw. die Nachahmung von bewährten Praktiken schließen(einzelne guf s gehen als Pioniere voran, andere folgen nach). Die Entwicklungstendenz hin zum Funktionstypus eines Steuerungsverbunds im Bereich der Konzernpolitik relativiert sich allerdings in zweierlei Hinsicht: Die Festlegungen zu einem»verpflichtenden« gemeinsamen Vorgehen bei der Verhandlung von Normen und Strukturen in transnationalen Konzernen sind formaler Natur; das heißt, die transnationale Steuerungslogik basiert auf»Mustervereinbarungen«, die im Rahmen der guf s beschlossen wurden sowie auf bestimmten Verfahrensregeln(Unterzeichnung bzw. Mitunterzeichnung der Vereinbarungen durch den Vorsitzenden bzw. Generalsekretär der jeweiligen guf ). In der Praxis werden diese inhaltlichen und verfahrensbezogenen Standards nicht durchgehend eingehalten, sei es aufgrund(unvermeidlicher) inhaltlicher Verhandlungskompromisse auf Unternehmensebene, die unterhalb der verbandlichen Standards liegen können, sei es aufgrund eines Vorgehens der verhandelnden betrieblichen und lokalen Gewerkschafter, die den transnationalen Verband(repräsentiert durch das Sekretariat) außen vor lassen. Des Weiteren zeigt die bisherige Entwicklung, dass zahlreiche Mitgliedsbünde die im Rahmen des transnationalen Verbandes beschlossene, mithin»verbindliche« Verpflichtung, konzernbezogene Vereinbarungen anzustreben, aufgrund fehlender Machtressourcen nicht einlösen können. Hinzu kommt, dass ein Teil der Mitgliedsverbände, wie die Mehrheit der us -amerikanischen Gewerkschaften, sich den Ansatz nicht zu eigen macht. 126 Müller/Platzer/Rüb, Globale Gewerkschaftsverbände ipg 3/2010

Literatur Beck, U.(2000):»Freiheit statt Kapitalismus. Ein Gespräch mit Ulrich Beck und Richard Sennett«, in Die Zeit Nr. 15(6.4.2000). Croucher, R. und E. Cotton(2009): Global Unions, Global Business. Global Union Federations and International Business . London: Middlesex University Press. Greven, T.(2003):»Gewerkschaften in der Globalisierung. Die Herausforderung transnationaler Gewerkschaftspolitik«, in A. Scharenberg und O. Schmidtke (Hrsg.): Das Ende der Politik? Globalisierung und der Strukturwandel des Politischen . Münster: Westfälisches Dampfboot. Kohl, H. und H.-W. Platzer(2004): Arbeitsbeziehungen in Mittelosteuropa. Transformation und Integration. Die acht neuen EU-Mitgliedsländer im Vergleich . Baden-Baden: Nomos. Kohl, H. und H.-W. Platzer(2007):»West-East Trade Union Cooperation and Integration in the New Europe: Barriers, Challenges, Opportunities«, in O. Jacobi et al. (Hrsg.): Social Embedding and the Integration of Markets. An Opportunity for Transnational Trade Union Action or an Impossible Task . Düsseldorf: Hans-Böckler-Stiftung: 193–215. Moody, K.(1997): Workers in a Lean World. Unions in the International Economy . London/ New York: Verso. Müller, T., H.-W. Platzer und S. Rüb(2003):»Globalisierung und gewerkschaftliche Internationalisierung – Zur Politik der Global Union Federations«, in WSI-Mitteilungen 56(11): 666–672. Müller, T., H.-W. Platzer und S. Rüb(2004): Globale Arbeitsbeziehungen in globalen Konzernen? Zur Transnationalisierung betrieblicher und gewerkschaftlicher Politik . Wiesbaden: vs Verlag. Müller, T. und S. Rüb(2002):»Volkswagen and skf – Two Routes to World Works Councils«, in European Works Councils Bulletin 42: 12–16. Platzer, H.-W. und T. Müller(2009): Die europäischen und globalen Gewerkschaftsverbände – Handbuch und Analysen zur transnationalen Gewerkschaftspolitik (unter Mitarbeit von S. Rüb, M. Helmer und T. Oettgen) Berlin: Edition Sigma. Reutter, W.(1996):»Internationale Berufssekretariate. Organisationsstrukturen und Politik gegenüber Multinationalen Konzernen«, in WSI-Mitteilungen 9: 584–592. Rüb, S.(2009): Die Transnationalisierung der Gewerkschaften. Eine empirische Untersuchung am Beispiel der IG Metall . Berlin: Edition Sigma. Scharpf, F. W.(2000):»Notes toward a Theory of Multi-Level-Governance in Europe«, MGIfG-Discussion Paper 00/5. Köln: Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung. ipg 3/2010 Müller/Platzer/Rüb, Globale Gewerkschaftsverbände 127

Gewerkschaften und Europa: Positionssuche zwischen naiver Akzeptanz und offensiver Ablehnung WOLFGANG KOWALSKY E s gibt eine lange Tradition sowohl linksintellektueller wie auch rechtsintellektueller Europakritik. 1 Grob zugespitzt nimmt linke Europakritik in der Regel Internationalismus als Fluchtpunkt, rechte Europakritik hingegen den Nationalstaat. Die Kritik rechter Provenienz verfolgt das Ziel, Europa auf Deregulierungskurs zu halten und sozialen Fortschritt im Keim zu ersticken. Die Kritik linker Provenienz versucht, eine allgemeine Kapitalismus- und Imperialismuskritik virulent zu halten. Um einige Beispiele linksintellektueller Kritik zu nennen: Die spd lehnte den Schumanplan und die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl ( egks ) ab, 2 und auch die Mehrheit der Linksintellektuellen blieb gegenüber der europäischen Idee und Politik in der Gründungsphase der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft( ewg ) auf Distanz. Das von Bundeskanzler Willy Brandt verkündete Programm, die ewg zu einer »Sozialunion« auszubauen, fiel in der spd umgehend in Vergessenheit. Die Marburger Schule um Frank Deppe zog gegen eine angebliche »Europa-Euphorie« jener Intellektuellen zu Felde, die nicht in die platte Kritik»imperialistischer Bündnissysteme« einstimmten. Die Parole vom »Europa des Kapitals/ der Konzerne« wurde in die Welt gesetzt, und die Ideologiekritik bekam den Kampfauftrag, gegen diese»Festung Europa« anzustürmen. Die Partei European United Left( gue / ngl ) und deren deutsches Mitglied Die Linke sind in dieser Traditionslinie verankert. Neu hingegen ist die Ausbreitung kritischen Gedankenguts von proeuropäischer Seite: Das Sanktuarium um das»soziale Europa« scheint zu zerbröseln und der»permissive Konsens« 3 der Nachkriegsära zu zer1. Vgl. W. Kowalsky.(1997): Projekt Europa. Die Zukunft der europäischen Integration. Opladen: Leske+ Budrich: 87ff bzw. 94 ff. 2. Gemeinsam mit der ig Metall, wohingegen der dgb sich für den Plan aussprach, siehe: mehrere Beiträge im Mitteilungsblatt des Instituts für soziale Bewegungen 42/2009. 3. Der Begriff wird in der politikwissenschaftlichen Debatte verwendet, um affirmative Einstellungsmuster zu kennzeichnen, in diesem Fall eine allgemeine diffuse 128 Kowalsky, Gewerkschaften und Europa ipg 3/2010

fasern. Auch die Gewerkschaften zeigen zunehmend Unzufriedenheit mit dem Weg, den das europäische Einigungsprojekt nimmt. Schwenken sie ins Lager der Kritiker? Oder sind sie bereits Opposition – wie bei der Auseinandersetzung um die Dienstleistungsrichtlinie? Grundsätzliche Unterstützung für das europäische Einigungsprojekt Obwohl vielen Beteiligten nicht vollständig klar war, auf welches Abenteuer sie sich eingelassen hatten, wirkten zahlreiche Akteure an der Ausgestaltung des Europaprojekts mit – darunter auch die(deutschen) Gewerkschaften, meistens»europafreundlich« und»unterstützend«, wie Hans-Jürgen Urban in einem Diskussionsbeitrag mit kritischem Unterton konstatiert. 4 In der Tat haben die Gewerkschaften, insbesondere die deutschen, die europäische Integration von Anfang an grundsätzlich unterstützt, aber es gab hitzige Debatten um das Europa der Konzerne, des Kapitals, der Banken. Die Behauptung einer»unbedingten Europafreundlichkeit« ist zumindest teilweise ein Konstrukt. In Sachen Mitbestimmung haben die Gewerkschaften von Anfang an eine recht erfolgreiche Obstruktionspolitik gegen jahrzehntelange Versuche betrieben, die Standards der Mitbestimmung auf ein»mittleres« Niveau hinunterzuverhandeln und Schlupflöcher zur Mitbestimmungsflucht zu schaffen. Die Zustimmung zum Binnenmarktprojekt musste von dem damaligen Kommissionspräsidenten Delors organisiert werden, durch Versprechen und Zusagen auf dem Kongress des unentschiedenen egb (Stockholm am 12. Mai 1988) und des europaskeptischen britischen Gewerkschaftsbundes tuc (Bournemouth am 8. September 1988). Strukturell war mit dem Gründungsakt des egb 1973 ein wesentliches, sich zuspitzendes Problem, nämlich das Verhältnis der Gewerkschaften zur europäischen Integration, einer Beantwortung zugeführt, selbst wenn programmatische Schwächen in den Anfangsjahren vielfach Unterstützungshaltung unter den Bevölkerungen der eu , die das Europaprojekt seit den Anfängen begleitet. Die Erosion des permissiven Konsens seit Maastricht wird auch als Legitimationskrise diskutiert. 4. Hans-Jürgen Urban(2009):»Zeit für eine politische Neuorientierung: Die Gewerkschaften und die Hoffnung auf ein soziales Europa«, in: Internationale Politik und Gesellschaft 4/2009, 11–25, hier: 11(»verlässliche Unterstützer«). ipg 3/2010 Kowalsky, Gewerkschaften und Europa 129

zu überaus allgemeinen Forderungen, unklaren und nicht politikfähigen Positionen führte. In den Gewerkschaften war lange Zeit eine unterschwellige, aber wirksame Philosophie gewerkschaftlichen Föderalismus handlungsleitend, doch die Grenzen dieses Föderalismus wurden gezogen durch die Akzeptanz des Subsidiaritätsprinzips. Ausgeschlossen war allerdings zu diesem Zeitpunkt eine Position europäischer Passivität oder eines populistischen Antieuropäismus. Es ging stets darum, mehrheitsfähige emanzipatorische Alternativen auszuarbeiten und zu repräsentieren. In der Regel haben die Gewerkschaften in den ersten Jahrzehnten auf Europa und die eu eher reagiert als es proaktiv geformt – erst in den letzten Jahrzehnten zeigen sich vermehrt Ansätze klaren eigenen Gestaltungswillens. Dabei hat die Großwetterlage sozialpolitische Fortschritte nicht begünstigt. Dieser Stillstand hat mitbewirkt, dass sich zunehmend innerhalb der Gewerkschaftsbewegung Skepsis breit machte; die Kluft zwischen europaoptimistischen Erwartungen und der Realität der Liberalisierungsschübe vergrößerte sich. Zunehmende Kritik an der Richtung des europäischen Einigungsprozesses Nicht erst mit der Dienstleistungsrichtlinie(erinnert sei an die vielfältigen Demonstrationen unter dem Slogan»Nein zu Bolkestein«) ist Bewegung in die gewerkschaftliche Europa-Debatte gekommen, sondern auch mit der egb -Petition zugunsten öffentlicher Dienstleistungen, die eine halbe Millionen Unterschriften für eine europäische Gesetzesinitiative erbrachte, 5 und ebenso mit den Referenden über die Europäische Verfassung in Frankreich, den Niederlanden und Irland, die eine generelle Europa-Malaise zum Ausdruck brachten. Ein Riss geht seither durch die Gewerkschaftsbewegung und verläuft zwischen Befürwortern 5. W. Kowalsky:»Die europäische Kampagne zur Stärkung öffentlicher Dienstleistungen«, in Torsten Brandt u. a.(2008): Europa im Ausverkauf. Liberalisierung und Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen und ihre Folgen für die Tarifpolitik. Hamburg: vsa -Verlag: 345–359; Tanja Buzek/ W. Kowalsky:»Neuland für Europas Gewerkschaften: Die egb -Petition zur Stärkung öffentlicher Dienstleistungen«, in Johannes W. Pichler(Hrsg.)(2009): Direkte Demokratie in der Europäischen Union (Publikationsreihe des Österreichischen Instituts für Europäische Rechtspolitik, Band 29), Wien/ Graz: 99–110. 130 Kowalsky, Gewerkschaften und Europa ipg 3/2010

der Verfassung bzw. des Lissabonvertrags und deren Gegnern. Erstere führten zunächst offensiv die Grundrechtecharta ins Feld, später zogen sie sich defensiv auf die Formel»besser als Nizza« zurück; Letztere verweisen auf neoliberale Tendenzen, Liberalisierung und Privatisierung, die Brüssel zugeschrieben werden, auf eine weitgehende Dominanz negativer über positive Integration, eine Asymmetrie zwischen ökonomischer und politisch-sozialer Vertiefung, eine»Radikalisierung der Binnenmarktintegration«, die sich die soziale Dimension unterordnete, eine alles andere überlagernde»Wettbewerbsorientierung«. Die Befürworter hatten sich für die Europäische Verfassung eingesetzt, weil sie eine Normenhierarchie eingeführt hätte: Im Teil I standen die Definition, die Ziele der Europäischen Union, die Werte, die Kompetenzen, die Institutionen, in Teil II folgte der gesamte Wortlaut der Grundrechtecharta und erst in Teil III die Politikregeln, also Binnenmarktregeln, Wettbewerbsregeln usw. Die Grundrechtecharta hatte aus Sicht des egb eine so fundamentale Bedeutung, dass sie eine positive Bewertung des Gesamttextes rechtfertigte: Erstmals wurden soziale Rechte gleichrangig und auf gleicher Ebene behandelt, sozusagen auf Augenhöhe mit den sogenannten»noblen« Rechten. Inhaltlich wurden die Rechte zur Bildung von Gewerkschaften, zum Abschluss von Kollektivverträgen, zur Durchführung von Kampfmaßnahmen einschließlich Streiks sowie auf Unterrichtung und Anhörung festgeschrieben. Die starke Mobilisierung des egb in der Kampagne des französischen Referendums erwies sich letztlich zwar als vergeblich, verdeutlichte jedoch die hohe Kohärenz zwischen Positionierung und Aktionen. Folgerichtig war auch, dass der egb die darauffolgende»Rettung« der in Frankreich und den Niederlanden abgelehnten Verfassung seitens der deutschen Ratspräsidentschaft in einer öffentlichen Stellungnahme im Juni 2007 vorsichtig begrüßte. In internen Debatten wurde die Einigung mit der Formel»besser als Nizza, schlechter als die Verfassung« charakterisiert. Messlatte der Bewertung blieb die Verfassung, die symbolisch für den von Habermas geforderten Akt»symbolischer Verdichtung, die nur ein politischer Gründungsakt haben kann« 6 , stand. Am Ende der neunjährigen Auseinandersetzung um die Vertragsrevision waren die Befürworter allerdings müde und ausgezehrt, und die jüngste Reihe kontroverser Urteile des Europäischen Gerichtshofs riss 6. Jürgen Habermas(2001):»Warum braucht Europa eine Verfassung? Vortrag im Rahmen der achten ›Hamburg Lecture‹«, 26. Juni 2001. ipg 3/2010 Kowalsky, Gewerkschaften und Europa 131

ihnen den Boden unter den Füßen fort. Im Gefolge dieser Urteile hat sich die Debatte vertieft und ist auf breitere Resonanz 7 , aber auch auf Ablehnung seitens einiger Gralshüter 8 gestoßen. Aus Gewerkschaftssicht entzündet sich die Kritik an Europa vornehmlich am Ungleichgewicht zwischen Sozialem und Ökonomischem. Die europäische Integration wird als epochale historische Leistung anerkannt. Diese Einschätzung schließt eine prinzipiell europafeindliche Haltung aus, nicht jedoch Kritik an der jeweils aktuellen Ausrichtung, wobei meist Markt- und Wettbewerbsfundamentalismus sowie der Primat der Ökonomie kritisiert werden. Als Negativfolie der Kritik dient die Gefahr einer Rückentwicklung zu einer gehobenen Freihandelszone einerseits, die eines Wiedererstarkens nationalistisch-intergouvernementalistischer Strömungen andererseits. Kritisch gesehen wird die Ungleichzeitigkeit von Erweiterung und Vertiefung, die den Erweiterungsprozess zum Problem hat werden lassen, da er von gewissen Kräften genutzt wurde, um Liberalisierung voranzutreiben. Europa auf dem falschen Weg Das aktuelle Europa liefert zahlreiche Anknüpfungspunkte für Kritik. Z. B. könnte Europa den Weg bahnen zu einem besser regulierten Finanzsystem und die Führungsrolle übernehmen zum Ausweg aus der Krise. Stephany Griffith-Jones gab vor dem Krisenausschuss des Europaparlaments Auskunft, wie durch antizyklische Maßnahmen aus der Krise zu finden sei, und verweist auf den Keynesianismus der 1930er Jahre. 9 Sie warnte eindringlich vor einer»Catch-22«-Situation, in der Europa abwartet, bis die usa handeln und umgekehrt. Barry Eichengreen insistiert ebenfalls auf einer Stimulation der Nachfrage, um deflationären Tendenzen entgegenzuwirken – unter dem Motto»außergewöhnliche Zeiten 7. Vgl.: Katharina Erdmenger/ Stefan Gran/ W. Kowalsky/ Ursula Polzer(2009): »Die soziale Dimension der eu . Binnenmarkt und faire Arbeitsbedingungen – ein Gegensatz?« Internationale Politikanalyse, Friedrich-Ebert-Stiftung(Juli 2009). 8. Selbst nach links neigende Spezialisten betrachteten die juristischen Entscheidungen als»business as usual«(vgl. Fritz W. Scharpf:»The Double Asymmetry of European Integration«, MPIfG Working Paper 09/12: 21). In Gewerkschaftskreisen befürchten viele eine Wiederkehr Bolkesteins durch die Hintertür. 9. Am 15. April 2010; siehe auch: http://www.stephanygj.net/papers.html(aufgerufen am 4.5.2010). 132 Kowalsky, Gewerkschaften und Europa ipg 3/2010

erfordern außergewöhnliche Maßnahmen«. 10 Solche kritischen Stimmen von Beobachtern stoßen auf keinerlei Resonanz seitens der Kommission oder des Rats. Der egb hat als Exitstrategie ein zusätzliches Investitionsprogramm in Höhe von einem Prozent der eu -Wirtschaftsleistung gefordert, um eine neue innovative Industriepolitik einzuleiten zur Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen. Zugleich sollen gerechte»transition policies« zur Sicherung des Übergangs von heutigen zu künftigen grüneren Arbeitsplätzen, aber auch zur Unterstützung von Arbeitslosen und insbesondere Jugendlichen geschaffen werden. Eine europäische»economic governance« ist nötig sowie eine Finanztransaktionssteuer und die Möglichkeit, Eurobonds herauszugeben zur Finanzierung von Gemeinschaftsprojekten. Ohne staatliche Eingriffe wäre das Finanzsystem zusammengebrochen und die Rezession weit schlimmer ausgefallen. Aber die derzeitige Politikergeneration hatte keine Erfahrung im Umgang mit einer Weltwirtschaftskrise und hat die Rettungspakete hastig geschnürt, ohne im Gegenzug die geretteten Banken zu einer grundlegenden Reform zu zwingen. Angesichts der zögernden Haltung gegenüber der Finanzkrise rief der egb im Mai 2009 zu Demonstrationen in Prag, Brüssel, Madrid und Berlin auf und forderte neue Weichenstellungen für ein sozialeres Europa sowie gegen eine einseitige Lastenverteilung der Kosten der Finanzkrise. Eine wichtige Frage lautet, wie in Europa nach der Krise wieder Wachstum zustande kommen kann. Die in der Kommission vorherrschende Meinung setzt auf höhere Wettbewerbsfähigkeit. Auf binnenmarktorientiertes Wachstum und höhere Löhne zu setzen, wäre sinnvoller, als sich gegenseitig weiter zu unterbieten. Die Lohnpolitik ist nur ein Faktor unter anderen; eine Währungsunion muss um eine Fiskalunion ergänzt werden in Form eines substanzielleren Budgets und gemeinsamer Anleihen. Die von der Kommission angestoßene Debatte über» eu 2020« ist in mehrfacher Hinsicht aufschlussreich: Lehren aus der Krise sucht man hier vergebens. Stattdessen schlägt sich die Kommission auf die Seite derjenigen, die plädieren, rigoros den Stabilitätspakt anzuwenden und die Staatsfinanzen zu sanieren – ohne die Frage aufzuwerfen, wer nun für die Krise 10. Barry Eichengreen(2010):»Die Griechen sind eure Lehman Brothers«, in Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung (2.5.2010): 43. ipg 3/2010 Kowalsky, Gewerkschaften und Europa 133

zahlt und wie die weiterhin ansteigende Arbeitslosigkeit bekämpft wird. Der Zielkonflikt und das dahinterstehende Dilemma, einerseits die öffentliche Hand zu Budgetkonsolidierung und Sparkurs zu zwingen, andererseits Mittel zur Konjunkturbelebung und zur Bekämpfung des Klimawandels(Stern zufolge sind ein Prozent des bip notwendig) aufzubringen, wird nicht reflektiert. Sogar angesichts der spekulativen Attacken gegen Griechenland bleibt die Kommission in puncto»economic governance« vage und greift die Vorschläge, Eurobonds aufzulegen und/oder einen Europäischen Währungsfond zu schaffen, nicht auf. Die usa haben ihre Krise durch ein Investitionsprogramm von 800 Mrd. Dollar so gemeistert, dass das Wachstum wieder anspringt. In China hat die Zentralregierung massive öffentliche Investitionen in Höhe von 15 Prozent des bip vorgenommen, gefolgt von regionalen Anstrengungen, die auf das Vierfache geschätzt werden. Kein Wunder, dass eine baldige Rückkehr zur Vorkrisen-Wachstumsrate von zehn Prozent erwartet wird. Für die Weltwirtschaft wird ein Wachstum von fünf bis sechs Prozent 2010 und 2011 vorausgesagt, für die Eurozone 0,7 Prozent bei weiterem Anstieg der Arbeitslosigkeit. Trotzdem bleibt die Kommission dabei, der Budgetsanierung absolute Priorität einzuräumen und damit das Wachstum zu behindern. Verborgen im Dokument findet sich die Weichenstellung, im Zuge der Budgetkonsolidierung die Liberalisierungspolitik fortzusetzen und die Kosten für Bildung, Gesundheit, Wasser, Abfallbeseitigung dem privaten Sektor zu übertragen. Hier wäre ein Paradigmenwechsel gefordert. Selbst die Regulierung des Finanzsektors hat keinen herausragenden Stellenwert in dem Dokument. Hingegen wird die»better-regulation«Agenda(jetzt:»smart regulation«) fortgesetzt, deren Zweck die Einschränkung der Regulationskapazitäten der öffentlichen Hand ist, 11 obwohl das Regulierungsversagen ein Grund der Krise ist und ein Neudenken des Verhältnisses zwischen Markt und Staat angesagt ist. Ohne eine grundlegende Reflexion über diese Probleme ruht die Agenda 2020 auf einer Wanderdüne. Ein weiterer blinder Fleck ist die Analyse des Scheiterns der vorangegangenen Lissabonstrategie, deren Ziele einfach übernommen werden: drei Prozent für die Forschung, 75 Prozent Beschäftigungsrate etc. Seit 11. Eric van den Abeele(2009):»The Better Regulation Agenda: A ›New Deal‹ in the Building of Europe?« etui Policy Brief 1/2009; Laurent Vogel/ Eric van den Abeele(2010): Better Regulation: A Critical Assessment, Brussels. 134 Kowalsky, Gewerkschaften und Europa ipg 3/2010

einiger Zeit liegen die öffentlichen Forschungsausgaben in den usa , Japan und Europa etwa gleich hoch – der europäische Rückstand in den Gesamtausgaben rührt von den geringen privaten Investitionen her. Die Frage, wie diese gesteigert werden sollen, wird nicht aufgeworfen. Der Anstieg der Beschäftigungsrate vor der Finanzkrise war fast ausschließlich rückführbar auf ein Anwachsen der atypischen Arbeitsverhältnisse, 12 doch die Frage der prekären Beschäftigung wird unter den Tisch gekehrt, wie überhaupt ein Ansatz fehlt, die Qualität der Arbeitsplätze zu berücksichtigen. Adäquate Maßnahmen gegen Scheinselbständigkeit müssten erörtert werden; ebenso der Steuerwettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten. Der Übergang zu einer kohlenstoffarmen Industrie, der Investitionen in der Größenordnung von einem Prozent des bip erforderlich macht, wird von der Kommission schöngeredet. Die Frage der sozialen Ungleichheit wird reduziert auf Armutsbekämpfung, die nur durch extensive Redistributionsmaßnahmen erreichbar ist, doch von der Kommission durch»good practice« und Einrichtung einer»Plattform« angegangen wird. Die Frage des Vorranges der ökonomischen Grundfreiheiten vor sozialen Rechten wird nicht berührt. Die Kommission fordert nun dazu auf, sich dieses» eu 2020« zu eigen zu machen und daran mitzuarbeiten, doch»ownership« kann nur entstehen durch breite öffentliche Debatten, die die Kommission wiederum vermeidet – ihr Zeitplan lässt eine breite Debatte mit Berichterstattung im Europaparlament nicht zu. Die Herausforderungen, denen sich die EU nicht stellt Durch die Übernahme kapitalistischer Wirtschaftspraktiken in Russland und China und das Ende der autozentrierten Experimente in aufsteigenden Ländern wie Brasilien und Indien sind die westlichen Arbeiter in Konkurrenz gesetzt worden zu 1,5 Milliarden Arbeitern aus diesen Ländern. Das wirtschaftliche Gravitationszentrum hat sich nach Asien verlagert. Parallel dazu erlebte der ökonomische Liberalismus eine Rückkehr. Die ökonomischen, sozialen, politischen und ideologischen Kräfteverhältnisse der Nachkriegszeit verschoben sich drastisch und drückten die Gewerkschaften in die Defensive. Die Rechte betrieb ein energisches »aggiornamento«, wohingegen die Sozialdemokratie die Suche nach 12. Philippe Pochet(2010):»What’s Wrong with eu 2020?«, etui Policy Brief 2/2010: 3. ipg 3/2010 Kowalsky, Gewerkschaften und Europa 135

»neuen Wegen« betrieb und sich zu einer Deregulierung der Güter-, Dienstleistungs-, Kapital- und Arbeitsmärkte sowie einer Neukonfigurierung der staatlichen Kernaufgaben bereitfand. Anfang des neuen Jahrtausends zeigten sich die Konsequenzen dieser Politik, eine Degradierung öffentlicher Dienste, zunehmende Prekarität, Einschnitte in die sozialen Sicherungssysteme, Stagnation bzw. Regression der Kaufkraft der Lohnabhängigen. Die neo-sozialdemokratischen Strategien blieben essentiell national ausgerichtet, und eine Europäisierung oder europäische Kooperation fand nicht statt. Die Lissabonstrategie von 2000 war das europäische Placebo, das das fehlende Europaprojekt ersetzen sollte, doch ihr Scheitern war angesichts der fehlenden Instrumente absehbar, wenngleich erst die Finanzkrise ihr den Todesstoß gab. Die Kehrseite des Europäischen Rats von Lissabon war die»better regulation agenda«, die sich als folgenreicher erwies als die Lissabonstrategie. Die ambitionierten Ziele wie Vollbeschäftigung oder Forschungsausgaben von drei Prozent, um den Abstand zu den usa und Japan einzuholen, wurden nicht erreicht. Stattdessen wurde von Barroso nun Lissabon II unter dem Titel» eu 2020« aufgelegt – mit weitgehend denselben Zielen. Die neue Sozialdemokratie war angetreten, die Globalisierung zu regulieren und zu meistern, doch die globalisierte Finanzwelt hat die Regulierungskapazitäten der Staaten in die Knie gezwungen und die Spielregeln grundlegend verändert. Gesellschaftliche Kernnormen wie Solidarität, Gerechtigkeit und Fairness gerieten im Mahlstrom unregulierter Globalisierung ins Hintertreffen, was den gesellschaftlichen Zusammenhalt gefährdet. 13 Die Herausforderung für die Gewerkschaften: Kritik an der EU-Politik – Unterstützung für das EU-Projekt Im Gefolge der Globalisierung ist eine Erosion des»permissiven Konsenses« um Europa am Werk, und die automatische Legitimation der europäischen Akteure, die»Europäisierung durch Depolitisierung«, d. h. durch Verlagerung in»Expertengremien«, scheint an Grenzen zu stoßen. Im Zuge der Institutionalisierung der eu haben sich spezifische 13.»Wutgetränkte Apathie«, Interview mit Wilhelm Heitmeyer, in Der Spiegel 14/2010: 70 f. 136 Kowalsky, Gewerkschaften und Europa ipg 3/2010

eu -Eliten herausgebildet, die überwiegend eine affirmative Position zur europäischen Integration an den Tag legen, während die Bevölkerungen zunehmend eine überwiegend kritische Position einnehmen, nachdem sie lange Zeit in einem»permissiven Konsens« verharrten. Die Kluft zwischen der Eliten- und Nichtelitenunterstützung für die europäische Integration weitet sich. 14 Aus Sicht der eu -Eliten ist Europa ein Positivsummenspiel, da alle davon profitieren, und es wird als fortschrittlich und alternativlos(begründet mit»Sachzwängen«) interpretiert. 15 Aber nicht nur Kritik am(Neo-)Liberalismus und an einer fundamentalistischen Ausrichtung des Binnenmarkts sind im Aufwind, sondern auch breitere europaskeptische Strömungen. Das zeigte sich anlässlich der Europawahlen, bei denen Europaskeptiker zu den Gewinnern zählen. Sollen die europäischen Gewerkschaften mit Kritik sparen, unkritisch werden, um Beifall von der falschen Seite zu vermeiden? Vor dem Hintergrund der tektonischen Verschiebungen ist es nicht verwunderlich, dass die Gewerkschaften nicht diejenigen sein wollen, die die Kohlen aus dem Feuer holen, insbesondere angesichts der Tatsache, dass die Europäische Sozialdemokratie sich zum heiklen Thema – diplomatisch ausgedrückt – im Hintergrund hält und beredt schweigt. Wohl gibt es in der Gewerkschaftsbewegung Strömungen, für die ein unveränderlicher Korpus von pro-europäischen Überzeugungen(der in einem naiven»Europa-Optimismus« 16 gipfeln kann) zum Credo zählt und als Bestandteil des Gründungskonsens der europäischen Nachkriegsgesellschaften gilt. Diese europaoptimistische Strömung betrachtet»zu viel« Kritik an Europa als unzulässig und versucht sie zu unterbinden. Eine gewisse Schönfärberei bei der Situationsanalyse gehört in dieser Strömung mit zum Tagesgeschäft:»der makroökonomische Dialog ist erfolgreich, auch der soziale Dialog«,»die ursprüngliche Lissabonstra14. Fritz W. Scharpf:»The Double Asymmetry of European Integration«, MPIfG Working Paper 09/12: 20. 15. Wolfgang Kowalsky:»Das Verhältnis von egb und nationalen Gewerkschaften: Zwischen Europäisierung und Renationalisierung«, in Mitteilungsblatt des Instituts für soziale Bewegungen 42/2009, 257–283, hier: 265; neuerdings auch Martin Höpner/ Armin Schäfer:»Grenzen der Integration – wie die Intensivierung der Wirtschaftsintegration zur Gefahr für die politische Integration wird«, in integration 1/2010: 3–20. 16. Wolfgang Kowalsky(2000): Focus on European Social Policy. Countering Europessimism; Brussels. ipg 3/2010 Kowalsky, Gewerkschaften und Europa 137

tegie war ein sozialdemokratisches(sprich: gutes, unterstützenswertes) Projekt«,»Hauptsache, der Sozialkommissar ist ein Sozialist« usw. usf. Eine gewisse Portion an»Europawerbung« gilt in diesen Kreisen als im operativen Geschäft legitim. Diese Position ist leicht zu erklären; denn so wie nationale Akteure tendenziell ein nationales Rahmenwerk bevorzugen, so entwickeln europäische Akteure mitunter eine Affinität zum europäischen Handlungsrahmen. Andererseits findet gewerkschaftliche Kritik an Europa längst vermehrt und massiv statt, und zwar gemeinsam unter dem Dach des egb . Mit der vom gesamten Kommissionskollegium unterschätzten Dienstleistungsrichtlinie stand die eu an einer sozialpolitischen Wegscheide: Es sollten weitere Liberalisierungs- und Vermarktungsschübe ausgelöst und systematisch zur Untergrabung bestehender Steuer-, Sozial- und Tarifstandards – resümiert in der Formel»soziales Dumping« – beigetragen werden. Der egb startete gegen die Dienstleistungsrichtlinie kurz nach der Veröffentlichung eine breitangelegte Kampagne – erstmalig in seiner Geschichte gegen einen einzelnen, wenn auch äußerst weitreichenden Richtlinienvorschlag der Kommission – und brachte diese weitverzweigte europäisch koordinierte Kampagne zu einem erfolgreichen Abschluss mit einer Massenkundgebung in Straßburg vor dem Europaparlament am Tag vor der Abstimmung. Diese Kampagne nahm eine zentrale Stellung im Rahmen einer Vorwärtsverteidigung der sozialen Dimension ein. Der egb schlug eine Oppositionsstrategie ein und spielte die Rolle eines gesellschaftspolitischen Korrektivs. 17 Den Spagat zu vollführen, kritische Positionen aufzugreifen und das Projekt der europäischen institutionellen Einigung dennoch nicht aufzugeben, erfordert sowohl intellektuellen als auch politischen Sachverstand. Es mag in Zukunft ein wichtiger Strategiebestandteil werden. Europa ist längst nicht mehr das fragile Pflänzchen, das im Sturm der Kritik eingehen könnte. Gegen die Fortschreibung des»business as usual« inmitten der schlimmsten Krise seit den 1930er Jahren muss offensiv angegangen werden, denn es droht eine Umverteilung riesigen Ausmaßes, ein weiterer Anstieg der Arbeitslosigkeit und die Prekarisierung 17. Wolfgang Kowalsky:»The Logic of the Internal Market Versus Social Standards – from a Defensive to an Offensive«, in Otto Jacobi/ Maria Jepsen/ Berndt Keller/ Manfred Weiss(Hrsg.)(2007): Social Embedding and the Integration of Markets – An Opportunity for Transnational Trade Union Action or an Impossible Task? Düsseldorf: Hans-Böckler-Stiftung: 101–120. 138 Kowalsky, Gewerkschaften und Europa ipg 3/2010

großer Bevölkerungsteile, die unvermeidlich mit wachsenden Ressentiments einhergehen wird. Die grundsätzliche Frage ist, ob die Strukturen und Prozeduren des Integrationsprozesses, die»negative Integration«, ausreichend Spielräume lassen für eine Neuorientierung oder ob eine Verengung politischer und damit auch gewerkschaftlicher Handlungsspielräume in das Integrationsprojekt fest eingeschrieben ist. Eine Gefahr für europäische Akteure besteht darin, zu eng an den Vorgaben der Kommission zu»kleben«, statt eine eigene Agenda zu setzen. 18 Gegen eine strukturalistische oder deterministische Sicht, die aus manchen Schriften von Scharpf herausscheint, gilt es festzuhalten, dass europäische Initiativen, die Konflikte hervorrufen, deutliches Politisierungs- und damit Veränderungspotenzial haben. Strukturalistischdeterministische Ansätze entziehen dem politischen Handeln tendenziell jegliche Sinnhaftigkeit und scheiden als Grundlage für Strategieerarbeitung aus. Des Weiteren ist deutlich geworden, dass die EuGH-Rechtsprechung – unabhängig von ihren Absichten – nicht»politisch neutral« ist. Sie kann nationale marktkorrigierende Institutionen dem Wirkungskreis der ökonomischen Grundfreiheiten und der europäischen Wettbewerbsregeln unterstellen und damit liberalisierend wirken, wohingegen die Schaffung marktkorrigierender Institutionen durch Rechtsprechung nicht möglich ist, mithin also eine liberalisierungspolitische Verzerrung vorherrscht. 19 Den bemerkenswert hohen Hürden der Mitgliedstaaten, marktkorrigierend zu wirken, beispielsweise im Sinne europäischer Mitbestimmungsregeln und eines europäischen Tarifvertragssystems, stehen niedrige Hürden für die Rechtsfortbildung durch den EuGH gegenüber. Dennoch kann historisch betrachtet auf eine relevante sozialpolitische 18. Dieser Gefahr erliegt Helmut Wiesenthal, wenn er unkritisch die Position der Kommission über»Flexicurity« übernimmt und sowohl den Gewerkschaften als auch den Grünen»Insiderschutz« und»exklusive Bestandssicherung« vorwirft und stattdessen eine»Neukalibrierung der sozialen Sicherungen zugunsten der sozial Ausgeschlossenen«, des»hoch entwickelten Insiderschutzes«, sprich: Verschlechterung des Kündigungsschutzes zugunsten der»Arbeitsmarkt-Outsider« als»Innovation« fordert und gleichzeitig die Gewerkschaften als»Marktapologeten« seit Unterzeichnung der Römischen Verträge denunziert(»Das ›soziale Europa‹. Zwischen Erwartungsinflation und Paradigmenstreit«, in kommune 4/2009). 19. Martin Höpner:»Warum betreibt der Europäische Gerichtshof Rechtsfortbildung? Die Politisierungshypothese«, MPIfG Working Paper 10/2: 6. ipg 3/2010 Kowalsky, Gewerkschaften und Europa 139

Gesetzgebungsbilanz zurückgeblickt werden, 20 insbesondere zum Arbeitsschutz. Dies belegt, dass sozialer Fortschritt in der eu nicht ausgeschlossen ist. Gegen eine europapessimistische Variante, die stets die Gefahr sozialer bzw. sozialpolitischer Rückschläge heraufbeschwört, gilt es indes festzuhalten, dass das Europaparlament bislang nicht ein einziges Mal angesichts einer einheitlichen Gewerkschaftskampagne»unsozial« entschieden hat, was allerdings keine Garantie für die Zukunft ist. Bei der Forderung nach Revision der Eurobetriebsräte hat die Fraktion der europessimistischen Bedenkenträger jahrelang jegliches Vorankommen verhindert und droht nun das Gleiche bei der notwendigen Revision der Entsenderichtlinie zu tun. Wenn es darum geht, kein Risiko einzugehen, bleibt als einzige Perspektive das Überwintern und Hoffen auf bessere Zeiten. Solange Gewerkschaften in den Gefilden bloßer Gegnerschaft verharren, statt an konkreten Alternativen zu arbeiten, bleibt die Mobilisierung für eine sozial-ökologische Modernisierung Europas aus. Die europäische Gewerkschaftsbewegung hält die Forderung nach einem starken»sozialen Europa« hoch gegen ein unkritisches Abnicken der jeweiligen Kommissionsagenda. Das»soziale Europa« steht regelmäßig im Zentrum politischer Debatten mit dem Ziel, ein am»Markt« orientiertes Europa, dass das Soziale auf dem Altar der Ökonomie opfert, anders auszurichten – Hauptantriebskraft dieser Debatten sind die europäischen Gewerkschaften und regelmäßig kurz vor Europawahlen fast alle politischen Parteien. Der Einsatz für ein soziales Europa setzt die Anerkennung der europäischen Integration als entscheidendes Terrain oder als Raum dieses Kampfes voraus. In den gewerkschaftlichen Europa-Leitbildern nehmen Begriffe wie»soziales Europa«,»soziale Dimension« und»Europäisches Sozialmodell« einen zentralen Stellenwert ein. Zwar gab es einzelne soziale Initiativen seit 1958, aber der Begriff »soziale Dimension« fand erst drei Jahrzehnte später Eingang in den Titel des offiziellen»Marin-Berichts« über die Entwicklung der sozialen Dimension des Binnenmarkts(1988). Seit längerem findet eine Diskussion darüber statt, was der Begriff»soziales Europa« bedeutet und mit welchen Inhalten er zu füllen sei. Die Spannweite der Interpretationen reicht von einem ausdifferenzierten europäischen Gesellschaftsmodell bis hin zum Aufbau einer»Sozialunion« oder eines europäischen Sozial20. Wolfgang Kowalsky(1999): Europäische Sozialpolitik. Ausgangsbedingungen, Antriebskräfte und Entwicklungspotentiale. Opladen: Leske+ Budrich. 140 Kowalsky, Gewerkschaften und Europa ipg 3/2010

staats, wobei im Unklaren gelassen wird, ob an eine Vereinheitlichung bzw. Harmonisierung der sozialen Sicherungssysteme oder des Arbeitsund Sozialrechts gedacht ist oder an eine Reihe von sozialpolitischen Mindeststandards. Bietet die europäische Integration auch in Zukunft die Chance, das europäische Sozialmodell zu verteidigen, oder wird dieses Modell bedroht durch die ökonomisch dominierte Integration? Vor wenigen Jahrzehnten wäre die Antwort noch eindeutig optimistisch ausgefallen, heute ist sie mit vielen Fragezeichen versehen. Zu Zeiten der Delors-Kommission erkannten die Gewerkschaften eine starke Gewichtung der sozialen Agenda an. Mittlerweile wird zur Kommission ein pragmatisches Verhältnis gepflegt, sie wird nur noch von überzeugten Europaoptimisten als Bündnispartner betrachtet. In Gewerkschaftskreisen ist es schwierig geworden, positive Forderungen auszuarbeiten oder voranzubringen. Schlechte Erfahrungen mit der Kommission, die offenbar die Forderung von Business Europe nach einem sozialen Moratorium 21 zu erfüllen sucht, überlagern die Hoffnung auf Besserung. Die letzten Sozialkommissare waren für Viele eine Enttäuschung. Bessere Erfahrungen wurden in letzter Zeit mit dem Europaparlament gemacht, insbesondere bei der Dienstleistungs- oder Arbeitszeitrichtlinie, aber aufgrund ihres Initiativmonopols bleibt die Kommission ein zentraler, in mancher Hinsicht unumgehbarer Akteur. Die Stimmen mehren sich, die für eine radikale Umkehr plädieren. So war das Banner vom»anderen Europa« das Markenzeichen linker eu kritischer Bewegungen, die sich um die europäischen Sozialforen, das globalisierungskritische Netzwerk Attac, die französische Menschenrechtsliga, trotzkistische und maoistische Parteien, Arbeitsloseninitiativen und weitere Organisationen sammeln, um Distanz vom»offiziellen« Europa – verkörpert durch Kommission, Parlament, Rat – zu wahren und die Möglichkeit einer Alternative zum realen Europa offenzuhalten. Aus dieser Perspektive war das»Nein« zum Verfassungsentwurf von 2005 als Beweis für die Möglichkeit eines»anderen Europas«, als deutliche Warnung an die»Herrschenden« gedacht. 21.»We are calling for a moratorium until progress on implementing existing rules is made on the eu ’s competitiveness agenda«, so Thérèse de Liedekerke, head of unice ’s social directorate(European Voice, 23.9.2004: Freeze social laws, unice tells Commission); Pressemitteilung unice 9. September 2004. Policy priority: »Improve the Functioning of Labour Markets: Call for a Moratorium on Social Legislation that Imposes Additional Constraints on Companies«. ipg 3/2010 Kowalsky, Gewerkschaften und Europa 141

Urban, der den Gewerkschaften ein Übermaß an Europafreundlichkeit vorwirft, plädiert für einen neuen europäischen Entwicklungspfad (Urban 2009: 17), der die bisherige Politik der»sozialen Rhetorik« und »normativer Appelle«(Urban 2009: 19) ablöst. Doch die Idee einer »Pfadabhängigkeit« wird dem prozessualen und dynamischen, konfliktuellen Charakter der Entwicklung mitsamt ihren Gegenbewegungen nicht gerecht. 22 Eine soziale Ordnung ist nichts automatisch Weiterbestehendes, sondern ein Produkt sozialer Interessen, und somit dynamisch und instabil, konfliktuell und eingebettet in die doppelte kapitalistische Bewegung von Vermarktlichung und Markteinhegung, von »market expansion and market containment«(Polanyi), mit dem Staat als Garant und Organisator(kapitalistischer) Produktionsbeziehungen. »Europakritik« aus Sorge um Europa Sorge bereitet indes die sich weitende Kluft zwischen»Eliten« und Bevölkerungen, die stärker von nationalen Interessen geleitet sind und klarer die nationalen Gewinn- und Verlusterwartungen in Rechnung stellen. Diese Distanz bleibt nicht ohne Auswirkungen auf Gewerkschaften, politische Parteien und Nichtregierungsorganisationen. Die Gewerkschaften geraten in Gefahr, sich von der eigenen Mitgliedschaft zu entfremden, wenn unabhängig vom realen Kontext unkritisch Europäisierungsschritte begrüßt werden. In diesem Spannungsfeld reichen die gewerkschaftlichen Positionierungen von unverhohlener Europaskepsis bei einigen sektoralen Gewerkschaften(öffentlicher Dienst, Baubranche) über weitgehende Indifferenz bis hin zu affirmativer Unterstützung bei den europäischen Dachverbänden, die allerdings seit mehr als einem Jahrzehnt zunehmend die kritischen Stimmen in ihre Positionen aufnehmen. Dennoch lehnen sie bestimmte Diskurse ab – die nationalistische Rhetorik im Allgemeinen, die Nettozahlerdebatte im Besonderen – und halten die»europäische Solidarität« hoch, die im deutschen Elitendiskurs(wie auch im Diskurs der Kommission im»Arbeitsprogramm 2010« oder» eu 2020«) zunehmend verblasst ist. 22. Vgl. Wolfgang Streeck(2009): Re-Forming Capitalism. Institutional Change in the German Political Economy. Oxford: Oxford University Press. Von Politikern wird gern die Metapher der»Stellschrauben« verwendet, die wie»Pfadabhängigkeit« auf ein dahinterstehendes mechanistisches Weltbild verweist. 142 Kowalsky, Gewerkschaften und Europa ipg 3/2010

Alles in allem herrscht heute – auch bei den Gewerkschaften 23 – die Auffassung vor, dass die Integration weitgehend negativ erfolgte mit Fokus auf der Beseitigung von Binnenmarkt-Hindernissen und nicht auf der Konstruktion eines europäischen sozialen Raums, basierend auf eigenständigen Normen und Rechten. Jahrelang hat die soziale Dimension stagniert, in jüngster Zeit trägt der Europäische Gerichtshof (EuGH), maßgeblich angestoßen von der Europäischen Kommission, mit seinen Urteilen erstmalig in der Geschichte der eu zu sozialen Rückschritten bei. Der EuGH scheint»Wohlstand für alle« und sozialen Frieden nicht als legitime Ziele im Vergleich mit der Dienstleistungsfreiheit und den ökonomischen»Grundfreiheiten« zu betrachten. Mehr noch: dadurch, dass er dem»Normen-Shopping«, der Möglichkeit, zwischen unterschiedlichen Regulierungsräumen auszuwählen, Vorschub leistet, droht er das Rechtsstaatsprinzip zu untergraben. 24 Auf welche Seite sich das Europäische Parlament schlägt, bleibt offen. In dieser Lage ist es durchaus legitim, dass die Gewerkschaften ihre Kritik unverhüllter vortragen und ihren Gegenvorschlägen aggressiver Gehör verschaffen. Leisetreterei ist nicht länger angesagt – die Europakritik muss in die Offensive. Sie muss auf eine Verhaltensänderung der Kommission drängen. Mehr Zurückhaltung bei der Marktintegration könnte paradoxerweise mehr politische Integration bewirken, wohingegen die Überstrapazierung der Wettbewerbs- und Binnenmarktregeln zunehmend eine Gefährdung des politischen Integrationsprojekts mit sich bringt. 25 Literaturverzeichnis Höpner, Martin(2010): Warum betreibt der Europäische Gerichtshof Rechtsfortbildung? Die Politisierungshypothese, MPIfG Working Paper 10/2. Höpner, Martin und Sabine Grone-Weber(2007):»Don’t Stop Half Way«, in Mitbestimmung 8/2007. 23. Sabine Groner-Weber(2007):»Don’t Stop Half Way«, in Mitbestimmung 8/2007: 32–35. 24. Alain Supiot(2010):»Retrouver tout d’abord le sens des limites«, in Le Monde (21.1.2010). 25. Martin Höpner/ Armin Schäfer(2010):»Grenzen der Integration – wie die Intensivierung der Wirtschaftsintegration zur Gefahr für die politische Integration wird«, in integration 1/2010: 20. ipg 3/2010 Kowalsky, Gewerkschaften und Europa 143

Höpner, Martin und Armin Schäfer(2010):»Grenzen der Integration – wie die Intensivierung der Wirtschaftsintegration zur Gefahr für die politische Integration wird«, in integration 1/2010. Kowalsky, Wolfgang(1997): Projekt Europa. Die Zukunft der europäischen Integration . Opladen: Leske+ Budrich. –––(1999): Europäische Sozialpolitik. Ausgangsbedingungen, Antriebskräfte und Entwicklungspotentiale, Opladen: Leske+ Budrich. –––(2000): Focus on European Social Policy. Countering Europessimism; Brussels. –––(2007):»The Logic of the Internal Market versus Social Standards – from a Defensive to an Offensive«, in Otto Jacobi/ Maria Jepsen/ Berndt Keller/ Manfred Weiss(Hrsg): Social Embedding and the Integration of Markets – An Opportunity for Transnational Trade Union Action or an Impossible Task? Düsseldorf: Hans-BöcklerStiftung: 101–120. –––(2008):»Die europäische Kampagne zur Stärkung öffentlicher Dienstleistungen«, in Torsten Brandt u. a.: Europa im Ausverkauf. Liberalisierung und Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen und ihre Folgen für die Tarifpolitik . Hamburg: vsa Verlag: 345–359. –––(2009):»Das Verhältnis von egb und nationalen Gewerkschaften: Zwischen Europäisierung und Renationalisierung«, in Mitteilungsblatt des Instituts für soziale Bewegungen 42/2009: 257–283. Kowalsky, Wolfgang und Tanja Buzek(2009):»Neuland für Europas Gewerkschaften: Die egb -Petition zur Stärkung öffentlicher Dienstleistungen«, in Johannes W. Pichler(Hrsg.): Direkte Demokratie in der Europäischen Union (Publikationsreihe des Österreichischen Instituts für Europäische Rechtspolitik, Band 29); Wien/ Graz: 99–110. Kowalsky, Wolfgang; Katharina Erdmenger; Stefan Gran; Ursula Polzer(2009): Die soziale Dimension der EU. Binnenmarkt und faire Arbeitsbedingungen – ein Gegensatz? Internationale Politikanalyse, Friedrich-Ebert-Stiftung(Juli 2009). Pochet, Philippe(2010):»What’s Wrong with eu 2020?« etui Policy Brief 2/2010. Scharpf, Fritz W.(2009): The Double Asymmetry of European Integration, MPIfG Working Paper 09/12. Streeck, Wolfgang(2009): Re-Forming Capitalism. Institutional Change in the German Political Economy. Oxford: Oxford University Press. Urban, Hans-Jürgen:»Zeit für eine politische Neuorientierung: Die Gewerkschaften und die Hoffnung auf ein soziales Europa«, in Internationale Politik und Gesellschaft 4/2009: 11–25. van den Abeele, Eric(2009): The Better Regulation Agenda: A ›New Deal‹ in the Building of Europe? etui Policy Brief 1/2009. van den Abeele, Eric und Laurent Vogel(2010): Better Regulation: A Critical Assessment, Brussels. 144 Kowalsky, Gewerkschaften und Europa ipg 3/2010

NATO’s Nuclear Future: New Security Challenges and the Role of Deterrence IAN ANTHONY P rior to the 2010 meeting of Alliance Foreign Ministers in Tallinn, nato Secretary-General Anders Fogh Rasmussen said that the Alliance continues to need a credible nuclear deterrent for»as long as there are rogue regimes or terrorist groupings that may pose a nuclear threat to us«. But while nato representatives emphasize that nuclear deterrence remains necessary, there is also a mood within the Alliance to evaluate in greater detail the role nuclear weapons can and should play. In contrast to the relatively straightforward approach dictated by the circumstances of the Cold War, nato will now have to forge a common view on how deterrence works, against a much more uncertain backdrop. In 2009, the Secretary-General established a Group of Experts to lay the groundwork for a new nato Strategic Concept to update the 1999 Strategic Concept, nato ’s core mission statement at present. There appears to be an emerging pattern of reviewing the Strategic Concept of nato roughly every ten years, so the task facing the experts is to establish guiding principles for Alliance nuclear policy over the next decade, rather than looking far into the future. Aspects of the 1999 document – which was largely developed by 16 countries, as opposed to the 28 members of the enlarged nato in 2010 – now have a very conservative feel. For example, the document asserts that nato will need nuclear weapons in perpetuity as a symbol of the us commitment to Europe. This is at odds with the fact that many Allies already regard trans-Atlantic solidarity as both normal and permanent. Whether nuclear weapons can really provide the necessary symbolism in those countries that have a less relaxed view is an open question. These are often the same countries whose participation in key aspects of nuclear policy is excluded under commitments given to Russia by the Alliance at the time of its most significant enlargement. Given that roughly 20 percent of nato members have now expressed their view that nuclear policy needs to be revised, a simple»cut and ipg 3/2010 Anthony, NATO’s Nuclear Future 145

paste« from the 1999 document seems unlikely to be acceptable. The United States has also reviewed its wider defense policy, as well as its nuclear posture. In addition, there is a renewed interest in Europe, in the United States, and elsewhere in probing the prospects and options for nuclear arms control and nuclear arms reductions. It is, thus, an interesting time to consider the role of nuclear weapons in creating a sense of security in and for the members of nato . For the past year, sipri and fes have conducted in-depth consultations and organized public dialogue meetings in countries across nato to gauge opinion on the choices that nato will face with regard to its nuclear policy and to stimulate a European debate on the issues. This article draws on the results of that process of dialogue and consultation, but it is not a summary, nor does it claim to represent the views of the by now hundreds of individuals who have participated in that discussion. New Threats and the Appropriateness of Nuclear Deterrence While serious clashes can still occur at the periphery of Europe, territorial defense against the threat of invasion by the armed forces of states is no longer the principal military security concern of countries in nato . The Alliance has no enemies that it identifies by name and there is no country that is currently regarded as a threat to military security. However, this does not mean that there are no security concerns occupying the minds of nato leaders. A number of countries, including some located not too far from Europe, have made steady progress over an extended period to build technical capacities that can be the basis for nuclear weapon programs. There are also a number of countries – in most cases the same ones – that have sustained engagement in the development of missile delivery systems of different types, including ballistic and cruise missiles of different ranges. Analysis of the information gathered by the United Nations related to Iraqi weapon programs, as well as the unmasking of the A.Q. Khan network, have shown how clandestine procurement techniques have become more sophisticated and trafficking has become more difficult to prevent. Within the decade covered by the next Strategic Concept it is possible that one or perhaps more than one new nuclear weapon state armed with ballistic missiles could be present at the borders of the Alliance. The still 146 Anthony, NATO’s Nuclear Future ipg 3/2010

unexplained destruction of a facility in Syria by Israel is an indicator that unexpected problems could emerge fairly quickly. Across Europe there is an emerging concern about the general tendency of political development in Russia. Russian discontent over the post-Cold War political settlement has been manifest throughout the ten years since President Vladimir Putin took high office. However, a growing number of analysts now believe that this discontent has crystallized into a long-term strategy to overturn the common security system that was created between 1990 and 1995 and replace it with a more traditional model characterized by power politics and spheres of influence. This concern need not be translated into a sense of increased military threat from Russia, but the armed conflict in Georgia in August 2008 has underlined the need for a more positive collective response that can be the basis for continuous improvement in relations rather than aiming to limit the damage from specific crises. In summary, problems that the members of nato expected to unfold over a 25–30 year time frame are already appearing at the borders of the Alliance. During the Cold War, defense, deterrence, political engagement to defuse crises, broader political engagement(or détente), military confidence-building measures, and arms control all worked together as part of the effort to build security in and for nato . While the balance between the instruments was different at different times, there was never a moment at which all efforts were focused on one of them. This mix proved to be successful in meeting the military security challenge posed by a single, large adversary in the past. However, whether these instruments can address current needs is less certain. In what has become a famous article in the Wall Street Journal, four senior us statesmen pointed out that not only is the effectiveness of nuclear deterrence decreasing in respect of traditional military security scenarios, but the logic of deterrence may increase the hazard if applied in the new and more uncertain security environment. 1 However, the other security policy tools are equally unproven in the new environment. Prevention using non-proliferation instruments has a mixed record of success. With regard to defense, even the advocates of missile defense recognize the limitations of what can be achieved with existing technologies. 1. George P. Shultz, William J. Perry, Henry A. Kissinger, and Sam Nunn(2008): »Toward a Nuclear-Free World,« in Wall Street Journal (January 15). ipg 3/2010 Anthony, NATO’s Nuclear Future 147

The level of confidence in containing risks through mutual selfrestraint – in other words, arms control – has fallen in recent years. It is not clear that trust in multilateral arms control can be recovered in spite of the renewed commitment by the United States to work for progress in this area. The only arms control framework that brings together nato members with many of the countries around the periphery of the enlarged Alliance – the cfe Treaty – is limited to heavy conventional weapons that were critical to military capability during the Cold War but less salient today. Moreover, the role of the cfe Treaty has been increasingly uncertain since Russia suspended its participation in 2007. As of today, all Allies continue to see a role for nuclear weapons as one part of a mix of capabilities that are needed to guarantee their security in an uncertain and fragmented international environment. 2 The consolidation and reduction of nuclear forces in France, the United Kingdom, and the United States – the three nato Allies that own nuclear weapons – has been continuous since the early 1990s. At the same time, all three countries have continued to invest in research, development, and production to keep nuclear forces safe, secure, and functional. In future, the strategic nuclear arsenals of these three nato Allies will be numerically smaller, but the weapons retained will be modern, very effective, and capable of dealing a devastating blow to any adversary. Given the changes in the nature of security problems sketched above, the need for all aspects of security policy to be re-evaluated is recognized and, although nato will remain a nuclear alliance during the forthcoming decade(the period for which the upcoming Strategic Concept is probably valid), there are aspects of nuclear policy that seem ripe for discussion. To achieve the fundamental purpose of preventing coercion and any kind of war, the strategic nuclear forces of the United States, France, and the United Kingdom are all, in their different ways, considered to contribute to the overall deterrence and security of all of the nato Allies. However, in these three countries there has been some evidence of diverging views about the future role of nuclear weapons. Two of nato ’s nuclear weapon states(the United Kingdom and France) appear to favor an approach based on what Michael Quinlan, a 2. See the»Declaration on Alliance Security« issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Strasbourg/ Kehl on April 4, 2009. Available at: www.nato.int/cps/en/ sid 281 c 1 dc 8–768 ef 076/natolive/news_52838.htm. 148 Anthony, NATO’s Nuclear Future ipg 3/2010

prominent former official in the uk , dubbed»deterrence to whom it may concern«. A nuclear deterrent force would be maintained but without detailed planning for how it might be used in any specific contingency. It would be a significant break with the past if the United States were also to adopt this view. The United States has assumed that there is a need for three connected elements in its nuclear strategy: the existence of nuclear forces; a set of plans to employ those forces against specific, identified targets; and evidence that the deterrent signals being sent to the identified targets have been detected and interpreted correctly. These elements have played a critical role in us force planning, largely dictating the numbers and types of nuclear weapons in the arsenal. In the United States, a»new strategic triad« has been suggested so that in the future nuclear weapons would be one element alongside advanced conventional capabilities and so-called non-kinetic capabilities (including new capabilities such as cyber weapons), missile(and other) defenses, and enhanced resilience if an attack does take place. The underlying approach on which this change would be based has not been explained or discussed in Europe outside a very small and closed group of experts. Whether this approach is intended to strengthen the security of the United States or whether the underlying philosophy is intended for wider adoption within nato has not been made clear; neither has its feasibility or desirability been debated. An issue that has begun to be debated inside the Alliance is whether nuclear deterrence can be tailored to a discrete and narrower set of circumstances than was the case in the past and, if it can, how this can be accomplished and what the implications would be. This discussion has been under way inside the United States for some time. The 2006 Quadrennial Defense Review( qdr ) Report already proposed moving to »tailored deterrence for rogue powers, terrorist networks and near-peer competitors«. 3 However, the qdr did not define tailored deterrence or examine the organizational and operational challenges it presents. The idea behind the tailored approach to deterrence remains a conditional response, imposing a cost on the party to be deterred for taking(or not taking) particular actions. However, making tailored deterrence the basis for nato policy pre-supposes agreement on who is to be deterred 3. David S. Yost(2009):» nato and Tailored Deterrence: Key Workshop Findings in 2007–2008«, in: Strategic Insights, Vol. VIII, Issue 4(September). ipg 3/2010 Anthony, NATO’s Nuclear Future 149

from doing what, as well as a confidence that the addressee will both understand the signals that are being sent and take them on board. Furthermore, nato is trying once more to move relations with Russia(the traditional target for deterrence signaling) onto a different basis. The views of many Allies are unknown and untested on the question of what deterrence might accomplish in any context other than Russia. In the first instance, nato will have to reach a collective view on whether deterrence has a role to play in managing potential threats emerging from the slow but continuous incremental development of ballistic missile arsenals in the Middle East and Gulf. If so, this would call for a different level and quality of collective engagement on strategic matters with the countries around the periphery of the enlarged Alliance. Alternatively, this might not be seen as a matter that engages the Alliance collectively, although following that path could put at risk the solidarity which has been seen as nato ’s main strength. In recent documents and statements, the United States has pointed to the need for consultations on how to ensure the credibility of the us extended deterrent, but has also emphasized that the objective is to provide assurance, while reducing the role of nuclear weapons. Therefore, it is not surprising that the need to maintain us nuclear weapons in forward deployment in nato is being questioned as support is growing for sustaining a conventional us presence and progressively developing theatre ballistic missile defenses. Apart from credibility(that is, any potential adversary must believe that under certain conditions nuclear weapons could really be used) nato official documents also underline that nuclear forces need to meet several other tests. First, they must be safe, secure, and reliable since public support would quickly drain away if nato nuclear weapons came to be seen as a danger to our own societies through the accidental release of radiation or because they might fall into the wrong hands. Second, there is a military-technical test in terms of which weapons must be capable of being deployed and used, and appropriate for countering anticipated threats. 150 Anthony, NATO’s Nuclear Future ipg 3/2010

Short-range Nuclear Weapons: Eroding Solidarity – Decreasing Sense of Urgency The political context for the deployment of nuclear weapons in Europe has changed significantly in recent years. Nuclear policy was characterized by a high degree of solidarity among the Allies when a large number of nuclear weapons were present in Europe, distributed across many countries. With the drawdown and consolidation of armed forces and equipment has come a realignment and closure of facilities. As a result, the number of countries directly engaged in the nuclear mission has been shrinking continuously since the end of the Cold War. Traditionally, nato has been willing to confirm that nuclear weapons owned by the United States are stored in Europe but unwilling to provide additional details or clarifications. However, it is widely believed that B-61 nuclear gravity bombs are currently stored in five countries: Belgium, Germany, Italy, the Netherlands, and Turkey. Unlike the past, when nuclear weapons might have been delivered by a wide range of tube artillery, short-range rockets and missiles, as well as land and sea mines, the only nuclear delivery system for these weapons at present would be dual-capable fast jets. 4 In some cases, these would be flown on their missions by the United States Air Force and in other cases by pilots from the air force of the country on whose territory the weapons are located. It is believed that, in recent years, the number of participants in the nuclear mission has continued to shrink, with Greece and the United Kingdom the most recent countries to effectively withdraw from the sharing arrangements. Recent political statements by senior government figures suggest that additional countries would like to withdraw from the sharing arrangements. 5 If the sharing arrangements involved only 4. nato has confirmed that, by 2003, the number of different types of nuclear system deployed in Europe had been reduced from 13 in 1971 to one( us gravity bombs carried on dual-capable aircraft). NATO’s Nuclear Forces in the New Security Environment, nato Fact Sheet. Available at: www.nato.int/issues/nuclear/sec-environment.html. 5. See, for instance: Partij van der Arbeid: Kernwapens weg uit Nederland, available at: www.pvda.nl/nieuws/nieuws/2009/09/Kernwapens+weg+uit+Nederland.html; and»New German Government to Seek Removal of us Nuclear Weapons,« Deutsche Welle, October 25, 2009, available at: www.dw-world.de/dw/article/ 0,,4824174,00.html. ipg 3/2010 Anthony, NATO’s Nuclear Future 151

two countries, Italy and Turkey, then a domino effect leading all nato countries to give up the nuclear task might become unavoidable. Besides the fact that Allies are progressively giving up the nuclear mission, there are also barriers that prevent some nato members from participating in nuclear sharing arrangements. In December 1996, nato Foreign and Defense Ministers made a unilateral announcement that nato has »no intention, no plan, and no reason to deploy nuclear weapons on the territory of new member countries, nor any need to change any aspect of nato ’s nuclear posture or nuclear policy, and that it does not foresee any future need to do so.« This commitment was reiterated in the document that established a new basis for cooperation between nato and Russia, and that document also elaborated and explained that»this subsumes the fact that nato has decided that it has no intention, no plan, and no reason to establish nuclear weapon storage sites on the territory of those members, whether through the construction of new nuclear storage facilities or the adaptation of old nuclear storage facilities.« 6 Nuclear storage sites are understood to be facilities specifically designed for the stationing of nuclear weapons, and include all types of hardened above- or below-ground facilities(storage bunkers or vaults) designed for storing nuclear weapons. 7 Given these developments, it is a very open question whether nato nuclear policies currently meet the self-imposed test of solidarity and burden-sharing. It appears more likely that, as a number of recent analyses have concluded, the main reason for retaining us nuclear weapons in Europe is an inertia on both sides of the Atlantic, given that the weapons have been described as having an»almost dormant status«. 8 The countries that participate in the nuclear sharing arrangements will also face some decisions of a military-technical kind in the not too distant future. It is believed that the aircraft available to drop the us owned b -61 nuclear bomb are the Tornado ids , operated by Germany and Italy, the f -16 c / d and mlu versions, operated by Belgium and the 6. Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security between nato and the Russian Federation, May 27, 1997. Available at: www.nato.int/cps/en/natolive/ official_texts_25468.htm. 7. Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security between nato and the Russian Federation, Paris, May 27, 1997. 8. Tertrais, Bruno(2008):»The Coming nato Nuclear Debate,« Real Institut Elcano (September 26). 152 Anthony, NATO’s Nuclear Future ipg 3/2010

Netherlands, and the f -15 e and f -16 c , operated by the us Air Force. 9 Given that these aircraft types will come to the end of their operational lives in the next 10 years, there are genuine doubts over whether European air forces will have a dual-capable aircraft available to replace them. As far as the American f -35 fighter aircraft(formerly known as the Joint Strike Fighter or jsf ) is concerned, there are two uncertainties: will there be a dual-capable variant and, if so, will any country participating in the nato sharing arrangements buy it? Apart from the f -35, the other possible contenders to replace existing European fighter aircraft in a ground attack role seem unsuited to the nuclear task within nato . Although it could carry the b -61 bomb, a nuclear mission for the Swedish jas -39 Gripen would be excluded by the Swedish government. The French Rafale f 3 is dual-capable and has a nuclear mission in France. However, the United States would need to grant access to the relevant parameters of the b -61 to allow a release mechanism to be designed and fitted, while the French government would need to grant access to the relevant aircraft technology. It seems unlikely that either government would be willing to share the relevant technical data, while the French companies involved might also be reluctant to release technical data to the United States. The fgr 4 ground attack version of the Typhoon would be the only other European alternative, but this aircraft is not currently tasked with a nuclear mission. There do not appear to be any initiatives to develop a dual-capable version of the Typhoon. The United States is also currently grappling with a set of difficult issues related to the future of the b 61 nuclear bombs assigned to dualcapable aircraft. In September 2009, the us Congress proposed that, once the requirement for a b 61-12 version was confirmed, the Department of Energy was authorized to continue with a b 61-12 upgrade study. 10 However, the us Department of Defense(which did not request that funds be allocated in the Congressional legislation) had not decided how to proceed with possible modernization of the b 61 bomb at the time of writing. 9. nato documents confirm that the us Navy has completely eliminated the nuclear role for its carrier-based aircraft. 10. This study would not involve any nuclear testing. Energy and Water Development and Related Agencies Appropriations Act, 2010: Conference Report to Accompany H.R. 3183, us Government Printing Office, September 30, 2009: 27–28. ipg 3/2010 Anthony, NATO’s Nuclear Future 153

The nuclear weapons that are available for delivery by dual-capable aircraft play an essentially political role as symbols of the commitment by the United States to defend its European Allies. There are few people either inside or outside the official structures who believe that the weapons could play a direct role in the defense of nato . The location of the weapons and the nature of the delivery systems mean that any use of the weapons would have to occur at the periphery of the enlarged Alliance. The weapons could not be used in more distant locations(even if there was a meaningful task for them to carry out there) because there is no way to fly distant missions from their current bases and no temporary storage facility available for the weapons in a distant theatre. Changes in the way nato operates have raised a question over whether the nuclear weapons based in Europe would be an instrument of solidarity in a crisis or whether they would in fact become a rather divisive issue. Prior to 1991, nato peacetime contingency plans included identified targets for standing nuclear forces, but with the end of the Cold War this type of planning was discontinued, and nuclear forces no longer targeted any specific country in peacetime. Cold War conditions required a complex and integrated peacetime plan for immediate implementation once a conflict began. In a more benign threat environment there has been no need for rigid planning and plans are developed and adapted continuously to meet contingencies. Any connection between nuclear forces and recent nato plans seems remote at best and probably does not exist. 11 The absence of a detailed plan means that, in a crisis, nato would have to reach agreement on when and how nuclear weapons might be used, including changes in alert status and deployment patterns in a crisis. These mechanisms would normally require a consensus among the 28 Allies in order to reach a decision. However, in nuclear matters France has made clear that it intends to remain outside some of the relevant 11. The United States was already moving to a system called»adaptive planning« by the time of the 2001 Nuclear Posture Review.»The current nuclear planning system, including target identification, weapon system assignment, and the nuclear command and control system requirements, is optimized to support large, deliberately planned nuclear strikes. In the future, as the nation moves beyond the concept of a large, single integrated operational plan( siop ) and moves towards more flexibility, adaptive planning will play a much larger role«(emphasis added); Nuclear Posture Review Report, January 8, 2002: 29. Available at: www.globalsecurity.org/wmd/library/policy/dod/npr.htm. 154 Anthony, NATO’s Nuclear Future ipg 3/2010

decision-making bodies and so it is not clear exactly how French perspectives might be included in collective decisions. If proposals to use nuclear weapons to signal to an adversary during a crisis created disagreements among Allies, then the political symbolism would not demonstrate solidarity in the face of an external threat. It could actually achieve the reverse effect and persuade a potential adversary that the Alliance was in disarray. nato threat assessments have raised the general issue of how the Alliance can reduce the impact of civil wars around the periphery of the enlarged nato , including those that occur at or close to the borders of nuclear weapon states. These conflicts have spillover effects on the Alliance, even if nato is not directly involved. Russian military action in Georgia, which is not a nato ally, heightened concern in several parts of nato about a growing vulnerability to Russian military pressure. This is perhaps greatest in the Baltic states and in Poland, given that Russia continues to carry out major exercises in close proximity to these countries. 12 nato will have to find a response to address the reasonable concerns of Allies who feel that they are exposed to risk. However, for reasons stated earlier, it is unlikely that the presence or absence of us nuclear weapons in Europe can provide much assurance. A number of non-nuclear initiatives could, taken together, strengthen the solidarity inside nato . The pattern of exercises involving Allies and organized under the nato umbrella could be modified so that activities become more regular and more tailored to the security environment of exposed countries. These exercises could demonstrate that nato is still able to concentrate very significant conventional firepower in a particular place and at fairly short notice. The exercises could be made part of a dedicated effort to strengthen military planning for any contingencies arising at the periphery of the enlarged nato . Nuclear Arms and Engagement with Russia nato has discussed how to defend effectively against attacks by ballistic missiles for a number of years. However, the nature of the debate changed 12. In 2009, about 12,500 troops from Russia and Belarus took part in major exercises involving aircraft, armor, and other heavy weapons in southern Belarus, about 125 kilometers from the Polish border, and in Kaliningrad(which borders Poland and Lithuania). ipg 3/2010 Anthony, NATO’s Nuclear Future 155

significantly in 2009 when the Obama Administration revised us policy regarding missile defense. Unlike the previous administration, Obama no longer emphasizes defending the continental United States against the threat from long-range ballistic missiles. Instead, the main emphasis in program development will be on intermediate range missiles of the type being developed in the Middle East. This approach makes it easier to conduct discussion on missile defense, both internally, because it emphasizes the indivisibility of defense among Allies, and externally, because Russia no longer has missiles of the type the new architecture is designed to defend against. There is no indication, at least so far, that Middle Eastern countries(such as Iran and Syria) regard nato missile defense plans as provocative. In the first instance, nato will have to come to a decision about shortrange nuclear delivery systems still being needed. However, if nato leaders decided that the weapons were no longer essential it is unlikely that the Alliance would support unilateral removal before trying once again to engage Russia in a mutual agreement to eliminate them. While the development of relations with Russia is complicated, ending the stationing of us weapons in Europe might be part of a process of re-engagement. Ultimately, a joint mandate could be sought with Russia for negotiations leading to a ban on short-range nuclear forces in deployment. However, difficult challenges would have to be overcome before the benefits of such an approach could be realized. An agreement would require the current gap in understanding on the role of nuclear weapons to be closed. At present, the two countries seem to be moving in different directions in this regard, with nato progressively de-emphasizing the role of nuclear weapons and Russia appearing to rely on nuclear deterrence to an increasing degree. Russia is reported to be in the final stages of updating its nuclear weapons doctrine as the latest step in elaborating a set of hierarchical documents defining national security. While the content of the new document is not known, reports suggest that the formulation from the existing 2000 doctrine related to the first use of nuclear weapons in response to an attack on Russia with conventional arms will be retained. 13 13. Some reports suggest that the new document may go further and link the use of nuclear weapons in a regional or local conventional conflict as opposed to a major war. For example,»Kremlin Says Worries Over Revised Nuclear Doctrine Unnecessary,« Global Security Newswire, October 26, 2009. Available at: www.globalsecuritynewswire.org/gsn/nw_20091026_7027.php. 156 Anthony, NATO’s Nuclear Future ipg 3/2010

While the next phase of nuclear arms control will be bilateral between the us and Russia, talks will need to take account of a range of related issues – such as the development of advanced conventional weapons and ballistic missile defenses. Greater transparency regarding Russian shortrange nuclear forces might form part of this wider package of issues. Scale Down Nuclear Deterrence – Emphasize Conventional Capabilities – Step Up Diplomacy – Engage Russia In spite of the development of new momentum behind nuclear arms control, it appears certain that nato will remain a nuclear alliance during the next decade. There is a common understanding among the members of the Alliance that the international security conditions are too uncertain to allow nato to give up nuclear deterrence as an element of nato strategy. However, a debate about what deterrence means in contemporary conditions across the Alliance(and far beyond the expert community) will be necessary if the United States is to reduce its nuclear arsenal to a level of hundreds of deployed warheads in the next decade. nato should resist efforts to re-orientate or reinvigorate deterrence and apply it to the very different security challenges now facing the Alliance. This approach would run a high risk of revealing internal disagreements over who might be the appropriate targets. nato would find it hard to reach a common view on what signal it is seeking to convey through what could be interpreted as an aggressive posture vis-à-vis countries and regions not traditionally seen as a military security threat to the Alliance. To ensure their collective security the Allies might be better served by sustaining a prudent level of investment in conventional military capabilities, combined with détente and diplomacy, including a new emphasis on strengthening partnerships, as well as a focus on confidence-building measures and arms control. The decisions by France, the United Kingdom, and the United States to retain modern and effective nuclear arsenals provide the basis for continued nato nuclear deterrence. However, there are significant political, military, technical, and economic arguments against a long-term commitment to retain us nuclear weapons in Europe. There are alternative means of creating assurance in exposed parts of the Alliance that are likely to be more effective than continued reliance on nuclear sharing arrangements. The Alliance will need to consider action in four areas. ipg 3/2010 Anthony, NATO’s Nuclear Future 157

1. Strengthening the process of planning to use armed force in contingencies that fall under the commitment in the North Atlantic Treaty that an armed attack against one or more of the Allies shall be considered an attack against them all. 2. Organizing exercises under the nato umbrella that demonstrate the capability to concentrate significant conventional fire power at the external perimeter of the Alliance. 3. Discussing the full integration of the new us approach to missile defense with the nato theatre missile defense concept. 4. In discussions of all aspects of the new Strategic Concept, maintaining an inclusive, transparent, and comprehensive approach vis-à-vis Russia. A specific objective during the period for which the next Strategic Concept is valid should be to engage with Russia to explore how to safely reduce and eliminate the short-range nuclear weapons currently based in Europe. 158 Anthony, NATO’s Nuclear Future ipg 3/2010

REZENSIONEN/BOOK REVIEWS HANS-JÜRGEN FRIESS: Castro und kein Ende. Zur politischen Stabilität auf Kuba Potsdam 2009 Universitätsverlag Potsdam, 279 S. S eit der Gründung des sozialistischen Staates 1961 hält Kuba unbeirrt an seinem politischen System fest. Der karibische Inselstaat überlebte die Stürme der Zeit, wie die Invasion in der Schweinebucht, die Kuba-Krise, das us -Embargo und schließlich den Niedergang des sozialistischen Ostblocks. Selbst als Fidel Castro seine Ämter aufgrund einer schweren Erkrankung im Sommer 2006 an seinen Bruder Raúl Castro übergab, kam es zu keiner politischen Veränderung. Zahlreiche internationale Beobachter und Mitglieder der kubanischen Opposition gingen zuvor davon aus, dass nur Fidel Castro das herrschende System zusammenhalten könne. Sie irrten sich, und Kuba hält bis heute am Sozialismus fest. Wie ist diese politische Stabilität zu erklären? Dieser übergeordneten Frage widmet sich Hans-Jürgen Frieß am Augsburger Institut für LateinamerikaStudien in seiner Dissertation. Systematisch behandelt der Autor hierzu drei Fragen: ̈ Welche Ressourcen und Stabilisierungsmechanismen hatte das Regime entwickelt, mithilfe derer es auf Krisen reagieren konnte? ̈ Welche Herausforderungen entstanden durch den Niedergang des sozialistischen Ostblocks? ̈ Wie hat das Castro-Regime systemstabilisierend reagiert? Nachdem der Leser durch die Einleitung mit dem Thema und der Problemstellung vertraut gemacht wird, wenden sich die nächsten drei Kapitel sukzessiv den Fragen zu. Das fünfte Kapitel rundet die Publikation mit einer kritischen Reflexion der Situation Kubas und einer Synthese zur politischen Stabilität ab. Im historischen Abriss des zweiten Kapitels wird der Leser durch die Geschichte des sozialistischen Kuba bis 1990 geführt. Das Hauptaugenmerk richtet sich auf die Entstehungsgeschichte des Castro-Regimes sowie seine politische und wirtschaftliche Entwicklung. Bereits hier kristallisieren sich drei Thesen zur Stabilität Kubas heraus. Demnach waren(i) die Herausforderungen für das Regime nicht hinreichend, um einen Systemwechsel herbeizuführen. Als Beispiel ipg 3/2010 Rezensionen/Book Reviews 159

wird unter anderem das us -Embargo angeführt, dessen unterschiedliche Wandlungen und Intensitäten dargestellt werden. So hätte Fidel Castro das us Embargo immer wieder zu seinem Vorteil genutzt, indem er z. B. Entwicklungsdefizite damit begründete. Des Weiteren existierte zu jedem Zeitpunkt eine (ii) Basislegitimität des politischen Systems, die sich aus dem Charisma von Fidel Castro, dem Nationalismus und bestimmten Entwicklungserfolgen nährte. Auch hier wird neben anderen Beispielen die Rolle des us -Embargos aufgeführt. Denn hierdurch konnte ein Szenario der ständigen Bedrohung aufgebaut werden, wodurch die Notwendigkeit des nationalen Zusammenhalts betont wurde. Interessant ist auch die Herausarbeitung der Rolle Fidel Castros, die an Max Webers Idealtypus eines charismatischen Herrschers angelehnt wird. Zu guter Letzt wird (iii) die umfassende Kontrolle der Gesellschaft als stabilisierender Faktor identifiziert und werden die unterschiedlichen Repressionen und Überwachungen analysiert. Einen»Masterplan« zur systematischen Entwicklung des Landes vermag der Autor nicht zu erkennen. Vielmehr werden Beispiele aufgeführt, wie Castros Pragmatismus und Anti-Konstitutionalismus gepaart mit seinem unorthodoxen und eigenwilligen Führungsstil die eigentliche Konstante zu sein schien, die stets neue politische und wirtschaftliche Maßnahmen hervorbrachte. Der»Kurs der Kurswechsel«, wie ihn Dieter Nohlen und Karin Stahl in ihrem gleichnamigen Aufsatz beschreiben, wird von dem Autor als eine Form der Adaptionsstrategie und-fähigkeit gedeutet. Die Pseudo-Partizipation in den Massenorganisationen, das restriktive Ausreiserecht der Bürger, die Inhaftierung oder der Landesverweis von politischen Gegnern, die Indoktrinierung und Bespitzelung der Gesellschaft und der ganze Sicherheitsapparat mögen an das ddr -Regime erinnern. Ob nun der Sicherheitsapparat oder die Legitimierungsquellen eher zur Stabilisierung des Regimes beigetragen haben, bleibt in der Analyse jedoch offen. Vielleicht ist diese Frage auch nicht beantwortbar, aber eine Auseinandersetzung und Positionierung wäre wünschenswert. Ohne Zweifel stand das Castro-Regime durch den Niedergang des sozialistischen Ostblocks vor einer völlig neuen Herausforderung. Wurden bereits im historischen Abriss einige Herausforderungen analysiert, wird im dritten Kapitel deutlich, wie die neue Weltordnung mit dem plötzlichen Wegfall der militärischen, wirtschaftlichen und finanziellen Hilfen einherging und Kuba in eine schwere Wirtschaftskrise nach 1990 stürzte. Die wirtschaftlich vehementen Folgen werden anschaulich von der Makro- bis zur Mikroebene geschildert und jeweils mit den politischen Folgen in Verbindung gebracht. Auch wenn die Makroperspektive bei der Betrachtung dominiert, werden zur Anschaulichkeit reale Alltagssituationen beschrieben. Dadurch wird der ansonsten nüchterne und sachliche Blick aufgefrischt und für den Leser werden die unmittelbaren Folgen für die Kubaner nachvollziehbar gemacht. 160 Rezensionen/Book Reviews ipg 3/2010

Kuba stand Anfang der 1990er Jahre mit dem Rücken zur Wand. Lebenswichtige politische und wirtschaftliche Partnerschaften fielen praktisch weg, zudem holten die usa zum»Todesstoß« aus und verschärften ihr Embargo. Das bip pro Kopf halbierte sich fast, Nahrungsmittelengpässe führten sogar teilweise zu Hunger, und medizinische Behandlungsmöglichkeiten wurden durch Versorgungsengpässe reduziert. Als Folge macht der Autor eine zunehmende Unzufriedenheit anhand der gestiegenen Selbstmordraten und psychischen Störungen sowie an der erhöhten Fluchtbereitschaft fest. Die Lage spitzte sich zu, und der Dampfkessel drohte zu explodieren. Als Höhepunkt werden die gewaltsamen Unruhen im Sommer 1994 gesehen. Waren zuvor gewisse wirtschaftliche und soziale Erfolge ein wichtiger Baustein für die Legitimierung des Castro-Regimes, geriet nun die politische Elite in Rechtfertigungsnot. Im vierten Kapitel zeigt der Autor, warum dennoch die neuen Herausforderungen zu keinem Systemwechsel geführt haben. Auf der einen Seite reagierte die Regierung auf die Wirtschaftskrise mal mit zentralistischen, mal mit liberalen Reformen. Auf der anderen Seite wurden der politischen Bedrohung eine Mischung aus Legitimierungsversuchen, Liberalisierung und Repressionen entgegengesetzt. Diese undurchsichtige Gemengelage wird analytisch geordnet, und dem Leser wird das System der scheinbar widersprüchlichen Strategien vor Augen geführt. Fanden die vom Autor aufgestellten Thesen zur Stabilität bereits im historischen Abriss ihre Bestätigung, wird in dem umfangreichsten Kapitel der Publikation aufgezeigt, dass sie auch nach 1990 noch ihre Gültigkeit besitzen. Während die Sowjetunion unter dem Zeichen von Glasnost und Perestroika stand, steuerte Kuba zunächst mit seiner Rectificación in die entgegengesetzte Richtung und leitete eine Rezentralisierung der Wirtschaft ein. Der Niedergang des Ostblocks und die damit einhergehende Wirtschaftskrise führte aber schließlich zu einem erneuten Strategiewechsel. Zunächst machte Fidel Castros neue Parole»Sozialismus oder Tod« deutlich, dass die sozialistischen Prinzipien nicht zur Diskussion standen. Jedoch führte sein Sinn für Pragmatismus auch zu marktorientierten Reformen, welche am Beispiel des Tourismus und der Biotechnologie illustriert werden. Des Weiteren werden die Legalisierung des Besitzes und der freien Zirkulation harter Devisen sowie die Wiederzulassung freiberuflicher Tätigkeiten dieser marktwirtschaftlichen Orientierung zugeordnet. Aber auch wenn die Zeit zwischen 1990 bis 1996 stärker als jede andere Phase von marktwirtschaftlichen Elementen und Mechanismen geprägt wurde, so macht die Publikation dennoch deutlich, dass Kuba im Kern sozialistisch blieb und das Ruder fest in den Händen der politischen Elite verblieb. Für den Autor bestand die Taktik des Regimes darin, durch die Öffnung der Wirtschaftskrise entgegenzuwirken, um letzten Endes die Gefahr eines Aufstandes zu verhindern. Dass es sich in der Tat nur um eine pragmatische Anpassungsstrategie und nicht um einen Ideologiewechsel handelte, wurde deutlich, als sich die wirtschaftliche Situation ab 1996 wieder etwas besserte. Die wirtschaftlichen ipg 3/2010 Rezensionen/Book Reviews 161

und politischen Reformen wurden in der Folge wieder gestoppt. Somit rückten die staatliche Kontrolle und die ideologische Festigung des Systems wieder in den strategischen Mittelpunkt. Die wirtschaftlichen Folgen der veränderten Entwicklungsbedingungen nach dem Niedergang der Ostblockländer wurden also weitgehend überwunden, auch wenn der Autor betont, dass Kuba nach wie vor zahlreiche Entwicklungsprobleme aufweist. Auf den Säulen der Basislegitimierung und Kontrolle konnte nun 2006 der Machtwechsel stabil vollzogen werden. Nicht immer hält sich der Autor an die gesetzte Gliederung, wodurch einzelne thematische Überlappungen zwischen den Kapiteln irritieren können und einzelne Absätze nicht klar der Überschrift folgen. Gleichwohl wird dadurch auch die Verquickung der komplexen wirtschaftlichen und politischen Prozesse deutlich. Beim Lesen des Buches bekommt man den Eindruck, als hätte Fidel Castro mit einem großen Werkzeugkoffer das sozialistische Haus ständig vor dem Zerfall bewahrt. Je nach Situation und Erfordernissen griff er kreativ auf unterschiedliche Werkzeuge und Baumaßnahmen zurück. Vielleicht sind weniger sein Charisma, gewisse Entwicklungserfolge und der Nationalismus, sondern gerade dieser südländische Pragmatismus das Erfolgsgeheimnis. In der Publikation werden diese Wechsel- und Adaptionsprozesse wissenschaftlich analysiert. Hierbei kommen dem Autor auch seine zahlreichen Forschungsreisen nach Kuba und seine Beziehungen zugute. Der Leser merkt schnell, dass der Autor Kuba nicht nur aus Büchern kennt. Ein insgesamt empfehlenswertes Buch, welches sich auch durch eine verständliche Sprache auszeichnet. Peter Böxkes, Berlin RUCHI ANAND: Self-Defense in International Relations Basingstoke 2009 Palgrave Macmillan, 191 S. B eschleunigt durch das Ende des Ost-West-Konflikts und die Globalisierung bringen Politikwissenschaftler dem Völkerrecht und der wissenschaftlichen Beschäftigung mit seinen Inhalten, Formen und Prozessen insbesondere im Kontext der Global-Governance-Forschung mehr und mehr Interesse entgegen. Genauer: In der Disziplin der Internationalen Beziehungen wird unter Rekurs auf die realhistorischen Entwicklungen der vergangenen Jahre und Jahrzehnte(wieder) zunehmend über das Verhältnis von Macht bzw. Politik und Recht nachgedacht. Eine Entwicklung, die aus guten Gründen als Antwort der»scientific 162 Rezensionen/Book Reviews ipg 3/2010

und politischen Reformen wurden in der Folge wieder gestoppt. Somit rückten die staatliche Kontrolle und die ideologische Festigung des Systems wieder in den strategischen Mittelpunkt. Die wirtschaftlichen Folgen der veränderten Entwicklungsbedingungen nach dem Niedergang der Ostblockländer wurden also weitgehend überwunden, auch wenn der Autor betont, dass Kuba nach wie vor zahlreiche Entwicklungsprobleme aufweist. Auf den Säulen der Basislegitimierung und Kontrolle konnte nun 2006 der Machtwechsel stabil vollzogen werden. Nicht immer hält sich der Autor an die gesetzte Gliederung, wodurch einzelne thematische Überlappungen zwischen den Kapiteln irritieren können und einzelne Absätze nicht klar der Überschrift folgen. Gleichwohl wird dadurch auch die Verquickung der komplexen wirtschaftlichen und politischen Prozesse deutlich. Beim Lesen des Buches bekommt man den Eindruck, als hätte Fidel Castro mit einem großen Werkzeugkoffer das sozialistische Haus ständig vor dem Zerfall bewahrt. Je nach Situation und Erfordernissen griff er kreativ auf unterschiedliche Werkzeuge und Baumaßnahmen zurück. Vielleicht sind weniger sein Charisma, gewisse Entwicklungserfolge und der Nationalismus, sondern gerade dieser südländische Pragmatismus das Erfolgsgeheimnis. In der Publikation werden diese Wechsel- und Adaptionsprozesse wissenschaftlich analysiert. Hierbei kommen dem Autor auch seine zahlreichen Forschungsreisen nach Kuba und seine Beziehungen zugute. Der Leser merkt schnell, dass der Autor Kuba nicht nur aus Büchern kennt. Ein insgesamt empfehlenswertes Buch, welches sich auch durch eine verständliche Sprache auszeichnet. Peter Böxkes, Berlin RUCHI ANAND: Self-Defense in International Relations Basingstoke 2009 Palgrave Macmillan, 191 S. B eschleunigt durch das Ende des Ost-West-Konflikts und die Globalisierung bringen Politikwissenschaftler dem Völkerrecht und der wissenschaftlichen Beschäftigung mit seinen Inhalten, Formen und Prozessen insbesondere im Kontext der Global-Governance-Forschung mehr und mehr Interesse entgegen. Genauer: In der Disziplin der Internationalen Beziehungen wird unter Rekurs auf die realhistorischen Entwicklungen der vergangenen Jahre und Jahrzehnte(wieder) zunehmend über das Verhältnis von Macht bzw. Politik und Recht nachgedacht. Eine Entwicklung, die aus guten Gründen als Antwort der»scientific 162 Rezensionen/Book Reviews ipg 3/2010

community« auf Dynamiken gedeutet werden kann, die außerhalb des Wissenschaftsbetriebes liegen. Zu konstatieren ist jedenfalls ein empirischer Trend zu einer»zunehmende(n) Verrechtlichung der internationalen Politik«, wonach das »Verhalten von Staaten, Unternehmen und Individuen rechtlichen Normen unterworfen wird, die jenseits der Nationalstaaten formuliert werden und die gegenüber diesen Geltung beanspruchen«(Edgar Grande). Bei der durch den Prozess der Globalisierung entstandenen internationalen Sphäre handelt es sich also keineswegs um einen rechtsfreien Raum. Ebenso richtig ist allerdings, dass im Zuge dieser Entwicklung – mit partieller Ausnahme der Europäischen Union – (bislang) kein Leviathan jenseits der Staatenwelt entstanden ist. Mangels einer den einzelstaatlichen Souveränen übergeordneten und mit Sanktionsmitteln versehenen Zwangsgewalt befindet sich die Staatenwelt demnach auch weiterhin im Zustand internationaler Anarchie. Anders gewendet: Die Beschäftigung mit der zunehmenden Rolle des Völkerrechts sollte nicht dazu verleiten,»Macht im realistischen(…) Sinne als Akteursmacht von Staaten zu ignorieren«(Martin List und Bernhard Zangl). Nun dürfte sich kaum ein Ereignis der jüngeren Geschichte besser zur Illustration der anhaltenden Relevanz machtpolitischer Stärke in diesem Sinne eignen als der anlässlich des Irak-Krieges im Jahre 2003 konkretisierte Anspruch der usa unter ihrem Präsidenten George W. Bush, das Recht zur präventiven bzw. präemptiven Gewaltanwendung zu besitzen. Mithin lieferte der Krieg den letzten Anstoß für eine breite Debatte über die Rechtsgrundlagen der Gewaltanwendung angesichts der namentlich durch den internationalen Terrorismus veränderten sicherheitspolitischen Lage in der Welt. Einerseits wird in diesem Kontext die Auffassung vertreten, dass die neuen sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen Kriege wie den im Irak rechtfertigen würden. Kritiker argumentieren hingegen, dass mit dem bekanntlich ohne Mandat der Vereinten Nationen geführten Krieg die Autorität der Weltorganisation geschwächt und das gültige Völkerrecht in eklatanter Art und Weise verletzt worden sei. Anders gewendet: Der unter Hinweis auf das Selbstverteidigungsrecht erfolgten Intervention der usa im Irak, der, wie wir inzwischen wissen, fabrizierte Beweise und(absichtsvolle) Fehleinschätzungen zu Grunde lagen, hat der in der Formel»Frieden durch Recht« gefassten kantianischen Idee, dass die Politik dem Recht folgen müsse, fürs Erste Schaden zugefügt. Exakt in diese Diskussion fügt sich die hier besprochene Studie über»SelfDefense in International Relations« von Ruchi Anand ein. Anand, die u. a. in Neu-Delhi»International Relations« und»International Law« studiert hat und aktuell als»Associate Professor« an der American Graduate School of International Relations and Diplomacy in Paris arbeitet, macht dabei das neorealistische Paradigma zum Ausgangspunkt ihrer Analyse. Nach Überzeugung der Autorin hat der us -geführte Krieg gegen den Irak gleichsam die Büchse der Pandora geöffnet,»full of questions about the possibilities and limitations of the use of antiipg 3/2010 Rezensionen/Book Reviews 163

cipatory self-defense, the future of the United Nations and the role of the United States in a post-cold war international order«(S. 2). Der Band, der sich auf der Schnittfläche der Lehre von den Internationalen Beziehungen und der Völkerrechtslehre bewegt und sich(nicht nur) an Studierende beider Disziplinen richtet, gliedert sich dabei wie folgt: Im ersten Kapitel wird die Relevanz der Untersuchung begründet und das Erkenntnisziel formuliert:»(…) the goal of this book is not to debate which theory is the best in understanding the war on Iraq 2003. Rather, it is to analyze the relationship of power in international relations and law with an assessment of self-defense in international law«(S. 11). In Kapitel 2 diskutiert die Autorin unter der Überschrift»International Relations Theory Meets International Law« die drei Konzepte, welche den theoretischen, neorealistischen Hintergrund der Untersuchung bilden:»1) Anarchy implying a lack of leadership, an absence of hierarchy, a lack of formal institutions of governance at the international level and the lack of a legitimate government; 2) Unipolarity, which we witness today with the us being the most dominant state actor in international relations(…); and 3) The decentralized nature of international law implying that although there are rules that govern all aspects of international law, there are no ›teeth‹ to enforce the rules«.(S. 11 f.) Dem folgen in stärker völkerrechtlich angelegten Kapiteln Übersichten zum Gewaltverbot im Völkerrecht sowie den diesbezüglichen Ausnahmen einschließlich des Rechts auf Selbstverteidigung. In Kapitel 5(»The Use of Force in Afghanistan and Iraq«) überprüft Anand daraufhin die Legalität der us -Feldzüge gegen Afghanistan und den Irak, wobei sie sich in ihrer Analyse von den Kriterien der Notwendigkeit, der Unmittelbarkeit bzw. Direktheit und der Verhältnismäßigkeit anleiten lässt. Im abschließenden sechsten Kapitel(»Conclusion«) ist es der Autorin dann um eine zusammenfassende Einschätzung der Implikationen internationaler Anarchie, Unipolarität und der Natur des Völkerrechts für die Zukunft der internationalen Beziehungen, des internationalen Rechts sowie der Weltordnung zu tun. Das Buch endet mit in Frageform gekleideten Diskussionsanregungen zum Gegenstand des Bandes sowie letztlich einem Anhang mit wesentlichen Dokumenten zur Thematik. Um es vorwegzunehmen: Der Band kann als aktuelle Diskussionsübersicht zum Recht auf Selbstverteidigung einer an den Theorien der Internationalen Beziehungen interessierten Leserschaft, die sich von der Komplexität der Materie nicht abschrecken lässt, empfohlen werden. Jedenfalls gelingt der Autorin weithin ihr fraglos ambitioniertes Unterfangen, eine ebenso theoretisch informierte wie völkerrechtlich zuverlässige Darstellung des Rechts auf Selbstverteidigung in den internationalen Beziehungen einschließlich der inhärenten Missbrauchsproblematik vorzulegen. Im Hinblick auf die oben umrissene Diskussion bezieht Anand dabei eindeutig Position. Ihr zufolge handelt es sich bei dem Verweis der usa auf ihr Selbstverteidigungsrecht im Falle des Irak-Krieges um eine»arrogant and reckless(mis) interpretation of international law in order to to justify illegal maneuvers in inter164 Rezensionen/Book Reviews ipg 3/2010

national politics«(S. 2). Insbesondere hält die Autorin das Beispiel, das die usa gegeben hätten, für friedensgefährdend:» us measures of self-defense have set a dangerous precedent for other countries contemplating self-defense to resolve and expedite disputes that they are involved in. Other countries could use the us model of self-defense to justify acts of aggression against their regional opponents.(…). In a Presidential news conference, President Bush said, ›When it comes to our security … We really don’t need anybody’s permission.‹ What if every other country followed the same dictum? It would be the perfect formula for the scourge of another world war«(S. 99 f). So stützt sich die Autorin zwar auf den theoretischen Rahmen des Neorealismus als Analyse-Instrument, kritisiert jedoch zugleich die daraus gefolgerte Realpolitik; eine argumentative Inkonsistenz, die sich auch an anderer Stelle im Buch findet. In ihrer Kritik an der»Realpolitik« der usa unter George W. Bush folgt die Autorin jedenfalls implizit konstruktivistischen Argumenten. Zumindest operiert sie mit dem Argument, dass Ideen, Normen und Identitäten nicht unberücksichtigt bleiben dürften:»Adressing threats unilaterally, even if it is by the superpower, is not the most ›rational‹ policy considering that public opinion matters, what other states think matters and what the superpower does lays down trends for the future«(S. 106). Gegenüber der nicht zuletzt an die Rhetorik von Bushs Amtsnachfolger geknüpften Hoffnung, dass sich die Politik der usa nunmehr(immer) den Normen, für den hier behandelten Gegenstand also dem Völkerrecht, unterordnen werde, meldet Anan hingegen wiederum in durchaus realistischer Manier vorsichtige Zweifel an:»The primordial question of an international anarchial system remains the same: does law follow politics, or politics follow law. Presumably, the former«(S. 111). Wer sich vom Trend zur Verrechtlichung internationaler Beziehungen eine Relativierung machtpolitischer Stärke bei der Entstehung, Anwendung, Auslegung und Durchsetzung von Völkerrecht, oder sogar eine Umkehrung des Verhältnisses von Macht bzw. Politik und Recht erwartet bzw. erhofft, den dürfte dieses Resümee zumindest ernüchtern. Bernhard Rinke, Universität Osnabrück ipg 3/2010 Rezensionen/Book Reviews 165

ROBERT NALBANDOV: Foreign Interventions in Ethnic Conflicts Farnham 2009 Ashgate Publishing, 206 p. W hat makes some foreign interventions in ethnic conflicts more successful than others? This is the question Robert Nalbandov raises, analyzing the success and the failure of foreign interventions in intra-state ethnic conflicts, not using the traditional approach of determining whether the outcome was the establishment of durable peace in a target country, but rather on the basis of the real fulfillment of unique third party goals and objectives, thereby creating a new goal-oriented approach. Nalbandov argues that our history and development are conducted – and thus our contemporary world order is shaped – in the form of a constant struggle for existence, power and resources in inter- and intra-state conflicts. This pessimistic background on which Nalbandov’s work draws places his research within a realistic tradition. After providing a broad and detailed context of theories on third-party interventions – which is also a good overview of the recent research in the field of international security and conflict resolution – Nalbandov presents a technical and detailed quantitative analysis of foreign interventions in ethnic conflicts since World War II. In an attempt to define the causal factors that contribute to or impede the success of interventions, Nalbandov extends this rather theoretical background through four informative and interesting case studies before reaching his conclusion. Nalbandov contends that the end of the Cold War and the simultaneous dissolution of a relatively stable and clearly situated world structure resulted, on the one hand, in a new era of democratization within the international system, but also encouraged the proliferation of severe ethnic clashes both within and between state territories. Although such conflicts existed before and during the Cold War, Nalbandov argues that these divisions remained relatively clearly arranged and tightly controlled within the context of the two ideological superpowers. Globalization and the emerging multi-polar international system meant that wars between states became more and more costly and less likely to reveal a clear winner – as we can see in Iraq and Afghanistan. As a result, intra-state conflicts have emerged as the more dominant form of conflict, or at least have gained greater international attention. According to Nalbandov,»Ethnicity and nationalism became(again) key distinguishing features of groups representing country populations« in a more globalized world without a stable order. While this may be true, it is not necessarily a new or recent development. Ethnicity and nationalism have been key driving forces in conflicts during the past century, and were also a dominant influence in several hegemonic or ideological conflicts. Nowadays, such ethnic conflicts, espe166 Rezensionen/Book Reviews ipg 3/2010

cially in Africa and the Caucasus, are reemerging in the context of the new multipolar global paradigm to reveal the fragile heritage of those nations’ colonial past. Nalbandov’s in-depth studies of the interventions in Chad, Georgia, Somalia and Rwanda are cited as examples of this phenomenon. He uses these cases to show how the ethnic security dilemma and the problem of credible commitment illustrate his theories on international security. Nalbandov explains that intra-state conflicts have severe consequences, not just for the individual nations involved, but often also for the whole geographic region, due to the extremes of instability and violence involved in such conflicts. As a result, uninvolved third-party states are often compelled to intervene(unilaterally or multilaterally) due to specific interests or concerns not directly associated with the intra-state conflict itself. These choices can be either rational and based on positive cost-and-benefit calculation, or simply based on moral commitments. In either case,»Third party interventions can mitigate or aggravate intrastate security due to support of either belligerent or due to neutrality, bound to a common good of a larger regional and or international community of states.« Nalbandov maintains that the reasons for foreign interventions are broad and complex, ranging from idealistic considerations(such as seeking stabilization, prevention of genocide and providing aid) to Realpolitik. This often means that intervening states support a preferred group or secure a certain sphere of influence rather than pursue a more even-handed approach. So far, this is not necessarily new, but Nalbandov explains that the analysis of the specific motives and interests that a third-party pursues is most important for establishing the measure of success for a given intervention. Nalbandov criticizes approaches that base the success or failure of interventions on the duration of post-conflict peace(Doyle and Sambanis use two years, Regan at least six months). He says that the real intentions of actors and interveners are not taken into account by these peace-centric theories. According to Nalbandov, the motives of the actors involved in interventions are so diverse that success cannot truly be measured. Nalbandov criticizes the assumption that all interventions are peace-driven and peace-making is the aim of the parties involved. Thus, his goal-oriented approach to measuring success has several advantages, even though the question is often hard to answer: first, what interests and objectives is the third party pursuing and second, is it possible to transform these variables into a theory? The question of what makes some interventions more successful than others is therefore a highly technical one, which Nalbandov tries to operationalize. Nalbandov’s volume certainly represents a new and fresh approach to determining the success of interventions within the field of conflict resolution and international security. His extensive dataset of interventions and his detailed analysis of the conflict cases he lists are not necessarily comprehensive(and not meant as such), but they do add new input beyond the traditional peace-centered ipg 3/2010 Rezensionen/Book Reviews 167

domain of conflict resolution. Nalbandov provides a solid theoretical foundation for his analysis of foreign interventions in ethnic conflicts. He also provides a rough framework for measuring whether such unilateral and multilateral interventions have been successful or not. However, while Nalbandov’s methods certainly provide an important and interesting alternative viewpoint, it seems doubtful that his conclusions are solid enough to serve as a guide to predicting the outcomes of such complex circumstances. Alexander Boettcher, Jena MARC STEARS: Demanding Democracy. American Radicals in Search of a New Politics Princeton/ nj 2010 Princeton University Press, 256 S. M arc Stears’ spannendes, kluges und engagiertes Buch»Demanding Democracy« beschäftigt sich mit einem zentralen Problem jeder progressiv-emanzipatorischen Politik: der Umsetzung demokratischer Ideale in einer nicht-idealen Welt. Dabei geht es um das immer wieder neu auszutarierende Verhältnis von Gesellschaftsanalyse und politischen Zielvorstellungen sowie den Mitteln ihrer Durchsetzung. Radikale Demokraten sahen sich immer wieder mit einem Bündel von Fragen konfrontiert, deren Beantwortung nach wie vor eine wesentliche Herausforderung darstellt: Wie soll die ideale Demokratie aussehen? Wo und wie weicht die Gegenwart von diesem Ideal ab? Wie muss man agieren, um dem Ideal näher zu kommen? Stears identifiziert mit Blick auf die us -amerikanische Geschichte des 20. Jahrhunderts eine»radical tradition«, die sich aus dem»Progressive Movement« der Jahrhundertwende, den gewerkschaftlichen Kämpfen um industrielle Demokratie in der Zwischenkriegszeit, dem neuen Liberalismus der fünfziger, der Bürgerrechtsbewegung der sechziger sowie der Neuen Linken der siebziger Jahre zusammensetzt. Das»Progressive Movement«, dem sich Marc Stears bereits früher in einer lesenswerten Studie(Progressives, Pluralists, and the Problems of the State. Ideologies of Reform in the United States and Britain, 1906–1926, Oxford University Press 2006) gewidmet hat, setzte mit einer Kritik der kaum zu durchdringenden oligarchischen Parteimaschinerie, der wenig transparenten lokalen Exekutivkörperschaften und der schwachen Rolle der Zentralregierung ein. Diese seien, so argumentierten wichtige Vertreter wie Herbert Croly, Walter Lippman oder Walter Weyl, für eine andere Zeit gemacht worden und gegenwärtigen Realitäten nicht mehr angemessen. Es bedürfe daher einer grundlegenden Reform – einer Demokratie für die urbanisierte und industrialisierte Gesellschaft des 20. Jahr168 Rezensionen/Book Reviews ipg 3/2010

domain of conflict resolution. Nalbandov provides a solid theoretical foundation for his analysis of foreign interventions in ethnic conflicts. He also provides a rough framework for measuring whether such unilateral and multilateral interventions have been successful or not. However, while Nalbandov’s methods certainly provide an important and interesting alternative viewpoint, it seems doubtful that his conclusions are solid enough to serve as a guide to predicting the outcomes of such complex circumstances. Alexander Boettcher, Jena MARC STEARS: Demanding Democracy. American Radicals in Search of a New Politics Princeton/ nj 2010 Princeton University Press, 256 S. M arc Stears’ spannendes, kluges und engagiertes Buch»Demanding Democracy« beschäftigt sich mit einem zentralen Problem jeder progressiv-emanzipatorischen Politik: der Umsetzung demokratischer Ideale in einer nicht-idealen Welt. Dabei geht es um das immer wieder neu auszutarierende Verhältnis von Gesellschaftsanalyse und politischen Zielvorstellungen sowie den Mitteln ihrer Durchsetzung. Radikale Demokraten sahen sich immer wieder mit einem Bündel von Fragen konfrontiert, deren Beantwortung nach wie vor eine wesentliche Herausforderung darstellt: Wie soll die ideale Demokratie aussehen? Wo und wie weicht die Gegenwart von diesem Ideal ab? Wie muss man agieren, um dem Ideal näher zu kommen? Stears identifiziert mit Blick auf die us -amerikanische Geschichte des 20. Jahrhunderts eine»radical tradition«, die sich aus dem»Progressive Movement« der Jahrhundertwende, den gewerkschaftlichen Kämpfen um industrielle Demokratie in der Zwischenkriegszeit, dem neuen Liberalismus der fünfziger, der Bürgerrechtsbewegung der sechziger sowie der Neuen Linken der siebziger Jahre zusammensetzt. Das»Progressive Movement«, dem sich Marc Stears bereits früher in einer lesenswerten Studie(Progressives, Pluralists, and the Problems of the State. Ideologies of Reform in the United States and Britain, 1906–1926, Oxford University Press 2006) gewidmet hat, setzte mit einer Kritik der kaum zu durchdringenden oligarchischen Parteimaschinerie, der wenig transparenten lokalen Exekutivkörperschaften und der schwachen Rolle der Zentralregierung ein. Diese seien, so argumentierten wichtige Vertreter wie Herbert Croly, Walter Lippman oder Walter Weyl, für eine andere Zeit gemacht worden und gegenwärtigen Realitäten nicht mehr angemessen. Es bedürfe daher einer grundlegenden Reform – einer Demokratie für die urbanisierte und industrialisierte Gesellschaft des 20. Jahr168 Rezensionen/Book Reviews ipg 3/2010

hunderts. Nach dem Regionalismus und Klientelismus vergangener Tage sollte nun endlich das Zeitalter nationaler Politik beginnen, in dem alle Bürger in gemeinsamen Diskussionen und gemeinsamer Verantwortung, auf der Basis gemeinsamer Werte und am Gemeinwohl orientiert Lösungen für die drängenden nationalen Probleme formulieren. Zugleich mehrten sich Forderungen nach direkter Demokratie, das heißt nach Wegen, auf denen sich Themen direkt auf die politische Agenda setzen ließen. Unterschwellig blieb jedoch die Skepsis, dass mehr Beteiligung nicht nur ein Zusammengehörigkeitsgefühl schaffen, sondern auch zu größerer Uneinigkeit führen könnte. Zudem schien nicht sicher, dass der Einzelne willens und fähig war, verantwortlich von den neuen demokratischen Möglichkeiten Gebrauch zu machen. An dieser Stelle zeigt sich das von Stears immer wieder herausgearbeitete Grundproblem jeder radikalen demokratischen Bewegung: Wie kann man bei den Bürgern zur Ausbildung derjenigen Verhaltensweisen beitragen, die sie für verantwortliches Handeln in und auf dem Weg zu einer idealen Demokratie benötigen? Nach dem Ersten Weltkrieg setzte ein neues Nachdenken ein, dass die bis dato bevorzugten politischen Instrumente der»Progressives« einer Revision unterzog und in dessen Folge es zur Neuformulierung weiter Teile der radikalen Tradition kam:»led by three giants of American political thought – Walter Lippman, Reinhold Niebuhr, and John Dewey«(S. 58). Der Krieg hatte zwar eine amerikanische Nation geformt, dies jedoch mittels Emotionalisierung und Propaganda, nicht auf dem Weg einer rationalen Artikulation des Gemeinwohls. Damit schien sich eine gegenüber der Vorkriegszeit neue Gefahr für die Demokratie abzuzeichnen, die nicht mehr in sozialer Fragmentierung, sondern in den homogenisierenden Zwängen einer nationalistischen und exkludierenden Politik lag. Es kamen Zweifel auf, ob es in einer hoch industrialisierten Gesellschaft überhaupt möglich und wünschenswert sei, ein einheitliches Gemeinwohl zu identifizieren. Vor diesem Hintergrund entstand in den usa die Theorie des Pluralismus. Wo man vor dem Krieg noch Stabilität und Ordnung im politischen Raum angestrebt hatte, da nahm man nun Konflikte und die Notwendigkeit politischer Auseinandersetzungen zwischen verschiedenen Gruppen und Interessen in den Blick. Um in politischen Auseinandersetzungen bestehen und die eigenen Ziele erfolgreich durchsetzen zu können, müsse jede Gruppe – auch die der progressiven, radikaldemokratischen Reformer – zu Mitteln politischer Mobilisierung greifen, die bisher suspekt waren: bewusst einseitige Kampagnen, aggressive Interessenpolitik und der Einsatz der Verhandlungsmacht einzelner Organisationen. Reformer suchten hier vor allem den Schulterschluss mit den um industrielle Demokratie kämpfenden Gewerkschaften und adaptierten einige Methoden des kämpferischmilitanten Aktivismus jener Tage. Nach dem Zweiten Weltkrieg kam es zu einer neuerlichen Revision der Methoden und Ziele der radikaldemokratischen Bewegung. Die neue Generation, zu der Daniel Bell, Robert Dahl, Irving Howe oder Arthur M. Schlesinger Jr. gehöripg 3/2010 Rezensionen/Book Reviews 169

ten, zeichnete sich durch ihren Skeptizismus aus – durch die Kritik an totalisierenden Politik- und Gesellschaftsentwürfen. Die Rechtfertigung dieser Perspektive ergab sich vor allem aus dem Kalten Krieg, das heißt der als notwendig erachteten Abgrenzung vom Totalitarismus. Gegenüber den früheren radikalen Demokraten, die von der politisch-sozialen Einheit oder der notwendigen Interessenpolitik her dachten, setzte man auf individuelle Freiheit, die es unter allen Umständen zu wahren gelte. Man setzte nicht mehr auf einen starken, planenden und kontrollierenden Staat als Mittel der Durchsetzung progressiver Ziele. Hier entstand die berühmte Idee einer tief in Geschichte und Tradition verwurzelten amerikanischen Weltanschauung, die als Garant von Offenheit, Toleranz, Kompromissfindung, Beratung und Verhandlung wirke. Mit der Bürgerrechtsbewegung der sechziger Jahre, die Stears poetisch die »explosive Enklave« nennt, wurden gänzlich neue politische Instrumente in Stellung gebracht. Im Zentrum der Strategie der Bürgerrechtsbewegung stand – wohl auch aus Enttäuschung darüber, dass derartige Versuche bisher kaum gefruchtet hatten – nicht die Idee gemeinsamer Werte, an die man appellieren müsse, sondern ein neues Verständnis politischer Macht. Ungleichheit, so betonte man, war nicht Ergebnis einer mangelnden Verwirklichung existierender Werte, sondern deren faktische Nicht-Verwirklichung war Ergebnis der gesellschaftlichen und politischen Machtverteilung sowie des Wirkens machtvoller Interessen. Politische Aktionen sollten daher Machtverhältnisse sichtbar machen und letztendlich zum Einsturz bringen. Die Neue Linke der siebziger Jahre schloss hier in gewisser Weise an, fügte aber zwei Neuerungen hinzu: ein erweitertes Verständnis von Partizipation auf allen gesellschaftlichen Ebenen sowie die Annahme, dass sich das Bewusstsein und die Verhaltensweisen des Einzelnen durch Engagement in politischen Auseinandersetzungen verändern lasse – daher der konfrontative, auf Charakter- und Solidaritätsbildung zielende Stil vieler Aktionen. Die radikaldemokratische Tradition der usa weist einige Merkmale auf, die sich auch im Kontext progressiv-emanzipatorischer Bewegungen in Europa finden. Die Herausforderungen, denen sich der»republikanische Sozialismus« (Matthias Lemke) der deutschen, französischen und britischen Tradition stellen musste und muss, sind ähnlich gelagert wie diejenigen, die Stears für die usa rekonstruiert. Auch wesentliche Grundorientierungen teilte man beiderseits des Atlantiks. Unbestritten ist zunächst der Anti-Totalitarismus der verschiedenen Strömungen, die hier in den Blick geraten. Die Frage nach der Umsetzbarkeit bestimmter Ziele führt in der Regel zur Herausbildung eines qualifizierten Politikbegriffs, der bestimmte Mittel von vornherein als nicht mit den Zielen einer demokratischen Gesellschaft vereinbar zurückweist. Hinzu kommt, dass sowohl in der radikaldemokratischen als auch der progressiv-emanzipatorischen Bewegung Diskussionen um Notwendigkeit, Ausmaß und Stellenwert einer pragmatischen Haltung und ›realistischen‹ Politik Legion sind. In der Bundesrepublik ist diese 170 Rezensionen/Book Reviews ipg 3/2010

Debatte infolge der Politik sozialdemokratischer Regierungen seit 1998 noch einmal intensiv aufgeführt worden. Angesichts der reichhaltigen Tradition dieses Themas irritiert(e) mitunter die Voraussehbarkeit der Argumente in diesem Stellungskrieg. Die Pragmatiker waren immer wieder damit beschäftigt, bestimmte politische Ziele als nicht machbar zu diskreditieren, während sie auf die Frage nach ihren Zielen stets nur hilflos auf das Machbare verweisen konnten. Die utopischen(manchmal auch traditionalistischen) Programmatiker suggerierten dagegen, die Realisierung der politischen Ideale werde sich quasi automatisch einstellen, wenn man diese Ideale nur schön rein hielte(obwohl ein erhöhter Reinheitsgrad politischer Ideale historisch bisher immer mit dem Bedeutungsverlust der jeweiligen Bewegung einherging). Marc Stears’ Buch zeigt, wie unproduktiv es ist, beide Dimensionen als unverbundene, gegensätzliche Pole zu behandeln, wo es sich doch eher um die Brückenpfeiler handelt, zwischen denen eine progressiv-emanzipatorische Politik entsteht. Wer in irgendeiner Weise an den Debatten der letzten Jahre interessiert ist oder gar beteiligt war, der sollte etwas Zeit in die Lektüre von»Demanding Democracy« investieren. Dabei wird noch etwas anderes auffallen: Die radikaldemokratische Bewegung gründete immer in überzeugenden und mobilisierenden Analysen der jeweiligen Gegenwart. Dass politischer»Realismus« in den letzten Jahren zu einem Selbstzweck werden konnte, hat vielleicht auch damit zu tun, dass die Verbindungen zwischen engagierter Gesellschaftsanalyse auf der einen und politischen Reformprogrammen auf der anderen Seite verschwunden sind. Timo Luks, Technische Universität Chemnitz JOHN GRAY: Politik der Apokalypse – Wie Religion die Welt in die Krise stürzt Stuttgart 2010 Klett-Cotta, 363 S. J ohn Gray untersucht im vorliegenden Werk die Bedeutung der Religion für den Menschen sowie die Auswirkungen religiöser Ideen und teleologischer Geschichtsinterpretationen auf das Handeln politischer Akteure und Entscheider. Er verfolgt keine atheistischen oder antireligiösen Ziele im engeren Sinne, sondern legt eine fundierte Analyse der Einflüsse religiösen Denkens auf politische Entscheidungen vor. Gray versteht Religion als ein menschliches Grundbedürfnis. Religiosität werden die Menschen immer bewahren, genauso wie sie sexuelle, spielerische und aggressionsbereite Triebe auszeichnen. Religion ist untrennbar mit dem Menschen verbunden und kann nicht einfach durch postmoderne Philosophen oder moderne wissenschaftliche Methoden»wegerklärt« werden. ipg 3/2010 Rezensionen/Book Reviews 171

Debatte infolge der Politik sozialdemokratischer Regierungen seit 1998 noch einmal intensiv aufgeführt worden. Angesichts der reichhaltigen Tradition dieses Themas irritiert(e) mitunter die Voraussehbarkeit der Argumente in diesem Stellungskrieg. Die Pragmatiker waren immer wieder damit beschäftigt, bestimmte politische Ziele als nicht machbar zu diskreditieren, während sie auf die Frage nach ihren Zielen stets nur hilflos auf das Machbare verweisen konnten. Die utopischen(manchmal auch traditionalistischen) Programmatiker suggerierten dagegen, die Realisierung der politischen Ideale werde sich quasi automatisch einstellen, wenn man diese Ideale nur schön rein hielte(obwohl ein erhöhter Reinheitsgrad politischer Ideale historisch bisher immer mit dem Bedeutungsverlust der jeweiligen Bewegung einherging). Marc Stears’ Buch zeigt, wie unproduktiv es ist, beide Dimensionen als unverbundene, gegensätzliche Pole zu behandeln, wo es sich doch eher um die Brückenpfeiler handelt, zwischen denen eine progressiv-emanzipatorische Politik entsteht. Wer in irgendeiner Weise an den Debatten der letzten Jahre interessiert ist oder gar beteiligt war, der sollte etwas Zeit in die Lektüre von»Demanding Democracy« investieren. Dabei wird noch etwas anderes auffallen: Die radikaldemokratische Bewegung gründete immer in überzeugenden und mobilisierenden Analysen der jeweiligen Gegenwart. Dass politischer»Realismus« in den letzten Jahren zu einem Selbstzweck werden konnte, hat vielleicht auch damit zu tun, dass die Verbindungen zwischen engagierter Gesellschaftsanalyse auf der einen und politischen Reformprogrammen auf der anderen Seite verschwunden sind. Timo Luks, Technische Universität Chemnitz JOHN GRAY: Politik der Apokalypse – Wie Religion die Welt in die Krise stürzt Stuttgart 2010 Klett-Cotta, 363 S. J ohn Gray untersucht im vorliegenden Werk die Bedeutung der Religion für den Menschen sowie die Auswirkungen religiöser Ideen und teleologischer Geschichtsinterpretationen auf das Handeln politischer Akteure und Entscheider. Er verfolgt keine atheistischen oder antireligiösen Ziele im engeren Sinne, sondern legt eine fundierte Analyse der Einflüsse religiösen Denkens auf politische Entscheidungen vor. Gray versteht Religion als ein menschliches Grundbedürfnis. Religiosität werden die Menschen immer bewahren, genauso wie sie sexuelle, spielerische und aggressionsbereite Triebe auszeichnen. Religion ist untrennbar mit dem Menschen verbunden und kann nicht einfach durch postmoderne Philosophen oder moderne wissenschaftliche Methoden»wegerklärt« werden. ipg 3/2010 Rezensionen/Book Reviews 171

Der Autor war bis zu seiner Emeritierung Professor für Europäische Ideengeschichte an der London School of Economics. Gray, der sich selbst gern als Skeptiker von der Art eines Michel de Montaigne sieht, hat in seiner aktiven Zeit einige wegweisende Veröffentlichungen vorgelegt, die zu Standardwerken der politischen Theorie zählen. Zunächst galt er als ein Vertreter der neoliberalen Schule, hat sich aber spätestens seit dem Irakkrieg 2003 als Kritiker neoliberaler Ideen etabliert. Im vorliegenden Band positioniert sich der Autor als Anhänger des politischen Realismus. Das Buch lässt sich grob in zwei Hauptteile unterscheiden. Im ersten Teil widmet Gray sich ausführlich – vielleicht manchmal etwas zu ausführlich – der Entstehung einer apokalyptischen Weltanschauung und dem Utopismus. Utopisch ist aus seiner Sicht das Bemühen, Menschen zu verbessern und ein Leben ohne Neid, Konflikte und Kriege zu realisieren sowie eine Erlösung der Menschheit auf Erden herbeizuführen. Ein Ende der Ungerechtigkeiten ist und bleibt nach Gray utopisch und wird es nicht geben können – hier zeigt sich sein Hobbessches Menschenbild. Er bemüht zahlreiche historische Beispiele als Beleg für seine These von der Unmöglichkeit kollektiver Erlösung und Befreiung, sei es nun auf Erden oder in ferner Zukunft in einer Art himmlischem Reich. Der Glaube an Erlösung, so Gray, wurzelt im Frühchristentum, das die Rettung der Menschheit durch die Rückkehr Jesu verheißt. Folgt man dem Autor, sind die apokalyptischen Vorstellungen der Frühchristen und des von ihnen propagierte Millenarismus oder Chiliasmus die Wurzel allen Übels, auch oder gerade in der modernen Politik. Aufgrund der frühchristlichen Vorstellungen, Jesus kehre auf die Erde zurück, um die Menschen zu befreien und ein tausendjähriges Reich der Erlösung zu etablieren, entwickelte sich erst die Vorstellung, die Geschichte der Menschheit sei ein Prozess mit einem eindeutigen Endpunkt. Alle Revolutionen, vor allem die Französische Revolution von 1789, politischen Philosophien und extremen Ideologien, seien es nun die ns -Ideologie mit der Rassenlehre, der historische Materialismus, der Jakobinismus, der radikale Islam oder die Terrororganisation El-Kaida, basierten auf dieser frühchristlichen Erlösungsvorstellung. Auch»der Liberalismus ist ein direkter Abkömmling des Christentums und hat seine Militanz geerbt«, so eine der weiteren Thesen Grays. Er legt weiter dar, dass das Fundament des Neoliberalismus auf teleologischen Anschauungen basiert und somit zumindest ideengeschichtlich große Gemeinsamkeiten mit dem Gegenentwurf des Marxismus hat. Inhaltliche Gemeinsamkeiten sind natürlich kaum zu erkennen, jedoch aber große Übereinstimmungen im Denkstil. Im zweiten Teil folgt dann eine kritische Betrachtung des Irak-Kriegs, eine Analyse der Bush-Administration mit der theokonservativen Machtbasis sowie der britischen Verstrickungen in den Konflikt unter Berücksichtigung der Erkenntnisse des ersten Teils. Kriege, so Gray, können nicht gerecht sein, wenn sie unnötig sind. Der Krieg gegen den Irak 2003 war unnötig und somit auch kein gerechter Krieg. So ganz nebenbei diskutiert Gray gekonnt die Vorstellungen 172 Rezensionen/Book Reviews ipg 3/2010

vom Ende der Geschichte und dem Kampf der Kulturen. Klar und nachvollziehbar enttarnt er ihre Unsinnigkeit und zeigt gleichzeitig, dass man die Einflüsse eines Francis Fukuyama oder Samuel Huntington auf die zeitgenössische amerikanische Ideologie unterschätzt habe. Der Kurswechsel Fukuyamas dient ihm als Beispiel dafür, wie unausgereift und schwierig das neokonservative Ideenbild ist. Ausgangspunkt des ungerechten Krieges waren neben den Mixturen dieses Ideenbildes die daraus resultierenden Ängste und Gefühle der Menschen sowie die erhabene Vorstellung,»dass die usa die beste – die vielleicht einzige wirkliche legitime – Staatsform besäßen, die es je gegeben habe(…)«. Unter diesem Aspekt skizziert Gray die Entstehung und Entwicklung der Neokonservativen als konkretes politisches Lager in den usa sowie als Ideengebäude. Er legt die Verstrickungen von Politik und Krieg für das neokonservative Netzwerk innerhalb der Bush-Administration offen und zeigt, was für eine wichtige Waffe Ideologie in diesem Weltbild darstellt. Für ihn ist»das neokonservative Denken eine Mixtur aus exzentrischer Realitätswahrnehmung und chiliastischen Phantastereien.« Im Schlussteil offenbart sich Gray als leidenschaftlicher Verfechter des Realismus, da dieser die einzige Form sei,»über Tyrannei und Freiheit oder über Krieg und Frieden nachzudenken, bei der man sicher sein kann, dass sie nicht in einem Glaubenssystem gründet(…)«. Politischer Realismus sei die Idee gewesen, die den Nationalsozialismus besiegt habe und den Kommunismus zunächst einzuschränken verstand und schließlich zu seiner Überwindung beitrug. Er bezieht sich in seiner Argumentation auf den Urtext realitätsbezogenen Handelns, indem er Sunzis»Kunst des Krieges« einbringt und sich auf den italienischen Politiker, Diplomaten und Philosophen Niccolò Machiavelli beruft. Gray führt den Leser im Schlussteil zu der Erkenntnis, dass sich keine Staatsoder Regierungsform durchsetzen werde. Es werde auch in Zukunft autoritäre und liberale Systeme geben, theokratische und säkulare Staaten würden nebeneinander existieren. Kein Wirtschaftssystem, keine Kultur, aber auch keine Staatsform werde sich durchsetzen. Es sei vielmehr an der Zeit, anzuerkennen, dass es eine kulturelle, religiöse und politische Vielfalt auf der Welt gebe. Die Aufgabe moderner Politik und verantwortlicher Akteure bestehe nun vielmehr darin, Strukturen zu schaffen, die eine friedliche Koexistenz der Menschen und ihrer verschiedenen Ideen ermöglichten. Gray nimmt den Leser mit auf eine Reise durch die politische Ideengeschichte der westlichen Welt. Das Buch bietet eine fundierte Analyse der aktuellen Weltpolitik unter besonderer Berücksichtigung der Bush-Regierung, des Liberalismus und des radikalen Islamismus. Besonders interessant sind seine Ausführungen zum Neoliberalismus und dem Islam. Hervorzuheben sind auch Erklärungen der einflussreichen politischen Strömungen und ihre Verstrickungen mit religiösen Ideen. Insgesamt ein Buch, das in Anbetracht der schwierigen Materie bewundernswert leicht und angenehm zu lesen ist. Andreas Ploog, Kiel ipg 3/2010 Rezensionen/Book Reviews 173

STEPHAN HENSELL: Die Willkür des Staates: Herrschaft und Verwaltung in Osteuropa Wiesbaden 2009 vs Verlag für Sozialwissenschaften, 256 S. S tephan Hensell hat mit seiner Dissertation einen wegweisenden und gehaltvollen Beitrag zur Theorie und Empirie des postsozialistischen Staates vorgelegt, der ein soziologisches Verständnis des Staates propagiert und an den Fallstudien Georgien und Albanien verdeutlicht. Seine umfassende Kritik an der politikwissenschaftlichen»Mainstream«Transformationsforschung betrifft zu Recht die teleologischen und normativen Annahmen der zumeist auf Demokratisierung fokussierten Ansätze, ihre geringe historische Tiefenschärfe, die Vernachlässigung des Staates sowie die Beschränkung empirischer Studien auf die erfolgreichen Fälle in Ost- und Mitteleuropa. Trotz offensichtlicher Misserfolge in vielen postsozialistischen Staaten halten viele Autoren an der prinzipiellen Demokratisierungsperspektive fest und definieren Abweichungen als verminderte Formen der Demokratie. Sie klammern Fragen der politischen Ökonomie aus und beschränken sich auf den politischen Bereich. Der Staatsapparat, dessen Funktionieren stillschweigend vorausgesetzt wird, ist selten Gegenstand eigener Analysen. Dieser regionalen Selektivität und konzeptionellen Engführung möchte Stephan Hensell mit seiner Studie begegnen. Sein Ausgangspunkt ist eine Theorie der Modernisierung, welche die Herausbildung ausdifferenzierter Sphären mit eigenen Handlungslogiken als zentral ansieht. Er stützt sich auf das Weberianische Staatsverständnis mit den Idealtypen des rationalen Anstaltsstaates, der eine Trennung von Amt und Person sowie eine Binnendifferenzierung in einen politischen und einen bürokratischen Teil vorsieht, und des patrimonialen Staates, dessen Basis die fehlende Trennung von öffentlicher und privater Sphäre ist. Um die Prozesshaftigkeit und Kontinuitäten von Akteurspraktiken sowie die Hybridität von traditionalen und modernen Logiken zu erfassen, greift der Autor außerdem auf Pierre Bourdieus Theorie der Praxis mit den analytischen Kategorien Feld, Kapital und Habitus zurück. Hensell versteht den Staat als von habitualisierten Praktiken bestimmtes Handlungsfeld, in dem die Akteure ungleich mit ökonomischem, sozialem und kulturellem Kapital ausgestattet sind und versuchen, sich im Feld zu behaupten. Eine mögliche Form sind patrimoniale Praktiken, die sich durch die Nichtbeachtung der Grenzen zwischen formalen und informalen sowie legalen und illegalen Sphären auszeichnen. Öffentliche Ämter werden primär als Möglichkeit der Vorteilsnahme und Vorteilsgewährung zum Zwecke des persönlichen Gewinns betrachtet. Patrimoniale Praktiken differenziert Hensell weiter in die Rolle von so genannten »Big Men«, des Klientelismus und der ökonomischen Aneignung. Da der Autor Strukturen langer Dauer als Grund für die Persistenz(neo-) patrimonialen staatlichen Handelns sieht, vervollständigt er den theoretischen 174 Rezensionen/Book Reviews ipg 3/2010

Rahmen durch eine verdichtete Darstellung der Strukturgeschichte des Staates in Mittel- und Osteuropa, in der er dessen Entwicklungslinien und die Herausbildung des staatlichen Feldes mit spezifischen Praxisformen erläutert. Bei der Darstellung der Kontinuitäten und Diskontinuitäten liegt der Schwerpunkt auf der sozialistischen Phase und der Herausbildung eines patrimonialen Sozialismus. Besonders stark sind patrimoniale Züge dort, wo die vorsozialistischen Gesellschaften nur einen partiellen Modernisierungsschub erlebten bzw. der Sozialismus der eigentliche Modus der Modernisierung war, zugleich aber viele traditionale Elemente bewahrte und sich damit als patrimonial begreifen lässt. Nach dem Ende des Sozialismus führte Elitenkontinuität zur Fortsetzung habitualisierter Praktiken. Transformation ist daher als pfadabhängige Patrimonialisierung zu begreifen, welche die Personalisierung der staatlichen Führung, die Expansion klientelistischer Netzwerke und die Kriminalisierung des Staates umfasst. Aufgrund des etablierten bürokratischen Feldes und der infrastrukturellen Macht bezeichnet Hensell den neuen Staat als bürokratisch-patrimonial. Die Transformation postsozialistischer Staaten führte zu steigender Heterogenität der Entwicklungspfade. Trotz der Unterschiedlichkeit regionaler Kontexte und Entwicklungslinien sieht Hensell Strukturähnlichkeiten zwischen dem Kaukasus/ Zentralasien und Südeuropa. Mit den Fallstudien Albanien und Georgien vollzieht der Autor einen Wechsel von der Makro- zur Mikroperspektive der staatlichen Transformation. Die Fallstudien haben weitgehend exemplifizierenden und plausibilisierenden Charakter und basieren auf qualitativer Forschung in den beiden Ländern. Einer knappen Darstellung der staatlichen Transformation folgt jeweils eine detaillierte Analyse der Entwicklung der Polizeiapparate, die sich auf die innere Funktionsweise der jeweiligen Bürokratie konzentriert. Beide Staaten hatten bereits im Sozialismus starke patrimoniale Züge, und diese Praktiken setzten sich nach dem formalen Systemwechsel fort. Trotz unterschiedlicher Regierungsformen(Präsidialregime in Georgien und parlamentarisches System in Albanien) ist das staatliche Feld jeweils von Big Men dominiert, die als oberste Patrone extensiver Klientelnetzwerke fungieren, allerdings kein autoritäres Regime etablierten. Ökonomische und politische Macht sind verschränkt, die politische Klasse ist zum Teil kriminalisiert. In beiden Staaten sind die Polizeiapparate von sozialistischen Erbschaften geprägt und wurden nur unzureichend reformiert. Der Innenminister spielt eine zentrale Rolle und tritt als oberster Patron auf. Die klientelistischen Praktiken zeigen sich bei der Personalrekrutierung, bei der soziales Kapital weitaus wichtiger ist als kulturelles Kapital in Form von formaler Ausbildung. Ämterpatronage und Ämterkauf sowie private Aneignung von(informellen) Einkommen sind weit verbreitet. Eng damit verbunden ist die Einbindung der Polizei in die informelle Ökonomie und die Verzahnung mit dem organisierten Verbrechen. Sowohl in Georgien als auch in Albanien resultiert dies in einer geringen Leistungsfähigkeit der Polizeiapparate bei der Strafverfolgung. In beiden Fällen ipg 3/2010 Rezensionen/Book Reviews 175

ist die internationale Dimension relevant: bei der(informellen) Finanzierung von Georgiens Involvierung in Sezessionskonflikte und bei den institutionellen Reformen, bei denen internationale Akteure eine wichtige Rolle spielen. Die Fallkontrastierung zeigt, dass Georgien deutlichere patrimoniale Züge trägt. Hier kam die Patrimonialisierung aus dem Polizeiapparat selbst, während sie in Albanien stärker durch das politische Feld angestoßen wurde. In beiden Fällen hatte die Polizei jedoch keine politischen Ambitionen und wurde auch nicht gegen die politische Opposition eingesetzt. Stephan Hensells Dissertation ist ein sehr gut lesbares Buch; der Autor verwendet eine klare und präzise Sprache, ohne in unnötigen Fachjargon zu verfallen. Die Hauptstärke des Buches liegt im konzeptionellen Bereich. Während in vielen Studien der Aspekt der Pfadabhängigkeit nebulös bleibt, weil die Mechanismen der Kontinuität unklar bleiben, schließt Hensell diese Lücke mithilfe von Bourdieus Theorie der Praxis, die habitualisierte Praktiken, die formale Umwälzungen überdauern, in das Zentrum der Betrachtung rückt. Hensell leistet damit einen interessanten Beitrag zur Theoriebildung, der weiteren empirischen Studien als Ausgangspunkt dienen kann. Seine Fallstudien überwinden durch den interregionalen Vergleich die gängige Engführung zahlreicher Regionalforscher. Der neo-institutionalistische Ansatz, der auch einen Beitrag zur Erklärung pfadabhängiger Entwicklung geleistet hat, bleibt indes außen vor, obwohl er – so meine These – gut mit Bourdieus Theorie der Praxis hätte verbunden werden können. In den Fallstudien hebt der Autor die internationale Dimension hervor, d. h. den Einfluss externer Akteure wie multilateraler Organisationen, Einzelstaaten und Geldgeber; im systematischen Teil der Arbeit fehlt dieser Faktor jedoch. Obwohl der Begriff der»Willkür« im Titel des Buches auftaucht, bleibt er in konzeptioneller Hinsicht ungeklärt. Hier hätte eine Analyse, wann Akteure einer formalen und wann einer informellen Handlungslogik folgen, aufschlussreich sein können. Die Relevanz formaler Regeln und Praktiken kommt – wie der Autor selbst anmerkt – zu kurz. Damit bleiben auch die Hybridität und das permanente Verschwimmen der beiden Handlungsmuster und die daraus entstehenden Unsicherheiten – vermutlich ein Grund staatlicher Willkür – unklar. Neben der konzeptionellen Klarheit gehört Hensells umfangreiche Feldforschung in einem schwierigen Feld zu den besonderen Verdiensten der Arbeit. Hierüber bleibt der Autor jedoch methodische Informationen schuldig. Er informiert nicht ausreichend über seine»Türöffner« und darüber, wie er sich selbst und sein Vorhaben den Interviewpartnern präsentiert hat. Die eigene Rolle im Feld wird nicht hinreichend reflektiert. Kerstin Zimmer, Universität Kassel 176 Rezensionen/Book Reviews ipg 3/2010