PRZEDSTAWICIELSTWO W POLSCE Niemieckie przewodnictwo w Unii: podwójna strategia pog³êbienia i rozszerzenia Unii Europejskiej . Michael Dauderstädt Barbara Lippert

Wydawca: Fundacja Friedricha Eberta w Polsce ul. Podwale 11, 00-252 Warszawa tel/fax:(++4822) 831 13 03, 831 78 61 e-mail: feswar@supermedia.pl Copyright 1999 by Friedrich-Ebert-Stiftung 2

Spis treœci Streszczenie................................................................................................................................. 5 Uwaga wstêpna........................................................................................................................... 8 I. Podwójna strategia jako g³ówny sk³adnik niemieckiej polityki europejskiej................................ 9 1. Rola Niemiec........................................................................................................................... 9 2. Agenda dla niemieckiego przewodnictwa w Unii Europejskiej................................................ 10 3. Pog³êbienie i integracja: podwójna strategia........................................................................... 11 3.1.”Trójk¹t reform” dotycz¹cych pog³êbienia integracji......................................................... 11 3.1.1.Unia Gospodarcza i Walutowa a impulsy gospodarczo-polityczne.............................. 12 3.1.2. Inny podzia³ œrodków zamiast ich zwiêkszania........................................................... 12 3.1.3. Reformy instytucjonalne............................................................................................ 13 3.2.„Trójk¹t reform” a ró¿nicowanie..................................................................................... 13 3.3. Stopniowa rozszerzanie oraz porozumienie dotycz¹ce wzrostu gospodarczego z kandydatami do Unii i innymi s¹siadami.................................................................................. 14 4. O przewadze podwójnej strategii........................................................................................... 15 II. Koniecznoœæ reform wewnêtrznych i zewnêtrznych............................................................... 16 1. Europa po 1989 roku: wiêksza ró¿norodnoœæ, otwartoœæ, niepewnoœæ................................... 16 1.1. Zjednoczone Niemcy: nowy œrodek Europy..................................................................... 16 1.2. Okreœlone zasady: Traktat Amsterdamski i Szczyt Luksemburski(Agenda 2000)............ 16 1.3. Rosn¹cy sceptycyzm wobec Unii w krajach cz³onkowskich.............................................. 17 1.4. Ró¿ne orientacje polityczne wobec procesu integracji w ramach UE................................ 18 1.5. Rosn¹ce zró¿nicowanie w UE.......................................................................................... 19 1.6. Gospodarka Unii: stabilnoœæ przy utrzymuj¹cym siê bezrobociu....................................... 20 1.7. Kraje kandyduj¹ce do cz³onkostwa: postêpy, ale wci¹¿ brak decyduj¹cych rozstrzygniêæ. 21 1.8.„Biedni” s¹siedzi miêdzy reform¹ a kryzysem systemu...................................................... 21 2. Cele: centralne po³o¿enie Niemiec a ich narodowe interesy.................................................... 22 3. Problemy i zagro¿enia: dezintegracja w UE, niestabilnoœæ wokó³ niej..................................... 23 3.1.„Sceptycyzm europejski”, stagnacja czy regres integracji.................................................. 23 3.2. Koniecznoœæ reform polityk Unii w obliczu jej rozszerzenia............................................. 25 3.3. Jednostronna integracja rynków a problemy spo³eczne..................................................... 26 3.4. Polityczne zagro¿enia stabilnoœci w krajach przystêpuj¹cych do Unii................................ 27 3.5. Kryzysy w pozosta³ych krajach s¹siaduj¹cych z UE.......................................................... 28 III. Opcje reformatorskie miêdzy pog³êbieniem a rozszerzeniem................................................. 29 1. Pog³êbienie............................................................................................................................ 29 1.1. G³êboka reforma sposobów dzia³ania, instytucji i polityk Unii.......................................... 29 1.1.1. Ratyfikacja i implementacja Traktatu Amsterdamskiego............................................. 30 1.1.2. Reforma sposobów podejmowania decyzji................................................................. 30 1.1.3. Reforma instytucji..................................................................................................... 34 1.1.4. Zwiêkszanie bud¿etu Unii nie jest ju¿ aktualne........................................................... 42 1.1.5. Inicjatywy gospodarczo-polityczne............................................................................ 43 1.2.Opcje zró¿nicowania........................................................................................................ 46 1.2.1. Œciœlejsza wspó³praca................................................................................................ 46 1.2.2. Uelastycznienie a la carte .......................................................................................... 47 1.2.3. Rdzeñ Europy z niemiecko-francuskim„napêdem”.................................................... 47 1.2.4. Polityka zagraniczna pod dyrektoriatem„du¿ych” krajów.......................................... 48 2. Rozszerzenie......................................................................................................................... 48 3

2.1. Strategie rozszerzenia...................................................................................................... 49 2.1.1. Rozszerzenie za wszelk¹ cenê.................................................................................... 49 2.1.2. Rozszerzenie oparte o ocenê na podstawie œciœle okreœlonych kryteriów.................... 49 2.1.3. Rozszerzenie po pog³êbieniu...................................................................................... 52 2.1.4. Odwlekanie i zablokowanie rozszerzenia/„Twierdza europejska”............................. 53 2.2. Strategie towarzyszenia-wspierania kandydatów do przyst¹pienia.................................... 54 2.3. Strategie wobec s¹siadów bez bliskiej perspektywy przyst¹pienia..................................... 54 Wykaz tabel............................................................................................................................... 56 Wykaz u¿ywanych skrótów....................................................................................................... 57 O autorach................................................................................................................................. 58 4

Streszczenie. 1 stycznia 1999 Niemcy przejê³y przewodnictwo w Radzie Europejskiej i Radzie Unii Europejskiej. Rz¹d niemiecki powinien wykorzystaæ tê okazjê, by jednoznacznie okreœliæ swoj¹ pozycjê wobec partnerów z UE i krajów kandyduj¹cych. Wiarygodna polityka europejska ³¹czy œwiadomoœæ co do kluczowej roli Niemiec z gotowoœci¹ zwi¹zania siê z Europ¹, podporz¹dkowania w³asnych mo¿liwoœci dzia³ania wspólnotowym regu³om decyzyjnym i wyraŸnego wniesienia nowych si³ twórczych na europejsk¹ arenê polityczn¹. Z tych zasadniczych powodów Niemcy powinny realizowaæ „podwójn¹ strategiê” jednoczesnego pog³êbienia i rozszerzenia UE, któr¹ okreœlaj¹ nastêpuj¹ce czêœci sk³adowe: Pog³êbienie: Niemiecka polityka pog³êbienia integracji mieœci siê w„ trójk¹cie reform” okreœlanym przez impulsy gospodarczopolityczne (silniejsza koordynacja polityki gospodarczej i spo³ecznej), nowe priorytety wydatków (zmiany w bud¿ecie Unii na korzyœæ sektorów innowacyjnych i zorientowanych na wzrost, œrodków kwalifikacyjnych oraz efektywnych strategii przybli¿ania i towarzyszenia-wspierania) oraz reformy instytucjonalne. Niemcy d¹¿¹ do bardziej proporcjonalnego udzia³u przedstawicieli krajów cz³onkowskich w organach unijnych. Przynios³oby to wiêksz¹, formaln¹ rolê Niemiec w Parlamencie Europejskim i w Radzie Unii Europejskiej. Jednoczeœnie s¹ one gotowe zaakceptowaæ decyzje wiêkszoœciowe na innych obszarach. Nie blokuj¹ ju¿ reformy Wspólnej Polityki Rolnej i zg³aszaj¹ poparcie dla efektywniejszego i bardziej skoncentrowanego wykorzystania œrodków strukturalnych. Rozszerzenie: Niemcy d¹¿¹ do stopniowego rozszerzenia UE opartego o œcis³e kryteria. W ich interesie le¿y szczególnie przyst¹pienie Polski, Czech i Wêgier. Proces przy³¹czenia powinien zostaæ zakoñczony sprawnie, aczkolwiek nie za cenê niekonsekwentnego przyjêcia i realizacji acquis communautaire (dorobku wspólnotowego). Dlatego te¿ winny zostaæ uzgodnione jedynie ograniczone czasowo odstêpstwa od zasad unijnych i generalnie nie d³u¿sze ni¿ dziesiêcioletnie regulacje przejœciowe. Granice procesu rozszerzenia, które œwiadomie pozostawia siê otwarte, okreœlaj¹ warunki instytucjonalnei modernizacyjne oraz wymogi transformacji kandydatów. Jeœli chodzi o politykê rozszerzenia w w¹skim sensie, Unia Europejska musi zaproponowaæ program w³¹czenia kandydatów do struktur unijnych. Dlatego musi ona jeszcze przed przyst¹pieniem opracowaæ strategie przybli¿ania i towarzyszeniawspomagania integracji s¹siadów. Celem niemieckiej polityki powinno byæ stworzenie silnej koalicji popieraj¹cej podwójn¹ strategiê. Krajami o znaczeniu kluczowym s¹ tutaj Francja i Wielka Brytania , które ka¿dorazowo wp³ywaj¹ na zwi¹zane z nimi grupy krajów cz³onkowskich. 5

Niemcy w Europie: interesy i zagro¿enia Pierwszoplanowe gospodarcze i polityczne interesy Niemiec, tak¿e w nowym politycznym kszta³cie kontynentu, wi¹¿¹ siê z integracj¹ Europy Zachodniej. Integracja ta nie jest obecnie zagro¿ona, ale pojawiaj¹ siê pewne oznaki gro¿¹cych niebezpieczeñstw: zachodni s¹siedzi musz¹ siê„przyzwyczaiæ” do wiêkszych, zjednoczonych Niemiec; tylko czêœciowo podzielaj¹ oni niemieckie zaanga¿owanie na Wschodzie; kraje cz³onkowskie z po³udnia Europy niepokoj¹ siê o sytuacjê w Afryce Pó³nocnej i w basenie Morza Œródziemnego; interesy krajów cz³onkowskich mimo pog³êbiania siê integracji uleg³y dalszemu zró¿nicowaniu( opt-outs , zasada elastycznoœci); trudno oceniæ problemy przystosowawcze zwi¹zane z procesem wprowadzania unii walutowej; masowe bezrobocie i relatywne zubo¿enie wzmocni³y populistyczne, eurosceptyczne i nacjonalistyczne si³y w Europie. Naprzeciw tych priorytetowych, zwi¹zanych z sytuacj¹ w Europie Zachodniej interesów Niemiec, stoj¹ relatywnie s³absze, ale o rosn¹cym znaczeniu interesy w Europie Œrodkowej i Wschodniej, gdzie zagro¿enia dla pokoju, pewnoœci, stabilnoœci i dobrobytu s¹ znacznie wiêksze. Niemcy potrzebuj¹ przede wszystkim stabilnoœci najbli¿szych s¹siadów. Co prawda Polska, Czechy i Wêgry nale¿¹ do najbardziej zaawansowanych krajów reformuj¹cych siê, ze skutecznie dzia³aj¹c¹ demokracj¹, ale ekonomiczne i spo³eczne problemy wci¹¿ jeszcze bêdê dla nich politycznym balastem. Dalej na wschód lub po³udniowy wschód przewa¿aj¹ jednak kraje z opóŸnionymi reformami albo demokracjami fasadowymi, prowadz¹cymi czêsto do wybuchów potê¿nych konfliktów na tle narodowoœciowym. Stabilnoœæ Rosji jest przy tym tak dla Niemiec, jak i ca³ego 6 regionu Europy Œrodkowo-Wschodniej elementem o kluczowym znaczeniu. Opcje reformatorskie Zaproponowana na wstêpie podwójna strategia jest najodpowiedniejsza, by sprostaæ interesom Niemiec i kosztom zwi¹zanym z zagra¿aj¹cymi im niebezpieczeñstwami. Musi ona byæ w stanie wykazaæ swoj¹ przewagê nad innymi opcjami, proponowanymi przez inne strony podczas debaty europejskiej albo pojawiaj¹cymi siê samorzutnie jako rezultat zewnêtrznych bodŸców. Pog³êbienie: Przede wszystkim nale¿y ratyfikowaæ i wprowadziæ w ¿ycie Traktat Amsterdamski . Przewidziane w nim reformy nie wystarcz¹ jednak, by uczyniæ UE bardziej efektywn¹ i bli¿sz¹ obywatelowi , w domyœle: zdoln¹ do procesu rozszerzenia. Rozmiary Parlamentu i Komisji nie powinny przekroczyæ okreœlonych granic, dlatego klucz przyporz¹dkowuj¹cy przedstawicieli musi byæ ponownie zdefiniowany. Generalnie, w przypadku Parlamentu Europejskiego maksymalnie 700 miejsc powinno zostaæ podzielonych w sposób bardziej proporcjonalny do liczby ludnoœci krajów cz³onkowskich. Nale¿y równie¿ zlikwidowaæ deficyty proporcjonalnoœci, jeœli chodzi o wagê g³osów w Radzie. Prezydenta Komisji winno siê wybieraæ jako konkretn¹ osobê, by osi¹gn¹æ silniejszy profil polityczny i legitymizacjê. Za reform¹ polityki w dziedzinach poch³aniaj¹cych wyj¹tkowo du¿e iloœci œrodków, dotyczy to szczególnie Wspólnej Polityki Rolnej, powinno staæ powiêkszanie wolumenu finansowego. Przede wszystkim zaœ, w ramach unii walutowej Unia Europejska wymaga takich inicjatyw gospodarczopolitycznych, które bêd¹ w stanie os³aniaæ coraz bardziej zliberalizowane rynki za pomoc¹ instrumentów podatkowych, spo³eczno-politycznych i zwi¹zanych

z polityk¹ zatrudnienia. Powinny one zapewniæ udzia³ wszystkich obywateli w podziale rosn¹cych dochodów. W obliczu rosn¹cej heterogenicznoœci Unii Niemcy s¹ zainteresowani w zró¿nicowaniu i uelastycznieniu jej struktur, co w odniesieniu do systemu politycznego UE i obszarów jej polityki zapewniæ mo¿e lepsze metody rozwi¹zywania problemów oraz/lub rozszerza mo¿liwoœci niemieckiej polityki europejskiej. Rozdrobnienie albo zastopowanie integracji w jej g³ównych obszarach jest sprzeczne z niemieckimi interesami. Rozszerzenie: Abstrahuj¹c od sytuacji kryzysowych, towarzysz¹cych np. antydemokratycznemu i agresywnemu w sferze polityki zagranicznej prze³omowi w Rosji, nie ma powodów, by forsownie przyspieszaæ proces rozszerzania Unii. Z drugiej strony nale¿y przeciwstawiæ siê ksenofobicznej i niechêtnej wobec przystosowañ tendencji do zamkniêcia siê w obecnych strukturach(„Twierdza europejska”), która przynios³aby ze sob¹ wysokie koszty polityczne i ekonomiczne. Trudnym by³oby tak¿e danie do zrozumienia krajom kandyduj¹cym, ¿e pog³êbianie integracji ma absolutny priorytet. Zamiast tego nale¿y nieprzerwanie kontynuowaæ procedury zmierzaj¹ce do przyst¹pienia nowych cz³onków, przy czym wiêcej uwagi poœwiêciæ trzeba dotychczas t³umionym konfliktom interesów miêdzy UE a kandydatami do Unii. Warianty przyst¹pienia musz¹ zostaæ ukszta³towane w taki sposób, by ekonomiczne i spo³eczne skutki œciœlejszej integracji gospodarczej by³y akceptowalne dla obu stron. Przed podjêciem dalszych negocjacji nale¿y sprawdziæ kandydatów szczególnie pod k¹tem kryteriów kluczowych dla politycznej i spo³ecznej stabilnoœci oraz kompatybilnoœci. Pomoc przed przyst¹pieniem i strategia przybli¿ania powinny s³u¿yæ wy¿ej wymienionym celom. Z pozosta³ymi krajami s¹siaduj¹cymi, które nie stan¹ siê pe³noprawnymi cz³onkami w bliskiej perspektywie, UE powinna zawrzeæ „porozumienie dotycz¹ce wzrostu” , które by³oby w stanie os³aniaæ i wspieraæ w³asne wysi³ki reformatorskie poprzez mniej protekcjonistyczn¹ politykê handlow¹, kooperacjê walutow¹ i zmodernizowane formy pomocy. Szczególnie Turcja musi zostaæ w wiarygodny sposób zapewniona, ¿e ze strony Unii nie istniej¹ ¿adne fundamentalne przeszkody na jej drodze do przyst¹pienia. 7

Uwaga wstêpna 1 stycznia 1999 Niemcy przejê³y przewodnictwo Unii Europejskiej. Zgodnie z obecnie obowi¹zuj¹cymi zasadami nastêpna niemiecka prezydencja bêdzie mieæ miejsce dopiero w roku 2006. Rz¹d niemiecki powinien wiêc wykorzystaæ t¹ okazjê, aby jednoznacznie okreœliæ swoj¹ pozycjê wobec partnerów z Unii Europejskiej i krajów kandyduj¹cych. Rozdzia³ I prezentuje zasadnicze elementy proponowanej tutaj podwójnej strategii, bazuj¹c na krytycznej ocenie stanu UE z niemieckiego punktu widzenia(rozdzia³ II) i rozwa¿eniu ró¿nych opcji reformatorskich (rozdzia³ III) miêdzy pog³êbieniem a rozszerzeniem. 8

I. Podwójna strategia jako g³ówny sk³adnik niemieckiej polityki europejskiej Niemcy widz¹ siê w nowej roli w Europie. ¯ycz¹ sobie przy tym osi¹gniêcia takiej pozycji w Unii Europejskiej, jaka nale¿y im siê ze wzglêdu na ich realne znaczenie. Jest to stanowisko znacznie bardziej wiarygodne dla s¹siadów ni¿, byæ mo¿e w przekonaniu Niemców prawdziwa, lecz z³udna lub wrêcz udawana s³aboœæ z ukrytymi ambicjami do przewodnictwa. Z drugiej strony Niemcy wyra¿aj¹ gotowoœæ do„zakotwiczenia siê” w Europie , podporz¹dkowania w³asnych mo¿liwoœci dzia³ania wspólnotowym regu³om decyzyjnym i wniesienia nowych si³ twórczych na europejsk¹ arenê polityczn¹. Pog³êbienie: Niemiecka polityka pog³êbienia integracji mieœci siê w„ trójk¹cie reform”, okreœlanym przez: 1. impulsy gospodarczo-polityczne (wiêksza skala koordynacji polityki gospodarczej i spo³ecznej), 2. nowe priorytety w sferze wydatków (zmiany w bud¿ecie Unii na korzyœæ sektorów innowacyjnych i zorientowanych na wzrost, nowe metody kwalifikacyjne oraz efektywne strategie przybli¿ania i towarzyszenia), 3. reformy instytucjonalne. Niemcy d¹¿¹ do bardziej proporcjonalnego udzia³ krajów cz³onkowskich w organach unijnych. Skutkiem tego by³oby silniejsze formalne znaczenie Niemiec w Parlamencie i Radzie Unii Europejskiej. Jednoczeœnie s¹ gotowe zaakceptowaæ rozwi¹zania wiêkszoœciowe tak¿e i w innych obszarach. Nie blokuj¹ ju¿ reformy Wspólnej Polityki Rolnej i zg³aszaj¹ poparcie dla efektywniejszego i bardziej skoncentrowanego wykorzystania strukturalnych œrodków pomocowych. Rozszerzenie: Niemcy d¹¿¹ do stopniowego rozszerzenia UE w oparciu o œcis³e kryteria. W ich interesie le¿y szczególnie przyst¹pienie Polski, Czech i Wêgier. Proces negocjacyjny powinien zostaæ zakoñczony sprawnie, aczkolwiek nie za cenê niekonsekwencji w przyjêciu i realizacji acquis . Dlatego te¿ winny zostaæ uzgodnione jedynie ograniczone, tymczasowe odstêpstwa od zasad unijnych i generalnie nie d³u¿sze ni¿ dziesiêcioletnie regulacje przejœciowe. Granice procesu rozszerzenia, które œwiadomie pozostawia siê otwarte, okreœlaj¹ warunki politycznoinstytucjonalne oraz wymogi procesów transformacji i modernizacji kandydatów. Tak¿e poza polityk¹ rozszerzenia w w¹skim sensie Unia Europejska musi przedstawiæ politykê„w³¹czenia” ( inclusion ) krajów kandyduj¹cych do struktur unijnych. Dlatego powinna ona opracowaæ strategie przybli¿ania i towarzyszenia-wspierania integracji s¹siadów jeszcze przed ich przyst¹pieniem. 1. Rola Niemiec. Republika Federalna Niemiec musi tak¿e w przysz³oœci definiowaæ swoj¹ rolê w zmienionej Europie i w œwiecie przede wszystkim w kontekœcie uczestnictwa w Unii Europejskiej. Niemiecka polityka zagraniczna zachowa w zmienionych warunkach i przy odmiennym roz³o¿eniu akcentów swój dotychczasowy wielostronny charakter. 9

Powrót do opcji wyraŸnie nacjonalistycznej oraz opartej na jednej dominuj¹cej zasadzie nie jest ani po¿¹dany ani mo¿liwy. W sferze polityki zagranicznej, ale i wewnêtrznej(np. polityka wewnêtrzna, polityka sprawiedliwoœci) zjednoczone Niemcy opieraj¹ siê na strategii „zakotwiczenia” w systemie UE. Wraz z wprowadzeniem euro proces integracji uderza w kolejny istotny element pañstwa narodowego. Niemcy inwestuj¹ politycznie i materialnie w pog³êbienie Unii. Ze wzglêdu na rozmiary i intensywnoœæ integracji, ale tak¿e wobec rezygnacji z alternatywnych opcji i opt-outs zale¿y im w ogromnym stopniu na du¿ych zdolnoœciach funkcjonalnych i wydajnoœci instytucji unijnych. Równie¿ dlatego dalszy rozwój systemu UE nale¿y, obok treœci konkretnych polityk, do kluczowych tematów niemieckiej agendy Unii. Znikniêcie militarnego zagro¿enia w Europie spowodowa³o, ¿e wiêksze znaczenie uzyska³y z jednej strony cywilne symbole w³adzy(pieni¹dz, dyplomacja, handel), z drugiej zaœ globalizacja zadañ i ambicji Unii oraz jej rola jako nadzoruj¹cej i kontroluj¹cej si³y w Europie Œrodkowej i Wschodniej wymagaj¹ nowej jakoœci polityki UE – musi ona jako ca³oœæ reprezentowaæ konsekwentn¹ politykê, która bêdzie akceptowana i wspierana przez jej obywateli oraz europejsk¹ sferê publiczn¹ tworzon¹ poprzez wiêkszoœciowe racje dyskursów narodowych. Dawny system zagra¿ania i odstraszania bêd¹cy wynikiem konfliktu na linii Wschód – Zachód negatywnie wp³ywa³ na pozycjê poszczególnych krajów cz³onkowskich Unii. Po roku 1989 ta pozycja w wewnêtrznej strukturze UE uleg³a znacznemu zwiêkszeniu. Coraz bardziej oczywista staje siê centralna pozycja Niemiec, 10 wynikaj¹ca z ich wewnêtrznego rozwoju, ale i zewnêtrznych zdolnoœci przetargowych. Wymaga ona od nich gotowoœci do przyjêcia politycznego przywództwa. Przejrzysta polityka Niemiec oparta na w³asnych interesach i poczuciu odpowiedzialnoœci, mo¿e przynieœæ wiêcej zaufania i wykreowaæ lepsze polityczne rozwi¹zania ni¿ rola przywódcy ukrywaj¹cego siê pod p³aszczykiem zmarginalizowania. 2. Agenda dla niemieckiego przewodnictwa w Unii Europejskiej W pierwszej po³owie 1999 roku rz¹d niemiecki przejmuje przewodnictwo Unii Europejskiej. Pod niemieckim przewodnictwem: • wprowadzony zostanie trzeci etap Unii Gospodarczej i Walutowej a przez to euro jako waluta rozrachunkowa, • zostanie ustalony – byæ mo¿e w trakcie specjalnego szczytu – program finansowy na lata 2000-2006, • okreœlone zostan¹ wartoœci graniczne dla reformy strukturalnej i agrarnej, • odbêd¹ siê pi¹te bezpoœrednie wybory do Parlamentu Europejskiego, • w konsekwencji zastosowane zostan¹ procedury mianowania cz³onków Komisji, • zostanie zakoñczony screening krajów kandyduj¹cych, • kontynuowany bêdzie dialog z krajami azjatyckimi(Asia-Europe Meeting), • dalej toczyæ siê bêdzie Proces Barceloñski, • wprowadzone zostan¹ w ¿ycie za³¹czone do Traktatu Amsterdamskiego protoko³y dotycz¹ce organów Unii, a odnosz¹ce siê do kwestii zwi¹zanych z rozszerzeniem.

Unia pod przewodnictwem Niemiec musi zaproponowaæ jasny program wobec tych wszystkich mniejszych lub wiêkszych problemów, które znalaz³y siê w agendzie, program, jakiego wymaga pog³êbienie i rozszerzenie Unii. Na szczególn¹ uwagê zas³uguje mobilizacja i motywowanie wyborców w zwi¹zku z wyborami do Parlamentu Europejskiego. Przynajmniej w Niemczech, poparcie wobec Unii i samego Parlamentu winno zale¿eæ od owocnego startu Unii Ekonomicznej i Walutowej. Niemcy, przewodz¹c w Unii powinny przyj¹æ rolê politycznego stró¿a „europrocesu”. Chocia¿ obywatele UE zostan¹ postawieni przed faktem ca³kowitego wprowadzenia euro dopiero w roku 2002, bagatelizowanie i odsuwanie na przysz³oœæ zwi¹zanych z tym problemów by³oby strategi¹ krótkowzroczn¹. 3. Pog³êbienie i integracja: podwójna strategia Niemiecka polityka musi siê opieraæ na tym, by pod¹¿aæ równolegle za procesami pog³êbiania integracji i jej rozszerzania. Ka¿de wycofanie siê z któregokolwiek z tych projektów wi¹za³oby siê ze znacznymi kosztami dla niemieckiej polityki. S¹ to procesy, które musz¹ byæ okreœlane i dostrajane ze œwiadomoœci¹ ich wzajemnego oddzia³ywania. Oba s¹ istotnymi etapami dostosowawczymi w obliczu zmian okreœlanych przez procesy globalizacji gospodarki œwiatowej i nowego systemu miêdzynarodowego, w systemie tym Europejczyk musi chcieæ i umieæ reprezentowaæ swoje interesy w stopniu znacznie wiêkszym ni¿ przed 1989. Wymagania polityczne i gospodarcze nie pozwalaj¹ na prowadzenie zaœciankowej polityki, która nie jest w stanie zapewniæ ani okreœlonego stylu ¿ycia, ani dobrobytu. Celem polityki europejskiej pozostaje uczynienie systemu Unii Europejskiej zarówno bardziej demokratycznym, jak i bardziej sprawnym. Integracja rynkowa to instrument determinuj¹cy w du¿ym stopniu pewne zachowania ¿yciowe. Wymaga to jednak reform zarówno na poziomie unijnym, jak i narodowym. Rozszerzenie, podobnie jak pog³êbienie, spowoduj¹ w krótkim okresie koszty – s¹ one zwi¹zane z u¿ytecznymi inwestycjami w ramach okreœlonych reform strukturalnych UE. Punktem wyjœcia zalecanych dzia³añ jest pog³êbienie Unii. Proponowana tutaj podwójna strategia zaleca konsolidacjê i programow¹ reformê Unii oraz stopniowe rozszerzanie oraz przeprowadzenie w roku 2000 konferencji rz¹dowej dotycz¹cej politycznych i integracyjnych(szczególnie instytucjonalnych) skutków rozszerzenia. 3.1.”Trójk¹t reform” dotycz¹cych pog³êbienia integracji Punkt wyjœcia: Kszta³t Unii Europejskiej nie mo¿e zostaæ opracowany na nowo w taki sposób, jak tworzy siê projekt na desce kreœlarskiej. Wiele przemawia za tym, ¿e kraje cz³onkowskie bêd¹ siê kierowaæ wizj¹ powolnego pog³êbiania Unii, a w d³u¿szej perspektywie bêd¹ ¿yæ z„dziwnym tworem” unijnym( strange animal ). Pragmatyczna polityka nie bêdzie wiêc stawiaæ na centralnym miejscu projektów dotycz¹cych zasadniczych problemów konstytucyjnych, lecz poszukiwaæ praktycznych rozwi¹zañ nastêpuj¹cych trudnych problemów: • utrata zdolnoœci konkurencyjnych poszczególnych gospodarek UE, • rozmiary bezrobocia w ramach Unii, ale i w coraz wiêkszym stopniu w krajach kandyduj¹cych, 11

• deficyty demokratyczne w strukturach UE, • wydajnoœæ i efektywnoœæ systemu unijnego, • ograniczone zewnêtrzne zdolnoœci do dzia³ania, • konsolidacja demokracji w Europie Œrodkowej i Wschodniej poprzez rozszerzenie i strategiê towarzyszenia. Dlatego wskazana by³aby konsolidacja i dalsze pog³êbianie procesów integracynych. Cel: Nowoczesna Unia Europejska musi byæ nie tylko bardziej demokratyczna, ale i bardziej skuteczna w sensie politycznym i gospodarczym ni¿ obecnie. Powinna nadaæ wiêksze znaczenie problemom spo³ecznym i zwi¹zanym z ochron¹ œrodowiska, nie zamykaj¹c siê jednoczeœnie i trac¹c przez to zdolnoœci konkurencyjne. Temu celowi s³u¿y nastêpuj¹cy„trójk¹t” impulsów gospodarczo-politycznych, nowych priorytetów zwi¹zanych z polityk¹ bud¿etow¹ i reformami instytucjonalnymi. 3.1.1.Unia Gospodarcza i Walutowa a impulsy gospodarczo-polityczne Najwiêkszym projektem kolejnych lat zwi¹zanym z pog³êbieniem integracji staje siê wprowadzenie wspólnej waluty(„euro”) w 1999 roku. Trudno bêdzie przy tym oszacowaæ niepieniê¿ne skutki Unii Gospodarczej i Walutowej. Dlatego te¿ zadaniem o najwiêkszym priorytecie jest zapewnienie politycznej os³ony i polityczne kierowanie jej rozwojem. Wspólny obszar walutowy zmusza do pog³êbienia skali koordynacji polityki ekonomicznej i spo³ecznej w ramach Unii Europejskiej. Dla przysz³ych reform systemu socjalnego i podatkowego kontekst europejski nabiera coraz wiêkszego 12 znaczenia. Nale¿y odnaleŸæ wywa¿on¹ proporcjê miêdzy deregulacj¹ a bezpieczeñstwem socjalnym. Nale¿a³oby zdefiniowaæ, np. w formie„wê¿a socjalnego”, minimalny poziom obci¹¿eñ socjalnych dla krajów cz³onkowskich, który odpowiada³by poziomowi ich rozwoju gospodarczego. Trzeba jednoczeœnie prowadziæ politykê zmierzaj¹c¹ do uelastycznienia rynków pracy. W innych obszarach, np. w sferze polityki zatrudnienia, Unia mo¿e prowadziæ bie¿¹ce dzia³ania wspieraj¹ce b¹dŸ przesy³aæ bodŸce, ale w³aœciwe dzia³ania musz¹ mieæ miejsce na poziomie narodowym. Ofensywne programy innowacyjne i kwalifikacyjne, które s¹ proponowane na szczeblach krajowych albo przez miêdzynarodowe projekty kooperacyjne powinny byæ wspierane przez programy Unii(po¿yczki). Niezbêdne jest przeniesienie œrodków bud¿etowych, zw³aszcza w celu odci¹¿enia bud¿etu rolnego. 3.1.2. Inny podzia³ œrodków zamiast ich zwiêkszania Przy ustalaniu zasad finansowania na lata 2000-2006 powinny zostaæ uwzglêdnione nastêpuj¹ce cele: • okreœlenie górnej granicy œrodków w³asnych na 1,27% produktu narodowego brutto UE, • poprawa relatywnej pozycji Niemiec jako p³atnika netto i bardziej znacz¹ce uwzglêdnienie produktu krajowego brutto per capita przy okreœlaniu ka¿dorazowego wk³adu, • przedefiniowanie rozmiarów wydatków przez stopniowe ograniczanie unijnych nak³adów na rolnictwo(do 30%), • likwidacja mo¿liwoœci korzystania z funduszy spójnoœci dla uczestników trzeciego etapu Unii Gospodarczej i Walutowej,

• koncentracja i wzrost efektywnoœci polityki strukturalnej, której, tak¿e w toku dalszego rozszerzania, powinno zostaæ przypisane 0,46% PNB Unii, • zmniejszenie kosztów przyst¹pienia nowych cz³onków przez ograniczenie transferów do 5% PKB odbiorcy, • oddanie do dyspozycji œrodków na strategie towarzysz¹ce(pakt modernizacyjny). 3.1.3. Reformy instytucjonalne Aby rozpocz¹æ istotne reformy i procesy dostosowawcze ró¿nych obszarów polityk i poradziæ sobie z wiêksz¹ iloœci¹ cz³onków, Unia musi zreformowaæ zarówno swe instytucje, jak i sposoby podejmowania ostatecznych decyzji. Celem jest stworzenie dwuizbowego systemu z rad¹ jako przedstawicielem rz¹dów i parlamentem jako reprezentantem obywateli Unii. Najbli¿szym zadaniem jest zwo³anie w roku 2000 konferencji rz¹dowej , która by³aby poœwiêcona wy³¹cznie kwestiom instytucjonalnym. Na tej konferencji rz¹d niemiecki powinien mieæ na uwadze nastêpuj¹ce cele: • ponowne okreœlenie liczby g³osów w radzie zgodnie z modelem stopniowania, co przyniesie efekt silniejszej reprezentacji krajów du¿ych: wiêcej proporcjonalnoœci, ale nie jednoznaczne przyznanie dominacji Niemcom; • nowy podzia³ miejsc w Parlamencie Europejskim(postulowana maksymalna liczba miejsc 700) na podstawie zasady proporcjonalnoœci; • wybory do Parlamentu zgodnie z zasadami jednolitego europejskiego prawa wyborczego; • ustalenie górnej granicy liczby komisji na 20; wybór przez Parlament prezydenta Komisji zaproponowanego przez Radê Europejsk¹; wyposa¿enie prezydenta Komisji we w³adzê dotycz¹c¹ kwestii organizacyjnych i personalnych; ocena i poparcie Parlamentu dla ca³ej Komisji; • generalne wprowadzenie kwalifikowanego wotum wiêkszoœci podczas mianowania przez Radê; • odejœcie od rotacyjnego systemu przewodnictwa na rzecz prezydencji wybieralnej. Nowy podzia³ miejsc w parlamencie staje siê problemem pal¹cym ze wzglêdu na proces rozszerzenia. Jest to najwa¿niejszy przyczynek do nowego ³adu instytucjonalnego UE. Celem reformy jest d³ugookresowe zabezpieczenie wiêkszoœciowego poparcia dla polityk Unii i redukcja mo¿liwoœci ich zablokowania. Im silniej rozbudowany jest Parlament jako druga izba, tym silniej jego uk³ad musi odpowiadaæ zasadom proporcjonalnoœci. W kontekœcie zwiêkszenia efektywnoœci korzystne by³oby zredukowanie wielkoœci Komisji. W porównaniu do obu innych celów reformy jest to jednak kwestia drugorzêdna. Znaczenie pierwszorzêdne ma natomiast rozpowszechnienie kwalifikowanego wotum wiêkszoœci w filarach UE w po³¹czeniu z zasadami wspó³decydowania (kodecyzji) zgodnie z artyku³em 251 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej. 1 W odniesieniu do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeñstwa(WPZiB) zakres mo¿liwoœci dzia³ania zale¿y przede wszystkim od wiêkszej zgodnoœci pogl¹dów miêdzy Wielk¹ Brytani¹, Niemcami a Francj¹ (wkrótce tak¿e Polsk¹?). 3.2.„Trójk¹t reform” a ró¿nicowanie W„trójk¹t reform” trzeba zainwestowaæ wiêcej energii politycznej ni¿ dotychczas. 1 Tu i w kolejnych cytatach chodzi o Traktat z Amsterdamu. 13

Tak¿e dla niemieckiej polityki wspó³praca ad-hoc poza Uni¹ bêdzie bardziej interesuj¹ca, kiedy w ramach samej UE niemo¿liwe jest osi¹gniêcie zgodnoœci. Opcja ró¿nicowania powinna byæ wykorzystywana szczególnie w konkretnych przypadkach na obszarze polityki zagranicznej i polityki bezpieczeñstwa(WPZiB), tak jednak, by nie sta³o siê to instrumentem wykorzystywanym nadmiernie. Tak jak rozs¹dne wydaje siê, ¿e wiêksza i bardziej zró¿nicowana Unia nie mo¿e trzymaæ siê zasady uniformizacji, tak równie¿ niewiele pragmatycznych argumentów przemawia za praktycznym ró¿nicowaniem i uelastycznieniem. Generalnie, najsilniejsze ruchy ró¿nicuj¹ce w rozszerzonej Unii powinny wi¹zaæ siê ze stopniow¹ integracj¹ wed³ug modelu zró¿nicowanego tempa integracji. Dotyczy to okreœlanego przez odpowiednie wskaŸniki uczestnictwa b¹dŸ nieuczestnictwa w Unii Gospodarczej i Walutowej, zw³aszcza jeœli zostan¹ uwzglêdnione cechy spo³eczne i polityczne o mniejszym znaczeniu. Dotyczy to przeniesienia zasad polityki socjalnej i polityki ochrony œrodowiska a wkrótce tak¿e acquis z Schengen dotycz¹cego filarów Unii na nowych cz³onków. Regulacje przejœciowe i wyj¹tkowe bêd¹ tworzone wed³ug zasad wynikaj¹cych ze skali zró¿nicowania, w którym niew¹tpliwie dorobek wspólnotowy nie zostanie zachowany. Inne znaczenie ma przewidziana w traktatach Wspólnoty i Unii Europejskiej œcis³a wspó³praca nad intensyfikacj¹ obecnych polityk i sfer aktywnoœci. Dla Niemiec interesuj¹ce s¹ te mo¿liwoœci uelastycznienia, które wprowadzaj¹ do Unii inicjatywy reformatorskie i nowatorskie rozwi¹zania. 3.3. Stopniowe rozszerzanie oraz porozumienie dotycz¹ce wzrostu gospodarczego z kandydatami do Unii i innymi s¹siadami Niemcy nie s¹ zainteresowane tak¹ strategi¹ rozszerzenia, która mog³aby zagroziæ unijnej zdolnoœci do dzia³ania. Z drugiej strony po¿¹dane jest przyst¹pienie Polski, Czech i Wêgier wypracowane na rozs¹dnych warunkach. Z niemieckiego punktu widzenia przyjêcie dalszych krajów nie jest wprawdzie priorytetowe, ale po odpowiednich reformach UE przede wszystkim mniejsze kraje, takie jak S³owenia czy Estonia, nie by³yby du¿ym obci¹¿eniem politycznym i ekonomicznym. W przypadku Cypru przed jego przyst¹pieniem musia³yby mieæ miejsce rozmowy z Turcj¹ i Grecj¹, które mog³yby zapewniæ, ¿e nie powstan¹ nowe ogniska zapalne oraz zlikwidowane zostan¹ dotychczasowe. Aby w jasny sposób ograniczyæ obci¹¿enia i uzmys³owiæ ich skalê kandydatom, winny zostaæ sformu³owane twarde i przejrzyste kryteria, które uczyni³yby bardziej przejrzystymi niemieckie i europejskie interesy dotycz¹ce pokoju, spójnoœci socjalnej i zdolnoœci do dzia³ania instytucji UE. Kryteria etniczne i te o pod³o¿u kulturowym musz¹ zostaæ odrzucone. Kandydatom do przyst¹pienia i innym krajom s¹siaduj¹cym z Uni¹ nale¿a³oby zaproponowaæ pakt modernizacyjny i porozumienie dotycz¹ce wzrostu , które uwzglêdnia³yby ich materialne interesy, nie stawiaj¹c jednoczeœnie przed nimi wizji prawdopodobnie przedwczesnego i nieprzemyœlanego przyst¹pienia w najbli¿szej przysz³oœci. Komponentami takiego paktu by³yby: • otwarcie rynku Unii, • kooperacja walutowa , 14

• konkretna, za spraw¹ lokalnych kryteriów, ulokowana pomoc, nie zwiêkszaj¹ca jednak zad³u¿enia. 4. O przewadze podwójnej strategii Sukcesy pozwol¹ uzyskaæ poparcie wyborców i opinii publicznej dla podwójnej strategii pog³êbienia i rozszerzenia. Musz¹ one zostaæ osi¹gniête na polu ekonomicznym i spo³ecznym, ale tak¿e w dziedzinie polityki zagranicznej. Wynikaæ powinno z tego, ¿e i niemiecka polityka europejska sta³aby siê bardziej realistyczna. Obywatele musz¹ wprawdzie nauczyæ siê ¿yæ w z³o¿onym systemie UE, maj¹ jednak tak¿e dostêp do wiêkszej iloœci informacji i wgl¹d w struktury decyzyjne. Rz¹d niemiecki powinien w jasny sposób broniæ na forum publicznym swojego stosunku do reformy instytucji i procedur decyzyjnych, ale w jeszcze wiêkszym stopniu zawartoœci polityki agrarnej, strukturalnej, socjalnej, zatrudnienia i WPZiB. Parlament Europejski nie mo¿e byæ machin¹ do uzyskiwania konsensu zacieraj¹c¹ rozpoznawalne ró¿nice miêdzy du¿ymi frakcjami. Obywatele Unii musz¹ dostrzegaæ alternatywy wœród ró¿nych koncepcji partyjnych i frakcyjnych. Tradycyjnie wa¿nym miejscem forsowania niemieckich interesów w Unii by³a Komisja. Celem niemieckiej polityki musi byæ stworzenie silnej koalicji popieraj¹cej pog³êbienie integracji i rozszerzenie Unii. Krajami o kluczowym znaczeniu s¹ Francja i Wielka Brytania, które wywieraj¹ wp³yw na bliskie im ugrupowania krajów cz³onkowskich. Poniewa¿ wykluczone jest znacz¹ce przeci¹gniêcie na drug¹ stronê sceptyków rozszerzenia, a u¿ycie prawa veta (np. w przypadku polityki strukturalnej) by³oby skuteczne tylko warunkowo, powinien zostaæ zdefiniowany ostro¿ny w swoich za³o¿eniach i pragmatyczny pakiet. Niemcy okaza³yby przychylnoœæ przy przydzielaniu funduszy spójnoœci dla czterech krajów po³udniowoeuropejskich, zgodzi³yby siê przyj¹æ koszty z tytu³u polityki rolnej i wspierania obszarów objêtych realizacj¹ 2go celu( Ziel-2-Gebieten ), ale zachowa³yby wstrzemiêŸliwoœæ przy stosowaniu nowych kryteriów i ograniczaniu nak³adów. W zwi¹zku ze swoimi konkretnymi postulatami co do reform(nowe zasady zatwierdzania bud¿etu Unii, zahamowanie reformy WPR, przedefiniowanie zasad przyznawania g³osów w Radzie), przede wszystkim w kombinacji z celem rozszerzenia, Niemcy znaleŸli siê w roli petenta. Rz¹d niemiecki musi mieæ wp³yw na cele i etapy reform, które s¹ definiowane na poziomie europejskim i d¹¿yæ do unikania rujnuj¹cej konkurencji miêdzy w¹sko pojêtymi interesami narodowymi. 15

II. Koniecznoœæ reform wewnêtrznych i zewnêtrznych 1. Europa po 1989 roku: wiêksza ró¿norodnoœæ, otwartoœæ, niepewnoœæ 1.1. Zjednoczone Niemcy: nowy œrodek Europy Upadek komunizmu i likwidacja bloku wschodniego zmieni³y podstawowe parametry okreœlaj¹ce integracjê europejsk¹ i niemieck¹ politykê europejsk¹. Unii Europejskiej przypada tym samym historyczna rola jako si³y okreœlaj¹cej uk³ad na kontynencie. Rozpad bloku wschodniego i Zwi¹zku Radzieckiego zmieni³ równie¿ w sposób odczuwalny wewn¹trzeuropejsk¹ sytuacjê polityczn¹. Min¹³ czas, gdy za priorytet uznawano wewn¹trzspo³eczny konsens. Wyra¿a siê to po pierwsze w bardziej zdecydowanym postêpowaniu wobec s³abszych pod wzglêdem socjalnym, po drugie w zaostrzeniu regionalnych konfliktów(np. we W³oszech). Nawet jeœli niektóre grupy lub si³y dostrzegaj¹ zagro¿enia ze strony nowych globalnych problemów(islam, Chiny, „clash of civilisation” ), to nie s¹ one na tyle przekonuj¹ce, by st³umiæ tendencje odœrodkowe w Europie. Wraz ze zjednoczeniem Niemiec dokona³o siê pierwsze rozszerzenie Unii Europejskiej na wschód. W tradycji niemieckiej polityki zagranicznej poparcie s¹siadów i krajów zagro¿onych uzyskiwano za spraw¹ koncesji, przewa¿nie finansowej natury, ale te¿, szczególnie wobec Francji, poprzez zgodê na szybk¹ uniê walutow¹. Obci¹¿enia przejê³y Niemcy w du¿ym stopniu samodzielnie, choæ zosta³y one te¿ w³¹czone do Unii(wspieranie rozwoju nowych landów w ramach polityki regionalnej itp.). Szczególnie po rozszerzeniu EFTA zjednoczone Niemcy sta³y siê, za spraw¹ swojego po³o¿enia i wielkoœci, politycznie potê¿niejsze ni¿ dawna Republika Federalna Niemiec, ale jednoczeœnie, przynajmniej przejœciowo, s³absze gospodarczo. Ich interesy uleg³y dywersyfikacji w kierunku wschodnim. I tak w porównaniu z rokiem 1991 udzia³ UE w niemieckim handlu zagranicznym spad³ z 63,1% do 55,5% (eksport) oraz z 59,5% do 54,1%(import), podczas gdy odpowiednie udzia³y Europy Œrodkowej i Wschodniej wzros³y z 5,6% do 9,3%(eksport) i z 5,1% do 9,0% w roku 1997. Jednoczeœnie jednak granice opartej na finansach polityki zagranicznej sta³y siê bardziej dotkliwe. Niemcy potrzebuj¹ „zakotwiczenia siê” w Europie, by przezwyciê¿yæ ryzyko centralnego po³o¿enia w„nowej Europie” i przenieœæ czêœæ kosztów stabilizacji swych wschodnich s¹siadów na inne kraje cz³onkowskie. 1.2. Okreœlone zasady: Traktat Amsterdamski i Szczyt Luksemburski (Agenda 2000) Traktat Amsterdamski i postanowienia Szczytu z Luksemburga s¹ szczytowym osi¹gniêciem procesu reformowania Unii zmierzaj¹cego do przystosowania jej do zmienionych warunków. • Rozszerzenie: Po tym, jak Unia Europejska stopniowo i pod ci¹g³ym 16

naciskiem Niemiec zaakceptowa³a ideê rozszerzenia na wschód – istotnymi etapami by³y umowy i postanowienia szczytów z Kopenhagi i Essen – od grudnia 1997 roku jest jasne, ¿e w roku 1998 Unia rozpocznie postêpowanie zmierzaj¹ce do przyst¹pienia piêciu krajów Europy Œrodkowo-Wschodniej oraz Cypru. Piêæ wstêpnie okreœlonych krajów( pre-ins ) otrzymuje dodatkow¹ pomoc w zwi¹zku ze„zbli¿aniem” siê do Unii Europejskiej i bierze udzia³ w Konferencji Europejskiej obejmuj¹cej kraje 15-ki i 12-ki wnioskodawców (w tym Turcjê) – por. Tabela 1. • Pog³êbienie: Traktat z Amsterdamu jest wynikiem wieloletnich obrad konferencji miêdzyrz¹dowych i kontynuuje za³o¿enia traktatu z Maastricht. Nie przyniós³ jednak oczekiwanych reform, niezbêdnych do procesu rozszerzenia. Uproszczono jedynie w niektórych punktach procedury decyzyjne. Umo¿liwiono uelastycznienie, ale w bardzo ograniczonym zakresie. Zasady z Schengen zosta³y przeniesione do pierwszego filaru. Wielka Brytania podpisa³a Europejsk¹ Kartê Socjaln¹. Tabela 1. S¹siedzi Cz³onkowie EWG i kraje, które wycofa³y wniosek o cz³onkostwo Islandia Norwegia Szwajcaria Malta „Piêtnastki”: od niechêci do niemo¿noœci Kraje kandyduj¹ce, Kraje kandyduj¹ce, w toku procesu jeszcze przed wstêpowania do UE rozpoczêciem procesu przystêpowania Proces wstêpowania i negocjacji 15+11 Estonia Bu³garia Polska Czechy Wêgry £otwa Litwa Rumunia S³owenia S³owacja Cypr Turcja Konferencja europejska 15+12 przyst¹pienia. Kandydaci do podpisania traktatów europejskich Albania BoœniaHercegowina Chorwacja Macedonia SerbiaCzarnogóra (Jugos³awia) Umowy partnerskie i kooperacyjne Armenia Azerbejd¿an Bia³oruœ Gruzja Kazachstan Mo³dawia Rosja Ukraina 1.3. Rosn¹cy sceptycyzm wobec Unii w krajach cz³onkowskich Coraz mniejszy procent obywateli Unii Europejskiej ma pozytywnie nastawienie wobec uczestnictwa swojego kraju w Unii. W roku 1997 by³o to 46%(w roku 1990 jeszcze 70%). Niemcy przewodz¹ tej tendencji z 70%(powy¿ej przeciêtnej) w 1990 i 36%(poni¿ej œredniej) w 1997 . Podobnie, choæ ju¿ w mniejszym stopniu, spad³ procent badanych, którzy uwa¿aj¹, ¿e ich kraj móg³by osi¹gn¹æ korzyœci z bycia 17

cz³onkiem Unii: 41% w 1997 wobec prawie 60% w 1990(por. tabela 2). 1.4. Ró¿ne orientacje polityczne wobec procesu integracji w ramach UE Rozszerzenie i pog³êbienie integracji znajduje ró¿norakie poparcie wœród krajów cz³onkowskich. Zaanga¿owanie wobec pog³êbienia jest naj³atwiejsze do odczytania w przypadku Unii Walutowej: przede wszystkim Wielka Brytania, Dania oraz w mniejszym stopniu nowy cz³onek Szwecja podchodz¹ do niej z rezerw¹, podczas gdy kraje œródziemnomorskie podjê³y intensywny wysi³ek, by od samego pocz¹tku móc wzi¹æ udzia³ w trzecim etapie integracji. Z drugiej strony wszystkie kraje cz³onkowskie s¹ œwiadome, ¿e Unia Gospodarcza i Walutowa jest projektem w du¿ej mierze politycznym, tak wiêc mo¿liwoœæ ograniczania swojego uczestnictwa i wp³ywu w inicjatywach unijnych( Opt-out ) jest powa¿nie ograniczona. W Niemczech zarysowuje siê nowy sposób akcentowania problemów, w którym silniej ni¿ wczeœniej podkreœla siê znaczenie kwestii politycznych zaœ mniejsz¹ uwagê poœwiêca siê aspektom instytucjonalnym. Trzej cz³onkowieza³o¿yciele Wspólnoty Europejskiej wystêpuj¹ otwarcie jako rzecznicy pog³êbienia przed rozszerzeniem – w³¹czaj¹c w to rozszerzenie zakresu decyzji podejmowanych wiêkszoœciowo. Niemcy w zasadzie s¹ z nimi zgodni, ale chcieliby unikn¹æ zbiegniêcia siê w czasie reformy Unii i agendy rozszerzeniowej. W innych krajach cz³onkowskich sporne s¹ raczej konkretne warianty a nie sama potrzeba reformy. Wielka Brytania, patrz¹c na rozszerzenie, powierzchownie traktuje ewentualne niepowodzenie procesu pog³êbienia i podkreœla raczej strategiczne oraz polityczne znaczenie rozszerzenia, podczas gdy kraje Europy po³udniowej, ze wzglêdu na skutki finansowe i gospodarcze s¹ raczej sceptyczne. Typowa jest w tym przypadku postawa Hiszpanii wobec polityki finansowej Unii: ¿adnej górnej granicy, czyli ¿adnych ograniczeñ œrodków do podzia³u. Stoi ona na stanowisku, ¿e przyjêcie biedniejszych krajów Europy ŒrodkowoWschodniej nie powinno dokonaæ siê kosztem obecnie uprzywilejowanych regionów. Tabela 2. Cz³onkostwo w Unii Europejskiej w odbiorze opinii publicznej. WskaŸnik/rok 1990 1994 1995 1996 Odbiór pozytywny(Niemcy) 73% 61% 51% 39% Odbiór pozytywny(ca³a UE) 70% 58% 53% 48% Uczestnictwo w Unii wp³ywa korzystnie 61% 50% 40% 38% na mój kraj(Niemcy) Uczestnictwo w Unii wp³ywa korzystnie 59% 48% 44% 45% na mój kraj(ca³a UE) •ród³o : Eurobarometr 47/1997. 1997 36% 46% 34% 41% 18

1.5. Rosn¹ce zró¿nicowanie w UE Tak¿e przed planowanym rozszerzeniem trudno by³oby uznaæ Uniê Europejsk¹ za obszar homogeniczny. Z polityk¹ ró¿nicowania i elastycznego podejœcia podczas negocjowania traktatów, tak by odpowiada³y indywidualnym interesom i problemom krajów cz³onkowskich(nie wszystkim) mieliœmy do czynienia ju¿ przed podpisaniem Traktatu Amsterdamskiego. Nale¿a³oby wymieniæ tutaj: • Uniê Gospodarcz¹ i Walutow¹: ró¿ne tempa przyst¹pienia i warunki dla poszczególnych krajów wewn¹trz Unii (opcja opt-in dla Wielkiej Brytanii i Danii); • Protokó³ dotycz¹cy kwestii socjalnych w formie opt-out dla Wielkiej Brytanii; • Autoryzacja zastosowañ wy¿szych standardów(ochrona œrodowiska) na podstawie artyku³u 95 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej; • Ograniczone czasowo, rzadziej d³ugotrwa³e odstêpstwa od acquis communautaire w ramach uk³adów dotycz¹cych przyst¹pienia; • Przy wprowadzeniu jednolitego rynku nie wszystkie kraje w³¹czy³y regulacje prawne Unii do w³asnych narodowych systemów prawnych, co prowadzi do faktycznego zró¿nicowania i jest formalnym pogwa³ceniem postanowieñ Traktatu(por. tabela 3). Wynika st¹d, ¿e w przypadku wspólnej polityki zagranicznej i polityki bezpieczeñstwa(WPZiB) oraz trzeciego filaru nale¿y uwzglêdniaæ zró¿nicowanie zwi¹zane z uczestnictwem w UGiW oraz konwencji z Schengen. Nastêpuj¹ce czynniki wzmacniaj¹ presjê w kierunku zró¿nicowanego podejœcia: • rozszerzenie Unii: liczba kandydatów, którzy otrzymali obietnicê przyst¹pienia (12), s¹ to przewa¿nie ma³e i stosunkowo ubogie kraje; znaczne jest spektrum heterogenicznoœci politycznej, gospodarczej, kulturalnej; • dywergencja ekonomiczna; • uczestnictwo porozumieniach i grupach regionalnych poza Uni¹; • „ekscentrycznoœæ” poszczególnych krajów cz³onkowskich; • zmiany w politycznym uk³adzie si³ w ramach Unii: a) w toku jednoczenia siê Niemiec, b) w toku rozszerzania UE; • ci¹g³e zainteresowanie utrzymaniem dotychczasowego kszta³tu Unii. 19

Tabela 3. Zró¿nicowanie w obrêbie UE Cz³onek UE Cz³onek NATO Cz³onek UZE Porozumienie Unia z Schengen Walutowa Deficyt implementacji wspólnego rynku 1) Belgia Tak Tak Tak Tak 8,74 Niemcy Tak Tak Tak Tak 9,26 Francja Tak Tak Tak Tak 8,14 Luksemburg Tak Tak Tak Tak 6,97 Holandia Tak Tak Tak Tak 2,91 Portugalia Tak Tak Tak Tak 6,50 Hiszpania Tak Tak Tak Tak 5,30 W³ochy Tak Tak Tak Tak 7,84 Wielka Brytania Tak Tak Nie Nie 5,00 Austria Nie Nie Tak Tak 9,34 Grecja Tak Tak Tak 2) Nie 7,07 Dania Tak Nie Tak 2) Nie 2,46 Irlandia Nie Nie Nie Tak 4,85 Finlandia Nie Nie Tak 2) Tak 3,44 Szwecja Nie Nie Tak 2) Nie 5,97 1) Udzia³ wytycznych prawa unijnego nie w³¹czonych do narodowych systemów prawnych. 2) Regulacje prawne formalnie przyjête, ale nie stosowane. 1.6. Gospodarka Unii: stabilnoœæ przy utrzymuj¹cym siê bezrobociu W Unii Europejskiej wci¹¿ mamy do czynienia ze wzglêdnie niskim poziomem wzrostu i wysokim bezrobociem. Dziêki aprecjacji dolara polepszy³ siê poziom konkurencyjnoœci cenowej, ale brakuje silnych eksportowo sektorów high-tech. Za pozytywne uznaæ nale¿y, w³aœciwie w obrêbie ca³ej Unii, niskie stopy inflacji oraz niskie stopy procentowe(por. tabela 4). Tabela 4. Rozwój gospodarki UE(w%). WskaŸnik/rok 1995 1996 1997 1998 Stopa wzrostu PKB 2,4 1,6 2,3 2,8 Wzrost zatrudnienia 0,5 0,1 0,6 0,9 Stopa bezrobocia 10,9 10,9 10,8 10,4 Poziom inflacji 3,0 2,6 2,2 2,2 Deficyt bud¿etowy-5,0-4,4-3,0-2,5 (w% PKB) •ród³o: Europäische Wirtschaft, nr 63/1997. 20

1.7. Kraje kandyduj¹ce do cz³onkostwa w Unii: postêpy, ale wci¹¿ brak decyduj¹cych rozstrzygniêæ Dziesiêæ krajów kandyduj¹cych przechodzi procesy transformacji, o ró¿nym co prawda stopniu zaawansowania, lecz i tak znacznie bardziej owocne ni¿ to ma miejsce w przypadku innych krajów wschodnioi po³udniowoeuropejskich. Kryzys walutowy w Czechach pokaza³ jednak dobitnie, ¿e nawet rzekomi„prymusi” tego procesu maj¹ wci¹¿ powa¿ne problemy. Kraje „pre-ins” , bior¹ce udzia³ w drugiej rundzie(5) ze wzglêdów politycznych i gospodarczych wci¹¿ nie s¹ zbyt silne. Handel zagraniczny wyprzedzi³ ju¿ w du¿ym stopniu ich przyst¹pienie do Unii. Prawie dla wszystkich z tych krajów Niemcy s¹ najpowa¿niejszym partnerem handlowym, który zwi¹za³ swój handel z tym regionem na poziomie oko³o 10%. W przypadku ¿adnego z nich nie mo¿na mówiæ o zakoñczonej transformacji (por. tabela 5). Du¿ych wysi³ków wymaga przede wszystkim modernizacja sektora bankowego i przedsiêbiorstw. Podwy¿szy ona dodatkowo ju¿ od lat wysokie bezrobocie. Ubóstwo i coraz czêœciej kwestionowany podzia³ dochodu i œrodków zagra¿a spo³ecznemu konsensowi. Ze wzglêdów politycznych, systemy partyjne i zachowania wyborcze cechuj¹ jeszcze wiêksze wahania, które mog¹ byæ przyczyn¹ niemi³ych niespodzianek w momencie kryzysu spo³ecznego. Tabela 5. Gospodarki krajów kandyduj¹cych w 1997 r.(w%) Kraj Wzrost PKB Inflacja Stopa bezrobocia Bilans handlowy/PKB Estonia 5,2 10,8 3,7-27,8 £otwa 3,5 8,5 7,1-20,7 Litwa 5,0 9,2 5,9-18,7 Polska 6,0 15,0 10,3-9,8 Czechy 1,2 8,9 4,9-10,5 S³owacja 5,3 6,4 13,0-9,6 Wêgry 3,1 18,2 10,1-6,5 S³owenia 3,4 9,2 7,1-5,2 Bu³garia-7,4 1000,0 13,6 4,1 Rumunia-3,0 125,0 7,6-5,5 •ród³o: euro-east, nr 62 styczeñ 1998. wspó³pracy. Pozostanie ona dla nich 1.8.„Biedni” s¹siedzi miêdzy reform¹ a kryzysem systemu najwa¿niejszym partnerem handlowym, nawet jeœli ich gospodarcze znaczenie dla Unii jest niewielkie. Ich powolny wzrost, zw³aszcza w porównaniu z bardziej Tak¿e po rozszerzeniu na wschód Unia pozostanie, tak jak ma to miejsce obecnie, otoczona krêgiem ubogich s¹siadów , odleg³ymi konkurentami Unii tj. Stanami Zjednoczonymi i Japoni¹, hamuje tak¿e rozwój samej UE. z którymi zwi¹zana jest poprzez ich d¹¿enie do przyst¹pienia do Unii, porozumienia celne, uk³ady handlowe i dotycz¹ce W krajach tych reformy znajduj¹ siê na ró¿nym poziomie zaawansowania. W by³ych 21

krajach komunistycznych dominuj¹ czêsto si³y nacjonalistyczne albo autorytarne, które dodatkowo zabezpieczy³y sobie kontrolê nad istotnymi czêœciami maj¹tku narodowego. W krajach arabskich po³udniowej czêœci basenu Morza Œródziemnego za³ama³a siê co prawda tradycyjna gospodarka oparta o uk³ady klientelistyczne, ale demokratyzacja i liberalizacja maj¹ wci¹¿ bardzo powierzchowny charakter. Kryzysy w tych krajach maj¹ tendencjê do przekszta³cenia siê w kryzysy systemowe, obejmuj¹ce zarówno politykê jak i ekonomiê oraz stwarzaj¹ce silne naciski migracyjne w kierunku Europy (np. Algieria, Albania). 2. Cele: centralne po³o¿enie Niemiec a ich narodowe interesy Narodowe cele Niemiec nie ró¿ni¹ siê zasadniczo od interesów innych krajów: • Pokój i stabilnoœæ: Unia Europejska powinna zagwarantowaæ – obok NATO i OBWE – pokój i stabilnoœæ w Europie. Dotyczy to kwestii wewnêtrznych, ale tak¿e, w coraz wiêkszym stopniu zewnêtrznych. Do tego Niemcom potrzebna jest zdolna do dzia³ania Unia, w której procesy decyzyjne i instytucje nie by³yby blokowane przez zbyt du¿¹ ró¿norodnoœæ interesów. Unia musi dysponowaæ politycznymi kompetencjami i œrodkami finansowymi umo¿liwiaj¹cymi realizacjê polityki wspólnotowej. • Dobrobyt: Niemiecki dobrobyt zale¿y od rynków otwartych na niemiecki eksport, który w przewa¿aj¹cym stopniu wysy³any jest do Unii Europejskiej. NajpóŸniej wraz z wprowadzeniem unii walutowej g³ówne cele niemieckiej polityki gospodarczej bêd¹ mo¿liwe do osi¹gniêcia tylko w ramach Unii. Jak dot¹d, znaczenie Unii dla interesów Niemiec widziane jest przez pryzmat pozycji p³atnika netto. Rz¹d Kohla 22 podda³ w w¹tpliwoœæ niemiecki wk³ad do unijnych finansów. Jest zupe³nie oczywiste, ¿e usprawiedliwione s¹ niemieckie interesy zmierzaj¹ce do osi¹gniêcia korzystnej relacji kosztyzyski, tzn. wy¿szych korzyœci czerpanych z uczestnictwa w Unii( output ) w zamian za niemiecki wk³ad( input ) do jej bud¿etu. • Rozszerzenie: Niemcy wykazuj¹ szczególne zainteresowanie ale i ostro¿noœæ wobec procesu rozszerzenia. Z jednej strony, Niemcy jako najwa¿niejszy partner handlowy Europy Œrodkowej i Wschodniej s¹ zainteresowane w zabezpieczeniu dotychczasowego otwarcia poprzez przyst¹pienie do Unii krajów tego regionu. Z drugiej strony maj¹ te¿ specyficzne obawy, dotycz¹ce na przyk³ad swobodnego dostêpu do rynków, co mo¿e dotkn¹æ w szczególny sposób niemiecki rynek pracy. Obawy te dotycz¹ w najwiêkszym stopniu przyst¹pienia Turcji. W obliczu rozszerzenia na wschód Niemcy musz¹ mieæ dodatkowo na wzglêdzie swój stosunek do Rosji. • Europa socjalna i ekologiczna: Obok ogólnych, narodowych celów Niemiec w polityce europejskiej, potrzeba nowych akcentów podkreœlaj¹cych znaczenie socjalnych, ekologicznych i prawnych poziomów integracji. Liberalizacja rynków nie mo¿e zostaæ okupiona rezygnacj¹ z realizacji zadañ w sferze socjalnej i ochrony œrodowiska. Jednak¿e specyfika niemieckiego po³o¿enia w centrum Europy oraz ich historyczna odpowiedzialnoœæ za dwie nieudane próby podporz¹dkowania sobie kontynentu wymagaj¹ szczególnie delikatnej realizacji tych celów. Musz¹ one odnaleŸæ równowagê miêdzy swoimi g³ównymi celami politycznymi (bezpieczeñstwa)

i gospodarczymi tzn. miêdzy zachodnioeuropejsk¹ integracj¹ a coraz bardziej istotnymi innymi interesami w Europie Wschodniej, w swoich stosunkach z Rosj¹ i na obszarze pozaeuropejskim (USA, gospodarka œwiatowa, basen Morza Œródziemnego). Szczególnie po zjednoczeniu Niemcy potrzebuj¹ Unii. Co prawda zjednoczone Niemcy mog³yby ze wzglêdu na sw¹ silniejsz¹ pozycjê realizowaæ swoje interesy w wiêkszym stopniu ni¿ dawna Republika Federalna Niemiec(np. w sferze polityki walutowej), ale mog³oby to stworzyæ zagro¿enie, ¿e ich s¹siedzi postrzegaæ je bêd¹ jako niebezpiecznego hegemona. I st¹d, w sensie politycznym, Niemcy oczekuj¹ od Unii„zakorzenienia siê” w Europie, co pozwoli zeuropeizowaæ ich narodowe interesy i zharmonizowaæ je z d¹¿eniami s¹siadów. 3. Problemy i zagro¿enia: dezintegracja w UE, niestabilnoœæ wokó³ niej Problemy i zagro¿enia dla niemieckiej polityki wynikaj¹ z uchybieñ w realizacji wy¿ej wymienionych celów. Konkretyzacja tych interesów podlega przy tym procesowi dostosowawczemu, który wi¹¿e siê z licznymi problemami. Pomimo to, nale¿y wyjœæ od tego, ¿e w daj¹cym siê przewidzieæ czasie g³ównym zagro¿eniem dla Niemiec jest przerwanie procesu integracji zachodnioeuropejskiej i stopniowy powrót do historycznych konfliktów – oznacza³oby to dla Niemiec funkcjonowanie w otoczeniu s³abszych s¹siadów, którzy czuliby siê zagro¿eni. Z drugiej strony niebezpieczeñstwem jest niestabilnoœæ w s¹siednich regionach i w Rosji. 3.1.„Sceptycyzm europejski”, stagnacja czy regres procesu integracji Kryzysy spo³eczne w wielu krajach cz³onkowskich, przejawiaj¹ce siê w rosn¹cym bezrobociu i przeci¹¿eniu systemów socjalnych, które poci¹gnê³y za sob¹ rosn¹c¹ biedê i wykluczenie(socjalne) w nie mniejszym stopniu wzmocni³y skrajne i ekstremistyczne si³y polityczne. Zagra¿aj¹ one demokracji nie tylko w rodzimych krajach, ale i w Unii Europejskiej. Przypisuj¹ one winê za spo³eczne problemy Unii otwarciu narodowych gospodarek i spo³eczeñstw. W wielu wypadkach pojawiaj¹ siê g³osy za ograniczeniem nap³ywu imigrantów, czêsto tak¿e pozbyciem siê wspó³obywateli obcego pochodzenia i wyst¹pieniem z Unii. Najpotê¿niejsze i najbardziej wp³ywowe elity w krajach cz³onkowskich tzn. przedsiêbiorstwa, zwi¹zki zawodowe, rz¹dy, partie by³y w przewa¿aj¹cej czêœci nastawione przyjaŸnie wobec Unii, co te¿ odpowiada ich interesom. Mo¿e siê to jednak zmieniæ, przynajmniej w tych dziedzinach, gdzie opinie wyborców oddalaj¹ siê coraz bardziej od opinii elit. Demokratyczne partie bêd¹ce podstaw¹ systemu wahaj¹ siê jeszcze, czy podchwyciæ antyeuropejskie nastroje wyborców. Jeœli jednak te eurosceptyczne postawy utrzymaj¹ siê d³u¿ej, masowe partie bêd¹ albo przejmowaæ jej elementy do swoich programów albo ulegnie wzmocnieniu pozycja ma³ych partii plasuj¹cych siê na pozycjach antyeuropejskich (por. tabela 6). Poniewa¿ nie da siê unikn¹æ koalicji z takimi w³aœnie ma³ymi partiami, mo¿e dojœæ do nacisków na rz¹dy poszczególnych krajów zmierzaj¹cych do prowadzenia mniej konstruktywnej polityki wobec Brukseli. W skrajnym przypadku oznacza to, ¿e zyskuj¹ce na znaczeniu w³asne interesy narodowe utrudniaæ bêd¹ sformu³owanie 23

polityki wspólnotowej. Integracja nie posunie siê naprzód albo wrêcz utraci uzyskany stopieñ zaawansowania. Model porównuj¹cy zasadê europejskiego procesu integracyjnego do jazdy na rowerze („Fahrradmodel”) zak³ada, ¿e Unia Europejska bez postêpów integracji „przewróci siê”. Do takiego„upadku” wystarczy³yby ró¿ne czynniki: od skomplikowania procedur decyzyjnych poprzez mniej lub bardziej systematyczne odstêpstwa od zasad traktatowych ze strony poszczególnych krajów cz³onkowskich a¿ do ich wyst¹pienia b¹dŸ wykluczenia. Tego typu samodzielne dzia³ania krajów cz³onkowskich Unii mog³yby byæ tak¿e skutkiem niewystarczaj¹cych zdolnoœci do dzia³ania UE, w sytuacjach kiedy uznaj¹ one za zagro¿one ¿ywotne interesy narodowe a Unia nie jest w stanie spójnie i konsekwentnie zareagowaæ. Za modele tego typu sytuacji kryzysowych uznaæ mo¿na epidemiê choroby wœciek³ych krów (w perspektywie wewnêtrznej) czy kryzysy w Boœni, Albanii i Algierii(w perspektywie zewnêtrznej). Tabela 6. Skrajne ugrupowania polityczne w UE i ich wyniki wyborcze. Kraj Partia Procent g³osów Rok Belgia Vlaamse Blok 10%* 1995 Dania Dänische Volkspartei Ok. 8% 1998 Niemcy Republikaner 1,9% 1994 PDS 4,4% Finlandia Francja Front National 14,9% 1997 PCF(komuniœci) 9,9% Grecja Pola 2,9% 1996 KKE(komuniœci) 11% W³ochy Nationale Allianz 15,7% 1996 Lega Nord 10,1% Forza Italia 20,6% Rifondazione(kom.) 8,6% Irlandia Luksemburg Holandia Centrumsdemokraten 2,5% 1994 Austria FPÕ 21,9% 1995 Portugalia CDU(komuniœci) 8,6% 1995 Szwecja Hiszpania Zjednoczona Lewica 10,6% 1995 Wielka Brytania *Flamandowie •ród³o : Munziger-Archiv. 24

3.2. Koniecznoœæ reform polityk Unii w obliczu jej rozszerzenia Liczne„przejrza³e historycznie” kierunki dzia³ania i polityki Unii wymagaj¹ reform. Nie realizowane s¹ ju¿ pierwotnie za³o¿one cele, dochodzi do nadmiernych kosztów, które podwa¿aj¹ legitymizacjê Unii i szkodz¹ istotnym interesom w i poza krajami cz³onkowskimi: Zaliczaj¹ siê do nich przede wszystkim nastêpuj¹ce najwa¿niejsze polityki: • Wspólna Polityka Rolna: tak¿e po reformach MacSharry’ego pozostaje ona polityk¹ skrajnie kosztown¹, która w takim zakresie nie jest niezbêdna do zabezpieczenia potrzeb ¿ywnoœciowych UE. Obci¹¿a ona stosunki z krajami trzecimi, faworyzuje w sposób jednostronny zamo¿nych producentów, których metody produkcyjne s¹ z regu³y mniej ekologiczne(szczególnie jeœli chodzi o produkcjê zwierzêc¹). WPR s³u¿y obecnie takim celom, jak zabezpieczenie socjalne rolników czy ochrona krajobrazu, które s¹ dalekie od jej pierwotnie za³o¿onych celów. • Fundusze regionalne: Chocia¿ wyznaczenie ich celów jest wa¿niejsze ni¿ kiedykolwiek, metody ich wykorzystania s¹ w¹tpliwej jakoœci. Po dziesiêcioleciach ich wykorzystywania ró¿nice miêdzy regionami europejskimi prawie siê nie zmniejszy³y. Przyk³ad Irlandii pokazuje wprawdzie, ¿e przemiana poszczególnych regionów z obszarów wspieranych w „przodowników” wzrostu jest mo¿liwe, ale pozostaje otwart¹ kwesti¹, czy sukces ten nie jest raczej zrêczn¹ strategi¹, maj¹c¹ s³u¿yæ przyci¹gniêciu zagranicznych inwestorów. Fundusze musz¹ byæ bardziej efektywne, wymagaj¹ lepszej kontroli, mechanizmu gradacyjnego i innowacyjnych za³o¿eñ, wykraczaj¹cych poza tradycyjne kwestie inwestowania w infrastrukturê . • Finanse: System wk³adów poszczególnych krajów cz³onkowskich i ich podzia³u dzia³a niesprawiedliwie i daje sposobnoœæ do wci¹¿ powracaj¹cego sporu. Uprzywilejowanie Wielkiej Brytanii jest trudne do usprawiedliwienia i jest zaproszeniem dla innych krajów do podobnych ¿¹dañ. Przejrzyste i sprawiedliwe sposoby finansowania wzmocni³yby legitymizacjê Unii Europejskiej. Œcis³e trzymanie siê raz okreœlonej górnej granicy œrodków w³asnych(1,27% PNB, co daje w 1998 roku 84 mld ECU) jest w mniejszym stopniu wyrazem sensownej kontroli finansowej ni¿ podejrzliwoœci wobec sposobów wykorzystania œrodków. Nieufnoœæ ta koncentruje siê nie tyle na specyficznych instrumentach polityki(co by³oby po¿¹dane), ale na narodowych kwotach(bêd¹c jest oznak¹ postawy sceptycznej wobec integracji). • Instytucje: Stworzone i uformowane dla wspólnoty z³o¿onej z szeœciu cz³onków, osi¹gnê³y w miêdzyczasie rozmiary zmuszaj¹ce do postawienia pytania o stosunek miêdzy kosztami i dochodami. Du¿a liczba parlamentarzystów, komisarzy i jêzyków musi zostaæ zweryfikowana. Cykle prezydencji w Unii z³o¿onej z piêtnastu krajów s¹ ju¿ zbyt d³ugie. Komisarze w du¿ym stopniu uwa¿aj¹ siê za przedstawicieli swoich rodzimych krajów. Legitymizacja deputowanych do Parlamentu Europejskiego jest podwa¿ana przez fakt, ¿e istniej¹ ogromne ró¿nice w liczbie g³osów niezbêdnych do uzyskania mandatu w poszczególnych krajach. Zbyt s³aba jest demokratyczna kontrola ze strony 25

parlamentu. Realny wp³yw uwzglêdnienia zdolnoœci absorpcyjnych poszczególnych reprezentacji jest Ÿle nowych cz³onków bud¿et Unii musia³by siê wywa¿ony. wydatnie zwiêkszyæ. W Unii z³o¿onej z 21 albo 26 krajów znaczenie tych problemów zwiêkszy³oby Pomimo oczywistych problemów, trudno siê w stopniu o wiele wiêkszym ni¿ jest znaleŸæ w Unii wiêkszoœæ popieraj¹c¹ mog³oby to wynikaæ z liczby nowych reformy i rozszerzenie. S¹ co prawda kraje, cz³onków. Mo¿liwe koalicje ró¿nych dla których rozszerzenie jest w du¿ym interesów przy wypracowywaniu stopniu korzystne, s¹ one te¿ relatywnie poszczególnych rozwi¹zañ sta³yby siê mniej pozytywnie nastawione do reform. To przewidywalne. Cykl przewodnictwa w Unii pozytywne nastawienie nie wykracza jednak przekroczy³by 10 lat. Poniewa¿ wszystkie poza pewne granice(np. niemiecka niechêæ nowe kraje cz³onkowskie by³yby wyraŸnie wobec reformy polityki rolnej biedniejsze ni¿ obecna œrednia unijna, przy i podejmowanie decyzji opartych na utrzymaniu obecnych regulacji trzeba by wiêkszoœci g³osów). Ta proreformatorska zachowaæ znaczne transfery finansowe(por. i popieraj¹ca rozszerzenie grupa z³o¿ona jest tabela 7). Tak¿e rolnictwo Europy jedynie z Niemiec i Holandii. Przeciwnicy Œrodkowej i Wschodniej skrajnie obci¹¿y³oby rozszerzenia nie ¿ycz¹ sobie tak¿e reform unijny fundusz rolny. Bez ograniczenia sfery finansowej. roszczeñ aktualnych cz³onków i bez Tabela 7. Przegl¹d: szacunki kosztów rozszerzenia na Wschód(w mld ECU/rok). Kraj/ region Fundusze Polityka Suma Suma netto 2) •ród³o strukturalne 1) rolna Grupa Wyszehradzka(4) 37,6 Anderson/Tyers Grupa Wyszehradzka(4) 26,0 17,0 43,0 Courchene i inni Grupa Wyszehradzka(4) 45,0 6,6 51,6 SBG(NZZ) Grupa Wyszehradzka(4) 7,2 2,4 9,6 7,8 Begg Grupa Wyszehradzka(4) 10,8 Baldwin 10 krajów zrzeszonych 26,7 Baldwin 10 krajów zrzeszonych 42,2 Grabbe/Hughes 10 krajów zrzeszonych 9-12 Fischler, Komisja UE Dla porównania: UE-15(1996) 27,6 39,5 68,1 Ca³kowity bud¿et UE 81,0 1) Wraz z funduszami spójnoœci. 2) Po uwzglêdnieniu wk³adów nowych cz³onków. •ród³o: Grupa robocza Fundacji im. Friedricha Eberta ds. integracji europejskiej:„Die Kosten der Osterweiterung der EU werden überschätzt”, Bonn, grudzieñ 1997. 3.3. Jednostronna integracja rynków a problemy spo³eczne Za wzrostem narodowych egoizmów w ramach Unii i wstrzemiêŸliwoœci¹ w stosunku do rozszerzenia(i zwi¹zanymi z tym obci¹¿eniami przystosowawczymi) stoi kryzys gospodarek i spo³eczeñstw krajów Unii. Jego korzenie wi¹¿¹ siê w s³aboœci procesu wzrostu i zwi¹zanym z tym masowym bezrobociem. Wprawdzie 26

w latach 1985-1990 Unia zanotowa³a na tym polu pozytywne tendencje, ale od tego czasu nie uda³o siê jej do nich powróciæ. Nadzieje na trwa³y powrót na t¹„œcie¿kê wzrostu” wi¹¿¹ siê z faktem wprowadzenia w ¿ycie unii walutowej, czyli momentem, gdy zostan¹ usuniête b¹dŸ os³abione przeszkody stoj¹ce na drodze wzrostu a zwi¹zane z ryzykiem stabilizacyjnym i wahaniami kursów walutowych. Proces integracji w Unii Europejskiej dokonuje siê poprzez liberalizacjê rynków i harmonizacjê polityk. Liberalizacja rozszerza przede wszystkim obszar dzia³ania(pole gry) dla przedsiêbiorców i – w nastêpnej kolejnoœci – konsumentów. Rz¹dy i pracobiorcy powinni dostosowaæ siê do tych zmian. Harmonizacja polityk powinna wprawdzie zapobiec sytuacjom, w których przedsiêbiorcy i organy rz¹dowe dzia³aj¹ przeciwko sobie, ale czêsto dochodzi jedynie do harmonizacji wed³ug standardu najni¿szego wspólnego mianownika. Cele spo³eczne i ekologiczne znajduj¹ w Unii przewa¿nie mniejsze zainteresowanie ni¿ Unia Gospodarcza i Walutowa. I tak konsolidacja bud¿etów krajów cz³onkowskich w celu wype³nienia kryteriów z Maastricht, zwi¹zana z wyraŸnymi ciêciami i ograniczeniami, doprowadzi³a do podwy¿szenia stopy bezrobocia i uszczupli³a skalê œwiadczeñ socjalnych. 3.4. Polityczne zagro¿enia stabilnoœci w krajach kandyduj¹cych do Unii Systemy polityczne w m³odych demokracjach nie poradzi³y sobie jeszcze ze spo³ecznymi i politycznymi konsekwencjami zmiany systemowej. G³êboki kryzys transformacyjny do tego stopnia uwsteczni³ rozwój wiêkszoœci krajów, ¿e dopiero dzisiaj ponownie powoli osi¹gaj¹ poziom dochodu per capita z roku 1989. Wyborcy„ukarali” w pierwszej kolejnoœci pierwsze rz¹dy reformatorskie. W miêdzyczasie, w niektórych krajach, do opozycji przeszli proreformatorscy komuniœci, którym wczeœniej sukces wyborczy umo¿liwi³ sprawowanie w³adzy. Mimo niestabilnoœci i s³aboœci systemu partyjnego wiêkszoœæ z tych przesuniêæ odby³a siê w uporz¹dkowany, demokratyczny sposób a ugrupowania skrajne nie osi¹gnê³y niepokoj¹cych sukcesów. Mog³oby ulec to zmianie wraz z przeformu³owaniem g³ównych tematów politycznych w toku przyst¹pienia do Unii. Poszczególne partie mog³yby uczyniæ kwestie zwi¹zane z przyst¹pieniem tematem walki wyborczej. W szczególnoœci referendum dotycz¹ce przyst¹pienia do Unii Europejskiej bez w¹tpienia przynios³oby ze sob¹ polaryzacjê, która – podobnie jak w Europie Zachodniej – zmieni³aby dotychczasowy uk³ad si³ partyjnych. Przeciwko przyst¹pieniu mog³yby wystêpowaæ nie tylko te si³y, które obawiaj¹ siê spo³ecznych kosztów i strat o charakterze ekonomicznym, ale tak¿e wystêpuj¹ce przeciw liberalizmowi w ró¿nych jego odmianach. By³yby to ugrupowania narodowo-konserwatywne, które odrzucaj¹„westernizacjê” a w cz³onkostwie w UE widz¹ zagro¿enie w postaci nie tylko utraty suwerennoœci, ale równie¿ rozpadu narodowych wartoœci. Wielu mieszkañców Europy Œrodkowej i Wschodniej nieufnie odnosi siê do zachodnioeuropejskich wzorców i ¿yczy³aby sobie rozwoju opartego o w³asne wartoœci i tradycje(63% w Czechach, 58% na S³owacji, 63% na Wêgrzech). 27

3.5. Kryzysy w pozosta³ych krajach s¹siaduj¹cych z UE W porównaniu do zagro¿onych niestabilnoœci¹ krajów kandyduj¹cych do Unii, inne kraje z otoczenia UE wci¹¿ jeszcze tkwi¹ g³êboko w procesie transformacji z du¿ymi niedoborami zarówno w sferze demokratyzacji, jak i rozwoju gospodarczego. W wielu przypadkach chodzi o„demokracje fasadowe”, czyli de facto dyktatury, które jedynie udaj¹, ¿e s¹ instytucjami demokratycznymi. Ich ekonomia polityczna funkcjonuje zgodnie ze schematami mafijnymi b¹dŸ zasadami systemu klientelistycznego opartego na patrona¿u. W systemie takim dochody i wielkie fortuny koncentruj¹ siê na szczycie struktury a poplecznicy korzystaj¹ z nich w wyniku dystrybucji na ni¿sze szczeble hierarchicznej struktury. Dochody nie s¹ uzyskiwane w wyniku dzia³alnoœci i innowacyjnoœci przedsiêbiorców, lecz dziêki politycznej kontroli. Poniewa¿ zaœ, na skutek spadaj¹cych cen na surowce zewnêtrzne Ÿród³a zysków wysychaj¹, systemy te pogr¹¿aj¹ siê w kryzysie, w którym niemo¿liwe jest ju¿„kupienie” lojalnoœci zwolenników: zaostrzone represje zwiêkszaj¹ napiêcie, kryzys ekonomiczny i przeœladowania polityczne wp³ywaj¹ na d¹¿enia migracyjne, przede wszystkim w kierunku Unii Europejskiej. Wydaje siê, ¿e w podobnym kierunku zmierza Rosja . Stabilizacja Rosji ze wzglêdu na jej wielkoœæ, potencja³ ludnoœciowy i militarny jest priorytetowym celem Niemiec. Niebezpieczeñstwa, wynikaj¹ce z politycznej niestabilnoœci niezdolnego do dzia³ania albo nieprzewidywalnego rz¹du w Moskwie, s¹ przy tym istotniejsze ni¿ ewentualne zagro¿enia ekonomiczne. 28

III. Opcje reformatorskie miêdzy pog³êbieniem a rozszerzeniem Oczywiste jest, ¿e Unii Europejskiej nie mo¿na uczyniæ odpowiedzialn¹ za wszystkie wy¿ej wymienione problemy. Nie jest ona tak¿e w stanie zaproponowaæ rozwi¹zania wszystkich problemów. Wiele sytuacji kryzysowych zosta³o wywo³anych przez z³o¿one zwi¹zki przyczynowe , z których jedynie niektóre poddaj¹ siê krótkookresowemu wp³ywowi politycznemu. Zarówno globalizacja gospodarki œwiatowej, jak i zmierzch systemu sowieckiego s¹ nieodwracalne. Nawet wtedy, gdy polityka mog³aby mieæ szansê wp³ywu na rozwój wydarzeñ, istniej¹ silne grupy, które zainteresowane s¹ utrzymaniem niezmienionego stanu rzeczy. Dotyczy to szczególnie krajów kandyduj¹cych i innych s¹siadów. W koñcu, ich problemy mo¿na rozwi¹zaæ jedynie poprzez wewnêtrzne reformy, które Niemcy i Unia Europejska mog¹ w najlepszym przypadku inicjowaæ, wspieraæ i im towarzyszyæ, ale nie mog¹ do nich kogokolwiek zmuszaæ lub ich same przeprowadzaæ. W tych realistycznych ramach trzeba szukaæ opcji reformatorskich. Obiecuj¹ce s¹ strategie, które jednoczeœnie zd¹¿aj¹ w kierunku pog³êbienia i rozszerzenia integracji, obejmuj¹ pakiety rozwi¹zañ i dla których mo¿liwe jest uzyskanie choæby czasowego poparcia. Generalnie, i zgodnie z kopenhaskim kryterium absorpcyjnym, forma i tempo rozszerzenia s¹ zale¿ne od odpowiednich zdolnoœci(tj. zdolnoœci do rozszerzenia) Unii. Aby rozpocz¹æ realizacjê tego zadania niezbêdne jest silne polityczne przewodnictwo. Wœród krajów cz³onkowskich Unii musi zostaæ stworzona koalicja, dzia³aj¹ca w niej jako forpoczta: po¿¹dane jest „zaprogramowanie” podwójnej strategii pog³êbienia i rozszerzenia na okr¹g³e 10 lat. Z punktu widzenia niemieckich interesów nale¿y przedyskutowaæ nastêpuj¹ce kwestie: 1. Pog³êbienie W dalszej czêœci pod okreœleniem „pog³êbienie” rozumiane bêd¹ dwie opcje dalszego rozwoju Unii Europejskiej. Podczas gdy z pierwsz¹ opcj¹ zwi¹zane s¹ kroki zmierzaj¹ce do„intensywniejszego pog³êbienia” obejmuj¹ce wszystkie kraje cz³onkowskie, opcja druga akcentuje mo¿liwoœæ politycznego, funkcjonalnego i instytucjonalnego zró¿nicowania. 1.1. G³êboka reforma sposobów dzia³ania, instytucji i polityk Unii Pog³êbienie albo„coraz œciœlejsz¹ uniê narodów”(Preambu³a, art. 1 TUE) definiuje siê zwykle odró¿niaj¹c j¹ od kooperacji miêdzyrz¹dowej jako rozszerzenie i wzmocnienie metod wspólnotowych w ramach instytucji Unii Europejskiej czy Wspólnot Europejskich. Dalsze pog³êbienie jako cel sam w sobie nie wydaje siê jednak przekonuj¹ce. Zmierzaj¹ce ku temu kroki nale¿a³oby raczej odnieœæ do trzech kryteriów: • Poprawa sprawnoœci dzia³ania przy przygotowywaniu i podejmowaniu decyzji; • Poprawa efektywnoœci rozwi¹zywania problemów poprzez ulepszenie instrumentów reguluj¹cych i steruj¹cych; 29

• Zwiêkszenie poziomu legitymizacji dla Unii i krajów cz³onkowskich, jak równie¿ zwiêkszenie akceptacji poprzez doskonalenie procedur demokratycznych i zwiêkszenie zdolnoœci rozwi¹zywania problemów. Szczególnego znaczenia, w obliczu coraz bardziej utylitarystycznej postawy niemieckiego spo³eczeñstwa, nabieraj¹ sukcesy Unii Europejskiej. Oczekiwane sukcesy w wielopoziomowym systemie Unii zale¿¹ od z³o¿onych, ma³o przejrzystych narodowych i europejskich czêœci sk³adowych procesu podejmowania decyzji – ich przygotowania, wprowadzania w ¿ycie i kontroli wykonania. W spojrzeniu na pog³êbienie, centralne znaczenie mieæ bêdzie piêæ obszarów tematycznych, na które mniejszy lub wiêkszy wp³yw ma tak¿e cel polityczny, jakim jest rozszerzenie : 1.1.1. Ratyfikacja i implementacja Traktatu Amsterdamskiego W odniesieniu do wy¿ej wymienionych kryteriów opracowanie i uzupe³nienie Traktatu z Amsterdamu nie przynios³o zadowalaj¹cych efektów(por. przede wszystkim punkt 2 i 3). Jednak¿e ratyfikacja traktatu w krajach piêtnastki do pocz¹tku 1999 roku i jego konstruktywna implementacja stanowi¹ warunek minimum dla dalszego procesu integracji. Historia traktatów pokaza³a, ¿e jakoœæ polityki UE oceniaæ mo¿na dopiero w oparciu o praktyczne zastosowania postanowieñ traktatowych. Oceniaj¹c pog³êbienie procesu integracji, na szczególn¹ uwagê zas³uguj¹ nowe rozwi¹zania i ustalenia Traktatu Amsterdamskiego oraz Uk³adu Wspólnoty Europejskiej zawieraj¹ce nastêpuj¹ce za³o¿enia strategiczne: • Powiêkszenie obszaru wolnoœci, bezpieczeñstwa i prawa w perspektywie europejskiej polityki wewnêtrznej i polityki wyniary sprawiedliwoœci; • Poprawa ochrony zasadniczych praw obywatelskich (ale jeszcze brak sformu³owanego katalogu praw zasadniczych); niedyskryminowanie obywateli Unii poza sfer¹ bezpoœrednich interesów gospodarczych; • D¹¿enie do wysokiego poziomu zatrudnienia i skoordynowane strategie zatrudnienia krajów cz³onkowskich; • Ochrona œrodowiska jako cel zwi¹zany z wszystkimi innymi dziedzinami ¿ycia i czêœciowe rozszerzenie wiêkszoœciowej procedury decyzyjnej poprzez procedurê wspó³decydowania; • Zwiêkszenie wp³ywu Parlamentu Europejskiego na ustawodawstwo poprzez rozszerzenie wiêkszoœciowej procedury decyzyjnej; • Instytucjonalne i odnosz¹ce siê do metod postêpowania nowe rozwi¹zania w WPZiB polegaj¹ce na wprowadzeniu instytucji Wysokiego Przedstawiciela/ Sekretarza Generalnego Rady, Specjalnego Pe³nomocnika, jak równie¿ jednostki planowania strategicznego i wczesnego ostrzegania; • Rozszerzenie zadañ WPZiB przez przyjêcie tzw. misji petersberskich(misje humanitarne i ratunkowe), wspó³praca polityczna. 1.1.2. Reforma sposobów podejmowania decyzji Reforma sposobów podejmowania decyzji musi uwzglêdniaæ trzy wy¿ej okreœlone kryteria. Kryterium legitymizacyjne zmierza w szczególnoœci do zmniejszenia 30

niedostatków procedur demokratycznych w UE. W centrum koncepcji„demokratyzacji” znajduj¹ siê dwa postulaty: • zwiêkszenie znaczenie wiêkszoœciowej procedury decyzyjnej(WPD) w Radzie w po³¹czeniu z • rozszerzeniem skali, obecnie traktowanej marginalnie procedury wspó³decydowania(wg art. 251 Traktatu o WE). 1.1.2.1. Procedury decyzyjne Widoczny jest trend do redukcji liczby sposobów podejmowania decyzji do trzech zasadniczych typów: wspó³decyzji (kodecyzji),konsultacji i opinii. Przyczynia siê to do wynikaj¹cej z uproszczenia procedur wiêkszej efektywnoœci i przejrzystoœci. Na mocy Traktatu Amsterdamskiego procedura wspó³pracy(art. 252) zosta³a ograniczona do czterech tylko dziedzin Unii Gospodarczej i Walutowej(art. 99(5), 102(2), 103(2), 106(2) Traktatu o Wspólnocie Europejskiej). Inaczej jest w przypadku procedury wspó³decydowania, przyznaj¹cej Parlamentowi pozycjê równ¹ Radzie, która w Amsterdamie zosta³a rozszerzona na 8 nowych i 15 wczeœniej uchwalonych przepisów traktatowych, czyli obejmuje ich ³¹cznie 38. Dlatego te¿ Parlament Europejski okreœlany bywa czêsto jako„zwyciêzca” z Amsterdamu. Procedura kodecyzji mo¿e zostaæ odniesiona do tych dziedzin, które do tej pory podlega³y„czystej” procedurze konsultacji. Zaliczaj¹ siê do nich min.: • aktywne i bierne prawo wyborcze obywateli Unii(art. 19(1) TWE); • zasadnicze linie/ reforma WPR i Wspólna Polityka Rybo³ówstwa(art. 37 TWE); • uchylenie ograniczeñ w przep³ywie us³ug (art. 52 TWE); • rozporz¹dzenia i wytyczne dotycz¹ce polityki konkurencji(art. 83 TWE); • wydawanie rozporz¹dzeñ wykonawczych dotycz¹ce subwencji pañstwowych(art. 89 TWE); • harmonizacja podatków poœrednich(art. 93 TWE); • harmonizacja prawa w odniesieniu do Jednolitego Rynku(art. 94 TWE); • przemys³: wspólnotowe œrodki wspierania zdolnoœci konkurencyjnej(art. 157(3) TWE); • fundusze strukturalne i spójnoœci: dzia³ania poza funduszami(art. 159 TWE); • ochrona œrodowiska(art. 175(2) TWE), w odniesieniu do zagospodarownaia przestrzennego, wykorzystania terenów, zagospodarowania zasobów wodnych i zaopatrzenia w energiê; • œrodki w³asne(art. 269 TWE): okreœlenie systemu œrodków w³asnych Wspólnoty Europejskiej; • ³ad bud¿etowy(art. 279 TWE); • nowe rozwi¹zania: zasadnicze kierunki polityki zatrudnienia(art. 128 TWE); • nowe rozwi¹zania: autoryzacja dla zasady uelastycznienia filarów Unii(art. 11(2) TWE). Procedura wspó³decydowania Parlamentu Europejskiego z punktu widzenia pog³êbienia by³aby szczególnie po¿¹dana na obszarach: • harmonizacji podatkowej, • zasad Wspólnej Polityki Rolnej, • systemu œrodków w³asnych, • ochrony œrodowiska. W odniesieniu do bud¿etu Parlament Europejski d¹¿y do rozró¿nienia wydatków obligatoryjnych(w szczególnoœci wydatki zwi¹zane z WPR) oraz nieobligatoryjnych (np. instrumenty strukturalne, polityki zewnêtrzne). Tylko w przypadku wydatków obligatoryjnych(np. œrodki strukturalne) ostatnia decyzja nale¿y do PE. Powstaj¹cy nowy ³ad finansowy na lata 2000-2006, reformy WPR i polityki strukturalnej to 31

kluczowe obszary reform. Bêd¹ one trwa³y d³u¿ej ni¿ jedna kadencja Parlamentu. Wiêkszy udzia³ Parlamentu Europejskiego w procesie decyzyjnym móg³by byæ ponadnarodow¹ przeciwwag¹ wobec widocznych ró¿nic narodowych interesów i zwi¹zanych z nimi napiêæ miêdzy krajami cz³onkowskimi. Z drugiej strony w przypadku wiêkszego wp³ywu PU trzeba by pogodziæ siê z ewentualnie d³u¿szymi rokowaniami i jeszcze bardziej z³o¿onymi obszarami problemów. Procedura opiniowania , przewidziana dla aktów quasi-konstytucyjnych np. przyjêæ nowych cz³onków, powinna zostaæ rozszerzona w pierwszej kolejnoœci na nastêpuj¹ce dziedziny: • œrodki w³asne (art. 269 TWE) – dotychczas: konsultacja; • generalne pe³nomocnictwa (art. 308 TWE) – dotychczas: konsultacja; • zmiany traktatów (art. 48 TWE) – dotychczas: konsultacja w ramach konferencji miêdzyrz¹dowej. Przy przyjêciach nowych cz³onków(art. 49 TWE) i zmianach traktatów mo¿na by zrezygnowaæ z zasady jednomyœlnoœci w Radzie. Zamiast tego decyzje mog³yby byæ podejmowane przez kwalifikowan¹ wiêkszoœæ(plus 10 krajów – zgodnie z modelem przeprowadzania wspólnych akcji i okreœlaniu stanowiska w przypadku Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeñstwa). Wyjaœniæ nale¿a³oby poza tym, w jakim stopniu okreœlone musz¹ byæ procedury ratyfikacyjne w krajach cz³onkowskich. O ile zostan¹ one zachowane, nale¿a³oby okreœliæ kworum zapewniaj¹ce wejœcie w ¿ycie podejmowanych decyzji. W ten sposób mo¿na by uniemo¿liwiæ ewentualne próby blokowania procesów rozszerzenia Unii i dzia³añ reformatorskich. Zarówno obecnie, jak i wczeœniej, brakuje traktatom Unii konsekwentnej systematyki okreœlaj¹cej konkretne procedury decyzyjne. Deficyt ten wi¹¿e siê miêdzy innymi z brakiem hierarchizacji norm. 1.1.2.2 Procedury decyzyjne: wiêksze znaczenie kwalifikowanej wiêkszoœci g³osów Jak na razie istnieje dok³adnie dwadzieœcia(a po Amsterdamie nawet trzydzieœci do czterdziestu) ró¿nych sposobów g³osowania, które w wydatny sposób przyczyniaj¹ siê do wiêkszej z³o¿onoœci i mniejszej przejrzystoœci systemu decyzyjnego. Aby rozszerzyæ zakres procedury KW w Radzie – wraz z procedur¹ wspó³decydowania- musz¹ byæ one stosowane czêœciej i w sposób bardziej zdecydowany. Metody jednog³oœnego podejmowania decyzji w Radzie przynosz¹ bowiem w przeciwieñstwie do nich znaczne ograniczenia skutecznego dzia³ania(np. gdy dzia³anie nie zostaje podjête). Regu³ê jednog³oœnoœci stosuje siê obecnie w 50 dziedzinach. Proste i kwalifikowane g³osowania wiêkszoœciowe wykorzystywane regularnie mog³yby w krótkim okresie wywo³aæ efekt psychologiczny, a z czasem wp³yn¹æ na styl i taktykê dzia³añ opartych na swego rodzaju przetargu delegacji i organów, na korzyœæ bardziej efektywnych wiêkszoœci. Pozytywnym skutkiem mog³yby byæ równie¿ szybciej podejmowane decyzje. Rada funkcjonowa³aby w mniejszym ni¿ dot¹d stopniu jako„maszyna” do uzyskiwania konsensu i otwiera³aby nowe mo¿liwoœci tworzenia siê koalicji reformatorskich miêdzy krajami cz³onkowskimi. 32

WPZiB: przypadek szczególny Procedura kwalifikowanej wiêkszoœci g³osów znajduje jak na razie zastosowanie wy³¹cznie w przypadku wspólnotowego filaru Unii. W przypadku WPZiB mo¿e ona zostaæ w³¹czona jedynie w odniesieniu do rezolucji wykonawczych dotycz¹cych wspólnych dzia³añ i wspólnych stanowisk, mo¿liwoœæ ta nie zosta³a jednak jeszcze nigdy wykorzystana. KW(zasada kwalifikowanej wiêkszoœci) nie dotyczy wiêc polityki bezpieczeñstwa. Wprawdzie WPZiB dysponuje mo¿liwoœci¹„konstruktywnego wstrzymania siê od g³osu”, tak, ¿e mo¿liwe jest obejœcie blokady(wariant uelastycznienia WPZiB). Ale w³aœnie w przypadku WPZiB d¹¿enie do konsensu niesie ze sob¹ taki skutek, ¿e w przypadku jego braku nie zapada w ogóle ¿adna decyzja (np. demarche , oœwiadczenie, wspólna strategia) i Unia Europejska w sensie polityki zewnêtrznej albo zupe³nie nie dzia³a albo dzia³a niekonsekwentnie(np. dzia³ania wobec Iraku). Wprowadzenie procedury KW na obszarze, który nie jest zasadniczo zwi¹zany z prawodawstwem jest kwesti¹ bardzo delikatn¹. Wiarygodnoœæ wspólnych wyst¹pieñ Unii w kontekœcie polityki zagranicznej cierpia³aby szczególnie w tych przypadkach, kiedy przeg³osowane by³yby du¿e kraje, w szczególnoœci Niemcy, Francja, Wielka Brytania, W³ochy albo grupy krajów np. kraje skandynawskie czy po³udniowoeuropejskie. Dochodzi do tego fakt, ¿e najwiêkszej przeszkody kszta³towania wspólnej woli Unii i wspólnych akcji w ramach WPZiB w najwiêkszym stopniu szukaæ trzeba w ró¿nicach pogl¹dów du¿ych krajów (Francja, Wielka Brytania, Niemcy). W przypadku WPZiB wydaje siê wiêc, ¿e wprowadzenie procedury KW – z wy¿ej nazwanych wzglêdów – jest ma³o prawdopodobne. Nale¿y d¹¿yæ do wprowadzenia w ¿ycie innych instytucjonalnych postanowieñ Traktatu Amsterdamskiego, zmierzaj¹cych do wzmocnienia ponadnarodowych mo¿liwoœci planowania i przygotowywania decyzji. Filar wspólnotowy Unii: generalne rozszerzenie procedury KW W zasadzie znacznie mniej problematyczne jest rozszerzenie znaczenia procedury KW w procesie decyzyjnym w przypadku filaru wspólnotowego. Zasada jednomyœlnoœci zosta³aby zarezerwowana dla decyzji konstytucyjnych i maj¹cych powa¿ne konsekwencje finansowe. Ogólnie procedura KW winna znaleŸæ zastosowanie we wszystkich przypadkach wspó³decydowania, zgodnie z art. 251 Traktatu o WE. Jest to przewa¿aj¹ca, ale nie ca³kowita liczba przypadków. Strategiczne znaczenie mog³oby mieæ rozszerzenie jej w po³aczeniu z procedur¹ wspó³decydowania na takie sfery jak: formu³owanie celów i organizacja funduszy strukturalnych i spójnoœci(art. 161), polityka ochrony œrodowiska(art. 175(2)), zasady bud¿etowe (art. 279) i Wspólna Polityka Rolna(art. 36). Dziedziny wprowadzone do filaru wspólnotowego z trzeciego filaru za spraw¹ Traktatu Amsterdamskiego – polityka azylowa, migracyjna, dotycz¹ca swobodnego przep³ywu osób( acquis Schengen) – mog¹ zostaæ objête procedur¹ KW i wspó³decydowania po piêcioletnim okresie przejœciowym. Potrzeba do tego jednog³oœnej decyzji Rady, w której okreœlone zostan¹ tak¿e dziedziny, w których obowi¹zywaæ bêd¹ nowe zasady. Stanowisko rz¹du Kohla, które przy zawieraniu Traktatu Amsterdamskiego nie przewidywa³o automatycznego przejœcia do procedury KW po up³ywie okresu przejœciowego, doprowadzi³o równie¿ do znacz¹cego zmniejszenia nacisku na zawieranie przedwczesnych 33

kompromisów, co mo¿e doprowadziæ do wyhamowania procesu integracyjnego. W sensie merytorycznym musia³oby chodziæ w szczególnoœci o„europejsk¹ politykê migracyjn¹ i azylow¹”, która mia³aby pierwszorzêdne znaczenie dla sytuacji prawnej Niemiec. Rozszerzenie procedury KW na dziedziny trzeciego filaru – wspó³praca policyjna i s¹dowa, zwalczanie terroryzmu i wrogoœci wobec obcych – mog³oby mieæ miejsce w zwi¹zku ze stopniow¹ integracj¹ z filarem wspólnotowym. Generalnie, nale¿a³oby siê zastanowiæ, czy rozszerzenie procedury KW na dziedziny zwi¹zane z wysokimi kosztami, takie jak polityka strukturalna, przynosi dla Niemiec wiêcej strat czy korzyœci. Korzyœci powinny przewa¿yæ, poniewa¿ bardziej perspektywiczne jest uzyskanie wiêkszoœci popieraj¹cej bardziej zdyscyplinowane prowadzenie bud¿etu wœród krajów du¿ych i dysponuj¹cych du¿¹ wag¹ g³osów oraz„p³atników netto” ni¿ „przekupienie” kraju blokuj¹cego. Niebezpieczeñstwo, ¿e„p³atnicy netto” musieliby czêœciej finansowaæ politykê, przeciwko której g³osowali w Radzie jest raczej ma³o prawdopodobne, poniewa¿ w najgorszym razie byliby w stanie zgromadziæ konieczn¹ kwalifikowan¹ mniejszoœæ(23 do 26 g³osów) i tym samym obaliæ tego typu propozycjê. Rozszerzenie procedury KW stawia w centrum uwagi podzia³ g³osów wœród krajów cz³onkowskich. Przy reformie instytucjonalnej nale¿y poza tym przeanalizowaæ sk³ady organów Unii. 1.1.3. Reforma instytucji W pierwszej kolejnoœci powinien zostaæ sprawnie wprowadzony w ¿ycie amsterdamski „Protokó³ dotycz¹cy organów Unii”. Nie podano tam ¿adnej precyzyjnej daty odnoœnie reform. Okreœlono nastêpuj¹ce przepisy i warunki: • Od czasu wejœcia w ¿ycie pierwszego rozszerzenia do Komisji powinno nale¿eæ po jednym przedstawicielu z ka¿dego kraju cz³onkowskiego,„...o ile do tego czasu nie zostanie zmieniony podzia³ g³osów w Radzie...w sposób obejmuj¹cy wszystkie kraje cz³onkowskie”. • NajpóŸniej rok przed momentem, w którym liczba cz³onków Unii przekroczy dwudziestu, winna zostaæ zwo³ana konferencja miêdzyrz¹dowa, maj¹ca na celu szeroko rozumiane zbadanie sposobów wy³aniania i metod pracy organów Unii. Tylko na podstawie tego okreœlenia liczba 20 cz³onków Unii stanowiæ bêdzie punkt progowy podjêcia reform. W skrajnym przypadku, jeœli nie zosta³aby osi¹gniêta jednomyœlnoœæ Rady i Komisji co do reformy, stary system móg³by pozostaæ niezreformowany. Na skutek trudnych dziœ do okreœlenia i wzmacniaj¹cych siê wraz z przyjêciem ka¿dego nowego cz³onka problemów zwi¹zanych ze sprawnoœci¹, zdolnoœci¹ do dzia³ania i legitymizacj¹ by³oby to w najwy¿szym stopniu ryzykowne i wywo³a³oby raczej rozmycie idei ni¿ pog³êbienie. Nie brakuje propozycji reform i modeli szacuj¹cych ich koszty. Obok niezale¿nych ekspertów tak¿e kraje cz³onkowskie przed³o¿y³y swoje propozycje ju¿ w raporcie Grupy Refleksyjnej. Ugoda jest dlatego tak trudna, gdy¿ okreœlony zostanie, po raz pierwszy od 1957 roku, fundamentalnie nowy stosunek si³ i tym samym zweryfikowana zostanie formalna si³a krajów cz³onkowskich w d³u¿szej perspektywie. Propozycje reform – z formalnego punktu widzenia – id¹ w kierunku wiêkszego obci¹¿enia obowi¹zkami mniejszych krajów cz³onkowskich. 34

1.1.3.1 Prezydencja Ze wzglêdu na ci¹g³oœæ dzia³ania i postrzeganie Unii na zewn¹trz obecny model pó³rocznej rotacji w przewodnictwie Unii(prezydencji) szczególnie przed rozszerzeniem jest niezadowalaj¹cy. Dotyczy to szczególnie WPZiB.„Trojka” sk³adaj¹ca siê z urzêduj¹cego, by³ego i przysz³ego kraju obejmuj¹cego przewodnictwo, zosta³a wraz z wejœciem w ¿ycie Traktatu Amsterdamskiego zlikwidowana. W przypadku WPZiB sk³ada siê ona z przewodnicz¹cego, odpowiedzialnego cz³onka Komisji i Sekretarza Generalnego jako Wysokiego Pe³nomocnika WPZiB. Przed³u¿anie dotychczasowego status quo oznacza, ¿e w Unii sk³adaj¹cej siê z 15 cz³onków ka¿dy kraj uzyskuje przewodnictwo co siedem i pó³ roku, w Unii sk³adaj¹cej siê z 26 krajów – co trzynaœcie. Tym samym prezydencja traci swoj¹ identyfikacyjn¹ i motywacyjn¹ atrakcyjnoœæ dla narodowych rz¹dów. Za spraw¹ przed³u¿enia czasu trwania przewodnictwa na okres jednego roku, co jest w zasadzie po¿¹dane, cykl by³by stanowczo zbyt d³ugi. Dochodzi do tego fakt, ¿e dokonana w 1994 roku manipulacja przy alfabetycznej kolejnoœci obejmowania prezydencji, a maj¹ca na celu eliminacjê nastêpuj¹cego po sobie przewodnictwa wiêcej ni¿ trzech ma³ych krajów, w wyniku rozszerzenia Unii nie bêdzie ju¿ mo¿liwa. Przy ka¿dej reformie nale¿y myœleæ o tym, by zsynchronizowaæ przewodnictwo w UE i w Unii Zachodnioeuropejskiej. Nasuwaj¹ siê nastêpuj¹ce opcje reformatorskie: Prezydencja zespo³owa by³aby swego rodzaju kontynuacj¹„trojki”. Formowanie z³o¿onego z trzech osób zespo³u odbywaæ siê mo¿e wed³ug ró¿nych kryteriów np. liczby mieszkañców, PKB, okresu bycia cz³onkiem Unii albo prostszych: zgodnie z podzia³em na kraje ma³e, œrednie i du¿e. Ustalony powinien zostaæ równie¿ system rotacyjny. • Zalety: doceniony zostaje postulat reprezentatywnoœci, wszystkie kraje czêœciej obejmuj¹ przewodnictwo. Mo¿liwe jest równie¿ wyd³u¿enie okresu prezydencji do jednego roku. • Wady: procedura jest skomplikowana w zwi¹zku z przyporz¹dkowaniem krajów do trzech kategorii – i tak na przyk³ad w systemie tym Holandia zosta³aby zakwalifikowana jako kraj du¿y. Ka¿de rozszerzenie wi¹za³oby siê z koniecznoœci¹ definiowania rotacji. System rotacyjny z trzema pozycjami kierowniczymi jest mniej przejrzysty. Prezydencji brakowa³oby jednoznacznego oblicza i tego, co nazywamy mówieniem jednym g³osem. Prezydencja wybieralna wymaga podjêcia decyzji odnosz¹cej siê do konkretnego kraju i jego rz¹du. Rada albo Rada Europejska wybiera ze swojego gremium prezydenta na jednoroczny okres urzêdowania. W Radzie Europejskiej decyzja musi zostaæ podjêta zgodnie z regu³¹ konsensu, w Radzie istnieje mo¿liwoœæ g³osowania zgodnie z regu³¹ KW. • Zalety: wzmocniona pozycja polityczna i lepsze postrzeganie prezydenta Unii. Zasadniczo wszyscy maj¹ równe szanse, by zostaæ wybranym. Kalendarz polityczny(np. wybory, wyroki Trybuna³u Konstytucyjnego, referenda) i inne wewnêtrzne wydarzenia polityczne w krajach cz³onkowskich mog¹ zostaæ uwzglêdnione, inaczej ni¿ przy dotychczasowym sztywnym systemie. Wybory prowadziæ bêd¹ do nowych zachowañ krajów cz³onkowskich i silniejszego upolitycznienia przewodnictwa w Unii. • Wady: Cz³onkowie Unii trac¹ prawo do obejmowania przewodnictwa. Programowanie wykraczaj¹ce poza dan¹ 35

prezydencjê nie mo¿e byæ koordynowane ze wzglêdu na nieznane wyniki wyborów. Upolitycznienie funkcji dzia³a destrukcyjnie na za³o¿enie o równouprawnieniu krajów cz³onkowskich. Energia jest wykorzystywana raczej do podejmowania decyzji personalnych ni¿ aplikacji konkretnych programów. Po namyœle stwierdziæ trzeba, ¿e system wybieralnej prezydencji jest rozwi¹zaniem racjonalnym i prowadzi do silniejszej personalizacji, która mo¿e pozytywnie wp³ywaæ na funkcjonowanie Unii Europejskiej. 1.1.3.2 Znaczenie poszczególnych krajów w Radzie Rada reprezentuje z jednej strony kraje cz³onkowskie a z drugiej strony jest ponadnarodowym organem Wspólnoty. Dotychczasowy udzia³ poszczególnych krajów w podziale g³osów nie daje jej legitymizacji jako reprezentuj¹cej wy³¹cznie interesy poszczególnych pañstw(zgodnie z modelem Senatu amerykañskiego z równ¹ liczb¹ g³osów dla ka¿dego kraju zwi¹zkowego). WyraŸniej ni¿ np. w przypadku niemieckiej rady zwi¹zkowej (Bundesrat- 2 do 6 g³osów dla poszczególnych krajów zwi¹zkowych) zasada proporcjonalnoœci dochodzi do g³osu w formie stopniowanego prawa g³osu(2 do 10). Ju¿ niemieckie zjednoczenie sprawi³o, ¿e pog³êbi³o siê naruszenie zasady proporcjonalnoœci w obu organach, czyli w Parlamencie Europejskim i Radzie. Niemcy s¹ od czasu zjednoczenia stanowczo najwiêkszym krajem(81 milionów mieszkañców) przed Francj¹ i Wielk¹ Brytani¹, które licz¹ po 58 milionów. Maj¹ najwiêkszy potencja³ gospodarczy(27% PKB Unii) i najwiêkszy wk³ad do bud¿etu Unii(oko³o 28%). Pozycja ta nie przenosi siê na podzia³ g³osów w Radzie, w której cztery najwiêksze kraje – Niemcy, Wielka Brytania, Francja i W³ochy dysponuj¹ tak¹ sam¹ liczb¹ g³osów(po 10). Ze wzglêdu na postêpuj¹ce procesy integracji europejskiej Niemcy, podobnie jak dotychczas, nie powinny d¹¿yæ do maksymalizacji swej przewagi. Doprowadzi³oby to do kontrproduktywnego os³abienia pozycji Niemiec. W toku rozszerzania Unii dysproporcja na niekorzyœæ du¿ych krajów ulegnie jednak jeszcze dalszemu pog³êbieniu. Pierwotne uprzywilejowanie ma³ych krajów i kroki instytucjonalne maj¹ce zapobiec zdominowaniu ma³ych i œrednich krajów musz¹ zostaæ przedyskutowane z jednej strony w kontekœcie zachowania regu³ demokratycznych a z drugiej zagwarantowania efektywnoœci dzia³ania. Na takim tle nale¿y d¹¿yæ do pe³niejszej gwarancji zasady proporcjonalnoœci i zapewnienia wiêkszego znaczenia krajów du¿ych przy uwzglêdnieniu odpowiednich proporcji miêdzy krajami ma³ymi, œrednimi i du¿ymi. Formu³a taka musia³aby uwzglêdniaæ mo¿liwoœæ osi¹gniêcia konstruktywnych wiêkszoœci (ok. 70 – 71% g³osów) i unikania blokuj¹cych decyzji mniejszoœci. Istniej¹ nastêpuj¹ce mo¿liwoœci: • Kontynuacja zasady status quo wzglêdem formu³y podwójnej wiêkszoœci; • Linearna proporcjonalnoœæ: liczba g³osów wprost proporcjonalna do liczby mieszkañców; • Proporcjonalnoœæ stopniowana, tzn. stopniowanie liczby g³osów w organach Unii w zale¿noœci od liczby mieszkañców: do 18 milionów mieszkañców jeden g³os za ka¿dy rozpoczêty milion, od 18 do 45 milionów 36

jeden g³os na ka¿de 3 miliony mieszkañców, przy powy¿ej 45 milionach jeden g³os na ka¿de 5 milionów mieszkañców. 2 • Proporcjonalnoœæ oparta na pierwiastku kwadratowym: liczba g³osów bazuje na pierwiastku kwadratowym z liczby mieszkañców, tzn. przy cztery razy wiêkszej liczbie mieszkañców dwa razy wiêksza liczba g³osów. 3 Konsekwencje powy¿szych mo¿liwoœci przedstawia tabela 8. Z wy¿ej wymienionych powodów pierwsza i druga opcja s¹ dysfunkcjonalne w sensie merytorycznym i politycznym. Opcja druga, jako wariant pierwszej, dzieli z ni¹ jej s³aboœci. Z politycznego i uwzglêdniaj¹cego zasadê federalistyczn¹ punktu widzenia stopniowana proporcjonalnoœæ, przedstawia przekonuj¹cy i, przy stopniowym rozszerzeniu, praktyczny model. Dotyczy to mo¿liwoœci tworzenia konstruktywnych wiêkszoœci i blokuj¹cych mniejszoœci. Opcja czwarta jest bardziej skomplikowana i mniej zró¿nicowana, jeœli chodzi o zasadê przyznawania g³osów. Mog³aby znaleŸæ zastosowanie w kombinacji z systemem kolegialnym( Collegien-System ): dla kwalifikowanej wiêkszoœci g³osów w Unii z³o¿onej z 27 cz³onków obok kwalifikowanej wiêkszoœci 71% g³osów nale¿a³oby osi¹gn¹æ tak¿e zwyk³e wiêkszoœci w co najmniej dwóch kolegiach. System kolegialny 4 wed³ug obecnego systemu podzia³u g³osów w Unii z³o¿onej 2 Josef Janning, Am Ende der Regierbarkeit? Gefährliche Folgen der Erweiterung der Europäischen Union, w: Europa-Archiv 22(1993), s. 645-652. 3 Philippe Schmitter, Jose I. Torreblanca, Old „Foundations” and„New Rules” for an Enlarged European Union, The Roman Schuman Centre: Policy Paper 97/1, European University Institute, Florence. 4 Za: Schmitter, Torreblanca, op.cit.. z 27 krajów przedstawia tabela 9. 37

Tabela 8. G³osy w Radzie Unii Europejskiej przypadaj¹ce poszczególnym krajom cz³onkowskim Kraj Liczba Obecne Proporcjonal- Stopniowanie Proporcjonalnoœæ cz³onkowski mieszkañców status noœæ liniowa oparta na w milionach quo pierwiastku kwadratowym przy 27 cz³onkach Niemcy 81,6 10 40 28 10 Wielka 58 10 29 24 8 Brytania Francja 58 10 29 24 8 W³ochy 57 10 29 24 8 Hiszpania 39,6 8 20 19 7 Holandia 15,5 5 8 10 4 Grecja 10,5 5 6 7 3 Belgia 10,1 5 5 7 3 Portugalia 9,8 5 6 7 3 Szwecja 8,8 4 5 6 3 Austria 7,8 4 4 6 3 Dania 5,2 3 3 4 2 Finlandia 5,1 3 3 4 2 Irlandia 3,6 3 2 3 2 Luksemburg 0,4 2 1 1 1 EU-15 371,2 87 190 174 Polska 38,4 8 20 19 7 Rumunia 22,8 6 12 14 5 Czechy 10,3 5 6 7 3 Wêgry 10,1 5 6 7 3 Bu³garia 8,8 4 5 6 3 S³owacja 5,4 3 3 4 2 Litwa 3,7 3 2 3 2 £otwa 2,6 3 1-2 2 2 S³owenia 1,9 2 1 2 1 Estonia 1,5 2 1 1 1 Cypr 0,7 2 1 1 1 Malta 0,4 2 1 1 1 Plus 12 106,6 45 60 67 EU-15+12 477,8 132 250 241 198 38

Tabela 9. System kolegialny w przypadku Unii sk³adaj¹cej siê z 27 Kolegium Kraj cz³onkowski 1) I Niemcy, Francja, W³ochy, Wielka Brytania, Hiszpania, Polska, Rumunia II Belgia, Grecja, Holandia, Portugalia, Czechy, Wêgry, Austria, Szwecja, Bu³garia III Dania, Finlandia, Irlandia, £otwa, Litwa, S³owacja Luksemburg, Estonia, Malta, S³owenia, Cypr 1) T³ustym drukiem wyró¿nieni kandydaci do cz³onkostwa w UE. cz³onków G³osy Po 10 Po 8 6 Po 5 Po 4 Po 3 Po 2 1.1.3.3 Sk³ad Parlamentu Europejskiego W Traktacie Amsterdamskim górna granica miejsc w Parlamencie zosta³a ustalona na 700 miejsc . Nie ma jednak nowego klucza przydzia³u miejsc dla rozszerzonej Unii. Samo przyst¹pienie Polski doprowadzi³oby Parlament z 686 cz³onkami(626 plus 64) do wymienionej wy¿ej skrajnej wartoœci. Przyjêcie status quo nie jest wiêc mo¿liwe. Przy reprezentacji narodów w wiêkszym stopniu ni¿ w przypadku Rady nale¿y uwzglêdniæ zasadê proporcjonalnoœci. Jest to istotne zw³aszcza wtedy, gdy d¹¿yæ siê bêdzie do rozbudowy systemu dwuizbowego opartym o Parlament i Radê oraz zaakcentowania roli Rady jako izby reprezentuj¹cej interesy krajów cz³onkowskich. W tabeli 10 przedstawione zosta³y proponowane opcje. Poza podzia³em miejsc we wszystkich krajach cz³onkowskich musia³by byæ praktykowany taki sam mechanizm wyborczy. Parlament Europejski powinien byæ rozbudowywany w sposób konstruktywny i dlatego nale¿y œciœle trzymaæ siê granicy 700 reprezentantów. 39

Tabela 10. Sk³ad Parlamentu Europejskiego Kraj Liczba Status quo Proporcjonalnoœæ ProporcjonalProporcjonalnoœæ cz³onkowski mieszkañców (bez liniowa noœæ oparta na w milionach okreœlania górnej stopniowana 1) pierwiastku kwadratowym granicy przy 27 cz³onkach liczby cz³onków) Niemcy 81,6 99 120 96 67 Wielka 58 87 84 72 56 Brytania Francja 58 87 84 72 56 W³ochy 57 87 84 72 56 Hiszpania 39,6 64 58 55 47 Holandia 15,5 31 23 30 29 Grecja 10,5 25 15 21 24 Belgia 10,1 25 15 20 23 Portugalia 9,8 25 14 20 23 Szwecja 8,8 22 13 18 22 Austria 7,8 21 11 16 21 Dania 5,2 16 8 10 17 Finlandia 5,1 16 8 10 17 Irlandia 3,6 15 5 7 14 Luksemburg 0,4 6 1 1 5 EU-15 371,2 626 543 520 Polska 38,4 64 56 53 46 Rumunia 22,8 42 34 37 35 Czechy 10,3 25 15 20 24 Wêgry 10,1 25 15 20 23 Bu³garia 8,8 22 13 18 22 S³owacja 5,4 16 8 11 17 Litwa 3,7 15 5 7 14 £otwa 2,6 15 4 5 12 S³owenia 1,9 15 3 4 10 Estonia 1,5 15 2 3 9 Cypr 0,7 6 1 1 6 Malta 0,4 6 1 1 5 Plus 12 106,6 266 157 180 EU-15+12 477,8 892 700 700 700 1) Zasada proporcjonalnoœci stopniowanej: do 15 milionów mieszkañców jedno miejsce na ka¿de pó³ miliona, powy¿ej- jedno miejsce na jeden milion mieszkañców. 40

1.1.3.4 Sk³ad Komisji Wielkoœæ Komisji(dwudziestu cz³onków) mo¿e byæ krytykowana ju¿ dzisiaj ze wzglêdu na s³ab¹ efektywnoœæ dzia³ania i zbyt liczn¹„obsadê”. W przypadku rozszerzenia problemy te nabieraj¹ dodatkowego znaczenia. W przysz³oœci, zgodnie z zapowiadanym w Amsterdamie sposobem przydzia³u miejsc, ka¿dy kraj cz³onkowski móg³by wytypowaæ jednego cz³onka Komisji. Oznacza to, ¿e przy pierwszym mo¿liwym rozszerzeniu o szeœæ krajów, liczba cz³onków Komisji wzros³aby jedynie do 21(15 dotychczasowych i 6 nowych), w przypadku rozszerzenia o mniejszej skali liczba ta mog³aby nawet przejœciowo spaœæ poni¿ej 20. Trzeba uwzglêdniæ nastêpuj¹ce opcje mo¿liwych reform: • po jednym cz³onku Komisji o takim samym statusie z ka¿dego kraju, • po jednym cz³onku Komisji z ka¿dego kraju ze zró¿nicowanym, stopniowanym statusem („Junior-Kommissare”), aby ograniczyæ rozmiary Komisji i zwiêkszyæ efektywnoœæ jej dzia³ania; • wybór przez Parlament Europejski na wniosek Rady œciœle ograniczonej, niezale¿nej od liczby krajów, liczby cz³onków (np.15), w³¹czaj¹c w to prezydenta. Wybierany powinien byæ maksymalnie jeden cz³onek Komisji z ka¿dego kraju cz³onkowskiego. Dwie pierwsze opcje maj¹ zagwarantowaæ interesy w Radzie ka¿demu krajowi cz³onkowskiemu, podczas gdy trzecia podkreœla charakter Komisji jako organu wspólnotowego i wzmacnia jej legitymizacjê poprzez procedurê wyboru. Form¹ rekompensaty dla krajów, których reprezentanci nie znaleŸliby siê w sk³adzie Komisji, mog³yby byæ stanowiska na innych poziomach dzia³ania Komisji np. odpowiednio wiêksza liczba dyrektorów generalnych. Komisja sta³aby siê przyk³adem stosowania zasady, ¿e poprzez okreœlenie zakresu i form organów i instytucji oraz innych pozycji nale¿y zapewniaæ odpowiedni¹ i wywa¿on¹ reprezentacjê krajów cz³onkowskich. Jednak¿e to nie charakter reprezentacji krajów cz³onkowskich(która jest stosowana w przypadku tak¿e innych organów Unii – Trybuna³u Sprawiedliwoœci, Trybuna³u Audytorów), lecz niska jakoœæ i efektywnoœæ pracy nara¿a na szwank ponadnarodowy charakter Komisji(która nie ma byæ jedynie organem reprezentuj¹cym interesy krajów cz³onkowskich). Dlatego nale¿a³oby w ka¿dym przypadku d¹¿yæ do zatwierdzenia ca³ej Komisji przez Parlament Europejski oraz wyboru prezydenta Komisji, tak by w kolegium zasiada³y kompetentne osoby. Generalnie, tak¿e w przypadku innych decyzji personalnych(np. funkcje Wysokiego Pe³nomocnika, prezydenta Europejskiego Banku Centralnego) w coraz wiêkszym stopniu zastosowanie powinna znajdowaæ procedura przewiduj¹ca podejmowanie decyzji za pomoc¹ procedur wiêkszoœciowych i zatwierdzanie przez Parlament Europejski zamiast koniecznoœci osi¹gania konsensu w Radzie. 1.1.3.5 Jêzyki – zachowanie ró¿norodnoœci i bliskoœci wobec obywateli, co powinno przewa¿aæ nad argumentacj¹ dotycz¹c¹ wysokich kosztów W rozszerzonej Unii bêdzie 11 plus„x”(tej liczby nie sposób okreœliæ) jêzyków urzêdowych. Ograniczenia na tym polu, ze wzglêdu na konieczne publikacje dokumentów prawnych Unii, a przynajmniej tych, oddzia³uj¹cych bezpoœrednio(np. rozporz¹dzenia) w jêzykach narodowych, s¹ niemo¿liwe. Trzy u¿ywane w Unii jêzyki robocze – angielski, francuski i z ograniczeniami niemiecki – powinny zostaæ zachowane tak¿e 41

w rozszerzonej UE. ¯aden z 11 nowych jêzyków narodowych nie mo¿e uzyskaæ statusu lingua franca w rejonie Europy Œrodkowo-Wschodniej i zostaæ czwartym jêzykiem roboczym Unii. Podczas gdy sytuacja ta nie stwarza ¿adnych problemów w przypadku Komisji, w Parlamencie Europejskim t³umaczenie z oczywistych wzglêdów obj¹æ musi wszystkie jêzyki. Chocia¿ mo¿liwe by³oby znalezienie bardziej efektywnych technicznie rozwi¹zañ, powstaj¹ dodatkowe koszty, które jednak mo¿e legitymizowaæ zasada przejrzystoœci i„bliskoœci” wobec obywateli. Wieloœæ jêzyków podkreœla heterogenicznoœæ rozszerzonej Unii i wynikaj¹ce z tego faktu problemy kszta³towania polityki na obszarze od Morza Barentsa a¿ do Morza Czarnego i Œródziemnego. Rada jest organem wielojêzycznym. Zasadniczo ka¿dy z jej cz³onków ma prawo przemawiaæ w ojczystym jêzyku, ewentualnie otrzymywaæ t³umaczenia wyst¹pieñ i innych tekstów. W rzeczywistoœci osi¹gniêto du¿¹ elastycznoœæ. Delegacje z krajów nieanglosaskich i frankofoñskich, ewentualnie spoza niemieckiego obszaru jêzykowego rezygnuj¹ czêsto z t³umaczeñ w jêzyku ojczystym(dotyczy to np. Duñczyków, Holendrów). Poprzez rozszerzenie Unii zwiêkszy³aby siê zasadniczo ró¿norodnoœæ jêzyków w Radzie i wytworzy³a zupe³nie nowa sytuacja. W ka¿dym razie maszyneria ta mog³aby staæ siê bardziej ociê¿a³a. W szczególnoœci zaœ pojawi¹ siê, przynajmniej przejœciowo problemy formalne i organizacyjne zwi¹zane z przeprowadzaniem posiedzeñ. Komitet Sta³ych Przedstawicieli(COREPER) pracuje przewa¿nie pos³uguj¹c siê jêzykiem angielskim i francuskim(rzadko niemieckim). W toku procesu rozszerzania nie nale¿y oczekiwaæ zasadniczych zmian. W przeciwieñstwie do tego potrzeba bardziej licznych t³umaczeñ mog³aby pojawiæ siê w przypadku technicznych grup roboczych Rady, w których uczestnicz¹ tak¿e mniej „zeuropeizowani” urzêdnicy narodowi. Ogólnie nale¿y obstawaæ przy tym, ¿e pos³uguj¹cy siê wieloma jêzykami przedstawiciele na szczeblu ministerialnym i ni¿szym maj¹ wyraŸn¹ przewagê w sferze mo¿liwoœci dzia³ania. Przejœcie do jednego jêzyka roboczego, jak by³o np. w przypadku EFTA(angielski) albo do ograniczonej liczby jêzyków konferencyjnych i urzêdowych na wzór innych organizacji miêdzynarodowych (np. OBWE) jest ca³kowicie wykluczone. 1.1.4. Zwiêkszanie bud¿etu Unii nie jest ju¿ aktualne W zwi¹zku z postêpuj¹cymi procesami konwergencji krajów cz³onkowskich i stosowania zasady subsydiarnoœci podwy¿szanie bud¿etu Unii wymaga szczególnie przekonywuj¹cych argumentów. Mog³yby to byæ nowe zadania albo wymagaj¹ce wiêkszych nak³adów realizacje zadañ dotychczasowych, które mog³yby ewentualnie iœæ w parze z odci¹¿eniem narodowych bud¿etów. Unia Europejska mog³aby osi¹gn¹æ wy¿sze dochody na trzy sposoby: Wiêkszoœæ krajów cz³onkowskich, miêdzy innymi Niemcy, jest przeciwna zwiêkszaniu wielkoœci swych wk³adów w latach 20002006. Bud¿et Unii powinien natomiast rosn¹æ za spraw¹ jej wzrostu gospodarczego. W swojej„Agendzie 2000” Komisja za³o¿y³a optymistyczne 2,5% przeciêtnego wzrostu gospodarczego. Da³oby to wiêc ³¹cznie 745,5 mld ECU. Zalecana jest redukcja, ewentualnie zmiana sposobu wykorzystania œrodków, które dotychczas przypada³y na Wspóln¹ Politykê Roln¹(ok. 50%) i politykê 42

strukturaln¹(ok. 33%), aby uzyskaæ œrodki mo¿liwe do wykorzystania na inne cele. Rozszerzenie Unii zwiêkszy nacisk, by osi¹gaæ wiêksz¹ koncentracjê i wydajnoœæ polityki strukturalnej oraz d¹¿yæ do bardziej prorynkowej wersji WPR. Dla Niemiec zmiana struktury wydatków, szczególnie redukcja nak³adów na WPR przynios³aby poprawienie stosunku miêdzy wk³adem a wyp³atami z bud¿etu unijnego. Za³o¿enie dotycz¹ce normalizacji niemieckiej pozycji jako p³atnika netto, wynikaj¹ce z dotychczasowej struktury wydatków Unii, jest podporz¹dkowane d¹¿eniu do redukcji wk³adów(np. Kappungsmodell ). Pomimo to wiêksz¹ wiarygodnoœæ i si³ê przekonywania móg³by uzyskaæ mechanizm korekcyjny po stronie wp³ywów. Generalnie przy ustalaniu wk³adów do bud¿etu Unii w wiêkszym stopniu winien byæ uwzglêdniany poziom PKB per capita . Nale¿a³oby równie¿ przetestowaæ mo¿liwoœæ przeniesienia czêœci wydatków zwi¹zanych z WPR do bud¿etów poszczególnych krajów. Nie mo¿na tymczasem pomin¹æ potrzeby „horyzontalnego wyrównania finansowego” ( horizontales Finanzausgleich ) w ramach Unii Gospodarczej i Walutowej. Niektórzy obserwatorzy przypuszczaj¹, ¿e w unii walutowej – podobnie jak w przypadku Niemiec – konieczne bêd¹ wyrównania finansowe miêdzy bogatymi i biedniejszymi krajami cz³onkowskimi, gdy¿ trzeba bêdzie kompensowaæ straty wynikaj¹ce z niemo¿noœci stosowania monetarnych, podatkowych i kursowych instrumentów sterowania gospodark¹. Gdyby tego typu ¿¹dania by³y powszechne, konieczne by³oby powa¿ne zwiêkszenie bud¿etu Unii. 1.1.5. Inicjatywy gospodarczo-polityczne Wa¿nym krokiem integracji gospodarczej jest zbli¿aj¹ca siê unia walutowa , któr¹ w tym opracowaniu nie bêdziemy siê zajmowaæ. Ograniczymy siê do g³ównych dziedzin polityki strukturalnej i regionalnej oraz Wspólnej Polityki Rolnej. Obecna polityka strukturalna i regionalna Unii Europejskiej wyró¿nia siê celami, które maj¹ swoje historyczne uwarunkownaia, i du¿¹ ró¿norodnoœci¹ ma³o wydajnych instrumentów. I tak, dosz³o do tego, ¿e ponad po³owa obywateli Unii mieszka we wspieranych regionach. Funkcjonuje szeœæ do siedmiu obszarów celowych sk³adaj¹cych siê z wiêkszej iloœci funduszy sk³adowych. Koncepcje reform siêgaj¹ od inspirowanego przez myœl neoliberaln¹ odrzucenia ka¿dej polityki strukturalnej i regionalnej poprzez wprowadzenie regionalnej równowagi finansowej a¿ do pragmatycznego doskonalenia obecnej polityki. Model proponowany przez Wulf-Mathies i Samlanda przewiduje nadal istnienie piêciu wspieranych obszarów, które jednak rozumiane ju¿ s¹ w wê¿szy sposób(por. tabela 11). W przypadku aplikacji propozycji Komisji, dotycz¹cej reformy Wspólnej Polityki Rolnej i jej stopniowego rozszerzenia na nowe kraje cz³onkowskie od roku 2002 wydatki na WPR w sensie absolutnym bêd¹ nadal rosn¹æ(por. tabela 12). 43

Tabela 11. Dziedziny wspierane œrodkami europejskiej polityki strukturalnej i regionalnej(model Wulf-Mathies/Samlanda) Obszar dzia³ania Mld. ECU 1) Procent Udzia³ ludnoœci Ubóstwo/ bezrobocie 96,2 65% 26%(dotychczas 42%) Obszary wiejskie 13,2 9% 8%(tak jak dotychczas) Zmiany strukturalne 14,7 10% Kandydaci 15,6 11% Inicjatywy 7,3 5% wspólnotowe 1) Ceny z 1992. •ród³o: Heinz-Jürgen Axt, Strukturpolitik der Europäischen Union. Reformmodelle im Vorfeld der Osterweiterung, Duisburg 1997. Tabela 12. Rozwój wydatków na rolnictwo wed³ug Agendy 2000(mld ECU w bie¿¹cych cenach) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Zasadnicza linia 45,0 46,7 48,5 50,6 52,6 54,7 56,9 59,2 wydatków Wydatki na 44,0 45,9 49,7 52,1 53,2 53,9 54,5 rolnictwo UE-15 41,7 43,5 45,4 47,4 49,3 49,3 50,0 50,0 Nowi 0 0 1,7 2,2 2,7 3,3 3,9 cz³onkowie Pomoc 0,5 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 poprzedzaj¹ca przyst¹pienie Rezerwa 2,7 2,6 0,9 0,5 1,5 1,5 4,7 Udzia³ WPR w bud¿ecie Unii bêdzie w 2006 roku bliski 44%(w roku 1999 oko³o 48%). Niemcy w 1996 roku by³y jednoznacznie najwiêkszym p³atnikiem netto WPR(- 10,2 wk³adu netto). W tym samym roku najwiêkszym odbiorc¹ netto funduszy WPR by³a Francja z 5,2 mld ECU. Ka¿de zwiêkszenie wydatków na rolnictwo oznacza du¿e obci¹¿enie Niemiec, które jest skutkiem ich wysokiego udzia³u w tworzeniu bud¿etu Unii. Komisja nie poda³a jeszcze ¿adnych liczb dotycz¹cych przedzia³u czasowego 2000-2006, ale mo¿na przypuszczaæ, ¿e wzrosn¹ p³atnoœci na rzecz nowych cz³onków. Dalsze regulacje i ograniczenia produkcji w duchu reformy Mac-Sharry’ego mog³yby, jak w 1992 roku, dodatkowo jeszcze pogorszyæ niemieck¹ pozycjê p³atnika netto. Dodatkowo uwzglêdnione musi zostaæ zró¿nicowanie stanu reform obszarów by³ych Niemiec Wschodnich i Zachodnich. WyraŸne ograniczenie udzia³u WPR w bud¿ecie Unii wymaga³oby, szczególnie w kontekœcie rozszerzenia, znacznie bardziej drastycznych dzia³añ ni¿ te, które zosta³y zaproponowane przez Komisjê. Tego typu alternatywy id¹ zasadniczo w kierunku przekazania dotychczasowych kompetencji na poziom narodowy. 44

Odci¹¿enie bud¿etu rolnego Unii wywo³a³oby w przypadku renacjonalizacji znaczne obci¹¿enie bud¿etów narodowych. Kraje cz³onkowskie decydowa³yby samodzielnie, w jakim stopniu gotowe s¹ ponosiæ koszty subwencji umotywowanych politycznie lub spo³ecznie. Na poziomie UE mo¿na by przede wszystkim kontynuowaæ szeroko zakrojon¹ deregulacjê wi¹¿¹c¹ siê z postanowieniami kolejnych rund Œwiatowej Organizacji Handlu. Deregulacja ta mog³aby mieæ du¿e skutki spo³eczne przynajmniej w Niemczech i najbardziej rolniczych krajach cz³onkowskich. Tabela 13 prezentuje ró¿ne scenariusze reformy WPR. Tabela 13. Reforma WPR wed³ug ró¿nych scenariuszy(dla lat 2000-2010) Scenariusz A 1) Scenariusz B 2) Scenariusz C 3) W mld ECU(ceny 1992) 2000/ 2005/ 2010 2000/ 2005/ 2010 2000/ 2005/ 2010 UE(15) Polityka rolna 40,1/ 44,3/ 48,9 40,1/ 44,3/ 48,9 40,1/ 23,7/ 7,3 Plus CEFTA(5) Polityka rolna 6,7/ 7,3/ 7,9 1,0/ 1,1/ 1,2 1,0/ 1,1/ 1,2 Plus kraje Europy Œr.Wschodniej(10) Polityka rolna 14,5/ 15,9/ 17,0 2,2/ 2,4/ 2,6 2,2/ 2,4/ 2,6 1) utrzymanie WPR, pe³ne przeniesienie na nowych cz³onków; 2) utrzymanie WPR, czêœciowe przeniesienie na nowych cz³onków; 3) reforma WPR(ca³kowita, ale stopniowa renacjonalizacja p³atnoœci wyrównawczych), ca³kowite przeniesienie na nowych cz³onków. •ród³o: Christian Weise(Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung), Ostmitteleuropa auf dem Weg in die EU-–Transformation, Verflechtung, Reformbedarf, Beiträge zur Strukturforschung, zeszyt 167, 1997, s. 276. Wraz z rozwojem unii gospodarczej i walutowej powinien wytworzyæ siê silny nacisk na wiêksze wyrównanie podatków bezpoœrednich. Poprzez udoskonalenie zasad harmonizacji i lepsze funkcjonowanie mo¿na by, przynajmniej w obrêbie UE, unikn¹æ rujnuj¹cej konkurencji miêdzy krajami cz³onkowskimi. Przyjêty w Luksemburgu „kodeks zachowania” ma zbyt ma³y zasiêg. Podobnie jak systemy podatkowe, tak¿e systemy socjalne zostan¹ wystawione na silniejsz¹ konkurencjê w strefie euro. Jak dot¹d kompetencje w tej dziedzinie s¹ okreœlane na poziomie narodowym. Na pierwszym planie niemieckiej polityki powinno znaleŸæ siê osi¹gniêcie mo¿liwego do zaakceptowania stosunku miêdzy p³acami netto i brutto poprzez redukcjê podatków i op³at oraz koncentracjê œwiadczeñ z kasy pañstwowej. P³ace w Niemczech mog¹ staæ siê przez to znów konkurencyjne. Tak¿e strategie i inicjatywy prozatrudnieniowe s¹ planowane przede wszystkim na poziomie narodowym i powinny byæ silniej koordynowane na poziomie Unii. 45

1.2.Opcje zró¿nicowania Alternatywa ta przewiduje pog³êbienie Unii Europejskiej w zale¿noœci od zró¿nicowanego udzia³u poszczególnych krajów cz³onkowskich i zró¿nicowania struktur integracyjnych. Zasada uniformizacji wspólnoty by³aby podwa¿ona silniej ni¿ dawniej. Trzeba jednak ponownie stwierdziæ, ¿e rozszerzenie Unii wzmacnia tendencjê do wiêkszego zró¿nicowania, ale jej nie usprawiedliwia. Na tle istniej¹cej ró¿norodnoœci i heterogenicznoœci oraz w obliczu osi¹gniêtego w wyniku postanowieñ z Amsterdamu stanu integracji, ka¿de dzia³anie zmierzaj¹ce do pog³êbienia jest potencjalnie krokiem w kierunku zró¿nicowania. Zapisy Traktatu Amsterdamskiego, dotycz¹ce wzmo¿onej wspó³pracy traktuj¹ elastycznoœæ przede wszystkim jako sposób podejmowania decyzji, a nie jako okreœlon¹ strukturê integracyjn¹. W przeciwieñstwie do tego, skutki tego typu decyzji w toku przejœcia do trzeciego etapu Unii Gospodarczej i Walutowej mog¹ ju¿ wkrótce doprowadziæ do trwa³ego instytucjonalnego a przez to strukturalnego zró¿nicowania w UE(jako wstêp tzw. Rada-Euro-X). Mimo ró¿nego rodzaju nacisków na dywersyfikacjê, sama koncepcja, podobnie jak agenda polityczna wobec opcji zró¿nicowania /elastycznoœci pozostaje wci¹¿ otwarta. Nasuwaj¹ siê nastêpuj¹ce mo¿liwoœci: 1.2.1. Œciœlejsza wspó³praca Œciœlejsza wspó³praca( closer cooperation ) wykorzysta³aby w pierwszym rzêdzie postanowienia Traktatu Amsterdamskiego. Przewidziano w nim elastycznoœæ jako „œrodek ostatniej szansy” w sytuacjach, gdy wiêkszoœæ krajów cz³onkowskich 46 (co najmniej osiem) pragnie wprowadziæ nowoœci w ramach celów przewidzianych przez Traktat o UE, w których w danym lub d³u¿szym czasie wszystkie kraje cz³onkowskie b¹dŸ nie mog¹, b¹dŸ nie chc¹ braæ udzia³u. Umo¿liwienie podjêcia takiej decyzji odbywa siê poprzez decyzjê Rady podjêt¹ procedur¹ kwalifikowanej wiêkszoœci i przy mo¿liwoœci veta argumentowanego zagro¿eniem ¿ywotnych interesów narodowych. Pog³êbienie wspó³pracy jest w g³ównych za³o¿eniach zgodne z koncepcj¹ stopniowej integracji. W centrum le¿y postulat jednoœci ram instytucjonalnych i prawnych. Si³a koncepcji opiera siê na prymacie przyjêcia acquis (wa¿ne tak¿e ze wzglêdu na ryzyko „rozmiêkczenia” w toku rozszerzania). Œrodki bezpieczeñstwa sprawiaj¹ jednak, ¿e praktyczne zastosowanie idei elastycznoœci jest wyj¹tkowo trudne, jeœli nawet nie niemo¿liwe. I tak w ramach filarów Unii musi zostaæ spe³nionych osiem ogólnych i piêæ specjalnych kryteriów, zanim Komisja przed³o¿y wniosek krajów cz³onkowskich jako oficjaln¹ propozycjê. Mimo tych restrykcji dodatkowe postanowienia z Amsterdamu mog³yby zostaæ rozszerzone do postaci, która umo¿liwia³aby elastyczne dzia³ania zainteresowanych krajów. Celem by³oby, przy zachowaniu ram UE, wbudowanie wiêkszych mo¿liwoœci przekszta³cania systemu za spraw¹ elastycznych rozwi¹zañ. W tym celu rozszerzony musia³by byæ zakres przypadków, gdzie„elastycznoœæ” mo¿e byæ stosowana, tak by uzupe³nia³a b¹dŸ precyzowa³a cele Unii Europejskiej. Mog³aby byæ wykorzystywana tak¿e na wysoce zintegrowanych obszarach polityki. Kolejnym postulatem by³aby redukcja minimalnej liczby uczestników takiego projektu. W ten sposób, równie¿ w perspektywie rozszerzenia, powstaæ mog³aby Unia rozwijaj¹ca siê wielotorowo

i na wielu poziomach. 1.2.2.Uelastycznienie a la carte Koncepcja ta„¿egna siê” z acquis : poszczególne ramy prawne i instytucjonalne zostaj¹ przeniesione na ponadnarodowo rozumiany centralny obszar np. wspólny rynek. Maksym¹ przewodni¹ by³oby uczynienie Uniê„mniejsz¹”(w danej dziedzinie) a przez to bardziej skuteczn¹ i efektywn¹. Sfery dzia³alnoœci oraz œrodki uleg³yby drastycznej redukcji. Obok organizowa³yby siê grupy funkcjonuj¹ce samodzielnie lub zwi¹zane z okreœlonymi sektorami, dzia³aj¹ce na zasadach miêdzyrz¹dowej kooperacji (wzór: Schengen przed Amsterdamem). Prawdopodobnie mo¿liwa by³aby szybsza i mniej kosztowna integracja, poniewa¿ nowi cz³onkowie nie musieliby wchodziæ w tak kosztowo intensywne obszary, jak WPR czy polityka strukturalna. Si³¹ „uelastycznienia a la carte ” mog³yby byæ mo¿liwoœci tworzenia optymalnie efektywnych i politycznie homogenicznych grup. S³aboœci¹„zdrowego gospodarczego obszaru europejskiego” by³yby znaczne nak³ady na organizacjê elastycznej kooperacji, która mog³aby uzasadniaæ kosztowny bilateralizm. Negatywnie oceniæ nale¿y przewidywane straty na polu politycznego„magnetyzmu”(wobec krajów spoza Unii) i wp³ywu na kraje Europy Œrodkowo-Wschodniej. W tego typu konstelacji kraje ma³e i œrednie, nie tylko w Europie Œrodkowej, ale i Zachodniej, mog³yby zostaæ w drastyczny sposób zmarginalizowane i potencjalnie zdominowane. Zosta³yby zmuszone do szukania„obroñców”, na których mog³yby siê„oprzeæ”. 1.2.3. Rdzeñ Europy z niemieckofrancuskim„napêdem” Uk³ad przewidziany w projekcie Schäblego/Lamersa, zgodnie z którym kraje gotowe i zdolne do integracji bêd¹ to¿same z grup¹ stanowi¹c¹ rdzeñ Unii Gospodarczej i Walutowej(piêæ plus x) nie zaistnieje w takiej formie. Strefa Euro obejmie 11 krajów, które wczeœniej reprezentowa³y raczej wszystkie typy krajów nale¿¹cych do Unii ni¿ stanowi³y jej homogeniczn¹ awangardê. Pod tym wzglêdem funkcja napêdowa tego rdzenia zmierzaj¹ca do pog³êbienia i rozszerzenia nie jest mo¿liwa do osi¹gniêcia bez udzia³u dalszych krajów. Mimo to zasadnicza koncepcja pog³êbienia w obrêbie w¹sko rozumianego„rdzenia” mo¿e zostaæ zrealizowana w innym uk³adzie. W centrum tego typu stabilnego„rdzenia” sta³aby niemiecko-francuska„oœ” . Jej zadaniem by³oby przygotowywanie konkretnych inicjatyw dotycz¹cych pog³êbienia i rozszerzenia Unii oraz „organizacja” popieraj¹cych wiêkszoœci. Inicjatywy takie mog³yby mieæ, na mocy uk³adu z Münster, bilateralny charakter. Kooperacja rozci¹ga³aby siê na sfery obejmuj¹ce wszystkie trzy filary. Zalety i wady tej koncepcji nie s¹ zbyt od siebie odleg³e. Wymiar niemiecko-francuskiej dywergencji interesów umo¿liwia z jednej strony korytarz, w którym uzgadniane by³yby kompromisy mo¿liwe do zaakceptowania dla pozosta³ych krajów cz³onkowskich. Z drugiej strony ró¿nice interesów i tradycji czêsto uniemo¿liwiaj¹ powstanie wspólnych propozycji. Dla potrzeb takiego niemieckofrancuskiego„napêdu” musia³by zostaæ zdefiniowany wspólny projekt, np. unia polityczna, w który zaanga¿owani byliby szefowie rz¹dów obu krajów. Godna rozwa¿enia by³oby tak¿e rozbudowanie tej „osi” do formy„trójk¹ta” poprzez w³¹czenie Wielkiej Brytanii. Z niemieckiego punktu widzenia korzystne mog³yby byæ impulsy 47

reformatorskie dotycz¹ce Jednolitego Rynku lub polityki zatrudnienia wychodz¹ce ze strony brytyjskiego, laburzystowskiego rz¹du. Wielka Brytania powinna w mo¿liwie najkrótszym czasie staæ siê cz³onkiem strefy Euro, by móc graæ silniejsz¹ rolê w polityce integracji. 1.2.4. Polityka zagraniczna pod dyrektoriatem„du¿ych” krajów Obok albo ponad Rad¹ Europejsk¹ stworzono by nowe(nieformalne) gremium kierownicze, z³o¿one z Niemiec, Francji i Wielkiej Brytanii. Celem tego typu dyrektoriatu by³aby przede wszystkim kreacja europejskiej zdolnoœci do dzia³ania w sferze polityki miêdzynarodowej. W pierwszym rzêdzie kooperacja ta dotyczy³aby dziedzin zwi¹zanych z WPZiB. Unia Europejska nie inwestowa³aby ju¿ (w sensie politycznym) w rozwój WPZiB a w najlepszym wypadku, zamrozi³aby stan bie¿¹cy. Postulowana trójka mog³aby w koniecznych przypadkach prowadziæ dzia³ania zwi¹zane z obszarami WPZiB i nie kierowaæ siê zobowi¹zaniami lojalnoœci i solidarnoœci. Z punktu widzenia Niemiec, oraz w szczególnoœci Wielkiej Brytanii nale¿a³oby okreœliæ transatlantyckie ramy takiej kooperacji. Te trzy kraje ustosunkowywa³yby siê do decyzji lub dzia³añ podejmowanych wobec Unii, przemawia³y i dzia³a³y w jej imieniu. Z opcj¹ t¹ wi¹¿¹ siê jednak¿e tak¿e liczne zagro¿enia: • Likwidacja WPZiB i jej politycznego wp³ywu na g³osowania„piêtnastki”; • Powstrzymanie rozbudowy Unii Zachodnioeuropejskiej(odejœcie od idei stworzenia europejskiego filaru NATO); • Roz³am miêdzy gospodarczymi i politycznymi(w kontekœcie polityki zewnêtrznej) aktorami Unii z wyraŸnymi stratami, jeœli chodzi o ich znaczenie; • Odejœcie od modelu struktury opartej na filarach. Tak¿e w tym przypadku, kiedy nie zostanie zastosowana strategia zmierzaj¹ca do stworzenia dyrektoriatu, rozwój polityki móg³by przybli¿aæ tego typu wspó³pracê(jak w przypadku Boœni). W tym celu w ramach Unii winny zostaæ stworzone regu³y, umo¿liwiaj¹ce tego typu przejœcie do podejmowania szczególnych akcji przez aktorów Unii Europejskiej. Ogólnie, do grupy kontaktowej winny zostaæ w³¹czone nie tylko W³ochy, ale i Stany Zjednoczone oraz Rosja. Kwesti¹ otwart¹ jest, jakie stanowisko wobec bardziej niezale¿nej od Unii i bardziej jednoznacznie zorientowanej niemieckiej polityki zagranicznej przyjêliby dwaj inni potencjalni cz³onkowie dyrektoriatu. Wyjaœniæ trzeba miêdzy innymi: w jak du¿ym stopniu Niemcy potrzebuj¹ dywergencji, by móc realizowaæ cele zwi¹zane z pog³êbieniem i rozszerzeniem? Czy Niemcy winny aktywnie propagowaæ opcjê ró¿nicowania czy w œrednim okresie nie odrzucaæ i innych opcji rozwojowych? Na pierwszym planie niemieckiej polityki powinien staæ cel, by poprzez dywergencjê optymalizowaæ swój wp³yw na kszta³towanie systemu i wyniki Unii. Inne cele, jak np. cel minimalizowania finansowego wk³adu powinny mieæ znaczenie drugorzêdne. Dodatkowo trzeba zdaæ sobie sprawê z faktu, ¿e ka¿da innowacja w obrêbie politycznych struktur integracyjnych i obszarów dzia³alnoœci musi poci¹gn¹æ ze sob¹ najpierw dodatkowe nak³ady finansowe. 48

2. Rozszerzenie Rozszerzenie Unii Europejskiej dopuszcza istnienie ró¿norodnych opcji w trzech wymiarach: w wyborze nowych cz³onków, w okreœleniu momentu ich przyjêcia i formy przyst¹pienia tzn. w skali regulacji przejœciowych i wyj¹tkowych. Te ostatnie okreœlaj¹ tak¿e, przynajmniej na czas ich dzia³ania, granicê pog³êbienia Unii albo stopieñ jej dywergencji. Wymiary te nie s¹ od siebie niezale¿ne. Im wiêcej kandydatów zostanie wczeœniej przyjêtych, tym bardziej konieczne bêdzie wiêksze zró¿nicowanie. Im mniejszy stopieñ dywergencji jest tolerowany przez Uniê, tym surowszy bêdzie wybór albo tym d³u¿ej trwaæ bêdzie faza przygotowawcza. Nastêpuj¹ce warianty strategii wyró¿nia w tym spektrum malej¹ca sk³onnoœæ do szybkiego i zakrojonego na szerok¹ skalê rozszerzenia 2.1. Strategie rozszerzenia 2.1.1. Rozszerzenie za wszelk¹ cenê Strategia ta by³aby do pomyœlenia przede wszystkim w kontekœcie g³êbokiego kryzysu we wschodniej Europie , który przenosz¹c siê na kraje s¹siednie, móg³by dotkn¹æ równie¿ Uniê Europejsk¹. I tak np. gdyby w Rosji dosz³o do umocnienia siê niedemokratycznych elementów obecnego ³adu pañstwowego, co mog³oby poci¹gn¹æ za sob¹ nieprzewidywalne zagro¿enia wewnêtrzne oraz ryzyko neoimperialistycznej ekspansji na zachód, Niemcy mog³yby ¿yczyæ sobie przede wszystkim szybkiego przyst¹pienia Polski. Drugim mo¿liwym kontekstem i bodŸcem by³oby zagro¿enie porz¹dku demokratycznego i orientacji prozachodniej wœród krajów kandyduj¹cych , któremu zapobiec mog³oby przyjêcie ich do Unii. Jest jednak raczej ma³o prawdopodobne, ¿e Unia by³aby gotowa do takiego kroku i równie¿ nie do koñca jasne, w jakim stopniu dziêki takiej decyzji mo¿na by unikn¹æ takiego zagro¿enia. Przyk³ad S³owacji pokazuje, ¿e na wewnêtrzne problemy kraju kandyduj¹cego, Unia reaguje raczej zdystansowaniem siê ni¿ przyspieszeniem integracji i oczekuje stabilizacji przed przyst¹pieniem. Gdyby pomimo to, w wyj¹tkowych okolicznoœciach, strategia ta zosta³a wybrana, jej korzyœci szukaæ trzeba by przede wszystkim w symbolicznym znaczeniu aktu przyjêcia, który móg³by sk³oniæ pozosta³ych aktorów do rozs¹dniejszego zachowania. Korzyœci te okupione by³yby jednak kosztami polityczno-integracyjnymi: w sytuacji takiej Unia rezygnuje za spraw¹ licznych wyj¹tków i regulacji przejœciowych z zachowania acquis i os³abia w ten sposób spójnoœæ w³asnego procesu integracji. Na precedens taki mogliby powo³ywaæ siê w przysz³oœci zarówno obecni cz³onkowie, jak i przyszli kandydaci. W najlepszym przypadku Unia Europejska mo¿e unikn¹æ specyficznych kosztów poprzez fakt, ¿e nie tylko uwolni kraj przyjêty w takim wyj¹tkowym trybie od czêœci obowi¹zków, ale i w odpowiedzi ograniczy pewne jego prawa, szczególnie te dotycz¹ce transferów finansowych. 2.1.2. Rozszerzenie oparte o ocenê na podstawie œciœle okreœlonych kryteriów Obecna strategia Unii Europejskiej jest zorientowana na kryteria , które musi wype³niæ kandydat do przyst¹pienia oraz sama Unia, tak by rozszerzenie by³o mo¿liwe. Na szczycie w Kopenhadze w roku 1993 Rada postanowi³a, ¿e wszystkie stowarzyszone kraje z Europy ŒrodkowoWschodniej mog¹ zostaæ cz³onkami, o ile 49

same sobie tego ¿ycz¹ i wype³ni¹ konieczne warunki. Jako warunki przyst¹pienia okreœlone zosta³o piêæ kryteriów: 1) demokracja i pañstwo prawa; 2) gospodarka rynkowa; 3) zdolnoœæ do konkurowania na wspólnym rynku; 4) przyjêcie acquis communautaire i zgodnoœæ w³asnej polityki z celami unii politycznej oraz Unii Gospodarczej i Walutowej; 5) zdolnoœci integracyjne Unii Europejskiej. Bardziej wymagaj¹cy katalog kryteriów móg³by i powinien obejmowaæ dodatkowo: • kraj przystêpuj¹cy powinien mieæ uporz¹dkowan¹ politykê zagraniczn¹ i nie kierowaæ siê zbyt ró¿nymi od unijnych interesami. Konkretnie oznacza to, ¿e nie powinien mieæ nierozwi¹zanych kwestii granicznych i konfliktów z s¹siadami(dotycz¹cych np. mniejszoœci narodowych), które mog³yby zostaæ za jego spraw¹„wniesione” do Unii. Nie powinien byæ nastawiony nieprzyjaŸnie do krajów zaprzyjaŸnionych z Uni¹ lub pozostawaæ w zwi¹zkach z krajami wrogimi wobec niej lub jej cz³onków. Zgodnie z tym kryterium Grecja nie by³aby zdolna do przyst¹pienia bez uregulowania swojego stosunku do Turcji. Cypr mo¿e zostaæ przyjêty dopiero wówczas, gdy nie bêdzie to za sob¹ poci¹ga³o zagro¿enia konfrontacj¹ z Turcj¹. • w sensie spo³ecznym (tzn. jeœli chodzi o podzia³ dochodu, bezrobocie i ubóstwo) kraj przystêpuj¹cy nie powinien w zbyt du¿ym stopniu odbiegaæ od przeciêtnego poziomu Unii lub przynajmniej nie znajdowaæ siê poni¿ej wartoœci w³aœciwych dla najs³abszych w tym wzglêdzie krajów cz³onkowskich. Co prawda zasadnicze prawa socjalne s¹ ju¿ chronione przez zawart¹ w acquis Kartê Socjaln¹, ale 50 rzeczywistoœæ spo³eczna wci¹¿ jeszcze dopuszcza znacz¹c¹ swobodê dzia³ania w tej materii. Aby unikn¹æ silnego nacisku migracyjnego, Unia powinna w nie mniejszym stopniu stawiaæ wymagania i w tej kwestii. • orientacja polityczna wobec Europy , przy czym nie chodzi tu tylko o elity, lecz równie¿ o wiêkszoœæ mieszkañców, która w przypadku ka¿dego kraju powinna reprezentowaæ jasne stanowisko wobec integracji oraz zasadniczych celów i wartoœci unijnych. Sprawdziæ mo¿na to za pomoc¹ odpowiedniego referendum, którego poziom uczestnictwa i poparcia powinien przekroczyæ okreœlone poziomy minimalne. Problem, który pojawia siê w przypadku stosunkowo surowych kryteriów polega na tym, ¿e nie s¹ one wype³niane tak¿e przez niektóre obecne kraje cz³onkowskie. Naturalnie, sytuacj¹ optymaln¹ dla Unii by³aby taka, kiedy przystêpuj¹ do niej jedynie p³atnicy netto z ponadprzeciêtnym dochodem per capita bez wiêkszych problemów strukturalnych, jak to by³o w przypadku rozszerzenia o kraje EFTA. W przypadku rozszerzenia na wschód tylko jedno kryterium okreœlaj¹ce minimalny poziom dochodu per capita w wysokoœci najni¿szej wartoœci wœród krajów cz³onkowskich, wyeliminowa³oby wszystkich kandydatów w ich obecnym stadium rozwojowym. Spoœród dziesiêciu stowarzyszonych krajów kandyduj¹cych z Europy ŒrodkowoWschodniej Komisja wybra³a w 1997 piêæ, by rozpocz¹æ z nimi rokowania dotycz¹ce przyst¹pienia. Podstaw¹ wyboru by³y wnikliwe analizy badaj¹ce zdolnoœæ wnioskodawców do przyst¹pienia. Miernikiem by³y kryteria ustalone w Kopenhadze. Z piêciu odrzuconych

w pierwszym etapie krajów wiêkszoœæ rozbi³aby siê o barierê zdolnoœci do konkurowania na wspólnym rynku i zdolnoœci przyjêcia acquis communautaire . Jedynie w przypadku S³owacji Komisja dostrzeg³a problemy równie¿ w sferze demokracji, pañstwa prawa i ochrony mniejszoœci narodowych. Pi¹te kryterium, czyli zdolnoœæ integracyjna samej Unii, zosta³a oceniona przy optymistycznych za³o¿eniach„Agendy 2000” pozytywnie w dziedzinie finansowej i instytucjonalnej. Bardziej precyzyjna ocena tej zdolnoœci by³aby mo¿liwa dziêki zastosowaniu odpowiednich kryteriów. W sektorze finansowym ocena taka jest jeszcze mo¿liwa do okreœlenia w formie górnej granicy dodatkowych wydatków. Granica ta zosta³a ju¿ podana(1,27% PNB Unii), pomimo tego, ¿e nie wszystkie kraje d¹¿y³y do takich ustaleñ. Zale¿y ona rzecz jasna od osi¹ganego poziomu wzrostu gospodarczego. Trudniej okreœliæ jest kryteria na obszarze politycznoinstytucjonalnym, choæby dlatego, ¿e bardziej problematyczne jest osi¹gniêcie konsensu. Ogólnie rzecz bior¹c w przypadku oceny zdolnoœci do rozszerzenia musi chodziæ o analizê zdolnoœci do dzia³ania. Zale¿y ona od kilku czynników: • Zasady dzia³ania i instytucje: ró¿ne instytucje(Rada, Parlament, Komisja) formu³uj¹ politykê Unii Europejskiej wed³ug formalnie i realnie wprowadzanych zasad(wa¿one prawo g³osu, kwalifikowana wiêkszoœæ, prawo weta, proporcje w odniesieniu do konkretnego kraju, package deals itp.). Im wiêcej krajów uczestniczy w tym procesie, tym trudniejsze jest osi¹gniêcie konsensu. Pozostaje jedynie albo najni¿szy wspólny mianownik, albo niektóre kraje ustêpuj¹, poniewa¿ zostaje im to zrekompensowane w inny sposób. • Œrodki: Zdolnoœæ do dzia³ania zale¿y równie¿ od posiadanych œrodków, szczególnie finansowych. Umo¿liwiaj¹ one miêdzy innymi rekompensaty dla tych cz³onków, którzy podejmuj¹ okreœlone decyzje, które mog¹ naruszaæ ich interesy finansowe. Za spraw¹ oferty finansowego wsparcia, Unia mo¿e równie¿ zdobywaæ wp³ywy na zewn¹trz. Oczywiste jest, ¿e miernikiem stosunku do procesów integracyjnych w Unii Europejskiej mo¿e byæ te¿ gotowoœæ krajów cz³onkowskich do tego, by dokonywaæ wp³at do kasy unijnej i d¹¿yæ do tego, by otrzymywaæ z niej pewne wyp³aty. • Interesy: Zarówno zasady, jak i stosunek do œrodków jest w ostatecznym rozrachunku wyrazem interesów. Jeœli s¹ zbli¿one, zasady dzia³ania kieruj¹ce siê zasad¹ jednog³oœnoœci i ochrony mniejszoœci mog¹ prowadziæ do okreœlonych wyników a uczestnicy s¹ gotowi oddaæ do dyspozycji œrodki, które maj¹ s³u¿yæ realizacji tych wspólnych celów. Unia Europejska ma o tyle wiêksz¹ zdolnoœæ do dzia³ania, im bardziej zgodne s¹ interesy jej cz³onków. Szanse na to zmniejszaj¹ siê wraz ze wzrostem liczby krajów cz³onkowskich. Zgodnoœæ ta nie zale¿y jednak wy³¹cznie od liczby uczestników, ale równie¿ od ich strukturalnego podobieñstwa. Austria i Niemcy maj¹ bardziej zbli¿one interesy ni¿ Estonia i Hiszpania. Wraz z t¹ kwesti¹ pytanie o zdolnoœæ do dzia³ania nawi¹zuje do problemu kryteriów. Kryteria s³u¿¹ miêdzy innymi temu, by wyeliminowaæ kandydatów, którzy s¹ zbyt ró¿ni w sensie strukturalnym i dlatego mog¹ zagra¿aæ zdolnoœci Unii do podejmowania dzia³ania i zaspokajaniu zale¿nych od niej interesów krajów cz³onkowskich i jej obywateli. 51

Niektórzy obserwatorzy pos³uguj¹cy siê kulturowo-historycznymi argumentami widz¹ granicê na linii Estonia – Polska – Chorwacja: na po³udniowy wschód od niej le¿¹ tylko kraje z niewielkimi tradycjami spo³eczeñstwa obywatelskiego, poniewa¿ dominuj¹ tam albo elementy ortodoksyjne albo islamskie(osmañskie), podczas gdy na zachód od niej rozpowszechniona by³a tradycja rzymsko-³aciñska. Unia Europejska przekroczy³a ju¿ jednak t¹ granicê wraz z przyjêciem Grecji i stowarzyszeniem (oraz perspektyw¹ przyst¹pienia) Bu³garii i Rumunii. Na ostateczny wynik bêd¹ mia³y wp³yw dzia³ania obu stron: Unia Europejska mo¿e i musi pozostaæ zdolna do dzia³ania, poprzez to, ¿e przyjmie jedynie takich kandydatów, którzy s¹ z ni¹ w du¿ym stopniu zgodni oraz poprzez to, ¿e sama zreformuje siê w takim stopniu, ¿e bêdzie w stanie funkcjonowaæ tak¿e w rozszerzonej formule. Rozszerzenie sterowane poprzez kryteria w zasadzie to umo¿liwia. • Jego zalety polegaj¹ na œcis³ej orientacji na okreœlone parametry i efektywnoœæ dzia³ania oraz na wiêkszym bezpieczeñstwie odnoœnie mechanizmów sterowania Uni¹. Rozszerzenie dokonuje siê w naturalny sposób w rytmie uzale¿nionym od wype³niania kryteriów. Interesy i w¹tpliwoœci krajów cz³onkowskich Unii mog¹ mieæ wp³yw na proces przy³¹czania nowych cz³onków. • Zakres swobody wyboru krajów cz³onkowskich okreœla tak¿e wady tego modelu: Unia Europejska mo¿e w ³atwy sposób odwlekaæ proces rozszerzenia, by unikn¹æ b¹dŸ przesun¹æ przystosowania, które by³yby w jej w³asnym, przynajmniej d³ugookresowym, interesie. Poprzez to zredukowaniu ulega nacisk na przeprowadzenie reform pomimo ich pilnej koniecznoœci. 52 2.1.3. Rozszerzenie po pog³êbieniu Rzecznicy tej opcji pragnêliby przesun¹æ rozszerzenie do czasu, a¿ zakoñczony zostanie obecny proces reform i pog³êbiania Unii. Oznacza to co najmniej wprowadzenie w ¿ycie postanowieñ traktatowych z Maastricht i Amsterdamu, w³¹czaj¹c w to uniê walutow¹. Prawdopodobnie proces ten obj¹³by równie¿ zaleg³e reformy w zakresie polityki rolnej, funduszy strukturalnych i instytucji. Implicite, oznacza to, ¿e rozszerzenie wchodzi w grê najwczeœniej w roku 2003 lub raczej znacznie póŸniej. Trudne mog³oby byæ dok³adne okreœlenie stadium, w jakim powinna znaleŸæ siê Unia, zanim rozpocznie proces rozszerzania. Czy np. wszystkie obecne kraje cz³onkowskie musia³yby osi¹gn¹æ ten sam poziom zaawansowania integracji, czyli w szczególnoœci staæ siê ju¿ cz³onkami unii walutowej. Podobne pytania nasuwaj¹ siê na innych obszarach objêtych pog³êbieniem (np. Schengen). Jeœli odpowiedŸ bêdzie pozytywna, dojœæ mo¿e do daleko siêgaj¹cych przesuniêæ. • Zalet¹ tej strategii by³aby skonsolidowana i zdolna do dzia³ania Unia – po zakoñczeniu procesu pog³êbiania. A taki interes maj¹ w koñcu i kraje kandyduj¹ce. Przede wszystkim jednak to dla krajów cz³onkowskich Unia z³o¿ona z 15 krajów jest wyraŸnie wa¿niejsza ni¿ Europa Œrodkowa i Wschodnia. Jej stabilizacja chroni³aby istotne interesy ekonomiczne i polityczne. Dziêki reformom nastêpuj¹ce po nich rozszerzenie mo¿na by przeprowadziæ bez problemów. W szczególnoœci, dziêki nim mo¿liwe by³oby ograniczenie kosztów. • Wad¹ tej strategii by³aby przede wszystkim dramatyczna utrata politycznej wiarygodnoœci, gdy¿ implikuje ona daleko id¹ce odejœcie od aktualnych,

uzgodnionych z partnerami z Europy Œrodkowo-Wschodniej i powszechnie znanych metod postêpowania. Dodatkowo tak¿e cel reformy i stabilizacja Unii by³yby nie do osi¹gniêcia, poniewa¿ bez perspektywy rozszerzenia nacisk na reformy w Unii by³by znacznie mniejszy i kraje cz³onkowskie zwi¹zane w szczególny sposób z Europ¹ Œrodkowo-Wschodni¹, mog³yby i musia³yby podj¹æ samodzielne inicjatywy, by zabezpieczyæ swoje interesy. W samej Europie Œrodkowo-Wschodniej z pewnoœci¹ dosz³oby do znacz¹cego rozczarowania si³ reformatorskich i prozachodnich. Mog³oby dojœæ do prób przeorientowania polityki zagranicznej i eksperymentów spo³eczno-politycznych z„trzeci¹ drog¹”. Niew¹tpliwie, realistyczne alternatywy tych krajów dla przyst¹pienia do UE s¹ powa¿nie ograniczone. Z pewnoœci¹ nie chc¹ one zaakceptowaæ nowej dominacji Rosji. Najbardziej prawdopodobny by³aby jeszcze jedna próba integracji regionalnej, która byæ mo¿e mog³aby przynieœæ pewne pozytywne efekty. 2.1.4. Odwlekanie i zablokowanie rozszerzenia/„Twierdza europejska” Opcja ta jest nie tyle strategi¹, co mo¿liwym scenariuszem, który móg³by zaistnieæ w przypadku g³êbokiego kryzysu ekonomicznego i spo³ecznego w Unii Europejskiej. Poszczególne kraje cz³onkowskie mog³yby kierowaæ siê strategi¹ blokady i przesuniêcia rozszerzenia tak¿e w normalnej sytuacji, kiedy nie poœwiêcano by nale¿ytej uwagi ich interesom. Dotyczy to szczególnie Hiszpanii, ale i w mniejszym stopniu Portugalii, Irlandii i Francji. Kraje te nie reprezentuj¹ strategii zasadniczego odrzucenia rozszerzenia, ale by³yby prawdopodobnie za pragmatycznie umotywowanym stanowiskiem postawienia zbyt wysokich wymagañ krajom kandyduj¹cych i ustalenia takich za³o¿eñ negocjacyjnych, które powa¿nie liczy³yby siê z mo¿liwoœci¹ niepowodzenia. Problemem by³by kryzys w Unii Europejskiej z ekonomiczn¹ recesj¹ i dalej zwiêkszaj¹cym siê bezrobociem, który w odbiorze coraz bardziej populistycznie nastawionej opinii publicznej przypisany zosta³by zewnêtrznym czynnikom, takim choæby jak konkurencja ze strony tañszych producentów. Mog³oby z tego wynikn¹æ ¿¹danie ograniczenia siê do sfery handlu zagranicznego, które by³oby ³atwiejsze do zastosowania w Unii z³o¿onej z 15 cz³onków, w mniejszym stopniu zale¿nej od czynników zewnêtrznych. Skierowane by³oby ono najprawdopodobniej przeciwko krajom Europy Œrodkowo-Wschodniej, która jako geograficznie bliski obszar cechuj¹cy siê niskim poziomem p³ac i wysy³aj¹cy migrantów jest postrzegana jako szczególnie niebezpieczna. Zalety tej opcji s¹ w najlepszym przypadku takie same jak w przypadku„rozszerzenia po pog³êbieniu”, jeœli równolegle do opisanych dzia³añ mia³oby miejsce pog³êbienie i inne reformy Unii. Szczególn¹ zalet¹ by³oby, je¿eli Unia i jej cz³onkowie ofensywnie wykorzystaliby tego rodzaju kryzys do restrukturyzacji gospodarki i reformy polityki rynku pracy i polityki zatrudnienia. Jak wynika jednak z doœwiadczeñ – okresy kryzysów i recesji s¹ niezbyt sprzyjaj¹cym momentem dla pog³êbiania i przeprowadzania reform. Dotychczas by³y one czasem narastaj¹cych narodowych egoizmów i odpowiadaj¹cej im walki o podzia³ œrodków bez sk³onnoœci do podejmowania rozwi¹zañ opartych na kooperacji zainteresowanych stron. 53

Wystêpuj¹ jednak równie¿ powa¿ne wady tego typu rozwi¹zañ . Nie tylko trzeba by obawiaæ siê wszystkich problemów zwi¹zanych ze strategi¹„rozszerzenie po pog³êbieniu”, ale i dodatkowych procesów dezintegracyjnych. Ksenofobiczny, populistyczny wirus, który sprzyja zamykaniu siê, móg³by tak¿e zatruæ stosunki wewn¹trzwspólnotowe.„Twierdza europejska” mo¿e chroniæ siê w ograniczonym stopniu, ale pogarsza swoje zdolnoœci konkurencyjne i pozycjê miêdzynarodow¹ poprzez wzrost cen surowców i pó³produktów z krajów trzecich, poprzez dzia³ania odwetowe ze strony partnerów handlowych i niemo¿noœæ kontynuowania polityki protekcjonistycznej na rynkach eksportowych. 2.2. Strategie towarzyszenia-wspierania kandydatów do przyst¹pienia Ka¿da strategia potrzebuje komponentu przygotowawczego dla krajów kandyduj¹cych a¿ do momentu ich przyst¹pienia, szczególnie wobec tych, które nie od razu zostan¹ uznane za gotowe do przyst¹pienia, ale uzyska³y ju¿ tak¹ obietnicê. Agenda 2000 przewiduje, ¿e w toku corocznych kontroli pierwszy wybór Komisji mo¿e zostaæ zrewidowany i podczas rokowañ wszyscy kandydaci powinni zbli¿aæ siê do Unii za spraw¹ uk³adów o partnerstwie, cz³onkostwa w„Konferencji Europejskiej” oraz szczególnego rodzaju pomocy. Dzia³ania te powinny u³atwiæ póŸniejsze przyst¹pienie przez to, ¿e kandydaci ju¿ teraz zostan¹ w³¹czeni w bli¿sz¹ kooperacjê z krajami Unii i wspierane bêd¹ dokonuj¹ce siê w nich reformy. Ta pomoc w przygotowaniu do przyst¹pienia powinna byæ jednak w wiêkszym stopniu skierowana na aspekty transformacyjne, 54 które przedstawiaj¹ dla Unii szczególne zagro¿enie. Instrumenty, które dotycz¹ problemów spo³ecznych nie graj¹ jak dot¹d prawie ¿adnej roli, gdy¿ tak¿e w UE obszar ten pozostaje w tyle za integracj¹ rynków. W dalszej perspektywie pomoc ta mog³aby siê koncentrowaæ w wiêkszym stopniu na takich obszarach, w przypadku których po przyst¹pieniu do Unii nale¿y liczyæ siê z wy¿szymi kosztami(np. polityka rolna). 2.3. Strategie wobec s¹siadów bez bliskiej perspektywy przyst¹pienia Tak¿e po kolejnej rundzie rozszerzenia wokó³ Unii Europejskiej pozostanie grupa ubo¿szych krajów, które s¹ z ni¹ powi¹zane poprzez d¹¿enie do przyst¹pienia, stowarzyszenie, unie celne, uk³ady handlowe, kooperacyjne b¹dŸ umowy o partnerstwie. Z wielu, le¿¹cych po obu stronach, powodów, szybkie cz³onkostwo tych krajów w pe³nym wymiarze nie wchodzi w grê. Pomimo to los ich nie mo¿e byæ obojêtny UE, poniewa¿ pokój, bezpieczeñstwo i dobrobyt Europy zale¿y w szczególnym stopniu od rozwoju krajów s¹siedzkich. Ostatecznie, to narodowe wysi³ki zadecyduj¹ o powodzeniu procesu rozwoju. Owocna kombinacja polityki proeksportowej, poziomu oszczêdzania, wysokiej stopy inwestycji, stosunkowo bardziej sprawiedliwego podzia³u dochodu i dzia³añ pañstwa skierowanych na rozwój w przypadku wiêkszoœci ubogich krajów rozbija siê jednak o interesy elit, wrogo nastawionych do reform. Polityka handlowa Brukseli nie oferuje s¹siadom optymalnych warunków do wzrostu opartego o dzia³alnoœæ eksportow¹. Jej piramida preferencji sp³aszcza siê a system obowi¹zuj¹cych uk³adów handlowych preferuje centrum. W przeciwieñstwie do NAFTA brakuje precyzyjnych regu³ zapewniaj¹cych

bezpieczeñstwo inwestorom i eksporterom. Rozszerzenie Europejskiego Obszaru Gospodarczego z w³¹czeniem w to gospodarki rolnej wysz³oby w najwiêkszym stopniu naprzeciw potrzebom s¹siadów. Polityka handlowa jest jednak tylko jednym – ze wzglêdu na coraz intensywniejsz¹ liberalizacjê trac¹cym na znaczeniu – czynnikiem mog¹cym stymulowaæ handel. Wa¿niejsze dla rozmiarów handlu s¹ stopy wzrostu i relacje kursowe zaanga¿owanych gospodarek narodowych. Szybszy rozwój gospodarczy samej Unii by³by najlepszym wsparciem dla s¹siadów. Ich proces wzrostu za³amuje siê czêsto jednak nawet przy osi¹gniêciu stosunkowo du¿ych sukcesów(np. Meksyk, Czechy, Tajlandia) pod naciskiem kryzysów bilansów p³atniczych, poniewa¿ rynki finansowe zbyt póŸno i gwa³townie reaguj¹ na polityczno-ekonomiczne b³êdy. W toku rozwoju Unii Gospodarczej i Walutowej œciœlejsza kooperacja polityki walutowej mog³aby zapobiegaæ tego rodzaju kryzysom i u³atwiaæ nieprzerwane zaopatrzenie krajów s¹siaduj¹cych w kapita³. Jej istotnym celem musi byæ stabilizacja oczekiwañ inwestorów poprzez dzia³ania informacyjne, przejrzystoœæ i poparcie ze strony polityki. Przez to zmniejszy siê równie¿ szeroko rozpowszechnione zjawisko ucieczki kapita³u. Raczej ostro¿nie nale¿a³oby zaœ traktowaæ dodatkowe publiczne kredyty dla s¹siadów, co wynika z ich problematycznych efektów ubocznych (zad³u¿enie, aprecjacja). Liberalizacja handlu, zapewnienie popytu i stabilizacja kursów walutowych nie pomagaj¹ w oczekiwanym stopniu, jeœli brakuje konkurencyjnej oferty eksportowej. Jako rozwi¹zanie nasuwa siê tutaj za³o¿enie o strategii wspieraj¹cej a ukierunkowanej na kwalifikacjê lokalizacyjn¹. Kooperacja spo³eczno-polityczna powinna próbowaæ wzmacniaæ si³y opozycyjne przeciwko antyreformatorsko nastawionym elitom i tworzyæ warunki spo³eczne dla polityki prorozwojowej. Tego typu proeksportowa polityka rozwojowa by³aby najlepszym panaceum na problemy zwi¹zane z ruchami migracyjnymi, które nie maj¹ jednoznacznie pozytywnego wp³ywu ani na kraje wysy³aj¹ce ani przyjmuj¹ce migrantów. Polityka prewencyjna (otwarcie rynków, kooperacja walutowa, pomoc oparta na kwalifikacji lokalizacyjnej) mo¿e powodowaæ znaczne koszty, ale niekoniecznie musi byæ dro¿sza ni¿„fuszerka” prezentowana jako zarz¹dzanie sytuacjami kryzysowymi. W najbardziej optymalnej formie opiera siê ona o zrozumienie idei odpowiedzialnego s¹siedztwa i zasadnicz¹ otwartoœæ Unii wobec wszystkich s¹siadów, co niestety jest obecnie podkopywane za spraw¹ etnicznych i kulturowych przes¹dów. Szczególnie w basenie Morza Œródziemnego tworz¹ one nowe, nieuzasadnione wzglêdami historycznymi, granice. Taka pryncypialna postawa unormowa³aby tak¿e stosunki z Turcj¹, os³abione szczególnie poprzez z formalnego punktu widzenia nieszczêœliwe decyzje z Luksemburga. Jasna wypowiedŸ skierowana przeciwko geograficznym, religijnym czy kulturowym kryteriom przyst¹pienia powi¹zana z równie oczywistymi warunkami ekonomicznymi i politycznymi, które jednak bêd¹ stosowane wobec wszystkich kandydatów, mog³aby polepszyæ te stosunki. Mo¿na przy tym wyjœæ z za³o¿enia, ¿e tak¿e Turcji – podobnie jak krajom Europy Œrodkowej i Wschodniej – nie pozostaje ostatecznie ¿adna inna alternatywa ni¿ orientacja proeuropejska. 55

Wykaz tabel Tabela 1. S¹siedzi„Piêtnastki”: od niechêci do niemo¿noœci przyst¹pienia...............................s. 17 Tabela 2. Cz³onkostwo w Unii Europejskiej w odbiorze opinii publicznej................................s. 18 Tabela 3. Zró¿nicowanie w UE...............................................................................................s. 20 Tabela 4. Rozwój gospodarki UE(w%).................................................................................s. 20 Tabela 5. Gospodarki krajów kandyduj¹cych w 1997 r.(w%).................................................s. 21 Tabela 6. Skrajne ugrupowania polityczne w UE i ich wyniki wyborcze..................................s. 24 Tabela 7. Przegl¹d: szacunki kosztów rozszerzenia na Wschód(w mld ECU/rok)...................s. 26 Tabela 8. G³osy w Radzie Unii Europejskiej przypadaj¹ce poszczególnym krajom cz³onkowskim.........................................................................................................................s. 38 Tabela 9. System kolegialny w przypadku Unii sk³adaj¹cej siê z 27 cz³onków..........................s. 39 Tabela 10. Sk³ad Parlamentu Europejskiego............................................................................s. 40 Tabela 11. Dziedziny wspierane œrodkami europejskiej polityki strukturalnej i regionalnej(model Wulf-Mathies/Samlanda).........................................................................s. 44 Tabela 12. Rozwój wydatków na rolnictwo wed³ug Agendy 2000 (mld ECU w bie¿¹cych cenach)...............................................................................................s. 44 Tabela 13. Reforma WPR wed³ug ró¿nych scenariuszy(dla lat 2000-2010)............................s. 45 56

ASEM COREPER EFTA KW NAFTA OBWE PKB TUE TWE UGiW UZE WPR WPZiB Wykaz u¿ywanych skrótów Asia-Europe Meeting Komitet Sta³ych Przedstawicieli European Free Trade Area kwalifikowana wiêkszoœæ g³osów North American Free Trade Area Organizacja Bezpieczeñstwa i Wspó³pracy w Europie Produkt Krajowy Brutto Traktat o Unii Europejskiej Traktat o Wspólnocie Europejskiej Unia Gospodarcza i Walutowa Unia Zachodnioeuropejska Wspólna Polityka Rolna Wspólna Polityka Zagraniczna i Polityka Bezpieczeñstwa 57

O autorach Dr Michael Dauderstädt, ur. 1947, jest pracownikiem Wydzia³u ds. Dialogu Miêdzynarodowego Fundacji im. Friedricha Eberta w Bonn. Dr Barbara Lippert, ur. 1962, jest zastêpc¹ dyrektora Instytutu Polityki Europejskiej w Bonn. 58