Modellfall Kosovo? UNMIK und die Architektur künftiger internationaler Mandate 1 ANDREAS WITTKOWSKY Je feuchter das Getreide, desto langsamer mahlen die Mühlen. Afghanisches Sprichwort 1 / ut zwei Jahre nach Errichtung einer un -Übergangsverwaltung(United Nations Interim Administration Mission in Kosovo – unmik ) wurden am 17. November 2001 die ersten freien Wahlen zu einem kosovarischen Parlament(Assembly) abgehalten. Dabei scheint die unmik Strategie zur politischen Stabilisierung aufgegangen zu sein, nämlich Kosovo-weite Wahlen erst nach einer zweijährigen Übergangsphase durchzuführen(mit dem Zwischenschritt der Kommunalwahlen im Oktober 2000) und damit der organisatorischen Festigung und politischen Entwicklung gemäßigter politischer Kräfte Vorschub zu leisten. Der Wahlkampf 2001 verlief wesentlich friedlicher als bei den Kommunalwahlen im Jahr davor, die von einer Zunahme der Gewalt und einigen spektakulären politischen Morden begleitet waren. Auch die Wahlbeteiligung war mit lediglich 63 Prozent überraschend gering. Als Sieger ist die Demokratische Liga Kosovos( ldk ) Ibrahim Rugovas mit rund 46 Prozent der Stimmen aus den Wahlen hervorgegangen – also jene Partei, die gemeinhin als gemäßigt eingestuft wird. Die Nachfolgeparteien der aufgelösten Befreiungsarmee Kosovos( uçk ), die das Machtvakuum direkt nach Beendigung der Kampfhandlungen im Juni 1999 weitgehend füllen konnten, scheinen dagegen an Popularität verloren zu haben. Die Demokratische Partei Kosovos( pdk ) des ehemaligen uçk -Führers Hashim Thaçi gewann 26 Prozent der abgegebenen Stimmen, die Allianz für die Zukunft Kosovos( aak ) des ehemaligen uçk -Kommandanten 1. Das vorliegende Papier beruht auf persönlichen Einschätzungen des Autors und spiegelt keine offiziellen Positionen der unmik wieder. ipg 2/2002 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? 29

Ramush Haradinaj acht Prozent. Die serbische Koalition Povratak (R ü ckkehr) konnte elf Prozent der W ä hlerschaft f ü r sich mobilisieren. Hieraus, und in Verbindung mit den Minderheitenklauseln der im Mai 2001 verabschiedeten Ü bergangsverfassung, ergibt sich folgende Sitzverteilung in der Assembly: ldk (Demokratische Liga Kosovos) pdk (Demokratische Partei Kosovos) Koalicija Povratak(Serbische Koalition» R ü ckkehr«) aak (Allianz f ü r die Zukunft Kosovos) vatan (Koalition der Bosnier und Gorani) kdtp (T ü rkisch-Demokratische Partei) irdk (Neue Demokratische Initiative Kosovos) pdashk (Albanisch-Demokratische Partei der Aschkali) lkck (Nationale Befreiungsbewegung) PShDK(Albanische Christdemokratische Partei) lpk (Volksbewegung Kosovos) pd (Gerechtigkeitspartei) prebk (Partei der Roma) bsdak (Bosnische Partei der Demokratischen Aktion) 45.7% 25.7% 11.3% 7.8% 1.2% 1.0% 0.5% 0.43% 1.1% 1.0% 0.6% 0.6% 0.3% 0.4% 47 Sitze 26 Sitze 22 Sitze 8 Sitze 4 Sitze 3 Sitze 2 Sitze 2 Sitze 1 Sitz 1 Sitz 1 Sitz 1 Sitz 1 Sitz 1 Sitz Durch diese Sitzverteilung haben sich keine eindeutigen Mehrheitsverh ä ltnisse ergeben. Da die Kultur des politischen Kompromisses nicht sehr ausgepr ä gt ist, tut sich die Assembly gegenw ä rtig noch schwer, den Pr ä sidenten des Kosovo zu w ä hlen, der seinerseits die Regierung nominieren kann. Die Anwesenheit von unmik und kfor ermutigen im Ü brigen dazu, die politischen Spiele ohne gro ß es Risiko andauern zu lassen. Einige wichtige Hoheitsbereiche bleiben auch weiterhin als» Reserved Powers« beim Special Representative of the Secretary General( srsg ) – dem Chef der unmik –, insbesondere in den Bereichen Au ß enbeziehungen, Minderheitenrechte, innere Sicherheit, Haushalts- und Fiskalpolitik, Verwendung internationaler Hilfsgelder sowie Verwaltung des staatlichen bzw. gesellschaftlichen Eigentums. Diese Entwicklungen im Kosovo fallen in eine Zeit, in der die internationale Ö ffentlichkeit im Rahmen des» Kampfes gegen den Terrorismus« erneut verst ä rktes Interesse an Modellen f ü r andere Weltregionen zeigt, die von dauerhaften Konflikten und Staatszerfall betroffen sind. 30 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? ipg 2/2002

Und so stellt sich die Frage: Ist Kosovo solch ein Modell? Immerhin beruht die Vorlage auf weitreichenden internationalen Eingriffen in fast alle Aspekte des gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Lebens (unter gewollter Offenhaltung des endg ü ltigen v ö lkerrechtlichen Status), die – wenn auch unter anderen politischen Vorzeichen – an vergangene Zeiten erinnern, in denen» Protektorate« oder koloniale Arrangements zur politischen Weltkarte geh ö rten. Mandat und Organisation Die Sicherheitsratsresolution 1244 vom 10. Juni 1999 autorisierte den un Generalsekret ä r zur Schaffung einer zivilen Ü bergangsverwaltung im Kosovo» under which the people of Kosovo can enjoy substantial autonomy within the Federal Republic of Yugoslavia, and which will provide transitional administration while establishing and overseeing the development of provisional democratic self-governing institutions to ensure conditions for a peaceful and normal life for all inhabitants of Kosovo(Art. 10).« Die Ü bergangsverwaltung erhielt zudem das Mandat, einen politischen Prozess zu erm ö glichen, der den zuk ü nftigen Status Kosovos bestimmen soll – ohne festzulegen, wie dieser aussehen k ö nnte. W ä hrenddessen soll unmik die grundlegenden Verwaltungsfunktionen» where and as long as required« wahrnehmen, den wirtschaftlichen Wiederaufbau unterst ü tzen und Recht und Ordnung aufrecht erhalten(Art. 11). Dabei ist unmik gehalten, die Souver ä nit ä t und territoriale Integrit ä t der Bundesrepublik Jugoslawien zu wahren. Organisatorisch wurden bei der Errichtung von unmik neue Wege beschritten, indem vier funktionale Verwaltungs-» Pfeiler« unter der Leitung verschiedener multilateraler Organisationen etabliert wurden, die jeweils unter der Leitung eines Stellvertreters des srsg stehen(vgl. Abbildung 1). Neben dieser Pfeilerstruktur ist auch das hohe Ma ß an» outsourcing« von Verwaltungsfunktionen auff ä llig. Insbesondere im sogenannten » eu -Pfeiler« f ü r Wiederaufbau und wirtschaftliche Entwicklung werden viele Aufgaben von Consultants aus der eu und den usa wahrgenommen. Die internationale Consultingfirma kpmg Barents beispielsweise stellt als Hauptkontraktor von usaid den Gro ß teil des Personals der Central Fiscal Authority( cfa , Finanzbeh ö rde) und der Banking and Payments Authority of Kosovo( bpk , Zentralbankbeh ö rde). ipg 2/2002 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? 31

Abbildung 1: Organisatorische Struktur des UN-Mandats Nach einer Phase der Gemeinsamen Ü bergangsverwaltung(Joint Interim Administrative Structure, jias ) – deren Departments durch je einen internationalen und einen kosovarischen Co-Head geleitet wurden – sieht die Ü bergangsverfassung vom 15. Mai 2001(Constitutional Framework for Provisional Self-Government in Kosovo) den Aufbau der Provisorischen Selbstverwaltungsinstitutionen(Provisional Institutions for Self-Government, pisg ) vor, die nun durch die Kosovo-weiten Wahlen am 17. November 2001 legitimiert wurden. Gespannte Stabilit ä t Unbestreitbar hat unmik eine beachtliche Erfolgsbilanz vorzuweisen und damit zu einem Zustand beigetragen, den man als» gespannte Stabilit ä t« bezeichnen kann. Gespannt ist die Stabilit ä t deshalb, weil nach wie 32 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? ipg 2/2002

vor tiefliegende gesellschaftliche Konflikte bestehen, die sich jederzeit wieder versch ä rfen k ö nnen. Dennoch hat unmik eindeutig die Chance zur friedlichen Konfliktbearbeitung geschaffen – die Chance zu nutzen ist Aufgabe der lokalen politischen Kr ä fte. Allerdings lassen sich im Kosovo einige grunds ä tzliche Probleme eines internationalen Mandats erkennen, die Zweifel an der beliebigen Wiederholbarkeit des Modells aufkommen lassen. Im Kern ist dies die mangelnde Verankerung der Regierenden in Kultur und Interessenlagen der Regierten sowie eine entsprechend schwache und permanent gef ä hrdete Legitimit ä t der Regierung. Verbunden ist dies mit entsprechenden Schwierigkeiten der Durchsetzung von staatlicher Gewalt und staatlichen Politiken. Diese Ph ä nomene erinnern sowohl an die Ursachen des Scheiterns kolonialer Arrangements als auch an alte Erkenntnisse aus der entwicklungspolitischen Debatte – dass n ä mlich Politik ohne lokales » ownership« schwer durchzusetzen ist und oft wirkungslos bleibt. Fast jeder der unmik -Erfolge ist deshalb mit einem gro ß en aber versehen und beruht zudem zu einem betr ä chtlichen Teil auf ausgesprochen gl ü cklichen Rahmenbedingungen. Neben den Herausforderungen f ü r die n ä chste Phase der internationalen Ü bergangsverwaltung lassen die Misserfolge auch deutliche Grenzen f ü r internationale Mandate insgesamt erkennen. Allerdings ergeben sich auch einige Lehren f ü r k ü nftige Mandate. Zwischenbilanz: UNMIK-Erfolge und ihre Grenzen Die T ä tigkeit der unmik l äß t sich drei Bereichen zuordnen:(1) Sicherheit und ö ffentliche Ordnung,(2) Aufbau demokratischer Strukturen und(3) wirtschaftlicher Wiederaufbau und Entwicklung. Die folgende Auflistung soll einen – nicht vollst ä ndigen – Ü berblick ü ber die wichtigsten Erfolge in diesen Bereichen geben: Sicherheit und öffentliche Ordnung Demobilisierung Nach dem Abzug der jugoslawischen Truppen hat unmik ein umfangreiches Programm zur Demobilisierung und Entwaffnung der u ç k durchgef ü hrt. Ein Teil der K ä mpfer wurde in die neu gegr ü ndete Koipg 2/2002 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? 33

sovo-Schutztruppe( tmk ) ü berf ü hrt, die weitgehend unbewaffnet ist und von der Funktionsbeschreibung einem technischen Hilfswerk ä hnelt – auch wenn sie sich selbst als Kern einer zuk ü nftigen kosovarischen Armee versteht. Aber: Nach wie vor gibt es im Kosovo trotz anhaltender Razzien eine unbekannte Anzahl geheimer Waffenverstecke, und der Verlauf des Konflikts im benachbarten Mazedonien legt nahe, dass diese im Zweifelsfall schnell zug ä nglich sind – und auch durch das Territorium Kosovos und die teilweise unzug ä nglichen Grenzregionen transportiert werden k ö nnen. Schutz der Minderheiten Gegenw ä rtig ist es unmik gelungen, eine Lage zu schaffen, in der ethnisch motivierte Gewalttaten stark zur ü ckgegangen sind. In der Ü bergangsverfassung und den» Regulations«(Verordnungen) der unmik ist den Minderheiten dar ü ber hinaus ein betr ä chtliches Ma ß formaler Rechte garantiert worden, u.a. eine ü berproportionale Vertretung in der Assembly, Quoten in Regierung und Verwaltung sowie diverse politische Interventionsmechanismen. Zudem hat unmik begonnen, erste R ü ckkehrerprogramme durchzuf ü hren. Aber: unmik konnte nicht verhindern, dass nach dem Abzug der jugoslawischen Truppen ethnische Vertreibungen und die Besetzung von Wohn- und anderen Eigentumsobjekten stattfanden. Dadurch hat sich eine Konzentration der Minderheitenbev ö lkerung in Enklaven ergeben, die in der Regel mit erheblichem Aufwand gesichert werden m ü ssen. Gleiches gilt f ü r die freie Bewegung der Bev ö lkerung dieser Enklaven. Letztlich k ö nnen alle diese Schutzmechanismen nicht die notwendige direkte Auseinandersetzung der Albaner und Serben ü ber die j ü ngste Vergangenheit und den auf beiden Seiten fehlenden Willen zur Auss ö hnung ersetzen. Die ungekl ä rte Statusfrage tr ä gt vielmehr dazu bei, dass sich beide Seiten durch ein konfrontatives Verhalten Vorteile f ü r die antizipierte n ä chste Runde der Auseinandersetzungen versprechen. Polizei unmik hat zu einer weitgehenden Stabilisierung der allgemeinen ö ffentlichen Ordnung beigetragen – zun ä chst durch die Entsendung einer in34 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? ipg 2/2002

ternationalen Zivilpolizei, die zunehmend durch die im Aufbau befindliche kosovarische Polizei verst ä rkt wird und sp ä ter ganz abgel ö st werden soll. Aber: Diese Erfolge sind nur durch die flankierende Unterst ü tzung der kfor m ö glich. Erhebliche Schwierigkeiten bestehen weiterhin bei der Bek ä mpfung der organisierten Kriminalit ä t. Insbesondere der internationalen Polizei, die ihrer Arbeit in der Regel nur mit der Hilfe von Dolmetschern oder in gemeinsamen Fremdsprachen nachgehen kann, ist eine Durchdringung der Gesellschaft – und der Aufbau entsprechender Vertrauens- und Informantenstrukturen – kaum m ö glich. Rechtsrahmen und Justiz unmik hat einem funktionierenden Justizwesen und der Rechtsreform fr ü hzeitig hohe Priorit ä t beigemessen, um eine friedliche Entwicklung der kosovarischen Gesellschaft zu erm ö glichen und Gerechtigkeit anstelle von Rache zu stellen. In einigen Bereichen werden dabei internationale Richter eingesetzt. Aber: Insgesamt geht gerade der Aufbau des Justizwesens nur langsam voran. Die lokalen Gerichte sind nicht in der Lage, den Arbeitsanfall in einer Weise abzuarbeiten, die professionellen Standards entspr ä che; von der Bedrohung von Richtern wird gleicherma ß en berichtet wie von ethnisch orientierter Bevorzugung und Benachteiligung in der Rechtsprechung. Im allgemeinen Recht fehlen zudem wichtige Grundlagen zur Aufrechterhaltung der ö ffentlichen Ordnung, wie z.B. Regelungen zum Komplex Hausfriedensbruch. Aufbau demokratischer Strukturen Ü bergangsverwaltung Nach dem Abzug der jugoslawischen Truppen hat unmik ein Abkommen zur Abschaffung der in den 90er Jahren gebildeten albanischen Parallelstrukturen geschlossen und diese durch die Gemeinsame Ü bergangsverwaltung ersetzt – unter Einbeziehung aller gesellschaftlich relevanten Gruppen in Konsultativgremien, die den osteurop ä ischen Runden Tischen nachempfunden waren. Durch m ü hevolle Ü berzeugungsarbeit konnten auch Vertreter der serbischen Minderheit zur Mitarbeit gewonnen werden. ipg 2/2002 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? 35

Aber: De facto besteht ein Teil der albanischen Parallelstrukturen weiter fort, und in den serbischen Enklaven hat unmik bis heute seine Verwaltungshoheit nicht voll durchsetzen k ö nnen. Dies betrifft nicht nur die schnelle Mobilisierungsf ä higkeit gewaltbereiter Gruppen, sondern die allgemeine Durchsetzung von Recht, Verwaltungsstrukturen und politischen Entscheidungen sowie die Bek ä mpfung illegaler» Steuereintreibung« auf dem gesamten Territorium Kosovos. Zudem lassen sich in jenen Teilen der Verwaltung, die weitgehend auf Consultants zur ü ckgegriffen haben, betr ä chtliche politische Steuerungsprobleme beobachten: Im Zweifelsfall sind die Consultants – auch um sich ihre Anschlussauftr ä ge zu sichern – eher ihren Auftraggebern als ihren politisch Vorgesetzten verpflichtet, was die Regierungsf ä higkeit der Administration erschwert. Wahlen Die Kommunalwahlen 2000 und die Wahlen 2001 haben – wie schon oben beschrieben – tats ä chlich einer Tendenz Vorschub geleistet, die gem äß igten Politikern zugute kommt und die durch den Krieg popul ä r gewordenen radikalen Vertreter ins Hintertreffen geraten l ä sst. Aber: Schon nach den Kommunalwahlen war eine Tendenz der Delegitimierung von unmik durch die lokalen Eliten zu beobachten, und es ist wahrscheinlich, dass sich dies nach den Kosovo-weiten Wahlen fortsetzt. Weder die albanisch-ethnische Mehrheit noch die serbisch-ethnische Minderheit sind zudem mit den Bestimmungen der Ü bergangsverfassung einverstanden: Die Mehrheit ist weder bereit, einen Status unterhalb der Unabh ä ngigkeit zu akzeptieren, noch h ä lt sie den Umfang der » Reserved Powers« des srsg f ü r akzeptabel. Der Minderheit geht dagegen selbst die eingeschr ä nkte Selbstverwaltung schon zu weit. Wiederaufbau und Entwicklung Nothilfe Die Geschwindigkeit des Wiederaufbaus im Kosovo hat selbst Optimisten ü berrascht. Wer heute ü ber Land f ä hrt, gewinnt fast den Eindruck als sei Kosovo erst seit zwei Jahren besiedelt. D ö rfer und St ä dte sind weitgehend neu gebaut; sowohl Altbauten als auch zerst ö rte H ä user sind seltene Relikte einer jugoslawischen Vergangenheit. 36 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? ipg 2/2002

Aber: Der direkte Wiederaufbau hat nur begrenzte Impulse f ü r die lokale Wirtschaft gegeben. Ein Gro ß teil der Baumaterialien musste importiert werden, zumal die kfor einen Teil jener Betriebe als Kasernen besetzt hatte, die man schnell h ä tte wiederbeleben k ö nnen. Wirtschaftliche Entwicklung Durch die unmik -Pr ä senz und die schnelle Etablierung stabiler und transparenter Rahmenbedingungen ist Kosovo zun ä chst das Schicksal vieler anderer Transformationsl ä nder erspart geblieben, eine politisch abgesicherte Bereicherung der Wenigen auf Kosten aller zu erleben. Es gab nicht den privilegierten Zugang zu und den Missbrauch von staatlich subventionierten oder abgesicherten Krediten, Import- und Exportlizenzen oder ä hnlichen einschl ä gig bekannten Rentenquellen. Auch f ü r die Unternehmenst ä tigkeit sind die allgemeinen Rahmenbedingungen positiv: einfache Unternehmensregistrierung, extrem niedrige Steuern, eine stabile W ä hrung durch Ü bernahme der dm (und nun des Euro) als offiziell akzeptiertes Zahlungsmittel, erhebliche Investitionen in die Basisinfrastruktur u.a. haben Kosovo trotz aller gegenlautenden Statistiken zu einem Ort gemacht, in dem besonders Klein- und Mittelbetriebe florieren – vielfach jedoch trotz positiver Rahmenbedingungen in der Schatten ö konomie. Aber: Nach wie vor werden rund 85 Prozent des Bruttosozialprodukts importiert, ohne dass nennenswerte Exporte erfolgen. Dieses gewaltige Handelsbilanzdefizit ist bisher zu etwa gleichen Teilen von internationalen Hilfsgeldern und Transfers der im Ausland lebenden Kosovaren finanziert worden. Die ungekl ä rte Statusfrage verwehrt Kosovo zudem den Zugang zu den meisten entwicklungsf ö rdernden internationalen Abkommen und Institutionen(Weltbank, iwf , wto u.a.), da der v ö lkerrechtliche Zugang nur ü ber die Bundesrepublik Jugoslawien m ö glich ist. Zu einem ernsten Destabilisierungsfaktor – der auch dringend ben ö tigte Investoren abschreckt – droht sich die offene Frage des gesellschaftlichen Eigentums zu entwickeln. Bereits nach dem Krieg waren viele der Unternehmen in Gesellschaftseigentum von selbsternannten Managements ü bernommen worden, und mit den ver ä nderten Machtverh ä ltnissen nach den Kommunalwahlen waren erste politisch initiierte» Umbesetzungen« zu beobachten, die nicht immer friedlich verliefen. Nach den Kosovo-weiten Wahlen ist mit einer neuen Welle der Auseinandersetzunipg 2/2002 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? 37

gen um diese Betriebe zu rechnen. Dabei wird unmik in jenen Betrieben, in denen zur Stabilisierung der Situation direkte Verantwortung ü bernommen wurde, zunehmend selbst Konfliktpartei. Bisher ist es unmik nicht gelungen, durch die Einleitung der Privatisierung klare Eigentumsverh ä ltnisse zu schaffen – und damit anhaltende Konflikte dieser Art zu vermeiden. Eine» Kosovo Trust Agency« mit entsprechenden Kompetenzen st öß t nach wie vor auf Vorbehalte des un Systems. Die un bef ü rchtet aufgrund extrem komplizierter Rechtsverh ä ltnisse m ö gliche Schadensersatzanspr ü che, und den Kosovaren wird aufgrund der ungekl ä rten Statusfrage jene politische Grundsatzentscheidung verwehrt, die in den ü brigen jugoslawischen Nachfolgerepubliken eine Privatisierung eingeleitet hat. Zusammenfassend l ä sst sich also festhalten: 1. unmik war besonders dort erfolgreich, wo schnell konkrete Lieferungen und Leistungen zu erbringen waren(z.B. Nothilfe) oder internationale Experten weitgehend problemlos Verantwortung f ü r Verwaltungshandeln ü bernehmen konnten. 2. Gr öß ere Schwierigkeiten bestanden und bestehen im Bereich des Aufbaus jener Institutionen, die auf ver ä nderten Verhaltensmustern und ihrer grunds ä tzlichen Akzeptanz in der Gesellschaft beruhen. Diese sind grunds ä tzlich nur l ä ngerfristig zu verankern; zudem str ä uben sich ma ß gebliche Teile der Gesellschaft im Kosovo gegen einen Teil dieser Institutionen. Ein Teil der Probleme beruht auf den besonderen Umst ä nden des Mandats(Statusfrage). 3. Als politische Kernprobleme lassen sich die l ä ngerfristige Akzeptanz des Mandats durch die Kosovaren sowie die Durchsetzung entsprechender Politiken identifizieren. Gl ü ckliche Rahmenbedingungen Zudem ist die bisherige Erfolgsgeschichte der unmik ein Produkt gl ü cklicher Rahmenbedingungen, von denen insbesondere die folgenden hervorzuheben sind: Fl ä chendeckende Pr ä senz der Sicherheitsorgane: kfor ist in der Lage, auf dem relativ kleinen Territorium Kosovos(10.887 km ², halb so gro ß wie Belgien) fl ä chendeckend pr ä sent zu sein und die ä u ß ere und einen groß en Teil der inneren Sicherheit zu garantieren. Insgesamt ist Kosovo trotz aller M ä ngel weitgehend von Infrastruktur durchdrungen(Stra ß en 38 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? ipg 2/2002

und Feldwege, Strom, Telefon), und damit auch zug ä nglich f ü r die Sicherheitsorgane( kfor , Polizei). Akzeptanz von kfor und unmik : Begleitet sind diese – trotz aller beobachteten Schwierigkeiten – relativ guten Bedingungen von einer nach wie vor starken Akzeptanz der usa , der nato und – zu einem geringeren Ma ß e – der unmik als Befreier und Garanten der ä u ß eren Sicherheit – vor allem gegen ü ber Inner-Serbien. Deutlich wird dies auch am weit verbreiteten Integrationswillen in euro-atlantische Strukturen: Es gibt eine starke Affinit ä t sowohl zur nato als auch zur eu . Enge Verbindungen zur Europ ä ischen Union: Die N ä he zur Europ ä ischen Union hat in den letzten drei ß ig Jahren nicht nur den wirtschaftlichen Austausch(Handel, Gastarbeiter), sondern auch eine kulturelle Durchdringung(Reisem ö glichkeiten, Satellitenfernsehen, weitgehende S ä kularisierung) erm ö glicht, die dieser Tendenz Vorschub geleistet hat. Kaum ein albanischer Kosovare war nicht schon einmal l ä nger in Deutschland, Ö sterreich oder der Schweiz – und sieht den dortigen Entwicklungs- und Lebensstandard uneingeschr ä nkt als anstrebenswert an. Die betr ä chtlichen Gelder, die die Auslandskosovaren in ihre Heimat transferieren, bilden zudem den Grundstock f ü r viele kleine Investitionen und ersetzen das weitgehend fehlende Sozialsystem. In Zukunft werden erfolgreiche kosovarische Gesch ä ftsleute im Ausland vermutlich das gr öß te Potenzial f ü r Direktinvestitionen bilden. Sozialstruktur, Eigeninitiative und innere Stabilit ä t: Ohne den betr ä chtlichen Aufbauwillen und die Energie der Kosovaren, die oftmals nicht erst auf internationale Helfer gewartet haben, und ohne ein betr ä chtliches Ma ß an Selbstorganisation und inneren Frieden(mit der wichtigen Ausnahme ethnisch und wirtschaftlich bedingter Gewalt vor allem direkt nach Kriegsende) w ä re die Bilanz der letzten beiden Jahre mit Sicherheit weniger gut ausgefallen. Durch die traditionell engen Beziehungen in den Gro ß familien existieren zudem Netzwerke, die – in Verbindung mit den Transfers aus dem Ausland – nicht nur die soziale Absicherung der meisten Kosovaren garantieren, sondern auch effektive Sicherungsinstrumente f ü r personengebundene Kredite bilden. Ausblick Die bisherige Bilanz der unmik ist angesichts des Umfangs der Aufgaben und der schwierigen Ausgangsbedingungen durchaus positiv. Es ist geipg 2/2002 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? 39

lungen, eine» gespannte Stabilit ä t« zu schaffen, die die Chancen f ü r eine friedliche L ö sung der Konflikte wesentlich verbessert hat. Allerdings kann unmik diese Aufgabe nicht stellvertretend f ü r die lokalen politischen Kr ä ften l ö sen. Und bis heute ist weder bei Albanern noch bei Serben ein nennenswerter Wille zu erkennen, an einem gemeinsamen politischen Konzept f ü r Kosovo zu arbeiten – im Gegenteil: der ungekl ä rte v ö lkerrechtliche Status tr ä gt dazu bei, unvers ö hnliche Maximalpositionen beizubehalten und auf die Revision des status quo zu setzen. F ü r die n ä chste Etappe der unmik wird es entscheidend sein, wie sich das Verh ä ltnis zwischen den an die Selbstverwaltungsstrukturen ü bertragenen Hoheitsfunktionen und den Reserved Powers des srsg gestaltet. Hier sind Konflikte vorprogrammiert – zum einen, weil die Trennlinien in vielen Bereichen nicht eindeutig zu ziehen sind, zum anderen, weil die albanische Mehrheit der Kosovaren ihre Beschr ä nkungen als zu weitgehend empfindet. Dies betrifft insbesondere den Umgang mit den gesellschaftlichen Eigentumstiteln, f ü r die unmik bisher keine ü berzeugende L ö sung etabliert hat. Insgesamt wird unmik in n ä herer Zukunft noch st ä rker als bisher vor dem Dilemma stehen, entweder auf einem direkten Eingreifen in vielen Bereichen zu bestehen(und die damit verbundenen Konflikte direkt als Konfliktpartei austragen zu m ü ssen), oder verst ä rkt auf indirekte Steuerungsinstrumente zur ü ckzugreifen, die eine weitere Ü bertragung politischer Funktionen an die Kosovaren mit einem koordinierten Vorgehen von kfor , unmik und den Gebern verbinden(und damit die Gefahr zu minimieren, eine generelle Konfliktlinie Internationale vs. Kosovaren zu etablieren). Merkposten f ü r k ü nftige Mandate Aus den Erfahrungen mit unmik lassen sich f ü r k ü nftige Mandate folgende Erkenntnisse gewinnen: Fr ü hzeitige Bestandsaufnahme: Wenn m ö glich, sollte schon vorab eine intensive Bestandsaufnahme durchgef ü hrt werden und schnell wiederzubelebende oder aufzubauende lokale Strukturen sollten identifiziert werden. Die Deckung der Grundbed ü rfnisse der Bev ö lkerung durch eine intelligente Nothilfe, die zugleich einfache Produktionsprozesse vor Ort st ä rkt, ist vorrangig und sichert zudem die notwendige Akzeptanz des Mandats. Die l ä ngerfristigen, an den Aufbau entsprechender Institutio40 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? ipg 2/2002

nen gebundenen Entwicklungsziele d ü rfen dagegen die Umsetzungskapazit ä ten vor Ort nicht ü bertreffen. Realistisches und robustes Mandat: Dort, wo die Rahmenbedingungen wesentlich ung ü nstiger sind als im Kosovo, kann wichtigstes Ziel nur sein, die Chancen der lokalen Bev ö lkerung und Eliten f ü r eine friedliche und demokratische Entwicklung zu st ä rken. Dabei ist es durchaus legitim, vom Idealbild abzuweichen und nur zweitbeste, aber politisch durchsetzbare L ö sungen anzustreben – mit der Existenz von parallelgesellschaftlichen Strukturen ist nicht nur zu rechnen, vielmehr sind diese in die Architektur des Mandats einzubeziehen. Gleichzeitig sind jene Bereiche zu definieren, in denen die politische Agenda des internationalen Mandats robust durchgesetzt werden soll, und die entsprechenden Ressourcen bereitzustellen. Insgesamt sollte sich die internationale Pr ä senz auf die wichtigsten Schl ü sselbereiche konzentrieren. Zur Unterst ü tzung indirekter Steuerungsmechanismen ist die Bindung von Hilfsprogrammen an Konditionen schon fr ü hzeitig zu planen – die daf ü r erforderliche politische Strategie- und Koordinationsf ä higkeit der Geber wird dabei ausschlaggebend f ü r den Erfolg sein. Angemessene Ber ü cksichtigung von Eigentumsfragen: Nachkriegssituationen sind in der Regel von ungekl ä rten Eigentumsfragen gekennzeichnet. Will ein internationales Mandat nicht nur die wirtschaftliche Entwicklung f ö rdern, sondern vor allem permanente Destabilisierung durch den Kampf um Eigentum vermeiden, so sollte es von vornherein Vergleichsmechanismen und Entsch ä digungsmodelle vorsehen – und zwar gleicherma ß en f ü r Wohn- und Unternehmenseigentum. Diese Dimension wurde in den bisherigen Mandatskonstruktionen zu wenig beachtet, ist jedoch ein wesentlicher Konfliktherd. Einfache, funktionsf ä hige Verwaltungsstrukturen: Eine Wiederholung eines Mehr-Pfeiler-Modells ist wegen der damit verbundenen Reibungsprobleme zu vermeiden. Zudem sollte der ü berm äß ige Einsatz von Consultants aufgrund der damit verbundenen Steuerungs- und Loyalit ä tsprobleme vermieden werden. Stattdessen sollte verst ä rkt auf Entsendungen zur ü ckgegriffen werden. Um kostspielige Lernprozesse nicht st ä ndig zu wiederholen und die Verwaltung effizienter zu machen, sind zudem l ä ngerfristige Eins ä tze unabdingbar. Koppelung der zivilen und milit ä rischen Aufkl ä rungs- und Polizeifunktionen: Gerade in turbulenten, von Staatszerfall gekennzeichneten Umbruchphasen ist der R ü ckgriff auf die milit ä rischen Sicherheitsfunktionen und ihre robusteren Umsetzungsmechanismen geraten. Verbunden ipg 2/2002 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? 41

sollte dies mit einer schellen Etablierung solcher rechtlicher Grundlagen sein, die eine rasche Wiederherstellung der ö ffentlichen Sicherheit gew ä hrleisten. Eine Art» starter package« von einfachen Verordnungen, die ein koordiniertes und wirkungsvolles Vorgehen der Sicherheitskr ä fte erm ö glichen, sollte sich aus den Erfahrungen im Kosovo relativ leicht zusammenstellen lassen. Internationale Rechtsinstanzen: Ein nicht zu untersch ä tzender Stabilisierungsfaktor im Kosovo ist der Internationale Gerichtshof in Den Haag – auch unter dem Gesichtspunkt, dass offenbar nicht alle m ö glichen Anklagen bisher ver ö ffentlicht wurden und damit disziplinierende Wirkung auf extreme politische Kr ä fte aus ü ben k ö nnen. Um das schwache Rechtssystem vor Ort zu st ä rken, sind zudem rechtzeitig internationale Richter und/oder internationale Gerichtsinstanzen bereitzustellen. Ü bertragung politischer Verantwortung: Um die lokalen Eliten verantwortlich und rechenschaftspflichtig gegen ü ber der eigenen Klientel und der internationalen Gemeinschaft zu machen, ist diesen schnellstm ö glich politische Verantwortung zu ü bertragen. Dabei sollten Abberufungen von ö ffentlichen Ä mtern als Sanktionsinstrumente genutzt werden. Allerdings zeigen sich in Bosnien auch eindeutige Grenzen dieser Politik. Denn sie st ä rkt parallelgesellschaftliche Strukturen dadurch, dass sie bestimmten politischen Schl ü sselfiguren Anreize setzt, ihre F ä den aus dem Hintergrund zu kn ü pfen. Dies behindert ein wichtiges Demokratisierungsziel der internationalen Gemeinschaft, n ä mlich Politiker st ä rker in die ö ffentliche Verantwortung und Rechenschaft zu nehmen. Politische Ö ffentlichkeitsarbeit: Um auf Kritik einzugehen und die unvermeidbaren H ä rten eines Mandats zu vermitteln, ist nicht nur der politische Dialog auf Ebene der Eliten unverzichtbar. Auch eine Ö ffentlichkeitsarbeit, die vor allem» das Ohr an der Bev ö lkerung« hat und weniger auf die mediale Selbstdarstellung in den Hauptst ä dten dieser Welt zielt, tr ä gt entscheidend zur Vermittlung des Mandats bei – und ist damit entscheidend f ü r das Ausma ß seiner Akzeptanz. Die wichtigste Erkenntnis jedoch: nach zwei Jahren unmik sind die Grenzen einer» Protektoratsl ö sung« im Zeitalter moderner Nationalstaaten deutlich sichtbar geworden. Dies betrifft weniger die Kinderkrankheiten der Aufbauphase, sondern vielmehr die tieferliegenden Probleme der dauerhaften Akzeptanz politischer Macht durch die Bev ö lkerung. Die L ö sung der gesellschaftlichen Kernaufgabe – die Bildung einer modernen Nation und die daran h ä ngende Legitimierung staatlicher Gewalt – kann nicht von au ß en kommen. 42 Wittkowsky, Modellfall Kosovo? ipg 2/2002