Stefanie Flechtner Neue Impulse in der europäischen Außenund Sicherheitspolitik Der Verfassungsentwurf des Konvents und die Sicherheitsstrategie von Solana Die Europäische Union als außenpolitischer Akteur im 21. Jahrhundert Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik(GASP) und die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik(ESVP) gehören heute zu den dynamischsten und meist diskutierten Politikbereichen der Europäischen Union(EU). Laut Javier Solana, dem Hohen Vertreter der GASP, bildet die ESVP das zentrale Integrationsprojekt dieser Dekade. Dabei klaffen allerdings Anspruch und Erwartungen der Europäer und die politische Realität weit auseinander. Die Absicht, die EU zu einem ernstzunehmenden und zentralen Akteur im internationalen Konzert der Mächte zu machen, wird von europäischen Politiker regelmäßig hervorgehoben. In der Erklärung von Laeken erteilte der Europäische Rat dem Konvent den Auftrag, dazu beizutragen,„die Union zu einem Stabilitätsfaktor und zu einem Vorbild in der neuen Weltordnung zu machen“. Nicht zuletzt beurteilt auch die europäische Öffentlichkeit das Engagement der Union in der Außen- und Sicherheitspolitik sehr positiv. So befürworteten in einer Umfrage des Jahres 1999 64 Prozent der befragten EU-Bürgerinnen und Bürger eine gemeinsame europäische Außenpolitik, im Bereich der Verteidigungspolitik lag der Zustimmungswert sogar bei 73 Prozent. Dem Enthusiasmus der Europäer für die Idee einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik steht jedoch nicht erst in jüngster Zeit die gravierende Ernüchterung der Praxis geDas Scheitern einer gemeinsamen Politik der Europäer in der Irak-Frage hat sich zu einem Katalysator für Reform und Neuorientierung der GASP entwickelt. genüber. Das Nicht-Zustandekommen einer gemeinsamen Position der EU im Irak-Krieg zeigte nicht nur, dass in Europa die Verfolgung nationaler Interessen in der Außenpolitik nach wie vor dominiert, es belegt auch die Fülle ungelöster konzeptioneller und institutioneller Fragen im Bereich der GASP und der ESVP. Die derzeitige Krise entwickelt sich jedoch auch zu einem Katalysator für Reform und Neuorientierung der europäischen Außenpolitik. Der im Juni von Javier Solana vorgelegte Entwurf einer europäischen Sicherheitsstrategie und die Vorschläge des EU-Konvents zeugen von einer neuen Dynamik in der außen- und sicherheitspolitischen Debatte Europas. Ob sich diese Initiativen zu einem politischen Erfolg entwickeln können, hängt letztendlich davon ab, ob es der europäischen Politik gelingt, ein an die sicherheits- und außenpolitischen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts angepasstes und gleichzeitig für die erweiterte Union tragfähiges Gesamtkonzept für die europäische Außen- und Sicherheitspolitik zu entwickeln. Die Entwicklung der europäischen Außenund Sicherheitspolitik Aller guten Dinge sind drei – ein Start mit Hindernissen Die Idee, Europa in der Außenpolitik eine gemeinsame Stimme zu geben, ist so alt wie die europäische Integration selbst. Fast genauso alt ist aber auch die Erkenntnis, dass der Weg dorthin überaus schwierig und von zahlreichen Hindernissen gesäumt ist. So stand am Beginn der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik zunächst ein zweifaches Scheitern. 1950 sah der Pleven-Plan die Gründung einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft(EVG) mit einer integrierten europäischen Armee unter gemeinschaftlicher Führung vor(vgl. Tabelle 1). Nachdem der EVG-Vertrag von den Regierungen der Mitgliedsländer bereits unterzeichnet war, brachte der Widerstand der französischen Nationalversammlung den Plan zu Fall. In den frühen 60er Jahren wurde ausgehend von den Fouchet-Plänen die Einrichtung einer politischen Union mit gemeinsamer Außen- und Sicherheitspolitik diskutiert. Aber auch diese Initiative scheiterte an den Vorbehalten der Nationalstaaten gegenüber einem Souveränitätsverzicht in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik.

Stefanie Flechtner Neue Impulse in der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik Europäische Politik | Eurokolleg (12/2003) 2 Tabelle 1: Chronologie der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik Jahr 1950-54 1960-62 1970 1986 1991 1992 1997 1998 1999 1999 2000 2000 2001 2003 2003 2003 Ort/Anlass Pleven-Plan Fouchet-Pläne Davignon-Bericht/ EPZ-Gründung Einheitliche Europäische Akte Vertrag von Maastricht/ GASP-Gründung Petersberg-Erklärung Vertrag von Amsterdam St. Malo/britischfranzösischer Gipfel Europäischer Rat/ Köln Europäischer Rat/ Helsinki Europäischer Rat/ Feira Vertrag von Nizza Europäischer Rat/ Laeken Bosnien-Herzegowina/Mazedonien/ Kongo Abschluss des Europäischen Konvents Entwurf für eine europäische Sicherheitsstrategie Beschluss Versuch der Gründung einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft(EVG). Die EVG scheitert 1954 am Widerstand der französischen Nationalversammlung. Versuch der Gründung einer politischen Union mit gemeinsamer Außen- und Sicherheitspolitik. Die Verhandlungen scheitern 1962 . Die Europäische Politische Zusammenarbeit(EPZ) wird gegründet. Sie basiert auf einem informellen Konsultations- und Kooperationsverfahren der Regierungen. Durch die gegenseitige Unterrichtung soll eine Harmonisierung der außenpolitischen Standpunkte der Mitgliedsländer erreicht werden. Institutionalisierung der Verfahren der EPZ in den Verträgen der Gemeinschaft; Installierung eines EPZ-Sekretariates in Brüssel . Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik(GASP) ersetzt die EPZ. Neu hinzu kommt das Ziel einer„gemeinsamen Sicherheitspolitik“. Neuerungen: Schaffung einer intergouvernementalen zweiten Säule der EU als Rahmen für die GASP; WEU wird zum militärischen Arm der EU. Die WEU verabschiedet die Petersberg-Aufgaben(humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze; friedenserhaltende Aufgaben; Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung) als ihren neuen Aufgabenkatalog . Vertragliche Konkretisierung und Weiterentwicklung der GASP. Neuerungen: Hoher Vertreter für die GASP; Integration der Petersberg-Aufgaben in den EU-Vertrag; Strategieplanungsund Frühwarneinheit. Gemeinsames Bekenntnis zu europäischen Sicherheitsstrukturen eröffnet Weg zu einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Der Europäische Rat beschließt den Aufbau einer eigenständigen und operativen europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. EU Headline Goal: Festlegung eines europäischen Planziels für militärische Einsätze im Rahmen der Petersberg-Aufgaben(Ziel bis 2003: 60.000 Soldaten in max. 60 Tage für einjährigen Einsatz). Konkretisierung der nicht-militärischen Krisenbewältigung: Festlegung von vier Prioritäten (Polizei, Rechtsstaats- und Zivilverwaltungspersonal, Katastrophenschutzfähigkeiten) und eines gemeinsamen Planziels(bis 2003: 5.000 einsatzbereite Polizeikräfte, davon 1.000 in 30 Tagen). Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik(ESVP) wird offizieller Teil der GASP. Die ESVP umfasst alle sicherheitsrelevanten Fragen der EU, inklusive der„Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik“. Neuerungen: Überführung der WEU-Institutionen und Kapazitäten in die EU(Ausnahme: Beistandverpflichtung); Verfahren der„verstärkten Zusammenarbeit“ im Bereich der GASP(nicht ESVP); Ständiges Komitee für politische und Sicherheitsfragen, Militärausschuss, Militärstab. Europäischer Rat stellt„Einsatzfähigkeit“ der europäischen Krisenbewältigungskräfte fest . EU übernimmt UNO-Mission in Bosnien-Herzegowina(Polizeimission), NATO-Mission in Mazedonien(Operation„Concordia“; erste militärische Mission der ESVP) und UNOFriedensmission im Kongo(„Operation Artemis“; erster EU-Kriseneinsatz außerhalb Europas). Der Konvent verabschiedet den Entwurf für den Verfassungsvertrag der EU. Neuerungen: Europäischer Außenminister, Solidaritätsklausel, Verfahren der„engeren“ und„strukturierten Zusammenarbeit“, Europäisches Amt für Rüstung, Forschung und militärische Fähigkeiten. Javier Solana legt ersten Entwurf einer eigenständigen europäischen Sicherheitsdoktrin vor. Basierend auf einer Bedrohungsanalyse definiert die Strategie drei strategische Ziele der EU und benennt Konsequenzen für die europäische Politik.

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit Im dritten Anlauf gelang schließlich der politische Neuorientierung nach dem Ende des Ost-WestDurchbruch. 1970 Konflikts wurde auf der Die Idee, Europa in der Grundlage des DaWelt eine gemeinsame Das Ende des Ost-West-Konflikts veränderte das auvignon-Berichts Stimme zu geben, ist ßen- und sicherheitspolitische Umfeld Europas dramadie Europäische so alt wie die Integratisch. Die territoriale Bedrohung durch den Ostblock Politische Zution selbst. war verschwunden, mit der Osterweiterung der EU bot sammenarbeit sich die Chance einer friedlichen Einigung des (EPZ) gegründet. Im Rahmen der EPZ verpflichteten Kontinents. Die Gefahr kriegerischer Konflikte in Eusich die Regierungen der Mitgliedsländer, sich gegenropa war jedoch nicht gebannt und wie der Zerfall Juseitig über ihre außenpolitischen Standpunkte zu ungoslawien zeigte, war die EU außer Stande, solche Kriterrichten und diese in für die Gemeinschaft relevanten sen- und Konfliktsituationen eigenständig zu lösen. Fragen soweit wie möglich zu harmonisieren. Die EPZ Unter dem Eindruck dieses Wandels entschlossen war jedoch nicht Teil der europäischen Verträge, sonsich die Mitgliedstaaten 1991 zu einem außenpolitidern stellte zunächst ein rein informelles Verfahren schen Neubeginn. Der Vertrag von Maastricht erdar. Die außenpolitische Zusammenarbeit erfolgte setzte die EPZ durch die Gemeinsame Außen- und streng intergouvernemental, d.h. sie lag ausschließlich Sicherheitspolitik(GASP) und etablierte diese als in den Händen der Regierungen der Mitgliedstaaten. zweite Säule der Europäischen Union. Dies bedeutete Entscheidungen erfolgten nur im Konsens. Gemeineine klare Aufwertung der außenpolitischen Zusamschaftsinstitutionen wie die Kommission, das Europäische Parlament oder der europäische Gerichtshof hatten hingegen keine außenpolitischen Befugnisse. Im Verlauf der Jahre wurde die EPZ weiterentwickelt und mit eigenen politischen Institutionen ausgestattet (regelmäßige Treffen der Außenminister, Politisches menarbeit in Europa. Zudem beschlossen die Mitgliedstaaten, den Wirkungsbereich der EU um eine sicherheitspolitische Das Ende des Ost-WestKonflikts führt zu einer deutlichen Aufwertung der außen- und sicherheitspolitischen Dimension der EU. Komitee, Europäische Korrespondentengruppe). Die Dimension zu erweitern. Laut Titel V des MaastrichtEinheitliche Europäische Akte von 1986 verankerte Vertrags soll die GASP die gemeinsamen Werte, Intedie EPZ schließlich formell im Vertragswerk der Geressen und die Unabhängigkeit der Union wahren, die meinschaft und schuf damit die erste rechtliche internationale Zusammenarbeit fördern, sich für FrieGrundlage für eine europäische Außenpolitik. Dieden und die Stärkung von Demokratie, Rechtsstaatser Schritt änderte jedoch nichts an den grundlegenlichkeit und Menschenrechten einsetzen und die euroden Strukturen der Zusammenarbeit. Die europäische päische und internationale Sicherheit stärken. WähAußenpolitik blieb Sache der nationalen Regierungen rend im Bereich der Aufgaben und Ziele also eine Neuund abhängig vom Konsens zwischen ihnen. Dies spieorientierung und Ausweitung der Kompetenzen stattgelt sich auch in der politischen Bilanz der EPZ wider: fand, blieb die GASP im Hinblick auf Institutionen und So konnte zwar eine deutliche Intensivierung der KonVerfahren den Strukturen der EPZ treu. Die Entscheitakte zwischen den europäischen Außenministerien dungsgewalt blieb in der Hand des Rates und damit erreicht werden und es gab auch Erfolge im Bemühen der Regierungen der Mitgliedstaaten. Kommission und um eine einheitliche europäische Position in internatioParlament erhielten durch den Vertrag von Maastricht nalen Verhandlungen(v.a. im Bereich der KSZE und lediglich eingeschränkte Informations- und Konsultatider UNO). Zu einem ernstzunehmenden internationaonsrechte. Auch sah der Vertrag keine eigenständigen len Akteur konnte sich die Gemeinschaft unter der EPZ militärischen Fähigkeiten der EU vor. Vielmehr sollte aber nicht entwickeln. Die Konsensverfahren der EPZ die Umsetzung sicherheitspolitischer Entscheidungen waren zu ineffizient und langwierig für eine effektive durch den Rückgriff auf Einrichtungen der Westeuroeuropäische Interessenvertretung. Auch sah sich die päischen Union(WEU) erfolgen. EPZ immer wieder mit dem Problem konfrontiert, dass Mit diesem Schritt begann die zunehmende Vernationale Partikularinteressen eine gemeinschaftzahnung zwischen GASP und WEU. 1992 verabschieliche Position verhinderten. dete die WEU als Reaktion auf die neuen sicherheitspolitischen Herausforderungen Europas die sogenannten „ Petersberger Aufgaben“. Dieser neue Aufgabenkatalog umfasste humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, friedenserhaltende Aufgaben sowie Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung. Die Petersberger 3

Stefanie Flechtner Neue Impulse in der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik Europäische Politik | Eurokolleg (12/2003) 4 Aufgaben wurden 1997 mit dem Amsterdamer Verdem die Einrichtung eines ständigen Ausschusses für trag in die GASP integriert. Darüber hinaus wurde die politische und Sicherheitsfragen, eines MilitärausschusWEU zu einem„integralen Bestandteil der Entwicklung ses und eines europäischen Militärstabs. Weiterhin eider Union“ erhoben. nigte sich der Rat in Helsinki auf die Schaffung eines Der Amsterdamer Vertrag brachte aber auch im inKoordinierungsmechanismus für nicht-militärische stitutionellen Bereich Fortschritte. Wichtigste Neuerung Krisenbewältigung. Diese zivile Dimension der ESVP war die Schaffung des Amts des Hohen Vertreters wurde in der folgenden Zeit weiter ausgebaut. Die für die GASP, der zur Formulierung, Vorbereitung und Mitgliedstaaten verpflichteten sich, künftig 5.000 PoliDurchführung politischer Entscheidungen im Bereich zeibeamte für internationale Missionen bereitzustellen. der GASP beitragen soll und den Ratsvorsitz in Fragen Zudem wurde der Aufbau eines kurzfristig entsendbader Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik verren Katastrophenschutz-Teams(bis zu 2.000 Einsatztritt. Am 18. Oktober 1999 übernahm Javier Solana, kräfte) und eines Pools von 200 Experten im Bereich der ehemalige Generalsekretär der NATO, dieses Amt des Rechtsstaates(Richter, Staatsanwälte, Strafvollfür einen Zeitraum von 5 Jahren. Ihm unterstellt ist die zugsbeamte) vereinbart. Außerdem richtete die Union „Strategieplanungs- und Frühwarneinheit“, im Brüsseden sogenannten„Rapid Reaction Mechanism“ ein, ler Jargon auch„Politischer Stab“ genannt, die für die ein finanzpolitisches Instrument, das eine schnelle FiErstellung außen- und sicherheitspolitischer Analysen nanzierung von Maßnahmen im Bereich der Konfliktzuständig ist. prävention erlaubt. Der Durchbruch in der europäischen Sicherheitspolitik Obwohl das Ziel einer gemeinsamen Sicherheitspolitik bereits mit dem Maastricht-Vertrag formuliert worden war, konnten in diesem Bereich zunächst keine Fortschritte erzielt werden. Dies lag vor allem an der grundsätzlichen Verweigerung Großbritanniens gegenüber Gemeinschaftsinitiativen im Bereich der Verteidigungs- und Sicherheitspolitik. Ein entscheidender Durchbruch wurde 1998 in St. Malo auf dem britischfranzösischen Gipfel erzielt. Unter dem Eindruck der sich zuspitzenden Krise im Kosovo verständigten sich die britische und die französische Regierung darauf, dass die Union, um internationalen Krisen begegnen zu können,„eine autonome Handlungskapazität“ besitzen müsse,„unterstützt von glaubwürdigen Streitkräften mit den Mitteln und der Bereitschaft, sie zu nutzen“. Auf der Grundlage dieser Einigung beschloss der Europäische Rat in Köln 1999 den Aufbau einer eigenständigen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik(ESVP). Bereits sechs Monate später konkretisierte der Europäische Gipfel von Helsinki diesen Beschluss durch die Festlegung militärischer Zielvorgaben für die ESVP(vgl. Tabelle 2). Im Rahmen des„EU Headline Goal“ verpflichteten sich die Mitgliedstaaten bis 2003, militärische Kapazitäten aufzubauen, die die ESVP zur vollen Erfüllung der Petersberg-Aufgaben befähigen sollten. Dies beinhaltete die Schaffung eines Truppenkontingents von insgesamt 60.000 Soldaten, die in maximal 60 Tagen für einen mindestens einjährigen Einsatz verlegt werden können. Der Rat beschloss zuTabelle 2: Militärische und zivile Instrumente der ESVP Instrument Militärisches Krisenmanagement Nichtmilitärisches Krisenmanagement Wirtschaftliches Krisenmanagement Beschreibung Helsinki Headline Goal: Streitkräfte in Korpsstärke(60.000 Mann, zuzüglich lageabhängig Luftwaffen- und Marineanteile) sollen innerhalb von 60 Tagen für einen mind. 12monatigen Einsatz im Rahmen der Petersberger Aufgaben bereitstehen. Operative Kapazitäten: 5.000 einsatzbereite Polizisten(davon 1.000 in 30 Tagen), 200 Experten für Rechtsstaatlichkeit, 2.000 Experten für Katastrophen- und Zivilschutz. „Rapid Reaction Mechanism“: Mechanismus zur schnellen Finanzierung von Konfliktprävention. Einsatzbeispiele Mission Concordia in Mazedonien (2003), Mission Artemis in Kongo (2003). Polizeimission in Bosnien und Herzegowina(2003), Unterstützung der UN und administrative Wiederaufbauhilfe im Kosovo(2003). Aufbauhilfe für Afghanistan (2001), Unterstützung v. Grenzkontrollen und Polizeireform in Zentralasien(2003).

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit Der Vertrag von Nizza schrieb im Jahr 2000 die in den Jahren zuvor erreichten sicherheitspolitischen Vereinbarungen vertraglich fest: die ESVP wurde formeller Teil der GASP, die bereits zuvor in die ESVP integrierten WEU-Institutionen und Fähigkeiten wurden offiziell in die EU überführt. Neue Impulse im Bereich der GASP konnte die Regierungskonferenz aber kaum setzten. Die einzig beachtenswerte Neuerung ist die Einführung des Verfahrens der„ verstärkten Zusammenarbeit“, das einer Gruppe von mindestens acht Ländern ermöglicht, gemeinsame Aktionen im Bereich der GASP als eine Art„Avantgarde“ durchzuführen. Es kann jedoch nur unter dem Vorbehalt angewandt werden, dass kein Mitgliedsland der EU Vorbehalte gegen das Verfahren hat. Der militärische und verteidigungspolitische Bereich ist von der Anwendung ausgenommen. Das Verfahren der„verstärkten Zusammenarbeit“ ist im Bereich der GASP bis heute kein einziges Mal zum Einsatz gekommen. Das Ziel, die Entscheidungsfindung im Bereich der GASP flexibler und effizienter zu gestalten, konnte also nicht erreicht werden. Die ersten Einsätze der ESVP tion nehmen 350 Soldaten aus 27 Staaten(neben 13 EU-Staaten, auch mehrere Beitrittskandidaten und NATO-Mitgliedsländer) teil. Die operative Leitung der Mission hat auf Bitten der EU das NATO Hauptquartier in Mons übernommen. Aufgrund dieser Konstellation kann die Mission in Mazedonien nicht nur zur Überprüfung der operativen Fähigkeiten der ESVP dienen, sondern auch als Probe des Zusammenspiel von NATO und EU. Ende Juli wurde die Operation Concordia unter Beibehaltung der bisherigen Vorgaben und Ziele bis Dezember 2003 verlängert. Im Herbst 2004 wird die EU voraussichtlich auch die SFOR-Mission der NATO in Bosnien und Herzegowina übernehmen. Unter dem Eindruck der akuten humanitären Katastrophe in der kongolesischen Region Ituri, beschloss der Europäische Rat im Juni 2003 die zeitlich auf vier Monate begrenzte Entsendung einer gemeinsamen Eingreiftruppe von 1.400 Soldaten in den Kongo. „ Operation Artemis“ ist der erste EU-Kriseneinsatz außerhalb Europas und die erste eigenständige Militärmission der ESVP(d.h. ohne Rückgriff auf NATORessourcen). Sie erfolgte unter einem„robusten Mandat“ der UNO, d.h. die EU-Truppen waren auch zur Anwendung militärischer Gewalt legitimiert. Nach dem Gipfel von Nizza ging die Dynamik der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik vornehmlich Trotz aller Erfolge: Defizite bleiben von Fortschritten im operativen Bereich aus. Im Dezember 2001 Die EU konnte seit Beginn der 90er Jahre beachtliche stellte der Mit den Missionen in BosnienFortschritte in der Entwicklung einer gemeinsamen Europäische Herzegowina, Mazedonien Außen- und Sicherheitspolitik verzeichnen. BemerRat auf dem und Kongo stellt die ESVP im kenswert ist vor allem die rasante Entwicklung der siGipfel von Jahr 2003 zum ersten Mal ihre cherheitspolitischen Dimension der Union und die ErLaeken die Einsatzfähigkeit unter Beweis. folge der EU beim Aufbau und Einsatz eigener operatiErfüllung des ver Kräfte. Dennoch weist die europäische Außen- und EU Headline Goal fest. Die Einsatzfähigkeit der ESVP Sicherheitspolitik bis heute große Defizite im struktuwurde zur Überraschung vieler Beobachter mehr als rellen und im strategischen Bereich auf. Nicht erst ein Jahr vor dem angestrebten Datum erreicht. Bereits die Irak-Krise zeigt, dass bei schwierigen und innerhalb 13 Monate nach dieser Erklärung, am 1. Januar 2003, der EU umstrittenen Fragen ein gemeinsames außenwurde die erste ESVP-Operation realisiert: Die EU löste politisches Handeln meist nicht zustande kommt. Eine die UNO-Polizeimission in Bosnien-Herzegowina ab. zentrale Ursache hierfür liegt in den Strukturen von Ziel der ca. 900 Mitarbeiter(davon 500 Polizeikräfte) GASP und ESVP: Die zwischenstaatliche Zusammenarumfassenden European Union Police Mission beit, das Konsensprinzip und die Zersplitterung von (EUPM) ist es, die Polizei von Bosnien und Herzegowina außenpolitischen Kompetenzen innerhalb der EU beim Aufbau effektiver rechtsstaatlicher Strukturen zu schränken Effizienz und Effektivität der Politik stark beraten. Die EUPM ist eine nicht-militärische Operatiein. Weiter verstärkt wird die Tendenz zur Selbstbloon, die EU-Polizisten üben ihren Dienst unbewaffnet ckade durch die in der Außen- und Sicherheitspolitik aus. besonders ausgeprägte Gewohnheit der MitgliedstaaNur drei Monate später fiel der Startschuss für die ten, zuerst national und dann- wenn überhaupt- euerste Militäroperation der EU. Unter dem Namen ropäisch zu denken. „ Operation Concordia“ übernahm die EU die militäDie europäische Außen- und Sicherheitspolitik leidet rische Verantwortung in Mazedonien und löste damit aber auch an einer strategischen Orientierungslosigdie NATO Mission„Allied Harmony“ ab. An der Operakeit. Zwar entwickelte die EU nach 1989 mit der Vision 5

Stefanie Flechtner Neue Impulse in der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik Europäische Politik | Eurokolleg (12/2003) 6 der„Vereinigung des Kontinents“ eine überzeugende Zentrale Neuerungen des Verfassungsentwurfs und, wie die bevorstehende Erweiterung zeigt, auch im Bereich der GASP realisierbare Vision für die StabiliDie Mitgliedstaaten der EU sierung Osteurodenken in der Außen- und pas. Darüber Sicherheitspolitik immer hinaus, d.h. für noch vornehmlich in natiodie Rolle der EU nalen Kategorien. in einer zunehmend entgrenzten Welt mit neuen Bedrohungen und Herausforderungen, existierte bisher aber kein strategisches Konzept. Doch gerade in der Frage der Strategie und der Strukturen der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik hat die europäische Debatte in jüngster Zeit eine neue Dynamik entwickelt. Der Impuls geht dabei maßgeblich von zwei Dokumenten aus: Dem Entwurf des Europäischen Konvents für den„ Vertrag über eine Verfassung für Europa“ und den Vorschlägen Javier Solanas für eine europäische Sicherheitsstrategie. Die wichtigsten institutionellen und verfahrensspezifischen Neuerungen des Verfassungsentwurfs im Bereich der GASP und der ESVP sind: • Der europäische Außenminister(Art. 27, Art. III 197; Art. III 200- Art. III 206) – erhält das Initiativrecht und die Durchführungskompetenz in allen Fragen der GASP und der ESVP; – leitet als Vorsitzender des Rates für Auswärtige Angelegenheiten die GASP und ist gleichzeitig als Vize-Präsident der Kommission mit den Außenbeziehungen und der Koordinierung der übrigen Aspekte des auswärtigen Handelns der Union betraut(Doppelhut-Prinzip); – trägt Sorge für die Koordinierung der Positionen der EU-Staaten in internationalen Organisation; – kann unter bestimmten Bedingungen den Standpunkt der Union im UN-Sicherheitsrat vertreten; Die Vorschläge des Europäischen Konvents – und wird vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit und mit Zustimmung des Präsidenten Auf dem Gipfel von Laeken 2001 erhielt der Europäische Konvent vom Rat den Auftrag,„die wesentlichen Fragen zu prüfen, die die künftige Entwicklung der Union aufwirft“. Innerhalb dieses Mandats sollte die Diskussion der„neuen Rolle Europas in einer globalisierten Welt“ eine prominente Rolle spielen. Auf der Grundlage dieses Auftrags präsentierte der Konvent im Juni 2003 Vorschläge für die zukünftige Gestalt der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik. Die Ziele der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik definiert der Verfassungsentwurf wie folgt: der Kommission ernannt. Ihm unterstellt wird ein„Europäischer Auswärtiger Dienst“, der die außenpolitischen Bürokratien des Rates und der Kommission in einer einheitlichen Struktur zusammenfasst. • Solidaritätsklausel(Art. 42 u. Art. III-231) Die EU kann alle der Union zur Verfügung stehenden Mittel, einschließlich der militärischen Mittel der Mitgliedstaaten, mobilisieren, um terroristische Bedrohungen innerhalb der Union abzuwenden bzw. einen Mitgliedstaat im Falle eines Terroranschlags oder einer natürlichen oder menschlichen Katastrophe zu unterstützen. „In ihren Beziehungen zur übrigen Welt schützt und fördert die Union ihre Werte und Interessen. Sie trägt bei zu Frieden, Sicherheit, nachhaltiger Entwicklung der Erde, Solidarität und gegenseitiger Achtung unter den Völkern, freiem und gerechtem Handel, Beseitigung der Armut und Schutz der Menschenrechte,[…] sowie zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts, insbesondere zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen“(Art. 3(4)). • Strukturierte Zusammenarbeit(Art. 40(6) u. Art. III- 213) Dieses Verfahren ermöglicht zum ersten Mal die Bildung einer politischen Avantgarde im Sicherheitsbereich(quasi eine„sicherheitspolitische Eurozone“). Eine strukturierte Zusammenarbeit können Mitgliedstaaten eingehen, die zuvor festgelegte„anspruchsvolle Kriterien in Bezug auf die militärischen Fähigkeiten erfüllen“ und„untereinander festere Verpflichtungen eingegangen sind“(vergleichbar den MaastrichtDie EU fördert eine Weltordnung„die auf einer verstärkten multilateralen Zusammenarbeit und einer verantwortungsvollen Wertordnungspolitik beruht“(Art. Kriterien der WWU). Andere Mitgliedsländer können bei Erfüllung der Kriterien auch noch später der strukturierten Zusammenarbeit beitreten. III- 193(2)). Der Petersburger Aufgabenkatalog wird • Engere Zusammenarbeit(Art. 40(7)) um die„Bekämpfung des Terrorismus“ erweitert(Art. Das Verfahren erlaubt die engere Zusammenarbeit eiIII 210). ner Gruppe von Mitgliedstaaten im Bereich der gegen-

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit seitigen Verteidigung: im Falle eines bewaffneten AnAußenminister den schwierigen Spagat zwischen vergriffs auf das Hoheitsgebiet eines an der engeren Zuschiedenen Gremien und Loyalitäten zu bewerkstellisammenarbeit beteiligten Staates leisten die anderen gen. Spannungen sind auch im Verhältnis zwischen beteiligten Staaten„alle in ihrer Macht stehende miliAußenminister und dem ebenfalls neugestalteten Amt tärische und sonstige Hilfe und Unterstützung“(Beides Präsidenten des Europäischen Rates angelegt. Der standsklausel); eine enge Kooperation mit der NATO ist EU-Präsident ist laut Verfassungsentwurf zwar vorausdrücklich vorgesehen. nehmlich Vorsitzender, Vorbereiter und Konsensmana• Europäisches Amt für Rüstung, Forschung und militärische Fähigkeiten(Art. 40(3) u. Art. III 212) Das Amt soll ein breites Aufgabenspektrum an Informations-, Analyse-, Unterstützungs-, Koordinationsund Vorschlagsfunktionen erfüllen, deren Ziel die Ermittlung und Stärkung der operativen Fähigkeiten der ESVP ist. Innerhalb der für alle Mitgliedstaaten offenen Struktur können spezifische Gruppen gebildet werden. ger des Europäischen Rates, er nimmt in dieser Eigenschaft aber auch die„Außenvertretung in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik wahr“(Art. 21.(2)). Kompetenzstreitigkeiten scheinen hier vorprogrammiert. Im Bereich der Entwicklung der Verfahren der GASP bietet der Vertragsentwurf ein ambivalentes Bild. In der Frage der Ausweitung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen konnte trotz einer entsprechenden deutsch-französischen Initiative im Konvent kein Durchbruch erzielt werden. Eine nachhaltige SteigeBeurteilung des Verfassungsentwurfs rung der Effizienz der GASP ist deshalb nicht zu erwarten. Auf der anderen Seite eröffnet der Entwurf mit Der Konvent hat zweifellos neue Impulse für die Entwicklung der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik gesetzt, eine grundlegende Reform der Strukturen der GASP beinhalten die Vorschläge aber nicht. Dies liegt vor allem an der Tatsache, dass der Verfassungsvertrag das intergouvernementale Grundprinzip der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik fortschreibt. Die Vorschläge des Konvents belassen die Entscheidungskompetenz in der europäischen Außenund Sicherheitspolitik in der Hand der nationalen Regierungen. Auch das Vetorecht der Mitgliedstaaten bleibt weitgehend erhalten. Dabei sehen viele Beobachter gerade in diesen Strukturen den Kern des Effizienz- und Effektivitätsproblems der GASP. Einen echten Fortschritt gegenüber den derzeitigen Strukturen stellt hingegen das Die Vorschläge des Konvents geplante Amt bringen Fortschritte im Bereich eines europäder Kohärenz und Flexibilität ischen Außender GASP, aber keine grundleministers dar. Der gende Reform der Strukturen. Außenminister erhält im Vergleich zum bisherigen Hohen Vertreter der GASP deutlich umfassendere Kompetenzen und Zuständigkeiten. Durch das Initiativrecht kann er auch ohne entsprechenden Antrag eines Mitgliedslandes aktiv werden und Entscheidungsvorlagen in den Rat einbringen. Zudem stärkt die doppelte Führungsrolle des Außenministers in Rat und Kommission sowie seine Koordinationsrolle in internationalen Verhandlungen die Kohärenz europäischer Außenpolitik. Aus der„engen“ und„strukturierten Zusammenarbeit“ Möglichkeiten, die Entwicklung der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik in einer kleinen Avantgarde von Mitgliedstaaten voranzutreiben. Allerdings zeigt die Erfahrung mit dem im Vertrag von Nizza eingeführten Verfahren der„verstärkten Zusammenarbeit“, dass die Existenz solcher Verfahren nicht zwingend zu einer Flexibilisierung der politischen Praxis führt. Zum Zeitpunkt des Verfassens dieses Artikels war noch nicht absehbar, ob die Beschlüsse des Konvents zur GASP und zur ESVP die seit dem 4. Oktober laufende Regierungskonferenz der Mitgliedsstaaten„unbeschadet“ überstehen werden. Die Regierungskonferenz entscheidend abschließend über den Verfassungsentwurf. An den Verhandlungen nehmen neben den jetzigen EU-Ländern auch die beitretenden Staaten gleichberechtigt teil. Trotz zahlreicher Ermahnungen, das Paket des Konvents nicht mehr aufzuschnüren, liegen bereits über 1.000 Änderungsanträge vor, die teilweise auch die Neuerungen im Bereich der GASP und ESVP betreffen. So sieht z.B. Großbritannien in der Einführung einer strukturierten Zusammenarbeit den Anfang einer europäischen Separat-Verteidigung und damit eine Gefährdung der Bindung Europas an die NATO und die USA. Zwar hat die britische Regierung in diesem Punkt in der Zwischenzeit Einlenken signalisiert, es bleibt aber weiterhin fraglich, ob sich alle Vorschläge des Konvents zu GASP und ESVP in den Abschlussverhandlungen der Regierungskonferenz durchsetzen können oder ob nicht einige„Opfer“ eines„Tauschgeschäfts“ zwischen den Mitgliedstaaten werden. dieser Konstellation ergeben sich aber auch inter- und intrainstitutionelle Spannungen. So hat der zukünftige 7

Stefanie Flechtner Neue Impulse in der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik Europäische Politik | Eurokolleg (12/2003) 8 Die europäische Sicherheitsstrategie von Solana ternationale Verträge und Kontrollregelungen haben die Proliferation verlangsamt, jedoch zeichnet sich- insbesondere im Nahen Osten Am 18. Juni 2003 veröffentlichte Javier Solana unter dem Titel„Ein sicheres Europa in einer besseren Welt" seinen Entwurf für eine globale Sicherheitsstrategie der Union. Den Auftrag für die Entwicklung einer solchen Strategie hatten ihm die EU-Außenminister Anfang Mai nicht zuletzt auch als Reaktion auf den Streit der Europäer in der Irak-Frage erteilt. Kern dieses Strategieentwurfs ist die Forderung, dass die EU ihr Wirkungsfeld in Zukunft global zu definieren habe:„Als Zusammenschluss von 25 Staaten mit über 450 Millionen Einwohnern, die ein Viertel die Gefahr eines neuen MVW-Wettrüstens ab. Eine besonders große Gefahr geht von der Verbindung von Massenvernichtungswaffen und neuem Terrorismus aus. Hier versagt eine traditionelle Abschreckungspolitik. 3. Scheitern staatlicher Systeme(„state failure“) und organisierte Kriminalität: Schlechte Staatsführung, Korruption, Machtmissbrauch, schwache Institutionen und zivile Konflikte haben in vielen Teilen der Welt zu einer Schwächung staatlicher und sozialer Strukturen geführt. In dieser Situation breitet sich des Bruttosozialprodukts(BSP) weltweit erwirtschaften, häufig organisierte Kriminalität aus, die in Form ist die Europäische Union – ob es einem gefällt oder von illegalem Drogen-, Waffen- und Mennicht – ein globaler Akteur". Solana betont außerdem die tiefgreifenden sicherheitspolitischen Veränderungen seit dem Ende des OstDie EU muss ihr Wirkungsfeld in Zukunft global definieren. West-Konflikts. Zentrales Moment dieser Entwicklung ist für Solana die Öffnung von Grenzen. Diese Öffnung ermöglicht die Verbreitung von Demokratie, Freiheit und Wohlstand, sie hat jedoch auch zu neuen Konflikten geführt bzw. bestehende verstärkt: z.B. die Destabilisierung schenhandel auch die Sicherheit Europas beeinträchtigt. Gescheiterte Staaten können ganze Regionen destabilisieren. Im Rahmen der Verhandlungen des Ministerrats über den Strategieentwurf Solanas wurde dieser Bedrohungsanalyse als ein weiterer Punkt„regionale Konflikte“ hinzugefügt. Diese Bedrohung ist nicht neu, aber nach wie vor sehr aktuell. Außerdem können in den Augen der Mitgliedstaaten viele der neuen Sicherheitsprobleme durch die Lösung regionaler Konflikte entschärft werden. von Regionen durch gewaltsame Konflikte, die Verarmung der Entwicklungsländer, der Klimawandel und die weltweiten Migrationsströme. Auch Konflikte und Europas strategische Ziele Problemlagen in entfernten Regionen haben Auswirkungen auf Europa, d.h. räumliche Distanz verliert sicherheitspolitisch an Bedeutung. Unter Berücksichtigung der Werte, Traditionen und Stärken der Europäischen Union schlägt Javier Solana drei strategische Ziele für die europäische Sicherheitspolitik vor: Neue Bedrohungen Während größere Angriffe gegen Mitgliedstaaten unwahrscheinlich geworden sind, muss Europa nach der Analyse von Solana vor allem mit folgenden Bedrohungen rechnen: 1. Terrorismus: Europa ist sowohl Ziel, als auch Stützpunkt eines neuen und extrem gewaltbereiten Terrorismus. Dieser ist im Gegensatz zu früheren Terrorismusformen international vernetzt, gut ausgestattet und vor allem gewillt, unbegrenzt Gewalt einzusetzen. Die jüngste Terrorismuswelle ist außerdem mit einem gewaltsamen religiösen Fundamentalismus verknüpft. 2. Die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen(MVW) stellt die potentiell größte Bedrohung für die Sicherheit Europas dar. In1. Ausdehnung des Sicherheitsgürtels um Europa: Die EU muss in besonderem Maß zu Stabilität und verantwortungsvoller Staatsführung in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft beitragen. Die Erweiterung der EU stärkt die Sicherheit Europas, sie führt jedoch auch zu einer geographischen Annäherung an Krisengebiete. Die EU muss die Vorteile der wirtschaftlichen und politischen Zusammenarbeit auf die künftigen Nachbarn ausweiten und zur Lösung von politischen Problemen und Konflikten in Nachbarregionen beitragen. Strategische Priorität hat die Lösung des israelisch-arabischen Konflikts, die Kooperation mit dem Mittelmeerraum (Barcelona-Prozess) und mit den neuen EUNachbarn in Ost- und Südosteuropa. 2. Aufbau einer effektiven multilateralen Weltordnung: Sicherheit und Wohlstand der EU hängen maßgeblich von einer funktionsfähigen Weltordnung ab. Um die internationale

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit Gemeinschaft zu stärken, engagiert sich die EU für den Aufbau und die Weiterentwicklung effektiver internationaler Institutionen und einer normengestützten internationalen Rechtsordnung. Im Mittelpunkt der Bemühungen stehen dabei die Schlüsselinstitutionen der internationalen Ordnung, insbesondere die Vereinten Nationen. Die UN-Charta bildet für die EU den grundlegenden Rahmen für die internationalen Fähigkeiten der Mitgliedstaaten, die europäischen Hilfsprogramme und andere wirtschaftspolitische Instrumente, zusammenführen. Das auswärtige Handeln der EU sollte in allen Politikbereichen derselben Agenda folgen. Besonders in Krisen ist eine einheitliche Führung unersetzbar. Das Gebot der Kohärenz umfasst auch das außenpolitische Handeln der Mitgliedstaaten. Beziehungen. Bei Verstößen gegen das Recht • Handlungsfähiger: Zur Stärkung der Handlungsoder die Normen der internationalen Gemeinschaft muss die EU zum Handeln bereit sein. fähigkeit schlägt Solana die Aufstockung sowie die Zusammenlegung und gemeinsame Nutzung von 3. Vorgehen gegen Bedrohungen: Die EU verteidigungs- und sicherheitspolitischen Mitmuss verstärkt gegen Terrorismus, Proliferation und die Bedrohung durch„failed states“, organisierte Kriminalität und regionale Konflikte vorgehen. Dabei wird„die erste Verteidigungslinie“ laut Solana oftmals im Ausland liegen. Die neuen Bedrohungen sind dynamischer Art, d.h. die Gefahr erhöht sich, wenn Probleme nicht frühzeitig angegangen werden. Konflikten und Bedrohungen kann deshalb nicht früh genug vorgebeugt werden. Keine der neuen Bedrohungen ist rein militärischer Natur, folglich benötigt ihre Bekämpfung ein„gemischtes teln vor. Darüber hinaus spricht er sich für eine Stärkung von Instrumenten und Strategien des zivilen Krisenmanagements, den Ausbau und die Bündelung diplomatischer Fähigkeiten, einen besseren Austausch von sicherheitsrelevanten Informationen und eine gemeinsame Gefahrenabschätzung aus. Schließlich plädiert Solana für die Ausweitung des Aufgabenkatalogs der ESVP um gemeinsame Abrüstungsmaßnahmen, die Unterstützung von Drittländern bei der Terrorismusbekämpfung und die gemeinsame Reform des Sicherheitsbereichs. Instrumentarium“ von zivilem und militärischem Krisenmanagement. Die EU ist laut Solana besonders gut ausgerüstet, um auf diese komplexen Herausforderungen zu reagieren. • Ausbau der Zusammenarbeit mit Partnern: Kein Land ist laut Solana in der Lage,„die komplexen Probleme der heutigen Zeit im Alleingang zu lösen“. Die EU muss ihre strategischen Ziele sowohl in internationaler Organisationen, als auch im Rahmen Auswirkungen auf die europäische Politik der Kooperation mit wichtigen Akteuren und Regionen verfolgen. Die transatlantischen BeziehunUm die genannten strategischen Ziele realisieren zu können, fordert Solana eine aktivere, kohärentere und handlungsfähigere europäische Außen- und Sicherheitspolitik sowie den Ausbau der Zusammenarbeit mit gen sind für Europa unersetzlich. Darüber hinaus sollte sich die EU besonders auf die Entwicklung enger Beziehungen zu Russland sowie Japan, China, Kanada und Indien konzentrieren. den Partnern: • Aktiver: Die EU sollte in der Lage sein, mehrere Die europäische Außen- und Sicherheitspolitik muss aktiver, kohärenter und handlungsfähiger werden, um ihre strategischen Ziele realisieren zu können. Operationen gleichzeitig aufrechtzuerhalten. Europa muss eine strategische Kultur entwickeln, die ein„frühzeitiges, rasches und wenn nötig robustes Eingreifen begünstigt“. Der besondere Mehrwert der EU liegt in Operationen mit einem„gemischten“ Instrumentarium von zivilen und militärischen Mitteln. Beurteilung des Strategieentwurfs von Solana Der Strategieentwurf des Hohen Vertreters der GASP ist in vielerlei Hinsicht bemerkenswert. Javier Solana kommt das Verdienst zu, eine in der EU längst überfällige Strategiediskussion angestoßen zu haben. Er versteht es, visionäre Elemente eines selbstbewussten Europas in der Welt mit einer klaren Analyse der Bedrohungen Europas wie auch der Mängel der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik zu verbinden. Solanas Strategiepapier ist auch als ein Versuch zu sehen, nach den Verwerfungen des Irak-Krieges zur • Kohärenter: Entscheidend für den Erfolg der euroinnereuropäischen und transatlantischen Annähepäischen Außen- und Sicherheitspolitik ist gemeinrung beizutragen. So sind vor allem im Bereich der sames Handeln. Die EU muss ihre verschiedenen Bedrohungsanalyse klare Parallelen zur Nationalen SiInstrumente, darunter die militärischen und zivilen cherheitsstrategie der US-Regierung(National Security 9

Stefanie Flechtner Neue Impulse in der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik Europäische Politik | Eurokolleg (12/2003) 10 Strategy) festzustellen. In anderen Fragen ist die Übersicherheitspolitischen Strategie beschäftigt, kann beeinstimmung beider Sicherheitskonzepte allerdings reits als großer Erfolg Solanas betrachtet werden. weniger eindeutig. Dies trifft besonders auf die Frage der Präemption bzw. Prävention zu. Während manche Beobachter Solanas Forderung nach einem„frühzeitigen, raschen und wenn nötig robusten Eingreifen“ der Die Zukunft der GASP und der ESVP: gestärkt, aber nicht geeint EU als Versuch interpretieren, die Tür für vorbeugende Militäraktionen in Europa zu öffnen, sehen andere in Die Idee, Europa eine starke und vor allem eine einheitSolanas Betonung von ziviler Krisenprävention einen liche Stimme in der Welt zu geben, ist in der heutigen expliziten Gegenentwurf zur amerikanischen Doktrin EU-Debatte präsenter denn je. Realität wird sie in abdes Präemptivschlags. sehbarer Zeit jedoch nicht werden. In dieser Hinsicht Die unterschiedlichen Interpretationen zeigen eine macht die GASP auch mit dem Verfassungsvertrag und zentrale Problematik des Strategieentwurfs: gerade in der Sicherheitsstrategie keinen qualitativen Sprung. Bereichen, in denen Solana Elemente eines eigenen Letztlich bleiben die derzeit diskutierten Vorschläge sicherheitspolitischen Weges Europas beschreibt, bleidem bisher gültigen Prinzip treu, dass europäische Auben seine Ausführungen eher vage. Dies betrifft insbesondere die Frage des Strategie-Mix Mit dem Solanapapier stellt sich die EU einer längst überfälligen Strategiediskussion. ßen- und Sicherheitspolitik Sache der Mitgliedstaaten ist- nicht der Gemeinschaftsinstitutionen- und Entscheidungen nur einstimmig und nicht über den Willen eines Staates hinweg getroffen werden. Die GASP wird folglich auf absehbare Zeit ein Unternehmen zwischenvon Krisenprästaatlicher Verhandlungen und aufwendiger- und vorvention und Krisenintervention bzw. von militäriaussichtlich nicht immer von Erfolg gekrönter- Konschen, wirtschaftlichen und diplomatischen Sicherheitssenssuche bleiben. Das heißt nicht, dass die EU als gloinstrumenten. Solana vermeidet die Nennung klarer baler Akteur zur Bedeutungslosigkeit verurteilt ist. Es Prioritäten und fordert stattdessen sowohl eine Aufstobedeutet aber, dass Dialog und Konsens zwischen ckung der militärischen Mittel wie auch die Stärkung den Mitgliedstaaten auf absehbare Zeit eine der zivilen und diplomatischen Fähigkeiten der Union. Grundbedingung der europäischen Außen- und Weiterhin betont die Sicherheitsstrategie zwar, dass Sicherheitspolitik bleiben. die Union durch die Erweiterung keine neuen Grenzen Auf der Grundlage dieses Vorbehalts können die in Europa ziehen dürfe, die Frage, wo die Erweiterungsmöglichkeiten der Union enden bzw. wie eine Stabilisierung von Nachbarländern ohne Beitrittsperspektive zu realisieren ist, lässt er jedoch offen. Unbestimmt bleibt schließlich auch das Ziel einer effektiven multilateralen Weltordnung. Statt zu definieren, wie eine solche Weltordnung auszusehen hätte, Neuerungen durchaus als wichtige Fortschritte gesehen werden. Denn sie eröffnen neue Möglichkeiten, Trotz der neuen Impulse wird die EU auch künftig in Fragen der Außenund Sicherheitspolitik nicht mit einer einheitlichen Stimme sprechen. fasst die Sicherheitsstrategie ein überaus weites Spektden innereurorum von Institutionen unter diesem Prinzip zusammen: päischen Dialog zu gestalten, und bieten die Ausangefangen von der UN, über die internationalen Fisicht auf eine aktivere und kohärentere europäische nanzinstitutionen bis hin zu regionalen Organisationen Außen- und Sicherheitspolitik. Laut Verfassungsentwie ASEAN und MERCOSUR und den transatlantischen wurf leitet der zukünftige europäische Außenminister Beziehungen. Der Reformbedarf internationaler Institunicht nur die GASP im Rat, sondern auch das außenpotionen wird zwar angesprochen. In welche Richtung litische Handeln der Kommission. Weiterhin erhält die Europa sich diese Reformen wünscht, wird jedoch europäische Außen- und Sicherheitspolitik mit der Sonicht geklärt. lana-Strategie zum ersten Mal einen einheitlichen straIn der Frage, wie das spezifisch europäische Protegischen Bezugsrahmen. Das Strategiekonzept befil der Sicherheitsstrategie aussehen wird, bleibt also schränkt sich dabei nicht auf den Bereich der Sichernoch Interpretationsspielraum. Die Entwicklung der heitspolitik im klassischen Sinn, sondern schließt alle Debatte in Europa sollte deshalb genau beobachtet sicherheitspolitisch relevanten Politikbereiche der Uniwerden. Inwieweit die vorgeschlagene Sicherheitsstraon mit ein. Somit können Gemeinschaftspolitiken etwa tegie die Praxis der EU beeinflussen wird, lässt sich zum im Bereich der Entwicklungshilfe, des Außenhandels gegenwärtigen Zeitpunkt kaum abschätzen. Allein dass oder auch der Migration in Zukunft stärker mit der Europa sich jetzt zum ersten Mal mit seiner außen- und GASP und ihren Zielen abgestimmt werden. Diese

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit Neuerungen – soweit sie umgesetzt werden – stärken Diplomatie mit der Reise des britischen, französischen die Kohärenz der europäischen Außen- und Sicherund deutschen Außenministers nach Teheran, bei der heitspolitik deutlich. die iranische Regierung sich bereit erklärte, ihr ProDie Verabschiedung einer europäischen Sicherheitsgramm zur Uran-Anreicherung auszusetzen und das strategie bietet darüber hinaus die Aussicht auf eine Zusatzprotokoll zum Atomwaffensperrvertrag zu unstärkere„Europäisierung“ der nationalen Strateterzeichnen, seit langem wieder einen international giedebatten der Mitgliedstaaten. Die Strategie wird anerkannten Erfolg verzeichnen. nicht nur den EU-Institutionen, sondern auch den Mitgliedstaaten als Orientierungsrahmen bei der Bestimmung der eigenen außen- und sicherheitspolitischen Gemeinsame Herausforderungen Position dienen. Dieser Prozess wird mittelfristig zu einer Annäherung der verschiedenen außen- und sicherOb die derzeitige Dynamik zu einer nachhaltigen heitspolitischen Strategien der Mitgliedstaaten beitraStärkung der europäischen Außen- und Sicherheitspogen. litik führen wird, ist schwer vorauszusagen. Bisher Die Neuerungen eröffnen auch die Perspektive eispeist sich die Reform- und Dialogbereitschaft der Rener aktiveren Außen- und Sicherheitspolitik der gierungen vornehmlich aus der negativen Erfahrung EU. Die GASP erhält mit der Sicherheitsstrategie einen des Auseinanderbrechens Europas in der Irak-Krise und klaren Handlungsauftrag. Die strategischen Ziele des dem Umstand, dass letztlich keine Seite ihren AlleinSolana-Papiers benennen Aufgabenfelder, in denen gang als Erfolg verbuchen konnte. Die Kriegsgegner in Europa außen- und sicherheitspolitisch aktiv werden Europa konnten die militärische Intervention nicht vermuss. Zusätzlich wird der künftige europäische Auhindern, die Kriegsbefürworter sehen sich heute mit ßenminister laut Verfassungsentwurf das Initiativrecht einer zunehmend desolaten und bedrohlichen Situatibesitzen. Er kann also Politikvorschläge eigenständig in on im Irak konfrontiert, die trotz hohem militärischen den Rat einbringen und dadurch Dialoge und Debatund finanziellen Einsatz immer weiter außer Kontrolle ten in der EU anstoßen und mitgestalten. Gerade in gerät. dieser Neuerung liegt die Chance, sich anbahnende Die Vorschläge des Entscheidend für den Erinternationale Konflikte frühzeitig im europäischen Konvents und das folg der GASP ist das geRahmen zu behandeln und somit die Bestimmung eiSolanapapier haben meinsame Verständnis für ner gemeinsamen Position zu erleichtern. Für den Erdiese Frustrationen in die großen außen- und folg der GASP ist Zeit ein zentraler Faktor. Zwar einen positiven sicherheitspolitischen Hermag man daran zweifeln, dass eine frühzeitige AbReformimpuls für die ausforderungen. stimmung der europäischen Partner in der Irak-Frage GASP umgeformt. Für die bestehenden Meinungsverschiedenheiten vollstäneine nachhaltige Stärkung der gemeinsamen Außendig hätte ausräumen können. Es hätten aber zuminund Sicherheitspolitik bedarf es darüber hinaus aber dest Vereinbarungen getroffen werden können, wie der Einsicht, dass Europa vor zahlreichen und mit den Differenzen zwischen den Mitgliedstaaten drängenden Herausforderungen steht, die nur umgegangen wird, ohne eine ernste innereuropäische gemeinsam bewältigt werden können. Das bezieht sich Krise zu provozieren. Aktionen einzelner Mitgliedstaazunächst auf die von Solana genannten unmittelbaren ten, die der EU insgesamt schaden, wie z.B. der„Brief Bedrohungen Europas durch Terrorismus, Massenverder Acht“, hätten somit vermutlich verhindert werden nichtungswaffen und sogenannte„failed states“. Ekönnen. benso bedeutend wie das Vorgehen gegen diese BeNicht zuletzt ist es das Verdienst des Konvents und drohungen ist aber auch die Aufgabe, das außen- und der Gruppe um Solana, der Debatte um die europäisicherheitspolitische Umfeld Europas weiterzuentwische Außen- und Sicherheitspolitik den lang vermissten ckeln und zu gestalten. Die EU steht hier insbesondere konstruktiven Impuls gegeben zu haben, nachdem im Kontext der EU-Erweiterung und der transatlantisich die Diskussionen durch die Irak-Krise monatelang schen Beziehungen vor großen Herausforderungen. auf die Frage„ja oder nein“ zum Krieg verengt hatten. Die Dialogbereitschaft der europäischen Regierungen und das Bemühen um ein gemeinsames Die EU-Erweiterung Auftreten und Handeln ist seit Ende des Irak-Kriegs wieder deutlich gestiegen. Auch in der politischen PraAm 1. Mai 2004 treten zehn neue Mitgliedstaaten der xis zeigt der Stimmungswandel in der europäischen EU bei. Die bisher größte Erweiterung in der GeAußenpolitik erste Wirkung. So konnte die europäische schichte der EU bedeutet gleichzeitig auch einen ihrer 11

Stefanie Flechtner Neue Impulse in der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik Europäische Politik | Eurokolleg (12/2003) 12 größten außenpolitischen Erfolge. Die europäische ViEine besondere Herausforderung in Kontext der sion einer friedlichen Zusammenführung des Konti„Nachbarschaftspolitik“ stellen die Beziehungen zu nents wird Realität. Durch den Beitritt steht Europa aRussland dar. Russland ist für die EU ökonomisch und ber auch vor der Herausforderung, statt mit bisher 15 in den internationalen Beziehungen ein zentraler Partin Zukunft mit 25 Regierungen eine gemeinsame ner. Die innenpolitische Entwicklung in Russland, der Außen- und Sicherheitspolitik für Europa zu forTschetschenien-Krieg und der Umgang der Staatsorgamulieren. Hinzu kommt, dass sich die neuen Mitgliedne mit Medien und Großunternehmern gibt zunehstaaten in Fragen der Sicherheitspolitik bisher hauptmend Grund zur Besorgnis. Zudem sehen viele der sächlich auf die NATO konzentrieren, wohingegen ihr neuen Mitgliedstaaten in Russland nicht zuletzt aufInteresse an der GASP bzw. der ESVP in der Vergangrund ihrer historischen Erfahrungen nach wie vor eher genheit eher gering war. Somit stellt sich mit der Ereine potentielle Bedrohung als einen Partner und steweiterung innerhalb der EU nicht nur das strukturelle hen deshalb der bisherigen stark partnerschaftsorienProblem, wie Effizienz und Effektivität der Entscheitierten Russland-Politik der EU kritisch gegenüber. dungsprozesse in einer EU der 25 erhalten werden Auch hier muss im Rahmen der GASP eine Strategie können, sondern auch die politisch-strategische Frage, gefunden werden, die die politischen und wirtschaftliwie eine europäische Außen- und Sicherheitspolitik chen Interessen der EU, aber auch die Anliegen der formuliert werden kann, die die Interessen und Beneuen Mitgliedstaaten berücksichtigt und vor allem zur dürfnisse der neuen Mitgliedstaaten berücksichtigt und Stabilisierung und Demokratisierung Russlands beiauf die neue geopolitische Lage der erweiterten EU trägt. eingeht. In diesem Kontext stellt sich vor allem die Frage des „wider Europe“, d.h. der Gestaltung der NachbarDie transatlantischen Beziehungen und das Verschaftspolitik der EU. Die Außengrenzen der EU werhältnis zwischen ESVP und NATO den durch die Erweiterung um rund 500 km nach Osten verschoben. Wirtschaftlich und politisch instabile Länder und Regionen wie die Ukraine, Belarus und der Balkan werden zu direkten Die Interessen der neuen Mitgliedstaaten müssen bei der Formulierung der europäischen Außenund Sicherheitspolitik berücksichtigt werden. Die USA werden auch in Zukunft der erste und wichtigste Bezugspunkt für die europäische Außen- und Sicherheitspolitik sein. Die Vereinigten Staaten sind in allen internationalen Fragen Europas wichtigster und mächtigster Partner. Wie die Ereignisse um den IrakKrieg deutlich vor Augen geführt haben, gibt es allerdings eine wachsende Zahl ungelöster Fragen im Nachbarn der EU. transatlantischen Verhältnis, gerade unter den EuNach dem Zusammenbruch des Ostblocks förderte die ropäern selbst. Die Auseinandersetzungen zwischen EU die politische und wirtschaftliche Transformation den Mitgliedstaaten der EU vor dem Irak-Krieg waren ihrer Nachbarn in Mittel- und Osteuropa vornehmlich vordergründig von der Frage der Zustimmung oder Abdurch die Eröffnung der Beitrittsperspektive bzw. den lehnung einer militärischen Intervention geprägt, im Beitrittsprozess. Im Falle der„neuen“ Nachbarn scheint Hintergrund spielte aber auch die Frage der Positiodiese Option zumindest mittelfristig nicht gegeben. nierung Europas gegenüber den USA eine wichtige Um diese Länder zu stabilisieren und damit ein sicheres Rolle. In Europa gibt es in dieser Frage zwei grundsätzUmfeld der EU zu fördern, muss die EU deshalb drinliche Positionen: auf der einen Seite Akteure, die eine gend erfolgsversprechende Alternativen zur Straenge Anbindung an die USA in Fragen der Außen- und tegie des Beitritts entwickeln. Eine solche Strategie Sicherheitspolitik als ein grundlegendes Gebot europäider Stabilisierung und Annäherung – ohne Beitrittsperscher Politik sehen – eine Haltung, die sich vor allem in spektive – benötigt die EU auch in der Beziehung zu der Politik Großbritanniens, aber auch der vieler Beiihren südlichen Nachbarregionen, vor allem für Nordaftrittsstaaten widerspiegelt; und auf der anderen Akteurika und den Nahen Osten. Mit der euro-mediterranen re, die eine gewisse Selbständigkeit der EU in der AuPartnerschaft, dem sogenannten„Barcelona-Prozess“, ßen- und Sicherheitspolitik favorisieren, wenn nötig hat die EU Mitte der 90er Jahre einen ersten Ansatz auch in Opposition zu den USA – eine Position, die am hierzu erarbeitet, der zwar einige Erfolge vorzuweisen deutlichsten von der französischen Politik repräsentiert hat, die Erwartungen der Europäer wie auch der Mitwird. Die Haltung Deutschlands, das sich in der Autelmeerländer in politischer, wirtschaftlicher und sißenpolitik traditionell sowohl Frankreich als auch den cherheitspolitischer Hinsicht bisher jedoch nicht erfülUSA verpflichtet fühlt, erscheint hier ambivalent, trotz len konnte.

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit des klaren Neins der deutschen Regierung zur USUnabhängig von der künftigen Rolle der NATO bleiIntervention im Irak. ben die USA als politischer und Sicherheitspartner für Für die weitere Entwicklung der europäischen Audie EU unverzichtbar. Denn ihre strategischen Ziele – ßen- und Sicherheitspolitik spielt die Frage, wie dieser allen voran die Schaflatente Konflikt innerhalb der EU gelöst wird, eine entfung einer friedlichen Die USA sind in der Auscheidende Rolle. Dies zeigt sich besonders deutlich an und auf multilateraler ßen- und Sicherheitspolider Frage des Verhältnis zwischen ESVP und NAKooperation statt tik ein unverzichtbarer TO. Die Vertreter einer engen Anbindung an die USA unilateraler, militäriPartner der EU. (ebenso wie die USA selbst) befürchten, dass durch scher Macht basieden Ausbau der ESVP eine Konkurrenz zur NATO entrenden Weltordnung – wird die Union nur realisieren steht und lehnen deshalb eine Entwicklung der EU in können, wenn sie die unbestrittene Schlüsselrolle der Richtung einer vollständigen sicherheits- und verteidiUSA in globalen Fragen akzeptiert und in ihre Überlegungspolitischen Autonomie strikt ab. Auch die offigungen mit einbezieht. Aus dieser Einsicht folgen für zielle Haltung der EU betont, dass die ESVP eine Ergändie EU zwei Herausforderungen: zung, nicht aber einer Alternative zur NATO darstellen soll. Trotzdem sind in der Entwicklung beider sicher1. Der politisch-strategische Dialog mit den USA muss wiederbelebt und auch institutionell fester heitspolitischer Institutionen zunehmende Kompeals bisher verankert werden. Dies könnte z.B. tenz- und Aufgabenüberschneidungen festzustelim Rahmen der NATO oder eines direkten EUlen. Das liegt zum einen an dem in den vergangenen Jahren stark forcierten Auf- und Ausbau der militärischen Fähigkeiten der ESVP. Die Überschneidungen resultieren aber auch aus dem nach wie vor nicht abgeschlossenen Prozess der Neuausrichtung und Umorientierung der NATO seit dem Ende des Ost-WestKonflikts. Ursprünglich als Sicherheitsallianz des Westens gegenüber dem Ostblock und auf dem Prinzip territorialer Verteidigung und(atomarer) Abschreckung gegründet, konzentriert sich die NATO heute zunehmend auf die Aufgabenbereiche Krisenbewältigung und Konfliktverhütung und Einsätze außerhalb des Gebietes der Allianz. Diese Aufgabenbereiche bilden USA Dialogs erfolgen(hierzu bestehen seit Anfang der 90er Jahre erste Ansätze). Ziel dieses Dialogs muss es sein, gemeinsame Ziele und Projekte zu identifizieren und Differenzen in internationalen Fragen konstruktiv auszutragen. 2. Europa muss die Initiative ergreifen und eigene kooperative Lösungsansätze zu Fragen der internationalen Sicherheit erarbeiten, mit denen die Vorzüge und Möglichkeiten multilateraler Sicherheitspolitik unter Beweis gestellt werden können. Ein proaktives Vorgehen der Europäer wie im Iran oder das umfangreiche wirtschaftliche, politische und mittlerweile sogar militärische Engagement der EU auf dem Balkan könjedoch auch den Kern der ESVP-Konzeption. nen hier als Beispiele dienen. Das Fehlen einer konzeptionellen Abgrenzung von NATO und ESVP wurde lange Zeit weder in Europa noch in den USA thematisiert. Durch das Bestreben beider Institutionen, ihre militärischen Fähigkeiten der Aufgabe der Krisenbewältigung anzupassen, wird die unklare Aufgaben- und Kompetenzverteilung aber zunehmend zu einem Streitpunkt. Die Entwicklung eines tatsächlichen Konkurrenzverhältnisses zwischen NATO und ESVP würde dauerhafte Spannungen bedingen und liegt deshalb weder im Interesse der USA noch der EU. Aber selbst eine Doppelung der Sicherheitsstrukturen ist für Europa allein aufgrund seiner Die außen- und sicherheitspolitische Dimension der EU hat sich in den vergangenen Jahren rasant entwickelt. Die hier vorgestellten Neuerungen des Verfassungsvertrags und der Sicherheitsstrategie setzen weitere wichtige Impulse für die Entwicklung von GASP und ESVP. Erfolgreich kann die europäische Außen- und Sicherheitspolitik auf Dauer allerdings nur sein, wenn die Regierungen der Mitgliedstaaten den politische Willen aufbringen, die vor Europa liegenden Herausforderungen gemeinsam und mit strategischer Weitsicht anzugehen. eingeschränkten finanziellen und militärischen Ressourcen weder eine zweckmäßige noch realisierbare Option. Die Mitgliedstaaten der EU müssen sich deshalb dringend darüber einigen, was die NATO für Europa zukünftig leisten kann und soll und was in Abgrenzung hierzu spezifische Aufgaben der ESVP sind. Auf der Grundlage einer solchen Einigung muss dann die Verständigung mit den USA und den anderen NATO-Partnern erfolgen. 13

Stefanie Flechtner Neue Impulse in der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik Europäische Politik | Eurokolleg (12/2003) 14 Links im Internet Dokumente Javier Solana: Ein sicheres Europa in einer besseren Welt; Entwurf einer europäischen Sicherheitsstrategie. Juni 2003. http://ue.eu.int/pressdata/DE/reports/76257.pdf Europäischer Konvent: Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung für Europa. Juni 2003. http://europeanconvention.eu.int/docs/Treaty/cv00850.de03.pdf The National Security Strategy of the United States of America. September 2002. http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.pdf Presseschau Nach dem Konvent – die deutschsprachige Presseschau (Sammlung von Kommentaren und Leitartikeln, Dokumentationen, Berichten und Reportagen), in EuropaDigital: http://www.europadigital.de/aktuell/dossier/konvent/presseende.shtml Presseschau zur Regierungskonferenz(regelmäßig aktualisiert), in Europa-Digital: http://www.europadigital.de/aktuell/dossier/verfassung/presse.shtml

E Europäische Politik | Eurokolleg Stefanie Flechtner Neue Impulse in der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik: Der Verfassungsentwurf des Konvents und die Sicherheitsstrategie von Solana D ie Entwicklung der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik war selten so widersprüchlich, gleichzeitig aber auch so dynamisch wie im Jahr 2003. Die Irak-Krise hat Europa tief gespalten. Der offen ausgetragene Streit zwischen Befürwortern und Gegnern einer Intervention im Irak fügte dem internationalen Ansehen der EU erheblichen Schaden zu. Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik(GASP) erschien zur Bedeutungslosigkeit verurteilt. Gleichzeitig führte die EU jedoch in Bosnien-Herzegowina, Mazedonien und im Kongo zum ersten Mal Kriseneinsätze unter eigener Führung durch. Obwohl diese Missionen in der Öffentlichkeit wenig Beachtung fanden, sind sie ein erster wichtiger Beweis für die Handlungsfähigkeit der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik(ESVP). Noch bedeutender ist die Reformdebatte, die sich seit dem Ende des Irak-Kriegs um die Frage der Zukunft der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik entwickelt hat. Im Mittelpunkt dieser Debatte stehen die Vorschläge des Konvents für einen Verfassungsvertrag der EU und der Entwurf einer europäischen Sicherheitsstrategie von Javier Solana. Der im Juni 2003 vorgelegte Verfassungsentwurf des Konvents sieht verschiedene Reformen im Bereich der GASP und ESVP vor, insbesondere die Einführung eines europäischen Außenministers und die Möglichkeit von sicherheitspolitischen„Avantgarden“ innerhalb der EU. Fast zeitgleich ergänzte Solana die Reformdebatte um die bis dahin vernachlässigte Frage der Strategie europäischer Außen- und Sicherheitspolitik. Sein Konzept basiert dabei auf drei strategischen Zielen: Das gemeinsame Vorgehen gegen die Bedrohung Europas durch Terrorismus, Massenvernichtungswaffen und„failed states“, die Stabilisierung der Nachbarschaft der EU und die Stärkung einer multilateralen Weltordnung. Die Vorschläge des Konvents und das Solana-Papier haben der außenpolitischen Debatte der EU nach den lähmenden Monaten der Irak-Krise einen entscheidenden neuen Impuls verliehen. Ihre Umsetzung bietet die Aussicht auf eine kohärentere und aktivere europäische Außen- und Sicherheitspolitik. Gleichwohl, mit einer Stimme sprechen wird die EU in internationalen Fragen in absehbarer Zeit nicht. Die GASP wird auch in Zukunft nur erfolgreich sein, wenn die Mitgliedstaaten ein gemeinsames Verständnis für die großen außen- und sicherheitspolitischen Herausforderungen Europas entwickeln und den politischen Willen aufbringen, diese gemeinsam zu meistern.