Wolfgang Quaisser& Manfred Wegner Welche Zukunft hat die EU? Gefahren für die wirtschaftliche Integration Europas* Europa vor einer doppelten Bewährungsprobe Europa steht wieder auf der Tagesordnung. Im Mai 2004 ist die größte Erweiterung in der Geschichte der europäischen Integration vollzogen und damit die unselige Spaltung Europas in West und Ost überwunden worden. Bis heute jedoch hat die Europäische Union ihre Schwächen, ihr demokratisches Defizit und mangelnde Bürgernähe nicht überwunden. Trotzdem hat diese krisengeschüttelte Union immer wieder neue Be itrittskandidaten angezogen, damit aber auch ihre Handlungsfähigkeit geschwächt. Innerhalb von drei Jahrzehnten hat sich die Zahl der Mitglieder mehr als vervierfacht. Für die Zukunft Europas wird es daher entscheidend sein,- trotz des Scheiterns im ersten Anlauf- den Konventsentwurf für eine europäische Verfassung zu verabschieden, weil damit die Chance verbunden ist, den Integrationsweg gemeinsam für 25 und mehr Mitglieder fortzuführen. Ein endgültiges Scheitern der Verhandlungen könnte die erweiterte Union gleich zu Anfang in eine Krise stürzen. Sind sich die Europäer im Klaren über die Risiken und Folgen einer solchen Entwicklung? Eine Debatte über die Zukunft Europas setzt eine Bestandsaufnahme voraus, um die Tragfähigkeit des erreichten Integrationsstandes zu prüfen. Die nachfolgende Analyse bezieht sich im We sentlichen auf die wirtschaftlichen Aspekte der europäischen Integration und auf die Folgen der Erweiterung um zehn bzw. zwölf Mitglieder. Trotz unverkennbarer Fortschritte stellen sich schwerwiegende und unbequeme Fragen: Ist die EU mit dem doppelten Projekt von Erweiterung und Vertiefung überfordert? Warum ist es der EU bis heute nicht gelungen, die Bürger Europas für ein erstaunlich erfolgreiches und politisch einmaliges Groß* Wolfgang Quaisser ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Osteuropa-Institut München, Manfred Wegner war Stellvertretender Generaldirektor der Europäischen Kommission und Gründungspräsident des Instituts für Wirtschaftsforschung Halle. Der Aufsatz ist im Rahmen des Forschungsprojekts„Reformen und Interessen in einer erweiterten Union“ entstanden, das durch den Forschungsverbund Ost- und Südosteuropa(forost, München) unterstützt wird. projekt zu überzeugen? Reicht die neue Verfassung aus,- wenn sie denn beschlossen wird-, um die EU für die nächsten Jahre funktions- und handlungsfähig zu gestalten? Welches sind die geographischen Grenzen der Europäischen Union, oder stürzen wir uns unreflektiert in neue Erweiterungen bevor das Erreichte konsolidiert ist? Kann die Europäische Union die künftigen Herausforderungen bewältigen oder wird sie einer massiven Zerreißprobe ausgesetzt? Der Europäische Binnenmarkt: ein unvollendetes Programm Die Schaffung eines Europäischen Binne nmarktes ohne Grenzen ist seit den Romverträgen(1958) der Kernbereich und Motor der Integration. Das damals definierte Ziel, einen Gemeinsamen Markt für Waren, Dienstleistungen und Produktionsfaktoren zu schaffen, ist in den wirtschaftlichen Krisen der 70er Jahre stecken geblieben. Die früheren Ziele wurden erst wieder Mitte der 80er Jahre aufgenommen. Mit der grundlegenden Erweiterung der Romverträge durch die Einheitliche Europäische Akte(1987) gelang ein neuer Anlauf zur Vollendung des Binnenmarktes. Der Erfolg dieses umfassenden Liberalisierungsa nsatzes(und die Verabschiedung von 300 legislativen Aktionen) wurde durch zwei Neuerungen ermöglicht: die Einführung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen im Rat und die Anwendung des Grundprinzips der gegenseitigen Ane rkennung auf der Basis einer Mindestharmonisierung (Regeln, Standards, Normen). Mit der Binnenmarktinitiative sollten sämtliche Hemmnisse für den freien Austausch von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Personen verschwinden, um so die Kosten zu verringern und den europaweiten Wettbewerb zu stärken. Auf diese Weise sollten kräftige Effizienz- und Wohlfahrtsgewinne entstehen und Europa sollte zu einer Wirtschaftsmacht werden, die sich mit den USA und den neuen Wettbewerbern in Asien messen könnte. Seit Mitte der 80er Jahre kam mit der Binnenmarktinitiative eine erstaunliche Integrationsdynamik in Gang. Weite, bisher abgeschottete

Wolfgang Quaisser& Manfred Wegner Welche Zukunft hat die EU? Gefahren für die wirtschaftliche Integration Europas Europäische Politik (05/2004) 2 Bereiche der Gütermärkte wurden dem Wettbewerb Das Entstehen eines europäischen Binnenmarktes ausgesetzt, der Außenhandel nahm zu und die intra- schafft zweifellos beträchtliche Wohlfahrtsgewinne. industrielle Spezialisierung vertiefte sich. Die Preisun- Der verstärkte Wettbewerbsdruck eines großen Markterschiede zwischen den Mitgliedsländern sind gerin- tes für 456 Mio. Einwohner(EU-25) bringt jedoch auch ger geworden, aber weiterhin größer als zwischen den schmerzhafte Anpassungen mit sich, die sich- ebenso US-Bundesstaaten. Das reale Wachstum beschleunigte wie die Gewinne- nicht gleichmäßig auf die Mitgliedssich in der zweiten Hälfte der 90er Jahre auf jährlich länder und Regionen verteilen. Von Anfang an stand 2,7%(gegenüber 1,6% in der ersten Hälfte). Die EU- fest, dass die beschleunigten Anpassungsprozesse in Kommission schätzte die kumulativen Wohlfahrtsge- der Industrie sowie auf den Dienstleistungs- und Fiwinne für den Zeitraum von 1992 bis 2002 auf 877 nanzmärkten koordinierte und ergänzende Anstre nMrd. Euro. Der Binnenmarkt erhöhte das reale Brutto- gungen der Wirtschaftspolitik und raschere Reformen inlandsprodukt der EU-Länder um insgesamt 1,8 Pro- notwendig machen würden. Vor allem aber würde ein zentpunkte und schuf rund 2,5 Mio. neue Arbeitsplät- funktionsfähiger Binnenmarkt eine größere Flexibilität ze. Das(noch unvollendete) Binnenmarktprogramm ist der Arbeitsmärkte und der Lohnfindungssysteme eralso zum Erfolg geworden, obwohl im Cecchini-Bericht fordern. Während sich kleinere Mitgliedssta aten, wie (1988) höhere Wachstums- und Beschäftigungsbeiträ- Finnland, Dänemark und Schweden, mutigen Reforge vorausgeschätzt wurden. men der Arbeitsmärkte und Sozialsysteme unterworfen Der Binnenmarkt für Güter ist im Prinzip weitge- haben, sind sie in den großen Mitgliedsländern bisher hend hergestellt. Aber die Kommission beklagt hier die meist ausgeblieben oder erst kürzlich in Gang gekomverzögerte und ungenügende Umsetzung vieler Binnenmarktvorschriften. 1 Wesentlich mühsamer als ermen. wartet verlief allerdings der Abbau von Barrieren in den übrigen Bereichen. Die größten Rückstände finden Gefahren der Aufweichung durch die Osterweiterung? sich im Bereich der privaten Dienstleistungen und der Finanzmärkte(EZB 2003) sowie beim Abbau von Mobi- Die Beitrittsländer haben große Anstrengungen unterlitätsbarrieren für Arbeitnehmer und freie Berufe. 2 Die nommen, um die Übernahme des europäischen Regel„Netzwerkindustrien“, Verkehr, Energie und Kommu- werkes und Besitzstandes( acquis communautaire ) zu nikation, sind noch immer restriktiven Regelungen und sichern und dabei erstaunliche, allerdings von Land zu Barrieren unterworfen. Die Gas- und Elektrizitätsbran- Land unterschiedliche Erfolge erzielt. Die Spanne in der che sowie die Postdienste sind nur auf dem Papier libe- betrieblichen Wettbewerbsfähigkeit der Beitrittsländer ralisiert. Staatliche Beihilfen und Garantien verzerren und die Rückstände in der Übernahme des umfangreiweiterhin den grenzüberschreitenden Wettbewerb. Die chen Regelwerks sind beträchtlich. 3 Am weite sten sind Beihilfenkontrolle und die Wettbewerbspolitik der Eu- Estland, Slowenien und Ungarn vorangekommen, zuropäischen Kommission stoßen zunehmend auf Wide r- rückgeblieben ist u.a. Polen. Notwendige Anpa ssungsstände. Beide Bereiche gehören zu den zentralen Ge- maßnahmen wurden oft verschleppt, die langfristig die meinschaftskompetenzen der EU, ohne die ein Binnen- Funktionsfähigkeit der Marktwirtschaft und die Wettmarkt nicht funktionieren kann.„Nationale“ Interessen bewerbsfähigkeit der Unternehmen dieser Länder dominieren in immer mehr Bereichen. Die Anzeichen verbessern sollten. Der verstärkte Wettbewerb inne rfür die Abwehr von Liberalisierungsbemühungen meh- halb des großen Binnenmarktes wird voraussichtlich ren sich und schlagen sich in der Zunahme von Ver- den sozialen Anpassungsdruck und die Arbeitslosigkeit tragsverletzungen nieder. Verstärkte Anstre ngungen in einigen Beitrittsländern erhöhen und damit auch werden also unumgänglich sein, um die enormen protektionistische Neigungen und Abwehrha ltungen Wachstums- und Beschäftigungspotentiale eines ech- verstärken. ten Binnenmarktes für Dienstleistungen und Kapital zu Die Übernahme europäischer Regeln ist allerdings nutzen. kein einmaliger Vorgang, sondern muss in der juristischen Praxis und in der Verwaltung auch um- und durchgesetzt werden. In Ländern, die in der Verga n1 Gegen die Mitglieder sind zurzeit mehr als 2000 Vertragsverletzungen anhängig. Kürzlich wurde auch Deutschlands Schwäche in der Binnenmarktpolitik gerügt. genheit planwirtschaftlich und dirigistisch verwaltet wurden, fehlen dafür oft- trotz beträchtlicher Anstren2„Auf dem Gütermarkt haben wir 90% des Pensums geschafft, bei finanziellen Dienst leistungen etwa 50%, bei Dienstleistungen vielleicht 40 % %“(Frits Bolkenstein; EU3 Vgl. hierzu die Berichte des World Economic Forum(2002) und die letzten Monitoring-Berichte der EU-Kommission Kommissar für den Binnenmarkt, in: Die Zeit vom 14.1..2002).(2003).

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit gungen- noch die ausreichenden personellen Voraus- fahren divergierender Finanzpolitik und ausufernder setzungen und administrativen Erfahrungen. In einer Budgetdefizite durch einen Stabilitäts- und Wachslängeren Übergangszeit könnte es daher zu Regelver- tumspakt eingeengt werden. Er sieht vor, dass die naletzungen kommen, deren Häufung das reibungslose tionalen Haushaltsdefizite drei Prozent des BIP eines Funktionieren des Binnenmarktes ernsthaft stören Landes nicht überschreiten dürfen und die Staatshauswürde. In einer Übergangszeit von rund zwei Jahren halte mittelfristig ausgeglichen sein sollten. Abweikann die Kommission auf Basis von Schutzklauseln Ver- chungen von den finanzpolitischen Leitlinien können tragsverletzungen in einem verkürzten Verfa hren mit mit finanziellen Sanktionen bestraft werden. Der StabiSanktionen ahnden. Danach wird dies schwieriger sein, litätspakt sollte verhindern, dass sich Mitgliedsländer denn die regulären Vertragsverletzungsverfahren müs- leichtfertig verschulden, ohne- wie früher- die Nachsen beim Europäischen Gerichtshof verha ndelt werden. teile höherer Zinsen tragen zu müssen. Der institutionelle Aufbau der Europäischen ZentralDie Europäische Währungsunion und ihre Glaubwürdigkeit bank, die ersten Erfahrungen der monetären Steuerung und der Austausch der nationalen Währungen durch den Euro haben sich erstaunlich reibungslos vollzogen. Das Stabilitätsziel ist in den abgelaufenen fünf Die Europäische Währungsunion(1999) erweist sich als Jahren erfolgreich verwirklicht worden. Die nationalen ein gewaltiger Integrationssprung, dessen Folgen weit Zinssätze und Preisniveaus haben rasch konvergiert, über die Verlagerung wichtiger Souveränitätsrechte auf obwohl sich in letzter Zeit die Streuung der nationalen die europäische Ebene hinausgehen. Die Europäer ha- Inflationsraten wieder vergrößert hat. Seit 1999 lag der ben das Ziel einer gemeinsamen Währung seit mehr als Anstieg des Preisniveaus im Euroraum bei jährlich gut 30 Jahren verfolgt. Der Weg zu einer europäischen zwei Prozent. Dagegen leidet die Budgetdisziplin unter Währung war mit Rückschlägen verbunden und galt einem Glaubwürdigkeitsverlust, welcher u.U. das Funklange Zeit als Fernziel und Krönung der Einigung des tionieren der EWU langfristig bedrohen könnte. Nach Kontinents. Mit dem Zusammenbruch der Sowjetuni- anfänglichen Erfolgen bei der Konsolidierung der on, der deutschen Einigung und den Anschubkräften Staatshaushalte- vor allem in der Vorbeitrittsphase des Binnenmarktes entwickelte sich die historische sind in den letzten Jahren in Deutschland, Frankreich Chance einer beschleunigten monetären Integration. und Portugal die Budgetdefizite deutlich über die DreiGestützt auf den Delors-Bericht(1987) als Blaupa use Prozentgrenze gestiegen. Schuld daran sind unzureifür die Schaffung einer Europäischen Währungsunion chende Konsolidierungsbemühungen im Aufschwung, (EWU) wurde 1992 der Vertrag von Maastricht unte r- die anhaltende Wachstumsschwäche, aufgeschobene zeichnet und ein Jahr später verabschiedet. Reformen und schließlich die hohen Einigungslasten Die EWU verwirklicht zwei Innovationen: einerseits Deutschlands. Deutschland und Frankreich verweigerdie Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank ten eine deutliche Eingrenzung ihrer Defizite, und der (ähnlich der Deutschen Bundesbank), welche für die Ministerrat ging Sanktionen aus dem Wege. Der Stabizentrale Geldpolitik verantwortlich ist. Dagegen wird litätspakt ist damit empfindlich beschädigt worden. die Wirtschafts- und Finanzpolitik, wenn auch einge- Damit liegt ein schlimmes Beispiel für nachfolgende grenzt durch den Stabilitätspakt und einer engen Ko- Übertretungen der Maastrichtregeln vor. Es wird künfordinierung unterworfen, weiterhin national entschie- tig noch schwerer sein,(in Krisenzeiten) eine effiziente den. Andererseits wird in der EWU ein differenzierter Koordinierung der Finanzpolitik im Euroraum durchzuIntegrationsweg angewendet, da an der Währungs- setzen. Beschämend bleibt auch, dass es Deutschland union noch nicht alle EU-Mitglieder teilnehmen. Die war, das von seinen Partnern die strikte Einhaltung von Einmaligkeit der EWU drückt sich vor allem in dem Haushaltsdisziplin als Garantie für das Funktionieren Großexperiment aus, eine Währungsunion ohne eine der EWU einforderte und sie(neben Portugal) als erstes politische Union zu etablieren. Eine Zeit lang bestand Mitgliedsland vernachlässigte. die Hoffnung, dass die nicht mehr kündbare SolidarMit der EWU wurden die nationalen geldpolitischen gemeinschaft einer Währungsunion(Tietmeyer 1995) Souveränitätsrechte einer zentralen, supranationalen als Vehikel der politischen Integration dienen würde. Instanz übertragen, welche eine gleichartige GeldpoliDie EWU hat sich gegen die ökonomischen Risiken tik(one-size-fits-all monetary policy) exekutiert, die durch zwei Entscheidungen abgesichert. Zum ersten keine Rücksicht auf unterschiedliche Gegebenheiten wurde das Preisstabilitätsziel(rd. zwei Prozent Inflation) und Reaktionen in den nationalen Volkswirtschaften als die prioritäre Aufgabe des Europäischen Zentral- nehmen kann. Außerdem verlieren die Teilnehmerlänbanksystems festgelegt. Zum zweiten sollten die Ge- der ein wichtiges wirtschaftspolitisches Instrument, 3

Wolfgang Quaisser& Manfred Wegner Welche Zukunft hat die EU? Gefahren für die wirtschaftliche Integration Europas Europäische Politik (05/2004) 4 nämlich die Möglichkeit unterschiedliche Wettbe- bzw. einer Übernahme des Euro bestehen zweifellos werbsbedingungen oder Schocks durch Wechselkurs- darin, dass damit Glaubwürdigkeit importiert wird und korrekturen auszugleichen. Diese Aufgaben müssen so die Zinsen sinken und höhere ausländische Direktinjetzt vermehrt die Produkt- und Arbeitsmärkte übe r- vestitionen angezogen werden(Balcerowicz 2003). nehmen. Vor allem wird einer flexiblen und differen- Ist die Produktivitätsdynamik zwischen einzelnen zierten Lohnentwicklung künftig eine größere Rolle bei Branchen(insbesondere zwischen handelbaren und der regionalen und sektoralen Anpassung zufallen. Im nicht-handelbaren Gütern) allzu unterschiedlich, droanderen Falle ist mit weiter anhaltender Arbeitslosig- hen indes reale Wechselkursaufwertungen, wachsende keit zu rechnen. Auch hier hat bisher die Hoffnung ge- Leistungsbilanzdefizite und höhere Preise(Balassatrogen, dass die Zwänge der gemeinsamen Währungs- Samuelson-Effekt). In den Beitrittsländern wird letztepolitik zu einer Flexibilisierung der Arbeitsmärkte und res noch durch notwendige Preisanpassungen bei den einer Annäherung wichtiger Politikbereiche führen administrierten Preisen verschärft. Notwendig wäre würden. Die in der EU praktizierte wirtschaftspolitische dann eine restriktivere Geld- und Fiskalpolitik mit negaKoordinierung hat offensichtlich nur marginale Erge b- tiven Folgen für die Konjunktur in den neuen nisse gezeitigt. Die Rolle der Europäischen Kommission Mitgliedsländern. Fehlt der Wechselkursmechanismus, als Wächter der Verträge und Regeln ist in den Ause i- so treten negative realwirtschaftliche Folgen ein, falls nandersetzungen um den Stabilitätspakt beschädigt andere Anpassungsmechanismen(Preis- und worden. Lohnflexibilität, Mobilität der Produktionsfaktoren) ausfallen. Damit ist vorerst in vielen Beitrittsländern zu rechnen. Die EU wäre gut beraten, den Beitritt der Die Erweiterung des Euroraumes durch die Beitrittslänneuen Mitgliedsländer zur Währungsunion nicht zu der forcieren. Die institutionellen und politischen Defizite und die Schwierigkeiten der wirtschaftspolitischen Koordinierung werden mit der bevorstehenden Osterweiterung verschärft, da die neuen Beitrittslände r dramatischen Strukturanpassungen unterliegen und die Konflikte zunehmen. Die neuen Mitgliedsländer müssen sich den wirtschaftspolitischen Koordinierungs- und Überwachungsmechanismen der EU unterwerfen. Sie verpflichten sich ohne Ausnahme zur späteren Übe rnahme des Euro(kein„opting out“), womit kein automatischer Beitritt zur Währungsunion verbunden ist. Nach einer mindestens zweijährigen und störungsfreien Teilnahme am Europäischen Wechselkursmechanismus II ist der Zeitpunkt für diesen wichtigen Schritt offen und hängt von den Fortschritten der nominalen Konvergenz und des realen Aufholprozesses in den Beitrittsländern ab. Die meisten Beitrittsländer erfüllen beim Schuldenstand die Kriterien, nicht jedoch(je nach Land unterschiedlich) hinsichtlich des Budget-, des Inflationsund Zinskriteriums. Dabei erweisen sich vor allem die in einigen Beitrittsländern angestiegenen Budgetdefizite zunehmend als Problem und erwecken Zweifel an der Nachhaltigkeit und Tragfähigkeit der Finanzpolitik. Bei der Annäherung an den Euro-Währungsraum wird eine zentrale Frage sein, ob es angesichts eines solch heterogenen Wirtschaftsraumes sinnvoll ist, die rasche Erfüllung der Maastrichtkriterien sowie die Teilnahme an der EWU von den europäischen Schwellenländern einzufordern. Die Vorteile einer raschen Anbindung Die Lissabon-Strategie: Neuer Koordinierungsansatz oder Rhetorik? Auf dem Lissabonner Gipfel(2000) hat sich die EU, als Antwort auf den zunehmend globaleren Wettbewerb, die eigene Wachstumsschwäche und das Zurückbleiben gegenüber den USA das ehrgeizige Ziel gesetzt, Europa bis 2010 zum wachstums- und innovationsstärksten Wirtschaftsraum der Welt zu machen. Innerhalb von zehn Jahren könnten dadurch 20 Mio. zusätzliche Arbeitsplätze geschaffen und ein Wirtschaftswachstum von jährlich rund drei Prozent verwirklicht werden. Die vielfältigen Ziele der Lissabon-Agenda 4 sollen mit Hilfe eines neuartigen wirtschaftspolitischen Instruments, der Methode der offenen Koordinierung , erreicht werden. Die zunächst für die europäische Beschäftigungspolitik entwickelte Methode besteht in einer lockeren, wenig verbindlichen Koordinierungsform, die den nationalen Regierungen viel Spielraum überlässt, aber die Gestaltungsbereiche im Vergleich zum Binnenmarktziel erweitert hat. Das neue Instrument(das auch im Konventsentwurf verankert wurde) stützt sich im Wesentlichen auf die Festlegung gemeinsamer Leitlinien der nationalen Wirtschaftspolitik, auf nationale Aktionspläne zur Implementierung der Leitlinien, auf die Erarbeitung von Indikatoren der nationa4 Vollendung des Binnenmarktes und integrierter Finanzmärkte, Schaffung einer Informationsgesellschaft, von koordinierten Netzwerken bei R&D, Abbau von Regulierungslasten, soziale Einbindung und nachhaltige Entwicklung.

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit len Leistungsfähigkeit und„best-practice“ Vergleichen Lissabon-Strategie und Osterweiterung sowie auf regelmäßige Berichte und Überprüfungen durch die Kommission. Ob die Lissabon-Strategie langfristig Wirkungen erzielt, Bisher sind die Ergebnisse eher enttäuschend. Der hängt auch davon ab, ob es gelingt die neuen MitEU droht, dass ihre vor drei Jahren vereinbarten Ziele gliedsländer in diesen Prozess zu integrieren. Welche verfehlt werden. Das reale Wachstum und der Beschä f- Chancen und Risiken birgt die Osterweiterung hinsichttigungsanstieg der EU waren bereits in den 90er Jah- lich des Lissabon-Prozesses? Die Chance besteht darin, ren deutlich gegenüber den USA zurückgeblieben. Im dass die Beitrittsländer- nicht zuletzt auch wegen ihrer Zeitraum von 2001 bis 2003 lag das reale Wachstum massiven Lohnkostenvorteile- zunehmend in die Netzder Ländergruppe Deutschland, Frankreich und Italien werke europäischer Firmen integriert werden. Der Vorbei nur jährlich 0,7% und damit unterhalb des Durch- teil für Unternehmen aus den industriellen Kernländern schnitts der übrigen EU-Länder(1,8%). Deutschland besteht darin, durch partielle Auslagerung insbe sondeist zum Schlusslicht und Problemfall in Europa gewor- re arbeitsintensiver Bereiche die Produktionskosten zu den. 5 Wegen der ausgebliebenen Strukturreformen senken und international wettbewerbsfähiger zu we rund des unzureichenden Wachstums u.a. ist die Ar- den. Wachstumseffekte für ganz Europa können dabeitslosigkeit in der EU auf mehr als acht Prozent an- durch erwartet werden. Da qualifizierte Arbeitnehmer gestiegen. Gleichzeitig nahmen die Budgetdefizite in vielfach zu Verfügung stehen, besteht für die neuen mehreren Ländern zu. Im Gegensatz zu den USA blei- Mitgliedsländer die Möglichkeit schrittweise moderneben die Aussichten für eine kräftige Erholung mäßig, re Technologien zu adaptieren und sogar in wissensgenicht zuletzt auch deshalb, weil sich das Wachstums- tragene Technologiebereiche vorzustoßen. Der Techpotenzial u.a. wegen schwacher Investitionen und nologietransfer ermöglicht es ihnen, ihre Produktivität langsameren Produktivitätszuwächsen vermindert hat zu steigern und ihr Einkommensniveau zu erhöhen und (Europäische Kommission 2003). so den Konvergenzkurs dauerhaft zu verstärken. In eiDas World Economic Forum, das die Wettbewerbs- nigen Ländern(z. B. in Ungarn) sind erste Erfolge diefähigkeit der EU im Hinblick auf die Lissabon-Prozess ser Strategie zu beobachten. Die europäischen Kernbewertet, kommt zu dem Ergebnis, dass der Durch- länder wären damit zwar einem größeren Konkurrenzschnitt der EU-Volkswirtschaften nicht nur schlechter druck ausgesetzt, doch würden sie auch angespornt, als die USA, sondern auch der anderen OECD-Länder ihren technologischen Vorsprung zu ha lten und ihre zu beurteilen ist. Die Leistungsunterschiede zwischen internen Reformen zu intensivieren. Würde sich dieser den einzelnen EU-Mitgliedsländern sind indes beträcht- Prozess ausbreiten, dann könnte die Osterweiterung lich. In der Spitzengruppe finden sich Finnland, Däne- die Lissabon-Strategie fördern. mark, Schweden und Großbritannien, während sich Worin liegen die Risiken? Dass die europäischen Portugal, Spanien, Italien sowie Griechenland am Ende Kernländer den technologischen Vorsprung gegenüber der Leistungsskala finden(WEF/ZEI 2002). Osteuropa verlieren, ist wenig wahrscheinlich. WestFür das Zurückbleiben der europäischen Volkswirt- europa leidet aber unter anhaltend hoher Arbeitslosigschaften gibt es viele Gründe, die größtenteils mit dem keit und unter unzureichenden Investitionen. OffenAusbleiben von notwendigen Reformen zu tun haben. sichtlich gelingt es nicht, den Wegfall gering qualifiOffensichtlich ist jedoch auch, dass die Strategie der zierter Arbeitsplätze(und den Wegzug von Firmente i„offenen Koordinierung“ nur unzureichende politische len) zu kompensieren. Kann Westeuropa seine ArbeitsAnreize bietet, um entsprechend dem„Benchmarking- märkte nicht reformieren, dann droht durch die OstAnsatz“ die besten Lösungen(„best practice“) zu erweiterung(in der Kombination von Handel, Direktinübernehmen. Die Reformdynamik bzw. Verweigerung vestitionen und Migration) eine höhere Arbeitslosigist in den jeweiligen Staaten weitgehend von innenpo- keit. Der Anpassungsdruck ist jedoch auch das Erge blitischen Konstellationen und Wahlen abhängig. Der nis des arbeitssparenden technologischen Fortschritts externe und europäische Wettbewerbsdruck wirkt nur und der Globalisierung. Auch ohne die Oste rweiterung moderat. Eine auf europäischer Ebene verankerte Wirt- würden diese Prozesse ablaufen, doch sie werden sich schaftspolitik oder eine effiziente Koordinierung natio-- begünstigt durch geringere Transaktionskosten(Wegnaler Wirtschaftspolitik hat sich bis heute kaum durch- fall sämtlicher Handelsbarrieren)- beschleunigen. setzen lassen. Andererseits werden die Beitrittsländer das technologische Niveau ihrer Volkswirtschaften nicht alleine mittels ausländischer Direktinvestitionen erhöhen kön5 Bereits im Jahre 2000 hat der amerikanische Ökonom Paul Krugman gewarnt: Germany is in trouble- and with it, the nen. Die technologische Diffusion in breiten Teilen der whole project of a more unified Europe. Wirtschaft(u.a. Zulieferer für ausländische Unterne h5

Wolfgang Quaisser& Manfred Wegner Welche Zukunft hat die EU? Gefahren für die wirtschaftliche Integration Europas Europäische Politik (05/2004) 6 men) hängt auch von eigenen Anstrengungen ab. Die der Agrareinkommen über Preisstützungen vorzunehForschungs- und Entwicklungsausgaben sind in den men. Sie schuf so Produktionsanreize, in deren Folge neuen Mitgliedsländern noch zu niedrig, um moderne die berüchtigten Milchseen und Rinderberge entstanTechnologie auf breiter Basis zu übernehmen. Hinzu den sind. Um eine Kostenexplosion zu vermeiden, griff kommen institutionelle Hemmnisse. Die Kapitalmärkte man sogar in den Instrumentenkasten der Planwirtbieten kleineren und mittleren Unternehmen geringe schaft. Produktionsmengen wurden für einzelne LänMöglichkeiten der Fremdfinanzierung. Zudem ist die der begrenzt und dann sogar für einzelne Landwirte Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen in vielen Bei- festgelegt(Zuckerkontingente, Milchquoten). Dennoch trittsländern noch immer schwach. Gestützt auf aus- stiegen die finanziellen Belastungen. Der Agrarhaushalt ländische Unternehmen drohen hochproduktive, ex- umfasst mit fast 45 Mrd. Euro(2003) rund die Hälfte portorientierte Enklaven zu entstehen, denen weiterhin des EU-Budgets. Die Landwirtschaftslobby(Bauernverheimische Wirtschaftsbereiche mit niedriger Produktivi- bände und Nahrungsmittelindustrie) erwies sich als so tät gegenüberstehen(Dauderstädt 2004). Zudem wird stark, dass sie grundlegende Reformen über Jahrzehndeutlich, dass sich nicht alle Länder gleichermaßen als te verhindern konnte. Hinzu kamen massive Interessen Produktionsstandort für ausländische Unternehmen von Ländern wie Frankreich u.a., die überproportional eignen. Die Osterweiterung stellt demnach eine Cha n- von den Agrarsubventionen profitierten. ce für den Lissabon-Prozess dar, deren Nutzung stark von den internen Reformprozessen abhängig ist. TrotzNur langsam bricht das bestehende System auf. Beginnend mit der McSharry-Reform(1992) 6 senkte die dem dürfen die Gefahren wachsender regionaler und EU allmählich die Agrarpreise und führte sie zumindest sozialer Spannungen in den neuen Beitrittsländern in einigen Bereichen(u.a. bei Getreide) schrittweise an nicht übersehen werden. das Weltmarktniveau heran. Mit der Agenda 2000 (Berlin 1999) setzten die Regierungschefs den Trend Agrar- und Strukturpolitik auf dem Prüfstand fort. Allerdings werden die Preissenkungen durch direkte Einkommensbeihilfen kompensiert. Eine Koste nentlastung konnte deshalb nicht erreicht werden, zumal man zusätzlich über die„zweite Säule“(ländliche Die Kernbereiche der europäischen Einigung, Binnen- Entwicklung) Geld in die Landwirtschaft pumpt. Ein markt und Währungsunion, werden von EU-Politik- entscheidender Durchbruch konnte 2003 erzielt we rbereichen flankiert, welche dazu beigetragen haben, den, indem die Einkommenstransfers nicht mehr an die das öffentliche Bild der Union zu verzerren. Im Zent- Produktionsmittel(Boden und Tierzahl) gekoppelt, sonrum stehen die Agrar- und Strukturpolitik, die mit ei- dern als pauschale Betriebsprämie(bemessen am nem beachtlichen Transfer von Finanzmitteln verknüpft Durchschnitt der letzten Jahre) gezahlt werden. Zudem sind. Historisch aus einem Interessensausgleich zwi- wird die Auszahlung der Prämien an die Erfüllung der schen Frankreich, Deutschland und Großbritannien gesetzlich vorgeschriebenen Umwelt-, Tier-, und entstanden, haben diese Politikbereiche in den folge n- Arbeitsschutzauflagen geknüpft, wobei gleichzeitig das den Erweiterungen(vor allem der Süderweiterung) ei- Agrarbudget insgesamt eingefroren wurde. Mit Hilfe ne Eigendynamik erhalten, die trotz ernsthafter Zweifel der Entkopplung und der Ausgabenlimitierung verbesan ihrem Nutzen den organisatorischen und finanziel- sert sich die Effizienz der Agrarpolitik. Zudem hofft len Aufwand expandieren ließen. Während die Agrar- man dadurch auch die Erweiterungskosten besser in und Strukturpolitik schon in der EU-15 umstritten war den Griff zu bekommen. und an ihre finanziellen Grenzen stieß, drohen zune h- Der Bauer wird damit immer mehr zu einem Landmende Verteilungskämpfe die erweiterte Union zu schaftspfleger, dessen zumindest teilweise umwelterlähmen. Gibt es ernsthafte Chancen für eine grundle- haltende Leistungen direkt von der Gesellschaft entgende Reform dieser Politikbereiche? lohnt werden. Der Abbau von Preis- und Exportsubventionen wird durch den Druck der WTO-Verhandlungen unterstützt, in denen die EU seitens wichtiger Agrare xEuropäische Agrarpolitik porteure und der Entwicklungsländer seit langem am Pranger steht. Trotz der Reformen droht ein Brüsseler Ein Gemeinsamer Agrarmarkt gehört zu den Kernbe-„Ökodirigismus“, der das bestehende bürokratische reichen der Gemeinschaftspolitik und ist Teil des Bin- Regelwerk für„gut gemeinte“ Umweltziele einsetzt. nenmarktes. Der Grundfehler der Gemeinsamen Agrarpolitik(GAP) bestand allerdings darin, die politisch gewollte- wenn auch umstrittene- Subventionierung 6 Unter den Iren Ray MacSharry(EU-Agrarkommissar von 1989 bis 1992) wurde die Agrarreform begonnen.

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit Grundsätzlich stellt sich die Frage, ob nicht jede Gesell- mus, Fehlallokation und politische Beeinflussung der schaft nach ihren eigenen Präferenzen und mit eige- Mittelzuweisungen, Unübersichtlichkeit und Überlapnen Mitteln die Landwirtschaft und den ländlichen pung von verschiedenen Programmen, Korruption, poRaum unterstützen sollte, wenn dies produktionsneut- litisches Bargaining sind weitere Stichworte der kritiral geschieht. Der EU blieben die Wettbewerbskontrol- schen Diskussion. Die Forderungen gehen dabei von le und die Überprüfung vorher beschlossener Leitlinien. einer völligen Abschaffung der Strukturfonds bis hin zu Diese umfassenden Aufgaben würden in einer erwe i- partiellen Veränderungen(vorwiegend Ziel-1-Förde terten EU mit 27 Mitgliedern die Brüsseler Administra- rung). Verschärft wird die Reformdebatte durch die tion voll auslasten. Solche weitgehenden Reformen Erweiterung, da die Strukturpolitik für Länder konziwerden allerdings mit der Erweiterung immer unwahr- piert war, deren Struktur- und Einkommensunterschiescheinlicher. Es ist leicht vorauszusehen, dass die neu- de sich in Grenzen hielten. Fragwürdig ist dabei, dass en Mitgliedsländer mit teilweise hohem Agraranteil(bis noch immer ein beachtlicher Teil der Strukturhilfen in zu 20% der Beschäftigten) in den künftigen Verhand- industrielle Kernländer fließt. lungen nicht als Protagonisten einer weitreichenden Mit der Osterweiterung der EU werden nationale Umgestaltung der Agrar- und Strukturpolitik agieren und regionale wirtschaftliche Unterschiede markant werden. zunehmen, was die Integrationskraft und die Funktionsfähigkeit der EU vor eine große Herausforderung stellt. Das durchschnittliche Pro-Kopf-BIP wird in der Regional-, Struktur- und Innovationspolitik erweiterten Union gegenüber der EU-15 um ca. 12,5% sinken. Trotz des Rückgangs des durchschnittlichen Die europäische Einigung basiert auf der Grundan- Einkommensniveaus(statistischer Effekt) werden etwa nahme, dass sie den Wohlstand aller mehrt und zu ei- 92% der Menschen in den zehn neuen Mitgliedslänner wirtschaftlichen Konvergenz zwischen und in den dern in Regionen leben, deren Pro-Kopf-BIP weniger Mitgliedsländern führt. Die empirischen Erfahrungen als 75% des EU-25-Durchschnitts(Förderschwelle für relativieren allerdings diese Annahme. Vergleicht man den wichtigsten Teil der Strukturfonds) beträgt. Zwei die Konvergenz nationaler Volkswirtschaften, dann Drittel der Bevölkerung der neuen Mitgliedsländer lestehen Erfolgsbeispielen wie Irland, Spanien und Por- ben sogar in Regionen, wo dieser Wert weniger als die tugal auch Enttäuschungen(Griechenland) gegenüber. Hälfte des Einkommensniveaus erreicht(DG Regio Die EU unterstützt die regionale und soziale Konver- 2004). Diese Situation wird sich nur langsam entschä rgenz mit Hilfe der Struktur- und Kohäsionspolitik. Sie fen, da sich der wirtschaftliche Aufholprozess der ne usoll allerdings nicht alleine die Einkommensunterschie- en Mitgliedsländer über mehrere Dekaden hinziehen de über Transferzahlungen abbauen, sondern auch wird. Auch aus diesem Grunde wäre eine radikale den Regionen die Voraussetzungen für einen selbsttra- Wende in der Struktur- und Regionalpolitik notwendig. genden Entwicklungsprozess verschaffen. Die wirt- Die Kommission bleibt allerdings mit ihren Vorschlägen schaftspolitische Überlegung ist, dass bestimmte Defi- bei Modifikationen der bestehenden Strukturförderung zite(Infrastruktur, Ausbildung etc.) vermindert bzw. stehen(drei statt fünf Förderziele, Straffung der Abläubeseitigt werden müssen, wenn es den weniger entwi- fe, verbesserte Finanzkontrolle u.a.), wobei die alten ckelten Regionen gelingen soll, stärker von dem inte n- Förderregionen mit großzügigen Übergangsregelungen siveren Wettbewerb im Binnenmarkt zu profitieren. abgefunden werden sollen. Die Kritik an der Kohäsionspolitik ist so alt wie ihre Ein solcher Reformansatz wird allerdings der neuen Existenz und wird verstärkt durch ihre mageren Erge b- Problemlage in der erweiterten Union nicht gerecht. Im nisse. Die EU-Kommission verweist zwar in ihrem Kern müsste eine konsistente Kohäsionspolitik auf die jüngsten Kohäsionsbericht darauf, dass zwischen 1994 Reduzierung markanter Entwicklungsunterschiede in (dem Zeitpunkt der Stärkung der Strukturfonds) und der erweiterten Union zielen, d.h. der Mitteleinsatz 2001 das Pro-Kopf-BIP in den Ziel-1-Regionen(Regio- müsste vorrangig auf die neuen(und ärmsten) Mitnen mit 75% des EU-Durchschnittsniveaus) zusammen gliedsländer konzentriert werden. Die Milderung von um einen Prozentpunkt(d.h. um 3%) pro Jahr rascher regionalen Unterschieden in den alten Mitgliedstaaten gestiegen ist als in den übrigen Regionen(DG-Regio der EU-15 wäre dann grundsätzlich Aufgabe der natio2004). Allerdings sind wirtschaftliche Konvergenzpro- nalen Wirtschaftspolitik, die bestenfalls durch kreditfizesse zwischen Regionen weit weniger ausgeprägt als nanzierte Rahmenprogramme der EU(u.a. bei der Förzwischen Staaten, und die Wirksamkeit der Strukturpo- derung transnationaler Netzwerke) ergänzt werden litik lässt sich auf regionaler Ebene kaum nachweisen könnte. Die Förderung der neuen Mitgliedsländer wäre (Boldrin/Canova 2001). Bürokratismus und Zentralis- im Rahmen von Kohäsionsprogrammen zu konzipie7

Wolfgang Quaisser& Manfred Wegner Welche Zukunft hat die EU? Gefahren für die wirtschaftliche Integration Europas Europäische Politik (05/2004) 8 ren, die an makroökonomischen, strukturellen sowie ferleistungen, die bis zu einer Obergrenze von vier Proregionalen Komponenten und Konditionen auszurich- zent ihres BIP reichen können. ten wären. Dabei kämen sowohl direkte Transfers an Die gesamten Ausgaben der EU sind in Relation zu die nationalen Budgets als auch kreditfinanzierte Pro- ihrer Wirtschaftskraft(rund ein Prozent des BSP) und gramme zum Einsatz. Die kreditfinanzierte Mittelallo- pro-Kopf(rund 270 Euro im Jahr) bescheiden. Das kation sollte aus den Händen der Kommission genom- Problem liegt indes mehr in der Struktur der Ausgaben men und professionell von der Europäischen Investiti- als in ihrer absoluten Höhe. Rund 80% werden für die onsbank abge wickelt werden, die hierfür ausgebaut Agrar- und Strukturpolitik verwendet, d.h. Politikbereiwerden könnte. chen, deren Wirksamkeit umstritten ist. Zudem ist fragWeitgehend unklar ist bis heute, auf we lche Weise lich, ob die europäische Ebene in diesem Umfang dafür die Innovations- und Wettbewerbspolitik im Rahmen zuständig sein sollte. Andere Politikbereiche(Außendes Lissabon-Prozesses durchgeführt werden soll, die und Sicherheitspolitik, Technologie, Bildung), die für angesichts der anhaltenden Wachstumsschwäche Eu- die weitere Entwicklung und das künftige Wachstumsropas als Schlüsselprojekt gilt. In dem ne uen Entwurf potential der Union wichtiger wären, werden vernachzur Finanzplanung der EU sollen diese Ausgaben in der lässigt. Zudem besteht die Furcht, dass im Zuge der Rubrik„Wettbewerbsfähigkeit“(Förderung der Wett- Osterweiterung die finanziellen Belastungen weiter bewerbsfähigkeit der Unternehmen, Forschungs- und steigen. Kurzfristig sind diese Ängste unbegründet. Die Entwicklungsaktivitäten, Bewältigung des sozialen Ausgabengrenzen der EU werden bis 2006 durch die Wandels) von neun Mrd.(2006) auf 25 Mrd. Euro Erweiterung nicht überschritten. Dennoch bergen die (2013) ansteigen(EU-Kommission, 10.2.2004), wobei eingegangenen Verpflichtungen(z.B. in der Agrarpolialleine für die Innovationspolitik 14 Mrd. Euro vorge- tik) und die Verhandlungsposition der neuen Mitgliedssehen sind. Werden diese Mittel im Rahmen bisher länder Risiken in sich, die erst in der nächsten Finanzexistierender Prozeduren abgewickelt, droht eine„e u- periode wirksam werden. ropäische“ Subventionierung nationaler Forschungs- Das Problem liegt dabei nicht alleine bei den neuen, programme. Die zentrale Aufgabe, die europäische sondern auch bei den alten Mitgliedsländern gleicherWettbewerbsposition in Schlüsseltechnologien zu stär- maßen. Die neuen EU-Staaten fordern eine volle Inte gken, bliebe unerledigt. ration in die EU-Politiken, während die alten MitgliedsDie Innovationskraft der europäischen Volkswirt- länder keine substantiellen Opfer bringen wollen. Hinschaften zu stärken, ist maßgeblich von verbesserten zu kommen fundamentale politische Fehler, da man es institutionellen Rahmenbedingungen für zunehmend versäumt hatte, rechtzeitig die Agrar- und Strukturpoliglobal operierende Unternehmen abhängig, die vor- tik zu reformieren. Im Bereich der Strukturpolitik sollte rangig von den nationalen Regierungen geschaffen zwar bei strikter Anwendung der jetzigen Richtlinien werden müssen(siehe Abschnitt Lissabon-Agenda). Die durch die Erweiterung eine Vielzahl der Regionen der EU-Ebene mag Ziele formulieren und Politikansätze EU-15 automatisch aus der Förderung herausfallen. Da („Benchmarking“) aufzeigen, doch mit der direkten die Strukturpolitik- zumindest bis 2007- noch der EinAllokation von Ressourcen sollte sie vorsichtig umge- stimmigkeit unterliegt, ist langfristig eine Ausgabe nhen. Bei der Förderung von europäischen Schlüsselpro- explosion im Bereich der Strukturpolitik zu befürchten. jekten(siehe Airbus, Galileo-Projekt) wäre vorrangig In der Vergangenheit wurden solche Konflikte meist ein zwischenstaatlicher Ansatz zu verfolgen. Möglich mit einer entsprechenden Ausdehnung des EU-Budgets wäre auch- ähnlich wie bei der Rüstungsbeschaffung- gelöst- ein wichtiger Grund für den kräftigen Anstieg eine Agentur(außerhalb der Kommission) zu gründen, der EU-Ausgaben-, da wichtige Nettozahler, vor allem die allein Koordinierungsfunktionen übernimmt. Deutschland, ein politisches Interesse an der Vertiefung und Erweiterung der Union hatten. Eine solche„EUFinanzen und Verteilungskämpfe nach der Osterweiterung Scheckdiplomatie“ stößt allerdings nunmehr aufgrund der Dimension der notwendigen Transfers und der prekären Finanzsituation wichtiger Nettozahler an ihre Grenzen. Die EU-Kommission will dagegen in der Wichtige Motive für eine EU-Mitgliedschaft bestehen nächsten Finanzplanung(2007-2013) bei leicht verä nin den wirtschaftlichen Vorteilen durch den Zugang zu derten Prioritäten(mehr Geld für Wettbewerb, Bileinem großen Binnenmarkt sowie durch den Beitritt dung, Auße n- und Innenpolitik) die Ausgaben von ca. zur Währungsunion aber auch in den Mitwirkungs- 1% auf 1,14% des Bruttonationaleinkommens(BNE) rechten bei der Gestaltung der Union. Hinzu kommen erhöhen. Unter Berücksichtung der eingegangenen für wirtschaftsschwache Länder die fina nziellen Trans- Verpflichtungen wird sogar die finanzielle Obergrenze

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit der EU von 1,24% voll ausgeschöpft, wogegen die schaftspolitik ist von Anfang an eine verwundbare Nettozahler auf ein Prozent des BNE bestehen. In den Flanke in der europapolitischen Strategie geblieben, Jahren 2004/05 wird sich eine mühselige und konflikt- die sich mit der Scha ffung der EWU vergrößert hat. beladene Kompromißsuche vollziehen, in denen es Der straffen monetären Integration im Euroraum steht weniger um europäische Zukunftsaufgaben als um die eine eher lose Koordinierung der übrigen WirtschaftsBewahrung nationaler Besitzstände gehen dürfte. politik gegenüber, der die Durchsetzungskraft fehlt. Ein Scheitern der Finanzverhandlungen würde die Auch der Ersatz der diskretionären Steuerung z.B. in EU in eine schwere Krise stürzen, die allerdings Aus- der Finanzpolitik durch strenge Regelbindungen(wie gangspunkt für weitergehende Reformen sein könnte. im Stabilitätspakt vorgesehen) hat sich nicht als krise nEin Ausweg aus dem krisenbehafteten Bargaining- fest erwiesen, wie die jüngsten Erfahrungen gezeigt Verfahren wäre, zu einer neuen Finanzverfassung der haben. EU überzugehen, die zudem eng mit der oben skizzier- Eine der zentralen Antriebskräfte der europäischen ten grundlegenden Neugestaltung der Agrar-, Struk- Marktintegration waren die Bestrebungen zum Abbau tur- und Innovationspolitik verknüpft werden sollte. von wirtschaftlichen Schranken(Nicht-Diskriminierung) Während die Agrar- und Regionalpolitik weitgehend jeder Art. Sie begannen mit der Handelsliberalisierung re-nationalisiert werden müßte, könnte eine begrenzte und setzten sich mit dem Binnenmarktkonzept fort, Umverteilungspolitik für die ärmsten Länder auf direk- das als einer der größten Deregulierungsaktionen der ten Finanztransfers basieren. Diese könnten nach klaGeschichte bezeichnet wurde. Dem steht der Vorwurf ren Regeln von den reicheren Ländern finanziert und einer überzogenen Regulierung auf EU-Ebene gegenauf die ärmeren Kohäsionsländern im Rahmen eines über, die nicht selten auf Drängen der Mitgliedsländer Finanzausgleichsystems verteilt werden. Dann könnten zustande kam und sich in einem Regelwerk des Acquis klar definierte originäre EU-Aufgaben auch aus einer von rund 14 500 Rechtsakten(97 000 Seiten) niede reigenen EU-Steuer finanziert we rden. schlug. Bei den Bemühungen zur Annäherung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und Regelwerke Gestaltungsprinzipien der EU: Regeln, Systemwettbewerb und Koordinierung stand ursprünglich das Harmonisierungskonzept, die perfektionistische Rechtsangleichung, im Vordergrund, das sehr bald im Dickicht nationaler Schutzbedürfnisse und Interessen stecken blieb. Die Harmonisierungsidee Die Europäische Gemeinschaft ist als offenes System wurde schließlich durch den neuen Ansatz der gege nentstanden, das weder seine Finalitäten und seinen seitigen Anerkennung von Normen, Regulierungen ordnungspolitischen Rahmen noch die Zahl der Mit- und Zulassungsverfahren abgelöst, der bereits in einer glieder präzise festgelegt hat. Die ursprünglichen Gründerländer waren soziale Marktwirtschaften, die Grundsatzentscheidung des Europäischen Gerichtshofes von 1979 festgelegt wurde. 7 Damit war der Durchanfangs durchaus unterschiedliche Vorstellungen über bruch für einen Wettbewerb der Regulierungssysteme den Einfluss des Staates und der Märkte praktizierten geschaffen, der längerfristig auf eine Angleichung der und sich über die richtige Integrationsmethode und die Regelwerke im Binnenmarkt drängt. Aber gleichzeitig Notwendigkeit supranationaler Institutionen nicht im- wird unter dem Wettbewerbsdruck offener Märkte mer einig waren. Die Spannung zwischen einer„Inte g- und dem Wegfall von Barrieren(vor allem für die Kapiration durch Regierungen“(von oben) und der„Inte g- talmärkte) ein scharfer Systemwettbewerb entstehen. ration durch Märkte“(von unten) durchzog die Debat- Kann der Systemwettbewerb zusammen mit dem 8 te seit Beginn der Integrationsbemühungen und wurde Prinzip der Subsidiarität zum Konstruktionsprinzip für bei jeder Erweiterung neu angefacht. Im Zentrum der Europa werden? Es hat den Anschein, als ob der SysIntegrationsstrategie stand die neuartige„Gemein- temwettbewerb zwischen den Ländern zentralisierte schaftsmethode“, die aus dem Zusammenwirken des Initiativmonopols der Kommission(d.h. dem alleinigen Vorschlagsrecht), den Entscheidungen des Rates und 7„Wenn ein Erzeugnis in einem Mitgliedstaat rechtmäßig he rgestellt und in den Verkehr gebracht worden ist, darf es überder Kontrollfunktion des Europäischen Parlamentes beall in der Gemeinschaft ungehindert verkauft werden“(Cassissteht. de-Dijon). Die Prozesse der Marktintegration mit Hilfe von Li8 Nach dem Subsidiaritätsprinzip(Maastricht Vertrag 1993) soll die EU in den Bereichen, die nicht in ihre Zuständigkeiten falberalisierung und gemeinsamen Regelwerken sollten len, nur tätig werden,„sofern und soweit die Ziele der in Bedurch eine Koordinierung der makroökonomischen tracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten Wirtschaftspolitik der Mitgliedsländer(über den Minisnicht ausreichend erreicht …… und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene terrat) ergänzt werden. Die Koordinierung der Wirterreicht werden können“. 9

Wolfgang Quaisser& Manfred Wegner Welche Zukunft hat die EU? Gefahren für die wirtschaftliche Integration Europas Europäische Politik (05/2004) 10 Entscheidungen und zentrale Institutionen ersetzen chen, ihre Attraktivität dadurch abzuschwächen, dass könnte, womit auch einige der Ängste über einen eu- sie neue Barrieren aufrichten, was nicht nur den Anropäischen Superstaat(und seiner„Regulierungswut“) forderungen des Binnenmarktes zuwiderliefe, sondern hinfällig würden. Theoretische Analysen(Sinn 2003a) auch kontraproduktiv wäre, weil man damit die Vorteiund erste Erfahrungen in der neuartigen Welt der Glo- le von Arbeitskräftewanderungen ausschlüge. Die anbalisierung zeigen jedoch, dass damit auch entsche i- dere Möglichkeit bestände darin, die Zuwanderer aus dende Nachteile entstehen. Es ist zu befürchten, dass Osteuropa nur verzögert und partiell in das Sozialsyses zu einer Erosion des Sozialstaates, der Umweltsta n- tem der einzelnen Mitgliedsländer aufzunehmen(Wisdards und des Verbraucherschutzes in den Wohlfahrts- senschaftlicher Beirat beim BMF 2002, Sinn 2003b). An staaten durch einen Abschreckungswettbewerb eine rasche Angleichung der Sozialstandards der Be ikommt. Ebenso droht eine Aushöhlung der Steuerein- trittsländer an das Niveau der reichen Mitglieder ist innahmen wegen der Kapitalabwanderung in Niedrig- des kaum zu denken, zumal sie katastrophale Folgen steuerländer und damit auch der Infrastrukturausstat- für Wachstum und Beschäftigung der Beitrittsländer tung. Innerhalb der EU wird dem Unterbietungswett- hätte(siehe das Be ispiel der Sozialunion in den neuen bewerb in der Umwelt- und Verbraucherpolitik durch Bundesländern). Mindestregeln begegnet. Im Vergleich dazu haben die sozialpolitischen ReguIst im Sozial- und Steuerbereich die europäische o- lierungen auf europäischer Ebene eher Befriedungsder vor allem die nationale Politik gefordert? Auf dem funktionen, obwohl die schmerzhaften Folgen der Gebiet der Besteuerung von Kapitaleinkommen und Marktverschmelzung immer wieder Forderungen nach der Bankenregulierung werden Mindestharmonisie- einem Europäischen Sozialmodell laut werden lassen. rung und internationale Abstimmungsverfahren immer Es leuchtet ein, dass ein sozial tief gespaltenes Europa dringlicher. Eine weitergehende Steuerharmonisierung auf Dauer kaum von der Mehrheit der europäischen insbesondere im Unterne hmerbereich stößt indes auf Bevölkerung mitgetragen würde. Daraus kann weder den Widerstand vieler alter und neuer Mitgliedsländer die Notwendigkeit einer zentralisierten Sozial- und Beund wird- unabhängig davon, ob sie sinnvoll ist- zu- schäftigungspolitik noch einer massiven Umverte imindest mittelfristig kaum durchsetzbar sein. Niedrige lungspolitik durch die EU abgeleitet werden. Dafür sind Steuersätze sind für manche Länder(Irland) ein wichti- die Unterschiede der Sozialsysteme und sozialen Ordges Instrument zur Verbesserung des Investitionsklimas nungsvorstellungen in den Mitgliedsstaaten noch viel insbesondere für ausländische Unternehmen. Die alten zu groß bzw. fehlt die Be reitschaft, einen umfangreiMitgliedsländer, an erster Stelle die Nettozahler mit chen horizontalen Finanzausgleich zwischen den Mithohen Sozialstandards, befürchten indes, dass die EU- gliedsländern zu finanzieren. Die Gefahr wäre auße rTransfers für eine niedrige Unternehmensbesteuerung dem groß, dass eine Sozial-(und Transfer)politik auf in den neuen Beitrittsländern genutzt und damit die europäischer Ebene für die Fehler und Versäumnisse Verlagerung von Arbeitsplätzen sowie die Erosion der nationaler Wirtschafts- und Sozialpolitik einstehen eigenen Steuerbasis begünstigt würde. Auch hier zei- müsste und das Konvergenztempo verlangsamt würde. gen sich deutliche Interessenkonflikte, die sich aus ei- Eine Anpassung der Sozialsysteme ist nur sehr langfrisner zunehmenden Heterogenität des europäischen tig und im Zuge der wirtschaftlichen Konvergenz denkWirtschaftsraumes ergeben und einer Harmonisierung bar. In der Zwischenzeit werden die Lerneffekte des auf europäischer Ebene im Wege stehen. Lissabonprozesses und die Übernahme der besten MoNoch schärfer stellt sich diese Problematik im Be- delle(„best practice“) im Vordergrund stehen müssen. reich der Sozialpolitik, die abgesehen von Mindestvorschriften beim Arbeitsschutz u.a., ohnehin fast ausschließlich im Kompetenzbereich der Mitgliedsländer verblieb. Dabei kommen die Sozialmodelle reicher europäischer Industrieländer aufgrund interner Entwicklungen(hohe Arbeitslosigkeit, Überalterung) sowie exInstitutionelle Reformzwänge und der Konventsentwurf einer Europäischen Verfassung: Etappenerfolg aber kein Durchbruch terner Herausforderungen(Globalisierung, Osterweiterung) zunehmend unter Reformdruck. Die neuen Mit- Die Europäische Union hat sich in einem dialektischen gliedsländer stehen vor nicht minder dramatischen Re- Prozess von Krisen und Reformen allmählich weite rformen, um die frühere Rundumversorgung im Sozia- entwickelt. Die Politiker haben in den 90er Jahren jelismus durch beitragsfinanzierte Systeme zu ersetzen. doch die Chance vertan, das europäische Haus krise nBei verstärkter Migration könnten im Bereich der sozi- fest zu machen und die notwendigen Entscheidungsalstaatlichen Leistungen die Einwanderländer versu- mechanismen für eine handlungsfähige Union recht-

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit zeitig vor der Erweiterung festzuzurren. Die Ermüdung der Mehrheit der Mitgliedsländer bestehen, die mindes europäischen Integrationsgedankens(vgl. Euroba- destens drei Fünftel der Bevölkerung stellen. rometer) hat viele Ursachen. Eine liegt in der zune h- Nach dem Debakel des Europäischen Rates von Nizmenden Undurchsichtigkeit und Komplexität europäi- za wurde mit dem Konvent ein neuer und unkonventischer Entscheidungen, die von den Bürgern immer oneller Anlauf unternommen, um die EU effizienter, wenige r verstanden werden. Die andere findet sich in transparenter und demokratischer zu machen. Der einer zunehmenden Heterogenität als Folge immer hundertfünfköpfige„Konvent zur Zukunft Europas“ neuer Erweiterungen. Großbritannien und die skandi- hat im Sommer 2003 einen Vertragsentwurf über eine navischen Beitrittsländer sind der Europäischen Union Verfassung vorgelegt, der mit seinen 465 Artikeln, fünf aus weitgehend wirtschaftlichen Gründen be igetreten. Protokollen und drei Erklärungen ein sperriges DokuDie Furcht vor den politischen Zwängen einer Wä h- ment ist und zu keiner öffentlichen Resonanz geführt rungsunion und den fortschreitenden Souveränitätsver- hat. Eine Gesamtbewertung ist nicht einfach, umso lusten haben diese Länder(mit Ausnahmen von Finn- mehr als sich die Buchstaben einer Verfassung erst in land) davon abgehalten, den Euro einzuführen. Vor- der Praxis bewähren müssen. 10 schläge für eine Ausdehnung von Mehrheitsentsche i- Alles in allem überwiegen Verbesserungen in der dungen im Ministerrat oder die Übertragung weiterer Funktionsfähigkeit der EU-Organe und VereinfachunSouveränitätsrechte auf gemeinschaftliche Institutio- gen in den Unionsstrukturen und Entscheidungsverfahnen stießen daher immer wieder auf Widerstände. ren, auch wenn bei weitem nicht alle Erwartungen erEs verwundert daher auch nicht, dass die institutio- füllt wurden. Die Charta der Grundrechte soll nach nelle und politische Integration wesentlich zögerlicher dem Konventsentwurf rechtsverbindlichen Charakter als die wirtschaftliche Integration verlaufen ist. Das Eu- und die EU eine eigene und einheitliche Rechtspersönropäische Parlament hat sich im Laufe der Zeit wichtige lichkeit bekommen. Das Europäische Parlament hat Kompetenzen erobert(Beratungs-, Kontroll- und Bud- seine Rechte erweitert und dürfte der Gewinner des getrechte, Mitsprache bei der Ernennung des Kommis- Konventse ntwurfs sein, auch wenn es mit seinen 736 sionspräsidenten, Mitentscheidungsverfahren), ist aber Sitzen ziemlich schwerfällig reagieren wird. Die Euronoch weit davon entfernt, als europäische Institution päische Kommission konnte ihre Rolle als Hüterin der eine zentrale und sichtbare Rolle in der Europapolitik Verträge und als supranationaler Anwalt des Gemeinzu spielen. Seit 1979 gibt es direkte Europawahlen, schaftsinteresses sowie ihr Initiativrecht verteidigen. aber die dramatisch abnehmende Wahlbeteiligung Effizienz und Autorität der Kommission werden aber (1999: knapp 53%) manifestiert die geringe Veranke- davon abhängen, ob es gelingen wird, die Zusammenrung des Europagedankens in der breiten Öffentlich- setzung und Größe der Kommission einzuschränken keit. Im Juni 2004 wird das Europäische Parlament neu(nach dem Entwurf sollen nur 15 Kommissare(rotiegewählt werden und vermutlich erneut einen unbefriedigenden Testfall abgeben. 9 rend) ein Stimmrecht haben). Die Straffung der Kommission ist leider höchst unwahrscheinlich, weil die Die institutionellen Reformversuche der letzten zehn kleineren insbesondere neuen Mitgliedsländer auf eiJahre verliefen enttäuschend. Weder der Vertrag von nem eigenen Kommissar bestehen und die großen Amsterdam(1997) noch von Nizza(2001) haben die Länder bereits Kompromissbereitschaft signalisiert haHandlungsfähigkeit der Union vorangebracht. Der Gip- ben. fel von Nizza muss sogar als Rückschritt angesehen Der Einstimmigkeitsbereich im Ministerrat wurde werden, da er Spanien und Polen in den Mehrheitsent- vorsichtig abgebaut. Wichtige Bereiche unterliegen jescheidungen des Rates Stimmengewichte zugestanden doch noch immer der Einstimmigkeit, darunter die Auhat, die im krassen Gegensatz zu ihrem Bevölkerungsanteil stehen. Der Konventsentwurf für eine europäißen- und Sicherheitspolitik, Bereiche der Handelspoli11 tik, die sozialen Sicherheitssysteme, die Steuern und sche Verfassung hat diese Ungleichgewichte durch das die Obergrenze der EU-Mittel. Die nationalen RegiePrinzip der„doppelten Mehrheit“ zu heilen unter- rungen haben sich erfolgreich gegen weitere Souveränommen, womit den Prinzipien einer Union der Bürger und Staaten gleichermaßen Rechnung getragen würde. Die qualifizierte Mehrheit im Rat soll ab 2009 aus 10 Vgl. hierzu z.B. die Beiträge in der Vierteljahreszeitschrift Integration „Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents“ vom November 2003 sowie in der Zeitschrift Intereconomics , 4-2004, ebenso: The European Policy Centre(EPC) (2003); The Draft Constitutional Treaty- An Assessment, The 9 Es sei denn, dass die Vorbereitungen zu den Volksabstim- EPC Issue Paper No. 5. mungen über den Europäischen Verfas-sungsentwurf eine 11 Einstimmigkeit ist beim Abschluss von Abkommen über den lebhafte und notwendige Debatte auf breiter Front in Gang Dienstleistungsverkehr oder über Han-delsaspekte des geistisetzt. gen Eigentums erforderlich(Krenzler 2004). 11

Wolfgang Quaisser& Manfred Wegner Welche Zukunft hat die EU? Gefahren für die wirtschaftliche Integration Europas Europäische Politik (05/2004) 12 nitätsübertragungen gewehrt. Institutionelle Neuerun- Die EU-15 hat ihrerseits in weiten Teilen die Möggen wie der hauptamtliche Vorsitz des Europäischen lichkeit verpasst, die Osterweiterung als Druckmittel Rates und ein EU-Außenminister müssen sich erst in zur Reform ihrer Institutionen und Politikbereiche zu der täglichen Praxis bewähren. Die größere Flexibilität nutzen. Die Situation ist auch deshalb so prekär, da die für Verfassungsrevisionen ist ein qualitativer Sprung in 12 der Weiterentwicklung der EU(Elmar Brok 2003). neuen Mitgliedsländer mit ihren eigenen politischen Vorstellungen nunmehr mit am Verhandlungstisch sitInsgesamt gesehen bleiben die Entscheidungseffizienz zen und sich u. U. eher als Reformblockierer profilieren und das institutionelle Gleichgewicht zwischen Europä- könnten. ischem Rat, Ministerrat, Parlament und Kommission trotz verbesserter Abgrenzung von Kompetenzen we iterhin prekär. Eine Neuorientierung der wirtschaftlichen Kompetenzen innerhalb der EU stand nicht im Vordergrund Europäische Perspektiven: Konsolidierung statt Überdehnung oder Fortschritte durch Krisen? der Verfassungsdebatte, so dass sich im Bereich der Wirtschaftspolitik und ihrer Koordinierung kaum Fort- Die europäische Einigung bleibt ein krisengeschütteltes schritte feststellen lassen. Die Wächterrolle des Minis- Projekt mit ungewissem Ausgang. Die EU-Staats- und terrates über die Finanzpolitik im Eurogebiet lässt sich angesichts der Erfahrungen mit dem Stabilitätspakt Regierungschefs der EU-15 sind vor mutigen Reformen 13 zurückgewichen, weil sie die Dimension der Probleme kaum rechtfertigen. Wichtige Politikbereiche wie die nicht erkennen wollten, die vor allem inne npolitischen Agrarpolitik, die Verkehrs- und Umweltpolitik oder die Konsequenzen gescheut und ihre kurzsichtigen„natiStrukturfonds blieben im Konventsentwurf ausgeklam- onalen“ Interessen in den Vordergrund gestellt haben. mert, obgleich sich hier ebenfalls Reformbedarf aufge- Mit der Osterweiterung wurde erstmals der Grundsatz staut hat. durchbrochen, dass Erweiterungen mit einer Vertiefung des Integrationsprozesses einhergehen müssten. Noch auf dem Kopenhagener Gipfel(1993) war man Osterweiterung und die Folgen:Reformmotor oder die sich einig darüber, dass die Osterweiterung“die StoßAngst vor Souveränitätsverlusten kraft der europäischen Integration“ nicht beinträchtigen dürfte. Für die Beitrittsländer war die EU während des letzten Aber auch der Verfassungsentwurf ist vor überzeuJahrzehnts der wichtigste Modernisierungsförderer und genden Schritten auf dem Weg zur politischen Union Politikanker. Die Union hat nicht nur auf die Überna h- zurückgewichen und gibt keine Antwort auf die Frage me ihrer Regeln geachtet, sondern im wirtschaftlichen nach den geographischen Grenzen der Union und dem Bereich durch die Liberalisierung des Handels wichtige Grundverständnis des europäischen Einigungswerkes. Wachstumsimpulse für die Beitrittsländer geliefert. Der Entwurf mag das gegenwärtig erreichbare MaxiGleichzeitig hat sie demokratische Strukturen, stabile mum an Gemeinsamkeiten darstellen. Damit wird er ordnungspolitische Rahmenbedingungen und den aber nicht den internen und externen HerausforderunAufbau von Institutionen(Verwaltung, Gerichtswesen gen gerecht, denen die Länder der erweiterten EU geu.a.) gefördert. Trotzdem ist der Reformprozess in etli- genüberstehen(EPC 2003). chen Beitrittsländern noch nicht vollständig abge- Dennoch bleibt festzuhalten, dass die 50-jährige schlossen(Privatisierung, Abbau von Subventionen) Entwicklung von der EWG zur EU, von der Zollunion und zerbrechlich geblieben(rasch wechselnde Regie- zur Wirtschafts- und Währungsunion, erfolgreich war, rungen, schwache Administration, Korruption). In Ver- wenn auch mit fragwürdigen Kompromissen und fibindung mit makroökonomischen Politikfehlern erklärt nanziellen Zugeständnissen befördert. Aber die Erweidies, warum der Konvergenzprozess etliche Rückschlä- terung von Kompetenzen und die mehrfachen Erweitege und Wachstumskrisen hinnehmen musste(Ungarn rungen führten gleichzeitig zu einer wachsenden Kom1996/97, Tschechien 1998, Polen 2000/2001). Die plexität und verwirrenden Vielfalt von sich überlappe nSanktionsmechanismen der EU zur Durchsetzung we i- den Entscheidungs- und Regierungsebenen und unklaterer Reformen sind nach dem Beitritt indes deutlich ren Kompetenzzuordnungen und Prozeduren(Sapir begrenzter als vorher. u.a. 2003). Die EU leidet heute unter einer zunehmenden Intransparenz und Unregierbarkeit, die mit der 12 Verfassungsrevisionen könnten nach dem Konventsentwurf mit einer 5/6 Mehrheit der Mitgliedsländer und einer 2/3 Mehrheit im Europäischen Parlament in Kraft treten und da- 13 Die Stationen dieses Ausweichens sind: Berlin 1999, Agenda mit die Blockade eines einzelnen Mitglieds verhindern. 2000, Nizza 2002, Brüssel 2003.

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit Methode der„offenen Koordinierung“ von Wirt- formen der Agrar- und Strukturpolitik würden ausbleischafts-, Industrie-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik ben. Die Aufstellung des nächsten Finanzierungsrahnicht überwunden werden kann. Diese Mängel werden mens für 2007-2013 könnte von heftigen Verteilungsauch durch die Annahme der Europäischen Verfassung kämpfen begleitet sein und in einer ernsthaften Blonicht beseitigt, sondern höchstens abgemildert. Der ckade enden. Die in letzter Zeit zunehmende intergouKonventsentwurf ist eine Etappe auf einem Integrati- vernmentale(zwischenstaatliche) Kooperation würde onsweg, der in einer Union mit 27 oder mehr Mit- sich weiter ausbreiten, die Gemeinschaftsmethode gliedsländern zwangsläufig schwieriger wird. Ange- aushöhlen und damit eine der zentralen Errungensichts eines Mehrebenensystems(Zusammenwirken schaften der europäischen Integration aufs Spiel setvon Regionen, Nationalstaaten und supranationalen zen. Strukturen) mit ständig wechselnden Koalitionen bleibt Der Ausweg einer differenzierten Entwicklung Eues allerdings fraglich, ob sich zwischen den Mitglied- ropas durch die„verstärkte Zusammenarbeit“ eines staaten und den EU-Institutionen einfache und durch- Gravitationszentrums wird sich unter diesen Umstänsichtige Beziehungen herstellen lassen. Die Regierbar- den praktisch nur in wenigen Bereichen verwirklichen keit der EU sowie die Effizienz und Ergebnisse bei der lassen. Ein operationelles und institutionelles GesamtKoordinierung wirtschaftlicher Entscheidungen dürften konzept für ein Europa der mehrfachen Geschwindigsich deshalb in einer erweiterten Union eindeutig ver- keit ist nirgendwo sichtbar. Die Kern-(Pilot-)gruppe der schlechtern. Die komplexe Verschränkung von Ratssit- europäischen Einigung könnte allerdings flexible Fortzungen, Arbeitsgruppen, Ausschüssen und nationalen schritte z.B. in der Außen- und Sicherheitspolitik sowie Regierungen wird in einer Union mit 27 Mitgliedern in der Innen- und Justizpolitik mit Hilfe intergouvernauch verfahrensmäßig immer problematischer und der mentaler Zusammenarbeit auch außerhalb der Union Interessenausgleich immer zeitraubender werden. vorantreiben. Die Gefahren einer Zersplitterung der Bei einer Nichtratifizierung des Konventsentwurfs Kräfte und das Auftreten neuer Friktionen mit der wäre zu befürchten, dass der Fortgang der Integration Randgruppe würden aber mehr Probleme aufwerfen erschwert, wenn nicht gelähmt wird. Gemeinsame als vorwärtsdrängende Lösungen ermöglichen. Mit SiEntscheidungen wären dann nur noch zufällig(und cherheit würden darunter die politische Glaubwürdigvermutlich kostspielig) und würden sich auf wenige keit und Legitimität der Europäischen Union und ihre Sachgebiete beschränken. Die Gefahr von Blockaden außenpolitische Wirksamkeit leiden. Aber auch ohne wächst zudem mit der Erweiterung und zunehmenden diese Gefahren droht eine allmähliche Erosion der euHeterogenität der Mitgliedsstaaten. Als Folge der neu- ropäischen Idee, in deren Mittelpunkt bisher die Geen Beitritte könnte ein wachsendes Misstrauen der meinschaftsmethode und ein europäischer Rechtsrahkleineren und ärmeren Länder gegenüber dem„Dik- men standen. Die Renationalisierung der EU würde tat“ oder„Direktorium“ der Großen entstehen. Die sich fortsetzen und das Projekt der Politischen Union erweiterte Gemeinschaft besteht ab 2004 aus sechs endgültig aus der Debatte verschwinden. Statt die großen Mitgliedern und 16 kleineren und drei Kleinst- Kräfte für eine Vertiefung der EU einzusetzen, würden Ländern(Luxemburg; Malta und Zypern) und soll sich Besitzstände verteidigt. Es wäre fatal, wenn die Mit2007 nochmals um Bulgarien und Rumänien vergrö- gliedsländer das allmähliche Ausbreiten intergouvernßern. Die Interessengegensätze zwischen Arm und mentaler Kooperationsformen akzeptieren und damit Reich sowie dem Zentrum und der Peripherie werden das Abdriften in einen unvollkommenen Binnenmarkt massiv zunehmen und damit auch die Forderungen mit rudimentären Formen von Gemeinschaftspolitik nach Ausgleichszahlungen und Förderhilfen. Neue Be i- tolerieren würden. trittskandidaten stehen vor der Türe. Es geht nicht da r- In der europäischen Integrationsgeschichte sind Krium, ob die neuen Beitrittsländer reif sind für die EU. Es sen und Herausforderungen nicht selten zum Auslöser ist die Europäische Union, die nicht reif für neue Erwe i- mutiger Anfänge geworden. Es ist zu hoffen, dass der terungen ist. Konventsentwurf von allen 25 nationalen Parlamenten Sollte die Verabschiedung des Verfassungsentwurfs ratifiziert und in den Volksbefragungen angenommen (durch einzelne nationale Parlamente oder Volksab- wird. Der Verabschiedung des Konventsentwurfs sollte stimmungen) im Verlauf der Ratifizierungsprozesse eine längere Konsolidierungsphase folgen, wofür eine endgültig scheitern, wäre damit nicht ein plötzlicher Reihe von Argumenten sprechen. Zum einen wäre das Kollaps der europäischen Einigung verbunden. Aber komplexe Regelwerk der neuen Verfassung in der tä gvieles spricht dafür, dass diese Integrationskrise lichen Praxis zu erproben und auf seine Tragfähigkeit schwerwiegende Folgen haben dürfte. Fortschritte bei hin zu testen. Die Europäische Verfassung könnte der Vollendung des Binnenmarktes und wichtige Re- durchaus die Funktionsfähigkeit der Union verbessern. 13

Wolfgang Quaisser& Manfred Wegner Welche Zukunft hat die EU? Gefahren für die wirtschaftliche Integration Europas Europäische Politik (05/2004) 14 Viele der Vorschläge gehen jedoch nicht weit genug Auch für die neuen Beitrittsländer wäre eine Konso(und treten teilweise erst 2009 in Kraft), um in einer lidierungsphase hilfreich. Das Vertrautwerden mit den Union mit 27 Mitgliedsländern zu effizienten und zeit- komplizierten Regelwerken der EU, die Einübung der gerechten Entscheidungen zu führen. Eine Konsolidie- Mechanismen der Kompromissfindung innerhalb der rungsphase würde es erlauben, die Schwachstellen der europäischen Institutionen, die Umsetzung der BinKonstruktion im Rahmen von Verfassungsrevisionen nenmarktregeln und die Vorbereitungen für den Be iabzustellen. tritt zur Währungsunion sind ausreichend schwere Prioritäre Aufgaben in dieser Phase lägen in der Aufgaben, die alle Kräfte der nächsten Jahre absorbieVollendung des Binnenmarktes(vor allem des Finanz- ren werden. Erst danach könnte sich die Union neuen marktes) und im schrittweisen Umbau der Agrar- und) Erweiterungsrunden zuwenden, was institutionelle Strukturpolitik. Die gemeinsame Förderpolitik sollte die Annäherungen(erweiterte EWR bzw.„Erweiterte Aseuropäische Kohäsion und Solidarität stärken statt soziierte Mitgliedschaft"), politische Mitsprache sowie durch Verteilungskämpfe neue Gräben des Zwiespalts finanzielle und konzeptionelle Hilfen für privilegierte zu öffnen. Die Koordinierung der Wirtschaftspolitik Partner keineswegs ausschließt. und die Verzahnung der Währungspolitik mit der Fi- Die EU steht vor gewaltigen internen und externen nanzpolitik im Euroraum müsste durch verbindlichere Herausforderungen, die sich auf der Ebene der NatioVerfahren und Anreize verbessert sowie die Glaubwür- nalstaaten nicht mehr lösen lassen. Sie haben ihren Urdigkeit des Stabilitätspaktes zurück gewonnen werden. sprung nicht allein in den schwierigen Aufgaben der Der Rat sollte die Transparenz seiner Entscheidungen jetzigen und künftigen Erweiterung, sondern auch in deutlicher machen und den Umfang von Mehrheits- den Anpassungszwängen der Globalisierung und den entscheidungen ausdehnen. Das Europäische Parla- weltweiten Problemen bei der Bekämpfung von Arment müsste durch seine Kontroll- und Mitbestim- mut, Epidemien, Kriminalität, Terrorismus und Konflikmungsrechte seine Sichtbarkeit für die europäische Öf- ten mit Massenvernichtungswaffen. Dafür braucht Eufentlichkeit erhöhen ropa handlungsfähige, krisenfeste und effiziente InstiDie Rolle der Europäischen Kommission als vertrau- tutionen und Entscheidungsmechanismen. Im Kontext enswürdiger Moderator ist unverzichtbar, ihre Autori- politischer und wirtschaftspolitischer Kooperation kann tät und die Effizienz ihrer Dienststellen unerlässlich, um nur ein einiges Europa sein Mitsprache- und Mitbedie Integrationsdynamik voranzutreiben und Fehlent- stimmungsrecht auf internationaler Ebene sichern. Die wicklungen abzuwenden. Während einer längeren Politiker sollten die Glaubwürdigkeit europapolitischer Konsolidierungsphase könnte man sogar durch ein er- Aktionen stärken, statt nationale und sektorale Besitzneutes Konventsverfahren die überladene Verfassung stände zu verteidigen und unverbindliche Gipfelerklävereinfachen, das Gemeinschaftsrecht entrümpeln, rungen abzuliefern. Nur dann werden die Bürger Euround die Effizienz von Entscheidungen erhöhen. Es soll- pas das Großprojekt Europa wieder ernst nehmen und te sogar möglich sein, die komplexen Verzahnungen bereitwilliger als bisher die Anpassungslasten dafür zwischen den EU-Organen und den Mitgliedern zu tragen. vereinfachen und sich auf die Kernaufgaben der EU zu Europa kann sich ein Scheitern der europäischen Inbeschränken(Binnenmarkt, Wettbewerb, Außenha n- tegration nicht leisten. Die politischen und ökonomidel, Währung, innere und äußere Sicherheit) und schen Kosten wären unvorstellbar hoch. Wenn die zweitrangige Funktionen möglichst wieder auf die na- Staaten Europas sowohl die politische und soziale Stationale Ebene zurückzuführen. bilität als auch ihre Wohlfahrt sichern wollen, müssen Die Mitgliedsländer müssten sich prioritär auf die sie sich darauf besinnen, dass sie ihre Zukunft in EuroUmsetzung der internen Reformen und auf eine kon- pa nur gemeinsam bewältigen können. Alle anderen sequente Wachstums- und Konvergenzpolitik einlassen Wege sind Irrwege, wie die Erfahrungen in der ersten und schließlich resolut die Konsolidierung der Staatsfi- Hälfte des 20. Jahrhunderts vor Augen geführt haben. nanzen betreiben. Die rasche Vollendung des Binne nmarktes könnte auf diese Weise zum zentralen Teil einer wachstums- und innovationsfreundlichen Wirtschaftspolitik werden. Kräftiges und anhaltendes Wachstum würde nicht nur die unerlässlichen Reformen in den Mitgliedsländern und deren reale Konvergenz, sondern auch den Prozess der europäischen Integration fördern.

Referenzen Balcerowicz, Leszek(2003), The Adoption of the Euro and Economic Growth of the Accession Countries, in: Cassel et. al.(Hrsg.)(2003) Boldrin, Michele and Fabio Canova: Inequality and convergence in Europe’s regions: reconsidering European regio nal policies, in: Economic Policy 32 , April 2001 Brok, Elmar(2003), Der Konvent- eine Chance für die europäische Verfassung, in: Integration 4/2003 Bundesministerium für Finanzen(2001), Wisse nschaftlicher Beirat beim BMF, Gutachten zur„Freizügigkeit un d sozialen Sicherheit“, Bonn Cassel, Dieter und Paul J.J. Welfens(Hrsg.)(2003), Regionale Integration und Osterweiterung der Europä ischen Union, Schriften zu Ordnungsfragen der Wirtschaft Band 72, Lucius& Lucius, Stuttgart Dauderstädt, Michael(2004), Transformation und Integration der Wirtschaft postkommunistischer Be itrittsländer, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Be ilage zur Wochenzeitschrift “Das Parlament”, 2 . Februar 2004(B 5-6/2004) DG Regio(2004), Eine neue Partnerschaft für die Kohäsion, Konvergenz, Wettbewerbsfähigkeit, Kooperation, Dritter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt, Brüssel EU-Kommission(2003), The EU Economy: 2003 Review, Bru ssels(ECFIN/391/03-EN), Brüssel(26.11.2003) --(2004), Aufbau einer gemeinsamen Zukunft: Fina nzielle und politische Perspektiven der Europäischen Union im Zeitraum 2007-2013, Brüssel(10.2.2004) Europäische Zentralbank(2003), Die Integration der europä ischen Finanzmärkte, Monatsberichte, Oktober 2003, Frankfurt/M Krenzler, Hans Günter(2004), Die Außenhandelsbefugnisse der EU, Beitrag zum Kolloquium des Europa-Instituts Freiburg über„Die Bedeutung des Konventsentwurfs für die Wirtschaft“(erscheint demnächst) Sapir, Andre(Chairman)(2003), An Agenda for a Growing Europe(Report of an Independent High-Level Study Group), July 2003, Brussels Sinn, Hans- Werner(2003a), The New Systems Competition, Yrjö Jahnsson Lectures, Helsinki 1999, Basil Blackwell, Oxford --(2003b), Ist Deutschland noch zu retten? Econ Verlag, München Tietmeyer, Hans(1995), Währungsunion und politische Integration: Historische Erfahrungen und europäische Perspektiven, in: Deutsche Bundesbank, Auszüge aus Presseartikeln Nr. 76. World Economic Forum and Center for European Integration Studies(2002), The Lis-bon Review 2002-2003: An Assessment of Policies and Reforms in Europe, Geneva and Bonn. Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit 15