Michael Dauderstädt* Vom Ostblock in die Europäische Union: Reformen, Anpassung, Konflikte W enn im Mai 2004 acht Länder, die vor 15 Ja hren noch Planwirtschaften des kommunistischen „Ostblocks“ waren, der Europäischen Union(EU) beitreten, haben sie einen langen und schmerzhaften Anpassungs- und Reformprozess hinter sich. Bevölkerung und Eliten der Beitrittsländer haben diese Belastungen auf sich genommen, um wichtige nationalpolitische Ziele, die innere Freiheit, die äußere Unabhängigkeit und die„Rückkehr nach Europa“ zu erreichen. Aber sie haben sich auch ein westliches Wohlstandsniveau erhofft, das der„reale Sozialismus“ nicht bieten konnte. Der schleichende Kollaps der Planwirtschaft war eine wichtige Ursache des politischen Wandels in Mittelund Osteuropa. Die jungen Demokratien sahen sich also gleichzeitig mehreren Aufgaben gege nüber: de m Aufbau eines neuen Nationalstaates(nur Polen und Ungarn existierten schon 1989 in ihren heutigen Grenzen), der Demokratisierung der alten Parteidiktatur, dem Systemwechsel zur Marktwirtschaft und nach außen der Integration in den Weltmarkt und vor allem in die sich neu gestaltende europäische Wirtschaft. Diese vier politischen und ökonomischen Transformationen sind eng miteinander verflochten. Wenn im Folgenden die wirtschaftliche Entwicklung dargestellt wird, so ist dies nicht ohne Bezug auf die Politik möglich. Wir beginnen mit dem Reformprozess, der die Strukturen der Planwirtschaft zerschlug und die Marktwirtschaft etablierte. Anschließend betrachten wir die zwiespältigen wirtschaftlichen Ergebnisse dieser Reformen. Danach widmen wir uns der außenwirtschaftlichen Integration und Anpassung an die EU, um abschließend die Chancen, Risiken und Konflikte für die neuen Mitglieder und die erweiterte EU einzuschätzen. Marktwirtschaftliche Reformen Der Umbau der Planwirtschaft zur Marktwirtschaft war eine beispiellose Herausforderung, zu der es weder * Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn. Erweiterte und überarbeitete Fassung eines Aufsatzes, der unter dem Titel„Die Transformation und Integration der Wirtschaft der postkommunistischen Beitrittsländer“ in der Beilage zur Wochenzeitung„Das Parlament“ vom 2.2.2004„Aus Politik und Zeitgeschichte“ B 5-6/2004, S.15-24 erschienen ist. Modelle noch akzeptierte theoretische Konzepte gab. Der Systemwechsel erforderte im Inneren eine Liberalisierung und Privatisierung der Wirtschaft, der aber zwangsläufig mit einem Aufbau von neuen Institutionen zur Regulierung den so entstehenden Märkten verbunden war. Der erste Schritt war die Freigabe der meisten Preise- mit Ausnahme von Mieten, Energie, Transport und einigen Grundbedarfsgütern, die später folgten. Damit ergaben sich massive Veränderungen der Realeinkommen, vor allem bei Beziehern nominal fester Transfereinkommen(z.B. Renten). Die auße nwirtschaftliche Liberalisierung wird unten(Abschnitt 3) behandelt. Die Privatisierung gestaltete sich schwieriger und langwieriger als die Liberalisierung. Teilweise erhielten enteignete Alteigentümer vorrangige Eigentumsa nsprüche(z.B. in Tschechien, Lettland). Wohnungen und kleine Unternehmen wie Läden, Restaurants und Handwerksbetriebe fanden meist rasch neue individuelle Eigentümer. Bei der Privatisierung de r großen Staatsunternehmen waren vielfältige Interessen und Ziele zu berücksichtigen. Die Ungarn übertrugen die Aufgabe einer staatlichen Institution ähnlich der deutschen Treuhandanstalt; die Tschechoslowakei entschloss sich zu einer radikalen und raschen Kuponprivatisierung, behielt aber eine Reihe„strategischer“ Unternehmen in Staatshand; die Slowakei folgte diesem Weg dann nicht weiter. Die Polen taten sich lange mit der Wahl der Privatisierungsmethode schwer und führten schließlich Investitionsfonds ein, an denen(auch) die Bevölkerung Anteile erhielt. In Estland verkaufte die Regierung ihre Anteile an öffentlichen Unternehmen vorzugsweise an wenige ausländische Großinvestoren. Litauen entschied sich für die Kuponprivatisierung, während Lettland nach längerem Hin und Her die Aufgabe 1994 einer eigenen Agentur übertrug. Die Slowenen verfolgten einen Mix von Privatisierung über Zertifikate für alle Bürger und über einen zentralen 1 Fonds. „Freie“ Märkte und ihre privaten Marktteilnehmer brauchen Regeln und Institutionen, die der Staat bereitstellen muss. 1 Vgl. Georg Brunner, Privatisierung in Osteuropa – eine typologische Skizze, in: Osteuropa, 1999, S.2-43.

Michael Dauderstädt Vom Ostblock in die Europäische Union: Reformen, Anpassung, Konflkte Europäische Politik | Politikinformation Osteuropa (04/2004) 2 Tabelle 1a: Der Transformationsprozess im Überblick(Baltikum und Polen) Jahr/Land 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Polen Preisliberalisierung Außenhandelsliberalisierung Kleine Privatisierung Wettbewerbskontrolle Börse Litauen Zentralbank Kuponprivatisierung Lettland Kleine Privatisierung Steuerreform Bankengesetz Liberalisierung der Preise Wettbewerbspolitik Börse Konkursrecht Liberalisierung der Preise Einführung d. Mehrwertsteuer Zentralbank Massenprivatisierung Einführung d. Mehrwertsteuer 1. Bank privatisiert Neue Währung einziges Zahlungsmittel Nationale Investitionsfonds (NIF) Currency Board Einführung d. Mehrwertsteuer Währungskonvertibilität Neue Währung Eisenbahn wird AG Markt in Staatspapieren Privatisierung mit Agentur WTO-Beitritt Währungskonvertibilität Staatsunternehmen zu NIFs OECD-Beitritt Neues Privatisierungsgesetz Rentenreform Unabhängige Geldpolitik Reform d.Banken- und Konkur srechts Renten- und Gesundheitsreform Privatisierung Aktienmarkt 1. Bank privatisiert Konkursrecht Neues Konkursrecht Unternehmensrechtreformiert Hypothekenregister Kapitalertragssteuer Private Rentenversicherung Wettbewerbsrecht Monopolbehörde Rentenreform WTO-Beitritt Rentenreform Unternehmensbesteuerung reformiert Neues Handelsrecht Kapitalertragssteuer WTO-Beitritt Rentenreform Unabhängige Regulierungsbehörde für Telekommunikation Währung an€ gebunden Antikorruptionsprogramm Bankenprivatisierung a bgeschlossen Regulierungsbehörde für öffentliche Versorgungssysteme Neues Handelsrecht Estland Zentralbank Außenhandelsliberalisierung Kleine Privatisierung Bodenrechtsreform Neue Währung Currency Board Große Privatisierung Konkursrecht Preisliberalisierung Börsenaufsicht Privatisierungsrecht und – agentur Zollabbau Einführung d. Mehrwertsteuer Abbau v. Handelsschranken Währungskonvertibilität BIZ-Regeln 1. Bank privatisiert Börse aktiv Letzte Bank privatisiert Rentenreform Einlagenversicherung WTO-Beitritt Reform d.Banken- und Telekommunikationsrechts Letzte Bank privatisiert Kapitalverkehr liberalisiert Rentenreform Neues Wettbewerbsrecht Neue Arbeitslosenversicherung Quelle: EBRD, Transition Report, London 1998 und 2002(eigene Zusammenstellung).

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit Tabelle 1b: Der Transformationsprozess im Überblick(südliches Mitteleuropa) Jahr/Land 1990 1991 1992 Tschechien Zweistufiges Bankensystem Preisliberalisierung Außenhandelsliberalisierung Kleine Privatisierung Wettbewerbsrecht Kuponprivatisierung 1. Bank privatisiert Slowakei Zweistufiges Bankensystem Preisliberalisierung Außenhandelsliberalisierung Kleine Privatisierung Wettbewerbsrecht Kuponprivatisierung Ungarn Große Privatisierung beginnt „Treuhandgesellschaft“ Börse Preisliberalisierung Wettbewerbsrecht Kleine Privatisierung Konkursrecht 1993 1994 Mehrwertsteuer Börse Konkursrecht 2. Kuponprivatisierung Neue Währung Börse Konkursrecht Wettbewerbsrecht 1. Bank privatisiert 1995 WTO-Beitritt Währungskonvertibilität OECD-Beitritt WTO-Beitritt Währungskonvertibilität 2. Kuponprivatisierung gestrichen WTO-Beitritt Börsenaufsicht Privatisierungsgesetz Telefonprivatisierung 1996 Wettbewerbsaufsicht Währungskonvertibilität IWF-Programm Zollgesetz OECD-Beitritt 1997 Sparprogramm Gesetz zur Unternehmensbelebung Rentenreform 1998 Rentenreform Neues Konkursrecht Gesetz zur Unternehmensbelebung aufgehoben Wettbewerbsrecht Währungskonvertibilität Krankenversicherungsr eform 1999 Agentur zur Unterne hmensrestrukturierung Neues Privatisierungsgesetz Sparprogramm 2000 Größte Sparbank privatisiert Neues Konkursrecht OECD-Beitritt Neues Konkursrecht Mehrere Großprivatisierungen(Stahl, Telekommunikation, Bank) Wettbewerbsrecht reformiert 2001 Bankprivatisierung beendet Neues Bankrecht Besteuerung d. Kapitalgewinne Übernahmerecht reformiert 2002 Gas und Telekommunikation privatisiert Gas und Energieverteilung privatisiert Kapital- und Arbeitsmarkt neu geregelt Quelle: EBRD, Transition Report, London 1998 und 2002(eigene Zusammenstellung). Slowenien Zentralbank Währung Unternehmensmode rnisierung Privatisierungsgesetz Außenhandelsgesetz Wettbewerbsrecht Konkursrecht Preisliberalisierung Währungskonvertibilität WTO-Beitritt Wettbewerbsaufsicht Telekomgesetz Letzte Bank privatisiert Mindestlohn reformiert Einführung d. Mehrwertsteuer Währungskonvertibilität Rentenreform Unabhängige Regulierungsbehörden für Versicherung und Energie Telekommunikation neu reguliert Kapitalverkehrsfreiheit Neues Arbeitsrecht 3

Michael Dauderstädt Vom Ostblock in die Europäische Union: Reformen, Anpassung, Konflkte Europäische Politik | Politikinformation Osteuropa (04/2004) 4 In fünf der acht Länder gehörte dazu eine neue, ei5 die Zunahme der Einkommensunterschiede. Bei akgene Währung, damit verbunden eine Zentralbank tuelleren Meinungsumfragen hat sich die Zustimund alle Regelungen für die Geld- und Währungspo- mung zum EU-Beitritt zwar in der Regel erhöht, aber litik, Devisen- und Kapitalmärkte. Die Slowakei be- die Unzufriedenheit mit der wirtschaftlichen Lage ist hielt zwar die Krone, aber mit dem Adjektiv„slowa- hoch. 6 kisch“. Slowenien schuf anstelle des jugoslawischen Dinar den Tolar. Die baltischen Länder führten drei Währungen ein, die jeweils den Rubel ablösten: Lats Die Schattenseite der Transformation 7 (Lettland), Litais(Litauen) und Kronen(Estland). Die Finanzierung des Staates durch Steuern und Kredite Die Enttäuschung mit der Marktwirtschaft rührte vor auf dem eigenen Kapitalmarkt war ebenso neu zu allem von der schweren Rezession her, die den Umorganisieren wie der Arbeitsmarkt und die Märkte bau der Planwirtschaft begleitet. Sie war auch durch für Güter und Dienstleistungen. Bei der Ausgestal- den Zusammenbruch der Exportwirtschaft in die altung der Gesetze und Regeln spielte vor allem ab ten osteuropäischen Handelspartner, vor allem die 1993 das europäische Vorbild eine zunehmende Rol- Sowjetunion bzw. Russland, bedingt. Das Bruttosozile, da das neue Recht mit dem EU-Recht, dem„ acalprodukt sank um ein Viertel bis ein Drittel und erquis communautaire“ , kompatibel sein musste. Aber reichte- wenn übe rhaupt- erst ab 1996 wieder das wie die Vielfalt in der heutigen EU zeigt, erlaubt auch Niveau von 1988. Die vorher unbekannte„offene“ dies noch erhebliche Spielräume, vor allem in den Arbeitslosigkeit stieg auf etwa 10%. Nur in Tschemarktferneren Bereichen wie z.B. der Ausgesta ltung chien blieb sie unter 5%. Erst Mitte der 90er Jahre, der sozialen Sicherungssysteme. In den letzten Ja h- also etwa zum Zeitpunkt der Aufnahmeanträge, ren verfolgten einige Länder tatsächlich oder in der wendete sich auch das wirtschaftliche Schicksal der politischen Rhetorik eine radikal liberale Ordnungs- Kandidatenländer. Nach mehreren Jahren sinkenden politik. So eliminierte Estland alle Zölle und Agrar- realen Bruttosozialprodukts konnten die mittel- und subventionen und muss sie nun mit dem Beitritt wie- osteuropäischen Volkswirtschaften wieder positive der einführen; Tschechiens damaliger Premierminis- Wachstumsraten melden. Polen war das erste Land. ter und heutiger Staatspräsident propagierte„eine Es wies schon 1992 2,6% reales Wachstum auf – Marktwirtschaft ohne Adjektive“(wie„sozial“), oh- nach Rückgängen um 11,6% im Jahr 1990 und 7% ne dies allerdings de facto umzusetzen. Andere Län- 1991. Slowenien folgte 1993. Ungarn, Tschechien, der(z.B. Polen, Ungarn, Slowenien) folgten mehr die Slowakei und Lettland konnten sich 1994 der erskontinentaleuropäischen Vorbildern einer„sozialen ten positiven Wachstumsraten erfreuen. Estland und Marktwirtschaft“. Einen Überblick zu den Systemre- Litauen bildeten 1995 das Schlusslicht nach fünf Jahformen liefert Tabelle 1. ren des Niedergangs(vgl. Tab.2). Die neue Marktwirtschaft fand nur eine wechse l- Das neue Wachstum, so erfreulich es war, fiel hafte und in den meisten Ländern sinkende Zustim- schwächer aus als der vorherige Niedergang, dessen mung. Die Differenz zwischen der Anzahl der Befür- Raten sich oft im zweistelligen Bereich bewegt hatworter und der Gegner(„Nettozustimmung“) sank ten. Polens Aufschwung erwies sich bis 1999 am roetwa in Tschechien, Ungarn und Slowenien fast kon- bustesten. Nach einem relativ langsamen Start tinuierlich von einem Höchststand 1990/91 auf nahezu Null 1997. 2 Detailliertere Untersuchungen und (1993: 2,6%; 1994: 3,8%) kletterte das Konjunkturbarometer auf über 4% und blieb dort bis 2000, um Umfragen in Polen, Ungarn und Tschechien machen dann wieder in eine Stagnationsphase abzustürzen. die Ängste deutlich: Eine große Mehrheit der Bevöl- Ungarn wuchs dagegen deutlich langsamer und war kerung verlangte 1994/5 eine sozialere Ausgestal- 1995/6 angesichts steigender Inflation und Defizite tung des Reformprozesses. 3 Sie war vor allem mit der Preisliberalisierung und Privatisierung unzufrieden, während Marktöffnung und Zulassung ausländischer Investitionen gleichermaßen Ablehnung und Zustimmung hervorriefen. 4 Kritisch sah die Bevölkerung 2 Vgl. European Commission, Central and Eastern Euro5 ebenda für Ungarn, S.81; vgl. analog für Tschechien(und Slowakei) Hans Peter Haarmann und Hans-Joachim Nissen (Hrsg.), Der Transformationsprozess in der Tschechischen und Slowakischen Republik, Köln 1995, S.79. 6 Vgl. Europäische Kommission, Eurobarometer. Die öffentliche Meinung in den Kandidatenländern, Brüssel 2002. Die EU stellte die Eurobarometerumfragen in den Beitrittslänbarometer, Nr. 8(März 1998). 3 Vgl. Hans Peter Haarmann und Hans-Joachim Nissen, Der Transformationsprozeß in Ungarn, Köln 1996, S.62. dern zwischen 1997 und 2001 ein. 7 Die Zahlen stammen, soweit nicht anders angegeben, aus EBRD, Transition Report 2002, London 2002 oder UN ECE 4 Vgl. ebenda, S.59.„Economic Survey of Europe“ 2003 No.1, Genf 2003.

Tabelle 2: Jährliche Zunahme des realen Bruttoinlandsprodukts(BIP) in% Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit Land/Jahr Polen Ungarn Tschechien Slowakei Slowenien Lettland Litauen Estland 1990 -11,6 -3,5 -1,2 -2,5 -4,7 2,9 -5,0 -6,5 1992 2,6 -3,1 -0,5 -6,5 -5,5 -34,9 -21,3 -14,2 Quelle: EBRD Transition Report, London 2002. 1994 5,2 2,9 2,2 4,9 5,3 2,2 -9,8 -2,0 1996 6,0 1,3 4,3 6,2 3,5 3,7 4,7 3,9 1998 4,8 4,9 -1,0 4,1 3,8 4,8 5,1 4,6 2000 4,0 5,2 3,3 2,2 4,6 6,8 3,8 7,1 2002 1,0 4,0 2,5 3,5 2,7 4,0 5,2 4,0 im Außenhandel und Staatshaushalt zu einem Spar- Zuge der Krise 1997 wieder an und ging ab 2001 programm gezwungen, das die Rate auf unter 2% leicht zurück. Der slowakische Arbeitsmarkt wies eidrückte. Die in der Zeit durchgeführten Reformen nen sta rken Zyklus parallel zum Wachstum auf. Im legten allerdings die Grundlage zu einem neuen Auf- Durchschnitt lagen die Quoten 2002 zwischen ca. schwung ab 1997. Tschechien erlebte zunächst ein 7%(Ungarn, Baltikum) und 18% in Polen und der gutes Wachstum, das 1995 sogar 6,4% betrug. Slowakei. 1996/97 stürzte das Land jedoch in eine schwere Fi- Parallel dazu brachten die Länder ihre Inflation nanz- und Währungskrise, die zunächst einige Ba n- langsam unter Kontrolle, auch wenn die durchken zusammenbrechen ließ. In der Folge verloren die schnittlichen Raten sich mit etwa 3% immer noch Kapitalmärkte das Vertrauen, als die Regierung Klaus auf einem leicht höheren Niveau als in der EU bewebei Neuwahlen die absolute Mehrheit verfehlte. Eine gen. Bei der Preisstabilität schien Tschechien zuAbwertung und ein Sparprogramm führte dann zu nächst die besten Erfolge aufzuweisen. Es konnte einem deutlichen Einbruch, der 1998 sogar einen schon 1994 den Anstieg auf 10% senken und blieb erneuten Rückgang des Bruttosozialprodukts bewirk- bis 1997 deutlich darunter. Nach einem Schub auf te. Erst im Jahre 2000 kam es zu einer Erholung. Die über 10% 1998 kam sie wieder in den darauf folSlowakei wuchs nach der Trennung unter der um- genden Jahren auf 2%-4%. Polen und die baltischen strittenen Regierung Meciar rasch(1994-1998 mit Länder weisen dagegen kontinuierliche Rückgänge 4%-6%), aber auf der ungesunden Grundlage hoher auf, nachdem alle vier Länder vor 1994 eine extreme Verschuldung, was sich ab 1999 rächte. Erst 2002 Inflation erlebt hatten. Sloweniens Preisanstieg bekam das Land wieder aus der Stagnation. Slowenien wegt sich seit 1996 im einstelligen Bereich. Ungarn wies ein zwar weniger spektakuläres, aber dafür dagegen, das schon 1994 unter 20% gekommen kontinuierliches Wachstum um etwa 4% auf. Estland war, erlebte 1995/6 einen erneuten Anstieg, den es erreichte 1997 sogar eine Rate von 9,8%, die es aber dann wieder unter Kontrolle brachte. – auch aus außenwirtschaftlichen Gründen- nicht Damit sind die Länder bei der Inflation schon nahe beibehalten konnte. Auch Lettland und Litauen an der Erfüllung der Maastrichtkriterien. Betrachtet wuchsen insgesamt kontinuierlich mit 3-6%. Doch man die Haushaltsdefizite, so ergibt sich ein ge1999 traf alle eine Krise, die nur Lettland noch mit mischtes Bild. Zwar weist kein Land einen Überschuss positivem Wachstum überstehen konnte. auf, aber 2002 dürften die Defizite in den drei baltiDie positiven Wachstumsraten setzten sich nur schen Ländern und Slowenien unter 3% liegen. bedingt in sinkende Arbeitslosigkeit um, da die Un- Tschechiens traditionell konservative Fiskalpolitik ist ternehmen die enorme Überbeschäftigung aus der seit 2000 im Zuge der Konjunkturbelebung aus dem Planwirtschaft abbauen mussten, um die Produktivi- Ruder gelaufen. Auch Polen hat durch die Krise tät zu steigern und wettbewerbsfähig zu werden. Rückschläge bei der bis 2000 anständigen KonsoliZwar nahm die Arbeitslosigkeit in Polen, Ungarn und dierung hinnehmen müssen, während sich Ungarn Slowenien ab, erhöhte sich aber in Polen ab 2000 immer durch eine recht lockere Fiskalpolitik auswieder kräftig. In den baltischen Ländern stieg sie zeichnete. Die Staatsverschuldung liegt überall unter trotz hohen Wachstums fast kontinuierlich, nur Lett- 60% des BIP. Ungarn hat mit über 50% die höchste land konnte eine leichte Erholung verzeichnen. In Verschuldung, Estland mit etwa 5% die niedrigste. Tschechien stieg die an sich sehr niedrige Rate im Tschechien und Lettland liegen auch unter 20%. Li5

Michael Dauderstädt Vom Ostblock in die Europäische Union: Reformen, Anpassung, Konflkte Europäische Politik | Politikinformation Osteuropa (04/2004) 6 tauen und Slowenien weisen unter 30%, Polen und Im Ergebnis brach der alte osteuropäische Handel die Slowakei knapp 43% auf. 8 zusammen, was wesentlich zur TransformationsreIm Ergebnis weisen die acht Länder eine beachtli- zession beitrug. Es folgte eine gewaltige Umorientieche Stabilität auf. Die größten Probleme liegen im rung des Außenhandels auf Westeuropa, aus der eiletztlich zu niedrigen und zu unsteten Wachstum, ne starke Ausweitung der Ein- und Ausfuhren in und das da zu geführt hat, dass das Prokopfeinkommen aus der EU resultierte. Ausländische Direktinvestitiovon 1989 im Baltikum immer noch nicht wieder er- nen flossen nach Mittel- und Osteuropa. Die Öffreicht und in den übrigen Ländern nur um durch- nung der westlichen Märkte, vor allem im Ra hmen schnittlich 15% übertroffen wurde. Es gibt kaum kla- der Assoziierungsverträge mit der EU sowie die Mitre Belege, ob die unterschiedliche Performance mit gliedschaft in internationalen Organisationen wie bestimmten ordnungspolitischen oder institutionellen OECD, WTO, IWF und Weltbank begleiteten und beEntscheidungen verknüpft ist. Am ehesten kann dingten diese Liberalisierungsprozesse. Alle acht noch gelten, dass die frühen und energischen Re- Länder sind heute offene Volkswirtschaften, deren former, vor allem Polen, am schnellsten wuchsen. 9 Exporte bzw. Importe je nach Größe der VolkswirtDieses magere Ergebnis ist auch noch ungleich ver- schaft zwischen etwa 20%(Polen) und 50%(Estteilt. Nicht nur hält sich die Arbeitslosigkeit hartnä- land) ihres Bruttosozialprodukts betragen. ckig, auch die Einkommens- und Vermögensvertei- Das höhere Wachstum ab Mitte der 90er Jahre lung hat sich seit dem Ende des Kommunismus mas- ging in der Regel mit einer Verschlechterung der siv verschlechtert. Dies trifft eine Bevölkerung, die Leistungsbilanz einher. Den gestiegenen Importen weder Arbeitslosigkeit noch Armut im westlichen stand keine gleich starke Zunahme der Exporte geSinne kannte. Sie reagierte in den vergangenen 15 genüber. Zwar blieb das Defizit in vielen Fällen finanJahren damit, dass sie praktisch keine Regierung in zierbar – nicht zuletzt dank der Hilfe der EU und des ihrem Amt bestätigte, ohne dass jedoch die jeweils Zustroms ausländischer Investitionen, aber in einigen neuen Kräfte an der Macht vom Kurs der schmerz- Fällen wie in Ungarn oder in Tschechien erzwang das haften Reformen stärker abgewichen wären. Außenhandelsdefizit eine Abschwächung des Wachstums, da das Vertrauen der internationalen Außenwirtschaftliche Anpassung Finanzmärkte nachließ. Ungarn hatte 1993 und 1994 ein Leistungsbilanzdefizit von über 9% des Bruttosozialprodukts, das es mühsam bis 1996 auf 3,7% abDie zweite große Dimension des wirtschaftlichen Sys- senken konnte. Tschechien, das 1993/4 praktisch eitemwechsels betrifft die Außenbeziehungen. Die al- ne ausgeglichene Bilanz hatte, verlor das Vertrauen ten Planwirtschaften waren stark in eine politisch der Kapitalmärkte nach Defiziten in Höhe von 7,6% verordnete Arbeitsteilung innerhalb des Rates für(1996) und 6,1%(1997). Polen, das 1994 und 1995 Gegenseitige Wirtschaftshilfe(RGW, auch COM E- noch einen Überschuss aufgewiesen hatte, drohte CON) eingebunden, in der die ostmitteleuropäischen angesichts kontinuierlich wachsender Defizite(1998: Länder relativ(innerhalb des Ostblocks) hochwertige 4,4%, 1999: 7,5%; 2000: 6,3%) ein ähnliches ProbKonsum- und Investitionsgüter herstellten und dafür lem, das sich nur durch den Konjunktureinbruch entvor allem Rohstoffe aus der Sowjetunion bezogen. schärfte. Auch die Slowakei kommt bei jeder Wachs1990 liberalisierten die heutigen Beitrittsländer die tumserholung wieder stark ins Defizit. Ähnliche RisiAußenwirtschaftsbeziehunge n durch Austritt aus ken weisen die baltischen Außenhandelsbilanzen dem RGW, Umstellung auf Verrechnung zu Welt- auf, die seit 1994 durch ständig hohe Defizite gemarktpreisen und harte Währungen, durch Aufgabe kennzeichnet sind. Dank des„ currency board“ Sysdes Staatsmonopols im Außenhandel, allgemeine tems blieben sie bisher von einer Vertrauenskrise verÖffnung, den Abbau von Handelshemmnissen und schont. Slowenien dagegen zeigt seit 1995 praktisch durch die Abwertung der Währungen. Neue Gren- eine ausgeglichene Leistungsbilanz. zen und Währungen schufen aber auch neue Hin- Die Finanzierung der Defizite wirkte sich auf die dernisse. Auslandsverschuldung aus. Sie stieg in allen Ländern an. Ungarn konnte durch sein Sparprogramm die Verschuldung im Verhältnis zu den Exporten deutlich 8 Vgl. Deutsche Ba nk Research, Monitor EU-Erweiterung. Mittel- und Osteuropa, Nr.9 v.27.September 2002, S.39. 9 Vgl. Lucjan T. Orlowski(ed.), Transition and Growth in postCommunist Countries. The Ten-Year Experience, Cheltenham-Northampton 2001. und im Verhältnis zum BIP etwas abbauen. Auch Polen und Tschechien gelang eine Stabilisierung, Polen anfangs sogar eine deutliche Schuldenreduzierung, ja eine Halbierung gegenüber dem Beginn der Trans-

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit formation, als die Quote noch über 60% lag. Aller- Maastrichtkriterien bezüglich der Wechselkursstabilidings kam dabei auch der vom Westen gewährte tät. Schuldenerlass zum Tragen. Sloweniens Verschul- In der regionalen Außenhandelsstruktur nahm das dung hält sich trotz leichten Anstiegs in vertretbaren Gewicht der EU-15 als Handelspartner immer mehr Grenzen. Im Baltikum weist Lettland einen starken zu. Bei ca. 60% der Ein- und Ausfuhren scheint nach Anstieg auf über 150% der Exporte und über 70% den starken Zunahmen bis 1995 eine„natürliche“ des BIP auf, während Estland und Litauen sich auf Sättigung erreicht zu sein, wie sie auch von Gravitahohem Niveau stabilisiert haben. Letzteres trifft auch 10 tionsmodellen vorhergesagt wurde. Das schließt auf die Slowakei zu. weitere Schwankungen nicht aus, die durch die unEine wichtige Quelle ausländischen Kapitals(aber terschiedliche Wachstums- und Nachfrageentwickauch Know-hows ) war die ausländischen Direktinves- lung in den verschiedenen Partnerregionen bedingt titionen. Ungarn gehörte von Anfang an zu den ist. So wuchs 1998 wegen der Krise in Russland das Hauptzielländern. Die Investoren entdeckten Tsche- Gewicht der EU als Exportmarkt(vor allem für die chien und Polen erst ab 1995. Die Slowakei erlebte baltischen Länder). Innerhalb der EU sind Deutscheinen starken Zustrom ab 2000. Aufgrund der klei- land mit fast der Hälfte des Handels sowie Österreich nen Märkte hielten sich die Investitionen in den an- und Italien wichtige Handelspartner. deren Ländern in bescheidenem Rahmen. Das Motiv Die sektorale Zusammensetzung des Außenha nder Investoren war zunächst die Bedienung des Bin- dels der Kandidatenländer mit der EU signalisiert für nenmarkts. Häufig übernahmen sie vorhandene Un- die drei re icheren Länder Ungarn, Tschechien und ternehmen und entließen dann einen Teil der(über- Slowenien eine relativ hohe Wettbewerbsfähigkeit. flüssigen) Belegschaft. Erst langsam führten sie auch Der Grubel-Lloyd-Index, der die Spezialisierung im „ greenfield “ Investitionen durch, die neue Arbeits- gegenseitigen Handel angibt, erreichte schon 1997 plätze schufen, und benutzten die Beitrittsländer für für Slowenien 70 Punkte, Ungarn und Tschechien die Produktion für den westeuropäischen Markt. In- 66, die Slowakei 61, jedoch für Polen und Estland zwischen sind ausländische Unternehmen für wichti- nur 48. Wä hrend ein Wert von 100 bedeutet, dass ge Teile der Exporte verantwortlich – häufig im Rah- der gesamte Handel in einer Branche stattfindet(reimen von Produktionsverbünden, bei denen arbeitsin- ner„ intra-industry trade“ ), gibt ein Wert von 0 völlitensive Teilschritte nach Mittel- und Osteuropa aus- ge Komplementarität an(reiner„ inter-industry tragelagert wurden(z.B. Audi Ingolstadt-Györ/Ungarn). Die meisten Investitionen kommen aus der EU, mit de“ ). Ein Wert ab 60 wird als Zeichen relativer Wettbewerbsfähigkeit angesehen. 11 Deutschland als wichtigstem Investor. Handel, Investitionen und- im geringerem UmDie deutlich höhere Inflation als in der EU, zusätz- fang- Migration von Arbeitskräften haben eine neue lich Leistungsbilanzdefizite und entsprechende Kapi- Arbeitsteilung in Europa geschaffen. Die Wettbetalimporte, all dies übte auf die Währungen der Be i- werbsfähigkeit der Beitrittsländer beruht bisher auf trittsländer einen stetigen Abwertungsdruck aus. Po- schwachen Wechselkursen oder auf im internationalen und Ungarn gaben diesem Druck auch nach und len Vergleich niedrigen Löhnen und sonstigen lokaerhielten sich damit ihre preisliche Wettbewerbsfä- len Inputkosten(nicht mehr wie vor 1989 als Anbiehigkeit. Beide Länder wenden in der Wechselkurspo- ter mittlerer Technologie und hoch qualifizierter Arlitik ein„ crawling peg“ Regime an, das periodisch beit im Ostblock). Der Bildungsstand ist zwar in den kleinere Abwertungen gegenüber einem Währungs- Beitrittsländern relativ hoch, aber die Arbeitsprodukkorb vorsieht. Tschechien und Slowenien setzen ihre tivität ist noch sehr niedrig. Es fehlt an moderner InfWährungen dagegen einem„ managed float“ Re- rastruktur und an Kapital; die Unternehmen müssen gime aus, bei dem der Markt im Prinzip die Kurse noch erheblich in neue Ausrüstungen und neue Probestimmt, die Zentralbank jedoch korrigierend interveniert. Im Fall Tschechiens gelang es ihr 1997 nicht, duktionsorganisation investieren. Trotzdem hat sich schon ein Wandel der Industriestruktur ergeben. 12 die Krone gegen den Abwertungsdruck zu verteidigen, obwohl sie dabei einen spürbaren Teil ihrer Währungsreserven einsetzte. Die Slowakei hat einen 10 Vgl. Christian Weise u.a.(Deutsches Institut für Wirtschaftsflexiblen Wechselkurs(„ float“ ). Estlands und Litauens forschung), Ostmitteleuropa auf dem Weg in die EU Transformation, Verflechtung, Reformbedarf, Beiträge zur „ currency board" System sorgt für relativ geringe Strukturforschung Heft 167, 1997, S. 75 ff. Schwankungen. Lettland hat einen festen Wechse l11 Vgl euro-east Nr.64, March 1998, S.33(keine Angaben zu kurs. Insgesamt erfüllen die Länder noch nicht die Lettland und Litauen). 12 Vgl. Aiginger, Karl u.a., The World Economy, Economic Growth and Restructuring in Transition Countries, in: 7

Michael Dauderstädt Vom Ostblock in die Europäische Union: Reformen, Anpassung, Konflkte Europäische Politik | Politikinformation Osteuropa (04/2004) 8 Vergleicht man die Be itrittsländer mit den asiatischen der EU auf. 16 Damit zeigen sich erhebliche UnterSchwellenländern und der europäischen Peripherie, schiede zwischen den Beitrittsländern. Während sich so ähneln sie eher den iberischen Ländern. Sie haben einige mitteleuropäische Länder langsam aus dem es aber kaum vermocht, weltwirtschaftliche Integra- typischen Niedriglohnbereich herausentwickeln, sind tion mit hohem Wachstum zu verbinden, sondern Polen, die Slowakei und die baltischen Länder noch haben ausländische Investitionen und Auftragspro- eher auf diesen Wettbewerbsvorteil angewiesen. duktion nur in Produktivitätssteigerungen und Oft beruhen die notwendigen ProduktivitätssteiMarktzugang umgesetzt. gerungen – vor allem in den privatisierten und von Um sich dem westlichen Wohlstandsniveau auch ausländischem Kapital übernommenen Firmen – auf nur anzunähern, müssen die Kandidaten auch in drastischen Personaleinsparungen. In den sozialistiSektoren wettbewerbsfähig werden, die höhere Ein- schen Zeiten waren die Unternehmen durch eine kommen versprechen. Trotz einer Differenzierung starke Überbelegung, also„versteckte“ Arbeitslosigzwischen Ungarn und Tschechien einerseits und Po- keit, gekennzeichnet, die der Modernisierungsprolen, Slowakei und Baltikum andererseits dominieren zess nun in eine„offene“ Arbeitslosigkeit verwanim Außenhandel jedoch weiter arbeitsintensive und delt. Denn in der Regel stehen dem Abbau von Arpreissensible Produkte, die wenig forschungs- und beitsplätzen in den alten staatlichen Industrien nicht ausbildungsintensiv sind, wie Analysen des Außen- im gleichen Umfang neue Arbeitsplätze in modernen handels und insbesondere der darin sichtbaren Struktur der komparativen Vorteile belegen. 13 Diese Sektoren gegenüber. Nur in den Zentren wie Prag, Budapest oder Warschau gelingt der Strukturwandel marktgesteuerte Entwicklung haben die Beitrittslän- relativ reibungslos. Dort entstehen neue Arbeitsplätder nicht zuletzt durch ihre eigene, voreilige Liberali- ze im Dienstleistungssektor(Verwaltung, Finanzseksierungspolitik verursacht, die vorhandenes Kapital tor, Tourismus). Große regionale Unterschiede in Ar(Humankapital und Produktionsanlagen) dramatisch beitslosigkeit und Einkommen kennzeichnen daher entwertete und durch die frühe Orientierung auf die die Beitrittsländer. Sie verstärken die soziale UnEU eine Peripherisierung einleitete. Dies zeigt sich gleichheit, die ohne hin durch die reale Entwertung auch im Wandel der Warenstruktur des Exports nach von Transfereinkommen(Renten) und Löhnen eine r1989, als in vielen Ländern Rohstoffe Maschinen als Hauptexport ablösten. 14 Dabei konzentriert sich der seits und den neuen Reichtum der Transformationsgewinner andererseits stark angestiegen ist. Außenhandel der Beitrittsländer mit der EU auf die Marktsegmente, die sich durch niedrige Qualität und Preise(„ down market“ ) auszeichnen, wobei dies stärker für ihre Exporte als ihre Importe gilt. 15 Eine Integration mit Risiken und Konflikten Nicht zuletzt durch Einbindung in europäische Produktionsverbünde ist es inzwischen Ungarn, und Die Europäische Union(EU) unterstützte den Prozess in zweiter Linie Tschechien und Slowenien teilweise der Transformation – anfangs noch ohne Erweitegelungen, ihre Wettbewerbsfähigkeit durch ein" uprungsabsicht – von 1989 an. Hauptsäule des Hilfsgrading“ der Angebotsstruktur zu verbe ssern. Diese programms war das PHARE-Programm(PHARE= PoLänder weisen auch einen überdurchschnittlichen land Hungary Assistance for the Reconstruction of Anteil des intra-industriellen Handels am Handel mit the Economy ), das bald auf alle Länder Mittel- und Osteuropas ausgedehnt wurde. OECD, Proceedings, The Competitiveness of Transition Economies, Paris 1998, S.32ff. 13 Eichengreen, Barry und Richard Kohl, The External Sector, the State, and Development in Eastern Europe, in: Zysman, John and Andrew Schwartz(eds.), Enlarging Europe: The Industrial Foundations of a New Political Reality, Berkeley 1998, S. 171 ff; Weise,(Anm.10), S.85ff. und OECD (Anm.12). 14 Gradev, Todor, The Evolution of Industrial Structures and the New Division of Labour: Integration into European and Global Production Chains?, in: Widmaier, Brigitta und Wolfgang Potratz(Hg.), Frameworks for Industrial Policy in Die jährlichen Hilfen stiegen von€ 475 Mio. 1990 auf€ 1,6 Mrd. im Jahr 2000 an und dienten anfänglich eher der Beratung, später finanzierten sie auch Investitionen und konzentrierten sich immer stärker auf die Beitrittsvorbereitung. Ab 1999/2000 begann die EU mit zwei weiteren Programmen, einem zur Förderung der Landwirtschaft und des ländlichen Raumes(SAPARD) und einem dem Kohäsionsfonds ähnlichen strukturpolitischen Programm(Strukturpolitisches Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt Central and Eastern Europe,Aldershot 1999, S.60-91. 15 Lemoine, Françoise, Integrating Central and Eastern Europe in the European Trade and Production Network, BRIE Work- 16 Buch, Claudia, Die Osterweiterung der EU aus ökonomiing Paper 107, Berkeley 1998. scher Sicht, in: Die Weltwirtschaft Heft 2(2003), S.186.

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit - ISPA). In den Jahren 2000-2002 stellte die EU pro Jahr im Rahmen des PHARE-Programms etwa€ 1,1 Mrd. für SAPARD€ 540 Mio. und für ISPA€ 1080 Mio. an Finanzhilfen zur Verfügung. 17 Hinzu kommen Kredite der Europäischen Investitionsbank(EIB). Zwischen 1993 und 1996 schlossen alle Beitrittskandidaten Assoziierungsabkommen mit der EU, die neben Finanzhilfen auch die Liberalisierung des Handels vorsahen. Allerdings behielt sich die EU den Schutz ihrer Landwirtschaft und einiger sensibler Branchen(z.B. Stahl, Textil und Bekleidung) sowie die Möglichkeit von Schutzmaßnahmen unter besonderen Umständen(z.B.„ anti-dumping“ ) vor. Der Wegfall dieser Ausnahmen stellt den wichtigsten handelspolitischen Vorteil des Beitritts gegenüber der Assoziation dar. Weiter müssen die Kandidaten beim Beitritt den gemeinsamen EU-Außenzoll übernehmen, was gelegentlich geringeren Schutz vor billigeren Importen, aber manchmal auch eine stärkere Abschottung bzw. höhere Preise für Importe aus Drittländern bedeutet. Kurz nach den Assoziierungsabkommen, die wegen der in der Präambel vorgesehenen Beitrittsperspektive auch„Europaabkommen“ hießen, stellten die Partnerländer ihre Aufnahmeanträge in die EU, die von ca. 80% der Bevölkerung unterstützt wurden. Allerdings beruht vor allem die EU-Begeisterung der frühen Jahre auf kaum ausreichenden Kenntnissen über die EU, ihre Institutionen und Politiken. 18 So sprachen sich bei den gleichen Meinungsumfragen(1991 und 1992), bei denen ca. 80% der Befragten in den fünf Ländern einen EU-Beitritt befürworteten, nur ca. 60%(1992 sogar noch weniger, um 55%) für die Marktwirtschaft aus. Mindestens ein Viertel der EU-Befürworter waren sich offensichtlich nicht bewusst, dass die EU zunächst ein großer (Binnen-)Markt ist, und hielten ihre Ablehnung der Mark twirtschaft für verträglich mit einer EUMitgliedschaft. 19 Die politischen und ökonomischen Reformen sind aufs engste miteinander verflochten und stehen zur Mitgliedschaft in der EU in einem keineswegs gelösten Spannungsverhältnis. Zwar haben die meisten wichtigen politischen Parteien und Eliten in den Be itrittsländern die Mitgliedschaft gewünscht, unterstützt und die zur Erreichung dieses Zieles notwendigen Opfer mitgetragen, aber Hunderte von Ausna hme- und Übergangsregelungen in den Beitrittsabkommen belegen, dass dies nicht ohne Konflikte abging. Bei den Volksabstimmungen erzielten die Be itrittsbefürworter überall eine ausreichende, oft massive Mehrheit, wobei die Wahlbeteiligung aber hä ufig sehr niedrig ausfiel. Die Zustimmungsquote bezogen auf die Gesamtheit der Wahlberechtigten lag Tabelle 3: Unterstützung des EU-Beitritts in den Kandidatenländern(zustimmende Antworten in Prozent aller Antworten) Jahr Land Estland Polen Tschehien Ungarn Slowenien Lettland Litauen Slowakei 1993 79 80 84 83 92 78 88 84 1996 76 93 79 80 79 80 86 88 1997 29 70 43 47 47 34 35 46 1998 35 63 49 56 57 40 40 62 2001 33 51 46 60 41 33 41 59 2002 39 61 50 77 62 54 53 69 2003(Referendum) % der abgegebenen Stimmen 67 77 77 84 90 67 91 92 Quellen: Umfragen: Eurobarometer; Referendum: http://www.mdr.de/eu/aktuell/938582.html. % der Wahlberechtigten 43 46 43 39 54 49 58 48 17 http://europa.eu.int/comm/enlargement/pas/sapard.htm (Phare, ISPA, Sapard brochure). 18 Vgl. R.Rose und C. Haepfner, Democracy and Enlarging the European Union Eastwards, in: Journal of Common Market Studies, 33 September 3(1995) S. 427-450. 19 Vgl. European Commission, Central and Eastern Eurobarometer, Nr. 8(März 1998). 9

Michael Dauderstädt Vom Ostblock in die Europäische Union: Reformen, Anpassung, Konflkte Europäische Politik | Politikinformation Osteuropa (04/2004) 10 somit nur in Litauen und Slowenien über 50%(s. heren Erweiterungen nicht galt. Dagegen sind einige Tab.3). Nachteile abzusehen: Es ist also keineswegs selbstverständlich, dass der • Wachstum: Ob eine Beschleunigung des WirtEU-Beitritt mit den zentralen nationalen Interessen schaftswachstums tatsächlich eintritt, muss die von Souveränität und Wohlstand objektiv und sub- Zukunft zeigen. In der Wirtschaftspolitik gibt es jektiv in den Augen der Bürger der Neumitglieder zu einen klassischen Streit über die optimalen Bedinvereinbaren ist. In der Vorbeitrittsphase traten Inte- gungen von Wachstum. Einige Denkschulen beressenkonflikte allerdings nur punktuell auf. Im Be- werten den EU-Beitritt unterschiedlich. Aus mark treich der„vier“ Freiheiten befürchten viele Men- liberaler Sicht darf das EU-Modell als zu intervenschen in den Beitrittsländern, dass die Öffnung der tionistisch gelten. Es verhindert durch regulatoriVermögensmärkte, vor allem für Grund und Boden, sche Eingriffe das freie Spiel der Marktkräfte und Immobilien und Unternehmen, dazu führt, dass führt so zu Verzerrungen in der Preisstruktur und wertvoller nationaler Besitz in die Hände ausländi- zu einer nicht optimalen Allokation der Ressourscher Investoren fällt. Dabei geht es um den Preis. cen. Schon innerhalb der Alt-EU ist diese Politik Wegen der relativen Armut liegen die Vermögens- auf nationaler und EU-Ebene angeblich für schwawerte niedrig und sind im Vergleich zu entspreche n- ches Wachstum, hohe Arbeitslosigkeit und den Anlagen innerhalb der EU sehr billig(z.B. Boden defizitäre Staatshaushalte verantwortlich. Ihre Üdiesseits und jenseits der deutsch-polnischen Gren- bertragung auf die Neumitglieder, vor allem die ze). Steigt im Zuge der weiteren Entwicklung – etwa umwelt- und sozialpolitischen Regelungen, würde nach dem Beitritt – der Preis stark an, so hätten die deren Wachstumschancen reduzieren. 21 Eine Ausländer den Gewinn. Ebenso wichtig sind aber marktkritische Perspektive sieht dagegen aufhoauch Bedenken bezüglich der nationalen Identität lende Entwicklung in der Tradition von List der Investoren. Polen, Tschechen und Slowenen be-(„Schutzzölle“) und in entsprechender Interpretafürchten, dass Deutsche und Italiener auf dem Markt tion des südostasiatischen Modells als Ergebnis die Ergebnisse des verlorenen Krieges revidieren staatlicher Intervention in den Wirtschaftsprokönnten. Dem wurde jedoch in den Beitrittsabkom22 zess. Diese Schule befürchtet von einer Marktmen mit Übergangsfristen Rechnung getragen. Um- öffnung und der schutzlosen Integration armer, gekehrt dürfen Arbeitnehmer aus den Beitrittslän- schwacher Wirtschaften in reiche, starke Wirtdern nicht unmittelbar nach dem Be itritt in allen schaften eine Fixierung der ökonomischen Hiera rMitgliedstaaten tätig werden. Die neue Abschottung chie, welche die weniger entwickelten Ökonogegenüber Drittländern, die das Schengen-Regime mien langfristig auf die Rolle von Produzenten von den Kandidaten spätestens nach dem Beitritt und Exporteuren rohstoff- und arbeitsintensiver erwartet, stört vor allem manche Polen und Ungarn. Erzeugnisse mit niedriger Wertschöpfung festlegt. Der grenznahe Handel zwischen dem polnischen Os- Sie fordert daher größere nationale wirtschaftspoten und Belarus ist für diesen ärmsten Teil Polens von litische Kompetenzen und Spielräume als sie eine Bedeutung. Seine Einschränkung durch den Visum- EU-Vollmitgliedschaft gewährt. Insbesondere zwang für Weißrussen hat die polnische Grenzbevöl- müssten Unternehmen und Branchen übergangskerung verärgert. Die Ungarn möchten gern ihre weise Zollschutz genießen, um WettbewerbsfäGrenzen für ungarischstämmige Einwohner Rumä- higkeit zu erreichen. Gleichzeitig müssten Exportniens und Jugoslawiens offen ha lten. Aber der Preis wird akzeptiert, da der EU-Beitritt gewichtige wirtschaftliche Vorteile verspricht. Neben dem erwähnten unbeeinträchtigten Marktzugang und der Mitsprache bei der weiteren Ausgestaltung der Integration sind es vor allem die erwarteten Transferzahlungen aus den EU-Fonds, die zwischen 20 2004 und 2006€ 40,8 Mrd. betragen werden, wobei eine diskriminierende Obergrenze von 4% des BIP des Empfängerlandes vorgesehen ist, die bei frü21 Vgl. dazu z.B. die Thatcheristische Position von Bill Jamieson und Helen Szamuely, Coming Home or Poisoned Chalice, Centre for Research into Post Communist Economics, London 1998; oder Juergen B. Donges u.a., Osterweiterung der Europäischen Union. Als Chance zur Reform begreifen, Bad Homburg 1998, S.82 oder Peter Achten, Die Osterweiterung der Europäischen Union. Beitritts- und Erweiterungshindernisse im Spiegel ökonomischer Kritik, Lohmar 1996 oder Belke, Ansgar und Martin Hebler, EUOsterweiterung, Euro und Arbeitsmärkte, München- Wien 20 Vgl. Wim Kok, Enlarging the European Union. Achievements and Challenges, European University Institute. Robert Schuman Centre for Advanced Studies, San Domenico di 2002. 22 Vgl. Alice H. Amsden u.a., The Market Meets its Match. Restructuring the Economies of Eastern Europe, Cambridge, Fiesole 2003, S.47. Mass.- London 1994.

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit förderungsmaßnahmen die Position nationaler sind. Dabei sollen die Neumitglieder die MaastUnternehmen auf dem Weltmarkt stärken. 23 richtkriterien erfüllen, die u.a. ein maximales Defi• Außenwirtschaft : Die Neumitglieder haben wahr- zit von 3% des BIP vorsehen. scheinlich mit einem starken Anstieg der Importe So könnte in wirtschaftlicher Hinsicht die Mitgliedund der Handelsdefizite zu rechnen, der zwar schaft den Kandidaten- bzw. dann Neumitgliedern durch die höheren EU-Transfers(Agrar-, Struktur- durchaus auch unangenehme Überraschungen bere iund Regionalfonds) und ebenfalls wachsende Di- ten. Der erste Beitritt eines postkommunistischen rektinvestitionen zu finanzieren ist, aber trotzdem Landes zur EU, der Beitritt der DDR im Zuge der die einheimische Industrie einer massiven Import- deutschen Vereinigung, war zwar sicher ein Sonde rkonkurrenz aussetzt. fall, der durch eine Superschocktherapie der plötzli• Verteilung : Der Kapitalzustrom dürfte zu einem chen Übernahme des nahezu gesamten deutschen Anstieg der Vermögenspreise führen, der die Rechts(und damit des„ acquis“ ) und eine ÜberbeVermögensbesitzer begünstigt. Gleichzeitig blei- wertung der Währung gekennzeichnet war. Aber er ben die Reallöhne unter Druck, wenn die Produk- zeigt die Risiken einer voreiligen Öffnung, die die tivität nicht so schnell steigen kann wie sich die einheimische Industrie der Konkurrenz hochprodukPreise der handelbaren Güter dem EU-Niveau an- tiver Unternehmen im Binnenmarkt aussetzt, wogenähern. Neben diesen drohenden Verteilungswir- gen auch gigantische Transferzahlungen nicht helkungen könnten sich auch noch die regionalen fen. Disparitäten verschärfen, wenn die der EU nahen, Auch die Erfahrungen anderer Beitritte armer westlichen Regione n deutlich stärker wachsen als Länder(Irland, Griechenland, Spanien, Portugal) zeidie östlichen Regionen, die unter der zunehmen- gen, dass die Neumitglieder keinesfalls eine Wachsden Abdichtung ihrer Grenze(dann die Schengen- tumsgarantie mit dem EU-Beitritt erhalten. Zwar Außengrenze der EU) zu den Drittstaaten(Belarus, nahm in Portugal nach dem EU-Beitritt das WachsUkraine, etc.) leiden. tum zu, aber in Spanien blieb es fast unverändert • Budgetkosten : Die Übernahme des„ acquis“ wird und in Griechenland sank es sogar massiv. Irland, das gewaltige Kosten in den Beitrittsländern verursa- Wirtschaftswunderland der EU der 90er Jahre, erlebchen, die teils vom Staat, teils von Unternehmen, te diesen Aufschwung erst 20 Jahre nach seinem Be iHaushalten und Konsumenten zu tragen sein tritt, dem zunächst eine lange Phase unspektakuläwerden. Die Kandidaten erhoffen sich zwar einen ren Wachstums(unterbrochen von Rezessionen) Ausgleich durch die EU-Fonds, deren Ausgesta l- folgte. Aber dieser Aufschwung ist vor allem ein Antung aber auch noch Gegenstand von Reformen stieg der Gewinne der dort tätigen multinationalen ist. Die Kosten sind dagegen schon absehbar. So Unternehmen, die zulasten von Löhnen und Steuern haben z.B. im Bereich des Umweltschutzes Berechnungen des ifo-Instituts einen Investitionsbevom irischen BIP inzwischen ein Fünftel kassieren und ins Ausland abfließen lassen. 25 Diesem„Erfolgsmodarf in Höhe von€ 60 Mrd. ergeben. Schätzun- dell“ folgt vor allem Ungarn. Diese gemischte Erfa hgen aller Kosten für Ungarn geben die Kosten für rungspalette beweist, dass es letztlich vor allem von die Überna hme des„ acquis“ mit 50%-120% des der eigenen Wirtschaftspolitik der Neumitglieder abVolkseinkommens an. Zwar sind diese Ausgaben hängt, was sie aus der Mitgliedschaft machen. sicher über Jahre zu strecken, aber sie stellen eine gewaltige Belastung der Kandidaten dar. 24 Dazu kommen die direkten Beiträge zum EU-Haushalt, Politische Konfliktlinien in der EU-25 die mit rund 1% des Volkseinkommens etwa 5% des Vorbeitrittshaushalts ausmachen, die anders- Auf absehbare Zeit werden sich inner-nationale soziwo einzusparen oder zusätzlich aufzubringen ale und politische Konflikte mit Konflikten zwischen den Mitgliedstaaten der erweiterten EU in komplexer 23 Diese Position vertreten etwa John Eatwell u.a., Not’Just Another Accession‘. The Political Economy of EU Enlargement to the East, London IPPR 1997, S.44f.. Eine gute, aber kritische Darstellung des Arguments zum Erziehungszoll und zur strategischen Handelspolitik im Rahmen der Osterweiterung bietet Achten,(Anm.21), S.20-39. Weise mischen. Wer annahm, dass die ostmitteleuropäischen Neumitglieder als brave Musterschüler entweder ihre eigenen Ansichten und Interessen hintanstellen würden oder sie bei der EU(oder gar in den Positionen der – auch nicht über alle Parteien 24 Vgl. dazu Michael Dauderstädt, EU-Osterweiterung: Wirkungen, Erwartungen und Interessen in den Beitrittsländern, in: integration 3(1998), S.149-167 sowie die dort zi- 25 Vgl. Michael Dauderstädt und Lothar Witte(Hg.), Cohesive tierte Literatur, vor allem S.153ff., Fußnoten 24-37. Growth in the Enlarging Euroland, FES Bonn 2001. 11

Michael Dauderstädt Vom Ostblock in die Europäische Union: Reformen, Anpassung, Konflkte Europäische Politik | Politikinformation Osteuropa (04/2004) 12 monolithischen- deutschen Europapolitik) be stens sich sehen, und obendrein stärkere Migration beaufgehoben sehen würden, wurde spätestens wä h- fürchten müssen. Im zweiten Fall befürchten vor alrend des Irakkriegs oder bei der Debatte um die Ver- lem die Arbeitnehmer in den Altmitgliedern, dass fassung eines Besseren belehrt. Dabei reichen die Steuerkonkurrenz und Abwanderungsdrohungen des möglichen Konfliktlinien von der Wirtschafts- und Kapitals zunehmen und den ohnehin reformgeschütSozialpolitik über die Europapolitik bis hin zur Au- telten Wohlfahrtsstaat zuhause untergraben und die ßen- und Sicherheitspolitik. Einkommensverteilung in Europa dem irischen MoUm einige mögliche wirtschaftspolitische Konflikte dell folgen lassen(sinkende Lohnquote). zu erahnen, liegt es nahe – ausgehend von den oben Mit der gleichzeitig anlaufenden Tendenz, die ausgeführten Risiken der Integration – zwei Szena- Wirtschafts- und Währungsunion auf die Neumitrien der Entwicklung der Beitrittsländer zu unter- glieder auszudehnen, kommen zusätzliche Probleme scheiden: ins Spiel, die 2002 schon zwischen Zentrum und Pe1. Das Griechenlandszenario impliziert, dass die ripherie des Eurolandes zu beobachten waren. Die Neumitglieder kaum aufholendes Wachstum auf- kleinen Länder wuchsen relativ rasch, während die weisen, also bestenfalls im Durchschnitt so schnell großen kontinentalen Volkswirtschaften(D ,F, I) eher wie die reicheren Länder der Alt-EU wachsen, un- schwaches Wachstum aufwiesen. Bei einem einheitterbrochen von Krisen. Sie versuchen politisch, die lichen Euronominalzins erhöht die Deflation in den Transferzahlungen zu maximieren, verwenden das wachstumsschwachen Ländern den Realzins und Geld aber eher konsumtiv zur Alimentierung ihrer bremst dort das Wachstum zusätzlich, während in „frühreifen Wohlfahrtsstaaten“(Kornai) und eines klientelistisch aufgeblähten Staatsektors. Die Arden inflatorischen„Tigerök onomien“ ein niedriger 26 Realzins die Konjunktur weiter anheizt. Eine solche beitslosigkeit bleibt hoch und die Leistungsbilanz höhere Inflation bei den Neumitgliedern ist aber für stark defizitär. Man könnte dieses Szenario auch den Ausgleich der Einkommensdisparitäten notwe ndas Ostdeutschland-Szenario nennen. dig, zumal wenn die Wechselkurse eher fix sind. 2. Das Irlandszenario unterstellt, dass die Neumit- Die Wachstumskonkurrenz stellt auch das europäglieder die EU-Transfers klug nutzen, um vorhan- ische Sozialmodell zur Debatte. Wachstum in Form dene Wettbewerbsvorteile(vor allem bei der Aus- von höherem Output an Gütern und Dienstleistunbildung) zu stärken und zusätzliche Infrastruktur gen ist – wenn die Nachfrage gewährleistet ist- auch (z.B. im Verkehrs- und Kommunikationswesen) zu durch Beschränkung betriebswirtschaftlicher Kosten schaffen, um ihre Haushalte zu sanieren, Steuern wie Freizeit und Regulierungsauflagen beim Schutz auf Unternehmen zu senken und die ohnehin von Konsumenten, Arbeitne hmern und Umwelt schwachen Gewerkschaften in eine maßvolle möglich. Zwar setzt der„ acquis communautaire“ Lohnpolitik einzubinden(u.a. mit dem Verspre- hier Mindeststandards fest, aber darüber sind erhebchen EU-finanzierter aktiver Arbeitsmarktpolitik). liche Spielräume vorhanden und letztlich sind auch Damit werden sie zu attraktiven Standorten für diese Regeln verhandelbar und müssen in der gesellAuslandsinvestitionen, nicht zuletzt in Form von schaftlichen Realität der Neumitglieder eventuell Verlagerung geeigneter Produktionen aus der Alt- mühsam vor nationalen- und nach längerer Frist EU. Die Arbeitslosigkeit sinkt und die Leistungsbi- europäischen Gerichten durchgesetzt und verwa llanz weist wachsende Überschüsse auf, die dem tungsmäßig umgesetzt werden. Das NachfrageprobAbfluss von Kapitaleinkommen der ausländischen lem würde sich dagegen für die Aufholer weniger Investoren entsprechen. stark stellen, da sie einen europäischen Binnenmarkt Es ist auch durchaus vorstellbar oder gar wahrschein- bedienen können, der ihre eigenen Märkte um den lich, dass verschiedene Neumitglieder unterschiedli- Faktor 20 übersteigt. Hier deuten sich potentielle chen Szenarien folgen. Das partiell attraktivere Ir- Konfliktlinien zwischen der Präferenz für Wachstum landszenario wird auch bei gutem Willen nicht so und der für Wohlstand in Form von Freizeit und Leleicht zu realisieren sein, da einige spezifische Ingre- bensqualität an, die in Entwicklungsniveaus begründienzien(z.B. die englische Sprache) fehlen. Estland, det und nicht leicht auflösbar sind. Ungarn und die Slowakei sind derzeit die besten Tigerkandidaten. Die Reaktionen bei den Altmitgliedern, vor allem den unmittelbar betroffenen Nachbarländern Deutschland und Österreich, sind abse hbar. Im ersten Fall des Griechenlandszenarios schimpfen die Nettozahler, weil sie ein Fass ohne Boden vor 26 Vgl. Peter Bofinger, The Stability and Growth Pact neglects the Policy Mix between Fiscal and Monetary Policy, in: intereconomics , Review of European Economic Policy, 1/2003, S.4-7.

Diese Konflikte verstärken und ergänzen die „klassischen“ Verteilungs- und Machtkonflikte, die heute schon absehbar sind: • der Streit um den EU-Haushalt und die Reform der großen redistributiven Politiken(Agrar- und Regionalpolitik); um nicht Mitglieder zweiter Klasse zu sein, bestehen die Neumitglieder auf die Ausde hnung der fatalen Agrarpolitik mit absurden Wirkungen auf die Einkommensverteilung. In der Regionalpolitik befürchten sie die Konzentration einer auf Wachstum ausgerichteten Strukturpolitik auf die ohnehin stärkeren Regionen. 27 • der Streit um Stimmgewichte im Rat und in der Kommission(in Form eigener Kommissare); • die Verankerung bestimmter gesellschaftspolitischer Normen in der Verfassung; diese Konflikte könnten zunehmen, wenn angesichts wirtschaftund sozialpolitischer Alternativlosigkeit nationalkulturelle Fragen in der politischen Konkurrenz der Beitrittsländer an Bedeutung gewinnen. 28 • die Außen- und Sicherheitspolitik, in der die Neumitglieder eigene Präferenzen(z.B. proamerikanische Neigungen, primäres Interesse an der Stabilisierung Ost- und Südosteuropas), aber wenig zusätzliche Ressourcen(Militärausgaben proportional zum kleinen BIP, Entwicklungshilfe mit 0,03% des BIP bei durchschnittlich einem Zehntel des Anteils der Altmitglieder) mitbringen. 29 Das erweiterte Europa geht aufregenden Zeiten entgegen. Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit 27 Vgl. Attila Agh, André Sapir, An Agenda for a Growing Europe. Making the EU Economic System Deliver. Brüssel,, 2003; EU-Kommission, Dritter Kohäsionsbericht, Brüssel 2004 28 Anna Grzymala-Busse, Abby Innes: Great Expectations: The EU and Domestic Political Competition in East Central Europe. In: East European Politics and Society, Vol.17 (2003), No.1, S.64-73. 29 Vgl. Michael Dauderstädt, Das erweiterte Europa in einer bedrohlichen Welt, in: integration 1/2004. 13