Souveränität verpflichtet: Spielregeln für den neuen Interventionismus TOBIAS DEBIEL I m Dezember 2001 legte eine»International Commission on Intervention and State Sovereignty« einen viel beachteten Bericht unter dem Titel»The Responsibility to Protect« vor( iciss 2001). Der Report verlangt eine Neubestimmung des Konzeptes staatlicher Souveränität und sieht sich darin von der gängigen Staatenpraxis, der zunehmenden Bedeutung der Menschrechte sowie dem Diskurs um»menschliche Sicherheit« bestärkt, der das Individuum zum wichtigsten Referenzpunkt staatlichen Handelns macht. Es geht dem Gremium dabei um nicht weniger, als das herkömmliche Verständnis von Souveränität als Abwehrrecht(»sovereignty as control«) hin zu einem Verständnis von Souveränität als Pflicht in einem Sozialkontrakt zwischen Staaten und Bürgern zu definieren (»sovereignty as responsibility«). Angestoßen wurde die erneute Debatte um das Verhältnis von Souveränität und Intervention durch Kofi Annan, der im September 1999 vor der un -Generalversammlung deutlich gemacht hatte, dass Souveränität nicht unbedingt gelten könne und Interventionen etwa bei Verbrechen gegen die Menschlichkeit legitim seien.»State sovereignty« muss – mit anderen Worten – stets in gewisser Form auch auf die»sovereignty of the individual« zurückbezogen werden. Die neue Kommission wurde auf Initiative des damaligen kanadischen Außenministers, Lloyd Axworthy, am 14. September 2000 aus der Taufe gehoben. Co-Vorsitzende waren der frühere australische Außenminister und jetzige Präsident der International Crisis Group( icg ), Gareth Evans, sowie Mohamed Sahnoun, Sonderberater des un -Generalsekretärs und Vizevorsitzender des Aufsichtsrates des War-Torn Societies Project. Der Bericht der Kommission formuliert fünf Kernbotschaften: 1. Das Konzept der Souveränität lässt sich normativ nur überzeugend begründen als Verpflichtung eines Staates, seine Bürger vor größten Gefahren zu schützen. Ist er dazu nicht in der Lage oder verstößt er gegen diese Pflicht, geht die Verpflichtung an die internationale Gemeinschaft über. ipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 61

2. Die internationale Gemeinschaft soll bei ihrer Intervention einem stufenweisen und integrierten Konzept folgen. Zunächst gibt es eine Primärverpflichtung zur zivilen Prävention. Scheitert diese, ist auch eine militärische Intervention legitim. Freilich muss diese die Bereitschaft beinhalten, nachher auch zum Wiederaufbau eines Landes beizutragen. 3. Bei einer Militärintervention wird eine modernisierte, multilateral grundierte Fassung der»Lehre vom gerechten Krieg« angewendet, insofern sechs Kriterien erfüllt sein müssen:(a) der gerechte Grund;(b) die rechte Absicht;(c) militärisches Instrument als letztes Mittel;(d) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit;(e) vernünftige Erfolgsaussichten;(f) die richtige Instanz für die Autorisierung(möglichst der un Sicherheitsrat). 4. Der Bericht fordert auch, die operativen Voraussetzungen für die Prävention von Gewalt, für die Planung und Durchführung von Militärinterventionen sowie für Maßnahmen in der Nachkriegszeit zu schaffen. Dabei schließt er sich im Wesentlichen den Schlussfolgerungen des»Report of the Panel on United Nations Peace Operations« (Brahimi Report 2000) an, der u.a. auf ein klares Mandat von un Missionen, ausreichende Ressourcenausstattung, die Rückendeckung durch wichtige un -Mitgliedstaaten, situationsadäquate Einsatzregeln, ein einheitliches Kommando und gute Koordination vor Ort abstellt. 5. Um die Erkenntnisse ihres eigenen Berichts umzusetzen, schlägt die iciss eine Resolution der un -Generalversammlung vor, die Souveränität als Verantwortung definiert und Kriterien für Interventionen festlegt. Auch der un -Sicherheitsrat solle Richtlinien zum Verfahren bei Militärinterventionen erstellen; insbesondere sollten die ständigen Mitglieder vom Gebrauch des Vetos absehen, wenn ihre vitalen Interessen nicht unmittelbar berührt sind. Schließlich solle der un Generalsekretär zusammen mit den Präsidenten der Generalversammlung und des Sicherheitsrates über die weitere Implementierung der Kernforderungen von»The Responsibility to Protect« beraten. Der vorliegende Beitrag nimmt den Bericht der International Commission on Intervention and State Sovereignty zum Anlass, zu Beginn des 21. Jahrhunderts und insbesondere vor dem Erfahrungshintergrund der 1990er Jahre das normative Spannungsverhältnis von Souveränität und Intervention angesichts massivster Menschenrechtsbedrohungen zu re62 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

flektieren und mögliche Kriterien zu diskutieren, die eine Entscheidung über militärische Interventionen anleiten können. 1 Wandel des Souveränitätsbegriffs im Rahmen von»Weltinnenpolitik« Bereits in den 1970er und 1980er Jahren gab es eine ausdifferenzierte Debatte über die völkerrechtliche Begründbarkeit humanitärer Interventionen uni- wie multilateraler Art. 2 Die Diskussion intensivierte sich mit dem Ende des Ost-West-Konflikts und erhielt eine neue Qualität. Dies hing neben einer verstärkten»humanitären Einmischung« durch»Non Governmental Organizations«( ngo s) insbesondere mit der drastisch veränderten militärischen Interventionspraxis multilateraler und staatlicher Akteure zusammen. 3 In der ersten Hälfte der 1990er Jahre gab es im Rahmen der Vereinten Nationen eine neuartige Welle des Interventionismus 4 , die die Souveränität der Einzelstaaten de facto in Frage stellte sowie mehr und mehr die Verletzung von Menschenrechten und humanitären Mindeststandards zum Bezugspunkt hatte. Von zentraler Bedeutung waren zwei Entschließungen des un -Sicherheitsrates. Erstens markierte der Sicherheitsrat, das für die Friedenssicherung zentrale Organ, mit Resolution 688 vom Frühjahr 1991, die den humanitären Schutz für die Kurden im Nordirak ermöglichte, ein zwar völkerrechtlich mehrdeutiges(Heintze/Worku 1992; Heintze 1998: 169–172), politisch jedoch unmissverständliches Zeichen, dass die Staatengemeinschaft infolge massiver Menschenrechtsverletzungen innerhalb eines Staates eine Friedensbedrohung feststellen kann. Einen zweiten Schritt, der letztlich noch wei1. Zur Legitimität und Begründbarkeit von Verteidigungsmaßnahmen und militärischen Interventionen gegenüber Drahtziehern des transnationalen Terrorismus vgl. die Beiträge von Heintze und Münkler in diesem Heft. 2. Vgl. z.B. Franck/Rodley 1973; Bazyler 1987; Tesón 1988; R.G. Wright 1989. 3. Die wichtigsten Fälle, in denen innerhalb wie außerhalb der Vereinten Nationen »militärische Interventionen« stattfanden, waren in den 1990er Jahren Liberia, Nordirak, Bosnien-Herzegowina, Somalia, Rwanda, Haiti, Albanien, Sierra Leone, Kosovo und Osttimor(Welsh 2002: 519). Seitdem sind u.a. folgende neue Fälle hinzugekommen: Afghanistan(seit 2001), Ituri-Region/Demokratische Republik Kongo(2003), Irak(seit 2003), Haiti(2004). 4. Siehe zu diesem»neuen Interventionismus« Stedman 1993; Debiel/Nuscheler 1996. ipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 63

ter reichte, stellte Sicherheitsratsresolution 794 dar: Angesichts des de facto zusammengebrochenen somalischen Staates konstatierte der Sicherheitsrat am 3. Dezember 1992, dass der Umfang der menschlichen Tragödie als Gefahr für die Sicherheit der Region und den Weltfrieden zu qualifizieren sei(Heintze 1998: 172–175). Welche Rückwirkungen ergaben sich aus diesen Entwicklungen für das Verständnis staatlicher Souveränität? Die dreifache Relativierung der Souveränität Das völkerrechtliche Konzept der Souveränität geht in seiner»traditionellen« Variante davon aus, dass Staaten innerhalb ihrer territorialen Jurisdiktion ihre Angelegenheiten regeln und nach außen hin als autonome Völkerrechtssubjekte auftreten können. Es hat drei Implikationen, die allesamt in Art. 2 der un -Charta verankert sind: Die Staaten sind formell gleichgestellt(Art. 2 Ziff. 2). Ihre territoriale Integrität und politische Unabhängigkeit sind unverletzlich(Art. 2 Ziff. 4). Andere Staaten und internationale Organisationen sind nicht berechtigt, über die inneren Angelegenheiten eines souveränen Staates zu bestimmen – es sei denn, von ihm geht eine Friedensbedrohung aus(Art. 2 Ziff. 7, Prinzip der Nichteinmischung). 5 Als»innere Angelegenheit« kann derjenige Bereich der Jurisdiktion betrachtet werden, in dem sich ein Staat ausschließliche Regelungskompetenz vorbehalten hat und keine anderweitigen völkerrechtlichen Verpflichtungen eingegangen ist. Es ist sinnvoll, drei Facetten der Relativierung des Souveränitätskonzepts zu unterscheiden, die einen jeweils unterschiedlichen völkerrechtlichen Stellenwert haben. Die hier vorrangig behandelte, menschenrechtlich begründete Relativierung stellt mithin nur eine Dimension eines umfassenderen Wandlungsprozesses dar: ̈ Völkerrechtlich vergleichsweise unproblematisch ist die freiwillige Einbindung von Staaten in kooperative Problemlösungen. Hierbei handelt es sich um den»klassischen« Fall geteilter Souveränitäten. Staaten 5. Im Wortlaut besagt Art. 2 Ziff. 7 un -Charta:»Aus dieser Charta kann eine Befugnis der Vereinten Nationen zum Eingreifen in Angelegenheiten, die ihrem Wesen nach zur inneren Zuständigkeit eines Staates gehören, oder eine Verpflichtung der Mitglieder, solche Angelegenheiten einer Regelung auf Grund dieser Charta zu unterwerfen, nicht abgeleitet werden; die Anwendung von Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII wird durch diesen Grundsatz nicht berührt.« 64 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

gehen in geregelter Weise Verpflichtungen ein, die auch bestimmten Kontroll- und Überprüfungsmechanismen unterworfen werden. ̈ Zweitens kann es darum gehen, im Souveränitätsbegriff die wechselseitige Empfindlichkeit und Verletzbarkeit in einer zunehmend interdependenten Welt zu berücksichtigen, denn durch wirtschaftliche und technologische Verflechtungen gewinnen Aktivitäten an Bedeutung, die transnationale Auswirkungen haben(z.B. in der Umweltpolitik) (Eide 1994: 55). Die unbedingte Souveränität eines Staates findet insofern ihre Grenzen, als die Souveränität anderer Staaten berührt wird. Handlungen mit transnationalen Auswirkungen können von daher nicht mehr per se als innere Angelegenheit betrachtet werden. Insbesondere in Bezug auf grenzüberschreitende Flüchtlingsströme, aber auch beispielsweise angesichts der möglichen Auswirkungen von Umweltkatastrophen in einem Land, ist dieser Aspekt von unmittelbarer sicherheitspolitischer Relevanz. ̈ Drittens schließlich hat die dynamische Völkerrechtsentwicklung der 1990er Jahre dazu geführt, dass ausgewählte Tatbestände nicht mehr als innere Angelegenheit betrachtet werden, obwohl sie zunächst einmal unmittelbar nur ein bestimmtes Land betreffen. Gerade in den 1990er Jahren hat sich ein gewandeltes Verständnis dieser»domaine réservé« entwickelt, so dass heute nach herrschender Lehre menschenrechtliche Mindeststandards nicht mehr in diesen absoluten Souveränitätsbereich fallen(Pape 1997: 89). Diese Veränderung hat neue internationale Einmischungsmöglichkeiten – auch gegen den Willen betroffener Regierungen – eröffnet. Vor allem im bereits angesprochenen Menschenrechtsbereich wird argumentiert, dass multilaterale Konventionen, Resolutionen internationaler Organisationen sowie ein sich entwickelndes»soft law« eine Dynamik entfaltet haben, die beim Abschluss der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte sowie der bedeutendsten Menschenrechtskonventionen in diesem Maße von vielen Staaten nicht vorausgesehen wurde(Eide 1994: 55). Die menschenrechtlichen Erklärungen und Abkommen wurden – so das Begründungsmuster – zwar unter der Prämisse staatlicher Souveränität verabschiedet, was beispielsweise auch in Art. 2 Abs. 2 des un -Menschenrechtspakts über politische und bürgerliche Rechte von 1966 zum Ausdruck kommt. Doch sei es durch die schubweise Fortentwicklung des Menschenrechtsinstrumentariums und der internationalen Aufmerksamkeit heute mehr und mehr selbstverständlich geworden, dass die Menschenrechtssituation eines Landes im Rahmen unterschiedlichster Überipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 65

prüfungs- und Kontrollmechanismen öffentlich in den un -Organen diskutiert wird(Delbrück 1992: 550). Die Vereinten Nationen können beispielsweise Anhörungen und die Erstellung von Sonderberichten veranlassen, ohne dass dies heute noch als ungerechtfertigte»Einmischung« bezeichnet würde. Menschenrechtsverletzungen bilden nur dann eine»Sollbruchstelle« für Militärinterventionen, wenn der Sicherheitsrat eine»Friedensbedrohung« nach Kapitel VII UN-Charta feststellt. Diese»Internationalisierung« von Menschenrechtsfragen verändert tatsächlich das hergebrachte Souveränitätsverständnis. Doch – und dies ist eine notwendige Qualifizierung – sie bedeutet noch nicht , dass bei einer massiven Verletzung die staatliche Souveränität auch durch militärische Zwangsmaßnahmen beeinträchtigt werden darf. Vielmehr bilden Menschenrechtsverletzungen nur dann eine» Sollbruchstelle « für Militärinterventionen , wenn der Sicherheitsrat eine»Friedensbedrohung« nach Kapitel VII un -Charta feststellt. Die menschenrechtsorientierte Uminterpretation von Souveränität geht in Richtung von Konzepten einer»Weltinnenpolitik«(Senghaas 1992), zu deren Kern ein»Weltinnenrecht«(Delbrück 1993) zählen würde. Dieter Senghaas(1992: 650) hat in diesem Kontext eine vierfache Schutzaufgabe der Weltgemeinschaft formuliert: den Schutz der Freiheit, den Schutz vor Gewalt, den Schutz vor Not und den Schutz vor Chauvinismus. Völkerrechtlich gewendet führt die Einführung auf globaler Ebene einzulösender Schutzbedürfnisse zu einer Aufweichung des unbedingten Souveränitätskonzepts. Die Legitimität staatlicher Souveränität wird damit letztlich rückgeführt auf die Achtung der Menschenrechte und den Schutz des Individuums(siehe hierzu Tesón 1988). Wenn ein Staat diese Aufgabe durch gröbste Menschenrechtsverletzungen pervertiert, ist dies – vermittelt über das Völkergewohnheitsrecht – für die Staatengemeinschaft ein relevanter Tatbestand. Souveränität als Verpflichtung: der Beitrag der ICISS Die Veränderung des Souveränitätskonzepts, wie sie die International Commission on Intervention and State Sovereignty vornimmt, geht in eine ähnliche Richtung. Begründet wird dieses neue Verständnis in der 66 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

wachsenden Bedeutung der Menschenrechte für die internationalen Beziehungen und dem einflussreichen, zunächst von undp , dem Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen angestoßenen Diskurs um menschliche Sicherheit. undp (1994) wie auch die Commission on Global Governance(1995) forderten, von der traditionellen Konzentration auf»nationale/staatliche Sicherheit« wegzukommen und statt dessen extreme ökonomische und soziale Not, Seuchen, systematische Verbrechen, massive Unterdrückung, etc. einzubeziehen. Dieser Ansatz wurde jüngst durch den Bericht»Human Security Now« weitergeführt, den die »Commission on Human Security«(2003) unter Leitung von Sadako Ogata, frühere un -Flüchtlingskommissarin, und Amartya Sen, Nobelpreisträger für Wirtschaftswissenschaften, erstellt hatte. Menschliche Sicherheit wird in diesem Kontext definiert als»protecting people from severe and pervasive threats, both natural and societal, and empowering individuals and communities to develop the capabilities for making informed choices and acting on their own behalf«(Ogata/Cels 2003: 274). Den Kern dieses Ansatzes bildet das Konzept der»vital freedoms«, die sich beziehen auf»the inalienable fundamental rights and freedoms that are laid down in the Universal Declaration of Human Rights and other human rights instruments«(Ogata/Cels 2003: 274). Der Bericht»The Responsibility to Protect« greift diese Debatten auf und kommt hinsichtlich der Neudefinition von Souveränität zu folgendem Ergebnis:»While there is not yet a sufficiently strong basis to claim the emergence of a new principle of customary international law, growing state and regional organization practice as well as Security Council precedent suggest an emerging guiding principle – which in the Commission’s view could properly be termed ›the responsibility to protect‹« ( iciss 2001: 15). Die Argumentation der iciss kann in ethischer Hinsicht durchaus überzeugen und normative Skepsis gegenüber humanitär begründeten Interventionen entkräften, und zwar in dreierlei Hinsicht(Welsh 2002): 1. In der Tradition von Michael Walzers»Just and Unjust Wars«(1977) sind immer wieder Einwände vorgetragen worden, die darauf abheben, dass souveräne Staaten eine Art Schutzschild im Prozess der Selbstbestimmung bilden, die letztlich auch der Gesellschaft mit ihren vielfältigen Ausprägungen zugute kämen. Schon in dieser Argumentationslinie hatte es freilich Bedingungen gegeben, die eine Intervention ethisch vertretbar machen, so etwa der Zerfall bzw. die Spaltung einer Gemeinschaft, bei der verschiedene Gruppen gegeneinander reipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 67

voltieren, und extreme humanitäre Not. Die Debatte um humanitäre Intervention dreht sich genau um diese»extreme cases that ›shock the conscience of mankind‹«(Welsh 2002: 515), die die Metapher des Schutzschildes letztlich ad absurdum führen. 2. Eine andere interventionsskeptische Argumentationslinie hebt in konsequentialistischer(folgenorientierter) Stoßrichtung darauf ab, dass Interventionen in der Regel mehr Schaden als Nutzen hinterlassen und im Extremfall gar zu Chaos führen. Doch zielt die iciss genau darauf, Interventionen zum Erfolg zu führen – und wer will bestreiten, dass dies im Einzelfall möglich ist? 3. Schließlich wird warnend darauf verwiesen, dass die internationale Staatengemeinschaft sich in der Regel nur auf prozedurale Regeln, nicht jedoch auf konsensuale inhaltliche Kriterien ihres Handelns verständigen könne. Jeder Versuch, einen auf Menschenrechten fußenden Konsens über Interventionsgründe zu schaffen, muss demnach die internationale Ordnung unterhöhlen. Dieser(neo-)realistischen Auffassung steht freilich die Entwicklung des vergangenen Jahrzehnts entgegen, in dem sich wider Erwarten ein normativer Konsens herausgebildet hat, in Extremfällen auch militärisch intervenieren zu können. Man kann wohl mittlerweile mit gutem Grund sagen, dass»Menschenrechte zu einem Gegenstand von ›international concern‹ geworden sind«(Pape 1997). Der un -Sicherheitsrat hat nationale Souveränität in humanitären Ausnahmefällen wiederholt eingeschränkt und generell ist die Reichweite des Interventionsverbots neu bestimmt worden(Welsh 2002: 510). So stark die Argumentation der iciss in ethischer Sicht ist, so sehr bleibt sie freilich überzeugende Argumente schuldig, dass sich das von ihr konstatierte»emerging guiding principle« einer»responsibility to protect« schon in völkerrechtlicher Hinsicht etabliert habe. Mit anderen Worten: Auch wenn sich der Wandel hin zu einer»responsibility to protect« durchaus auf der Grundlage geregelter Verfahren andeutet, so unterschätzt die Kommission doch das völkerrechtliche Gewicht, das ein Verständnis von Souveränität als Abwehrrecht nach wie vor besitzt. Darüber hinaus hat das Konzept der iciss eine weitere Schwäche. Es überbetont die internationale Handlungsfähigkeit im Falle versagender oder menschenverachtend handelnder Staaten. Das zurückliegende Jahrzehnt hat demgegenüber eine Reihe überzeugender Indizien gebracht, dass die internationale Staatengemeinschaft in vielen Fällen aus strukturellen, nicht leicht behebbaren Gründen nicht in der Lage war, Krieg, 68 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit Einhalt zu gebieten(siehe am Beispiel Subsahara-Afrikas Debiel 2003). Ob hier in naher Zukunft qualitative Verbesserungen eintreten, bleibt eine zunächst offene Frage. Damit ist aber auch der Automatismus einer internationalen Allein-Zuständigkeit im Falle von Staatsversagen fragwürdig geworden. Denkbar wäre statt dessen im Sinne des Subsidiaritätsprinzips, dass die Verantwortung zum Schutz verwundbarer Menschen auch an substaatliche Akteure übergehen könnte, die eine gewisse territoriale Kontrolle in den Regionen eines Landes ausüben und über ein Mindestmaß an politischer Legitimität verfügen. Wann ist ein internationales Eingreifen erforderlich? Fünf Tatbestände Trotz der Einwände erscheint unstrittig, dass in Extremsituationen und bei Beachtung geregelter Verfahren Interventionen der internationalen Staatengemeinschaft bis hin zum Militäreinsatz erlaubt sein können. Um welche Fälle handelt es sich aber im Detail? Wie lassen sich die verschiedenen Tatbestände völkerrechtlich herleiten? Der Bericht der International Commission on Intervention and State Sovereignty hat zu diesem Zweck zwei relativ übersichtliche Kategorien im Sinne eines»gerechten Grundes« als»Schwellenkriterien« festgesetzt( iciss 2001: 32):»a) large scale loss of life, actual or apprehended, with genocidal intent or not, which is the product of deliberate state action, or state neglect or inability to act or not, which is the product either of deliberate state action, or state neglect or inability to act, or a failed state situation; or b) large-scale ›ethnic cleansing‹, actual or apprehended, whether carried out by killing, force expulsion, acts of terror or rape.« Sie bezieht sich dabei letztlich, ähnlich wie verwandte Argumentationslinien, auf die folgenden Quellen: 6 ̈ die un -Charta, ̈ die universellen Menschenrechtsabkommen, ̈ die regionalen Menschenrechtsabkommen, ̈ die sonstigen universellen Menschenrechtsnormen sowie ̈ die Normen des humanitären Völkerrechts. 6. Zusätzlich wird das noch wenig ausgereifte Konzept»menschlicher Sicherheit« bemüht( iciss 2001: 15). ipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 69

Unbefriedigend bleibt, dass die verschiedenen Tatbestände für einen »just cause« bei der iciss nicht direkter an konkrete Ausprägungen des Völkerrechts oder Beschlüsse des un -Sicherheitsrates angebunden werden. Aus diesem Grund möchte ich eine alternative Systematik vorlegen. Sie unterscheidet fünf Gruppen von Tatbeständen, bei denen nach der jüngsten völkerrechtlichen Entwicklung Zwangsmaßnahmen bis hin zu militärischen Interventionen grundsätzlich begründbar sind. 7 Völkerrechtliche Straftatbestände Unbestritten ist, dass völkerrechtliche Straftatbestände mit Zwangsmaßnahmen belegt werden können. Völkerrechtsverbrechen sind durch die Tribunale von Nürnberg und Tokio nach dem Zweiten Weltkrieg zum ersten Mal justitiabel geworden. In jüngerer Zeit wurden die Tatbestände durch die Ad-hoc-Tribunale zum früheren Jugoslawien und zu Rwanda durch den Sicherheitsrat präzisiert und Sanktionen durchsetzbar gemacht. Mit der Entscheidung zur Einrichtung des International Criminal Court( icc ) hat sich die diplomatische Staatenkonferenz der Vereinten Nationen in Rom am 17. Juli 1998 auf eine permanente Institution festgelegt, deren Anklagebehörde auch ohne Zustimmung des un -Sicherheitsrates tätig werden kann. Ebenso wie die Ad-hoc-Tribunale enthält das Statut des Internationalen Strafgerichtshofes drei zentrale Straftatbestände: Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen(Tomuschat 1998: 337–341). 8 Das Statut hat den Vorteil, dass es die verschiedenen Verbrechen recht genau definiert und dabei auch die einzelnen Tatbestände auflistet. Dadurch können Doppeldeutigkeiten und Zweifel über den Inhalt der Delikte vermieden werden. 9 ̈ Als Völkermord sind Verbrechen im Sinne der Genozid-Konvention definiert, mit denen»eine nationale, ethnische oder religiöse Gruppe 7. Die prinzipielle Begründbarkeit nimmt freilich nicht die jeweils notwendige Einzelfallprüfung vorweg(die u.a. die Verhältnismäßigkeit einbeziehen muss) und sagt wenig über die politische Legitimität und Wirksamkeit einer möglichen Intervention aus. 8. Keine Einigung wurde hinsichtlich des Verbrechens des»Angriffskrieges« gefunden(Tomuschat 1998: 337). 9. Positiv zu bewerten ist vor allem, dass sowohl Vergewaltigungen als auch erzwungene Schwangerschaften in die Liste der Kriegsverbrechen sowie der Verbrechen gegen die Menschlichkeit aufgenommen wurden. 70 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

ganz oder teilweise vernichtet« werden soll. Die Definition des Genozids entspricht den Bestimmungen der»Konvention über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes« vom 9. Dezember 1948(Art. II und III). Nach überwiegender Rechtsauffassung ist die Konvention mittlerweile durch opinio juris für alle Staaten bindend. Viele Völkerrechtler sehen es sogar als ius cogens (zwingendes Recht) an, das in keiner Form abgegolten werden könne(Mendlovitz/Fousek 1996: 243). ̈ Als Verbrechen gegen die Menschlichkeit sind bestimmte inhumane Handlungen zu verstehen, wenn sie Teil einer ausgedehnten oder systematischen Attacke gegen die Zivilbevölkerung sind. Art. 7 Abs. 1 des icc -Statuts führt folgende Verbrechen auf: Mord; Ausrottung; Versklavung; Deportation; Gefangenschaft; Folter; schwere Formen sexueller Gewalt(u.a. Vergewaltigung, Zwangsprostitution, erzwungene Austragung von Kindern und erzwungene Sterilisationen); Verfolgung aus politischen, rassischen, nationalen, ethnischen, kulturellen oder religiösen Gründen sowie aufgrund des Geschlechts; das Verschwindenlassen von Menschen; das Verbrechen der Apartheid; vergleichbare unmenschliche Handlungen. Im Unterschied etwa zu den Nürnberger Tribunalen handelt es sich bei den Verbrechen gegen die Menschlichkeit nunmehr um eine eigenständige Kategorie, die nicht mehr an einen bewaffneten Konflikt gebunden ist. ̈ Kriegsverbrechen umfassen erstens laut Art. 8 Abs. 2a des icc -Statuts »schwere Verstöße« gegen die Genfer Konventionen vom 12. August 1949. 10 Hierzu zählen: absichtliche Tötungen; Folter und andere grausame Behandlung; die bewusste Verursachung schwerer körperlicher oder seelischer Verletzungen; die umfangreiche Zerstörung oder Aneignung von Eigentum; Zwangsrekrutierung für feindliche Streitkräfte; die Verurteilung oder Hinrichtung von Kriegsgefangenen ohne Gerichtsverfahren; gesetzeswidrige Deportation; Geiselnahme. Zweitens nennt Art. 8 Abs. 2b weitere schwere Verletzungen des humanitären Völkerrechts in internationalen bewaffneten Kriegen wie beispielsweise absichtliche Angriffe auf die Zivilbevölkerung, die Verletzung sexueller Integrität, das Aushungern der Bevölkerung als Instrument der Kriegführung oder auch der lange umstrittene Tatbe10. Insbesondere auf Drängen Frankreichs wurde Unterzeichnerländern das Recht eingeräumt, für eine Übergangsphase von sieben Jahren die Kompetenz des Internationalen Strafgerichtshofs für Kriegsverbrechen, die von eigenen Staatsangehörigen oder auf eigenem Territorium begangen wurden, nicht anzuerkennen. ipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 71

stand des Umweltverbrechens. Hinsichtlich interner bewaffneter Konflikte wird auf den gemeinsamen Art. 3 der Genfer Abkommen Bezug genommen. Er bindet jede Kriegspartei, bestimmte Mindeststandards menschlicher Behandlung gegenüber Personen zu bewahren, die nicht unmittelbar an Feindseligkeiten teilnehmen. Verboten sind: Mord; Verstümmelung; grausame Behandlung und Folter; entwürdigende Behandlung; Geiselnahme; Verurteilungen und Hinrichtungen ohne Gerichtsverfahren. Einen erheblichen Fortschritt bringt zudem Art. 8 Abs. 2c des icc -Statuts, der in Anlehnung an Art. 85 des Zusatzprotokolls II zu den Genfer Konventionen die meisten Verletzungen des humanitären Völkerrechts explizit für innerstaatliche Kriege sanktionierbar macht und damit den internen Konflikt ähnlichen Regeln wie denen für den internationalen Konflikt unterwirft (Tomuschat 1998: 340). Weitere massive Verletzungen menschenrechtlicher Fundamentalnormen Neben den drei völkerrechtlichen Delikten, die internationaler Strafgerichtsbarkeit unterliegen, gibt es weitere fundamentale Menschenrechte, deren massive Verletzung Zwangsmaßnahmen rechtfertigen und die zum Teil schon als»Verbrechen gegen die Menschlichkeit auftreten«. Insbesondere sind dies Sklaverei, Rassismus und Apartheid(Pape 1997: 136). Im Hinblick auf das Verbrechen der Apartheid stellte der Sicherheitsrat nach den Massakern von Sharpeville am 1. April 1960 in Resolution 134 bemerkenswerterweise fest, dass die Fortsetzung der südafrikanischen Rassenpolitik»might endanger international peace and security« (Ziff. 1). Nach dem Massaker von Soweto 1976 nahmen in zahlreichen Ländern – insbesondere der Blockfreienbewegung – die Forderungen zu, Maßnahmen nach Kapitel VII un -Charta zu ergreifen. In Resolution 418 vom 4. November 1977 verurteilte der Sicherheitsrat Südafrika für seine Unterdrückungs- und Apartheidpolitik sowie die Angriffe gegen die Nachbarstaaten und beschloss ein verbindliches Waffenembargo gegen Südafrika. Auch wenn militärische Zwangsmaßnahmen zur Beendigung der Apartheid nicht ernsthaft in Erwägung gezogen wurden und auch unter dem politischen Gesichtspunkt der Wirksamkeit und dem moralischen Kriterium der Verhältnismäßigkeit wohl kein angemessenes Mittel gewesen wären, so hätte dem Sicherheitsrat in völkerrechtlicher Sicht diese Maßnahme angesichts der vorherigen Beschlusslage zweifelsohne offen gestanden. 72 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

Daneben gibt es insbesondere aus Sicht des humanitären Völkerrechts eine noch in den Anfängen befindliche, aber ernstzunehmende Debatte, ob zur Sicherung menschenrechtlicher Fundamentalnormen auch der Schutz vor bewusstem Aushungern zu zählen ist. Diese Frage wurde Mitte der 1980er Jahre am Horn von Afrika und im Sudan relevant, wo Regierungen und Rebellenorganisationen systematisch der Zivilbevölkerung den Zugang zu humanitären Hilfsgütern verweigerten. Katerina Tomasevski(1994) argumentierte vor diesem Hintergrund, dass sich ein Schutz vor Aushungern menschenrechtlich begründen lässt. Ausgangspunkt der Überlegungen ist das Recht auf Nahrung. Es ist in den beiden un -Menschenrechtspakten von 1966 in genereller Form enthalten, ohne dass aber bislang durch un -Organe individuelle Ansprüche bzw. Verpflichtungen für Regierungen formuliert worden wären. Relevant für unsere Frage ist nur die extreme Verletzung dieses Rechts, nämlich das Aushungern von Zivilisten als Mittel der Kriegführung sowie die Zerstörung lebensnotwendiger Mittel wie landwirtschaftlicher Flächen, von Getreide und Vieh. Diese Handlungen sind durch die Genfer Zusatzprotokolle von 1977 untersagt. 11 Während die Pflichten der Regierungen relativ detailliert erfasst sind, bleiben im Völkerrecht der genaue Status und die Ansprüche der Opfer unklar. Aus ethischer Sicht lässt sich jedoch überzeugend anführen, dass die Instrumentalisierung von Nahrung und Medikamenten als Waffe eine Verletzung menschenrechtlicher Fundamentalnormen darstellt, die von der internationalen Gemeinschaft beobachtet und durch»some form of international policing«(Tomasevski 1994: 73) verfolgt werden muss. Humanitäre Katastrophe als Folge von»state collapse« Eine richtungsweisende Entscheidung, mit der völkerrechtliches Neuland betreten wurde, fällte der un -Sicherheitsrat, wie bereits erwähnt, am 3. Dezember 1992 mit Resolution 794: Angesichts eines de facto zusammengebrochenen Staates stellte der Sicherheitsrat fest, dass der Umfang der menschlichen Tragödie in Somalia als Gefahr für die Sicherheit der Region und den Weltfrieden zu qualifizieren sei, und genehmigte die Entsendung einer 30 000 Soldaten starken multinationalen Truppe unter Führung der usa . Mit der Intervention wurde offenkundig die Souveränität Somalias verletzt. Zugleich erschien dieser Umstand aber in einem 11. Vgl. Art. 54 von Zusatzprotokoll I sowie die Art. 69 und 79 von Zusatzprotokoll II. ipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 73

besonderen Licht, insofern es zuvor zu einem weitgehenden Zusammenbruch staatlicher Autoritätsstrukturen gekommen war. In der entscheidenden Passage nimmt Resolution 794 unmittelbar auf den internen humanitären Notstand Bezug. Sie bestimmte in Abs. 3 der Präambel,»that the magnitude of the human tragedy caused by the conflict in Somalia further exacerbated by the obstacles being created to the distribution of humanitarian assistance, constitutes a threat to international peace and security«. Einer allzu weitgehenden Präzedenzwirkung der Resolution beugte der Sicherheitsrat vor, indem er gleich zu Beginn der Resolution – nämlich in Abs. 2 der Präambel – auf den»unique character« der Situation hinwies, die eine»extraordinary nature« habe und eine»immediate and exceptional response« erfordere. Insbesondere das Fehlen einer Regierung wird in den späteren Resolutionen immer wieder erwähnt. 12 Trotz dieser Einschränkungen kann die Entschließung auf vergleichbare Situationen eines Massensterbens unter anarchischen Bedingungen ausstrahlen. Denn der un -Sicherheitsrat nahm eine substanzielle Ausweitung des Terminus»Friedensbedrohung« vor, als er»the magnitude of the human tragedy caused by the conflict in Somalia« als Ursache seines Handelns klassifizierte. Grenzüberschreitende Flüchtlingsströme Bereits bei der Ausdifferenzierung des Souveränitätsbegriffs wurde deutlich, dass Flüchtlingsbewegungen keine innere Angelegenheit des Herkunftsstaates bleiben, wenn dadurch die gesellschaftliche und staatliche Sicherheit von Nachbarländern bedroht wird. Massive Flüchtlingsbewegungen waren bereits ein wichtiger Faktor bei den Militärinterventionen der 1970er Jahre. Die Intervention Indiens in Ostpakistan(1971) ist ohne die vorherige Vertreibung der bengalischen Bevölkerung, die Indien als »demographische Aggression« auffasste, nicht zu verstehen. Aber auch bei Vietnams Einmarsch in Kambodscha(Ende 1978) und Tanzanias Intervention in Uganda(1979) spielten Flüchtlingsbewegungen eine Rolle. Zu Beginn der 1990er Jahre bildete Resolution 688 eine Zäsur, da grenzüberschreitende Flüchtlingsströme hier ausdrücklich als Friedensbedro12. Siehe: Sicherheitsratsresolution( sr -Res.) 897 vom 4. Februar 1995(Präambel, Abs. 15); sr -Res. 923 vom 31. Mai 1994(Präambel, Abs. 15); sr -Res. 954 vom 4. November 1993(Präambel, Abs. 21). 74 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

hung qualifiziert wurden. Bei den Interventionen in Somalia, Haiti und Rwanda wurde das Flüchtlingsproblem zwar nicht als originäre Friedensbedrohung eingeordnet, spielte aber in den jeweiligen Entschließungen des Sicherheitsrates eine wichtige Rolle. So erwähnte Resolution 814 vom 26. März 1993 die großen Probleme für Nachbarstaaten, die von den somalischen Flüchtlingen ausgingen. Bei den un -Resolutionen zu Haiti wurde immer wieder auf die Lasten verwiesen, die durch die massenhafte Flucht für die Nachbarstaaten entstünden. 13 Resolution 929 vom 22. Juni 1994, die die Grundlage für die – im Wesentlichen französische – »Opération Turquoise« in Rwanda bildete, legitimierte in Ziff. 2»the establishment of a temporary operation under national command and control aimed at contributing, in an impartial way, to the security and protection of displaced persons, refugees and civilians at risk in Rwanda«. Dowty/Loescher(1996) argumentieren vor diesem Hintergrund folgerichtig, dass die Souveränität eines Staates relativiert werden müsse, wenn dieser die Souveränität eines anderen Staates durch Flüchtlingsströme beeinträchtige. Gerade in regionalisierten Bürgerkriegen werden durch große Flüchtlingsbewegungen die Sicherheitsinteressen der Nachbarstaaten berührt. Kontrovers bleibt allerdings, ob bei grenzüberschreitenden Flüchtlingsbewegungen eine militärische Reaktion nur auf der Grundlage einer Sicherheitsratsresolution erfolgen kann oder ob Staaten auch eigenmächtig handeln dürfen. Wiederherstellung demokratischer Herrschaft Das fünfte Begründungsmuster zur Rechtfertigung von Zwangsmaßnahmen bis hin zur militärischen Intervention ist gleichermaßen vorwärtsweisend wie völkerrechtlich noch wenig verankert: der internationale Eingriff zur Wiederherstellung demokratischer Herrschaft. Thomas M. Franck hat bereits 1992 von einem»emerging right to democratic governance« gesprochen, das sich über das Völkergewohnheitsrecht nach und nach zu einem»global normative entitlement« entwickeln könne. Seines Erachtens ist es eine zentrale Aufgabe der internationalen Gemeinschaft, legitime Regierungen vor einer unrechtmäßigen Machtübernahme zu schützen, wenn die Bevölkerung dies wünsche. Ausgangs13. So verhängte Sicherheitsratsresolution 841 vom 16. Juni 1993 ein verbindliches Handelsembargo über Haiti, Resolution 940 vom 31. Juli 1994 legitimierte die us geführte Operation»Restore Democracy«. ipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 75

punkt seiner Überlegungen ist, dass drei zentrale demokratische Normen mittlerweile auf internationaler Ebene eine hohe Legitimität erlangt hätten, nämlich die Norm der Selbstbestimmung, die Norm der Freiheit der Meinungsäußerung sowie die Norm freier und fairer Wahlen. Das»emerging right to democratic governance« scheint freilich die schwächste und zur Zeit wohl am wenigsten tragfähige Begründung für militärische Zwangsmaßnahmen zu sein. Eine sehr dynamische Entwicklung vollzog sich in der Organisation Amerikanischer Staaten( oas ). Am 5. Juni 1991 verabschiedete sie die Resolution 1080, die für die Verteidigung demokratischer Regime eine weltweite Vorreiterrolle beanspruchen kann: Denn die Entschließung forderte ein aktives Engagement und unmittelbare Maßnahmen des Ständigen Rates der oas , sollte eine demokratisch gewählte Regierung gefährdet sein. Die Resolution fand insbesondere nach dem blutigen Coup gegen Jean-Bertrand Aristide vom 30. September 1991 und bei dem Verfassungsputsch von Alberto Fujimori im April 1992 Anwendung. Während die oas im Falle Perus letztendlich zu keiner entschiedenen Haltung fand, wurde mit der Operation»Restore Democracy« unter us Führung in Haiti tatsächlich die unrechtmäßige Regierung auf der Grundlage der un -Sicherheitsratsresolution 940 vom 31. Juli 1994 abgesetzt. Trotz solcher Entwicklungen auf regionaler und subregionaler Ebene erscheint das»emerging right to democratic governance« freilich die schwächste und zur Zeit wohl am wenigsten tragfähige Begründung für militärische Zwangsmaßnahmen zu sein. Insofern läßt sich gut nachvollziehen, dass die International Commission on Intervention and State Sovereignty derartige Situationen explizit als alleinige Grundlage für Militärinterventionen ausgeschlossen hat. Dies bedeutet freilich nicht, dass die internationale Staatengemeinschaft zu Tatenlosigkeit verdammt sein müsste:»The overthrow of a democratic government is a grave matter, requiring concerted international action such as sanctions and suspension or withdrawal of credits, international membership and recognition – and there might well be wider regional security implications such that the Security Council is prepared to authorize military intervention(including by a regional organization) on traditional ›international peace and security‹ grounds«( iciss 2001: 34). 76 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

Die Autorisierung militärischer Interventionen: Das Dilemma bleibt Den entscheidenden und bis heute gültigen Fortschritt bei der Verrechtlichung des Umgangs mit Friedensgefährdungen bewirkte die 1945 verabschiedete un -Charta. 14 Art. 24 der un -Charta weist unmissverständlich dem un -Sicherheitsrat die Hauptverantwortung für die Erhaltung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu. Er ist es, der gemäß den Artikeln 39 und 42 der un -Charta tätig werden kann, wenn eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens bzw. eine Angriffshandlung vorliegt. Insofern dem Sicherheitsrat selbst eine Feststellungsbefugnis beim Begriff der»Friedensbedrohung« zukommt, hat er hier relativ große Auslegungsmöglichkeiten – die in jüngster Zeit, wie beschrieben, auch zur Autorisierung von humanitären Interventionen genutzt wurden (Pape 1997: 127–128). Vor diesem Hintergrund gibt es im Völkerrecht und in der politischen Praxis einen breiten Konsens, dass der Sicherheitsrat bei der Autorisierung militärischer Interventionen zur Verhinderung schlimmster Menschenrechtsverletzungen von entscheidender Bedeutung ist. Dem entsprechend stellt die International Commission on Intervention and State Sovereignty( iciss 2001: xii-xiii) fest:»There is no better or more appropriate body than the United Nations Security Council to authorize military intervention for human protection purposes. The task is not to find alternatives to the Security Council as a source of authority, but to make the Security Council work better than it has.« Zugleich räumt die Kommission ein, es könne ethisch und praktisch problematisch sein, sich völlig auf den Sicherheitsrat zu verlassen. Die Kontroverse, was bei einer Blockade des Sicherheitsrates zu tun sei, war insbesondere im Zusammenhang der nato -Intervention im Kosovo 1999 noch einmal belebt worden. 15 Ihre verfahrensmäßige Legitimität wurde mit guten Gründen von der Mehrzahl der Völkerrechtler verneint, da für derartige Maßnahmen ein Mandat des un -Sicherheitsrates unter Kapitel VII un -Charta notwendig ist. Die Staatenallianz, die im Kosovo interve14. Militärische Gewalt ist nunmehr nur noch zur individuellen und kollektiven Verteidigung bei einem Angriffskrieg(Art. 51 un -Charta) sowie im Rahmen von Systemen kollektiver Sicherheit gerechtfertigt. 15. Vgl. für eine aus politischer wie völkerrechtlicher Perspektive kritische Analyse, Debiel 1999. ipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 77

nierte, konnte sich nicht auf ein Recht zur humanitären Intervention berufen, das vor Verabschiedung der un -Charta bestanden hätte oder gar jenseits dieser weitergelten könnte. Auch ist der Artikel 2 Ziff. 4 und Ziff. 7 der un -Charta unmissverständlich formuliert und lässt keine Regelungslücke offen: Ohne einen Beschluss des un -Sicherheitsrates lässt sich Souveränität nicht zugunsten humanitärer Motive oder des Aufbaus von Demokratien außer Kraft setzen(Welsh 2002: 504–507, mit Bezug auf Chesterman 2001). Werden die Spielregeln des internationalen Systems durch Umgehung des UN-Sicherheitsrates verletzt, können die Folgen weit über einen Ansehensverlust der Vereinten Nationen hinausgehen. Sollte der Sicherheitsrat blockiert sein, bleiben zwei Verfahrensalternativen offen: Zum einen kann die un -Generalversammlung in einer Sondersitzung unter der 1950 erstmals angewendeten»Uniting for Peace«-Prozedur aktiv werden und den Mitgliedstaaten Empfehlungen zur Wahrung des Friedens geben. Zweitens können Regionalorganisationen nach Kapitel VIII un -Charta in ihrem Zuständigkeitsbereich Maßnahmen ergreifen und nachträglich um die – an sich vorab erforderliche – Autorisierung des un -Sicherheitsrates nachsuchen( iciss 2001: xiii). Freilich kann es geschehen, dass in»conscience-shocking situations crying out for action« jegliche multilateralen Wege versperrt sind und sich einzelne Mitgliedstaaten der un zu unilateralem Vorgehen entschließen. Das Dilemma lässt sich in derartigen Situationen wie folgt formulieren: Aus substanzieller Perspektive(Erfüllung der Tatbestände im Sinne eines»gerechten Grundes«) erscheint ein Eingreifen ethisch wie völkerrechtlich legitim; zugleich bedeutet die Nichteinhaltung von Verfahrensnormen(oberste Zuständigkeit des un -Sicherheitsrates) jedoch einen Bruch des Völkerrechts – der weitreichende Folgen für die Stabilität und Verrechtlichung des internationalen Systems haben kann. Wie auch immer man es dreht und wendet: Aus dem beschriebenen ethischen Dilemma gibt es kein Entkommen. Kriegsverbrechen, Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit nicht entgegenzutreten, weil etwa der un -Sicherheitsrat aufgrund von Eigeninteressen der VetoMächte blockiert ist, bleibt moralisch schwer vermittelbar. Zugleich ist aus strikt völkerrechtlicher Perspektive eine Intervention ohne Autorisie78 Debiel, Souveränität verpflichtet ipg 3/2004

rung des Sicherheitsrates in formeller Hinsicht illegitim. Auch kann sie eine negative Präzedenzwirkung haben. Nicht umsonst gerieten einige Gegner des Irak-Krieges von 2003 in Erklärungsnöte, weil sie bei der Kosovo-Intervention von 1999 Zwangsmaßnahmen auch ohne Autorisierung durch den un -Sicherheitsrat zugestimmt hatten, sich aber im Falle des Irak für die unumschränkte Befugnis des Sicherheitsrates stark machten – eine sicher inkohärente Position. Die konsequentialistische Perspektive stößt schließlich auch auf Probleme: Nur schwer lässt sich im Einzelfall und in der Gesamtperspektive verlässlich feststellen, ob unilaterale Interventionen in der jüngsten Vergangenheit eher zur Wahrung von Frieden und Menschenrechten oder aber zu deren Unterhöhlung beitrugen. In der Tendenz gibt es zwar vermutlich mehr Misserfolge als Erfolge. Doch ist dies kein überzeugendes Argument für einen Einzelfall, in dem es dringenden Handlungsbedarf und(ausnahmsweise) gute Aussicht auf Erfolg gibt. Die Kommission hat sich bemüht, das angesprochene Dilemma – so gut es geht – durchzubuchstabieren, und mahnt, den un -Sicherheitsrat in dieser Hinsicht effektiver zu machen. Welcher Entscheidung sie aber im Falle eines Falles – sprich bei einer Blockade des höchsten Entscheidungsgremiums – zuneigt, verrät sie letztlich nicht. Mit gutem Grund: Denn diese Frage wird sich nicht, wie im Mandat der Kommission gefordert, konsensual klären lassen. Freilich hätte die iciss eine stärkere Mahnung an diejenigen Staaten aussprechen können, die unilateralen Interventionen zuneigen. Denn diesen geht es ja oftmals nicht allein um den Schutz bedrohter Menschen, sondern auch um handfeste politische Motive. Das ist per se nicht zu verurteilen. Werden jedoch die Spielregeln des internationalen Systems durch Umgehung des un -Sicherheitsrates verletzt, können die Folgen weit über einen Ansehensverlust der Vereinten Nationen hinausgehen: Solch ein Verhalten beschwört die Gefahr herauf, das gesamte internationale System weg vom Ziel internationaler Rechtsstaatlichkeit zu führen und statt dessen wieder ein Stück näher in Richtung Staatenanarchie zu bewegen. Literaturverzeichnis Annan, Kofi A., 1999: Secretary-General’s Speech to the 54th Session of the General Assembly, 20 September 1999. New York, N.Y.( sg / sm /7136 ga /9596). ipg 3/2004 Debiel, Souveränität verpflichtet 79

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