Friedrich-Ebert-Stiftung Gesprächskreis Arbeit und Soziales Drei Menüs – und kein Rezept? Dienstleistungen am Arbeitsmarkt in Großbritannien, in den Niederlanden und in Dänemark Matthias Knuth Oliver Schweer Sabine Siemes Institut Arbeit und Technik, Gelsenkirchen Wissenschaftszentrum Nordrhein-Westfalen Dieses Diskussionspapier wurde von der Abteilung Arbeit und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung zuerst als Handreichung zur Fachkonferenz„Aktivierende Arbeitsmarktpolitik in Europa: Wo steht Deutschland?“ am 8. und 9. Dezember 2003 in Berlin veröffentlicht. Für die vorliegende Veröffentlichung wurde es aktualisiert und ergänzt, und dabei insbesondere das abschließende Kapitel im Lichte der Ende Dezember 2003 getroffenen gesetzgeberischen Entscheidungen hinzugefügt. Die Ausführungen und Schlussfolgerungen sind von den Autorinnen und Autoren in eigener wissenschaftlicher Verantwortung vorgenommen worden. ISBN 3-89892-205-7 © 2004 by Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgegeben vom Wirtschafts- und sozialpolitischen Forschungs- und Beratungszentrum der Friedrich-Ebert-Stiftung Abteilung Arbeit und Sozialpolitik D-53170 Bonn Verantwortlich: Ruth Brandherm Referentin für Beschäftigung, Arbeitsmarktpolitik und Qualifizierung Umschlag: Pellens Kommunikationsdesign GmbH, Bonn Druck: Toennes Druck+ Medien GmbH, Erkrath Printed in Germany, März 2004 3 Inhaltsverzeichnis Ursula Mehrländer/Ruth Brandherm Vorbemerkung..................................... 5 1 Einleitung......................................... 7 2 Großbritannien: Neuerfindung der Arbeitsmarktpolitik durch„New Labour“................................. 9 3 Niederlande: Erfolgreiche Beschäftigungspolitik, viele Schritte zur institutionellen Bündelung der Arbeitsmarktpolitik................................. 31 4 Dänemark: Arbeitsmarktreform als Rückkehr zu traditionellen Tugenden.............................. 47 5 Ausblick: Neue Arbeitsmarktpolitik in Deutschland nach vier„Gesetzen für Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“................................... 69 Anhang.............................................. 83 Neuere Veröffentlichungen des Gesprächskreises Arbeit und Soziales zum Themenbereich Beschäftigung, Arbeitsmarktpolitik und Qualifizierung – eine Auswahl........ 96 4 Verzeichnis der Tabellen Tabelle 1: Antragsteller verschiedener Arten von Sozialleistungen in Großbritannien(in Tsd.)...... 18 Tabelle 2: Entwicklung von Krankenstand und Invalidität in Prozent der Erwerbsbevölkerung (standardisierte Daten)...................... 45 Tabelle 3: Arbeitslose und andere Personen im Erwerbsalter ohne reguläre Beschäftigung (in Tsd.)................................... 65 Tabelle 4: Gegenüberstellung„aktiver“ und „aktivierender“ Arbeitsmarktpolitik............ 92 Tabelle 5: Kennziffern zu Wirtschaft, Beschäftigung und Arbeitsmarkt(-politik) im Vereinigten Königreich, in den Niederlanden, in Dänemark, Deutschland und der Europäischen Union....... 93 Verzeichnis der Abbildungen Abbildung 1: Beschäftigten- und Arbeitslosenquoten 1995–2002................................ 89 Abbildung 2: Arbeitslosenquote insgesamt................. 89 Abbildung 3: Jugendarbeitslosenquote 15–24............... 90 Abbildung 4: Frauenarbeitslosenquote..................... 90 Abbildung 5: Langzeitarbeitslosenquote(Langzeitarbeitslose als Anteil an der Erwerbsbevölkerung).......... 91 Abbildung 6: Anteile der Bevölkerung im Erwerbsalter, die Sozialleistungen beziehen, nach Grund der Sozialleistung(ohne Hinterbliebenenrenten)..... 91 Abbildung 7: Aktivitätsraten der Arbeitsmarktpolitik um 2000.................................. 92 5 Vorbemerkung Die Arbeitsmarktpolitik in Deutschland ist im europäischen Vergleich in der Vergangenheit wenig erfolgreich gewesen. Die Arbeitslosenzahlen sind über die letzten Jahrzehnte hinweg gestiegen und haben im letzten Jahr eine neue Rekordhöhe erreicht. Die Bundesregierung hat mit der Verabschiedung des Job-AQTIV-Gesetzes einen Paradigmenwechsel eingeleitet, der mit den Hartz Gesetzen fortgesetzt wird. „Aktivierung" heißt das neue Leitbild. Im Kern geht es darum, geeignete Instrumente und Maßnahmen zu entwickeln, um Arbeitslose möglichst schnell, aber auch nachhaltig wieder in Beschäftigung zu integrieren. Aktivierende Arbeitsmarktpolitik hat aber nicht nur Konjunktur in Deutschland. Andere Staaten der Europäischen Union haben bereits in den 90er Jahren diesen Richtungswechsel in der Arbeitsmarktpolitik vollzogen. Können wir von den anderen Ländern und den dort gemachten Erfahrungen lernen? Die Expertise von Dr. Matthias Knuth, Oliver Schweer und Sabine Siemes vom Institut Arbeit und Technik, Gelsenkirchen, stellt die arbeitsmarktpolitischen Reformkonzepte, die institutionellen Regelungen und die neuen Instrumente der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik am Beispiel von Dänemark, Großbritannien und den Niederlanden vor und bilanziert die bisherige Praxis. Vor diesem Hintergrund werden die Reformen in Deutschland und ihre Umsetzung diskutiert. Die Expertise macht deutlich, dass die drei Länder schon vor mehr als zehn Jahren mit grundlegenden Veränderungen ihrer Arbeitsmarktregimes begonnen haben. Deutschland folgte diesem Schritt erst Ende der 90er Jahre. Die Reformprozesse in den Ländern sind bisher sehr unterschiedlich verlaufen; es gibt nicht nur einen Königsweg zum Erfolg. In allen drei Ländern zielen die Aktivierungsstrategien darauf, auch die BezieherInnen von Sozialleistungen wie Leistungen bei Arbeitsunfähigkeit oder Vorruhestand, die in diesen Ländern im Vergleich zu Deutschland einen wesentlich höheren Anteil an den Nichterwerbstätigen ausmachen, wieder in das Beschäftigungssystem zu integrieren. Während in Deutschland die Reformen unter einem hohen Zeitdruck konzipiert und umgesetzt werden müssen und gleichzeitig an vielen Stellschrauben Veränderungen vorgenommen werden, haben Reformen in den drei Ländern sehr viel mehr Zeit in Anspruch genommen. Auch die gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen erwiesen sich – im Gegensatz zu Deutschland- als günstig für die arbeitsmarktpolitische Neuausrichtung. Die Expertise zeichnet ein differenziertes Bild arbeitsmarktpolitischer Reformen in den drei Ländern und gibt mit seinem Ausblick wichtige Hinweise für die weitere Reformdebatte in Deutschland. Wir bedanken uns bei der Autorin und den Autoren und würden uns freuen, wenn der“Blick über die Grenzen“ nicht nur zu einem besseren Verständnis der Arbeitsmarktpolitik in den drei Ländern, sondern auch zu einer konstruktiven Umsetzung der Arbeitsmarktreformen in Deutschland beitragen würde. Dr. Ursula Mehrländer Leiterin des Gesprächskreises Arbeit und Soziales der Friedrich-Ebert-Stiftung Ruth Brandherm Referentin für Beschäftigung Arbeitsmarktpolitik und Qualifizierung 7 EHLWVPDUNWSROLWLN³ 8 9 • • • ≈ 3TUNDEN VOLL • • • • • • ,EISTUNGSAR • !RBEITS • 10 11 2 *HZHUEH YHUDQWZRUWOLFK 0LQGHVWORKQV\VWHPV 3D\³ ≈ ≈ ≈ ≈ ≈ 3 Ä Ä EDVHG 4 6WHXHUMDKUH • • • • 5 • • • • • • • • • • SHULRG³ 6 -REFHQWUHV (PSOR\PHQW 6HFXULW\ FHQWUHV 6HUYLFH³$JHQFLHV DEJHWUHQQW -REFHQWUHV 3D\PHQW 6NLOOV -REFHQWUHV 7 3OXV 3OXV 8 'LUHFW³ 0DQDJHU $OORZDQFH 6XSSRUW%HQHILW 9 $JHQFLHV-REFHQWUHV 3OXV 3OXV 20 • • • • • • • 21 • • • • • • JHW 2 Ä 1HZ'HDO³ $JUHHPHQW³'HDO³ Ä*DWHZD\³ 3 • • RGHU • • 7KURXJK³ 4 5 -REFHQWUHV 6 &UHGLW 7 8 9 31 • • • • 6ENTIL • EURO %IND¼MMUNGS • • • • • • +OMMU • %IN NACH 2 7DULIYHUKDQGOXQJHQ 3 4 )UDXHQ $UEHLWV]HLWZQVFKHQ 5 GHU /LWHUDWXU QDKPH OXWZHUW 6 Ä)OH[LFXULW\³ )OH[LFXULW\ 9RONVYHUVLFKHUXQJHQ $UEHLWQHKPHUYHUVLFKHUXQJHQ 7 VHW]OLFK 8 3ANKTIONEN 9 0RQDWHQ 40 41 2 -REFHQWUHV .DQVPHWHU 3URILOLQJ 3 6 4 (UZHUEVXQIlKLJNHLW 5 6 lOWHU 7 • &RAUEN!LTERSER • )NITI • • 5MVERTEI • • $URCHSCHNITTSEINKOM MENS • • • • • 3OZIAL • !RBEITS 8 9 50 %HVFKlIWLJWHQ ILQDQ]LHOOHQ 51 4U 2 3 4 5 6 7 8 $UEHLWJHEHU 9 60 61 ILW³ 2 3 • • • 4 K|KHU 5XKHVWDQGVHUZDUWXQJHQ 5 6 ILQDQ]LHOOH SDVVLYH 7 QDFKGHP 8 9 • • 70 $UEHLW ≈ • • 71 • • • 72 3 • • • 3OXV 3OXV 4 • 5 • • • 6 • $JHQFLHV*UR‰EULWDQQLHQ 77 DOOH $JHQFLHV-REFHQWUHV $JHQFLHV-REFHQWUHV 3OXV • 'lQHPDUN QDFKGHP • 8 Ausblick 79 Fördern, Fordern und Verzichten Die verbreitetste Formel, die den Geist der deutschen Arbeitsmarktreformen ausdrücken soll, ist die vom„Fördern und Fordern“. Sie soll ausdrücken, dass Dienstleistungen am Arbeitsmarkt – im Unterschied zu rein„passiven“ Unterhaltsleistungen – nur in Kooperation mit dem Kunden wirksam erbracht werden können. Leider ist „Fördern und Fordern“ eine pädagogisierende Ausdrucksweise, mit der sich die Akteure der Arbeitsmarktpolitik untereinander verständigen mögen. Den Arbeitslosen bietet sie nichts, denn diese kommen darin wieder nur als Objekte des Förderns und des Forderns vor. Es wird nicht klar, dass es um Arbeit geht, dass die Aufnahme einer Arbeit vorteilhaft ist, und dass die Reform die Chancen dafür verbessern wird. Es fehlt das Angebot eines„Neuanfangs“, wie es die Rhetorik Tony Blairs vom„New Deal“, den jeder Arbeitsuchende erhält, unter geschickter Anspielung auf historische Bezüge suggeriert. Ein anderer Slogan lautet:„Work for those who can – support for those who cannot“. Arbeit und Unterstützung sind zwei konkrete Angebote, vermittelt durch eine klare Bedingung. Was mag dagegen wohl die Hartz’sche Formulierung„Eigenaktivitäten auslösen – Sicherheit einlösen“ einem Arbeitslosen sagen? Die aktuellen deutschen Arbeitsmarktreformen haben zahlreiche Dimensionen(s. o., S. 70) und gehen über die Veränderung des Dienstleistungsparadigmas in der Arbeitsförderung im Sinne von„Fordern und Fördern“ weit hinaus. Vor allem für Langzeitarbeitslose, die zu Beginn ihrer Arbeitslosigkeit Anspruch auf Arbeitslosengeld hatten, bedeutet die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe zu Gunsten des„Arbeitslosengeldes II“ einen erheblichen finanziellen Einschnitt. Ein Vermittlungsproblem der aktuellen Reformen besteht darin, dass für diesen für viele schmerzlichen Aspekt keine Vermittlungsstrategie existiert. Die Begründungen sind vieldeutig: • Ist das niedrigere Niveau von Arbeitslosengeld II im Vergleich zur Sozialhilfe „technisch unumgänglich“, weil man anders Arbeitslosen- und Sozialhilfe nicht zusammenführen kann, ohne allen Sozialhilfe-Beziehern mehr zu geben? • Dient die Absenkung dazu, die Anreize zur Arbeitsaufnahme zu steigern? • Oder geht es einfach nur darum, ein letztlich doch als unabänderlich akzeptiertes Niveau der Langzeitarbeitslosigkeit für den Bundeshaushalt billiger zu machen? Dem Erklärungsnotstand entspricht das Fehlen einer eigenen Formel für diesen Aspekt der Reform. Dadurch werden Leistungskürzungen zu einem Teil des„Forderns“, nämlich des„Zurückforderns“ von für sicher gehaltenen Rechten seitens des Staates. Und man geht sicher nicht fehl in der Annahme, dass die Mehrzahl der BezieherInnen von Arbeitslosenhilfe diese in Beziehung zum früheren Einkommen stehende Leistung als ein durch frühere Beiträge erworbenes Recht angesehen haben, auch wenn diese Ansicht in sozialrechtlicher Systematik nicht zutrifft. Wenn aber„Fordern“ als Zwang zum Verzicht vermittelt wird, dann kann die positive Aufforderung, durch Eigenaktivität zum Erfolg von Dienstleistungen der Arbeitsförderung beizutragen und dadurch die eigene Lage zu verbessern, wohl kaum ankommen. 80 Drei Menüs und kein Rezept Hier ist erneut der Blick auf die drei untersuchten Länder aufschlussreich: • In Großbritannien waren die Leistungen bei Arbeitslosigkeit aufgrund der andersartigen sozialstaatlichen Tradition immer schon niedrig, und Kürzungen in Form der Abkoppelung von der Lohnentwicklung waren bereits in den achtziger Jahren unter Margaret Thatcher durchgeführt worden. Insofern konnten die Reformen von New Labour begonnen werden, ohne den Arbeitslosen etwas wegzunehmen, vielmehr lautete die Botschaft, ihnen etwas zu geben(„something for something“), nämlich erleichterte Wege aus dem Leistungsbezug in Arbeit einschließlich Einkommensbeihilfen bei Aufnahme einer gering bezahlten Tätigkeit. • Dänemark führte sein Aktivierungsregime ein, ohne an der Höhe des Arbeitslosengeldes etwas zu ändern; lediglich die Bezugsdauer wurde auf ein im internationalen Vergleich immer noch sehr hohes Maß verkürzt, und die Erneuerung der Ansprüche durch Beschäftigungsmaßnahmen wurde unterbunden. • In den Niederlanden blieben die Leistungen trotz gewisser Kürzungen auf einem Niveau, das im EU-Vergleich zu den höchsten Lohnersatzraten führt. Erst zum 1. Januar 2004, d. h. nachdem die Arbeitslosenzahlen dramatisch reduziert waren, wurde die der Arbeitslosenhilfe vergleichbare„Anschlussleistung“ abgeschafft, so dass nach Erschöpfung einer Anspruchsdauer von maximal fünf(!) Jahren Arbeitslosengeld„nur“ noch die Sozialhilfe von mehr als 1.200€ für Alleinstehende bleibt. Übrigens waren die beiden Länder mit den hohen Lohnersatzleistungen – die Niederlande und Dänemark – beschäftigungspolitisch erfolgreicher als Großbritannien(vgl. Abb. 1 im Anhang). Keines dieser Länder hat die Kürzung von Leistungen an den Anfang seiner Arbeitsmarktreformen gestellt. Einzig Deutschland verbindet den Übergang zu einer„aktivierenden“ Arbeitsförderung mit substanziellen Leistungskürzungen. Die Frage ist, ob dieses trotz der damit offensichtlich verbundenen Vermittlungs- und Akzeptanzprobleme gelingen kann. Die Frage ist weiterhin, welches Leitbild eines zu erreichenden Arbeitsmarkt- und Arbeitslosigkeitsregimes damit verfolgt wird. Plougman(2001: 19) unterscheidet in der Tradition der Kategorisierung von„Wohlfahrtsregimes“(Esping-Andersen 1990 und 1999) vier„Arbeitslosigkeitsregimes“: (1) Regimes mit unzureichendem Schutz: sehr unvollständige Erreichung der Arbeitslosen, sehr niedrige Leistungen, aktive Arbeitsförderung nahezu unbekannt(Griechenland, Italien, Portugal, Spanien) (2) liberale Regimes: restriktiver Zugang zu Leistungen, niedriges Leistungsniveau, schwach entwickelte Arbeitsförderung(Großbritannien, Irland) (3) beschäftigungszentrierte Systeme: Schutz abhängig von Beitragszahlungen und damit von der Erwerbsgeschichte, ungleiches Leistungsniveau für verschiedene Gruppen, umfassende Arbeitsförderung(Frankreich, Deutschland, Niederlande) (4) universalistische System: umfassende Absicherung der Arbeitslosen, hohes und großzügiges Niveau, sehr umfassend entwickelte Arbeitsförderung(Dänemark, Schweden). Ausblick 81 Nun bietet jede konkrete Beschäftigung mit diesem oder jenem Land, wie sie in dieser Broschüre für drei Länder erfolgt ist, viele Anknüpfungspunkte, derartige Kategorisierungen in Frage zu stellen – z. B. ob die Niederlande nicht näher bei Dänemark als bei Deutschland anzusiedeln wären. Aber die Einstufung des bisherigen deutschen Arbeitsmarktregimes scheint plausibel, und es stellt sich die Frage, ob der Reformkurs zu einem Wechsel des deutschen Arbeitslosigkeitsregimes führen soll – und wenn ja, in welche Richtung. Sicherlich nicht in Richtung der Mittelmeerstaaten, die ja selbst dabei sind, diese Position zu verlassen. Es bleiben das skandinavisch-universalistische oder das liberale Muster zur Auswahl. Deutschland scheint sich über seine Wahl bisher nicht im Klaren zu sein. Und bei aller Faszination mit New Labour sollte die deutsche Sozialdemokratie nicht übersehen, dass Tony Blairs„Dritter Weg“ darauf basiert, dass die konservativen Vorgänger-Regierungen viele unpopuläre Aufgaben vorher schon erledigt hatten. Diese als rot-grüne Regierung selbst in kürzester Zeit bewältigen zu wollen, nachdem man vorher die Kohl-Regierung über ihre ersten Ansätze eines grundlegenden Umbaus hatte stolpern lassen, ist einigermaßen heroisch, aber nicht einfach vermittelbar. Die vor kurzem beschlossene Arbeitsteilung zwischen Regierungs- und Parteiführung kann als späte Einsicht in diese Tatsache verstanden werden. Die Sequenzierung der Reformen Selbst wenn man eine Annäherung an das britische„liberale“ Regime mit restriktivem Zugang zu Leistungen bei Arbeitslosigkeit, niedrigem Niveau der Leistungen und sparsamer Dosierung aktiver Maßnahmen für wünschenswert oder notwendig hält, so ist doch nicht zu übersehen, dass der deutsche Versuch,„an jedem Hebel gleichzeitig zu arbeiten“, den Sinn für eine praktikable und vermittelbare Reihenfolge der Änderungen vermissen lässt. • Trotz des erklärten Ziels, die Arbeitsförderung zu vereinfachen, wurden unter dem Sog des Wahlkampfes 2002 neue zusätzliche Instrumente(Existenzgründungszuschuss, Personalservice-Agenturen) eingeführt, obwohl die Leistungsfähigkeit der Bundesanstalt für Arbeit, diese Instrumente zu implementieren, noch nicht verbessert war. • Die Ausgaben für klassische Instrumente der aktiven Arbeitsförderung wurden im Jahre 2003 bereits um rund 25% reduziert, obwohl noch keine Rede davon sein konnte, dass weniger kostenaufwändige„aktivierende“ Hilfen bereits verfügbar, geschweige denn wirksam gewesen wären. • Statt intensiverer und wirksamerer Förderung erlebten die Arbeitslosen im Jahre 2003 vor allem eine Zunahme der Sperrzeiten. So sehr diese Zunahme(ebenso wie ihr immer noch bescheidenes Niveau) auch ein Ausdruck dafür sein mag, wie lax das bisherige Regime der aktiven Arbeitsuche in Deutschland war und mangels ausreichenden Personalschlüssels immer noch ist, so vermittelt sie doch die Botschaft, dass das„Fordern“ – oft überraschend nach langer Vernachlässigung einsetzend – vor dem„Fördern“ kommt. • Die Kürzung der Leistungen für Langzeitarbeitslose, die zum Teil ja bereits durch verschärfte Regeln der Anrechnung von Einkommen und Vermögen im Jahre 2002 82 Drei Menüs und kein Rezept spürbar wurde, wirkt sich auf die Betroffenen aus, bevor die Zahl dieser Betroffenen durch wirksame Aktivierung gesenkt werden konnte. • Das Vierte Gesetz für Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt zwingt die Arbeitsagenturen in einen externen Reorganisationsprozess im Verhältnis zu den Kommunen(mit verschiedenen Varianten aufgrund des Kompromisses im Vermittlungsausschuss), noch bevor ihre innere Organisationsentwicklung wirklich Gestalt angenommen hat. • Schließlich sollte nicht übersehen werden, dass alle drei untersuchten Länder ihren Reformprozess in einer Zeit des Beschäftigungswachstums starteten. Angesichts der für Reformprozesse benötigten Zeit ist es sicherlich richtig, die Weichen rechtzeitig vor dem Aufschwung zu stellen, um diesen dann arbeitsmarktpolitisch nutzen zu können. Aber man sollte dann keine kurzfristigen Erfolge erwarten oder versprechen oder auf Misserfolge mit hastigen Nachsteuerungen reagieren, bevor die Beschäftigungskonjunktur überhaupt den Spielraum für Erfolge eröffnet. 3 4 5 6 WULHV 7 8 9 "ESCH¼FTIGTEN 1/ '. 8. (8 '( 'HXWVFKODQG 'lQHPDUN *UR‰EULWDQQLHQ 1LHGHUODQGH 90 'HXWVFKODQG 'lQHPDUN *UR‰EULWDQQLHQ 1LHGHUODQGH 'HXWVFKODQG 'lQHPDUN *UR‰EULWDQQLHQ 1LHGHUODQGH 9 1 'HXWVFKODQG 'lQHPDUN *UR‰EULWDQQLHQ 1LHGHUODQGH BLIEBENENRENTEN '. 6R]LDOKLOIH $UEHLWVORVLJNHLW %HXUODXEXQJ (UZHUEVXQIlKLJNHLW .UDQNKHLW $OWHUVUHQWH 1/ 8. '( '. 1/ 8. '( '. 1/ 8. '( 2 $XVJDEHQSUR$UEHLWVORVHQ %,3SUR(UZHUEVWlWLJHQ 8. 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Dr. Claudia Weinkopf, Oktober 2002(vergriffen) Kombilöhne im internationalen Vergleich, Dr. Bruno Kaltenborn, Lars Pilz, 2002 (vergriffen) Qualifikation und Beschäftigung- Jobrotation als Instrument der Weiterbildung und Integration von Arbeitslosen, Heidi Oschmiansky, Prof. Dr. Günther Schmid und Bettina Uhrig, unter Mitarbeit von Thomas Heitmann, August 2001(vergriffen) Die Expertisen und Tagungsdokumentationen sind kostenlos zu beziehen bei: Friedrich-Ebert-Stiftung Abt. Arbeit und Sozialpolitik D-53170 Bonn Fax: 0228/883-398 Bereits vergriffene Veröffentlichungen finden Sie im Internet unter: www.fes.de Bibliothek – Digitale Bibliothek – Reihe: Gesprächskreis Arbeit und Soziales Informationen zur Abteilung Arbeit und Sozialpolitik und zum Gesprächskreis Arbeit und Soziales finden Sie im Internet: www.fes.de/aspol