Internationale Politikanalyse Europäische Politik, Dezember 2004 Lothar Witte* Europäisches Sozialmodell und Sozialer Zusammenhalt: Welche Rolle spielt die EU? D as Europäische Sozialmodell: Was ist das eigentlich, und was hat es mit Europa zu tun? Auf jeden Fall ist es ein Schlagwort, das von vielen benutzt wird. Von einigen wird das Europäische Sozialmodell sogar als Grundlage einer zukünftigen europäischen Identität betrachtet – nur, was der Be griff konkret bedeutet, darüber gehen die Meinungen recht weit auseinander. Im Sinne eines konstruktiven Umgangs mit dieser Konstellation wird im Folgenden diskutiert, welcher Inhalt sinnvollerweise mit dem Begriff zu verbinden ist. Er muss in ausreichendem Maße Elemente enthalten, die allen EU-Mitgliedstaaten(zumindest der EU15) gemeinsam sind und gleichzeitig eine Abgre nzung nach außen(„Rest-OECD“) erlauben. Im Anschluss ist zu klären, welche Politikfelder für das Europäische Sozialmodell besonders relevant sind und wie die jeweiligen EU-Politiken wirken. Abschließend wird zusa mmenfassend erörtert, welche Bedeutung das Europä ische Sozialmodell im Kontext der EU-Politiken hat. Einheit in der Vielfalt? Die Suche nach dem gemeinsamen Nenner Welfare Regimes: Zunehmende Differenzierung innerhalb der EU Unter denjenigen, die sich wissenschaftlich mit dem Thema beschäftigen, spricht kaum jemand von einem (einzigen) Europäischen Sozialmodell. Die(Sozial-) Wissenschaft ist im Laufe der vergangenen 25 Jahre zu dem Schluss gekommen, dass es in der OECD-Welt unterschiedliche welfare regimes gibt, die sich hinsichtlich Umfang und Begründung der Anspruchsberechtigung, der Finanzierung und der Organisation unterscheiden: • Das angelsächsische Modell – liberal; • Das nordische Modell – universalistisch, sozialistisch; • Das kontinentaleuropäische Modell – korporatistisch; • Die Mittelmeer-Variante – korporatistisch, traditionsgebunden(hohe Bedeutung der Familie). * Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn. Die empirischen Untersuchungen der europäischen Wohlfahrtsstaaten gehen dabei primär von den Institutionen und Politiken aus, die darauf abzielen, dem Markt bestimmte Lebensbereiche zu entziehen(bzw. diese außerhalb des Marktes zu regeln) und die Lebensbedingungen der Individuen(sozialen Gruppen, Bürger) stattdessen gesellschaftlich bzw. politisch zu gestalten. Im Mittelpunkt stehen meist die Sozialversicherung, die staatliche Sozialpolitik und die Steuerpolitik. Zunehmend wird dabei berücksichtigt, dass die unterschiedlichen welfare regimes mit jeweils spezifischen Varianten des Kapitalismus in Beziehung stehen(z.B. „Rheinischer Kapitalismus“ vs. Liberaler Kapitalismus). Tatsächlich ist die EU von einem Europäischen Sozialmodell(im Sinne der welfare regimes) heute weiter entfernt denn je zuvor, denn mit jeder Erweiterung hat die Bandbreite der Ausprägungen zugenommen. Wä hrend das kontinentaleuropäische Modell in den 50er und 60er Jahren klar dominierte, hielt mit dem Beitritt von Großbritannien, Dänemark und Irland in den 70er Jahren konzeptionelle Vielfalt Einzug. In den 80er Jahren bescherte die Süderweiterung der EU die Mittelmeer-Variante, und in den 90er Jahren wurde durch die Nord- bzw. EFTA-Erweiterung das nordische Modell gestärkt. Die Folgen der sogenannten Osterweiterung des Jahres 2004 sind noch nicht klar abzuschätzen, aber einiges deutet darauf hin, dass damit ein HybridModell zur EU gestoßen ist, die sozialistische Verga ngenheit mit einer liberalen Zukunft kombinierend. Was bleibt? Das normative Element Trotz der zunehmenden institutionellen Differenzierung der europäischen Wohlfahrtsstaaten ist ein gemeinsames Element vorhanden: das Bewusstsein, dass soziale Gerechtigkeit und sozialer Ausgleich der ökonomischen Entwicklung zugute kommen(können) und kein bloßer Kostenfaktor sind, so wie vice versa die ökonomische Entwicklung auch dem sozialen Ausgleich zugute kommen muss.

Lothar Witte Europäisches Sozialmodell und Sozialer Zusammenhalt: Welche Rolle spielt die EU? Europäische Politik (12/2004) 2 Anders ausgedrückt: Hinter der Vielfalt der institutio- schaftlichen Teilhabe und einem starken sozialen Zunellen Ausprägungen der europäischen Wohlfahrts- sammenhalt verstanden wird, sind veränderlich: Sie staaten verbirgt sich eine Gemeinsamkeit im normati- hängen zum einen ab von den wirtschaftlichen Mögven Bereich. Dieser normative Konsens ist ansatzweise lichkeiten, also z.B. dem durchschnittlichen Pro-Kopfauch in die Verträge der EU eingegangen und wird re- Einkommen, und zum anderen von den gesellschaftligelmäßig vom Europäischen Rat bestätigt. 1 Hieraus las- chen Kräfteverhältnissen, die mit dafür entscheidend sen sich aber noch keine konkreten Rückschlüsse da r- sind, wie das Einkommen auf die einzelnen Köpfe verauf ableiten, welche Elemente für das Europäische So- teilt wird. Das Europäische Sozialmodell ist somit notzialmodell besonders wichtig sind und welche Politiken wendigerweise Gegenstand gesellschaftlicher Ause ioder zumindest Politikfelder das Europäische Sozial- nandersetzungen und politischer Konflikte(gegenwä rmodell ausmachen. Angesichts der angesprochenen tig zumeist nationaler, nicht europä ischer). Insofern ist institutionellen Vielfalt der jeweiligen nationalen Sozi- das Europäische Sozialmodell ein Begriff, der„mit der almodelle kann dies nicht verwundern. Um dem Ge- Zeit geht“. genstand der Diskussion dennoch einen Schritt näher zu kommen, wird hier die folgende„zielorientierte“ Definition vorgeschlagen: Wo werden die Ziele erreicht, wo nicht? Das Europäische Sozialmodell beschreibt die Gesamtheit von staatlichen und zivilgesellschaftlichen Aktionen, die darauf ausgerichtet sind, für alle Bürgerinnen und Bürger • die materiellen(Grund-) Bedürfnisse zu befriedigen, • die gesellschaftliche Teilhabe zu gewährleisten, und • den sozialen Zusammenhalt zu stärken. Die einzelnen Ziele dieses Systems sind nicht trennscharf, teilweise bedingen sie sich gegenseitig: Ohne materielle Befriedigung sind gesellschaftliche Teilhabe und sozialer Zusammenhalt erschwert, gesellschaftliche Teilhabe wirkt sich positiv auf den sozialen Zusammenhalt aus, sozialer Zusammenhalt kann die materiellen Bedingungen verbessern, etc. Zugegeben, auch diese Formulierung lässt der Interpretation noch viel Raum. Aber dies ist unvermeidlich, denn Qualität und Quantität dessen, was unter einem adäquaten materiellen Niveau, einer breiten gesell1 So nennt z.B. Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union(Amsterdam-Version) als Ziele der EU„die Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts und eines hohen Beschäftigungsniveaus sowie die Herbeiführung einer ausgewogenen und nachha ltigen Entwicklung, insbesondere durch Schaffung eines Raumes ohne Binnengrenzen, durch Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusamme nhalts(...)“ Hier ist die Ziel-Mittel-Relation zwischen wirtschaftlicher Entwicklung und sozialem Zusammenhalt sogar in die Formulierung eingegangen. Im Entwurf des Vertrages über eine Verfassung für Europa sind in Artikel 3.3 ähnliche Begriffe zu finden:“Die Union strebt die nachhaltige Entwicklung Europas auf der Grundlage eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums an, eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt“. Und der Europoäische Rat von Barcelona einigte sich im März 2002 in Punkt 22 seiner Schlußfolgerungen auf folgende Formulierung:„Das europäische Sozialmodell stützt sich auf gute Wirtschaftsleistungen, ein hohes Sozialschutzniveau, einen hohen Bildungs- und Ausbildungsstand und sozialen Dialog.“ Eingangs wurde erwähnt, dass der Begriff Europäisches Sozialmodell nur dann sinnvoll zu verwenden ist, wenn er in ausre ichendem Maße Elemente enthält, die allen EU-Mitgliedern gemeinsam sind(oder zumindest der EU15), und gleichzeitig eine Abgrenzung nach außen(„Rest-OECD“) erlauben. Für die einzelnen europäischen Länder(und andere Industrieländer) muss anhand konkreter Indikatoren beurteilt werden, inwieweit die angesprochenen Ziele tatsächlich erreicht werden. Dabei sollten Indikatoren gewählt werden, die Ergebnisse beschreiben und nicht lediglich Inputs(wie z.B. Sozialausgaben). Einen Ansatzpunkt liefert die in Tabelle 1 präsentierte Zusammenstellung sozialer Indikatoren. Für die Befriedigung der materiellen Bedürfnisse bietet es sich an, neben dem Pro-Kopf-Einkommen(in Kaufkraftparitäten) die sog.„gesunde Lebenserwa rtung“( healthy life expectancy) zu berücksichtigen, da sich in ihr die materielle Bedürfnisbefriedigung in unterschiedlichen Lebensbereichen – Einkommen, Ernährung, Wohnsituation, etc. – im Ergebnis„bündelt“. Für die gesellschaftliche Teilhabe ist als Voraussetzung z.B. die Lesekompetenz von Bedeutung, außerdem die politische und die zivilgesellschaftliche Partizipation(Wahlbeteiligung, Mitgliedschaft in Organisationen). Der soziale Zusammenhalt wird zentral von der Einkommensverteilung beeinflusst, während sich ein mangelnder sozialer Zusammenhalt z.B. in der Häufigkeit von Gewaltverbrechen und der Anzahl der Gefängnisinsassen abbildet.

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit Tabelle 1: Soziale Indikatoren Pro-KopfEinkommen (1) Gesunde Lebenserwartung (2) Lesekompetenz (Erw.) (3) Lesekompetenz (Jug.) (4) Wahlbeteiligung (5) Zivilges. Beteiligung (6) Einkommensverteilung (Gini) (7) Relative Armut (8) Gewaltverbrechen (9) Gefängnisinsassen (10) Dänemark Finnland Schweden 29.900 70,1 68,0 61,4 82,4 1,49 23,6 14,7 6,1 42,9 27.500 70,1 63,2 80,5 70,4 1,59 24,7 12,4 7,9 49,6 28.200 71,8 74,9 69,2 80,5 1,76 25,2 12,3 6,4 41,3 Belgien 28.500 69,7 60,4 66,0 nd nd 25,0 14,4 4,3 37,2 Deutschland 26.400 70,2 58,3 57,0 74,0 1,14 26,4 13,2 5,9 65,0 Frankreich 27.900 71,3 nd 64,7 60,4 0,63 28,8 14,1 5,3 nd Niederlande 29.300 69,9 64,1 nd 72,7 2,09 24,8 12,7 6,4 34,8 Österreich 29.600 71,0 nd 65,9 77,5 0,93 26,6 14,2 5,9 62,0 Griechenland 19.600 70,4 nd 52,8 85,6 nd 33,0 20,0 Italien 26.200 71,0 nd 57,5 87,8 0,52 33,3 19,9 Spanien 23.300 70,9 nd 59,9 78,1 0,33 30,3 17,3 Portugal 18.300 66,8 19,9 50,7 77,0 0,56 37,0 20,0 nd 31,2 2,5 50,8 5,4 110,7 1,5 85,4 Polen Tschechien Ungarn 11.500 64,3 23,9 55,3 48,2 nd 29,3 15,2 3,3 113,3 16.100 66,6 57,7 59,6 77,2 nd 25,9 10,5 nd 150,1 14.600 61,8 32,9 54,7 59,0 nd 29,5 13,4 nd 109,0 Australien 29.300 71,6 55,2 70,5 82,5 nd 31,1 22,2 10,4 93,4 Großbritannien 29.100 69,6 49,6 69,3 68,0 0,98 34,5 21,3 8,8 90,2 USA 37.600 67,6 50,4 63,8 45,3 1,59 36,8 23,8 4,9 468,5 1: GDP per capita in US$, based on current purchasing power parity, 2003; http://www.oecd.org/dataoecd/48/5/2371372.pdf 2: Healthy life expectancy, total population, 2001; http://www.oecd.org/dataoecd/39/46/2492187.xls 3: Adult population scoring high or medium document literacy, 1998, http://www.oecd.org/dataoecd/39/49/2492163.xls 4: Percentage of students(15 years old) reaching at least 481 score points on the combined reading literacy scale, 2000, http://www.pisa.oecd.org/knowledge/annexb/t2_1a.htm 5: Voter turnout in parliamentary elections since 1990(average, own calculation), http://www.oecd.org/dataoecd/40/3/2492208.xls 6: Average number of groups to which respondent belongs, 1990-1991; http://www.oecd.org/dataoecd/40/3/2492208.xls 7: Gini coefficient(most recent year); http://www.lisproject.org/k eyfigures/ineqtable.htm 8: Relative poverty rates for the total population(less than 60 percent of median income, most recent year); http://www.lisproject.org/keyfigures/povertytable.htm 9: Assaults, threats and sexual incidents, percentages victimised at least once in the preceding year(2000 or most recent year) http://www.oecd.org/dataoecd/39/44/2492201.xls 10: Convicted adults admitted to prison,(rates per 100.000 people, 2000 or most recent year); http://www.oecd.org/dataoecd/39/44/2492201.xls Alle websites besucht im November 2004. 3

Lothar Witte Europäisches Sozialmodell und Sozialer Zusammenhalt: Welche Rolle spielt die EU? Europäische Politik (12/2004) 4 Betrachtet man die Länder der OECD 2 anhand der dustrieländer, denn die Voraussetzungen dafür, ein genannten Indikatoren, so ergibt sich folgendes Bild: höheres Maß an sozialem Zusammenhalt zu erreichen, • Die skandinavischen Länder verkörpern in exempla- sind angesichts der materiellen und gesellschaftlichen rischer Weise ein Europäisches Sozialmodell, das Bedingungen gegeben. materielle Bedürfnisbefriedigung mit gesellschaftli- Dagegen mögen die Werte in Süd- und Mitteleurocher Teilhabe und sozialem Zusammenhalt verbin- pa in vielen Bereichen zwar schlechter aussehen als in det. den angelsächsischen Ländern, aber dies mit einem • Für die kontinentaleuropäischen„Kernländer“ bie- hohen Maß an„Ausgewogenheit“ im Sinne eines vertet sich ein gemischtes Bild. Während die Niede r- breiteten Nachholbedarfs auf allen Gebieten. Von eilande in allen Bereichen„skandinavische“ Werte nem Europäischen Sozialmodell kann hier nur im Anaufweisen, mit Abstrichen auch Österreich und teil- satz die Rede sein, die benchmarks der skandinaviweise Belgien, liegen Deutschland und Frankreich schen Länder erscheinen auf lange Zeit nicht erreichbar bei den meisten Indikatoren lediglich im guten Mit- – aber dies muss nicht bedeuten, dass eine grundsätztelfeld. lich andere Orientierung als in den skandinavischen • Auch bei den südeuropäischen Ländern muss diffe- und kontinentaleuropäischen Ländern vorherrscht. renziert werden. Italien und Spanien können im Unter Bezug auf die erwähnten Indikatoren bestämateriellen Bereich mit den europäischen„Kernlän- tigt sich somit weitgehend die Vermutung, dass ein dern“ relativ gut mithalten, fallen jedoch ab, wenn Europäisches Sozialmodell tatsächlich existiert, wobei es um gesellschaftliche Teilhabe und sozialen Zu- der wesentliche Unterschied zu den angelsächsischen sammenhalt geht. Portugal und Griechenland liegen Industrieländern(einschließlich Großbritanniens) in der in fast allen Indikatoren hinter den anderen(hier be- Verfolgung und praktischen Einlösung des Zieles des trachteten)„Altmitgliedern“ der EU. sozialen Zusammenhaltes besteht. • Tschechien, Ungarn und Polen haben hinsichtlich der materiellen Befriedigung erwartungsgemäß noch einen deutlichen Nachholbedarf gegenüber Politikfelder und Kompetenzverteilung allen anderen EU-Mitgliedstaaten; bei der gesellschaftlichen Teilhabe und dem sozialen Zusammen- Welche Mittel stehen der EU und den Mitgliedsta aten halt sind die Ergebnisse zwar schlechter als in den zur Verfügung, das Europäische Sozialmodell zu verkontinentaleuropäischen„Kernländern“, dem süd- wirklichen? Welche Politikfelder sind entscheidend, europäischen Niveau aber vergleichbar oder besser. welche Kompetenzen liegen bei der EU, welche bei • Die angelsächsischen Länder –, die USA, Kanada, den Mitgliedstaaten? Australien und Großbritannien – zeichnen sich gegenüber den(anderen) europäischen Ländern dadurch aus, dass sie beim materiellen Niveau und der Die Politikfelder, die für das Europäische Sozialgesellschaftliche Teilhabe gute Ergebnisse erzielen, modell besonders wichtig sind beim sozialen Zusammenhalt jedoch ganz hinten liegen; selbst Kanada erreicht lediglich ein„gut Die für das Europäische Sozialmodell wichtigsten Polisüdeuropäisches“ Niveau. tikfelder sind die Wirtschafts- und BeschäftigungspoliAuffällig ist, dass nur in der angelsächsischen Länder- tik, die Fiskalpolitik, die Sozialpolitik und die Bildungsgruppe die Ergebnisse bei einem Indikator, dem sozia- politik, denn len Zusammenhalt, deutlich negativ vom Gesamtbild der jeweiligen Gruppe abweichen. Dies stützt die Vermutung, dass die angelsächsischen Länder tatsächlich einen anderen Weg gehen wollen als die übrigen InWirtschafts- und Beschäftigungspolitik: • schaffen die Voraussetzung zur Befriedigung der materiellen Bedürfnisse, • bestimmen die Primärverteilung, 2 Es werden nicht alle Länder berücksichtigt. Die Auswahl beschränkt sich weitgehend auf Mitgliedstaaten der EU, einige angelsächsische Länder werden zu Vergleichszwecken mit herangezogen. Bei den kontinentaleuropäischen„Kernländern“ wird Luxemburg wegen des großen Einflusses der dort ansässigen EU-Institutionen nicht einbezogen. Irland wird ebenfalls vernachlässigt, da die Entwicklung dort unter Sonderbedingungen erfolgte, die einer genaueren, hier nicht zu leistenden Erläuterung bedürfen. Bei den mittel- und osteuropäischen Ländern erfolgt eine Beschränkung auf die drei größten Länder. • sichern die Finanzierung für Sozialpolitik und Umverteilungsmaßnahmen, • schaffen/verbessern die Voraussetzungen wirtschaftlicher Prosperität, • tragen zu gesellschaftlicher und politischer Stabilität bei;

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit Sozialpolitik/ Soziale Sicherungssysteme/ Fiskalpolitik: Verwaltungsvorschriften zwecks Errichtung/ Funktio• bestimmen die sekundäre Einkommensverteilung nieren des Binnenmarktes(insbesondere Art. 94, 95 (nach Transfers) und damit die Rahmenbedingun- EG, sog. Binnenmarktkompetenz) zu erwähnen, gen gesellschaftlicher und politischer Stabilität, und daneben auch gesonderte Kompetenzen etwa im Be• sichern die Bedürfnisbefriedigung und die gesell- reich Freizügigkeit von Personen und der Dienstleisschaftliche Teilhabe für diejenigen, die aufgrund ih- tungsfreiheit. Hier wird in der Regel der Verbotsansatz rer unzureichenden Beschäftigungs- und Verdienst- aus den Grundfreiheiten fortgeführt und konkretisiert, möglichkeiten nicht ausreichend dazu in der Lage indem etwa festgelegt wird, wer sich auf welche Leissind; tungen der sozialen Sicherheit berufen kann. Bildungspolitik: • verbessert die mittel- und langfristigen Beschäftigungs- und Verdienstmöglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger, • schafft die Voraussetzungen wirtschaftlicher Prosperität, • erleichtert die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben. Negative Kompetenzbestimmungen betreffen • die Beschäftigungspolitik(Art. 129 EG, keine Harmonisierung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten im Bereich der Beschäftigungspolitik); • das Bildungswesen(Art. 149 I und 150 IV EG, strikte Beachtung der Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Lehrinhalte und die Gestaltung des Bildungssystems und keine Harmonisierung von Rechts- und Wie kann die EU auf die relevanten Politikfelder einwirken? 3 Verwaltungsvorschriften in diesem Bereich); • die Organisation des Gesundheitswesens und die medizinische Versorgung sowie die öffentliche DaDie Einwirkung auf Politikbereiche ergibt sich zunächst einmal aus einer Reihe von Verbotsnormen, die über die engen europäischen Kompetenzfelder hinaus die Mitgliedstaaten binden und damit auch das Europäische Sozialmodell berühren. Diese Verbotsnormen sind vor allem die Diskriminierungs- und Beschränkungsverbote der Grundfreiheiten sowie das Verbot der Diskriminierung aufgrund des Geschlechts. Die Verbotsnormen werden flankiert, konkretisiert und ergänzt durch die europäische Gesetzgebung(Sekundärrecht), die ihre Grundlage in der Kompetenzverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten findet. Insoweit beeinflusst die europäische Kompetenzordnung die Entwicklung des Europäischen Sozialmodells durch positive Kompetenzbestimmungen(was die EU tun darf) und durch negative Kompetenzbestimmungen (was sie nicht tun darf). Außerdem legt sie fest, was die EU eigenständig tun darf(ausschließliche Kompetenzen) und was im Zusammenspiel mit den Mitgliedstaaten(nicht-ausschließliche Kompetenzen). Nicht se lten finden sich negative Kompetenzbestimmungen als Ausschlüsse bestimmter Regelungsbereiche in positiven Kompetenzzuweisungen. Die wichtigsten positiven ausschließlichen Kompetenzen der EU betreffen v.a. die Währungspolitik, die Wettbewerbspolitik, die gemeinsame Handelspolitik, und die gemeinsame Agrarpolitik. Unter den nicht-ausschließlichen Kompete nzen ist vor allem die Harmonisierung nationaler Rechts- und seinsvorsorge; • die industriellen Beziehungen(Arbeitsentgelt, Koalitionsrecht, Streikrecht und Aussperrungsrecht); • die soziale Sicherheit(Befugnis der Mitgliedstaaten, die Grundprinzipien ihres Systems der sozialen Sicherheit festzulegen); In diesen Politikfeldern hat die Tätigkeit der Gemeinschaft mangels Harmonisierungsmöglichkeit ergänzenden oder fördernden Charakter. Als Schlussfolgerung ergibt sich für die Gesetzgebungsdimension, dass die wirtschaftspolitischen Ra hmenbedingungen auf der EU-Ebene gesetzt werden, während die in engerem Sinne sozialen Aspekte der nationalen Ebene vorbehalten bleiben. Dies bedeutet aber nicht, dass die EU nur in den Bereichen aktiv würde, in denen sie positive Kompetenzen hat, denn sie kann auch auf andere Weise Einfluss auf die Politikfe lder, die für das Europäische Sozialmodell besonders relevant sind, nehmen. Je nach Verteilung der Kompetenzen hat die EU folgende wesentliche Möglichkeiten: • in"harter", direkter Form über die Durchse tzung der Verbotsnormen im Primärrecht der Gründungsverträge, daneben durch Setzung von abgeleitetem Recht in Gestalt von Verordnungen und Richtlinien, ergänzt durch Beschlüsse und Empfehlungen, sowie diese Vorgaben durchsetzende und weiter ausformende Entscheidungen des EuGH; diese„harte“ Variante kommt v.a. in der Wirtschaftspolitik zum Einsatz; • auf dem"weichen" Wege über die sogenannten 3 Der folgende Abschnitt entstand unter Mitarbeit von Franz "Prozesse" und die Methode der Offenen KoordiMayer, Humboldt-Universität zu Berlin. nierung sowie auf dem„butterweichen“ Wege 5

Lothar Witte Europäisches Sozialmodell und Sozialer Zusammenhalt: Welche Rolle spielt die EU? Europäische Politik (12/2004) 6 über öffentliche Appelle, Mitteilungen, Aktionspro- Im Zuge der Osterweiterung kommt hinzu, dass gramme;„politics by process“ ist v.a. in der Be- aufholende arme Länder nur über Preissteigerungsraschäftigungspolitik, der Bildungs- und Sozialpolitik ten, die über denjenigen der Kernökonomien liegen, die Regel. erreichen können, dass auch die Beschäftigten in weniger produktiven Sektoren(Staat, Dienstleistungen) am Wohlstandszuwachs beteiligt werden. Die UnterDer harte Kern: Die Bedeutung der EU-Wirtschaftspolitik für das Europäische Sozialmodell 4 drückung dieser Preisanpassungen gefährdet den wirtschaftlichen Zusammenhalt in der EU. Wirtschaftpolitische Koordinierung bzw. Flexibilität könnten hier zum Abbau von Einkommensunte rschieden beitragen. Die Wirtschaftspolitik der EU beeinflusst nicht nur Die gegenwärtige Konzeption im Stabilitäts- und Quantität und Qualität der Produktion von Gütern und Wachstumspakt ist ebenfalls wenig wachstums- und Dienstleistungen(und damit die Grundlage der mate- beschäftigungsfreundlich. Sie sieht nur eine Bestrafung riellen Bedürfnisbefriedigung), sondern auch die Vertei- defizitärer Länder vor, aber keine Hilfe zur Überwinlung des Wohlstands auf die Marktteilnehmer(und dung der Krise. Im Gegenteil: Die Strafzahlungen würsomit den sozialen Zusammenhalt). den eine Rezession und Finanzkrise verschä rfen. Eine In erster Linie ist der durch die wirtschaftliche Inte g- wachstums- und beschäftigungsorientierte europäische ration zunehmende Wettbewerbsdruck zu erwähnen. Wirtschaftspolitik müsste jedoch darauf zielen, rezessiDie gemeinsame Währung verhindert eine Währungs- ve Mitgliedswirtschaften anzukurbeln, sei es durch dipolitik, die auf die spezifischen Bedürfnisse de r jeweils rekte Unterstützung(z.B. durch Kredite) oder auf indinationalen Ökonomien abgestimmt wäre und diesem rektem Weg(Förderung expansiver Politik in den HanWettbewerbsdruck z.B. durch Abwertungen begegnen delspartnern). Eine im Köln-Prozess vorgesehene makkönnte. Gleichzeitig schränken die Maastricht-Kriterien roökonomische Koordinierung, welche die verbleibe nund der Stabilitäts- und Wachstumspakt den fiskalpoli- den Spielräume nationaler Politik(Lohnpolitik, Fiskalpotischen Spielraum der nationalen Regierungen ein, mit litik der Überschussländer) im Sinne einer expansiven den Konsequenzen der wirtschaftlichen Integration Politik für Wachstum und Beschäftigung nutzen könnumzugehen. te, findet kaum statt. Der Einfluss der EU-Wirtschaftspolitik auf Wachstum und Beschäftigung Seit der Währungsunion sind die europäischen Kompetenzen im Bereich der Wirtschaftspolitik erhe blich: Die Verantwortung für die Geld- und Wechselkurspolitik liegt bei der Europäischen Zentralbank(EZB), für die Fiskalpolitik gelten die Kriterien von Maastricht und der Stabilitäts- und Wachstumspakt. Die EZB hält in der Geld- und Wechselkurspolitik bislang an einem konservativen bzw. restriktiven Kurs fest. Ein solcher Kurs ist unter den seit längerer Zeit andauernden wirtschaftlichen Rahmenbedingungen nicht unproblematisch. Durch niedrigere Zinsen könnte die EZB Investitionen erleichtern, die verschuldeten Staatshaushalte entlasten und zu einem schwachen Außenwert des Euro beitragen, der die preisliche Wettbewerbsfähigkeit der EU-Unternehmen und damit die Perspektiven für höheres Wachstum und eine Auswe itung der Beschäftigung erhöhen könnte. 4 Dieser Abschnitt entstand unter Mitarbeit von Michael Dauderstädt, Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn. Teilweise sind die Ausführungen in die Publikation Wohlstand für alle in der e rweiterten EU, WISO 27. Jg.(2004), Nr.3, eingegangen. Der Einfluss der Europäischen Integration auf die Verteilung des Wohlstands Für die Verteilungseffekte der Wirtschaftspolitik der EU sind mehrere Verteilungsprozesse zu unterscheiden: • die Verteilung der Wertschöpfung zwischen Kapital und Arbeit sowie die Verteilung der Einkommen auf die einzelnen Länder der EU; • die Umverteilung der Wertschöpfung über monetäre Transfers an Menschen mit zu geringem oder ohne Markteinkommen(Alte, Kranke, Erwerbsunfähige, Arbeitslose), finanziert durch Steuern und Sozialbeiträge; • die Verteilung zwischen Output- und Einkommenswachstum und anderen Formen der Wohlstandssteigerung(z.B. Freizeit, Familienarbeit, altersbedingter Ruhestand); • die Bereitstellung öffentliche r Güter und Dienstleistungen(Bildung, Gesundheit, Sicherheit, Infrastruktur etc.), die allgemein, also unabhängig vom Finanzierungsbeitrag, genutzt werden können. In keinem dieser Felder hat die Europäische Union eine starke Kompetenz, aber sie ist auch nicht ohne Einfluss. In der erweiterten EU mit ihren starken Einkom-

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit mensdisparitäten begrenzt dieser Einfluss das Ausmaß, Der Einfluss auf die sekundäre Umverteilung ist in dem die Mitgliedstaaten ihren unterschiedlichen Prä- noch geringer. Die Mitgliedstaaten haben sehr unterferenzen folgen können. schiedliche Systeme der Finanzierung sozialer TransferDie primäre Einkommensverteilung zwischen leistungen, die von beitragsfinanzierten zu steuerfinanKapital und Arbeit wird durch die EU nur wenig und zierten und von Modellen der Grundsicherung zu soleher indirekt beeinflusst. Die Regeln zu den Beziehun- chen reichen, die einkommensabhängige Sicherungen gen der Sozialpartner legen nur Mindeststandards bieten. Ein unmittelbarer europäischer Regelungsbe(Organisationsfreiheit, Streikrecht, sozialer Dialog etc.) darf besteht nur für die – bisher relativ kleine – Gruppe fest, die keinen starken Harmonisierungsdruck auf die der Menschen, die von einem Mitgliedstaat in einen Lohnhöhe ausüben. anderen ziehen, um dort zu leben und zu arbeiten. Die Binnenmarktintegration und die aktive Liberali- Da im erweiterten Europa der 25 angesichts der sierungs- und Privatisierungspolitik in der EU(Luxem- gewaltigen Einkommensunterschiede die Tendenzen burg- und Cardiff-Prozess) senken jedoch die Lohn- zur Lohnspreizung und/oder Arbeitslosigkeit zunehstückkosten, indem sie die Produktivität erhöhen oder men, bedarf es auch mehr alternativer oder kompensateure durch billige Arbeit ersetzen. Wenn starker Wett- torischer Strategien wie Lohnsubventionierung, Qualibewerb auf den Gütermärkten herrscht, führt dies zu fizierungsmaßnahmen und Ausweitung der öffentliPreissenkungen und damit zu höheren Realeinkommen chen Beschäftigung – es sei denn, man akzeptiert das für alle Konsumenten. Ohne diesen Wettbewerb und höhere Maß an sozialer Ungleichheit. Solche Maßdie daraus resultierenden Preissenkungen bewirken nahmen erfordern aber fiskalpolitische Spielräume. sinkende Lohnstückkosten jedoch eine Umverteilung Diese Spielräume beeinflusst die europäische Integratizugunsten der Gewinne, und es steigen die Einkom- on durch die stärkere Steuerkonkurrenz im Integratimen der Kapitalbesitzer. Diese Marktkonstellation führt onsraum und durch das Verbot übermäßiger Schuldenzu Arbeitslosigkeit und/oder stärkerer Ungleichheit, finanzierung(d.h. mehr als 3% des BIP). Die Steuerwenn sie nicht durch eine aktive Wachstums- und Be- konkurrenz wird allerdings gern überschätzt – nur die schäftigungspolitik ergänzt wird, welche die für die Unternehmensbesteuerung stellt ein nennenswertes Arbeitnehmer nachteilige Nachfrageschwäche behebt. Problem dar, das die EU auch schon in Angriff genomAußerdem wirkt sich die Liberalisierung der Güter-, men hat(Irland, Ungarn). Und auch das Verbot der Kapital- und Arbeitsmärkte auch auf die Arbeitsteilung Schulde nfinanzierung schränkt entgegen verbreiteter innerhalb der EU aus. Daraus können sich Konsequen- Vorstellungen weniger die Spielräume der Sozial- und zen für die Verteilung der jeweiligen nationalen Ein- Arbeitsmarktpolitik ein(diese können nicht daue rhaft kommen ergeben. Dank Arbeitsteilung, Handelsaus- durch eine Verschuldung finanziert werden, da deren weitung, Produktionsverlagerung und Arbeitsmigration langfristige Bedienung die Spielräume noch weiter einsinkt in den reicheren Mitgliedstaaten die Nachfrage engen würde) als vielmehr die der Konjunkturpolitik. nach einheimischer, weniger qualifizierter Arbeit, die Die Verteilung zwischen Output- und Einkomdann einen immer größeren Teil der Langzeitarbeitslo- menswachstum und anderen Formen der Wohlsen ausmacht. In den ärmeren Mitgliedstaaten steigt standssteigerung wird in reichen und alten Gesellzwar die Nachfrage nach Arbeit, aber wegen der ho- schaften anders bewertet als in jungen und armen. hen Arbeitslosigkeit führt das nur langsam zu höheren Reiche Gesellschaften wollen mehr Freizeit, haben eiLöhnen. nen höheren Umverteilungsbedarf und stärkere postDennoch ist langfristig zu erwarten, dass geringer materielle Präferenzen(Umwelt). Konkurrieren sie aber qualifizierte Arbeitskräfte in den ärmeren Mitgliedstaa- auf einem einheitlichen Markt, so üben die Produzenten im Zuge der Verlagerung von Teilen der Produktion ten der armen und daher outputfixierten Gesellschafin Länder mit niedrigerem Lohnniveau eher zu den„In- ten einen Wettbewerbsdruck aus. Ihre Arbeiter arbeitegrationsgewinnern“ gehören werden. Auch gut qua- ten länger, sie haben weniger Umverteilungsverpflichlifizierte Arbeitskräfte der Hochlohnländer sowie Kapi- tungen, und soziale Kosten(auch Umwelt) werden in taleigner sollten von der EU-Integration profitieren, geringerem Maße internalisiert, sondern auf die Allwährend z.B. geringer qualifizierte Arbeitskräfte in gemeinheit abgeschoben, z.B. in Form höherer LuftverHochlohnländern zu den„Integrationsverlierern“ ge- schmutzung. hören dürften. Die Binnenmarktintegration könnte also Die europäische Integration hat diesem kritischen dazu führen, dass sich die soziale Ungleichheit in den Prozess in zwei Richtungen Grenzen gesetzt. Zum eireicheren EU-Mitgliedstaaten erhöht und in den ärme- nen beschränkt sie die Externalisierung von Kosten ren reduziert. Allerdings: Empirisch sind die angedeute-(z.B. bei der Sicherheit am Arbeitsplatz, bei der Umten Wirkungszusammenhänge kaum nachzuwe isen. welt). In die gleiche Richtung wirken Standards zur 7

Lothar Witte Europäisches Sozialmodell und Sozialer Zusammenhalt: Welche Rolle spielt die EU? Europäische Politik (12/2004) 8 Gleichstellung, zur Mitbestimmung, zur Arbeitszeit etc. den Zwang zur Kostensenkung sowohl die Einkommen Sie hat zum anderen Produktstandards entwickelt, die und Arbeitsbedingungen in den anbietenden Institutiverhindern, dass der quantitative Output unangemes- onen als auch die Qualität und Zugangsbreite des Ansen zulasten der Qualität wächst, d.h. der Verbraucher gebots. geschädigt wird. Von den üblichen Regeln abweichend organisiert Diese Regeln schränken die Möglichkeiten armer sind Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, in Mitgliedstaaten ein, rasch zu wachsen. Die EU bietet Deutschland als Daseinsvorsorge bezeichnet. Unter bediesen daher kompensatorisch eine Regionalförderung stimmten Voraussetzungen – notwendige Sicherung (Kohäsionspolitik) an. Sie soll im Kern die(potentielle) des Zugangs für alle Bevölkerungsschichten, der KontiProduktivität an armen Standorten durch Verbesserung nuität der Leistungserbringung, der Angebotsvielfalt, des mesoökonomischen Umfelds(Infrastruktur, Bil- etc. – können die Wettbewerbsregeln außer Kraft gedungsangebot etc.) steigern. Aber der Erfolg der Struk- setzt werden, um die Gemeinwohlaufgabe erfüllen zu tur- und Regionalpolitik der EU war bisher sehr be- können. Hier wird von der EU anerkannt, dass das Ziel scheiden. Die zu beobachtenden Aufholprozesse be- des sozialen Zusammenhaltes unter gewissen Umstä ntreffen weniger Regionen als Mitgliedstaaten. Dort den Vorrang vor der Durchsetzung eines effizienten sind sie wiederum weniger der Regionalpolitik zu ver- Binnenmarktes genießt. danken(wie man an der fortgesetzten Rückständigkeit und hohen Arbeitslosigkeit etwa Ostdeutschlands oder des Mezzogiorno erkennen kann), als vielmehr den makroökonomischen Auswirkungen der WährungsDie weiche Schale: Beschäftigungs-, Bildungs- und Sozialpolitik union. Die Bereitstellung steuerfinanzierter öffentli- In der Beschäftigungs-, Bildungs- und Sozialpolitik becher Güter und Dienstleistungen wird vom Stabili- schränkte sich die EU bis Ende der 1980er Ja hre auf täts- und Wachstumspakt sowie der Wettbewerbspoli- wenige"flankierende Maßnahmen" zur Entwicklung tik beeinflusst. Öffentliche Güter und Dienstleistungen des gemeinsamen Binnenmarktes. können allgemein, also unabhängig vom Finanzie- Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer war bereits rungsbeitrag, genutzt werden, womit sich im Normal- Thema der Römischen Verträge, ebenso Regeln zur fall eine Umverteilung zu Gunsten der ärmeren Bevöl- Gleichbehandlung von Männern und Frauen sowie zur kerung ergibt. Der – auch von der EU stark unterstütz- Sicherheit am Arbeitsplatz. Eine wesentliche Ergänzung te – Trend geht jedoch zur Privatisierung dieser Dienst- war die Richtlinie zum sozialen Schutz von Wanderarleistungen. In einigen Bereichen ist er weit fortgeschrit- beitnehmern(1408/71). Im Bildungsbereich beschränkten – Energie, Telekommunikation, Personenverkehr – ten sich die Maßnamen auf den Austausch von Inforin anderen konkurrieren oder ergänzen private Ange- mationen(Cedefop 1976, Eurydice 1980) und die Einbote das öffentliche Angebot(z.B. Erziehung/ Nachhil- richtung von Programmen zum Studentenaustausch festunden, Gesundheit/ Medikamente, physische Si-(Erasmus 1986). cherheit/ private Schutzdienste). Die bisherigen Um- In den 80er Jahren nahm die Disk ussion über die verteilungseffekte werden dadurch reduziert, solange Beschäftigungs- und Sozialpolitik in der EU zu. Zwei keine anderweitige Subventionierung der ärmeren Faktoren spielten dabei eine Rolle. Zum einen hatte die Verbraucher erfolgt. Wirtschaftspolitik seit den 70er Jahren ihren Anspruch Außerdem sind auch öffentliche Anbieter dieser aufgegeben, für Vollbeschäftigung zu sorgen – das Dienstleistungen von Zulieferungen aus dem privaten"Beschäftigungsziel" war allmählich auf die BeschäftiSektor abhängig, die in der Regel auch europaweit gungs- und Sozialpolitik übergegangen. Zum anderen auszuschre iben sind. Sobald private Anbieter in mehre- war mit der Aufnahme der ärmeren südeuropäischen ren Mitgliedstaaten auftreten, besteht nicht nur ein Mitgliedstaaten Griechenland, Spanien und Portugal europäischer Regelungsbedarf, sondern auch eine EU- Angst vor Sozial-Dumping aufgekommen. Kompetenz. Im besten Fall erzwingt der so entstehe n- Mit der Verabschiedung der"Sozial-Charta"(Gede Wettbewerb eine Verbilligung und/oder Effektivie- meinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arrung öffentlicher(oder ehemals öffentlicher) Leistun- beitnehmer) im Jahre 1989 wird der politische Konsens gen. Es findet dann eventuell eine Umverteilung von ausgedrückt, im Rahmen der Vollendung des Binnenden bisher geschützten Anbietern an die Konsumenten marktes die sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer statt, von der die nicht arbeitenden Bezieher von nicht zur Disposition zu stellen(Ausnahme zunächst: Transfer- und Kapitaleinkommen besonders profitie- Großbritannien). Im Vertrag von Maastricht wird wenig ren. Häufig bedroht der Wettbewerbsdruck aber durch später die Bildung als eigenständiger, rechtmäßiger

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit Zuständigkeitsbereich der EU anerkannt, allerdings gung wieder möglich, die im Jahre 2003 erstmals als verbunden mit starken Beschränkungen der Kompe- Ziel in die überarbeiteten beschäftigungspolitischen tenz. Leitlinien aufgenommen wurde, neben der Steigerung Der Vertrag von Amsterdam markiert im Jahre 1999 der Arbeitsplatzqualität und der Arbeitsproduktivität einen Umbruch im Verständnis der Rolle der Beschäfti- sowie der Stärkung des sozialen Zusammenhalts und gungs-, Bildungs- und Sozialpolitik in der EU. Zum ers- der sozialen Eingliederung. ten Mal werden im Rahmen der Beschäftigungspolitik Die Effekte der Europäischen Beschäftigungsstratenicht nur qualitative Aspekte(wie z.B. die Sicherheit gie sind umstritten: am Arbeitsplatz) angesprochen, sondern die(ergän• Wichtig ist die Europäische Beschäftigungsstrategie zende) Kompetenz der EU festgeschrieben, über die als„methodisches Labor“ der EU, da hier zum ersEntwicklung einer koordinierten Beschäftigungsstrate- ten Male die Methode der Offenen Koordinierung gie auch das quantitative Beschäftigungsniveau zu för-(OMK) 5 mit zum Einsatz kam, in der auf Grundlage dern. In Zusammenhang mit dem Europäischen Rat gemeinsamer europäischer Zielvorstellungen – hier: von Lissabon im Jahre 2000 und dem darauf aufbau- der beschäftigungspolitischen Leitlinien – nationale enden Lissabon-Prozess werden die Beschäftigungs-, Aktionspläne erarbeitet werden, die von KommissiBildungs- und Sozialpolitik allmählich in ihrer Gesamt- on und Rat in einem jährlich erscheinenden gemeinheit zum Gegenstand von EU-Politiken, wobei dem samen Bericht kommentiert werden. Dabei werden Handeln der EU aber durch negative Kompetenzbe- von der Kommission auch länderspezifische Empstimmungen enge Grenzen gesetzt bleiben. fehlungen erarbeitet, Sanktionsmechanismen gibt es jedoch nicht. • Inwieweit die OMK dabei tatsächlich zu policy learBeschäftigungspolitik: ning in den einzelnen Mitgliedstaaten führt, ist umDie Angebotsseite steht im Mi ttelpunkt stritten. Zum einen ist die Übertragung von Erfahrungen angesichts der unterschiedlichen ArbeitsDie EU nutzte die ihr mit dem Vertrag von Amsterdam marktverfa ssungen der einzelnen Mitgliedstaaten übertragenen Kompetenzen und erarbeitete innerhalb und der verschiedenen institutionellen Voraussetdes sich anschließenden Luxemburg-Prozesses die ers- zungen der Arbeitsmarktpolitik objektiv schwierig. ten beschäftigungspolitischen Leitlinien, die insgesamt Zum anderen werden die jährlichen Berichte auße rein Bekenntnis zur aktiven Arbeitsmarktpolitik ausdrü- halb der Fachöffentlichkeit kaum zur Kenntnis gecken(z.B. Verbesserung der Vermittelbarkeit, Entwick- nommen, so dass nur selten indirekte Effekte über lung des Unternehmergeistes, Förderung der Flexibilität die Medien(„naming and shaming“; siehe dagegen von Arbeitnehmern und Unternehmen). Mit dem sich PISA-Schock) erzielt werden. an den Europäischen Rat von Köln 1999 anschließen• Ohne„harte“, verbindliche Instrumente und angeden Köln-Prozess sollte die Beschäftigungspolitik als sichts der zweifelhaften Effektivität der„weichen“ Teil des makroökonomischen Dialogs noch stärker mit Elemente bleibt die ergänzende Kompetenz der EU der Geld- und Fiskalpolitik verzahnt werden. Hier blieb in der Beschäftigungspolitik wohl weitgehend wires aber weitgehend bei Absichtserklärungen, wofür kungslos. sowohl Probleme des technischen Designs als auch po• Schließlich dürften auch die Auswirkungen auf das litische Gründe(geringe Bereitschaft, sich auf keynesi- – bis vor kurzer Zeit im EU-Durchschnitt leicht steianische Ansätze einzulassen) maßgeblich waren. gende – Beschäftigungsniveau marginal sein. Auch im Lissabon-Prozess wird der Versuch unte r- Darüber hinaus ist fraglich, ob der Ansatz der Europäinommen, die Beschäftigungspolitik stärker mit ande- schen Beschäftigungsstrategie schon vom Ansatz her ren Feldern der Wirtschaftspolitik zu verbinden, aber geeignet ist, die anvisierten Ziele zu erreichen. Die EUunter deutlich veränderten Vorzeichen: Standen in Beschäftigungspolitik hat sich zwar davon befreit, leKöln noch nachfrageorientierte Überlegungen im Vor- diglich ergänzende Aufgaben in der Durchsetzung eidergrund, so setzte sich in Lissabon mit dem überge- nes einheitlichen Binnenmarktes zu übernehmen. Sie ordneten Ziel, Europa bis 2010 zum dynamischsten bleibt aber den monetaristischen Grundüberzeugunwissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu entwi- gen der 80er Jahre insoweit treu, als sie lediglich an ckeln, das Paradigma der Wettbewerbsfähigkeit durch. der Angebotsseite des Arbeitsmarktes ansetzt. Falls ein In diesem Zusammenhang sollen die Hindernisse, die Konjunkturaufschwung oder auch ein länger anhalauf der Angebotsseite einer qualitativ und quantitativ erhöhten Beschäftigung im Wege stehen, abgebaut 5 Die Methode wird unglücklicherweise meist als„Open Method of Coordination“ bzw.„Offene Methode der Koordiniewerden. Sollte dies gelingen, wäre auch Vollbeschäftirung“ bezeichnet, daher das gebräuchliche Kürzel OMK. 9

Lothar Witte Europäisches Sozialmodell und Sozialer Zusammenhalt: Welche Rolle spielt die EU? Europäische Politik (12/2004) 10 tender Wachstumsschub Chancen auf dem ArbeitsSozialpolitik und Soziale Sicherung: Hin zum markt eröffnet, wird eine flexiblere, besser ausgebilde- aktivierenden Sozialstaat? te Bevölkerung eher in der Lage sein, diese auch zu nutzen. Weder die Beschäftigungsstrategie selbst noch In Zusammenhang mit der Lissabon-Agenda hat die EU die anderen EU-Politiken zeichnen sich aber derzeit mittlerweile auch in den Kernbereichen der Sozialen dadurch aus, die Nachfrageseite auf dem Arbeitsmarkt Sicherung und der Sozialpolitik einen Fuß in der Tür. gezielt zu berücksichtigen. Wegen der Vielfalt der nationalen Systeme sollte die OMK hier(nach Meinung ihrer Protagonisten) in besonderer We ise ihre Eignung als neue Governance Bildungspolitik: Im Dienste der Wirtschaft Methode unter Beweis stellen können. Im Rentenbereich wurden die ersten Vorschläge EnSeit dem Europäischen Rat von Lissabon im Jahre 2000 de 2001(in einem Gemeinsamen Bericht der Ausist die Bildungspolitik verstärkt ins Visier der EU gera- schüsse für Sozialpolitik und für Wirtschaftspolitik) unten, sie soll zur Erreichung der Lissabon-Ziele beitra- terbreitet. Als wichtigste Ziele wurden formuliert: die gen. Dem Bezug auf die Wirtschaft entsprechend, wird Angemessenheit der Renten, die finanzielle Tragfähigdie Bildungspolitik dabei als Teil der Europäischen Be- keit der Rente nsysteme, und ihre Modernisierung in schäftigungsstrategie definiert, und bildungspolitische Hinblick auf wirtschaftliche und gesellschaftliche VerZiele werden seitdem in die beschäftigungspolitischen änderungen. In den Verfahren ist gegenüber der EuroLeitlinien aufgenommen. päischen Beschäftigungsstrategie eine„Aufweichung“ Der Europäische Rat von Barcelona verabschiedete festzustellen: Auf quantitative Indikatoren wird verzichdaraufhin im Jahre 2002 das„Arbeitsprogramm zur tet, Empfehlungen gibt es ebenso wenig, und die aus Umsetzung der Ziele der Systeme der allgemeinen und anderen OMK-Prozessen vertrauten Nationalen Aktiberuflichen Bildung in Europa“: onspläne werden zu Nationalen Strategieberichten. • Höhere Qualität der Systeme der allgemeinen und Hier spiegelt sich wieder, dass es im Rentenbereich beruflichen Bildung: Internetzugang verbessern, kaum möglich ist, sich auf gemeinsame, quantifizierbaLehrerfortbildung im Bereich neue Technologien, re Ziele zu einigen, da Philosophie und Finanzierung jährliche Steigerung der Humankapitalinvestitionen; der jeweiligen Systeme weit differieren. Entsprechend • Leichterer Zugang zur allgemeinen und beruflichen hat die Arbeit der EU im Rentenbereich bislang auch Bildung für alle: Halbierung des Anteils der 18- wenig Aufmerksamkeit erregt, weder in der politischen 24jährigen, die nur die untere Sekundarstufe be- Diskussion auf nationalstaatlicher Ebene noch in den sucht haben und keine weiterführende Ausbildung Medien oder gar der Zivilgesellschaft. absolvieren, bis 2010; Ähnliche Probleme bestimmen die Arbeit im Bereich • Öffnung der allgemeinen und beruflichen Bildung der Sozialen Ausgrenzung – oder, positiv ge wendet, gegenüber der Welt: Fremdsprachenerwerb, Förde- der Sozialen Inklusion –, für die seit 2001 ebenfalls die rung der Mobilität, Förderung der Bereitschaft zur OMK zum Einsatz kommt. Das greifbarste Ergebnis ist Aufnahme eines selbstständigen Tätigkeit. bislang ein Katalog von Indikatoren, der unter Bezug Die sog. strategischen Ziele und die einzelnen Elemen- auf ein Konzept der relativen Armut in erster Linie te des Arbeitsprogramms verweisen deutlich auf den zentrale Aspekte der monetären Armut abdeckt, anUrsprung der„Bildungsoffensive“ der EU: Es geht zen- satzweise durch den Einbezug von Elementen wie Betral darum, die Qualität des Arbeitskräfteangebotes in schäftigung, Bildung und Gesundheit auch die mehrden Mitgliedstaaten der EU zu verbessern. Die Einbe- dimensionalen Aspekte der Armut abbilden will. Geziehung der Bildungspolitik in die Europäische Beschäf- plant ist ferner, aufgrund dieser Indikatoren quantitigungsstrategie findet hier ihren Ausdruck. Die Übe r- tative Ziele für die Reduzierung der sozialen Ausgrenlegungen zur künftigen Rolle des Bildungssystems sind zung bis 2010 zu entwickeln, was bislang nur ein Teil eindeutig„wirtschaftsfreundlich“ formuliert, wä hrend der Mitgliedstaaten tut. Immerhin hat man sich auf eiz.B. die Rolle der Bildung als Voraussetzung gesell- ne Reihe von gemeinsamen Prioritäten für die jeweilischaftlicher Teilhabe und des sozialen Zusammenhalts gen nationalen Politiken der sozialen Inklusion einigen keine explizite Rolle spielt. können, die teilweise bereits angesprochene Politikfelder einbeziehen(Beschäftigungspolitik, Bildungspolitik) und in der Tendenz auf einen„aktivierenden Sozialstaat“ hinauslaufen, in dem die Förderung der Cha ncengleichheit und das Wecken und Nutzen von Pote ntialen im Mittelpunkt ste hen.

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit Angesichts der Vielfalt von programmatischen An- Es ist daher nur konsequent, wenn ab 2006 alle„Prosätzen und beteiligten Organisationen wird es kaum zesse“, einschließlich der in den Bereichen der Gemöglich sein, die Umsetzung im Vergleich zu evaluie- sundheitssysteme und der Altenpflege gerade anlauren. Wahrscheinlich wird es hier bei Hinweisen auf„im fenden, zu einem einzigen zusammen gefasst werden jeweiligen Kontext erfolgreiche Praktiken“ bleiben. Ob, sollen. Sie übe rschneiden sich ohnehin, wenn z.B. die wie vereinzelt gefordert, die im Amsterdamer Vertrag Bildungspolitik Teil der Europäischen Beschäftigungseingeräumte Möglichkeit genutzt wird, z.B. Richtlinien strategie ist und der soziale Zusammenhalt eines ihrer über Mindestvorschriften zu erlassen, bleibt abzuwa r- drei Ziele, oder wenn die soziale Ausgrenzung im weten. Falls ja, so dürfte nach den Erfahrungen der Ver- sentlichen als Ergebnis des frühzeitigen Ausscheidens gangenheit dabei das Ziel im Vordergrund stehen, aus dem Bildungssystem und des weitgehenden AusSozialdumping in den Beitrittsländern zu vermeiden, schlusses aus dem Arbeitsmarkt gesehen wird. nicht jedoch einen nennenswerten Beitrag zur Vermei- Allerdings verfügt die EU in den genannten Politikdung der sozialen Ausgrenzung in den alten Mitglied- feldern nicht über die nötigen Instrumente, um die aus staaten zu leisten. ihrer Sicht nötigen Veränderungen selbst herbeizufühSowohl im Rentenbereich als auch zur Frage der So- ren. Die Methode der Offenen Koordinierung ist eine zialen Ausgrenzung(bzw. Inklusion) sind die Erfahrun- weiche, mit Ausnahme der Beschäftigungspolitik eher gen noch nicht ausreichend, um zu mehr als vorläufi-„butterweiche“ Methode, die keinerlei verbindlichen gen Bewertungen zu kommen. In beiden Bereichen hat Charakter hat. Aber es sind durchaus Wege vorstellbar, die EU nur wenige Kompetenzen, und die institutionel- wie sie politisch wirksam werden kann. Erstens, falls len und programmatischen Unterschiede in den Mit- die beteiligten Regierungen die Übung ernst nehmen gliedstaaten machen ein gemeinsames Vorgehen – und tatsächlich voneinander lernen. Davon sollten wir auch im Rahmen der OMK – schwierig. nicht von vornherein ausgehen. Zweitens, falls die ErAber der – auch von der EU selbst stets betonte – gebnisse vom Fachpublikum, von den beteiligten AkMangel an EU-Kompetenzen im Rentenbereich sollte teuren aufgenommen und in ihrer Lobbyarbeit eingenicht dazu führen, ihren Einfluss allzu gering zu schät- setzt werden. Dies ist wahrscheinlich. Drittens, falls ein zen. Die als Ziel formulierte finanzielle Tragfähigkeit breites Medienintere sse entsteht. Dies ist durchaus der Rentensysteme steht einerseits in Zusammenhang möglich, da es sich bei Fragen der Beschäftigung, der mit der Fiskalpolitik(Stichworte: Maastricht-Kriterien, Bildung, der Renten und der sozialen Ausgrenzung um Stabilitäts- und Wachstumspakt), andererseits mit dem„boulevardtaugliche“ Themen handelt. Lissabon-Unterziel, die Beschäftigungsquote der älte- Besteht die Möglichkeit, die Beschäftigungs-, Bilren Arbeitnehmer zu erhöhen, was wiederum eine dungs- und Sozialpolitik aus der einseitigen UmklamErhöhung des effektiven Rentenalters für die entspre- merung der Wettbewerbsfähigkeit zu befreien? Wohl chende Bevölkerungsgruppe bedeutet. Und sobald die nur, falls ähnlich wie gegen Ende der 90er Jahre einige Finanzierung der Renten über private Fonds erfolgt, Entwicklungen zusammen kommen, die einen zweiten werden die Binnenmarktregeln für Finanzdienstleistun-„sozialdemokratischen Moment“ einleiten. Eine Erweigen relevant. terung um sozialdemokratisch geprägte Länder wie seinerzeit Schweden und Österreich steht jedoch nicht ins Haus, und für eine erneute sozialdemokratische Beschäftigungs-, Bildungs- und Sozialpolitik: Dominanz in den großen Mitgliedstaaten bestehen Das Primat der Wettbewerbsfähigkeit auch keine allzu großen Hoffnungen, von deren programmatischen Differenzen in diesen Politikfeldern Waren die Beschäftigungs-, die Bildungs- und die Sozi- ganz abgesehen. alpolitik lange Zeit für die EU als Politikfelder nur in enger Anbindung an die Durchsetzung des Binnenmarktes von Bedeutung, so haben sie sich davon mittlerweile emanzipiert. Aber dieser Emanzipation sind Stärkt die EU den sozialen Zusammenhalt, oder schwächt sie ihn? enge programmatische Grenzen gesetzt, das„Primat des Binnenmarktes“ ist ersetzt worden durch das Sowohl in den Verträgen der EU als auch in den Ver„Primat der Wettbewerbsfähigkeit“. Wurden vorher lautbarungen des Europäischen Rates wird das Europädie Beschäftigungs-, die Bildungs- und die Sozialpolitik ische Sozialmodell als ein wichtiges Element des eurodaraufhin durchforstet, ob sie dem Binnenmarkt im päischen Integrationsprozesses anerkannt. Wenn das Wege standen, so werden sie heute v.a. daraufhin Europäische Sozialmodell sich von den sozialen Regiüberprüft, ob sie zur Wettbewerbsfähigkeit beitragen. men anderer Industrieländer v.a. dadurch unterschei11

Lothar Witte Europäisches Sozialmodell und Sozialer Zusammenhalt: Welche Rolle spielt die EU? Europäische Politik (12/2004) 12 det, dass der soziale Zusammenhalt als prioritäres Ziel(Daseinsvorsorge) ist dies aber weiterhin möglich. verfolgt wird, dann müssen die Politiken der EU ent- Sobald der Bereich des allgemeinen Interesses versprechend daran gemessen werden, inwieweit sie die- lassen wird, gelten die Wettbewerbsregeln – was sen stärken oder schwächen. sich aber nicht nachteilig auf den Konsumenten dieBeginnen wir mit der Wirtschaftspolitik, in der die ser Dienstleistungen auswirken muss, sondern zu EU einen relativ starken Einfluss ausübt. Qualitätsverbesserungen und sinkenden Preisen füh• Die Durchsetzung des Binnenmarktes führt zu einer ren kann. Verstärkung der internationalen Arbeitsteilung in- Zusammenfassend betrachtet stellt die europäische Innerhalb der EU, die sich langfristig zu Gunsten der tegration über ihre wirtschaftspolitischen Regelungen Einkommen der geringer qualifizierten Beschäftig- zwar eine Herausforderung für das Europäische Soziten in den ärmeren EU-Ländern und zu Lasten der almodell dar, da sie einerseits"auf natürliche Art" geringer qualifizierten Beschäftigten in den wohlha- Umverteilungseffekte verursacht und andererseits die benderen EU-Ländern auswirken sollte. Im Vergleich Rahmenbedingungen für die bewussten, politisch gezu den Veränderungen, die durch die Globalisierung wollten Umverteilungsmaßnahmen verändert(Stabiliüber die EU hinaus bewirkt werden, ist dieser Effekt täts- und Wachstumspakt, Wettbewerbspolitik, etc.). jedoch quantitativ(wahrscheinlich) von geringer Be- Die Umverteilungseffekte sind dabei – aus supranatiodeutung. naler Sicht – teilweise positiv zu bewerten, wenn sie • Zudem führt die Aufnahme(deutlich) ärmerer Mit- z.B. zu Gunsten der ärmeren Bevölkerung der weniger gliedstaaten dazu, dass Gesellschaften mit materiel- wohlhabenden Mitgliedstaaten ausfallen. Und insgelen, output-orientierten Präferenzen in Konkurrenz samt dürften sich die Auswirkungen in einem Rahmen treten zu Gesellschaften, die bereits stärker postma- bewegen, der keinen Anlass zu Befürchtungen bieten teriell geprägt sind. Da die Möglichkeiten einzelner sollte, die europäische Integration gefährde das EuroMitgliedstaaten, sich über tarifäre Instrumente ge- päische Sozialmodell. gen diese"schmutzige" Konkurrenz zu wehren, In der Beschäftigungs-, Bildungs- und Sozialpolitik innerhalb des freien EU-Binnenmarktes gering sind,(incl. der sozialen Sicherung) sind die Kompetenzen der werden der Externalisierung von Sozial- und Um- EU weit geringer als in der Wirtschaftspolitik. In der weltkosten durch entsprechende EU-Regelungen Regel beschränken sich ihre Möglichkeiten auf InforGrenzen gesetzt. Auch dieser Effekt fällt also inne r- mationsaustausch und fördernde Maßnahmen und halb der EU geringer aus als auf nicht geregelten Programme mit spezifisch europäischen, den AktionsMärkten. Dennoch ist absehbar, dass die europä i- bereich der Mitgliedstaaten ergänzenden Kompone nsche Integration unter den gegenwärtigen Bedin- ten. Lange Zeit beschränkte sich die EU dabei auf vergungen der Heterogenität ihrer Mitglieder dazu einzelte, konkrete Interventionen, die der Durchsetführt, dass"Wohlstand" in stärkerem Maße mate- zung des Binnenmarktes dienten, z.B. bei der Richtlinie riell definiert wird, mit den entsprechenden Konse- für den sozialen Schutz von Arbeitsmigranten. Seit Enquenzen z.B. für die Wochen- und Lebensarbeits- de der 1990er Jahre und besonders im Kontext des auf zeit. die Stärkung de r Wettbewerbsfähigkeit abzielenden • Über die Geldpolitik und die Regeln des Stabilitäts- Lissabon-Prozesses hat die EU mit dem Instrument der und Wachstumspaktes werden die Möglichkeiten Methode der Offenen Koordinierung jedoch einen Heder Mitgliedstaaten eingeschränkt, in"harten Zei- bel gefunden, mit dem sie auch in Bereichen, in denen ten" kurzfristig über den Mechanismus staatlicher sie kaum Kompetenzen hat, stärker auf die Politik EinVerschuldung monetäre Transferleistungen für die fluss nehmen kann. ärmere Bevölkerung zu finanzieren und öffentliche • In der Beschäftigungspolitik ist die Europäische BeGüter zur Verfügung zu stellen. Langfristig bleibt es schäftigungsstrategie seit 1997 ein methodologiden Mitgliedstaaten aber unbenommen, höhere sches Labor der EU, in dem neue Ansätze von policy Transfers und mehr und bessere öffentliche Güter learning eingeübt werden. Für alle Mitgliedstaaten als in anderen Ländern anzubieten, solange diese werden quantitative Ziele vereinbart, ergänzt durch durch ein höheres nationales Steueraufkommen fi-(weitgehend unverbindliche) länderspezifische Empnanziert werden können. Die Steuerkonkurrenz fehlungen. Offizielle Sanktionsmechanismen gibt es wird hier in der Regel überschätzt. nicht, und angesichts der Vielfalt der institutionellen • Die Wettbewerbspolitik wirkt sich auf die Erstellung Voraussetzungen der Arbeitsmärkte ist es kaum sozialer Dienstleistungen aus. Sie schränkt die Mög- möglich, die Umsetzung der Politik und ihren Erfolg lichkeiten des Nationalstaats ein, diese zu subventi- vergleichend zu evaluieren. Damit sind aber auch onieren. Für Leistungen allgemeinen Interesses die Möglichkeiten des policy learning begrenzt.

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit • Die Bildungspolitik wird von der EU in engem Zu- soziale Zusammenhalt nicht nur ein Ziel an sich ist, sammenhang mit der Beschäftigungspolitik verfolgt, sondern auch Mittel zum Zweck der wirtschaftlichen sie ist Bestandteil der Europäischen Beschäftigungs- Entwicklung, welche ihrerseits die materielle Basis des strategie, was sich auch in ihren Zielen wiederspie- Europäischen Sozialmodells sichern muss. Diese"Ingelt: Im Vordergrund steht, dass Bildung der Ver- strumentalisierung" ist zwar nicht die raison d'être, besserung des Arbeitskräfteangebotes dienen solle. aber gewissermaßen die Lebensversicherung des EuroÄhnlich wie in der Beschäftigungspolitik werden päischen Sozialmodells. Sobald der soziale Zusammenquantitative Ziele formuliert, und über die Einbe t- halt als ein lästiges Hindernis für die wirtschaftliche tung in die Europäische Beschäftigungsstrategie Dynamik interpretiert wird, als bloßer Kostenfaktor, können auch Empfehlungen ausgesprochen we r- wird auch das Europäische Sozialmodell selbst zur Disden. kussion gestellt. Insofern ist es für das Überleben des • In den Bereichen von Sozialpolitik und sozialer Si- Europäischen Sozialmodells geradezu notwendig, dass cherung beschränkte sich der Einsatz der Offenen es in den Dienst der Wettbewerbsfähigkeit gestellt Methode der Koordinierung bislang auf den Re n- wird. Nicht nur die Tatsache, dass der soziale Zusa mtenbereich und die Soziale Ausgrenzung, im Ge- menhalt eines der drei Ziele der Europäischen Beschä fsundheitsbereich und in der Altenpflege laufen sie tigungsstrategie darstellt und zentrales Thema eines gerade an. Im Vergleich zur Beschäftigungs- und der vier Prozesse der Methode der Offenen Koordinieauch zur Bildungspolitik sind die Verfahren noch rung ist, sondern auch die Absicht, dass alle"we ieinmal"aufgeweicht", auf quantitative Ziele und chen" Bereiche zukünftig gebündelt die"harten" PoliEmpfehlungen wird verzichtet. Da die Ziele in de n tikfelder ergänzen sollen, kann aus dieser Perspektive einzelnen Arbeitsbereichen aber teilweise Bezüge zu von Vorteil für die weitere Entwicklung des Europäi"harten" Politikfeldern mit EU-Kompetenzen haben schen Sozialmodells sein. – so steht z.B. die finanzielle Tragfähigkeit der Re n- Dabei ist selbstverständlich nicht zu erwarten, dass tensysteme in klarem Bezug zum Staatshaushalt –, sich die EU offensiv der Pflege des existierenden Moist für die Zukunft nicht auszuschließen, dass, dem dells annehmen wird. Das sich entwickelnde ParadigBeispiel der Integration der Bildungspolitik in die Be- ma beschreibt statt eines Wohlfahrtsstaates, der eine schäftigungsstrategie folgend, durch Einbeziehung weitgehend passive Klientel versorgt, nun eine Wohlder"weichen" Politikfelder in die Kernbereiche der fahrtsgesellschaft, die auf aktiven Bürgerinnen und EU-Politiken gewissermaßen durch die Hintertür ei- Bürgern aufbaut, welche vom Staat bei Bedarf aktine"Verhärtung" auch in diesen Bereichen erfolgt. viert, in letzter Instanz aber stets auch alimentiert we rFür den Beschäftigungs-, Bildungs- und Sozialbereich den. Der gesellschaftlichen Teilhabe kann dies zu Gute ist es schwieriger, zu zusammenfassenden Aussagen kommen, was wiederum zur Stärkung des Europäiüber die Bedeutung der europäischen Integration zu schen Sozialmodells beitragen kann. kommen, als im Wirtschaftsbereich. Angesichts der In jedem Falle wird das Europäische Sozialmodell eingeschränkten Kompetenzen der EU ist offensicht- der Zukunft im nationalen politischen und gesellschaftlich, dass der Einfluss der EU-Politiken zunächst gering lichen Rahmen ausgestaltet; hier werden auf absehbaist. Aber die ursprünglich auf den Wirtschaftsbereich re Zeit die wesentlichen Auseinandersetzungen ausgekonzentrierte europäische Integration hat stets dazu tragen. Dafür sorgen schon die(nationalen) politischen Anlass geboten, diejenigen Politikfelder, die in engem Parteien: Nachdem die wichtigsten Kompetenzen der Zusammenhang mir der wirtschaftlichen Entwicklung Wirtschaftspolitik bereits auf die europäische Ebene stehen, auf ihre entsprechende"Eignung" zu überprü- übertragen sind, werden sie sich die Kompetenzen für fen. Dies geschieht nun gewissermaßen unter Fede r- die übrigen Politikfelder, die für das Europäische Soziführung der EU, unter Nutzung moderner – oder zu- almodell von Bedeutung sind, nicht nehmen lassen. mindest modischer – Methoden, die ursprünglich aus dem Unternehmensbereich stammen, und mit dem Ziel, alle Anstrengungen darauf auszurichten, die Wettbewerbsfähigkeit zu fördern, damit Europa bis zum Jahr 2010 zu einem dynamischeren, wissensbasierten Wirtschaftsraum aufgebaut wird. Stellt ein solcher Ansatz eine Bedrohung des Europäischen Sozialmodells dar? Nicht unbedingt, denn, erinnern wir uns: Das Europäische Sozialmodell unte rscheidet sich von anderen ja gerade dadurch, dass der 13