Internationale Politikanalyse Globalisierung und Gerechtigkeit, September 2004 D eutschland ist nicht mehr wettbewerbsfähig. Die Kosten, vor allem die Löhne, sind zu hoch. Kluge Unternehmen verlagern daher die Produktion an andere Standorte mit niedrigeren Löhnen und sonstigen Kosten. In der Folge gehen in Deutschland Arbeitsplätze verloren. Nur niedrigere Löhne(oder alternativ längere Arbeitszeiten bei gleichem Lohn) können die vorhandenen Arbeitsplätze retten und einen weiteren Anstieg der Arbeitslosigkeit verhindern. Was ist dran an dieser Mantra, die die Reformdebatte in Deutschland seit Jahren beherrscht? Wie wirkt sich dieser Prozess global aus und wie kann er gerechter gestaltet werden? 1. Freihandel vernichtet Arbeitsplätze Nach der klassischen Außenhandelstheorie gibt es keine Standortkonkurrenz, weswegen prominente Wirtschaftswissenschaftler wie Paul Krugman schon vor zehn Jahren die Wettbewerbsfähigkeit einen gefährlichen Wahn genannt haben(Krugman 1994). Stattdessen spezialisieren sich Länder gemäß ihren komparativen Vorteilen(bei Ricardo 1817 waren es Portugal und England). Selbst wenn ein Land alles günstiger produzieren kann als sein potentieller Handelspartner, lohnt es sich für beide, sich auf ihre jeweils produktivste Beschäftigung zu konzentrieren und dann mittels internationalem Handel zu tauschen. Selbst in diesem klassischen Idealfall gibt es eine Reihe von oft nicht ganz erfüllten Bedingungen und Folgeproblemen, die das Bild der Interessenharmonie trüben(Dauderstädt 2000): • Die Spezialisierung gelingt nur, wenn die Produktionsfaktoren leicht von einem Sektor in den anderen wandern können. Wenn die Umstellungskosten zu hoch werden, lohnt sich die Arbeitsteilung nicht. • Nach vollzogener Spezialisierung werden alle ursprünglich beschäftigten Arbeitskräfte nur weiter voll beschäftigt, wenn der Produktivitätsgewinn in höheren Output und nicht in mehr Freizeit umgesetzt wird. Letztere kann eventuell auch zu Arbeitslosigkeit führen, wenn der Mindereinsatz von Arbeit nicht in Form von kürzerer Arbeitszeit geschieht. Michael Dauderstädt Standortkonkurrenz, Arbeitsplatzexport und Beschäftigung • Die Gewinne der Spezialisierung können im und zwischen den Ländern unterschiedlich verteilt werden, je nach dem, welches Austauschverhältnis sich einstellt, auch wenn ein Land letztlich nicht schlechter fährt als im Autarkiefall vor der Spezialisierung. • Je nach Austauschverhältnis verteilt sich auch die Beschäftigung. Das begünstigte Land braucht weniger Arbeit(hat also eventuell mehr Arbeitslose) als das benachteiligte. Das ist derselbe Grundzusammenhang, bei dem durch Lohnsenkung bzw. Abwertung die Beschäftigung angekurbelt werden kann. Selbst im einfachen Fall zweier Länder, die zwei Güter tauschen, kann es also zu Arbeitslosigkeit kommen, die zwischen den beteiligten Ländern zu verteilen ist, wobei das Land mehr Arbeitsplätze„rettet“, das auf Wohlstand verzichtet, indem es ein ungünstigeres Austauschverhältnis akzeptiert. In der klassischen Ökonomie ist Arbeit ein Leid, dessen Minimierung bei gleichem Konsumniveau den Wohlstand erhöht. Diese Weisheit ist in der heutigen Reformdebatte verloren gegangen. Das Ricardo-Modell ist aber von der heutigen Realität noch wegen einer Reihe anderer Aspekte weit entfernt: • Alle Länder sind – wenn auch in unterschiedlichem Maß – schon in die globale Ökonomie integriert. Es geht also nicht mehr nur um mögliche Spezialisierungsgewinne, sondern auch um Verluste, wenn vorhandene Handelsbeziehungen zurückgehen. Da viele(und nicht nur zwei) Länder beteiligt sind, kann ein Land durch ein anderes aus einer vorteilhaften Austauschbeziehung mit einem dritten Land verdrängt werden, womit die entsprechenden Wohlstandsverluste einhergehen. Dies ist der Fall, in dem man sich wirklich Sorgen machen muss(siehe Exkurs 1 im Kasten unten). • Die Spezialisierung erfolgt nicht nur über den Handel, sondern auch über Faktorbewegungen. Dabei bewegt sich vor allem das Kapital, aber auch in geringerem Umfang die Arbeit(Migration). Dazu unten mehr in Abschnitt 2.

Michael Dauderstädt Standortkonkurrenz, Arbeitsplatzexport und Beschäftigung Globalisierung und Gerechtigkeit (09/2004) 2 Exkurs 1: Wohlstandseinbußen im internationalen Handel Während Freihandel den Wohlstand erhöht und die Beschäftigung reduzieren kann, kann die Verschlechterung der Austauschverhältnisse den Wohlstand senken und mehr Arbeitseinsatz für das gleiche Konsumniveau erfordern. Wenn also etwa die Ölproduzenten nur noch bereit sind, 10.000 Fass für einen Panzer zu bezahlen und sonst drohen, ihn woanders zu kaufen(und diese Möglichkeit tatsächlich besteht), muss der Panzerproduzent diesen Realeinkommensverlust hinnehmen. Die höheren Kosten und Mehrarbeit müssen in der Gesellschaft verteilt werden. In einem solchen Fall wären„Reformen“ wie Arbeitszeitverlängerungen angebracht, wenn man nicht alternativ ein geringeres Konsumniveau akzeptieren will. Derartige terms-of-trade-Verluste sind aber meist von bescheidener Höhe; nur in den Ölkrisen erreichten sie volkswirtschaftlich relevante Größenordnung siehe Tabelle 1. Tabelle 1: Terms of Trade ausgewählter Industrieländer(1991=100) 1973(vor dem Ölschock) 1974(nach dem ersten Ölschock) 1981(nach dem zweiten Ölschock) 2003 Deutschland 107,0 99,8 88,5 101,4 Frankreich 122,5 104,0 91,4 100,5 Quelle: Europäische Kommission: Europäische Wirtschaft Nr. 73/2001, S. 350–351 USA 131,3 113,4 94,6 109,8 Japan 142,2 113,7 79,9 93,4 • Langfristig, aus der Perspektive der Entwicklungsdynamik, kann die Spezialisierung auf Rohstoffe oder einfache Güter Wachstumschancen verbauen, die sich beim Versuch ergeben, höherwertige Güter oder Dienstleistungen zu erstellen, die aber längere Lernprozesse voraussetzen und daher„komparativ nachteilig“ waren. • Während das Ricardomodell güterwirtschaftlich funktioniert, schieben sich in der Wirklichkeit Währungen dazwischen, deren Wechselkurs durch Ausund Abwertungen realwirtschaftliche Anpassungen beschleunigt, bremst oder kompensiert. Aus der Sicht der Freihändler ändert das wenig. Für sie ist es immer gut, wenn ein Land eine Ware oder Leistung billiger importieren kann als es sie selbst herstellen kann. Es dominiert die Sicht des Verbrauchers, sei er nun Konsument oder ein Unternehmen, das Vorprodukte importiert. Dass damit eventuell ein einheimischer Produzent ruiniert wird, erscheint nachrangig, da davon ausgegangen wird, dass die freigesetzten Produktionsfaktoren alsbald neue Verwendung finden. In der Tat hat der Handel mit Billiglohnländern Millionen von Arbeitsplätzen in den reichen Ländern vernichtet. Dabei können die Handelsbilanzen durchaus ausgeglichen bleiben, wenn arbeitsintensive gegen kapitalintensive Güter im gleichen Wert getauscht werden. Arbeitslosigkeit tritt aber nur auf, wenn zu wenig neue Arbeitsplätze entstehen. In den zehn größten OECDLändern standen den etwa 3,5 Millionen zwischen 1978 und 1995 durch Billigimporte verlorenen Arbeitsplätze mehr als 41 Millionen neue gegenüber. (Kucera/Milberg 2003) Was passiert aber, wenn eigentlich fast alles im Ausland(z.B. in China) billiger herzustellen ist? Dann sorgt im Prinzip der Wechselkursmechanismus dafür, dass nicht die gesamte einheimische Produktion platt gemacht wird; denn dann gäbe es auch nichts mehr zu exportieren, um die Devisen zu erwerben, die das Land braucht, um die Importe zu bezahlen. Eine Abwertung verteuert die Importe und erhöht die preisliche Wettbewerbsfähigkeit des Standorts. Sie führt aber auch zu einer allgemeinen Inflationierung in dem Maße, wie sich die höheren Kosten durch die Wirtschaft fortpflanzen. Die Realeinkommen sinken, wobei sich die relativen Preise so verändern, dass importintensive Güter und Dienstleistungen sich stärker verteuern als andere. Umgekehrt müsste im exportierenden Land eine Aufwertung dafür sorgen, dass die Exporterfolge nicht in den Himmel wachsen und die Importnachfrage wächst. Leider reagieren die Devisenmärkte nicht nur auf die Handelsbilanz, so dass sich die Wechselkursanpassung oft lange verzögert oder überschießt(dazu unten mehr in Abschnitt 3). Freihandel reduziert also den Arbeitsaufwand, der für ein bestimmtes Konsumniveau notwendig ist. Ob dann weiter viel oder weniger gearbeitet wird, ist aber

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit keine Frage der Wettbewerbsfähigkeit, sondern kluger Investition ebenso gut gesichert werden wie gefährdet, Wirtschaftspolitik im eigenen Land. Dass ein im interje nach dem, wie die Strategie des multinationalen Innationalen Vergleich niedriges Lohnniveau keine Vollvestors aussieht. Selbst in den Fällen, wo im Ausland beschäftigung garantiert, belegen die hohen Arbeitsein neuer Betrieb gegründet wird und neue Arbeitslosenraten in Billiglohnländern wie Polen oder China. plätze entstehen, muss das nicht mit einem Arbeitsplatzabbau in Deutschland einhergehen. Im Gegenteil: 2. Produktionsverlagerung gefährdet das Wachstum und fördert Ungleichheit und Deflation zumindest in der Investitionsphase exportiert Deutschland häufig Maschinen und Anlagen. Natürlich verhindert jede Produktion von handelbaren Gütern irgendwo in der Welt und jede Investition zu diesem Zweck die Entstehung möglicher ArbeitsWas heute die Öffentlichkeit bewegt, ist aber nicht so plätze in Deutschland oder jedem anderen Standort, sehr die Handelskonkurrenz. Deutschland ist ja Exvon dem aus diese Güter geliefert werden hätten könportweltmeister. Wir können uns offensichtlich alle nen. Aber das kann kaum eine angemessene BetrachImporte leisten, die unsere Konsumwünsche erfüllen. tung sein. Das VW in China Autos für den chinesischen Die terms of trade sind nicht schlechter geworden. ReMarkt baut, kostet keine deutschen Jobs. Konzentriealwirtschaftlich stehen dem Land also alle Güter und ren wir uns also auf die Fälle, in denen tatsächlich die Dienstleistungen zur Verfügung. Das angebliche ProbProduktion im Ausland Beschäftigung im Inland erlem liegt wo anders: Deutsche Unternehmen(oder Kasetzt, und zwar nicht nur potentielle, sondern aktuell pitalbesitzer) investieren nicht in Deutschland, sondern vorher vorhandene. Tatsächlich haben wir es mit einem im Ausland, wo die Kosten, vor allem die Löhne, niedProzess zu tun, bei dem Unternehmen ihre Produkriger sind. Das ist schon empirisch schwer nachzuvolltionsprozesse und Wertschöpfungsketten global so reziehen. Die deutsche Investitionsbilanz schwankt stark organisieren, dass die Kosten minimiert und die Profite (so waren die Direktinvestitionen von Ausländern in maximiert werden. Dazu verlegen sie jeden ProdukDeutschland 2000 dank Mannesmann/Vodafone mit tionsschritt dahin, wo er am kostengünstigsten durch218 Milliarden Euro fast so hoch als alle deutschen geführt werden kann, soweit es nicht Transportkosten Direktinvestitionen im Ausland zwischen 1999–2002 oder andere Zwänge zur Markt- und Kundennähe verzusammen). hindern. Der Druck auf die Unternehmen ist doppelt: Richtig ist dagegen sicher, dass sich das Investitionserstens müssen sie im Wettbewerb auf den Güterverhalten deutlich internationalisiert hat. Entsprachen märkten die Preise ihrer Konkurrenten zumindest errei1971 den deutschen Ausrüstungsinvestitionen außerchen, zweitens müssen sie auf eine ähnliche Rendite halb des Staatssektors in Höhe von 37 Mrd. Euro Direktkommen, um im globalen Kapitalmarkt zu bestehen. investitionen im Ausland von ca. 2,1 Mrd. Euro, so belieAber eine echte Produktionsverlagerung besteht nur fen sich 2002 die deutschen Direktinvestitionen im Ausdann, wenn eine Produktion, die vorher in Deutschland land auf 28,7 Mrd. Euro bei einem Volumen der privalief, an einen andern Standort verlagert wird, ohne ten Ausrüstungsinvestitionen von 146 Mrd.Euro(alle dass sich dabei der Absatzmarkt signifikant verändert. Angaben aus Jahresgutachten des SachverständigenWie wirkt sich nun eine echte Verlagerung aus? In rates 2003/4, Tabellen 32 und 49). Die Bedeutung der Deutschland werden bestimmte Inputs nicht mehr geAuslandsinvestitionen stieg also von 5,7% auf 19,7%. fragt(Arbeit, Boden, Kapitalgüter, Vorprodukte, öfDabei ist aber zusätzlich zu beachten, dass die hier in fentliche Güter und Dienstleistungen). Einige davon, Bezug gesetzten privaten Ausrüstungsinvestitionen nur die aus Deutschland kamen, werden eventuell an den einen Teil der deutschen Bruttoinvestitionen(2002: 378 neuen Standort exportiert, andere suchen eine neue Mrd. Euro) ausmachen, zu denen ja auch die privaten Beschäftigung in Deutschland. Spiegelbildlich werden Bauinvestitionen und alle staatlichen Investitionen zähentsprechende Inputs am neuen Standort nachgefragt len, die kaum ins Ausland verlagert werden. und müssen entweder importiert oder vor Ort erbracht Aber genauso wenig, wie die riesigen Investitionen bzw. anderen bisherigen Nutzern abgeworben werdes Auslands im Jahr 2000 in Deutschland viele neue den. Beim Output gilt ähnlich, dass die bisherigen KäuArbeitsplätze schafften(die Zahl der erwerbstätigen fer je nach ihrem Ort das Produkt jetzt vom neuen Arbeitnehmer veränderte sich wenig), genau so wenig Standort erwerben müssen. Der Preis muss dabei nicht tun dies deutsche Investitionen im Ausland. Eine Invesunbedingt niedriger sein, da die niedrigeren Kosten tition besteht häufig im(ggf. anteiligen) Kauf eines sich auch in höhere Gewinnen niederschlagen oder ausländischen Unternehmens, wobei die Arbeitsplätze durch zusätzliche Kosten(z.B. Transport vom neuen dort nur indirekt betroffen sind. Sie können durch die Standort) ausgeglichen werden können. Wenn der 3

Michael Dauderstädt Standortkonkurrenz, Arbeitsplatzexport und Beschäftigung Globalisierung und Gerechtigkeit (09/2004) 4 Tabelle 2: Übersicht über Wirkungen einer Produktionsverlagerung Wirkungsregion Abhängige Variable Gütermarktkonkurrenz=> Preissenkung Kapitalmarktkonkurrenz=> Renditesteigerung Absatzmarkt im reichen Land Absatzmarkt im armen Land Absatzmarkt im reichen Land Absatzmarkt im armen Land Reiches Land Beschäftigung – – – – Einkommen Nominal: – – Real: 0 BIP: – BNP: 0 BIP: – BNP: 0 Verteilung – – – – (Lohnquote) Export+ –+ – Import++++++ Handelsbilanz – – – – Zahlungsbilanz – – 0 0 Armes Land Beschäftigung++++ Einkommen++(real++) BIP:++ BNP:+ BIP:++ BNP:+ Verteilung – – – – (Lohnquote) Export++++++ Import – –+ – Handelsbilanz++++ Zahlungsbilanz++ 0 0 Erläuterung: –= sinkt;+= steigt; 0= keine Wirkung; doppeltes Zeichen= besonders stark. Preis niedriger ist, steigt eventuell die Nachfrage, womit auch mehr Inputs(einschließlich Arbeit) benötigt werden. Im Gegensatz zum Freihandel(Ricardo-Modell) steigert eine Produktionsverlagerung, die nur teure Arbeit durch billige ersetzt, nicht den Wohlstand. Im besten fall bleibt die Produktivität konstant, wahrscheinlich sinkt sie aber, da sie in weniger entwickelten Ländern meist geringer ist(abgesehen von buchhalterischen Tricks, die die Wertschöpfung mittels transfer pricing an steuerlich günstige Standorte verschieben). Es wird also die gleiche Menge von Gütern und Dienstleistungen mit dem gleichen oder gar höheren Arbeitsauswand produziert, nur die monetären Kosten sind niedriger. Woran würden wir merken, dass eine derartige Produktionsverlagerung in nennenswertem Umfang stattfindet? Die folgenden Wirkungen(siehe auch Tabelle 2) können leider auch durch eine Reihe anderer Ursachen hervorgerufen werden, weswegen ihr Auftreten allein wenig aussagekräftig ist: • Sinkende Nachfrage nach standortgebundenen Inputs(vor allem Arbeit), d.h. ceteris paribus steigende Arbeitslosigkeit. In der Tat könnte die insgesamt hohe deutsche Arbeitslosigkeit auch dadurch bedingt sein. • Sinkendes Wachstum des Bruttoinlandsprodukts (BIP) könnte eine weitere Folge sein, da die Wertschöpfung in Deutschland zurückgeht. Das Bruttonationalprodukt(BNP) könnte dagegen weniger betroffen sein, da die Gewinneinkommen der Unternehmen eventuell steigen. • Wird die Kostensenkung voll in die Preise weitergegeben, müsste sich der Preisanstieg verlangsamen. Damit steigen relativ die Realeinkommen. • Der Anteil der Löhne am BIP geht zurück. • Der Export könnte sogar zunehmen, wenn die verlagerte Produktion den deutschen Markt versorgt, da nun eventuell Vorprodukte zusätzlich exportiert werden, aber kein Export von Endprodukten entfällt. Ersetzt die verlagerte Produktion dagegen frühere Exporte, so müsste der Export sinken, da nun

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit Exkurs 2: Migration, der andere globalisierte Faktormarkt Nicht nur Handel und Produktionsverlagerung unterminieren die Wettbewerbsposition der wenig qualifizierten Arbeitskräfte in den reichen Ländern. Zusätzlich strömen teils legal, teils illegal auch noch Menschen aus den armen Ländern auf diese Arbeitsmärkte und unterbieten die einheimischen mit geringen Lohnforderungen und/oder höherer Leidensbereitschaft(oft erzwungen durch die Illegalität). Deren Beschäftigung steigert zwar das BIP, aber nicht das BNP der reichen Länder und erst recht nicht das Pro-Kopf-Einkommen. Außenwirtschaftlich verbessert es eventuell die preisliche Wettbewerbsfähigkeit und erhöht die Exporte bei gleichzeitigem Abfluss von Faktoreinkommen(das Spiegelbild zu einem armen Land, das Investoren aufgenommen hat). Soweit zugewanderte Billiglohnempfänger nur teuere einheimische Arbeitskräfte ersetzen, gleicht der Effekt einer Produktionsverlagerung. Die Gewinne steigen oder die Preise für bestimmte Güter und Dienstleistungen sinken. Bei legalen Einwanderern, die dauerhaft (und nicht als Pendler) im Lande bleiben, dürften sich die Lohnerwartungen und-forderungen langsam an die höheren Lebenshaltungskosten im Gastland anpassen, wenn der Wettbewerbsdruck nicht zu hoch ist. Illegale haben es da schwerer, weswegen man sie besser legalisiert. nur noch bestenfalls ein Teil der Vorprodukte exporschwäche, sinkende Lohnquote und niedrige Inflation. tiert werden. Aber die Verschlechterung der Handelsbilanz bleibt of• Der Import würde spiegelbildlich zunehmen, wenn fensichtlich aus, was einen an der Bedeutung der Verdie verlagerte Produktion für den deutschen Verlagerungsbedrohung zweifeln lässt. brauch bestimmt war, und abnehmen, falls sie für DIW-Studien schätzen, dass der sinkende Anteil(ca. den Export bestimmt war. 4% in 10 Jahren) der weniger Qualifizierten an der • Die Handelsbilanz wäre immer stärker defizitär, sodeutschen Lohnsumme zu etwa einem Viertel durch wohl im Fall der Produktion für den deutschen Produktionsverlagerung zu erklären sei(Geishecker Markt, da der Wert des importierten Endprodukts 2002) bzw. dass die Löhne der niedrig qualifizierten minus die exportierten deutschen Vorprodukte höArbeitskräfte in Deutschland dadurch um 1,5% in 10 her ist als der Wert der vorher importierten auslänJahren sanken, während höher qualifizierte gewinnen dischen Vorprodukte, die ja weiter ins Endprodukt (Geishecker 2004). Die Ursache all dieser volkswirteingehen, als auch im Fall der Produktion für den schaftlichen Veränderungen bleibt offen, da die gleiAuslandsmarkt, da der Wert der wegfallenden Exchen Effekte auch von anderen Entwicklungen hervorporte des Endprodukts minus die ebenfalls wegfalgerufen werden – so führt Geishecker(2002:13) an, lenden vorher importierten Vorprodukte höher ist dass der technologische Wandel mindest ebenso als der Wert der nun exportierten deutschen Vorbedeutsam sei. Ein Überblick über Unternehmensprodukte. umstrukturierungen in Europa seit Januar 2002 weist • Die Zahlungsbilanz kann dagegen ausgeglichen Verlagerung nur in 6,8% der Fälle als Ursache aus werden, wenn die Kostensenkungen voll in die GeKirkegaard 2004). Außerdem macht der Handel mit winneinkommen gehen und diese repatriiert werBilliglohnländern nur einen marginalen Anteil am geden. samten Außenhandel aus. Das gleiche trifft auf die Da die Wirkung von einer Reihe intervenierender VariAuslandsinvestitionen zu. Der unklare empirische Beablen abhängt, ist eine klare Aussage schwierig. Denn fund spricht auch dafür, dass es sich um ein relativ bein der Regel werden Mischformen dominieren, bei degrenztes Phänomen handelt, dessen volkswirtschaftnen die Produktion teils an Märkte in armen Ländern liche Dimension gering ist, auch wenn es für einzelne und teils nach Deutschland(bzw. andere reiche Länbetroffenen Sektoren, Unternehmen und Arbeitnehder) verkauft und die niedrigeren Kosten teils in niedmergruppen schmerzhaft sein mag. Jedenfalls ist die rigere Preise und teils in Gewinnsteigerungen umgeDrohung mit Produktionsverlagerung eine rentable setzt werden. Empirisch ist der Prozess deshalb ohneStrategie für die Arbeitgeber in der Tarifauseinanderhin – von anekdotischen Fällen abgesehen – kaum setzung. Sie zeigt auch Erfolg: Die deutsche Lohnentfestzustellen. Am ehesten sind mögliche Wirkungen zu wicklung ist ausgesprochen moderat(DIW 2004, Bonbeobachten, wie etwa Arbeitslosigkeit, Wachstumstrup 2004) und Deutschland wertet seit Jahren im 5

Michael Dauderstädt Standortkonkurrenz, Arbeitsplatzexport und Beschäftigung Globalisierung und Gerechtigkeit (09/2004) 6 Euroland real ab, indem es eine niedrigere Inflation als mehr Wohlstand führen? Sinkende Lohnstückkosten die anderen Mitgliedstaaten aufweist. Kein Wunder, müssten doch entweder zu niedrigeren Preisen und dass der Export boomt. damit höheren Realeinkommen oder zu höheren Gewinnen führen. Das sollte zu höherer Nachfrage aller Konsumenten im ersten Fall oder wenigstens der Ge3. Warum ist die Welt nicht mehr in Ordnung? winneinkommensbezieher im zweiten führen. Offensichtlich hapert es da. Die Deflation macht die Nachfrageeinbrüche bei den Löhnen nicht wett und Auch wenn der Effekt der Standortkonkurrenz nicht regt eher zum Konsumaufschub an, wenn weiter singenau auszumachen ist, so ist doch klar, dass eine kende Preise erwartet werden. Die Gewinneinkommen Produktionsverlagerung bei gleichbleibenden Preisen werden kaum konsumiert, sondern gespart. Das wachund voller Umsetzung der Kostensenkung in die Gesende Sparkapital wird aber anscheinend nicht ausreiwinne nur eine Umverteilung von der Arbeit zum Kapichend von Investoren nachgefragt, womit der sonst tal wäre. Nur bei Umsetzung in niedrigere Preise würde anstehende Ersatz der Konsum- durch die Investitionsauch das Realeinkommen aller Konsumenten – allernachfrage ausbleibt oder zu schwach ausfällt. Warum dings zu Lasten der Arbeitnehmer – steigen. Man kann zögern die Investoren? An den zu hohen Kosten kann vermuten, dass langfristig die Produktion der Mehrzahl es angesichts der Verlagerung an Billigstandorte kaum der einfach(also ohne Spezialqualifikationen) zu noch liegen, sondern wohl eher an den zu geringen erbringenden handelbaren Güter und Dienstleistungen Absatzerwartungen. Insgesamt haben wir es also vor an Niedriglohn-Standorte verlegt wird. Machen wir allem mit einem Nachfrageproblem zu tun. eine grobe Schätzung: Die Zahl der davon in reichen Kucera und Milberg stellen ebenfalls fest, dass die Ländern gefährdeten Jobs und in den armen Ländern Beschäftigungsverluste in den reichen Ländern nicht benötigten Arbeitskräfte ist mit ungefähr 60 Millionen allein durch die neue Arbeitsteilung zu erklären sind. (Kucera/Milberg 2003:615) absolut nicht so hoch, dass Denn sie treten nicht nur in den Branchen auf, in desie das Arbeitskräfteangebot in den armen Ländern nen die Entwicklungsländer komparative Vorteile auf(China, Indien etc.) übersteigen würde. grund niedriger Löhne haben(z.B. Textil, Schuhe, Werden 60 Millionen Hochlohnjobs(zu 35.000 EuSpielzeug, Schiffbau) oder in denen sie strategische ro/Jahr) durch entsprechend viele Niedriglohnjobs(zu Industriepolitik betrieben haben(z.B. Elektronik, Auto3.500 Euro/Jahr) ersetzt, sinkt das globale Lohneinmobil), sondern quer durch alle Branchen. Die Ursache kommen um 1,89 Billionen Euro, das sind etwa 7% dürfte nach Kucera und Milberg in der zu geringen des Volkseinkommens der reichen Länder(Daten nach Nachfrage der armen Länder liegen, die ihre VerschulWorld Bank 2003). Zwar werden sich die Löhne und dung abbauen müssen. Im Falle der Produktionsverladie Beschäftigung etwas anpassen, aber der Nachfragerung durch ausländische Investoren bedeutet das geausfall ist doch beachtlich und wird durch höhere nicht Zinszahlungen, sondern Gewinntransfer. Im Fall Profiteinkommen wahrscheinlich nur partiell kompenIrlands etwa macht das schon etwa 20% des BIP aus, siert. Allerdings dürfte sich dieser Prozess über Jahrdie von entsprechenden Exportüberschüssen begleitet zehnte hinziehen und sich in seinem eigenen Verlauf werden. eher verlangsamen, da die Niveaus der Löhne und anDadurch verzögert sich auch die Aufwertung der deren Inputkosten in den reichen und armen Ländern nationalen Währung(im Fall Irlands als Teil von Eurolangsam konvergieren. Zwischen 1978 und 1995, also land findet ohnehin nur eine langsame reale Aufwerin 17 Jahren waren es gerade 3,5 Millionen Arbeitstung durch höhere Inflation statt). Die Standorte bleiplätze, also 200.000/Jahr(Kucera/Milberg 2003), die ben so im internationalen Vergleich billig, bis die Ausverloren gingen. Selbst bei einer Beschleunigung auf schöpfung der nationalen Arbeitsmärkte sich langsam 1 Million/Jahr wären das jährlich nur etwa 0,3% des in höhere Löhne umsetzt. Angesichts der noch riesigen Einkommens und der Arbeitskräfte. „Reservearmeen“ in den armen ländlichen Regionen An sich sollten Freihandel und Produktionsverlagedauert das aber noch lange, wenn sich das Wachstum rung zu einer neuen Arbeitsteilung führen, in der sich nicht erheblich beschleunigt. Zusätzlich versuchen einidie armen Länder entwickeln und der Wohlstand überge Länder, die Unterbewertung ihrer Währung künstall wächst. Stattdessen wächst in den reichen Ländern lich zu verlängern – wie z.B. China, das riesige Devidie Ungleichheit, die Angst um den Job und oft die tatsenbestände akkumuliert, die das amerikanische Dopsächliche Arbeitslosigkeit, während sich die Fortschritte peldefizit finanzieren. in den armen Ländern auf einige Regionen konzentrieIn die gleiche Richtung wirkt die Internationalisieren. Was verhindert, dass die Kostensenkungen zu rung der Finanzmärkte. Die Reichen in den armen Län-

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit dern halten ihr Vermögen in den Währungen der rei• Lohndifferenzierung: Senkt lediglich man die chen Länder. Die Verschuldung ist ebenfalls in FremdLöhne der Qualifikationsgruppen oder der Unterwährung. Das Realzinsniveau ist hoch(in den reichen nehmen, die einem besonderen Wettbewerbsdruck G7-Ländern stieg es von durchschnittlich ca. –3% ausgesetzt sind, so werden alsbald dort nur noch 1959-81 auf+2% seitdem; Altvater 2004: 48) und die Arbeitnehmer arbeiten, die keinen besser besteigt im Fall von Abwertungen noch.(Herr 2004) Dazahlten Job finden, also die schlechter Ausgebildemit sind nur noch die risikoärmsten Investitionsprojekte ten, weniger Motivierten, öfter Kranken etc. Die machbar. Finanzinvestitionen verdrängen RealinvestitiProduktivität sinkt also auf das geringere Lohnonen. Die Staaten kompensieren diese Lücke nicht, da niveau und die Lohnstückkosten steigen wieder. sie unter ständigem Konsolidierungsdruck ihrer FinanAber immerhin mag sich so da wieder Arbeit für zen stehen. diese Problemgruppen des Arbeitsmarktes finden Damit kontrastiert die heutige Welt unvorteilhaft lassen. mit den Jahren 1950–1970, als die Industrieländer e• Entglobalisierung: Die Wiedereinführung von benso wie die aufholenden Länder stark wuchsen. NeSchranken für Handel und Kapitalströme ist politisch gative Realzinsen zusammen mit dem Bretton-Woodskaum vorstellbar, aber auch nicht ausgeschlossen System und der einheitlichen Dollarreservewährung (James 2002). Sie würde den Konkurrenzdruck reschufen Anreize für Wachstum, die durch das fordistiduzieren, aber um einen heftigen Preis. Importierte sche Produktionsmodell mit seinem hohen ProduktiviGüter und Dienstleistungen würden teurer, das tätswachstum untermauert wurden. Arbeitskräfte Realeinkommen sänke. Da auch importierte Inputs konnten ohne große Ausbildung aus der Landwirtfür die Exportproduktion teurer würden, verlören schaft in die Fließbandproduktion von Gütern des Masdie Exporte an preislicher Wettbewerbsfähigkeit. senkonsums wechseln, die sie mit den steigenden LöhAbwertungen würden notwendig, die das Realeinnen auch kaufen konnten. Die Nachfrage nach Arbeit kommen weiter senken. Selbst bei gerechterer Verwar so groß, dass sogar massenhaft Arbeitskräfte in teilung wäre das die Verteilung der Armut. die reichen Länder importiert wurden. Gleichzeitig verDie beste Strategie ist die Flucht nach vorn. Lassen wir stetigte eine keynesianische Wirtschaftspolitik und die die Billigjobs gehen! So untragbar viele sind es nicht. automatischen Stabilisatoren des Wohlfahrtsstaates Letztlich nutzt uns auch das Wachstum in den armen das Wachstum. Diese„goldenen Jahre“ endeten Ländern, denen wir nicht die Chancen verbauen soll1972/73 im Zusammenbruch des Bretton-Woodsten, indem wir uns beim„race to the bottom“ an die Systems, Ölschock, Stagflation und einer Profitklemme. Spitze setzen. Wichtiger ist vielmehr, die freigesetzten Arbeitskräfte in neue, produktive Jobs zu bringen, wie es auch bisher überwiegend geschah. Dazu brauchen 4. Antworten und Gegenstrategien wir mehr Wachstum sowohl in den armen wie in den reichen Ländern. Dazu müssen sich die makroökonoWo liegen die Alternativen und politischen Antworten mischen Rahmenbedingungen ändern. Die Jobmaschiangesichts der unerfreulichen Perspektiven der so verne USA läuft nicht zuletzt dank einer expansiven Geldfassten globalen Ökonomie? Die üblichen Defensivund Fiskalpolitik, während in Europa beide Hebel konkonzepte der liberalen Globalisierungsprofiteure und stitutionell blockiert werden. Daneben müssen die freiradikalen Globalisierungsgegner helfen kaum weiter gesetzten Arbeitskräfte durch eine aktivierende Ar(Clement/Natrop 2004: 525ff.): beitsmarktpolitik in neue Jobs, wahrscheinlich über• Lohnsenkung: Hilft eine Lohnsenkung in Deutschwiegend im Dienstleistungssektor, vermittelt werden. land auf das Niveau des potentiellen AuslagerungsDas haben die Skandinavier mit kluger und strenger landes? Wenn wir davon ausgehen, dass das Proöffentlicher Politik und die Angelsachsen mit rauher dukt nur für den deutschen Markt produziert würde Lohnspreizung besser geschafft als die Kontinentalund die niedrigeren Kosten nicht weitergegeben europäer. Deshalb kommen Studien zu den Effekten würden, so würde eine Lohnsenkung nur die Gedes Outsourcing wie die von McKinsey(Clement/ winne erhöhen. Das Volkseinkommen bliebe das Natrop 2004: 527) zu günstigeren Einschätzungen für gleiche. Bei Weitergabe in die Preise sänke das nodie USA als für Deutschland. McKinsey macht aber minale Volkseinkommen um die Lohndifferenz, das auch für die USA heroische Annahmen über zukünfreale bliebe gleich. Im Fall der Produktion für den tige neue Arbeitsplätze und vergisst, den KosteneinExport ändert sich im ersten Fall nichts, im zweiten sparungen die ausfallenden Lohneinkommen entgeFall schenkt Deutschland die Lohndifferenz den ausgenzusetzen. ländischen Konsumenten. 7

Michael Dauderstädt Standortkonkurrenz, Arbeitsplatzexport und Beschäftigung Globalisierung und Gerechtigkeit (09/2004) 8 Darüber hinaus muss die Wettbewerbspolitik sicher Literatur: stellen, dass die Kostensenkungen weitergegeben werden. Das ist zwar deflatorisch, aber verbunden mit einer expansiven Geld- und Fiskalpolitik sollte sich eine volkswirtschaftliche Deflation vermeiden lassen. Die Anpassung der relativen Preise, wobei die der einfachen handelbaren Güter und Dienstleistungen sinken, ist wünschenswert. Sie würde die geschundenen Lohnempfänger auch partiell entschädigen. Trotzdem sollten die wahrscheinlich immer noch steigenden GewinneinAltvater, Elmar(2004) Inflationäre Deflation oder die Dominanz der globalen Finanzmärkte in: prokla Band 134, Nr.1, pp. 41–59. Bontrup, Heinz-J.(2004) Zu hohe Löhne und Lohnnebenkosten – Eine ökonomische Mär, in: WSI Mitteilungen 6, S. 313–318. Clement, Reiner und Johannes Natrop(2004) Offshoring – Chance oder Bedrohung für den Standort Deutschland?, in: Wirtschaftsdienst Heft 8(August), 84.Jg., S. 519–528 kommen nicht ungeschoren, d.h. niedrig oder gar nicht besteuert, davon kommen. Hier ist eine bessere interDauderstädt, Michael(2000) Weder populäre Globalisierung noch globaler Populismus. Ein weltwirtschaftliches Gedannationale Kooperation der Steuerpolitik und-behörden kenexperiment, Bonn, FES notwendig. Das Geld wird für zukunftsorientierte Politiken(Forschung, Bildung) dringend benötigt. In den armen Ländern sollten außerdem die Löhne schneller steigen, da sie ja weit hinter der Produktivität herhinken(Sonst würde sich die Produktionsverlagerung ja nicht lohnen). In der europäischen Peripherie ist das in den Ländern, die besonders erfolgreich Investitionen anziehen, schon deutlich zu sehen: In Ungarn ist etwa die Produktivität zwischen 1992 und 2000 um 259% gestiegen, die Löhne dagegen nur um 106% Dauderstädt, Michael(2001) Überholen, ohne einzuholen: Irland, ein Modell für Mittel- und Osteuropa? Bonn, FES (Reihe Politikinformation Osteuropa 90) DIW(2004) Lohnkosten im internationalen Vergleich, Wochenbericht 14 Geishecker, Ingo(2002) Outsourcing and the Demand for Low-Skilled Labour in German Manufacturing: New Evidence, DIW Discussion Papers 313 Geishecker, Ingo und Holger Görg(2004) Winners and Losers: Fragmentation, Trade and Wages Revisited(Updated Version) DIW Discussion Papers 385. (Schroeder 2004: 10). In Irland sank die Lohnquote von 77% auf 58% in den letzten zwanzig Jahren(DauHerr, Hansjörg(2004) Deregulierung, Globalisierung und Deflation, in: prokla Band 134, Nr.1, pp. 15–40 derstädt 2001). Um diese Prozesse umzukehren, beJames, Harold(2002) The End of Globalization. Lessons from darf es entsprechender Gesetze(Streikrecht etc.) und the Great Depression, Cambridge/London starker Gewerkschaften. Mittelfristig muss sich eine Kirkegaard, Jacob F.(2004) Offshore Outsourcing – Much solche, auf Massennachfrage abgestellte, globale Wachstumsstrategie wieder den Problemen am Ende der„goldenen Jahre“ stellen: steigende Rohstoffpreise und Umweltrisiken, die die Produktivität senken, die Verteilungsspielräume einengen und die Inflation ankurbeln. Die reichen Länder haben die Energie- und Rohstoffintensität ihres Wachstums schon reduziert, in den aufholenden Ländern sollte dies schnell geschehen. Dabei sollte man sich nicht allein auf den Preismechanismus verlassen. Doch diese Sorgen sollten wir Ado about What? In CES ifo Forum Vol. 5, No.2, Summer, S. 22–29. Krugman, Paul(1994) Competitiveness – a dangerous obsession, in: Foreign Affairs March/April(volume 73, number 2) Kucera, David and William Milberg(2003) Deindustrialization and Changes in Manufacturing Trade: Factor Content Calculations for 1978 – 1995, in: Review of World Economics Vol. 139 No.4, pp. 601–624. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung(2003) Jahresgutachten 2003/04, Bundestagsdrucksache 15/2000 v. 14.11.2003 gegen die heutigen Probleme einzutauschen bereit Schroeder, Wolfgang(2004) Arbeitsbeziehungen in Mittelsein. und Osteuropa: Weder wilder Osten, noch europäisches Sozialmodell, FES Bonn(Reihe Europäische Politik – Politikinformation Osteuropa 119) World Bank(2003) World Development Indicators

Michael Dauderstädt Standortkonkurrenz, Arbeitsplatzexport und Beschäftigung D ie Globalisierung verteilt wirtschaftliche Chancen und Ergebnisse um. Der klassische Freihandel erhöht den Wohlstand, indem er manche Arbeit überflüssig macht. Produktionsverlagerungen(und Migration), die nur teure durch billige Arbeit ersetzen, verteilen erst mal nur um, ohne den Wohlstand zu mehren. Wenn wir langfristig mehr Wachstum wollen, muss die durch beide Prozesse in den reichen Ländern frei gesetzte Arbeit(so furchtbar viel ist das auch nicht) neuer Beschäftigung zugeführt werden. Dazu bedarf es einer klügeren Arbeitsmarkpolitik sowie – vom Arbeitsmarkt her betrachtet – angebotsseitig einer Weiterqualifizierung und nachfrageseitig produktivitätssteigernder Investitionen und mehr Wachstum, vor allem in den armen Ländern. Eine expansive Geld- und Fiskalpolitik und eine stabilere Weltfinanzordnung würde dies unterstützen und wäre angesichts der deflatorischen Wirkungen von Produktionsverlagerungen weniger mit Inflationsrisiken behaftet.