Internationale Politikanalyse Europäische Politik, April 2005 Michael Dauderstädt* Der erweiterte europäische Spagat: Gemeinsamer Markt und sozialer Zusammenhalt Z war betont der Wortlaut der EU-Verträge, einschließlich des Verfassungsvertrags, die Ziele des sozialen Zusammenhalts; zwar ist soziale Inklusion ein Bestandteil der Lissabonstrategie der EU, aber die Realität der Integration besteht vor allem im gemeinsamen Markt und das Oberziel der Lissabonstrategie ist Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung in der Hoffnung, dass damit die Ressourcen für eine Politik des sozialen Zusammenhalts schon entstehen würden. Aber produziert das Integrationsmodell in seiner gegenwärtigen Form nicht mehr Probleme als es sozialpolitisch bewältigen kann? ∗ Mit der Erweiterung ist es in der EU noch wichtiger und schwieriger geworden, einen gemeinsamen Markt mit sozialem Zusammenhalt zu verbinden. In der neuen europäischen Wirtschaft konkurrieren Menschen und Unternehmen miteinander, deren Unterschiede im Vergleich zur ebenfalls keineswegs homogenen alten EU-15 noch viel stärker ausfallen, was Einkommen, Produktivität und gesellschaftlichpolitische Einbettung betrifft. Diese wachsende Diversität birgt sicher auch Chancen, aber es bedarf starker gemeinsamer Politiken, um sie wahrzunehmen und die eher deutlicheren Risiken zu kontrollieren. Die Auswirkung ökonomischer Integration auf den sozialen Zusammenhalt Seit Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft(EWG) hat sich der Handel der EU-Mitgliedstaaten, vor allem untereinander, enorm ausgeweitet. Der Vergleich mit den USA und Japan sowie der höhere Zuwachs im EU-internen Güterhandel im Vergleich zum externen legen nahe, dass die Integration, d.h. die Schaffung des Gemeinsamen Marktes durch den Abbau der Handelsschranken wesentlichen Anteil an dieser Entwicklung hatte(vgl. Tabelle 1). Im Ergebnis ist heute eine große Zahl aller Ein∗ Friedrich-Ebert-Stiftung Bonn kommen und Arbeitsplätze in den Mitgliedstaaten vom Außenhandel abhängig. Hat dieser gemeinsame Markt den sozialen Zusammenhalt in Europa gefördert? Unter„sozialem Zusammenhalt“ sei hier verstanden, dass ein hoher Wohlstand für alle gesichert wird, also Wachstum und Verteilungsgerechtigkeit sowohl zwischen Regionen wie zwischen sozialen Klassen. Die Ergebnisse sind durchwachsen. Der Wohlstand nahm sicherlich insofern zu, als das Bruttoinlandsprodukt(BIP) seit 1957 gewaltig gewachsen ist. Aber es ist keineswegs so, dass dieser Effekt besonders ausgeprägt war. Andere Länder(z.B. EFTA-Länder, USA oder Japan mit Ausnahme der 1990er Jahre) wiesen höhere Wachstumsraten auf. Außerdem gingen die Wachstumsraten trotz vertiefter Integration(nach dem Abbau der Zölle folgte das Binnenmarktprojekt und die Währungsunion) immer weiter zurück. Noch schlechter sieht es aus, wenn man soziale Indikatoren einbezieht, denn Arbeitslosigkeit und Ungleichheit haben mit den Jahren und dem Integrationsfortschritt tendenziell zugenommen(s. Tabelle 2). Die regionale Ungleichheit konnte auch nicht reduziert werden. Die Parallelität der beiden Prozesse muss nun keine Kausalität begründen. Wie immer in den Sozialwissenschaften ist ein Kausalzusammenhang schwer zu belegen. Aber die ökonomische Theorie bietet eine Reihe von plausiblen Wirkungsketten, die den beobachteten Zusammenhang erklären können. Einige dieser Prozesse seien im Folgenden kurz umrissen: 1. Der produktive Ricardoprozess(s. auch Kasten „Von Webern und Winzern“): Wirtschaftliche Integration im Sinne von Handelsliberalisierung verspricht allen Beteiligten Wohlfahrtsgewinne, die aus der Spezialisierung auf die jeweils produktiveren Tätigkeiten(komparative Vorteile) entspringen. Dieses Versprechen war immer schon übertrieben, da der notwendige Strukturwandel in der Regel nicht leicht und kostenlos ist. Obendrein führt die gestiegene Gesamtproduktivität zu geringerer Beschäftigung, wenn die Gesamtnachfrage nicht entsprechend wächst. Schon dieses Grunddilemma könnte dazu beitragen, die empiri-

Michael Dauderstädt Der erweiterte europäische Spagat: Gemeinsamer Markt und sozialer Zusammenhalt Europäische Politik (04/2005 2 sche Realität der Unterbeschäftigung in Europa zu tauschverhältnisse ergeben und mit Unterbeschäferklären. tigung erkauft werden, können später wieder verloren gehen, wenn sich durch ProduktivitätsfortTabelle 1 W=bñéçêíÉ=áå=B=ÇÉë=_êìííçáåä~åÇëéêçÇìâíë= E_fmF== schritte im anderen Land die Austauschrelationen wieder verschlechtern. Zwischen reicheren und ärmeren Handelspartnern ist dieser Prozess im ZuEU-15 (G+D)* 1960 19,6 1970 1980 1990 2000 2005 21,8 27,2 28,1 36 35,4 ge der wirtschaftlichen Entwicklung sogar wahrscheinlich, wie Samuelson(2004) gezeigt hat. 4. Der Heckscher-Ohlin-Prozess: Weitere Umverteilungswirkungen der ökonomischen Integration EU-15 8,1** 9,9 13,2 14,4 16,9 17,4 ergeben sich durch die unterschiedliche Faktorintern; ausstattung. Die Spezialisierung erfolgt nämlich nur G* so, dass sich jedes Land auf die Produktion der EU-15 extern; nur G* USA 6,0** 6,8 5,2 5,8 8,5 7,4 10,2 9,6 10,9 9,8 11,2 11,0 Güter konzentriert, die den im Überfluss vorhandenen Produktionsfaktor am meisten nutzt. Reiche Länder verfügen über mehr Kapital und qualifizierte Arbeit, während ärmere Länder reichlich wenig qualifizierte Arbeit aufweisen. EntspreJapan 10,6 10,7 13,6 10,4 10,8 13,3 *G Güter, D Dienstleistungen;** 1965; Quelle: European Economy 4/2004. chend spezialisieren sich die ersteren auf kapitalund ëâáää-intensive EÜáÖÜJíÉÅÜF= Produktion, die letzteren auf arbeitsintensive EäçïJíÉÅÜF Niedriglohntätigkeiten. Damit verlieren in den reichen Ländern tendenziell die weniger Qualifizierten Marktchancen, Arbeitsmöglichkeiten und damit EinTabelle 2 W=t~ÅÜëíìãI=^êÄÉáíëäçëáÖâÉáí=ìåÇ=içÜåèìçJ kommen und in den ärmeren Ländern die höher íÉ=áå=ÇÉê=br=NVSNJOMMQ Qualifizierten. In den reichen Ländern würde demnach die Lohnspreizung zunehmen, in den Jahr Wachstum Arbeitslosig- Lohnquote ärmeren abnehmen.(Deardorff 2001) (in%) keit(in%) in% d. BIP 5. Der Milberg-Prozess: Mit der Globalisierung und 1961-1970 4,80 2,0 72,3 1971-1980 3,0 3,8 73,9 – noch stärker – der Herstellung des Gemeinsamen Marktes innerhalb der EU geht es immer weniger um Handel zwischen Ländern mit gegebener 1981-1990 2,4 8,5 72,1 Faktorausstattung, sondern um transnationale 1991-2000 2,1 9,4 69,2 2001-2005 1,6 7,8 68,4 Verteilung von Produktion mit mobilen Produktionsfaktoren. Angesichts der großen Konkurrenz unter den Niedriglohnstandorten und der gerinQuelle: European Economy 4/2004. gen Standortbindung der äçïJíÉÅÜ-Produktion bleibt aber nur ein geringer Teil der Wertschöp2. Der distributive Ricardo-Prozess: Wohlstandsgewinne und Beschäftigung verteilen sich spiegelbildlich zwischen und innerhalb der beteiligten in Abhängigkeit von den sich nach der Spezialisierung einstellenden neuen Austauschverhältnissen. Das Land bzw. der Sektor, der das schlechtere Austauschverhältnis akzeptiert(oder durchsetzt, indem es abwertet), muss mehr Arbeit aufwenden, um die gewünschte Importmenge einzutauschen. Es weist daher eine höhere Beschäftigung auf, während das andere den höheren Wohlstandsgewinn hat. 3. Der Samuelson-Prozess: Selbst die Wohlstandsgewinne, die sich dank günstiger Ausfung in globalen bzw. europaweiten Produktionsketten in den ärmeren Ländern. Damit und angesichts hoher Arbeitslosigkeit nimmt auch dort die Lohnspreizung zu(Milberg 2004: 56ff., 68ff.). Obendrein erhöht die einfache Ersetzung teurer durch billige Arbeit nicht die reale Arbeitsproduktivität – im Gegensatz zum Ricardo-Prozess. Sie senkt nur die Kosten, während der Output/Stunde sogar sinken kann(Dauderstädt 2004). Wie man sieht, lassen sich die traurigen Befunde der EU-Wirtschaftsentwicklung aus Basisprozessen der ökonomischen Integration erklären, wie sie seit Jahrzehnten und seit 1990 mit der Öffnung Mittel- und Osteuropas in beschleunigtem und erweitertem Maße stattfinden. Ohne geeignete Rahmensteuerung

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit Von Webern und Winzern = bë=ï~ê=Éáåã~ä=Ó=îçê=Å~K=ORM=g~ÜêÉå=Ó=Éáå=£âçåçã=å~ãÉåë=oáÅ~êÇçI=ÇÉê=ÇáÉ=sçêíÉáäÉ=ÇÉë=cêÉáÜ~åÇÉäë=å~ÅÜïáÉëK=a~ë= ÖáåÖ=ëçW=få=òïÉá=i®åÇÉêå=EbåÖä~åÇ=ìåÇ=mçêíìÖ~äF=~êÄÉáíÉíÉå=ëçïçÜä=tÉÄÉêI=ÇáÉ=qìÅÜ=éêçÇìòáÉêíÉåI=~äë=~ìÅÜ=táåJ òÉêI=ÇáÉ=tÉáå=ÜÉêëíÉääíÉåK=a~=ÇáÉ=tÉÄÉê=ìåÇ=táåòÉê=áå=båÖä~åÇ=~ääÉë=ëÅÜåÉääÉê=ÜáåÄÉâ~ãÉå=~äë=ÇáÉ=áå=mçêíìÖ~äI=ï~J êÉå=ëáÉ=~ìÅÜ=êÉáÅÜÉêK=få=àÉÇÉã=i~åÇ=í~ìëÅÜíÉå=ÇáÉ=tÉÄÉê=ìåÇ=táåòÉê=ÖÉÖÉåëÉáíáÖ=áÜêÉ=mêçÇìâíÉI=Ç~=ÇáÉ=tÉÄÉê= íêáåâÉå=ìåÇ=ÇáÉ=táåòÉê=åáÅÜí=å~Åâí=ëÉáå=ïçääíÉåK=a~ë=q~ìëÅÜîÉêÜ®äíåáë=Éåíëéê~ÅÜ=ÇÉã=^êÄÉáíë~ìÑï~åÇK=^ÄÉê=Ç~=ÇáÉ= ^ìëí~ìëÅÜîÉêÜ®äíåáëëÉ=òïáëÅÜÉå=qìÅÜ=ìåÇ=tÉáå=áå=mçêíìÖ~ä=ìåÇ=áå=båÖä~åÇ=ìåíÉêëÅÜáÉÇäáÅÜ=ï~êÉåI=áëí=Éë=îçêíÉáäJ Ü~ÑíI=ëáÅÜ=òì=ëéÉòá~äáëáÉêÉåK=tÉåå=ÇáÉ=mçêíìÖáÉëÉå= Ω ÄÉêïáÉÖÉåÇ=tÉáå=ìåÇ=ÇáÉ=båÖä®åÇÉê= Ω ÄÉêïáÉÖÉåÇ=qìÅÜ=ÜÉêJ ëíÉääíÉåI=ãìëëíÉå=~ääÉ=ïÉåáÖÉê=~êÄÉáíÉåK= a~òì=ãìëëíÉå=~ääÉêÇáåÖë=éçêíìÖáÉëáëÅÜÉ=tÉÄÉê=táåòÉê=ïÉêÇÉå=ìåÇ=ÉåÖäáëÅÜÉ=táåòÉê=tÉÄÉêI=ïÉëïÉÖÉå=îáÉääÉáÅÜí= ÇÉê=kìíòÉå=ÇÉë=cêÉáÜ~åÇÉäë=ÇçÅÜ=ÖÉêáåÖÉê=~äë=Éêï~êíÉí=~ìëÑáÉäK=^ì ≈ ÉêÇÉã=ï~ê=Ç~ë=^ìëí~ìëÅÜîÉêÜ®äíåáë=òïáëÅÜÉå= ÇÉå=éçêíìÖáÉëáëÅÜÉå=táåòÉêå=ìåÇ=ÇÉå=ÉåÖäáëÅÜÉå=tÉÄÉêå=Éáå=píêÉáíéìåâíK=_Éâ~ãÉå=ÇáÉ=ÉåÖäáëÅÜÉå=tÉÄÉê=ÇÉå= tÉáå=Ñ Ω ê=ïÉåáÖ=qìÅÜI=Äê~ìÅÜíÉå=ëáÉ=ïÉåáÖÉê=òì=~êÄÉáíÉåK=a~åå=Ü~ííÉå=ëáÉ=ÇáÉ=mêçÄäÉãÉ=ÇÉê=oÉáÅÜÉåK=pçääíÉå=ëáÉ= ~ääÉ=Éíï~ë=ïÉåáÖÉê=~êÄÉáíÉå=çÇÉê=äáÉÄÉê=ÉáåáÖÉ=~äíÉ=táåòÉê=áå=ÇÉå=oìÜÉëí~åÇ=ëÅÜáÅâÉå\=aáÉ=ã Ω ëëíÉå=Ç~åå=îçå=ÇÉå= tÉÄÉêå=ìåÇ=ìãÖÉëÅÜìäíÉå=táåòÉêåI=ÇáÉ=ïÉáíÉê=ïÉÄÉåI=ãáí=qìÅÜ=ìåÇ=áãéçêíáÉêíÉã=tÉáå=îÉêëçêÖí=ïÉêÇÉåK=lÇÉê= ëçääíÉå=ÇáÉ=~ìëÖÉëÅÜáÉÇÉåÉå=táåòÉê=ëáÅÜ=ï~ë=kÉìÉë=ÉáåÑ~ääÉå=ä~ëëÉåI=òK_K=aáÉåëíäÉáëíìåÖÉå=ïáÉ=råíÉêÜ~äíìåÖI=_áäJ ÇìåÖ=çÇÉê=dÉëìåÇÜÉáí=Ñ Ω ê=ÇáÉ=~âíáîÉå=tÉÄÉê=~åÄáÉíÉå\=a~åå=ï®êÉ=~ìÅÜ=tÉáå=ìåÇ=qìÅÜ=~ÄòìÖÉÄÉå=EÉîíäK=~äë= píÉìÉêåFI=~ÄÉê=ÇáÉ=~âíáîÉå=ÉãéÑáåÖÉå=~ìÅÜ=ÉáåÉ=dÉÖÉåäÉáëíìåÖ=Ç~Ñ Ω êK== ^ÄÉê=ï~ëI=ïÉåå=ÇáÉ=éçêíìÖáÉëáëÅÜÉå=tÉÄÉê=ÖÉëÅÜáÅâíÉê=ïÉêÇÉå\=a~åå=â~ìÑÉå=ÇáÉ=éçêíìÖáÉëáëÅÜÉå=táåòÉê=ÇÉêÉå= qìÅÜK=aáÉ=båÖä®åÇÉê=ÄäáÉÄÉå=~ìÑ=áÜêÉã=ëáíòÉå=ìåÇ=Ü~ÄÉå=ïÉåáÖÉê=tÉáåK=aáÉ=ÉÜÉã~äáÖÉå=ÉåÖäáëÅÜÉå=táåòÉê=Ü ∏ êÉå= ~ìÑI=ÇáÉ=ëÅÜ ∏ åÉå=aáÉåëíäÉáëíìåÖÉå=~åòìÄáÉíÉåI=~å=ÇáÉ=ëáÅÜ=~ääÉ=ÖÉï ∏ Üåí=Ü~ÄÉåI=ìåÇ=Ä~ìÉå=ïáÉÇÉê=tÉáå=~åK=bë= ÖÉÜí=~Äï®êíë=áå=båÖä~åÇ=Ep~ãìÉäëçå=OMMQFK führen diese Prozesse zu geringerer Beschäftigung und mehr Ungleichheit vor allem in den reicheren Ländern, aber auch zwischen den Regionen Europas. Das Vertrauen auf die Selbstheilkräfte des Marktes, die sinkenden Preise in neue Nachfrage und höhere Gewinne in neue Investitionen umsetzen und so wieder Arbeit und Einkommen schaffen, ist scheinbar kaum begründet. Offensichtlich gelang es bis etwa 1973 besser, Produktivitätszuwächse in mehr Wohlstand für alle umzusetzen, als später. Trotz hoher Produktivitätszuwächse herrschte damals Vollbeschäftigung, während seitdem trotz gesunkener Produktivitätszuwächse Arbeitslosigkeit und Ungleichheit zunahmen. Die Integration ungleicher Tauschpartner Die Integration unterschiedlich reicher Länder durch Handel und Faktorströme vergleicht Standorte mit unterschiedlichen Ressourcen und Einkommen. Dabei ist es sinnvoll, reale und nominale(preisliche) Unterschiede zu trennen. - Große nominale(Preis-)Unterschiede: An ärmeren Standorten sind nicht nur die Einkommen, sondern auch die Preise vieler Güter niedriger, vor allem der nicht handelbaren. Selbst innerhalb des gemeinsamen Marktes unterscheiden sich nicht nur Löhne und Steuern, sondern trotz aller Integration auch die Preise auf den Gütermärkten. Das gilt sogar innerhalb der Mitgliedstaaten, aber vor allem zwischen ihnen. Auch der Wechselkurs kompensiert diese Preisunterschiede nicht vollständig. Innerhalb des Eurolandes kann man eher mit einer Konvergenz rechnen(sie ist bei einem wichtigen Preis, dem Kapitalzins, quasi Beitrittsvoraussetzung), während außerhalb der Währungsunion schon Wechselkursveränderungen die Preise verschieben. Die Abweichung von Wechselkurs und Kaufkraftparität sinkt zwar bei steigendem Einkommensniveau, aber im Fall der Kandidaten Bulgarien und Rumänien hat ein Lohn noch fast die gleiche Kau fkraft wie der zu Wechselkursen dreifache Euro-Lohn in reichen Mitgliedstaaten(s. auch Tabelle 3). - Real führen die niedrigeren Preise dazu, dass die nominal niedrigen Einkommen in den ärmeren Ländern eine höhere Kaufkraft haben. Diese höhere Kaufkraft bezieht sich aufs Inland. Die zu Wechselkursen niedrigen Einkommen beschränken die Möglichkeit, Güter aus reicheren Ländern zu importieren. Für Investoren bedeutet dies, dass sie an diesen Standorten die gleiche reale Menge vieler Inputs, vor allem auch an Arbeit, zu deutlich niedrigeren Kosten erwerben können als in ihrem reicheren Ursprungsland. Je schwächer die Währung eines ärmeren Lan3

Michael Dauderstädt Der erweiterte europäische Spagat: Gemeinsamer Markt und sozialer Zusammenhalt Europäische Politik (04/2005 4 des ist, desto mehr erhöhen sich diese vorteilhaften zu haben wäre. Während Unternehmen und KonsuAbweichungen. menten profitieren, verlieren die Anbieter der teureÄrmere Regionen zeichnen sich in der Regel nicht ren Inputs in den reicheren Ländern. Die Nachfrage nur durch niedrigere Löhne und Steuern aus, sonnach ihren Angeboten, vor allem Arbeit, geht zudern auch durch niedrigere Grundstücks- und Immonächst zurück. Aber auch die Exportnachfrage krankt bilienpreise, billigere lokale Dienstleistungen und an der zu Wechselkursen geringen Kaufkraft der arselbst billigere handelbare Güter aus, da in deren men Tauschpartner. Preis auch lokale Kosten wie z.B. Ladenmiete eingehen. Dieses niedrigere Einkommens- und Kostenniveau drückt eine niedrigere Produktivität des Standorts aus. Wäre die Produktivität höher, würden Tabelle 3 W=mêçJhçéÑJbáåâçããÉå=áå=hçÜ®ëáçåëJ ä®åÇÉêåG=ìåÇ=_Éáíêáííëä®åÇÉêå=EOMMPF sich mehr Unternehmen dort ansiedeln, und die Preise lokaler Güter würden steigen. Die Produktivität des Standorts ist auch deswegen niedriger, weil die Qualität der Arbeitskräfte und der staatlichen Vorleistungen(öffentliche Güter) schlechter ist, was wieLand Rumänien BIP/Kopf zu Wechselkursen 9,3 BIP/Kopf zu KKP Quotient= ERDI 27,3 2,94 derum dem niedrigen Niveau der Löhne und Steuern Bulgarien 9,4 27,5 2,93 entspricht. Da die Kaufkraft dank des niedrigeren Preisniveaus höher ist, erlauben die niedrigen nomiTürkei 12,7 23,1 1,82 nalen Löhne aber real oft ein immer noch relativ orLettland 15,5 37,1 2,39 dentliches Auskommen. Außerdem sind niedrige Löhne in armen, teilmodernisierten Ländern häufig das Resultat geringerer Litauen 18,5 Polen 19,6 42,8 2,31 41,2 2,10 Reproduktionskosten, da mehr Menschen noch EiSlowakei 22,0 50,9 2,31 genversorgung betreiben oder Nebeneinkünfte im informellen Sektor haben. Für sie muss der monetäre Arbeitslohn oft nicht allein das Überleben des geEstland 22,5 Ungarn 29,9 43,8 1,97 56,2 1,88 samten Haushalts sichern. Aber selbst, wo dies in Tschechien 30,0 61,6 2,05 modernisierten, städtischen Gebieten der Fall ist, liegen die Kosten niedriger. Das liegt nicht nur an niedrigeren Preisen, sondern auch am bescheideneren Malta 43,5 Slowenien 50,7 53,1 1,22 74,0 1,46 Umfang des Inputkorbes. Allerdings dürften den Portugal 52,4 67,3 1,28 armseligeren Reproduktions-Inputs in ärmeren Ländern auch niedrigere Outputs entsprechen, d.h. den Griechenland 57,5 68,9 1,20 niedrigeren Löhnen entspricht eine niedrigere ProZypern 68,8 74,3 1,08 duktivität. Diese geringeren Ansprüche an Löhne konkurrieren mit den höheren Lohnerwartungen in den reicheren Ländern. Migranten aus ärmeren LänSpanien 74,9 EU-15 100 85,8 1,14 100 1,00 dern sind daher erst mal auch mit niedrigeren LöhIrland 139,1 119,8 0,86 nen zufrieden, solange sie ihre Reproduktion(und die ihrer Familie) noch zu einem großen Teil im Heimatland absichern können. * Griechenland, Portugal, Spanien und das inzwischen reiche Irland, Quelle: Eurostat; eigene Berechnungen. Tauschpartner aus reicheren Ländern, seien sie nun Handelspartner, Arbeitgeber von Migranten oder Investoren, profitieren von einem ungleichen Standortkonkurrenz und Kohäsion in der erweiterten EU Tausch. Sie können nicht nur wichtige Inputs wie Boden, verschmutzbare Natur(Lipke 2003) oder Wie lange hält diese Ungleichheit von Kaufkraft und nicht handelbare Güter billig erwerben, sondern Wechselkurs den Marktkräften und den regionalpoliauch Arbeit und Staatsleistungen, die ihrerseits billitischen Anstrengungen der EU, die dem Ziel der Ange Arbeit enthalten. Ein Quadratmeter Land, eine gleichung der Lebensverhältnisse verpflichtet ist, Stunde Arbeit oder ein Gut(z.B. ein Big Mac – siehe stand? Langfristig pegelt sich ein neues GleichgeKasten) wird zu Kosten erworben, für den an den wicht ein, bei dem Preise und Löhne in den ärmeren reicheren Standorten nur ein Bruchteil dieser Inputs Ländern steigen. In der langen Übergangsperiode

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit Big Mac und ungleicher Tausch ^êãÉ=i®åÇÉê=ëáåÇ=Éáå=ÖÉÑìåÇÉåÉë=cêÉëëÉå=Ñ Ω ê=ÇáÉ=oÉáÅÜÉåK=j~å=Ñ®Üêí=òK_K=Ççêí=áå=rêä~ìÄ=ìåÇ=â~åå=áå=oìëëä~åÇ= ÉáåÉå=_áÖ=j~Å=Ñ Ω ê=NIRMA=ÉëëÉåI=ÇÉê=òì=e~ìëÉI=òK_K=áå=a®åÉã~êâI=Ñ~ëí=RA=âçëíÉí=EbÅçåçãáëí=_áÖ=j~Å=fåÇÉñ=îK=aÉJ òÉãÄÉê=OMMQFK=j~å=â ∏ ååíÉ=ëáÉ=~äëç=ìåÖäÉáÅÜ=EÅ~KNWPF=í~ìëÅÜÉåK=ûÜåäáÅÜÉë=Öáäí=Ñ Ω ê=îáÉäÉ=~åÇÉêÉ=t~êÉå=ìåÇ= aáÉåëíäÉáëíìåÖÉåI=ïÉëïÉÖÉå=tÉÅÜëÉäâìêëÉ=ìåÇ=h~ìÑâê~Ñíé~êáí®íÉå=EëK=q~ÄÉääÉ=PF=~ÄïÉáÅÜÉåK=få=ÇÉê=br=ëáåÇ=ÇáÉ= ^ÄïÉáÅÜìåÖÉå=åçÅÜ=êÉä~íáî=ÖÉêáåÖI=ïÉäíïÉáí=ÉêÜÉÄäáÅÜK=a~ãáí=â ∏ ååÉå=råíÉêåÉÜãÉå=ìåÇ=e~ìëÜ~äíÉ=áå=êÉáÅÜÉå= i®åÇÉêå=ëáÅÜ=Ö Ω åëíáÖ=^êÄÉáíI=oÉëëçìêÅÉå=ìåÇ=ëçÖ~ê=k~íìê=~åÉáÖåÉåK=aáÉ=òì=tÉÅÜëÉäâìêëÉå=åáÉÇêáÖÉå=i ∏ ÜåÉ=áå= ÇÉå=®êãÉêÉå=i®åÇÉê=ëáåÇ=Ñ Ω ê=ÇáÉ=fåîÉëíçêÉå=~ìë=ÇÉå=êÉáÅÜÉå=i®åÇÉêå=ëéçííÄáääáÖK=aáÉ=^êÄÉáíÉê=â ∏ ååÉå=ëáÅÜ=~ÄÉê= Ççêí=íêçíòÇÉã=êÉä~íáî=ãÉÜê=äÉáëíÉåK=páÉ=îÉêÇáÉåÉå=îáÉääÉáÅÜí=åìê=OIRMA=ÇáÉ=píìåÇÉI=ï®ÜêÉåÇ=ÇÉê=^êÄÉáíÉê=áã=êÉáJ ÅÜÉå=i~åÇ=ORA=îÉêÇáÉåíK=^ÄÉê=ëáÉ=ã Ω ëëÉå=Ñ Ω ê=ÉáåÉå=_áÖ=j~Å=åáÅÜí=òïÉá=píìåÇÉå=~êÄÉáíÉå=EïÉåå=Éê=RA=âçëíÉå= ï Ω êÇÉFI=ëçåÇÉêå=åìê=PS=jáåìíÉåK=a~ãáí=ëáåÇ=ëáÉ=êÉ~ä=áããÉê=åçÅÜ=ëÅÜäÉÅÜíÉê=Çê~å=~äë=ÇÉê=^êÄÉáíÉê=áã=êÉáÅÜÉå= i~åÇI=ÇÉê=åìê=NO=jáåìíÉå=Ñ Ω ê=ëÉáåÉå=_áÖ=j~Å=EìåÇ=åìê=Q=jáåìíÉå=Ñ Ω ê=ÉáåÉå=áå=oìëëä~åÇF=~êÄÉáíÉå=ãìëëI=~ÄÉê=ëáÉ= ëáåÇ=ÄÉëëÉê=Çê~å=~äë=Ç~ë=åçãáå~äÉ=tÉÅÜëÉäâìêëîÉêÜ®äíåáë=ÇÉê=i ∏ ÜåÉ=îÉêãìíÉå=äáÉ ≈ ÉK=aáÉ=båíäçÜåìåÖ=E~äëç=ÇáÉ= wÉáíI=ÇáÉ=Éáå=^êÄÉáíÉê=Äê~ìÅÜíI=ìã=ÖÉåìÖ=Ñ Ω ê=ÉáåÉå=_áÖ=j~Å=òì=îÉêÇáÉåÉåF=Ç~êÑ=å~í Ω êäáÅÜ=åáÅÜí=ä®åÖÉê=ëÉáå=~äë=ÇáÉ= wÉáíI=ÇáÉ=òì=ëÉáåÉê=eÉêëíÉääìåÖ=åçíïÉåÇáÖ=áëíK=_ê~ìÅÜÉå=ÇáÉ=^êÄÉáíÉê=áå=oìëëä~åÇ=ãÉÜê=~äë=NO=çÇÉê=Ö~ê=PS=jáåìJ íÉå=òì=ëÉáåÉê=eÉêëíÉääìåÖI=â ∏ ååÉå=ëáÉ=åáÅÜí=Éêï~êíÉåI=áÜå=Ñ Ω ê=NO=jáåìíÉå=òì=âêáÉÖÉåK=i ∏ ÜåÉ=ìåÇ=mêçÇìâíáîáí®í= Ü®åÖÉå=òìë~ããÉåK=_Éá=ÇÉå=tÉÄÉêå=ìåÇ=táåòÉêå=îÉêÇáÉåí= Ω ÄêáÖÉåë=àÉÇÉêI=ï~ë=Éê=ÜÉêëíÉääíX=ÇáÉ=åçíïÉåÇáÖÉå= wÉáíÉå=òìê=eÉêëíÉääìåÖ=ìåÇ=òìã=bêïÉêÄ=ÇÉê=h~ìÑëìããÉ=ÇáÑÑÉêáÉêÉå=åáÅÜíK=c~ääÉå=áå=ÉáåÉã=áããÉê=ÉåÖÉê=òìë~ãJ ãÉåï~ÅÜëÉåÇÉå=táêíëÅÜ~Ñíëê~ìã=Eáå=ÇÉê=ÖäçÄ~äáëáÉêíÉå=tÉäíI=áå=ÇÉê=ÉêïÉáíÉêíÉå brF=áããÉê=ãÉÜê=pÅÜê~åâÉå=ÇÉë= ^ìëí~ìëÅÜÉëI=ëç=ëíç ≈ Éå=ÇáÉëÉ=råÖäÉáÅÜÜÉáíÉå=~ìÑÉáå~åÇÉêK=oìëëáëÅÜÉ=_áÖ=j~Åë=ëáåÇ=åáÅÜí=ëç=äÉáÅÜí=å~ÅÜ=a®åÉJ ã~êâ=òì=íê~åëéçêíáÉêÉåK=^ÄÉê=ÖáåÖÉ=ÉëI=Ç~åå=ï Ω êÇÉå=ëáÅÜ=ÇáÉ=mêÉáëÉ=ï~ÜêëÅÜÉáåäáÅÜ=ä~åÖë~ã=~åå®ÜÉêåK=a®åáëÅÜÉ= ^êÄÉáíëéä®íòÉ=ï~åÇÉêå=~ìÅÜ=åáÅÜí=ëç=ëÅÜåÉää=å~ÅÜ=oìëëä~åÇI=ÉÜÉê=~å=ÉáåÖÉï~åÇÉêíÉ=oìëëÉåK=^ÄÉê=Ñ Ω ê=ÄÉáÇÉë= åÉÜãÉå=ÇáÉ=pÅÜê~åâÉå=~ÄK= kann eine wohlfeile Ausbeutung der Ressourcen des Nachteile an den entwickelten Standorten, wenn ärmeren Landes stattfinden, die zwar dort Einkomdort die Grenzproduktivität sinkt. Will ein aufholenmen schafft und auch den Wohlstand im reicheren des Land in seiner Entwicklungsstrategie vor allem Land erhöht, aber meist bei ungleicher Verteilung. auf niedrige Löhne setzen, so hat es innerhalb der EU Im Zuge des wünschenswerten, aber meist schwierigrößere Probleme als sonst in der Weltwirtschaft. gen Aufholprozesses ärmerer Länder oder Regionen Einmal setzen ihm die EU-Sozialstandards Grenzen; nimmt die Abweichung zwischen Wechselkurs- und weiter muss es mit Abwanderung der qualifizierteren Kaufkraftparität ab(s. Tabelle 3). Aber eine AnpasArbeitskräfte rechnen, was die Löhne hoch treibt; sung der Einkommen und Preise ohne reale Steigeschließlich passen sich die Preise der handelbaren rung der Produktivität(wie z.B. in Ostdeutschland) Güter an und erfordern ebenfalls höhere Löhne, ohführt im Fall eines Landes rasch zu einem Anstieg der ne dass dies durch Abwertungen zu kompensieren Importe, einem Leistungsbilanzdefizit und einer korist. rigierenden Abwertung. Innerhalb eines Landes – wie Schlimmer noch: Im Gegensatz zum klassischen etwa bei der deutschen Vereinigung – kann eine EinMarktmodell fließen die Investitionen nicht rasch und kommens- und Preisanpassung ohne gleichwertige im großen Umfang von den teuren zu den billigen Produktivitätssteigerung durch hohe TransferzahlunStandorten und gleichen damit die Preis- und Kosgen in die vorher ärmere Region erreicht werden. Für tenunterschiede aus. Vielmehr sichern die Agglomedie EU als Ganzes ist dies nicht vorstellbar. Sie muss rationsvorteile(u.a. auch hohe Qualität der Infraauf die tatsächliche reale Entwicklung der ärmeren struktur, der Arbeitskräfte etc.) an den hochprodukMitgliedstaaten setzen. Aber wie rasch ist der reale tiven Standorten diesen das Überleben trotz hoher Aufholprozess? Kosten. Die Grenzproduktivität sinkt nicht, sondern Das neo-klassische Konzept der Entwicklung geht gerade in modernen Sektoren dominieren oft steidavon aus, dass Investoren und Produktion an die gende Skalenerträge. Die hohe Wertschöpfung erbilligeren Standorte gehen. Nicht nur die Kostenvorlaubt dort hohe Steuern und Löhne, die das hochteile an den unterentwickelten Standorten locken in wertige Angebot an öffentlichen Gütern finanzieren diese Richtung, sondern es drängen auch die und die produktivsten Arbeitskräfte anlocken. Diese 5

Michael Dauderstädt Der erweiterte europäische Spagat: Gemeinsamer Markt und sozialer Zusammenhalt Europäische Politik (04/2005 6 hohe Wertschöpfung resultiert aus Marktstrukturen, den Sektoren, die handelbare Güter produzieren, podie den Löwenanteil innerhalb der transnationalen tentiell problematisch. Denn langfristig fallen damit Wertschöpfungsketten nicht bei den Zulieferern von in der EU die Spezialisierungsgewinne und der Anreiz Rohstoffen und äçïJíÉÅÜ-Vorprodukten anfallen laszur Arbeitsteilung weg. Damit vollzöge sich dort der sen, sondern bei den für Design, Forschung und von Samuelson(2004) abgeleitete Prozess ein, der Markenentwicklung zuständigen Produktionsstufen, die reichen Länder benachteiligt. bei denen Monopolrenten entstehen, die wieder in Dieses langfristige Risiko für die Kern-EU tritt erst den Ausbau dieser Monopolstellung investiert wermal hinter einem kurzfristigen zurück: Was sich nämden(Milberg 2004). lich bis jetzt – neben dem irischen„Modell“ – als erÄrmere Regionen können sich aus ihrer Armutsfolgreich für die Konvergenz herausgestellt hat, war falle in der Regel eben nicht einfach durch ihre nieddie Ausdehnung der Währungsunion auf die ärmerigen Kosten befreien, sondern bedürfen der gleichren Länder der Peripherie. Sie hat dort zu deutlichen zeitigen Verbesserung der Standortqualität. Nur weZinssenkungen geführt, die ihrerseits wiederum sonige, vor allem asiatische Länder haben das erfolgwohl die Konsumnachfrage als auch die Investitionsreich geschafft, indem sie in einer entwicklungsorientätigkeit angekurbelt haben. Dabei droht allerdings tierten Partnerschaft von Staat und Unternehmen die Gefahr einer Überhitzung(z.B. in Portugal, das einerseits den Unternehmen durch Markteingriffe sich hoch im Ausland verschuldete; Mateus 2001). Renteneinkommen zukommen ließen und andererNeben dem einmaligen Effekt der Zinssenkung zu seits durchsetzten, dass sie diese Ressourcen für ein Beginn der Währungsunion könnte die arme Perikontinuierliches ìéÖê~ÇáåÖ ihrer Produkte und Propherie noch von einem dauerhaft niedrigeren Realzesse einsetzen. zins profitieren. Die kleinen Länder wachsen relativ Die EU-Regionalpolitik, welche die Angebotskaparasch, während die großen kontinentalen Volkswirtzität von Standorten stärken will, sieht das Problem, schaften(D, F, I) eher schwaches Wachstum aufwiehält sich aber aus der Beeinflussung der Unternehsen. Bei einem einheitlichen Euronominalzins erhöht men weitgehend heraus. Sie kofinanziert nationale die Deflation in den wachstumsschwachen Ländern Programme, welche die Bedingungen für Unternehden Realzins und bremst dort das Wachstum zusätzmen durch ein gezieltes Angebot staatlicher Leistunlich, während in den inflatorischen„Tigerökonogen verbessern wollen. Damit akzeptiert die EU bemien“ ein niedriger Realzins die Konjunktur weiter wusst eine Verzerrung der„vollkommenen“ Konkuranheizt(Bofinger 2003). Eine solche höhere Inflation renz, deren Hüter die EU-Wettbewerbspolitik sonst bei den Neumitgliedern ist aber für den Ausgleich ist, um zumindest in einer Startphase die Agglomerader Einkommensdisparitäten(Balassa-Samuelsontionsvorteile zu ersetzen. Allerdings gab es nur weniEffekt) notwendig(Breuss 2003), zumal wenn die ge Erfolgsstories. Tatsächlich hielten sich die realen Wechselkurse in der Währungsunion eher fix sind. Produktivitätssteigerungen an schwachen Standorten Diese makroökonomischen Bremswirkungen für in der EU trotz aller Regional- und Kohäsionspolitik in die Kern-EU werden durch das Verlagerungsrisiko bescheidenen Grenzen, wie die einschlägigen Berichverstärkt. Produktionsverlagerung an billigere Standte(EU-Kommission 2001, 2004; Tarschys 2003; Sapir orte ist in der erweiterten EU eine größere Sorge der 2004) zeigen. Hochlohnstandorte geworden. Auch wenn sich die Unter den alten Mitgliedstaaten ist Irland die einstatistisch erfassten und nachweisbaren Arbeitsplatzzig wirklich bemerkenswerte Erfolgsstory, ein Wirtverluste in den reicheren Mitgliedstaaten in einem schaftswunderland, dessen Modell unter den neuen bescheidenen Rahmen bewegen(Dauderstädt 2004), Mitgliedstaaten vor allem Ungarn folgt. Beide Länder so wirkt doch die Drohung mit der Verlagerung, um haben vor allem auch durch niedrige Steuern und Lohnzurückhaltung oder Lohnsenkungen in der eiLöhne bei sonst relativ guten Standortbedingungen nen oder anderen Form durchzusetzen. Damit sinkt ausländische Investitionen angezogen. Für die Modie Inflationsrate und steigt der Realzins. Die jüngsdernisierung ihrer Industrie und die damit verbundeten deutschen Exporterfolge spiegeln diese ÅçãéÉíáJ nen Wachstums- und Beschäftigungsgewinne bezahíáîÉ=ÇáëáåÑä~íáçå wieder. Ihnen stehen spiegelbildlich len sie mit erheblichen Einkommensübertragungen die hohen Defizite der meisten Peripherieländer an die ausländischen Investoren(Irland ca. 20%, Un(Ausnahme: Irland) gegenüber. Wie in den 1980er garn ca. 6%; jeweils des Bruttoinlandsproduktes, Jahren Frankreich, so werden heute die relativ inflawomit das Nationaleinkommen entsprechend niedritionären Peripherieländer durch wachsende Defizite ger ausfällt). Aber auch für die noch reicheren Altzu Anpassungen gezwungen, die ihren Aufholpromitglieder ist die Angleichung der Produktivitäten in zess wieder bremsen könnten.

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit Die schief regulierte Konkurrenz der Unverlangt. Zu den Inputs kann auch billige Arbeit zähternehmen im gemeinsamen Markt len, wenn der Staat Löhne subventioniert(z.B. bei Langzeitarbeitslosen) oder personelle Veränderungen Die nationale Politik hat – oft entgegen der eigenen abfedert(z.B. Frühverrentung). Rhetorik – nie Vertrauen in den Markt gehabt und All diese Maßnahmen waren geeignet, die Wertvielfältig interveniert, um Marktversagen oder polischöpfung der Unternehmen zu erhöhen, indem sie tisch unerwünschte Marktergebnisse zu korrigieren. ihre Kosten senkten oder ihre Absatzpreise über den Sie hat insbesondere versucht, die WettbewerbsfäPreis erhöhten, der sich bei ungehinderter Konkurhigkeit des eigenen Standorts und der dort ansässirenz durch andere, vor allem ausländische Anbieter gen Unternehmen zu stärken. Tatsächlich sind die einstellen würde. Auch auf ungeschützten Märkten komparativen Vorteile, auf die sich die Länder gemäß waren die Unternehmen damit dank niedriger KosEmpfehlung liberaler Ökonomen spezialisieren sollen, ten wettbewerbsfähig. Wo sie höhere Preise erzielen selbst oft genug politisch geschaffen. Sobald es sich konnten, stieg ihre Wertschöpfung, die sie entweder nicht um Bodenschätze oder klimatische Bedingunzum ìéÖê~ÇáåÖ ihrer Produkte und Prozesse investiegen handelt, sind Standortvorteile meist historisch ren oder zwischen Arbeit und Kapital verteilen konngewachsen, wobei der jeweilige Staat fast immer ten. Erfolgreiche Aufholer(z.B. in Asien) nutzten diemitgeholfen hat. Ziel der staatlichen Politik war und se Politiken, um ihre Unternehmen zu Spitzenpositiist es aber nicht nur, die Wettbewerbsfähigkeit zu onen auf dem Weltmarkt zu führen. Sie verschafften fördern, sondern auch gesamtgesellschaftlich schädihnen Extragewinne(Renten) als Gegenleistung für liche Unternehmenspolitiken einzuschränken. die Verpflichtung der Unternehmen, den nationalen In der Vergangenheit hatten die Mitgliedstaaten Entwicklungserfolg mitzutragen. Die EU erlaubt ihren eine weitreichende Kontrolle über die Bedingungen ärmeren Standorten diese bewährte Variante des in ihren nationalen Märkten. Mit dem IntegrationsAufholens nicht, sondern versucht sie durch eine Refortschritt mussten sie auf zahlreiche Instrumente gional-, Struktur- und Kohäsionspolitik zu ersetzen, verzichten, da die EU eine Angleichung der Wettbederen Erfolge aber – wie oben dargelegt – bescheiwerbsbedingungen anstrebte. Im Kern der Römiden waren. schen Verträge(Titel I) steht der Abbau der Zölle und Die EU konnte sich aber nicht darauf beschränmengenmäßiger Handelsschranken, gemeinsamer ken, ein äÉîÉä=éä~óáåÖ=ÑáÉäÇ herzustellen, indem sie Außenzoll sowie der Abbau staatlicher Subventionen nationalstaatliche Markteingriffe zugunsten von Unund diskriminierender rechtlicher Vorschriften. Ein ternehmen unterband. Staaten regulierten„ihre“ weiterer wichtiger Politikbereich ist die europäische Unternehmen ja auch, um soziale Stabilität und anWettbewerbspolitik. Spätestens mit dem Binnendere gesamtgesellschaftliche Ziele zu erreichen, die marktprojekt und der Währungsunion verloren die ein strikt betriebswirtschaftliches und marktorientierMitgliedstaaten die letzten Möglichkeiten einer eigetes Verhalten der Unternehmen nie oder nur eingenen Handels- und Wechselkurspolitik. schränkt und zu langsam hervorbringen würde. DaVorher schützte der Staat seinen nationalen Binbei nimmt die staatliche Regulierung auch in Kauf, nenmarkt durch Zölle und andere Handelshemmnisse eventuell auch auf Kosten der Wettbewerbsfähigkeit (spezielle Steuern; technische Vorschriften, welche vorzugehen. So können staatliche Mindestlöhne den die eigenen Unternehmen leichter erfüllen konnten), Input Arbeit verteuern. Politische Regelungen der inlegte Mindestpreise fest, kaufte vorzugsweise bei dustriellen Beziehungen(z.B. Streikrecht) beeinfluseinheimischen Anbietern und förderte den Export – sen die Löhne ebenfalls. Nationalstaaten und EU reeventuell durch Unterbewertung der eigenen Wähgulieren auch das Produktionsverhalten der Unterrung. Marktöffnung und eine starke Währung verbilnehmen. Denn Unternehmen können nämlich nicht ligten importierte Inputs, während Zölle und/oder nur durch bessere Produktionstechnologien und eine unterbewertete Währung sie verteuerten. Ein mehr Kapitaleinsatz produktiver werden, sondern äquivalenter Ersatz für eine derartige Manipulation auch durch verschärfte Ausnutzung(höhere Arbeitsder Input- und Outputmärkte war die Zahlung von intensität, geringerer Arbeitsschutz, längere ArbeitsSubventionen, die in der EU ebenfalls inzwischen von zeiten) der Beschäftigten oder Externalisierung von Brüssel zu genehmigen ist. Schwerer zu kontrollieren Kosten(z.B. Umweltverschmutzung). Der Staat(bzgl. ist es, wenn der Staat selbst öffentliche Güter und Arbeitsschutz, Umwelt) und auch von GewerkschafDienstleistungen(Sicherheit, Recht, unternehmensten durchgesetzte Regelungen(z.B. Arbeitszeit) nahe Infrastruktur, Bildung, Forschung) zur Verfüschränken einige dieser Möglichkeiten ein. Regelungung stellt und dafür wenig oder gar keine Steuern gen wie die Mitbestimmung oder Kündigungsschutz 7

Michael Dauderstädt Der erweiterte europäische Spagat: Gemeinsamer Markt und sozialer Zusammenhalt Europäische Politik (04/2005 8 haben ambivalente Auswirkungen auf die Produktivimenssektor abzufedern, hinauszuzögern oder zu tät, da sie einerseits erhöhten Abstimmungsaufwand vermeiden. Das betrifft auch immer mehr Sektoren, verursachen, andererseits aber Anpassungen kondie in den Gründerjahren der EU noch staatlich und fliktärmer gestalten. damit geschützt waren, wie Energie, TelekommuniUm zu vermeiden, dass diese – zunächst nationalkation, Transport, Rundfunk und Fernsehen. Sie hastaatlichen – Regelungen dem Wettbewerbsdruck ben immer weniger exklusive Marktnischen, die ihzum Opfer fallen, hat die EU die„negative“ Integranen überdurchschnittliche Erträge erlauben. Zwar tion schon von Beginn mit – allerdings deutlich können auch diese wie alle Unternehmen versuchen, schwächeren – Elementen positiver Integration gesich durch besondere Produkte oder Produktionsprokoppelt, die problematische Marktwirkungen auf euzesse Vorteile zu sichern. Aber wo dies schwer mögropäischer Ebene korrigieren sollen. Schon in den lich ist, müssen sie sich im Markt auch durch niedrige Römischen Verträgen waren Bestimmungen zur Ar(Lohnstück)Kosten behaupten. Privatisierung und Debeitszeit u.ä. enthalten. Vor allem seit dem Vertrag regulierung führen dann zum Abbau von geschützvon Amsterdam sind auch die Kompetenzen der ten Hochlohnarbeitsplätzen, die durch prekäre BeUnion in der Beschäftigungs- und Sozialpolitik geschäftigungsverhältnisse oder gar informelle Zulieferwachsen(z.B. sozialer Dialog). Heute umfasst der strukturen(z.B. mit Betrieben der Schattenwirtschaft) ~Åèìáë=Åçããìå~ìí~áêÉ der EU eine lange Reihe von ersetzt werden. Umgekehrt führt die Liberalisierung Vorschriften, um die Externalisierung von Kosten zu im Idealfall zu niedrigeren Preisen, erhöhter NachfraLasten der Beschäftigten, der Umwelt und der Konge und der Expansion neuer Wirtschaftsbranchen sumenten zu beschränken. So ist die wöchentliche (z.B. Billig-Fluglinien). Arbeitszeit etwa auf 48 Stunden begrenzt(ArbeitsIm Idealfall würden die Unternehmen über die Efzeitrichtlinie v. 23.11.1993). Wie bei der Arbeitszeit, fizienz ihrer Prozesse und die daraus resultierende so definieren die meisten EU-Normen MindeststanQualität und den Preis ihrer Produkte konkurrieren, dards, die national meist übertroffen werden, gelewobei die Mindeststandards im Arbeits-, Umweltgentlich aber Nachbesserungen erfordern, wesweund Verbraucherschutz dafür sorgen, dass die Ungen etwa Großbritannien die Sozialcharta lange nicht ternehmen hier keine Scheinerfolge zu Lasten der unterzeichnete. Aber für die meisten reicheren MitNatur und der Sicherheit und Gesundheit von Begliedstaaten würde ein Wettbewerbsdruck(z.B. über schäftigten und Konsumenten erzielen. Leider sieht die mit der Dienstleistungsrichtlinie bewirkte Liberalidie Realität anders aus. Es dominieren Lohn- und sierung wichtiger europäischer Arbeitsmärkte) bis Steuerwettbewerb. runter auf die gemeinschaftlichen Mindeststandards auf Sozialabbau hinauslaufen. Zu den wichtigen Elementen positiver Integration Produktionssubvention durch niedrige sind auch die beiden ausgabenstärksten GemeinSteuern und Löhne schaftspolitiken zu zählen, die Agrar- und die Regionalpolitik. Erstere nimmt einen ganzen Sektor aus Angesichts des verschärften Wettbewerbs im Eurodem internationalen Wettbewerb heraus, die zweite land und der immer ähnlicheren Preisstrukturen auf erlaubt spezifische Fördermaßnahmen(vor allem den Beschaffungs- und Absatzmärkten im gemeingünstige Inputs) für schwache Regionen. Die Regiosamen Binnenmarkt bleiben den Unternehmen danalpolitik„entschädigt“ damit die ärmeren Regionen zwischen noch zwei Kostenfaktoren, deren Reduziesowohl für die Effekte der negativen Integration(sie rung ihnen mehr Luft geben könnte, um entweder werden schutzlos der Konkurrenz durch starke Regidie Gewinne zu erhöhen und/oder die Preise zu senonen ausgesetzt) als auch der positiven Integration ken(und damit ihren Marktanteil zu vergrößern): die (sie können sich nicht durch niedrigere Standards Steuern und die Löhne. Dabei wird gern übersehen, etwa im Arbeits- oder Umweltschutz – Wettbedass Unternehmen mit Steuern und Löhnen Leistunwerbsvorteile sichern). gen kaufen, bei deren Erstellung Inputs benötigt Insgesamt übt die negative Integration eine gröwerden, deren Erwerb der Staat aus den Steuereinßere Wirkung auf den sozialen Zusammenhalt in der nahmen bzw. die Arbeitnehmerhaushalte aus dem Union aus als die bescheidenen Ansätze gemeinsaLohneinkommen finanzieren. Erhalten sie von den mer Regeln und Politiken. Der einzelne Nationalstaat Unternehmen weniger Steuern bzw. Löhne, können hat kaum noch Instrumente(wie z.B. Subventionen sie die Inputs auf Dauer nicht mehr im vollen Umoder Schranken gegen Importkonkurrenz), um sozial fang erwerben, womit die Nachfrage nach diesen problematische Anpassungsprozesse im UnternehInputs sinkt. Das wiederum trifft die Unternehmen,

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit die diese Inputs, also vom Staat nachgefragte Güter zugunsten bestimmter Unternehmen nur in einigen wie z.B. Bauleistungen oder Konsumgüter für die Ausnahmen, z.B. in der Regionalpolitik zulassen. In Arbeitnehmerhaushalte, zur Verfügung stellen. Irland hat sie deshalb die niedrigen Unternehmenssteuersätze für die Fertigwarenproduzenten abgemahnt. Die EU-Regionalpolitik selbst ko-finanziert Niedrigere Steuern Staatsleistungen, die oft Unternehmen zugute kommen, wobei der begünstigte Staat eigene Einnahmen Aus liberaler Sicht ist die steuerliche Entlastung der nur im geringeren Umfang aufwenden muss. Unternehmen harmlos. Es bildet sich ein Gleichgewicht, bei dem die Unternehmen zwischen Standorten wählen, die niedrige Steuern mit einem geringeNiedrigere Löhne ren Niveau öffentlicher Güter verbinden, und solchen, die ein besseres Niveau mit höheren Steuern Bei den Löhnen droht der Ersatz von Hochlohnfinanzieren. In der Tat weisen ärmere Länder oft ein durch Niedriglohnarbeit. Niedrige Löhne müssen geringeres Steueraufkommen(als Anteil am BIP) und aber nicht immer niedrigere Produktivität und niedrigeringere Staatsleistungen auf. Dieses Bild täuscht ges Versorgungsniveau der Arbeitnehmer bedeuten. aber, da zwischen bezahlten Steuern und erhaltenen Arbeitskräfte wandeln reproduktive Inputs wie ErLeistungen große Lücken klaffen können. Denn der nährung, Kleidung, Wohnung, Gesundheit, Bildung, Staat kann für Unternehmen wichtige öffentliche soziale Risikovorsorge in den Output Arbeit um, den Güter auch durch andere Steuern finanzieren, indem Unternehmen gegen Lohn nachfragen. Ist die Kaufer Lohn- oder Umsatzsteuern erhöht(von Verschulkraft an billigen Standorten höher, können sie ein dung ganz zu schweigen). Außerdem können ärmere ähnliches Volumen reproduktiver Inputs für einen Länder dank des niedrigeren Kosten- und Lohnninominal(in Euro) geringen Lohn erwerben. Das trägt veaus(auch und gerade im öffentlichen Dienst) ähnsicher auch zu einem vergleichbaren Produktivitätsniliche Staatsleistungen(z.B. innere Sicherheit) zu im veau bei. Aber häufig sind die Löhne so niedrig, dass internationalen Vergleich niedrigeren Steuersätzen sie nur einen sehr bescheidenen Lebensstandard zuanbieten. lassen. Auch in reichen Ländern kann eine sinnvolle KosSinken die Löhne sogar unter die realen Reprotensenkung bei Staatsleistungen durch eine Effektiduktionskosten der Arbeit, so subventioniert die Gevierung der Staatstätigkeit erfolgen, die einen gesellschaft die Unternehmen. Sie stellt ihnen Arbeitswünschten Output an öffentlichen Gütern und kraft zu Löhnen bereit, die nicht ausreichen, alle Dienstleistungen mit einem geringeren Aufwand notwendigen reproduktiven Inputs zu geltenden produziert. Damit steigt der Wohlstand aller KonsuMarktpreisen zu erwerben, weswegen diese Inputs menten dieser Staatsleistungen einschließlich der Unsubventioniert werden(z.B. Wohngeld). Diese subternehmen. Für diese ist eine Situation am attraktivsventionierte Arbeit wäre nachhaltig nicht zu diesem ten, die ihnen bei minimaler Besteuerung ein maxiPreis anzubieten und ist daher aus anderen Quellen males Versorgungsniveau an öffentlichen Gütern (Steuermittel) zu finanzieren. Auch Überlegungen zur gewährt. Verbrauchen Unternehmen StaatsleistunSenkung der Lohnnebenkosten in Deutschland laugen, die zu höheren Kosten erbracht werden müssen fen letztlich auch auf eine Subventionierung des Inals sie an Steuern und Gebühren abgeben, so subputs Arbeit hinaus, wenn die Lohnnebenkosten echventioniert die Gesellschaft über verbilligte oder koste Reproduktionskosten darstellen. In Exportbrantenlose Staatsleistungen die Wertschöpfung oder die chen könnte man eine solche Lohnsubventionierung niedrigeren Preise des Output und damit die Wettals Lohn- oder Sozialdumping bezeichnen. Nur wenn bewerbsfähigkeit der Unternehmen. Eine derartige die Finanzierung von gesamtgesellschaftlichen AufSubventionierung könnte man mit Recht als Fiskalgaben(wie z.B. erhebliche Teilkosten der deutschen dumping bezeichnen. Sie gefährdet auch die NachVereinigung) über die Sozialbeiträge der Lohnemphaltigkeit des Angebots an öffentlichen Gütern. fänger läuft, wäre eine Senkung der Sozialabgaben Die EU-Wettbewerbspolitik schreitet dagegen nur keine Subvention. Sie wäre dann vielmehr eine ein, wenn ein Mitgliedstaat eine zwischen In- und längst fällige- Umschichtung der Lasten auf die tatAusländern diskriminierende Unternehmensbesteuesächlichen Nutznießer bzw. die Gesamtheit der Steurung anwendet. Innerhalb eines Landes sind die erzahler. Steuern in der Regel einheitlich und die EUDie EU beschränkt sich bei der Regulierung dieser Wettbewerbspolitik würde eine Diskriminierung Lohnkonkurrenz auf die Durchsetzung allgemeiner 9

Michael Dauderstädt Der erweiterte europäische Spagat: Gemeinsamer Markt und sozialer Zusammenhalt 10 Gewerkschafts- und Mitspracherechte und KernarVerteilung von Produktivität, Wertschöpfung und beitsnormen, die sicher dazu beitragen, dass Produkdamit die Steuerbasis ohnehin unter ihrer Kontrolle. tivitätsfortschritte sich auch in höheren Löhnen nieEuropäische Politik (04/2005 derschlagen. Aber wie schnell und für welche Unternehmen dies geschieht, hängt nicht zuletzt vom taVolkswirtschaftliche Folgen von Produkrifpolitischen System ab. In Deutschland mit seinen tionssubventionen Flächentarifverträgen leiden alle Unternehmen zumindest eines Sektors und Tarifgebietes unter dem Wo sind die Grenzen dieses Wettlaufs in der realen gleichen Lohndruck, was sie zwingt, verstärkt über Unternehmenssubventionierung durch niedrige Steudie Produktivität zu konkurrieren. In anderen Länern und Löhne? Wichtige Variablen sind dabei die dern und zunehmend auch in Deutschland sind die Überwälzungsoptionen(höhere Gewinne oder niedTarifstrukturen stärker differenziert und oft betriebsrigere Preise) und die Absatzmärkte(im Inland des nah. Sie erlauben es schwächeren Unternehmen, Standortes oder Export), wie Tabelle 4 im Überblick durch niedrigere Lohnkosten zu überleben. Schwazeigt. che Marktmacht der Arbeitnehmer hat dazu beigeÖkonomisch stößt also eine Produktionssubventiotragen, dass sich die Schere zwischen Produktivitätsnierung kaum auf Grenzen, solange nicht entweder und Lohnentwicklung immer weiter geöffnet hat. der Staat Finanzierungsprobleme bekommt oder die So können Lohnniveaus und Sätze für die UnterVerarmung Gegenreaktionen(Abwanderung, nehmensbesteuerung zwischen den Mitgliedstaaten soziale Unruhen, Streiks, politischen Druck) auslöst. erheblich variieren. Die EU hat hier keine HarmonisieAber die Steuer- und Lohnentlastung der Unternehrung vorgenommen – nicht zuletzt wegen des Wimen verschärft deren Absatzprobleme noch, da soderstandes derjenigen Mitgliedstaaten, welche die wohl Staat wie Arbeitnehmerhaushalte nun weniger letzten verbliebenen Wettbewerbsvorteile ihrer Unnachfragen können. Nur im Fall einer kontinuierliternehmen retten wollen. Angesichts der wachsenchen Produktionsausweitung mit steigender Beschäfden Steuerkonkurrenz gibt es zwar Harmonisietigung würde langfristig der Kosten- und Lohndruck rungsansätze seitens einiger Länder bzw. ihrer Fi(dank niedrigerer Arbeitslosigkeit) wieder einen Aufnanzminister, doch blieben sie weitgehend wirkungsholprozess der Einkommen auslösen. Diese Produktilos, obwohl Irland seine Sätze nach allgemeinem onsausweitung könnte sich auf eine höhere NachDruck etwas angehoben hat. Wenn multinationale frage dank der niedrigeren Preise stützen. Wegen Konzerne auch noch Beschaffungs- und Absatzmärkdem durch Niedriglöhne und knappe Staatshaushalte te intern kontrollieren(was dem Muster eines großen beschränkten Binnenmarkts läge diese Nachfrage Teils des internationalen Handels entspricht, der aber eher im Export. In ärmeren Mitgliedstaaten Intrakonzernhandel ist), so haben sie die regionale könnten so die Einkommen langsam auf das Niveau Tabelle 4 W§ÄÉêÄäáÅâ= Ω ÄÉê=táêâìåÖÉå=îçå=mêçÇìâíáçåëëìÄîÉåíáçåÉå Markt Absatz im Inland Überwälzung Absatz ins Ausland und Investor im Ausland höhere Gewinne niedrige Preise Der Absatz nimmt in der Regel nicht zu, die Einkommensverteilung verschlechtert sich und die Nachfrage steigt nur insoweit, als die Gewinneinkommensbezieher ihr höheres Einkommen verausgaben Im Zuge eines deflatorischen Prozesses steigt das Realeinkommen aller Verbraucher und die Nachfrage kann sich zwar kaum nominal(außer aus den Gewinnen) aber real erhöhen. Der Absatz nimmt in der Regel nicht zu, die Einkommensverteilung verschlechtert sich im Inland. Die Gewinne werden ins Ausland transferiert, wodurch sich die Leistungsbilanz verschlechtert und ein Aufwertungsdruck vermieden wird. Der Absatz steigt und es findet ein realer Wohlstandstransfer ans Ausland statt, das nun die subventionierten Güter und Dienstleistungen erhält(ungleicher Tausch).

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit der reicheren Mitgliedstaaten steigen. ten. Dauernde Preissenkungen und Jobrisiken veranProduktivitätsgewinne in den aufholenden Länlassen die Haushalte der Lohnempfänger zu mehr dern würden sich damit dort in RealeinkomSparen, was diesen Trend noch verstärkt. Und der menssteigerungen umsetzen. Entweder sänken die Staat, der hier antizyklisch gegensteuern sollte, wird Preise der produktiver produzierten Güter, wovon vom Stabilitätspakt der EU ebenfalls zum Sparen analle Kunden und Konsumenten(ggf. nur nachgelagehalten. Kein Wunder, dass am ehesten der Export gerte Unternehmen in Wertschöpfungsketten) profiboomt. Aber damit verschiebt sich das Problem nur. tierten, oder die Löhne und/oder die Gewinne würDie Investitionen, die im Inland nicht stattfinden, finden steigen. Mittelfristig zögen die Einkommen in den im Ausland als Kredite statt, die dessen Importe den weniger produktiven Branchen nach(Balassafinanzieren. Welche Kaufkraft die dafür akzeptierten Samuelson-Effekt; EZB 1999, UN-ECE 2001). Die Dollars später haben werden, bleibt zweifelhaft. Vieldaraus resultierende Inflation würde dann eine reale leicht verleihen die Exportchampions ihren Aufwertung auslösen. Damit entstünde wieder mehr Wohlstand nicht nur, sondern verschenken ihn Kaufkraft und damit Nachfrage in den ärmeren Länsogar. dern. Im Euroland mit seinem Stabilitätsbias und den massiven Gewinntransfers aus einigen ärmeren Die Auswirkungen auf Produktions- und Standorten(Irland, Ungarn) ins Ausland unterbleibt Wohlfahrtsregime dieser Ausgleich aber oder verläuft stark verlangsamt und ungleichmäßig. In den ärmeren Mitgliedstaaten Alle Länder kennen eine Fülle von rechtlichen Regesteigt zwar die Nachfrage nach Arbeit und die Prolungen, institutionellen Arrangements und spezifiduktivität, aber wegen der hohen Arbeitslosigkeit schen Politiken, die ihre Form von Kapitalismus defiführt das nur langsam zu höheren Löhnen(in Ungarn nieren und spezifische Produktions- und Wohlfahrtsetwa stieg die Produktivität 1992-2000 um 259%, regime kombinieren(Esping-Andersen 1991, Albert die Löhne dagegen nur um 106%; in Irland sank 1992, Hall/Soskice 2001). Noch in den 1980er Jahren Lohnquote seit 1980 von 77% auf 53% des schloss das beachtliche Verstaatlichungen(z.B. in Volkseinkommens). Allerdings stiegen in Ungarn die Frankreich) nicht aus. Im gemeinsamen Markt beLohnstückkosten in Euro ab 2000 bis 2004 wieder durfte und bedarf es gemeinsamer EU-weiter Regeln, stark an. In anderen neuen Mitgliedstaaten entwium diesen Wettstreit der Kapitalismusformen zu gesckelten sich die Lohnstückkosten in Euro wechselhaft talten. Der Kern des Gemeinschaftsrechts zielt darmit Phasen starker Ab- und Zunahmen(Brück 2004, auf, allen Unternehmen gleiche Marktchancen zu Tabelle 3). In den reicheren Ländern führt der Lohngarantieren und keine direkte staatliche Unterstütund Kostendruck zur ÅçãéÉíáíáîÉ=ÇáëáåÑä~íáçå, also= zung zuzulassen. Staatliche Unternehmen mit ihren dem Versuch, über reale Abwertung preisliche WettëçÑí=ÄìÇÖÉí~êó=Åçåëíê~áåíë unterliegen einem zubewerbsfähigkeit und Beschäftigung zu sichern. nehmenden Kommerzialisierungs- oder gar PrivatisieDeutschland konnte so seine preisliche Wettberungsdruck. Mit der Währungsunion haben die teilwerbsfähigkeit wahren(Brück 2004). nehmenden Länder auch den Wechselkurs als InEchte Produktivitätssteigerungen und reine Kosstrument verloren, die internationale Wettbewerbstensenkungen durch Lohn- und Steuerkürzung setfähigkeit ihrer Unternehmen zu sichern. Länder, die zen sich in Europa sozial und politisch unakzeptabel darauf traditionell stärker angewiesen waren(z.B. langsam in Wachstum und neue Beschäftigung um. Schweden; mehr dazu unten), haben deshalb auch Deswegen fordern neoklassische Ökonomen und liden Euro nicht übernommen. berale Wirtschaftspolitiker immer mehr Flexibilität. Politische Regulierungen der Wirtschaft, die StrukAber woher soll die zusätzliche Nachfrage und damit turen des Wohlfahrtsstaates und der industriellen die neuen Jobs kommen? Die Lohnsumme stagniert Beziehungen sowie die davon geprägten historisch oder schrumpft. Die Gewinne der Reichen werden gewachsenen Spezialisierungsmuster der nationalen weniger konsumiert, sondern gespart. Aber dieses Wirtschaften bilden ineinander verwobene ProduktiSparkapital wird in einem deflatorischen Umfeld ons- und Wohlfahrtsregime(Hall/Soskice 2001). Einikaum für produktive Investitionen nachgefragt. Die ge dieser traditionellen Arrangements sind in der EU Unternehmen sehen kaum Absatzchancen und konaber kaum durchzuhalten. Der zentrale Effekt der kurrieren um den magern Nachfragekuchen mit weivorwiegend negativen Integration, die immer mehr teren Kostensenkungen, die oft nur weitere EinBereiche einem Wettbewerbsdruck unterwirft, ist die kommen und damit potentielle Nachfrage vernichSenkung der Stückkosten. Der Wettbewerbsdruck 11

Michael Dauderstädt Der erweiterte europäische Spagat: Gemeinsamer Markt und sozialer Zusammenhalt 12 verdrängt die weniger produktiven Arbeitskräfte aus der Qualität der Arbeitskraft und der öffentlichen der Beschäftigung. Nur noch in- immer weniger Vorleistungen ausreichen, sinkt gleichzeitig die Qualiwerdenden – geschützten Unternehmen lässt der tät dieser wichtigen Unternehmensinputs. Die ProEuropäische Politik (04/2005 Kostendruck Schonarbeitsplätze zu, auf denen Beduktivität wächst dann entsprechend langsamer. schäftigte über ihrer Produktivität entlohnt werden. Am Extremfall des sozialistisch-planwirtschaftDie Unternehmen externalisieren die sozialen Kosten, lichen Regimes kann man die Probleme von Produkindem sie diese Arbeitskräfte in die sozialen Sichetions- und Wohlfahrtsregimen und ihrer Kompatibilirungssysteme für Arbeitslose, Behinderte oder Frühtät mit dem EU-Modell deutlich machen: Dort wurrentner entlassen und sich aus der Finanzierung der den alle beschäftigt; die Produktivität war daher sehr öffentlichen Güter zurückziehen. niedrig(obwohl massiv soziale Kosten zu Lasten von Diese gesellschaftliche Subventionierung der UnUmwelt und Arbeitskräften externalisiert wurden); ternehmen hat einmal die Gewinne erhöht und dazu das Konsumniveau war entsprechend qualitativ und beigetragen, den Anteil der Löhne am Volkseinquantitativ schlecht, wenn auch ziemlich ausgeglikommen(vgl. oben Tabelle 2) zu drücken. Das könnchen; die Transferaufwendungen des Wohlfahrtste an sich zu einer wünschenswerten Erhöhung der staates hielten sich in engen Grenzen, da es keine Investitionen und einem ìéÖê~ÇáåÖ der europäischen Arbeitslosen und wenig Rentner gab und die Preise Unternehmen führen. Aber die meisten Staaten hafür die Grundbedarfsgüter subventioniert waren. Die ben die Unternehmen entlastet, ohne eine derartige Unternehmen verfügten dank weicher Budgets( ëçÑí= volkswirtschaftlich wertvolle Verwendung der ExtraÄìÇÖÉí~êó=Åçåëíê~áåíë) über genügend Ressourcen gewinne(Renten) zu fordern. Denn im Gegensatz zu zur Bezahlung überflüssiger Arbeit und zahlreicher staatlichen Subventionen oder den günstigen Kredisozialer Einrichtungen. Durch die außenwirtschaftliten aus einem„verbündeten“ Bankensektor(„rheiniche Abschließung waren die relativen Preise und Einscher Kapitalismus“) erlauben allgemeine Liberalisiekommen vom Weltmarkt unabhängig. rungsschritte wenig Einfluss auf die UnternehmensDie Transformation der sozialistischen Wirtschafstrategie. ten, ohne die auch deren EU-Mitgliedschaft nicht Außerdem sind in vielen hochkompetitiven Märkmöglich gewesen wäre, führte zu hoher Arbeitsloten weniger die Gewinne gestiegen als die Preise gesigkeit und Ungleichheit, allerdings verbunden mit sunken. Damit werden zwar die Konsumenten entbesserem Warenangebot. Die Beschäftigungsquoten lastet, aber die externalisierten Kosten kommen auf gingen in allen postkommunistischen Wirtschaften Umwegen in Gestalt höherer Sozialausgaben wieder zurück(Knogler 2005: 66). Die Unternehmen, soweit auf sie zu und treffen in den kontinentalen Wohlsie überhaupt überlebten, schrumpften sich gesund fahrtsstaaten(Deutschland, Frankreich etc.) vor allem (oder wurden von ihren neuen privaten, oft ausländiLohnabhängige, deren Einkommen ohnehin relativ schen Eigentümern„verschlankt“) und überließen zurückfallen. Zwar spart der Staat an direkten Subdie soziale Versorgung der ehemaligen Belegschaften ventionen(auch an eigene Staatsunternehmen), aber den überlasteten neuen Wohlfahrtsstaaten oder eiseine Steuerbasis blutet an anderen Stellen aus, da er ner Tätigkeit in der Schattenwirtschaft, die schon unUnternehmen und Gewinneinkommen schont, die ter der Planwirtschaft Versorgungsengpässe komverbleibende Steuerbasis der Löhne und des pensierte(Ehrke 2004). Im Realsozialismus galt„Wir Verbrauchs(Mehrwertsteuer, Sondersteuern auf tun so, als ob wir arbeiten; ihr tut so, als ob ihr uns Treibstoff, Alkohol, Zigaretten etc.) aber ebenfalls bezahlt.“ Niedrige Produktivität führte zu niedrigen schrumpft. Denn die Lohnmasse leidet unter dem Reallöhnen. Im kontinentaleuropäischen Kapitalismus Lohndruck und der wachsenden Zahl der Arbeitslogilt:„Wir arbeiten hart oder gar nicht; ihr verdient sen oder anderweitig aus dem Beschäftigungssystem gut und wir unterstützen die Arbeitslosen.“ Hohe ausgeschiedenen und der Verbrauch unter der kaum Produktivität erlaubt hohe Gewinne und Bruttolöhnoch wachsenden oder gar schrumpfenden Nachfrane, von denen aber immer höhere Umverteilungsabge. gaben(Lohnnebenkosten) zur Bewältigung der exSo entsteht ein Kreislauf aus sinkender Nachfrage ternen sozialen Effekte dieses Produktivitätsdrucks des Staates und der Haushalte der Arbeitnehmer und abgehen. Transfereinkommensbezieher einerseits und ständiDenn nicht nur die Planwirtschaften im Osten hagen Versuchen der Unternehmen andererseits, durch ben sich transformiert, auch die erheblich staatslastiKostensenkungen einen Teil des schrumpfenden Kugen Wirtschaften in den alten Mitgliedstaaten mit chens zu ergattern. Da die knapperen Steuern und ihren riesigen öffentlichen Wirtschaftssektoren(vor Löhne nicht mehr für die Erhaltung oder Steigerung allem Frankreich, Italien, Spanien, Portugal).

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit In der Regel profitierten die Abnehmer, seien sie nun • Mehr Freizeit in Form kürzerer Arbeitszeiten; Endverbraucher oder andere Unternehmen, die de• Höhere Arbeitslosigkeit, bei der die Einkommensren Output als Zwischenprodukte verwendeten. Aber ersatzleistungen aus den höheren Einkommen der die Öffnung verändert Preise und verschiebt die noch Beschäftigten finanziert werden; Wertschöpfung zwischen den Sektoren. Die Beschäf• Höhere Beschäftigung im verbleibenden öffentlitigung in der Produktion handelbarer Güter geht chen Sektor, die durch höhere Steuern aus dem tendenziell zurück, da die Produktivität durch Speziaeffizienteren Sektor finanziert wird(im Idealfall lisierung steigt, es sei denn, die Nachfrage wächst steigert die Staatstätigkeit die Effizienz im privaten noch schneller. Neue Beschäftigung entsteht am Sektor weiter); ehesten im Dienstleistungssektor, da dort die Pro• Höhere Beschäftigung in expandierenden privaten duktivität langsamer steigt. Sektoren(meist Dienstleistungen), die Nachfrage seitens der höheren Einkommen finden. In bestimmten Regimetypen setzen sich unterschiedDer Strukturwandel – erst erzwungen, liche Optionen durch(Scharpf 2001; 2005): Allgedann misslungen mein haben Kontinentaleuropa und – wenn auch erst viel später – Japan Produktivitätssteigerungen Mit diesem verhängnisvollen Kreislauf von Sparen stärker in Arbeitszeitsenkungen umgesetzt und im und Krise kombiniert sich ein ebenfalls verhängnisgrößeren Umfang bezahlte Nichtarbeit(Verrentung voller Strukturwandel. Die Produktion handelbarer aus verschiedenen Gründen, Langzeitarbeitslosigkeit) Güter – vor allem Industriegüter – leidet besonders akzeptiert als die Angelsachsen. Schweden bietet eiunter dem Ersatz von Hochlohn- durch Niedriglohnne staatliche Alternative, welche die Nachfrage nach arbeit im Rahmen der Integration armer Länder und Dienstleistungen durch Steuern finanziert und damit der Globalisierung. Die De-Industrialisierung, besonArbeitsplätze im öffentlichen Sektor sichert. Dabei ders in den reicheren(Hochlohn-)Ländern geht einsteigern sinnvoll und effizient organisierte staatliche her mit einer – oft noch zu langsamen- Ausweitung Dienstleistungen ihrerseits die Produktivität des Prides Dienstleistungssektors, die deshalb auch nicht vatsektors(z.B. durch Bildung, Entlastung qualifizieralle in der Industrie frei gesetzten Arbeitskräfte abter Frauen von der Kinderbetreuung, Forschung). Alsorbiert(Wren 2001; für Deutschland: Klodt 2004). lerdings können hohe Beschäftigungsraten und unDie Verlagerung nicht-marktbezogener Tätigkeiten befriedigende Produktivitätsentwicklung leicht zu im Haushalt und früher in der Landwirtschaft stellt Inflation führen. Deren außenwirtschaftliche Folgen einen der wichtigsten Wachstums- und Beschäfti(Verlust der preislichen Wettbewerbsfähigkeit, Hangungsmotoren dar. In den„goldenen“ Jahren des delsbilanzdefizite) sind durch eine Abwertung zu beFordismus wanderte Beschäftigung von der Landkämpfen. Deswegen wäre die schwedische Strategie wirtschaft und aus den Haushalten vor allem in die innerhalb der Währungsunion nur schwer beizubeindustrielle Produktion von langlebigen Konsumgühalten. In fast allen Gesellschaften ist außerdem die tern wie Haushaltsgeräte, Autos etc.(Lutz 1984). Bei Untergrundwirtschaft gewachsen. relativer Sättigung dieser Nachfrage stützt sich nun Beim neuen Dienstleistungssektor lässt man entvor allem die amerikanische Expansion auf den Ersatz weder einen Niedriglohnsektor zu bzw. erzwingt seivon Haushaltstätigkeit durch persönliche Dienstleisne Entstehung durch Senkung der Einkommensertungen(Freeman/Schettkat 2005). Im Euroland entsatzleistungen, wobei ein Mindestlohn eine untere mutigen die allgemeine Nachfrageschwäche und der Grenze setzt(angelsächsischer Weg); oder die Abdeflatorische Druck potentielle Investoren und Anbienehmer bezahlen auch diese Dienstleistungen relativ ter marktorientierter Dienstleistungen. Ein nicht ungut, womit ihre Produktivität steigt und sie für Arerheblicher Teil der Dienstleistungen wird auf dem beitslose trotz großzügiger sozialer Sicherung attrakSchwarzmarkt angeboten. Die Anbieter wollen so die tiv bleiben(japanischer Weg; Kamppeter 2004). In Belastung mit Steuern und Sozialabgaben vermeider EU wäre der japanische Weg allerdings einem den, die mit der Krise der Industrie gewachsen sind, zusätzlichen Problem ausgesetzt, nämlich der Konoder sie sind – oft illegale – Einwanderer. kurrenz der Zuwanderer aus Billiglohnländern, die in Die Effektivierung der früher geschützten IndustJapan dank Insellage und strengerer staatlicher Konriesektoren eröffnet verschiedene, auch kombiniertrollen bisher eine geringe Bedeutung hatte. Die von bare Optionen mit unterschiedlichen StrukturwirScharpf(2001; 2005) für Deutschland vorgeschlagekungen: ne Subventionierung der Dienstleistungsproduktion durch Entlastung von Sozialabgaben würde deren 13

Michael Dauderstädt Der erweiterte europäische Spagat: Gemeinsamer Markt und sozialer Zusammenhalt 14 Expansion(inkl. Beschäftigung) wohl fördern. Aber Diese Ziele erfordern einen erheblichen Regulieauch hier gilt, dass eine Entlastung über die angerungszuwachs und neue Politiken auf europäischer messene Beteiligung an den realen Kosten der RisiEbene: Europäische Politik (04/2005 koabsicherung hinaus eine Produktionssubvention • Wachstumspolitik: Wenn Kostensenkungen und darstellt, bei der zumindest sicherzustellen ist, dass Spezialisierung im gemeinsamen Markt deflatorisie nicht nur die Gewinne der dort aktiven Unterschen Druck ausüben, muss, um diesen Trend zu nehmen erhöht. kompensieren, mehr neue Nachfrage entstehen. Dabei kann man sich nicht einfach auf die Gewinne oder die gestiegenen Realeinkommen der KonPolitiken für ein soziales Europa sumenten verlassen. Zusätzliche monetäre Nachfrage entsteht nur durch interne Geldschöpfung Ein soziales Europa müsste versuchen, folgende Ziele (also Investitionen oder Konsum, die durch Kredit zu erreichen: finanziert sind) oder – in Deutschland oft einseitig • Das aus der neuen Arbeitsteilung resultierende – durch Nettogeldzuflüsse aus dem Ausland(ExProduktivitätspotential sollte in mehr Wachstum portüberschüsse). Nachfrageexpansion fördert und Beschäftigung umgesetzt werden. den Strukturwandel aus den Billigbranchen in • Die Angleichung der Einkommensverhältnisse zwineue Sektoren(Dienstleistungen). Die makroökoschen den Regionen sollte so rasch wie möglich nomische Politik muss diesen Prozess durch eine erfolgen. expansive Geld- und Fiskalpolitik unterstützen, die • Die Ungleichheit der Einkommensverteilung insich an der gesamtwirtschaftlichen Ersparnisbilanz nerhalb der Gesellschaften sollte zumindest nicht (Haushalte, Unternehmen, Staat) orientiert und weiter zunehmen und eher zurückgehen. nicht einseitig die staatliche Bilanz ins Gleichge• Alle arbeitenden Menschen sollten genug verdiewicht zu bringen versucht. Die Besteuerung der nen, um einen dem Entwicklungsstand ihrer GeGewinneinkommen(nicht unbedingt der Untersellschaft angemessenen Lebensstandard zu genehmen) muss ihrem steigenden Anteil am nießen, worin eine entsprechende Beteiligung an Volkseinkommen folgen. den öffentlichen Ausgaben einschließlich der sozi• Kohäsion: Der nominale Aufholprozess der ärmealen Sicherungssysteme einzuschließen ist. ren Regionen durch Aufwertung der eigenen • Die Kriterien für die Finanzierung von Nichtarbeit Währung oder höhere Inflation in Euro sollte nicht (in Form von Sozialleistungen an Alte, Kranke, Bedurch übermäßige Stabilitätspolitik gebremst hinderte, Arbeitslose) sollten im Rahmen der jewerden. Die Europäische Zentralbank sollte daher weiligen Solidargemeinschaft festgelegt werden, eine höhere Inflationsrate in den ärmeren Mitdie durch Steuern und Beiträge die entsprechengliedstaaten tolerieren. Ein Abbremsen dieses den Mittel aufbringt. Die Entscheidung zwischen nominalen Aufholprozesses ist nur in dem Maße mehr Freizeit oder höherem Einkommen sollte insinnvoll, wie er den realen Aufholprozess nicht dividualisiert werden. durch reale Überbewertung und Verlust der • Unternehmen sollten durch Verbesserung der reaWettbewerbsfähigkeit untergräbt. Die Differenz len Produktivität konkurrieren, nicht durch Druck zwischen Kaufkraftparität und Wechselkurs sollte auf die Preise der Inputs(einschließlich der Steuso rasch wie möglich schrumpfen, da sie ständig ern und Löhne), der lediglich Einkommen umverzur Aneignung realer Werte zu Dumpingpreisen teilt, ohne den gesellschaftlichen Reichtum zu ermutigt. Diesem Ziel dient auch eine wachsende mehren. Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen aus • Das staatliche Angebot an öffentlichen Gütern diesen Regionen. und Dienstleistungen sollte ebenfalls so produktiv • Angemessene Löhne: Der Stundenlohn sollte und effizient wie möglich erfolgen, womit aber der Stundenproduktivität entsprechen, wobei er ebenfalls nicht Druck auf die Löhne und Arbeitsum den Kaufkraftfaktor korrigiert werden kann. bedingungen der im öffentlichen Sektor BeschäfArbeitnehmer in Unternehmen an ärmeren tigten zu verstehen ist, sondern eine höhere reale Standorten mit der gleichen Produktivität wie in Leistung durch neue Verfahren, bessere Ausbilreichen Mitgliedstaaten sollten also in Kaufkraftdung und Qualifikation, modernere Ausrüstung, paritäten gemessen gleich viel verdienen. Ein enteffizientere Führung. sprechend nach Kaufkraft differenzierter Mindestlohn sollte europaweit gelten. Wem diese Forderung absurd vorkommt, sollte bedenken, dass die

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit EU gemäß Beitrittsabkommen die Direktzahlungen an polnische Bauern(die eigentlich eine Preissenkung kompensieren, die dort nie erfolgte) von 25% des Wertes in der EU-15 beim Beitritt auf 100% im Jahr 2013 erhöhen wird. Diese in Euro definierten Zahlungen werden nicht einmal um die Kaufkraftunterschiede korrigiert. Im Dienstleistungssektor sind Hochlohndienstleistungen nach dem Vorbild Japans oder Schwedens auszubauen, entweder im privaten Sektor oder im öffentlichen Sektor. Gegen Unterbietung durch Zuwanderung aus armen Ländern ist entschieden vorzugehen. Da bei Dienstleistungen – soweit keine klaren anderen Messgrößen vorliegen – die Produktivitätsunterschiede eher gering sind, gilt dort die obige Regel für angemessenen Lohn. Für Wanderarbeiter, die an teuren Hocheinkommensstandorten arbeiten, kann die Kaufkraftparität des Herkunftslandes nicht voll angewandt werden, sondern der Lohn muss die niedrigere Kaufkraft im reichen Land ausgleichen. Eine EU-Dienstleistungsrichtlinie sollte diese Bedingung einschließen und die Überwachung muss am Standort des Verbrauchs, nicht durch das Entsendeland erfolgen. • Makroökonomischer Dialog: Die Anpassung der Löhne an Produktivitätssteigerungen und Preisveränderungen im Sinne einer Sicherung von Kaufkraft und Wettbewerbsfähigkeit erfordert eine Abstimmung der Lohnpolitik mit der Geld-, Fiskal- und Wechselkurspolitik. Sie soll einerseits verhindern, dass eine ÅçãéÉíáíáîÉ=ÇáëáåÑä~íáçå das Wachstum bremst und dass andererseits allzu üppige reale Aufwertungen(starke Lohnerhöhungen plus Aufwertung der Währung) die Wettbewerbsfähigkeit vor allem der aufholenden neuen Mitgliedstaaten untergraben. • Freizeit: Die Arbeitszeit(Wochenarbeitszeit, Jahresarbeitszeit) kann innerhalb den durch die Sozialcharta gegebenen Grenzen bei durch die Produktivität gegebenem Stundenlohn von Land zu Land variieren, um unterschiedliche Präferenzen für mehr Freizeit bzw. für mehr Output/Einkommen zu berücksichtigen. Soweit produktionsorganisatorisch möglich, sollte diese Präferenz individuell durch den einzelnen Arbeitnehmer gewählt werden können. • Risikoabsicherung: Die Absicherung gegen Risiken wie Krankheit, Erwerbsunfähigkeit, Arbeitslosigkeit, Alter muss die Interessen aller Mitglieder der Solidargemeinschaft, Beitragszahler wie Unterstützungsempfänger, berücksichtigen und Vorkehrungen gegen ãçê~ä=Ü~ò~êÇ enthalten. Die Solidargemeinschaft sollte alle mit gleichen Rechten und Pflichten umfassen. Insbesondere die Lebensarbeitszeit(Renteneintrittsalter) ist dann den veränderten demographischen Bedingungen anzupassen, wenn die Beitragszahler ansonsten überlastet würden. Um die Mobilität innerhalb der EU zu sichern, wäre eine EU-weite Solidargemeinschaft erstrebenswert, in der Beiträge und Leistungen nur um die Kaufkraftparität variieren sollten. • Wettbewerbspolitik: Um zu verhindern, dass Unternehmen Wettbewerbsvorteile durch Produktionssubventionen in Form niedrigerer Steuern und Löhne(Fiskal- oder Sozialdumping) erzielen, muss die EU-Wettbewerbspolitik prüfen, ob die Besteuerung dem Wert der verbrauchten Staatsleistungen entspricht und die Löhne der um die Kaufkraft korrigierten Stundenproduktivität. Niedrigere Steuern und Löhne sollten wie direkte Subventionen genehmigungspflichtig sein und Tabelle 5 W=báåâçããÉåëîÉêíÉáäìåÖ=áå=îÉêëÅÜáÉÇÉåÉå=brJjáíÖäáÉÇëí~~íÉå= Land Deutschland Frankreich UK Schweden Bevölkerung (in Millionen) Anteil am Volkseinkommen Reichsten 10% Reichsten 20% 82 28 44,77 59 24,1 40,2 58 27,5 43,2 8,9 20,1 34,5 Durchschnittliches Pro-Kopf-Einkommen (in Kaufkraftparitäten) in USD Gesamtgesellschaft Ärmeren 80% Ärmeren 90% 25240 17447,2 20192,0 24080 17999,8 20039,9 24340 17281,4 19607,2 23800 19486,3 21129,1 Quelle: World Bank„World Development Indicators 2003”; eigene Berechnungen. 15

Michael Dauderstädt Der erweiterte europäische Spagat: Gemeinsamer Markt und sozialer Zusammenhalt 16 Verletzungen dieser Regeln Geldbußen nach sich Aber die Hindernisse auf dem Weg zu einem ziehen können. „schwedischen“ Europa sind enorm: • Staatsmodernisierung: Steuern sind die Bezah• Die geplanten Erweiterungen um eher noch ärmeEuropäische Politik (04/2005 lung der vom Staat bereitgestellten öffentlichen re und bevölkerungsreiche Länder erhöhen die Güter und Dienstleistungen. Produktivitätssteigeoben ausgeführten Probleme. rungen im Staatssektor erhöhen den Umfang und • Die ärmeren Regionen sind an einer Verlängerung die Qualität der Versorgung oder erlauben Steuerihrer„Wettbewerbsvorteile“ in Form niedriger senkungen. Sie sind auch durch europaweites Löhne und billiger Staatsleistungen interessiert. ÄÉåÅÜã~êâáåÖ und Leistungsvergleiche(Typ Pisa• Die reichen Gewinneinkommensbezieher werden Studie) voranzutreiben, wobei die EU eine aktive einer Annäherung an eine Einkommensverteilung Rolle übernehmen kann. Privatisierung von Staatswie in Schweden, die auf jeden Fall ihren relatifunktionen ist dann sinnvoll, wenn die Produktiviven, wahrscheinlich sogar ihren absoluten Reichtätssteigerungen anders nicht erreicht werden tum reduziert, massiven Widerstand entgegensetkönnen und vermieden wird, dass lediglich Einzen. kommen gekürzt werden. Ein europäisches Pro• Die mit den unterschiedlichen Produktions- und duktions- und Wohlfahrtsregime sollte versuchen, Wohlfahrtsregimen verbundenen institutionellen aus der EU ein großes Schweden zu machen. und Verteilungsinteressen werden sich ebenfalls Schweden(ähnlich auch Dänemark) kombiniert wehren. Wachstum, Modernisierung, Partizipation und soAber das alternative Szenario ist ebenfalls bedrüzialen Ausgleich besser als alle anderen OECDckend: eine zunehmende soziale Polarisierung, die Länder(Witte 2004). Wie Tabelle 5 zeigt, ist das sich politisch in Europaskepsis und Populismus umzuDurchschnittseinkommen der ärmeren 80% oder setzen droht. 90%(also nach Abzug der reichsten 20% oder 10%) in Schweden höher als in Deutschland, Frankreich oder Großbritannien, obwohl das gesamtgesellschaftliche Durchschnittseinkommen jeweils umgekehrt höher ist.

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