ARTIKEL /ARTICLES Internet Governance: Zwischen staatlicher Autorität und privater Koordination* JEANETTE HOFMANN D er Ausdruck Internet Governance wird zwar seit rund zehn Jahren verwendet, aber bis heute ist unklar, was darunter genau zu verstehen ist, welche Reichweite, Form von Autorität und demokratische Legitimation wir damit verbinden(vgl. Drake 2004; Kleinwächter 2004). Bemerkenswert sind in diesem Zusammenhang die Geschwindigkeit und das Ausmaß, mit dem sich die vorherrschenden Definitionen und Problemwahrnehmungen ändern, die unser Verständnis vom Netz der Netze prägen. So galt das Internet noch vor wenigen Jahren als unregierbarer Raum, eine Art Paralleluniversum, das seine eigenen Regeln hervorbringt. Die damit verbundene politische Vision von»Self-Governance« ist unterdessen sichtlich verblasst. Nun streiten sich die Geister darüber, welche wirkmächtige Idee an ihre Stelle treten könnte: Sollten beispielsweise die Regierungen künftig eine größere Rolle spielen, oder ist dem Internet mehr gedient, wenn auf staatliche Interventionen soweit als möglich verzichtet wird? Inzwischen hat das Thema Internet Governance auch in der internationalen Politik eine gewisse Konjunktur. Diese zeigt sich unter anderem darin, dass die Vereinten Nationen im Jahr 2004 eine Arbeitsgruppe zur Klärung der verschwommenen Sachlage eingerichtet haben. Bis zum Sommer 2005 soll die Working Group on Internet Governance herausfinden, was Internet Governance im Einzelnen umfasst und worin das öffentliche Interesse daran besteht. Internet Governance, so meine These, ist ein ergebnisoffener kollektiver Suchprozess, der darauf abzielt, eine globale regulatorische Leerstelle konzeptionell und institutionell in legitimer Weise zu füllen(vgl. MacLean 2004). Die Leerstelle ist vor allem darauf zurückzuführen, dass das Souveränitätsprinzip, das für die internationale Regulierung der Telefonnetze bestimmend war, nicht auf das Internet übertragen worden ist. Die praktische Herausforderung des gegenwärtigen Suchprozesses im Be* Der Beitrag beruht auf einem stark gekürzten und überarbeiteten Artikel, der im Laufe des Jahres an anderer Stelle erscheint(Hofmann i.E.). 10 Hofmann, Internet Governance ipg 3/2005

reich von Internet Governance besteht entsprechend darin, unter den Bedingungen von Transnationalität, partieller Deterritorialität und Dezentralität verbindliche und legitime Regelungskapazitäten für eine sich dynamisch entwickelnde Infrastruktur zu erzeugen. Dabei geht es auch um die Frage transnationaler Demokratie: Wie müssen Willensbildungsprozesse organisiert werden, damit alle betroffenen Akteure darin mindestens indirekt repräsentiert sind? Bis heute ist es nicht gelungen, ein stabiles und international anerkanntes Regelungsarrangement für das Internet zu etablieren. Im Rückblick auf die letzten 15 Jahre lassen sich aber drei Phasen erkennen, in denen sich der Wandel der Governance-Strukturen für einen gewissen Zeitraum verlangsamt hat. Sie sind durch jeweils eigene Handlungskontexte, Akteurskonstellationen, Policy-Agenden und Problemsichten charakterisiert. Die erste, bis Mitte der 1990er Jahre währende Phase, bezeichne ich als das»technische Regime«. Das zentrale Forum dieser Zeit bildet die erste und bis heute wichtigste Standardisierungsorganisation im Internet, die Internet Engineering Task Force( ietf ). Internet Governance war in diesem Zeitraum faktisch gleichbedeutend mit Standardentwicklung, und die Organisationsregeln der Technikergemeinde hatten klaren Vorbildcharakter für andere Interaktionsbereiche im Internet. Legitimität im technischen Regime beruhte nicht auf demokratischen Verfahren der Abstimmung und Repräsentation, sondern sie verdankte sich einer anspruchsvollen Form des Konsens.»We reject kings, presidents and voting. We believe in rough consensus and running code«, so der von Dave Clark Anfang der 1990er Jahre geprägte Wahlspruch der Ingenieure. Die zweite Phase ist geprägt durch das Bestreben, Self-GovernanceMechanismen im Internet zu institutionalisieren. Self-Governance als Koordinationsleistung durch Wirtschaft und Internetnutzer unterhalb direkter Regierungsbeteiligung galt als angemessene Antwort auf die proklamierte Unregierbarkeit und Andersartigkeit des Internet. Das Ziel bestand darin, eine Institutionsform zu schaffen, die alle Funktionen und Regionen des Netzes einschließlich der Nutzer angemessen repräsentiert. Die Internet Corporation for Assigned Names and Numbers( icann ) konnte die hochgesteckten Erwartungen jedoch nicht erfüllen und leitete nach wenigen Jahren einen Reformprozess mit dem Ziel einer»Public Private Partnership« ein. Zur Zeit erleben wir den Beginn der dritten Phase, die von einer weiteren Verschiebung des Handlungsforums und entsprechend von einer Neukonfigurierung der Akteure begleitet wird. Der im Jahr 2003 ausgeipg 3/2005 Hofmann, Internet Governance 11

richtete un -Weltgipfel zur Informationsgesellschaft hat dem Thema Internet Governance unerwartet große Aufmerksamkeit gewidmet. Vor allem die Entwicklungsländer kritisieren die bisherige institutionelle Regelung unter der alleinigen Aufsicht der us -Regierung als illegitim und verlangen eine intergouvernementale Lösung für die Netzinfrastruktur. Vorläufig geeinigt haben sich die Beteiligten auf die Formel, dass die Verwaltung des Internet demokratisch organisiert sein sollte, aber was soll man sich darunter vorstellen? Die folgenden Beobachtungen legen die Vermutung nahe, dass noch einige Zeit ins Land gehen wird, bis die Demokratieformel für das Internet gefunden ist. Das technische Regime Ende der 1960er Jahre, als das arpanet (Advanced Research Projects Agency Network), 1 der Vorläufer des Internet, seine ersten Probeläufe absolvierte, war der Betrieb von Kommunikationsnetzen in den meisten Ländern eine Staatsaufgabe. Im Unterschied dazu bestand im Falle des Internet zunächst kaum Interesse an einer staatlichen Aufsicht. Das Internet entstand als eines unter vielen Datennetzen. Noch in den frühen 1990er Jahren galt es vielen Experten aus der Telefonwelt als akademisches Spielzeug, das bald von der Bildfläche verschwunden sein würde. Die Ablehnung Europas und die marktliberale Politik in den usa gegenüber Datennetzen führten dazu, dass technische Entwicklung und Infrastrukturverwaltung bis Mitte der 1990er Jahre weitgehend in der Hand einer informellen Gruppe von Ingenieuren, der ietf , lag. Die ietf zeichnete sich zum einen durch ihre technische Excellenz aus, zum anderen durch eine Organisationsweise, die bewusst als Gegenmodell zu staatlichen und intergouvernementalen Standardisierungsinstitutionen konzipiert wurde. Im Laufe der 1980er Jahre avancierte sie zur wichtigsten Standardisierungsorganisation für das Internet. In den 1970iger Jahren war zwischen der Telefonwelt und der noch jungen Internetgemeinde ein Paradigmenstreit über die Struktur von Kommunikationsnetzen ausgebrochen. Dieser drehte sich im Kern um die bis heute offene Frage, wer die Kontrolle über den Daten- bzw. Kommunikationsfluss haben sollte, die(staatlichen) Netzbetreiber oder die 1. Das arpanet wurde ab 1962 ursprünglich im Auftrag der us -Luftwaffe entwickelt, um Forschungseinrichtungen miteinander zu vernetzen. 12 Hofmann, Internet Governance ipg 3/2005

Nutzer. Die Architekten des Internet entschieden sich für eine radikale Dezentralisierung und Minimalisierung des Netzwerkkonzepts. Das Internet besteht im Kern aus einem offenen, rechtlich nicht geschützten technischen Standard, der definiert, wie Computer miteinander kommunizieren. Dieser Standard, das Internet Protokoll, konstituiert ein Netz autonomer Netzwerke ohne zentrales Steuerungszentrum. Die Kontrolle über den Datenfluss liegt, gemäß dem für das Internet charakteristischen »End-to-End«-Prinzip, nicht beim Netzbetreiber, sondern bei den Nutzern, genauer: bei den jeweiligen Anwendungen. Die dezentrale Netzarchitektur sorgt nicht nur für eine größere Ausfallsicherheit, sie reduziert auch den Aufwand in der Netzadministration. Auch außerhalb der technischen Community wurde die Architektur des Internet als deutlicher Bruch mit den Entwicklungsmustern und Organisationsprinzipien moderner Infrastrukturen wahrgenommen. Rechts- und Sozialwissenschaftler beschäftigten sich in den 1990er Jahren eingehend mit den technischen Details des Internet, weil sie diese als Schlüssel zum Verständnis zukunftsträchtiger Koordinationsstrukturen ansahen(vgl. Lessig 1999). Zu den wesentlichen Eigenschaften, die dem Internet zugeschrieben wurden, gehörte das Unterlaufen staatlicher Hierarchien und Interventionsformen. Seine dezentrale, Grenzen ignorierende Struktur versprach weit reichende Immunität gegenüber staatlichen oder wirtschaftlichen Steuerungsabsichten(vgl. Walker 2003). Die Nutzer erlebten den digitalen Kommunikationsraum als einen Ort unvergleichlich großer Freiheiten, gegen den sich politische Autorität als mehr oder minder machtlos erwies(vgl. Barlow 1996). Die Ausübung politischer Macht, so das Argument, setze die Kontrolle über ein physisches Territorium voraus. Angesichts fehlender geopolitischer Grenzen, unbestimmter Identitäten und Standorte im digitalen Datenraum schien es nur plausibel, territorialen Formen regulativer Autorität die Wirksamkeit und Zuständigkeit für das Internet abzusprechen(vgl. Johnson& Post 1997). Die allgemein angenommene Unregierbarkeit des Netzes warf freilich die Frage auf, wer und was die Regelungskompetenz von Regierungen, diesen in den markigen Worten Barlows»weary giants of flesh and steel«, legitimerweise ersetzen könnte(Barlow 1996). Wenn sich das Internet traditionellen Formen der Regelsetzung tatsächlich entzieht, welche Akteure, Institutionen und Verfahren wären dann geeignet, nationalstaatliche oder intergouvernementale Regierungsautorität zu ersetzen? Das Mitte der 1990er Jahre aufkommende internationale Interesse an angeipg 3/2005 Hofmann, Internet Governance 13

messenen Koordinationsformen für das Netz markiert den Beginn von Internet Governance als Forschungsgegenstand und Politikfeld. Ihren empirischen Referenzrahmen und zugleich eine gewisse praktische Dringlichkeit gewann die Diskussion über adäquate GovernanceFormen durch die Anfang der 1990er Jahre einsetzende Transformation des Internet. Nach dem Rückzug der amerikanischen Regierung aus der Finanzierung der Infrastruktur wurde das Netz auch für Nutzer außerhalb der öffentlichen Forschung zugänglich. Bereits wenige Jahre später setzte ein explosionsartiges Wachstum ein, unterstützt vor allem durch die Entstehung eines neuen Kommunikationsdienstes, der die Nutzung des Internets zugleich vereinfachte und erheblich erweiterte: das WorldWideWeb. Durch die graphische Benutzeroberfläche ermöglichte es neue Formen der Präsenz und Sichtbarkeit, die das Internet nun auch für die Wirtschaft interessant machte. Das www basiert auf einem Element der Netzinfrastruktur, das bislang eine eher nebensächliche Rolle gespielt hatte: das Domainnamensystem. Ursprünglich hatte die ietf Domainnamen als beliebig wählbare Zeichenfolge konzipiert, deren Geltungsbereich sich ausschließlich auf die Netzwelt beschränken sollte. Domainnamen erfüllten hauptsächlich die Funktion als nutzerfreundliche Erinnerungshilfe für die kaum einprägsamen numerischen Internetadressen. Ihre Vergabe folgte dem»first come, first served«-Prinzip. Besitzansprüche waren explizit ausgeschlossen, Domainnamen galten als öffentliches Gut. Mit der Verbreitung des www veränderte sich ihre Bedeutung gewissermaßen über Nacht. Als Folge der»webification«(Mueller 2002) entstand eine sprunghaft ansteigende Nachfrage nach wohlklingenden Domainnamen. Auftretende Markenschutzansprüche stellten das»first come, first served«-Vergabeprinzip und damit zugleich den Status der Domainnamen als beliebig wählbare Zeichenketten in Frage. Dass auf Domainnamen tatsächlich Markenrechtsansprüche geltend gemacht werden können, war Mitte der 1990er Jahre allerdings noch keineswegs entschieden. 2 Die Auseinandersetzung um die Zukunft des Domainnamensystems ließ ein Macht- und Entscheidungsvakuum im Internet offensichtlich 2. Das Domainnamensystem sei nicht zur Abbildung anderer Namenssysteme entwickelt worden und aufgrund seiner flachen Struktur auch nicht in der Lage, die produkt- und regionsspezifischen Differenzierungen im Markenrecht zu repräsentieren, so die Auffassung in der ietf .»As John Gilmore said, you just cannot pour ten pounds of trademarks into a one-pound domain sack.«(Johnson& Post 1997:88) 14 Hofmann, Internet Governance ipg 3/2005

werden. Der wachsende Druck zur Neuregelung des Domainnamensystems lief ins Leere, weil es keine institutionelle Adresse für die Anliegen der beteiligten Akteure gab. Die Ingenieure des ietf hielten an ihrem Verständnis von Domainnamen fest und verweigerten markenschutzrechtlichen Interessen faktisch die Anerkennung. In dem Maße jedoch, wie das Internet wuchs und die Auseinandersetzung um das Recht an Domainnamen Bedeutung gewann, erodierte der Status der ietf als weithin anerkannte Entscheidungsgewalt. Im Streit um die künftigen Regeln des Domainnamensystems vertrat sie nur mehr ein Partikularinteresse unter vielen. Die Suche nach einer förmlichen Regelungsstruktur für den Namensraum wurde zum prägenden Moment in der Entstehung von Internet Governance. Gleichwohl stellte das Domainnamensystem keineswegs die einzige Problemzone im Internet dar. Andere Problemstellungen wie die sozialen und geographischen Unterschiede im Zugang zur Informations- und Kommunikationsstruktur, die»Digital Divide«, hätten ebenso zum Ausgangspunkt einer Reflexion von Governance-Strukturen werden können. Entsprechend sollten der allgemein wahrgenommene Handlungsbedarf und das Autoritätsvakuum im Internet nicht als unabhängige, der späteren Regulierungsstruktur vorgelagerte Tatbestände verstanden werden. Die Wahl wie auch die Privilegierung des regelungsbedürftigen Problems bilden vielmehr einen konstitutiven Bestandteil von Internet Governance. Die Suche nach einer förmlichen Regelungsstruktur für den Namensraum wurde zum prägenden Moment in der Entstehung von Internet Governance. Die Vorstellung, das Netz bringe einen neuen gesellschaftlichen Raum hervor, der eigenen, von der physischen Welt verschiedenen Regeln unterliege, war die vielleicht wichtigste Annahme in der frühen Diskussion über Internet Governance(vgl. Johnson& Post 1997; Helmers, Hoffmann& Hofmann 1998). Eine in den Rechtswissenschaften populäre Analogie zur Beschreibung der neuen räumlichen Verhältnisse bildete das»Lex Mercatoria«. In Anlehnung an das Handelsrecht hat Reidenberg(1998) die Rechtsfigur eines»Lex Informatica« für das Internet vorgeschlagen. Kennzeichnend für das»Lex Informatica« sei, dass Recht und Regulierungspraktiken nicht die einzige Quelle für Veripg 3/2005 Hofmann, Internet Governance 15

regelung bilden. Technische Architekturen könnten wie gesetzliche Regelungen bestimmte Handlungsweisen im Netz erzwingen oder auch ausschließen. Offen war allerdings, welche Schlussfolgerungen aus einer»Lex Informatica« für die Konstruktion politischer Autorität im Internet zu ziehen seien. Weitgehende Einigkeit bestand darin, dass es keinen prädestinierten Akteur für Aufsichtsfunktionen im Internet gab, und dass diese Aufgabe weder Regierungen noch intergouvernementalen Organisationen wie der International Telecommunication Union( itu ) überlassen werden sollte(vgl. oecd 1997). Wirtschaft, Wissenschaft und Technik sprachen den Regierungen in der konfliktreichen Formierungsphase von Internet Governance kollektiv die Fähigkeit ab, angemessene und legitime Governance-Strukturen für das Internet zu entwickeln. Ironischerweise schloss sich die us -Regierung dieser Auffassung vorbehaltlos an. Die Vorstellung, das Netz bringe einen neuen gesellschaftlichen Raum hervor, der eigenen, von der physischen Welt verschiedenen Regeln unterliege, war die vielleicht wichtigste Annahme in der frühen Diskussion über Internet Governance. Das Gegenmodell zum intergouvernementalen Regime formierte sich unter dem Begriff Self-Governance.»Self-regulatory structures«, wie sie sich in zahllosen Online-Communities herausschälten, galten als Erfolgsrezept und Hoffnungsträger für die künftige Verwaltung des Internet. Zu den positiven Attributen des Self-Governance-Konzepts zählten Offenheit und Inklusivität, Bottom-Up- und Konsensorientierung und nicht zuletzt Dezentralität. So sollten alle Betroffenen an der Koordinierung des Netzes mitwirken dürfen, und nur im Konsens getroffenen Entscheidungen wurde eine realistische Chance auf Befolgung eingeräumt. Zugleich galt es, zentrale Entscheidungskompetenz auf ein notwendiges Minimum zu beschränken. Der große Optimismus in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre drückte sich in der Erwartung aus, das Netz würde tragfähige Alternativen zum nationalstaatlichen bzw. intergouvernementalen Typ des Regierens hervorbringen. Die technische Architektur des Netzes schien der Garant dafür zu sein, dass die Durchsetzung des Souveränitätsprinzips im Netz auch langfristig ausgeschlossen bliebe. Internet Self-Governance als regulative Idee hatte viele Befürworter, zumal dieses Konzept alle Akteure 16 Hofmann, Internet Governance ipg 3/2005

im Internet einzuschließen schien – vom Regierungslager einmal abgesehen. In der Praxis zeigten sich dann jedoch viele Differenzen im Hinblick auf die konkrete Akteurskonfiguration, die Befugnisse, Zielsetzungen und Werthaltungen der zu schaffenden Organisationsstruktur. Self-Governance: Aufstieg und Niedergang einer Idee Die Institutionalisierung von Regulierungsstrukturen für das Internet wurde sachlich wie zeitlich nahezu vollständig durch widerstreitende Hoheitsansprüche über den Namensraum des Internet bestimmt. Eine erste, von der ietf ausgehende Initiative scheiterte unter anderem an der Ablehnung durch die amerikanische Regierung(vgl. Mueller 2002). Diese entschied im Jahr 1997, aus dem»Schatten der Hierarchie« herauszutreten und das weitere Verfahren zur Neuordnung des Domainnamensystems an sich zu ziehen. 1998 legte die us -Regierung einen ersten Vorschlag zur»Verbesserung der Namens- und Adressverwaltung« des Internet vor. In einem»Green Paper« verkündete das Wirtschaftsministerium die Absicht, die politische Aufsicht über den Namens- und Adressraum an eine private Organisation abzutreten, die zwar unter internationaler Beteiligung, aber auf der Grundlage kalifornischen Rechts operieren sollte( doc 1998a). Das Papier löste international eine Welle der Kritik aus. Viele Beteiligte nahmen dieses als eine Machtanmaßung der us -Regierung gegenüber einer sich bis dato relativ regierungsfrei verwaltenden Internetgemeinde wahr. Die us -Regierung antwortete darauf einige Monate später mit einem»White Paper«, das die vorgeschlagene Vorgehensweise in seinen Grundzügen verteidigte, jedoch kleinere Korrekturen vornahm( doc 1998b). Im»White Paper« entwarf die us -Regierung die Organisationsstruktur der Netzverwaltung. Die Führungsrolle war erwartungsgemäß der Privatwirtschaft zugedacht. Regierungen sollten dagegen vom Internet möglichst fern gehalten werden. Interessanterweise schienen die Internetnutzer neben der Internetwirtschaft und der Standardisierungsgemeinde zu einer Art dritter Kraft in der Regulierung des Internet aufzusteigen. Anstelle von Regierungen war ihnen die Rolle der Repräsentation zivilgesellschaftlicher Interessen zugedacht. Die Sprache und die Begründungsfiguren, die die us -Regierung ihren Vorschlägen zugrunde legte, enthielten vielfältige Referenzen an den regierungskritischen Diskurs über Selbstverwaltungsstrukturen für das Internet. ipg 3/2005 Hofmann, Internet Governance 17

In Form eines»Memorandum of Understanding« erkannte das federführende us -Wirtschaftsministerium Ende 1998 die neu geschaffene Internet Corporation for Assigned Names and Numbers förmlich an( doc 1998c). Dem war ein mehrmonatiger Verhandlungsprozess über die Struktur und Zusammensetzung von icann voraus gegangen, an dem sich ein breites Akteursspektrum aus Wirtschaft, Technik, Zivilgesellschaft und internationalen Organisationen beteiligte. Unüberbrückbare Meinungsunterschiede betrafen insbesondere das Kräfteverhältnis zwischen den verschiedenen Interessengruppen. Besonders umstritten war die Rolle der individuellen Nutzer und der Regierungen(vgl. dazu Hofmann 2004). Viele der beteiligten Unternehmen und Standardisierungsorganisationen hätten ein Selbstregulierungsmodell frei von staatlicher und zivilgesellschaftlicher Beteiligung vorgezogen. Die sich in den Jahren 1999 und 2000 abzeichnende Organisationsstruktur von icann erschien zunächst wie ein kleines Wunder in der internationalen Politik. Die Vereinbarung zwischen us -Regierung und icann sah eine quasi paritätische Besetzung des Direktoriums durch Wirtschaft und Nutzer vor. Aufgrund internationalen Drucks wurde zusätzlich ein Governmental Advisory Committee( gac ) als Beteiligungsorgan für Regierungen und internationale Regierungsorganisationen eingerichtet. Eine Sonderrolle nimmt die us -Regierung ein, die nach wie vor als Aufsichtsbehörde gegenüber icann agiert. Offen gelassen hatten die Vereinbarungen zwischen us -Wirtschaftsministerium und icann die nicht unerhebliche Frage, auf welche Weise die Nutzer des Internet künftig neun Direktoren bestimmen sollten. Da keine bisher existierende Organisation die gewünschte kulturelle und geographische Vielfalt der Nutzer weltweit glaubwürdig repräsentieren konnte, sah sich icann schließlich gezwungen, trotz des sich formierenden Widerstandes in den eigenen Reihen, eine Mitgliederorganisation für individuelle Nutzer zu gründen, die»At-Large Membership«. Der Aufbau einer transnationalen Nutzerorganisation zur Herstellung regionaler und funktionaler Vielfalt in der Regulierung des Internet stellte zweifellos Neuland dar. In der Problemsicht der Beteiligten verengte sich diese Aufgabe leider auf das nächstliegende Ziel, die Besetzung einer Reihe von Direktoriumssitzen. In der Rückschau betrachtet reduzierte sich so die potenziell innovativste Komponente der Organisationsstruktur, die Integration der Adressaten in die Politikformulierung, auf die Gründung eines zeitlich wie sachlich eng umgrenzten Wahlvereins. In einem kontroversen Entscheidungsprozess zwischen Befürwortern und 18 Hofmann, Internet Governance ipg 3/2005

Gegnern direkter Wahlen im Internet konnten sich erstere durchsetzen. Gegen die Überzeugung vieler Beteiligter veranstaltete icann im Jahr 2000 die bislang einzige weltweite Wahl im Internet. Das Aufsehen erregende Experiment in transnationaler Demokratie verlief in mancher Hinsicht anders als erwartet. Wahlberechtigt waren alle Nutzer mit einer gültigen Postanschrift und Email-Adresse. Wer sich in das Wahlregister eingetragen hatte, bekam einen Identifizierungscode zugesandt, der zur Verifizierung der Mitgliedschaft diente. icann hatte das Internet in fünf regionale Wahlkreise aufgeteilt, in denen je ein Direktor zu wählen war. Die von icann vorgelegten Kandidatenlisten konnten die Wähler im Rahmen eines Petitionsverfahrens erweitern. Der Verlauf des Petitionsverfahrens zeigte bereits, dass die nationale Verteilung der Wähler über die Chancen der jeweiligen Kandidaten entschied. Die als Weltregionen konzipierten Wahlkreise wurden überall durch nationale Kalküle unterlaufen. In Europa waren es die Deutschen, die die Wahlregister gestürmt hatten und dafür sorgten, dass ein Landsmann icann -Direktor wurde. Besonders ausgeprägte Züge wies der nationale Stimmenwettbewerb auch in den Wahlkreisen»Asia/Pacific« sowie »Latin America/Caribbean« auf. Insgesamt trugen sich weltweit rund 170.000 Nutzer in das Wahlregister ein – erwartet worden waren 5.000– 10.000 Wähler(vgl. Hofmann 2002). Nach Ansicht der Organisatoren und vieler skeptischer Beobachter musste die Wahl der At-Large Direktoren als Desaster gewertet werden. Als ein Beleg dafür galt die(erst als zu hoch, später als zu niedrig kritisierte) Zahl der Wähler. Nicht überraschend wurde die Diskussion über die Funktion der Internetnutzer innerhalb icann s nach der Wahl neu aufgerollt. Viele Akteure aus Wirtschaft und Technik vertraten die Überzeugung, dass icann s eher technisch gehaltene Aufgabenstellung keine demokratischen Beteiligungsstrukturen erfordere und die Idee der AtLarge Membership aufgegeben werden solle. Gegen Ende der zweijährigen Amtszeit der At-Large Direktoren galt das tri-partistische SelfGovernance-Modell – bestehend aus Wirtschaft, Technik und Zivilgesellschaft, unter beratender Beteiligung der Regierungen – als gescheitert. Auch im Hinblick auf ihre Policy-Aufgaben war icann mit schier unüberwindlichen Schwierigkeiten konfrontiert. So zeigte sich etwa, dass die Konflikte um Domainnamen auch im Rahmen selbstverwalteter Aufsichtsstrukturen nicht leichter lösbar waren. Die Kooperation mit den verschiedenen Infrastrukturanbietern gestaltete sich ebenfalls äußerst schwierig. Die Betreiber der Namens- und Adressregistraturen weigerten ipg 3/2005 Hofmann, Internet Governance 19

sich, ihre bisherige Autonomie aufzugeben und Autorität an icann zu delegieren. Infolgedessen ist es icann bis heute nicht gelungen, die mit der us -Regierung vereinbarten Voraussetzungen für eine Privatisierung der Netzinfrastruktur zu erfüllen. Im dritten Jahr seiner Existenz initiierte icann einen ersten Reformprozess. Ihr Präsident Stuart Lynn hatte Anfang 2002 eine Situationsanalyse vorgelegt, die icann ohne weitere Umschweife Funktionsuntüchtigkeit bescheinigte. Der Bericht des Präsidenten interpretierte das Scheitern von icann als Governance-Problem. Die privatwirtschaftliche, auf Freiwilligkeit und Selbstverpflichtung beruhende Struktur sei zu schwach, um die ihr übertragenen Aufgaben zu bewältigen. Das SelfGovernance-Modell habe sich als Irrweg erwiesen, der nun durch eine »true public-private partnership« ersetzt werden sollte(vgl. Lynn 2002). Ironischerweise erhoffte sich icann einen Autoritäts- und Legitimitätsgewinn ausgerechnet durch eine verantwortungsvollere Mitwirkung der unlängst noch verschmähten Regierungen. Das Konzept der Public-Private Partnership sah im Kern eine Neugewichtung der Akteure vor. Die Beteiligung der Nutzer im Direktorium wurde auf eine nicht stimmberechtigte Liaisonfunktion reduziert. Die Standardisierungsorganisationen verzichteten freiwillig auf eine weitere Mitwirkung. Die Rolle der Regierungen erfuhr dagegen eine erkennbare Aufwertung, wenn auch nicht im von icann gewünschten Umfang. Tatsächlich schlugen die Regierungen die Rolle aus, die ihnen zugedacht war. 3 Regierungen haben, wie Shaw anmerkt:»their own machinery and processes to make mutually acceptable agreements – this is an intergovernmental context; it is not on icann ’s turf«(Shaw 1999). Die Diskussion über Internet Governance hat» icann ’s turf« in der Tat verlassen und sich auf neues, intergouvernementales Terrain begeben. Internet Governance als Multi-Stakeholder-Prozess? 1998, im Gründungsjahr von icann , ergriff die un -Unterorganisation itu die Initiative zur Veranstaltung eines Weltgipfels zur Informations3. Die Regierungen akzeptierten wohl das Angebot einer stärkeren Mitwirkung und Einflussnahme, entschieden sich jedoch sowohl gegen Stimmrechte im Direktorium als auch gegen eine finanzielle Beteiligung an icann s Haushalt. 20 Hofmann, Internet Governance ipg 3/2005

gesellschaft. Der förmliche Beschluss der un -Generalversammlung zur Durchführung des Gipfels durch die itu erfolgte Ende 2001, das heißt in etwa zu dem Zeitpunkt, an dem icann die Aufkündigung des SelfGovernance Modells vorbereitete. Die erste Phase der zweiteilig angelegten Gipfelkonferenz fand Ende 2003 in Genf statt, die zweite wird Ende 2005 in Tunis durchgeführt. Die Entwicklungsländer betrachten ICANN mehrheitlich als eine exklusive, durch wohlhabende Industrieländer dominierte Organisation, von deren Mitwirkung sie aus Kosten- wie auch aus Kompetenzgründen ausgeschlossen sind. Der un -Gipfel zur Informationsgesellschaft hat die Diskussion über Internet Governance in einen intergouvernementalen Kontext gerückt und damit eine neue Perspektive auf die Regulierung des Internet eröffnet. Die Weltgipfelkonferenzen stellen designiertes un -Terrain dar. Folglich sind es in erster Linie Regierungen, die sprechen und verhandeln, während zivilgesellschaftliche und private Akteure nur unter besonderen Umständen das Wort ergreifen können. Im Gegensatz zu internettypischen Foren sind vor allem die Entwicklungsländer sehr stark vertreten. Das Produkt und den praktischen Bezugspunkt der Weltgipfel bilden zwei Typen von Dokumenten: die Deklaration und der Aktionsplan. Sie strukturieren den Verlauf der Vorbereitungskonferenzen und bilden den Bezugsrahmen der Verhandlungen. Für viele Beobachter unerwartet erwies sich Internet Governance in der Vorbereitungsphase des Gipfels als eines der konfliktreichsten Themen. Im Vordergrund der Auseinandersetzung stand die Frage nationalstaatlicher Kontrolle über die Netzinfrastruktur. Gegenstand scharfer Kritik war die Organisation der Netzverwaltung in Form einer PublicPrivate Partnership unter Aufsicht der us -Regierung. Die Entwicklungsländer betrachten icann mehrheitlich als eine exklusive, durch wohlhabende Industrieländer dominierte Organisation, von deren Mitwirkung sie aus Kosten- wie auch aus Kompetenzgründen ausgeschlossen sind. Solange sich das Internet in einem frühen Entwicklungsstadium befand, so das Argument vieler icann -Gegner, sei eine nicht-staatliche Organisationsform akzeptabel gewesen. Inzwischen reiche ein Beratungsgremium wie das Governmental Advisory Committee jedoch nicht mehr aus, um nationale Interessen zu artikulieren. ipg 3/2005 Hofmann, Internet Governance 21

Viele Entwicklungsländer sehen ihre Souveränität durch die Verbreitung des Internet bedroht und fordern daher stärkere Einflussmöglichkeiten, als sie die bestehende Governance-Struktur bietet. Auch die Sonderrolle, die die usa in der Koordination der Netzinfrastruktur beanspruchen, ist aus ihrer Sicht nicht akzeptabel. un -Organisationen wie die itu garantierten nicht nur die Geltung des Souveränitätsprinzips, sie böten im Vergleich auch die größeren Partizipationschancen für Entwicklungsländer. Die Industrieländer verteidigten dagegen das bestehende Governance-Arrangement. Der Forderung nach einer intergouvernementalen Lösung unter dem Dach der un hielten sie den»Multi-StakeholderApproach« entgegen, der im Zuge der Gipfelvorbereitungen zunehmend populär wurde. Nach gegenwärtiger Lesart schließt dieser neben Regierungen und internationalen Regierungsorganisationen die Wirtschaft und die Zivilgesellschaft mit ein. Der Multi-Stakeholder-Ansatz, so die Verteidiger von icann , entspreche der Tradition und Struktur des Internet stärker als eine intergouvernementale Organisationsform. Der Konflikt zwischen den Regierungen über die angemessene Form von Governance für das Internet konzentrierte sich auf einen Absatz in der Entwurfsfassung der Gipfeldeklaration, der sich mit internationalen Aspekten in der Internetverwaltung beschäftigte. So war zwar mühelos Einigkeit darüber herzustellen, dass die Wahrung öffentlicher Belange im Zusammenhang mit dem Internet unter das souveräne Recht der Nationalstaaten fällt, bezüglich der Zuständigkeit im Falle internationaler Angelegenheiten ließ sich jedoch keine einheitliche Position erzielen. Nebulös blieb in den Regierungsverhandlungen bezeichnenderweise die empirische Substanz der»Internet issues of an international nature related to public policies«( wsis 2003a). Ein Grund für diese Unbestimmtheit liegt in dem Umstand, dass sich die Regierungen nicht auf eine gemeinsame Lesart von Internet Governance einigen konnten. In der Rückschau eines beteiligten Diplomaten:»In Geneva we accepted that there was a role for governments, but we were not really ready to discuss what we meant with these ›public policy issues‹, in particular we were unable to spell out whether we were thinking about a narrow, technical definition, or whether we were referring to a broad definition, including issues such as network security, intellectual property rights, consumer and data protection.«(Kummer 2004: 55; vgl. auch Kleinwächter 2004) Die Anhänger der Public-Private-Partnerships Organisation bevorzugten zunächst eine enge, auf icann zugeschnittene Definition, während die Gegner für ein umfassenderes, auch Anwendungsfragen berücksichtigendes Verständnis 22 Hofmann, Internet Governance ipg 3/2005

warben. Ein vorläufiger Kompromiss zur Überwindung der verhärteten Fronten zwischen den Regierungslagern bestand darin, den politischen Konflikt durch die Einrichtung einer Arbeitsgruppe aufzulösen. Viele Entwicklungsländer sehen ihre Souveränität durch die Verbreitung des Internet bedroht und fordern daher stärkere Einflussmöglichkeiten, als sie die bestehende Governance-Struktur bietet. Den politischen Grundsatzkonflikt über Internet Governance trugen die Regierungen unter sich aus. Den»stakeholders«(darunter auch icann ) blieb der Zugang zur Arbeitsebene des Gipfels, den»drafting groups«, versperrt. Hinter verschlossenen Türen formulierten die Delegierten gewissermaßen kontrafaktisch:»The international management of the Internet should be multilateral, transparent and democratic, with the full involvement of governments, the private sector, civil society and international organizations. It should ensure an equitable distribution of resources, facilitate access for all and ensure a stable and secure functioning of the Internet, taking into account multilingualism.«( wsis 2003a) Beachtenswert, weil in dieser Form neu in der Diskussion über Internet Governance ist die Verwendung des Demokratiebegriffs. Im Zusammenhang mit icann war stattdessen stets von Bottom-Up-Prozessen die Rede. Forderungen nach einer Demokratisierung wurden ausdrücklich zurückgewiesen. Auch wenn unklar ist, was man sich unter einer demokratischen internationalen Verwaltung des Internet im Einzelnen vorstellen soll, 4 werden sich künftige Governance-Modelle doch an diesen Formulierungen messen lassen müssen. Eine gewisse Ironie liegt in dem Comeback der Internetnutzer unter dem Etikett der Zivilgesellschaft, nachdem icann diese in ihrer Funktion als Entscheidungsträger wenige Jahre zuvor vor die Tür gesetzt hatte. Der Prozess, der die konträren Regierungspositionen miteinander versöhnen soll, besteht in der Einrichtung einer temporären, dem un -Gene4. Vgl. dazu auch die wgig working papers, die die Debatte zu dieser Frage widerspiegeln:»Governments generally hold to a view based on national sovereignty with equal say for all countries and decisions reached through consensus.(…) Civil society advocates on the other hand would argue that the term goes beyond this, requiring direct full participation in decision-making by many non-governmental groups from the private sector and civil society.«( wgig working papers 2005) ipg 3/2005 Hofmann, Internet Governance 23

ralsekretär zugeordneten Arbeitsgruppe zum Thema Internet Governance, die eine Entscheidungsgrundlage für die zweite Phase des un -Gipfels vorbereiten soll. Der Auftrag an die Arbeitsgruppe besteht aus drei fachlich wie politisch anspruchsvollen Aufgaben. Erstens soll sie eine Arbeitsdefinition von Internet Governance entwickeln, zweitens das für Internet Governance relevante öffentliche Interesse eingrenzen, und drittens schließlich soll sie Vorschläge zur Rolle und Verantwortung der beteiligten Akteure in Entwicklungsländern und entwickelten Ländern(Regierungen, internationale Organisationen, Wirtschaft und Zivilgesellschaft) unterbreiten. Gemäß dem Multi-Stakeholder-Konzept ist die Arbeitsgruppe aus Regierungen, Zivilgesellschaft und Wirtschaft zusammengesetzt. Zivilgesellschaftliche Vertreter besetzen immerhin ein Viertel der Sitze. Staatliche Intervention wird nicht länger umstandslos mit Unterdrückung von Innovation und Kommunikationsfreiheit gleichgesetzt. Zu beobachten ist stattdessen eine wachsende Bereitschaft, über die Wünschbarkeit und Bedingungen politischer Gestaltungsfähigkeit für das Internet nachzudenken. Die Einrichtung der Arbeitsgruppe erwies sich als ein äußerst langwieriges Verfahren, das insgesamt mehr als die Hälfte der vorgesehenen Arbeitszeit in Anspruch nahm. Der allenthalben mit großer Aufmerksamkeit verfolgte Gründungsprozess entfaltete indessen ein diskursives Eigenleben, das die Aufträge der Arbeitsgruppe in mancher Hinsicht vorwegzunehmen schien. Eine Vielzahl internationaler Veranstaltungen, die aus Anlass der im Entstehen begriffenen Arbeitsgruppe stattfanden, sorgte dafür, dass bereits im Vorfeld eine breite Reflexion über Internet Governance einsetzte. Das vorherrschende Verständnis von Internet Governance gerät in diesem Prozess erkennbar ein weiteres Mal in Bewegung und durchläuft eine neue Phase konzeptionellen Wandels. Die künftige Lesart wird Internet Governance vermutlich in Beziehung zu umfassenderen Regelungskontexten mit direkter oder indirekter Wirkung auf das Internet setzen. Beispiele hierfür sind internationale Abkommen zu Handel und Wettbewerb, Richtlinien zu Urheberschutz, Datenschutz oder Cybercrime, wie auch nationale Maßnahmen zum Konsumentenschutz oder zur Regulierung der Telekommunikation. Die 40 Mitglieder umfassende Working Group on Internet Governance( wgig ) legt im Juli 2005 ihren Abschlussbericht vor. Der Weg 24 Hofmann, Internet Governance ipg 3/2005

dorthin gestaltet sich steinig. In weit ausholenden Schritten haben die Mitglieder der wgig die Faktenlage in rund 20 Überblickspapieren dargestellt. 5 Als Grundlage für die Bewertung der vorliegenden GovernanceStrukturen hat wgig nun Kriterien für eine Konzeptualisierung von Begriffen wie Transparenz, Zurechenbarkeit und Demokratie formuliert sowie ein Diskussionspapier zur Rolle der Stakeholder vorgelegt. Schon jetzt deutet sich an, dass die Namens- und Nummernverwaltung im Internet künftig lediglich ein Thema unter vielen sein wird. Alles in allem zeichnet sich gegenwärtig eine Ausweitung des Bezugsrahmens von Internet Governance ab und darüber hinaus auch eine Neubewertung der Akteure in diesem Feld. Dies betrifft insbesondere die Rolle der Regierungen. Staatliche Intervention wird nicht länger umstandslos mit Unterdrückung von Innovation und Kommunikationsfreiheit gleichgesetzt. Zu beobachten ist stattdessen eine wachsende Bereitschaft, über die Wünschbarkeit und Bedingungen politischer Gestaltungsfähigkeit für das Internet nachzudenken. Damit einher geht ein wachsendes Problembewusstsein für die ungewollten Folgen einer im doppelten Sinne grenzenlosen Kommunikation. Die Verbreitung von Spam, Viren, Identitätsdiebstahl und anderen Formen des Missbrauchs des Netzes führen zu der im Kontext von Internet Governance keineswegs trivialen Einsicht, dass»unconstrained online interactions can lead to highly undesirable results. There are bad guys out there who do not care what effects their actions have on others.«(Johnson, Crawford& Palfrey 2004: 7) In dem Maße aber, in dem Self-Governance an die Grenzen seiner Regelkapazität stößt, verliert auch das einstmalige Leitmotiv in der Debatte über Internet Governance, die Vermeidung staatlicher Intervention, seine Überzeugungskraft. Auch wenn sich das Hauptaugenmerk in der Entwicklung von Internet Governance bislang auf Verfahrensfragen richtet, ist in den kommenden Jahren doch insgesamt mit einer zunehmenden Verregelung von Datenverkehr und Kommunikationsinfrastruktur zu rechnen. So besehen erweist sich die Entwicklung des Internet derjenigen anderer Kommunikationsinfrastrukturen ähnlicher als zunächst angenommen. Ex post besehen wird man einen Teil der diagnostizierten Andersartigkeit und Unregierbarkeit des Netzes wohl seiner Novität zuschreiben. Gleichwohl 5. Die»issue papers«, die zugrunde liegende Liste der rund 40»public policy issues« und der daraus gewonnenen»clusters« sind im Internet auf der Website von wgig publiziert:[http://wgig.org/].(23.04.05). ipg 3/2005 Hofmann, Internet Governance 25

könnten sich künftige Governance-Strukturen von traditionellen Arrangements unterscheiden. Dies gilt sowohl für den Stellenwert des Souveränitätsprinzips wie auch die Rolle nicht-staatlicher Akteure. Bislang zeigen sich die Regierungen vergleichsweise offen im Hinblick auf ihre Rolle in der Koordination des Internet:»Now we are at the beginning of a reflection process on how best to coordinate Internet Governance.(…) The Summit agreed on no more no less than the need to adapt traditional models of governance to the needs of the 21st Century and find new forms of cooperation which allow for the full and active participation of all stakeholders.«(Kummer 2004: 55) Die politische Herausforderung der kommenden Jahre wird folglich darin bestehen, institutionell abgesicherte Beteiligungsformen zu etablieren, die es vermögen, ohne Rückgriff auf exklusive Souveränitätsprinzipien positive Wirkungszusammenhänge zwischen Legitimation und effektiver Problemlösungskapazität zu schaffen. Fazit: Internet Governance als Suchprozess Aus der Beobachtungsperspektive präsentiert sich Internet Governance als ein endlos meandernder Aushandlungsprozess. Dessen ferner Fluchtpunkt besteht in einem stabilen, allerseits anerkannten Regelungsarrangement, das den wechselnden Problemlagen im transnationalen Datenverkehr wie auch den Beteiligungswünschen der interessierten Akteure in angemessener Form Rechnung tragen kann. Im Vordergrund der Entwicklung stehen bislang zumeist Verfahrensfragen. Gleichgültig ob es sich um die Aufsicht über das Domainnamensystem, die Vergabe von Internetadressen oder die Bekämpfung von Spam handelt, die öffentliche Aufmerksamkeit konzentriert sich auf die Legitimität jeweiliger Autoritätsansprüche. Im kollektiven Ringen um angemessene Koordinationsformen wird das Internet zum Experimentierfeld, in dem Visionen transnationaler Demokratie auf territorialstaatlich begründete Souveränitätsvorbehalte stoßen. Die vorherrschenden Antworten auf die Frage nach angemessenen Regelungsarrangements für das Internet haben sich seit den 1980er Jahren mehrfach geändert. Dieser Wandel reflektiert vor allem das Wachstum und die Transformation, die das Internet seither durchlaufen hat. In diesem Beitrag wurden drei Phasen unterschieden, die durch spezifische Akteurs- und Machtkonstellationen, Problemwahrnehmungen und Regu26 Hofmann, Internet Governance ipg 3/2005

lierungsformen gekennzeichnet sind. Ursächlich für den Übergang von der ersten zur zweiten Phase war die Öffnung des Netzes für die private Nutzung. Die Wirtschaft und die individuellen Nutzer wollten ihre Interessen in der Namens- und Nummernverwaltung stärker vertreten sehen. Am Beginn der dritten Phase macht sich unverkennbar eine gewisse Ernüchterung gegenüber der Leistungsfähigkeit von Selbstregulierungsstrukturen bemerkbar. Regierungen verweisen auf das öffentliche Interesse an Internet Governance und bedenken – übrigens nicht zum ersten Mal – Vorschläge, die auf eine Internationalisierung zumindest zentraler Ressourcen des Domainnamensystems zielen. Die Stärkung intergouvernementaler Autorität im Internet ist eine Option, die vor allem von Ländern des Südens favorisiert wird. Die Industrieländer äußern Kritik an der Sonderrolle der USA, sprechen sich jedoch bis auf wenige Ausnahmen klar gegen eine UN-Lösung aus. Die Stärkung intergouvernementaler Autorität im Internet ist eine Option, die vor allem von Ländern des Südens favorisiert wird. Die Industrieländer äußern Kritik an der Sonderrolle der usa , sprechen sich jedoch bis auf wenige Ausnahmen klar gegen eine un -Lösung aus. Der Abschied vom»ancien regime« der Telekommunikation(Drake 1994), das die gesamte internationale Koordination souveränen Staaten vorbehielt, scheint also endgültig. Die institutionelle Nachfolge ist jedoch bis heute offen, und der Suchprozess geht auf unabsehbare Zeit weiter. Eine interessante neue, auf den Weltgipfel zur Informationsgesellschaft zurückgehende Facette in der Diskussion über Internet Governance betrifft die Frage der Demokratie. Der Begriff setzt sehr anspruchsvolle Maßstäbe an Organisationsstrukturen, denen weder un -Agenturen wie die itu noch Public-Private-Partnerships wie icann gerecht werden. In der Demokratietheorie ist bis heute umstritten, ob sich demokratische Verfahren überhaupt außerhalb des Nationalstaats praktizieren lassen. Internet Governance könnte sich teils freiwillig, teils unfreiwillig zu einem Pilotprojekt entwickeln. ipg 3/2005 Hofmann, Internet Governance 27

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