Financiranje lokalne samouprave Studije sluèaja Njemaèke, Slovenije i Hrvatske Zaklada Friedrich Ebert Ured u Zagrebu Zagreb 2003.

Nakladnik: Zaklada Friedrich Ebert Ured u Zagrebu Medvešèak 10 Zagreb Tisak: Smjerokaz 2000. Zagreb, rujan 2003. CIP- Katalogizacija u publikaciji Nacionalna i sveu~ili{na knji`nica- Zagreb UDK 336.12:352>(430) 336.12:352>(497.4) 336.12:352>(497.5) FINANCIRANJE lokalne samouprave: studije slu~aja Njema~ke, Slovenije i Hrvatske.- Zagreb: Zaklada Friedrich Ebert, Ured u Zagrebu, 2003. ISBN 953-7043-07-X I. Lokalna samouprava-- Financiranje-- Njema~ka II. Lokalna samouprava-- Financiranje-- Slovenija III. Lokalna samouprava-- Financiranje-- Hrvatska 430925101 S This activity is funded by the German Government within its contribution to the Stability Pact for South Eastern Europe

Sadr aj Rüdiger Pintar Predgovor .................................................................................................................5 Wolfgang Renzsch Lokalne financije u Njemaèkoj: temeljne informacije ...........................................7 Wolfgang Renzsch Spor zbog financijskog izjednaèenja. Financijski ustroj kao problem pravne dr ave .....................................................11 Zlata Ploštajner Financiranje lokalne uprave: neka opa anja .......................................................24 Sreæko Devjak Proraèunsko financiranje mjesne samouprave u Sloveniji .................................34 Dubravka JurlinaAlibegoviæ Reforma sustava financiranja lokalne samouprave u Hrvatskoj ........................45 Katarina Ott iAnto Bajo Izrada proraèuna za lokalnu upravu u Hrvatskoj ................................................62 Nenad Zakošek Financiranje lokalne samouprave. Izvještaj o raspravi na radionici ..................77 Autori ......................................................................................................................82

Predgovor Publikacija o financiranju lokalnih vlasti rezultat je radionice odr ane u Zagrebu krajem lipnja 2001. godine, koju je organizirao zagrebaèki ured Zaklade Friedrich Ebert u okviru svoga regionalnog projekta "Lokalna samouprava i decentralizacija u jugoistoènoj Europi". U kontekstu Pakta o stabilnosti za jugoistoènu Europu i u suradnji s domaæim institucijama, Zaklada Friedrich Ebert pokrenula je regionalni projekt analiziranja stanja i reforme samouprave i decentralizacije u zemljama regije koja obuhvaæa Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Bugarsku, Makedoniju, Hrvatsku, Srbiju, Sloveniju, Rumunjsku i Maðarsku. Na temelju analize i struènih rasprava o razlièitim iskustvima u provedbi reformi te izrade i distribucije publikacija proizišlih iz niza radionica, cilj je projekta potaknuti javnu raspravu s politièarima, znanstvenicima i struènjacima na nacionalnoj i lokalnoj razini. Prva regionalna radionica sa struènjacima za lokalnu samoupravu i decentralizaciju organizirana je u Zagrebu u travnju 2001. Zaklada Friedrich Ebert Zagreb objavila je rezultate te radionice, ukljuèujuæi i deset studija zemalja. Rasprava za vrijeme radionice ukazala je na nekoliko najva nijih problematiènih podruèja lokalne samouprave te su predoèeni razni prijedlozi za teme buduæih radionica. Veæina je sudionika zakljuèila da u svim zemljama regije postoji potreba za detaljnijom analizom pitanja financijskih struktura na razini lokalne samouprave i predlo ila da se u tom kontekstu organiziraju dodatne rasprave o financijskim temama. Zagrebaèki ured Zaklade Friedrich Ebert taj je prijedlog prihvatio i organizirao drugu radionicu s meðunarodnim struènjacima. Za razliku od prve radionice, gdje su svi struènjaci iz zemalja jugoistoène Europe bili pozvani predoèiti izvješæa iz svojih zemalja, ova se radionica usredotoèila na studije sluèaja iz Slovenije, Njemaèke i Hrvatske, nudeæi širok pregled financijskog sustava u tim zemljama i time potakla intenzivnu raspravu meðu sudionicima na temelju iskustava iz njihovih vlastitih zemalja. Rasprava se na radionici usmjerila na tri glavna pitanja: polo aj lokalne samouprave u sustavu javnog financiranja, realne i moguæe financijske resurse lokalnih zajednica i mehanizam financijske ravnote e meðu razlièitim razinama financijske strukture. Zagreb, listopad 2001. Rüdiger Pintar Voditelj regionalnog ureda u Zagrebu Zaklada Friedrich Ebert

Wolfgang Renzsch Lokalne financije u Njemaèkoj: Temeljne informacije Lokalne financije, u naèelu, obuhvaæaju èetiri razlièita podruèja: Zadaæe Javnu potrošnju Prihode Izjednaèenje. Zadaæe Lokalne su vlasti u Njemaèkoj samoupravne jedinice. Svi poslovi od lokalne va nosti nalaze se pod njihovom nadle nošæu. One, unutar granica saveznih i pokrajinskih zakona, reguliraju lokalne poslove pod vlastitom odgovornošæu. Te "vlastite" zadaæe koje su lokalne vlasti(gradovi, opæine, okruzi) du ne ispuniti dobrovoljne su ili obvezatne. Meðu posljednjima su socijalna pomoæ, novac za škole (osim za uèitelje), djeèje vrtiæe, planiranje mjesnih gradilišta i javne gradnje, javni prijevoz, groblja, skupljanje otpada, javna sigurnosti i red, protupo arna zaštita, ambulante, hitna pomoæ itd... Dobrovoljne zadaæe u velikoj mjeri variraju: meðu njima su muzeji, sportske ustanove, kultura, glazba, kazalište itd. Široki spektar tih zadaæa(djeèji vrtiæi, lokalni prijevoz, skupljanje otpada, groblja) mo e se prepustiti privatnim poduzeæima ili organizacijama, posebice ako su troškovi pokriveni pristojbama. Nadalje, lokalne vlasti moraju obaviti odreðene njima povjerene zadaæe, za koje jest ili nije osigurano financiranje. Meðu njima su pitanja civilne obrane, uprava matiènih knjiga graðana te putovnica i osobnih iskaznica, registracija vozila, uprava i odr avanje saveznih autocesta itd. Na tom podruèju lokalne vlasti djeluju kao posrednici odluka pokrajinske vlade(ili savezne vlade) bez vlastitih diskrecijskih prava. Prostor diskrecije lokalnih vlasti varijabilan je. Obvezatne zadaæe dopuštaju više lokalnih odluka nego povjereni poslovi, ali manje od dobrovoljnih. Odredbe su razlièite od pokrajine do pokrajine buduæi da se zakoni glede lokalnih vlasti nalaze pod kontrolom pokrajinskih parlamenata. Meðutim, postoji nekoliko zajednièkih znaèajki koje se odnose na sve pokrajine osim na tri grada-pokrajine. Javna potrošnja Prema ustavu(èlanak 104. a, stavak 1. Temeljnog zakona) odgovornost za potrošnju odnosi se na dio vlade koji upravlja odreðenim javnim poslovima(ali koji ne prouzrokuje trošak). To pravilo koje utvrðuje odnose izmeðu savezne vlade i saveznih 7

pokrajina primjenjuje se i na odnose izmeðu pokrajinskih vlada i lokalnih vlasti. U pravilu, lokalne vlasti moraju plaæati svoje "vlastite" poslove, èak i ako je rijeè o obvezatnim poslovima. Iznimke od tog opæeg pravila primjenjuju se kada lokalne vlasti imaju ulogu posrednika pokrajine(ili federacije). U tim sluèajevima, pokrajina preuzima troškove. Nadalje, postoje sufinancirani poslovi. Rijeè je, u prvom redu, o javnim ulaganjima koja sponzorira pokrajinska vlada, a za koje lokalne vlasti moraju osigurati odgovarajuæa sredstva. Prihodi Vlade pokrajina du ne su osigurati dovoljno financijskih sredstava za "svoje" lokalne vlasti kako bi ih osposobile za obavljanje njihovih poslova. Kako one to rade? Ovdje moramo pogledati njemaèku fiskalnu shemu izjednaèenja. 1. Njemaèki je financijski sustav jedinstven. Porezni se zakoni donose gotovo iskljuèivo na saveznoj razini. Vlade pokrajina nemaju vlastito porezno zakonodavstvo. Lokalne vlasti, meðutim, imaju pravo odrediti visinu odreðenih lokalnih poreza kao što je porez na nekretnine(Grundsteuer), poslovni porez(Gewerbesteuer) i niz manjih poreza kao što je porez na pse, porez na ugostiteljske objekte, lovni porez itd. 2. Razdioba poreznih prihoda odvojena je od zakonodavstva. Prihode od odreðenih poreza prima savezna vlada, a neke pak pokrajine i lokalne vlasti. Najva nije poreze, meðutim, kao porez na dohodak i korporacijski porez te porez na dodanu vrijednost(PDV), zajednièki dobivaju federacija, pokrajine i lokalne vlasti(zajednièki porezi). Zbog federalnih odredbi, lokalne vlasti dobivaju trenutaèno 15% lokalnih prihoda od poreza na dohodak te pokrajinskim zakonom utvrðeni postotak. Osim toga one dobivaju(mali) dio poreza na dodanu vrijednost. Lokalne vlasti sudjeluju u porezu na dodanu vrijednost zato što je poslovni porez na kapital ukinut, a stopa poreza na dohodak znatno smanjena. Trenutaèno se raspravlja o potpunom ukidanju poslovnog poreza. Kao nadoknadu, lokalne bi vlasti trebale dobiti dozvolu za povišenje lokalnih dodatnih pristojbi(prirez na porez) od poreza na dohodak. 3. Porezi koje odreðuju lokalne vlasti imaju manju va nost u njihovim ukupnim prihodima. 4. Od njih su va niji prihodi koje lokalne vlasti dobivaju iz sheme lokalnog izjednaèenja. Kako struktura stanovništva varira od pokrajine do pokrajine, u Njemaèkoj postoji ukupno 13 razlièitih modela. Potpore za lokalna ulaganja plaæaju se na razlièite naèine. Stupanj "lokaliziranja" poslova razlièit je od pokrajine do pokrajine. Svima je zajednièko to što pokušavaju ostvariti razdiobu prihoda, što odra ava potrebe i lokalnu fiskalnu snagu. 5. Naposljetku, lokalne su vlasti jedina razina vlade koja veæe dijelove svojih usluga financira pristojbama. Graðani moraju plaæati rodne listove, putovnice i osobne iskaznice, registraciju vozila, vjenèane listove, javni prijevoz i pogrebne usluge. 8

Fiskalno izjednaèenje na lokalnoj razini Sustav fiskalnog izjednaèenja ima- kao što sama rijeè ka e- za cilj "izjednaèenje" prihoda koje unutar jedne pokrajine primaju lokalne vlasti. Sustav fiskalnog izjednaèenja predviða dva razlièita tipa odnosa: vertikalni odnos izmeðu pokrajine i opæina i horizontalni odnos meðu lokalnim vlastima. Tehnièki gledano, vertikalni je odnos onaj koji je va an; on odreðuje plaæanja pokrajine lokalnim vlastima. U biti, njime se pokušava izjednaèiti prihode lokalnih vlasti u skladu s potrebama. Potrebe uzimaju u obzir razlièite poslove koje opæina mora obaviti. Veæi grad, primjerice, nudi više usluga nego druga podruèja. Gradovi i u manjem opsegu manje opæine nude škole za posebne namjene, sportske ustanove, kulturu, javni prijevoz itd. Te razlike u javnim uslugama ovdje su uzete u obzir. Pokrajine imaju razlièite strategije: posebice veæe pokrajine priznaju veæe potrebe po stanovniku za veæe gradove. Tako je, primjerice, u Sjevernoj Rajni Westfaliji, Bavarskoj i Donjoj Saskoj. Druge, posebice manje pokrajine, izabrale su druge naèine. One osiguravaju novac za gradove koji obavljaju poslove središnje vlade. Nadalje, ovdje su uzeta u obzir "vlastita" primanja lokalnih vlasti. Siromašne opæine pritom dobivaju veæu potporu nego bogate, ali cilj toga nije ujednaèavanje standarda. Instrumenti fiskalnog izjednaèenja Razdioba poreznih prihoda Kao što je gore navedeno, lokalne vlasti dobivaju po stanovniku odreðeni dio osobnog poreza na dohodak svojih graðana i PDV-a. Uz to, osim tog dijela koji se odreðuje na saveznoj razini, lokalne vlasti dobivaju i dio poreza koji ubiru pokrajine na temelju pokrajinskog zakonodavstva(koje je razlièito od pokrajine do pokrajine). Opæe izjednaèenje dio je sudjelovanja u razdiobi pokrajinskih poreza. Odobrena novèana sredstva Uz opæu razdiobu prihoda, lokalne vlasti primaju opæa novèana sredstva i posebna sredstva. Ovdje opet moramo uzeti u obzir èinjenicu da se odgovarajuæa pravila razlikuju od pokrajine do pokrajine. i. Opæa novèana sredstva isplaæaju se po stanovniku na temelju odreðenih "kljuèeva". Najva niji je kljuè velièina opæine. Opæe je pravilo da potrebe po stanovniku rastu usporedo s brojem stanovnika. U Sjevernoj Rajni Westfaliji potrebe po stanovniku procjenjuju se izmeðu 100% i 145%, BadenWürttemberg ocjenjuje svoje najveæe gradove sa 186% u odnosu na prosjek. Ta se novèana sredstva isplaæuju bez naznake odreðene svrhe. Osim toga spomenute "kljuèeve" pokrajine primjenjuju i za korištenje toplica, za uèenike i studente(školski izdaci), umirovljenike, nezaposlene i za niz drugih potreba. ii. Posebna novèana sredstva isplaæuju se za posebne potrebe. Lokalne vlasti nemaju slobodu trošiti ta sredstva po vlastitoj volji, veæ ih moraju potrošiti za posebne poslove. Ta sredstva obuhvaæaju i kompenzacijska plaæanja za povjerene poslove koje lokalne vlasti obavljaju po nalogu. Od toga su 9

znaèajnija novèana sredstva za ulaganja. I ona sadr e opæa sredstva i posebna sredstva. Opæa sredstva za ulaganja odreðuju se po stanovniku ili prema odreðenim potrebama. Najèešæe se lokalne vlasti moraju pobrinuti za odgovarajuæa sredstva. Posebna novèana sredstva isplaæuju se za posebne svrhe kao što su izgradnja novih nogostupa, parkirnih mjesta, parkova itd. Ta su sredstva dugo bila predmet kritike jer se na taj naèin pokrajinskim vladama omoguæuje kontrola nad lokalnom politikom. Sa etak Ovaj kratki opis pokazuje slo enost sustava lokalnog fiskalnog izjednaèenja. On je definiran saveznim i djelomice pokrajinskim zakonima koji se pak razlikuju od pokrajine do pokrajine, što ote ava opæenitu ocjenu. Vidljivo je, meðutim, nekoliko opæih tendencija: ! Èitav sustav skrojen je kako bi zadovoljio potrebe gradova srednje velièine koji se ne nalaze u blizini veæih gradova i koji nemaju posebne terete. ! Veliki gradovi pate od oskudnih prihoda. Unatoè èinjenici da imaju visoke prihode od poreza i da su im priznate veæe potrebe, oni su ipak preoptereæeni, posebice izdacima za socijalnu skrb. ! S druge strane, postoji velik broj samostalnih predgraða. Ona takoðer imaju visoke prihode od poreza i, u pravilu, mali teret. Taj je sustav stvorio strukturu u kojoj su veliki gradovi zapostavljeni, a okru uju ih bogata predgraða. Po mom mišljenju, èitav njemaèki sustav financijskog izjednaèenja pati od zanemarivanja nepravednih tereta. Sustav je temeljito reformiran krajem 60-ih godina kada taj problem nije imao takvu te inu kao danas. U današnje vrijeme trebamo prilagodbu sustava promijenjenim problemima, što je, meðutim, politièki vrlo teško izvedivo. 10

Wolfgang Renzsch Spor zbog financijskog izjednaèenja Financijski ustroj kao problem savezne dr ave Podjela pokrajinskih zadataka ima posljedice na razdiobu troškova Savezna Republika Njemaèka federalna je dr ava(èlanak 20., stavak 1. Temeljnog zakona). Saveznu dr avu èini više pokrajina(u Njemaèkoj se one zovu "Länder" pokrajine), koje èine Saveznu Republiku i sa saveznom dr avom dijele funkcije koje samostalno obavljaju i za njih preuzimaju financijsku odgovornost. Ustavi saveznih pokrajina objašnjavaju koja je dr avna razina- savezna dr ava ili savezne pokrajine nadle na za koju funkciju. U pravilu, pretpostavlja se da ogovornost snose pokrajine (primjerice u èlanku 30. Temeljnog zakona); detaljno je navedena odgovornost federalnih vlasti. U Temeljnom zakonu, nadalje, odreðeno je u kojem obliku pokrajine sudjeluju u politici savezne dr ave(èlanak 50. i sljedeæi Temeljnog zakona). Preuzimanje dr avnih funkcija- bilo da je rijeè o zakonodavstvu ili izvršavanju zakona- donosi visoke troškove i financijski optereæuje nadle nu teritorijalnu zajednicu. Podjela dr avnih zadaæa izmeðu savezne dr ave i njezinih èlanica bila bi stoga nepotpuna kada istodobno ne bi bila riješena podjela dr avnih troškova. Nije samo rijeè o tome da se u okviru zadaæa financijske odgovornosti podijele troškovi (èlanak 104. a Temeljnog zakona) veæ posebice da se zajamèi podjela poreznih izvora i poreznih prihoda(èlanak 105.- 107. Temeljnog zakona). Idealno, podjela troškova i financija odgovaraju jedna drugoj: svaka teritorijalna zajednica sudjeluje u poreznim prihodima u tolikoj mjeri da su, neovisno jedna o drugoj, sposobne izjednaèiti prihode i potrošnju. Razumljivo je da podjela prihoda izaziva sukobe U Saveznoj Republici Njemaèkoj vrlo je teško ostvariti sklad izmeðu poreznih prihoda i javne potrošnje. U pravilu, zbog razlika pri podjeli dr avnih prihoda izmeðu savezne dr ave i pokrajina nastaju dugotrajni sukobi. To je vidljivo iz posljednjih tu bi što su ih Saveznom ustavnom sudu podnijele pokrajine Baden-Württemberg, Bavarska i Hessen. estina sukoba ukazuje na èinjenicu da zbog "funkcionalne podjele obveza" i "protkanosti politikom", savezna dr ava i pokrajine nisu više, ili su samo ogranièeno, u stanju odrediti svoje prihode i izdatke za svaku posebno. Zbog oskudnih novèanih sredstava i stagnacije u rastu poreza, što trenutaèno ne dopušta rješavanje sukoba povišicama, razdioba je poreznih prihoda kao zero-sum-game : iznos koji dobije neka teritorijalna jedinica, druga je izgubila. Buduæi da je novac oskudan resurs i da je odluèujuæ za moguænosti politièkog djelovanja, teritorijalna zajednica koja ima novac u svojoj blagajni mo e politièki djelovati; ona koja ga nema 11

lišena je te moguænosti. Zato je kod financijskog izjednaèenja trenutaèno rijeè o razdiobi resursa politike, dakle, moguænosti za politièku akciju. "Funkcionalna podjela obveza" tipièna je za Saveznu Republiku Njemaèku "Funkcionalna podjela obveza" znaèi da zakonodavna i izvršna vlast na širokim podruèjima unutarnje i financijske politike nisu podijeljene na politièka podruèja ili djelokruge, kao primjerice na socijalnu ili znanstvenu politiku, veæ na funkcije. Savezna dr ava uvelike je odgovorna za zakonodavstvo, a pokrajine su u znatnom opsegu odgovorne za provedbu saveznih zakona: odgovornosti i djelovanje regionalne uprave(uprave pokrajina) time su uglavnom odreðeni odlukama saveznog zakonodavca. Sukob zbog financijskog izjednaèenja Od 1949. savezna dr ava stalno proširuje i opse no koristi svoj tradicionalno širok spektar odgovornosti na podruèju okvirnog zakonodavsta i dvojnog zakonodavstva, saveznog i pokrajinskog(èlanak 74.- 75., 105. Temeljnog zakona), èini to tek kada se to od nje zatra i, ali uvijek uz pristanak pokrajina. Zakonodavstvo u nadle nosti pokrajina ogranièeno je na nekoliko podruèja. Ukoliko je rijeè o obveznim poslovima (primjerice: široka podruèja obrazovne politike i unutarnje sigurnosti), pokrajine su se sporazumjele, i to djelomice uz pomoæ savezne dr ave, da na tim podruèjima primjenjuju jedinstvene standarde, kao primjerice za maturalne svjedod be. Izvršavanje saveznih zakona, osim pojedinih izuzetaka(èlanak 86. i sljedeæi Temeljnog zakona), u nadle nosti je pokrajina(o financijskom upravljanju vidi èlanak 108. Temeljnog zakona) i to u okviru njihove "vlastite nadle nost"(èlanak 83. i sljedeæi Temeljnog zakona) ili onda kada po nalogu preuzimaju ulogu savezne uprave(èlanak 85. Temeljnog zakona). Uz obvezu izvršavanja saveznih zakona, pokrajine, u pravilu, snose i financijsku odogovornost(èlanak 104. a Temeljnog zakona, iznimke: èlanak 104. a, stavak 2.- 4. Temeljnog zakona). Stoga financijska odgovornost u Saveznoj Republici Njemaèkoj ne slijedi samo zakon veæ i potrebu. Primjerice, na temelju saveznog zakona u Njemaèkoj svako trogodišnje dijete ima zajamèeno pravo na mjesto u vrtiæu. Mjesta u vrtiæu, meðutim, ne stavlja na raspolaganje savezna dr ava, veæ ih otvaraju i odr avaju lokalne vlasti(koje su dio pokrajina). Stoga su za financiranje te obveze nadle ne lokalne vlasti(a time, posredno, pokrajine); Savezna dr ava pak, koja je prouzrokovala te troškove, ne sudjeluje u njima. Savezno zakonodavstvo nala e da se djelovanje i izdaci pokrajina prete no utvrðuju na razini saveznog zakonodavstva, o pokrajinskim prihodima iz poreza odluèuje, zbog ovdje navedenog monopola zakonodavstva, savezna dr ava(èlanak 105. Temeljnog zakona). Zbog ravnopravnosti pred zakonom(èlanak 3., stavak 1. Temeljnog zakona) i odredbe da je Savezna Republika Njemaèka socijalna dr ava (èlanak 20., stavak 1. Temeljnog zakona) savezni se zakoni moraju primjenjivati na isti naèin prema svim graðanima. Dalekose no izjednaèenje ivotnih prilika u 12

razlièitim djelovima(stare) Savezne Republike Njemaèke stoga nije rezultat èesto raspravljanih ustavnih odredbi koje zahtijevaju "stvaranje jednakih ivotnih prilika" (èlanak 72., stavak 2. Temeljnog zakona) ili oèuvanje "jednakosti ivotnih prilika u Saveznoj Republici Njemaèkoj"(èlanak 106., stavak 3., podstavak 2. Temeljnog zakona), ni posljedica svjesnih politièkih odluka, veæ posljedica funkcionalne podjele poslova: što su ivotne prilike detaljnije regulirane saveznim zakonom, to æe postati homogenije. Financijsko izjednaèenje kao potreba Zbog navedenog oblika federalne podjele poslova javlja se potreba financijskog osposobljavanja pokrajina, kako bi djelotvorno obavljale obveze za koje su nadle ne. Ustavna odredba o primjerenom usklaðivanju financijske moæi pokrajina(èlanak 107., stavak 2. Temeljnog zakona) proizlazi iz funkcionalne podjele poslova i stoga je opravdano protumaèiti je imajuæi u vidu troškove pokrajina. Središnji je zadatak financijskog ustroja i financijskog izjednaèenja osposobiti saveznu dr avu i pokrajine, i to pojedinaèno, za djelotvorno izvršenje njihovih zadataka. Kako izvorna razdioba poreza izmeðu pokrajina varira te je nepravedna i ne ispunjava svoju zadaæu, potrebno je financijsko izjednaèenje koje bi osposobljavalo pokrajine za primjereno izvršavanje njihovih ustavom odreðenih zadataka, neovisno o njihovoj izvornoj financijskoj moæi. Trenutaèno prakticiran i èesto kritiziran postupak financijskog izjednaèenja, uz visoko izjednaèenje financijske moæi pokrajina, proizlazi iz pravila da pokrajine podjednako moraju izvršavati svoje zadatke. U Saveznoj Republici Njemaèkoj ostvarivanje financijskih odnosa na saveznoj razini bilo je i još je uvijek vrlo teško, ono izaziva sukobe i dugotrajno je. Gotovo svaka odredba saveznog zakonodavstva koja je povezana s razdiobom troškova i poreza izmeðu savezne dr ave i pokrajina podlije e suglasnosti Bundesrata(Saveznog vijeæa) i stoga se mo e regulirati samo dogovorom izmeðu savezne dr ave i pokrajina. Zakoni koji zadiru u upravu pokrajina(èlanak 84., stavak 1. i 2. Temeljnog zakona) ili u njihove financije(o tom posebnom pravilu vidi èlanak 91. a, 104. i sljedeæi Temeljnog zakona) neizbje no podlije u toj suglasnosti. Bez nje savezna bi dr ava mogla provoditi svoje politièke interese i ciljeve bez obzira na djelotvornost i interese pokrajina. Pokrajine bi postale samo izvršna tijela savezne dr ave bez samostalnog federalnog ivota. Èinjenica da se dr avne razine isprepliæu i da su meðusobno ovisne uvelike objašnjava estinu sukoba na ovom podruèju. Dinamika savezne dr ave treba nove prilagodbe Gotovo su svi zakoni o kojima se raspravlja unutar odbora za posredovanje, na ovaj ili onaj naèin, ionako povezani s razdiobom troškova i financija izmeðu tih dr avnih razina. Rijetko se dogaða da se koriste u stranaèke svrhe. Postoji, meðutim, niz zakona kojima savezna dr ava slijedi svoje(stranaèko-) politièke ciljeve, za koje pak pokrajine moraju snositi troškove. Pristanak pojedinih pokrajinskih vlada da u tim 13

sluèajevima priznaju troškove ovisi i o stranaèko-politièkom dogovoru sa saveznom vladom. Ti se sukobi zaoštravaju zbog dinamike unutar savezne dr ave: tereti pojedinih dr avnih razina mijenjaju se s vremenom dijelom zbog vanjskih utjecaja, dijelom zbog politièki odreðenog smjera. Kao primjer za to mo e poslu iti razvoj dogaðaja nakon 1989. godine. Zbog raspada komunistièkog sustava i stanja sigurnosne politike koje se time izmijenilo, u posljednjem su se desetljeæu izdaci za obranu(federalni izdaci) prvi put u povijesti Savezne Republike Njemaèke mogli sniziti realno i nominalno. S druge strane, pokrajine i lokalne vlasti dodatno su, zbog otvorenih granica i useljavanja u Saveznu Republiku Njemaèku, optereæene dramatiènim poveæanjem troškova za socijalnu pomoæ, primjerice za tra itelje azila. To su optereæenje nadmašili visoki troškovi za obnovu novih pokrajina. Zbog tih okolnosti, ali i zbog krajnje financijske iscrpljenosti novih pokrajina, postojeæe odredbe o obrani pokrajina morale su se prilagoditi izmijenjenim uvjetima. Toj dinamici savezne dr ave, izazvanoj izvanjskim ili unutarnjim uzrocima, potrebne su s vremena na vrijeme prilagodbe u ravnote i izmeðu saveznih vlasti i pokrajina tako da pojedinaène dr avne razine mogu i dalje izvršavati svoje obveze. U tim uvjetima, kada su blagajne gotovo prazne, postupci prilagodbe vrlo su teški i mukotrpni. Uspostavljanje "kooperativnog federalizma" financijskom reformom od 1969. Funkcionalna podjela poslova, kakva nam je danas poznata, dobila je oblik u 50-im i 60-im godinama dvadesetog stoljeæa. Problemi financijskog ureðenja Savezne Republike Njemaèke kasnih 50-ih i ranih 60ih godina rezultirali su ciljevima financijske reforme iz 1969. godine. Bilo je potrebno: ! da savezna dr ava olakša problematièno financiranje pokrajinskih poslova i zamijeni ih pomno reguliranim i jasnim zajednièkim du nostima i financijskom sudjelovanjem savezne dr ave u odreðenim funkcijama pokrajina, ! stvoriti jednak porezni razvoj unutar savezne dr ave i pokrajina "velikom poreznom unijom" ! i, naposljetku, osigurati veæu uèinkovitost financijski slabih pokrajina sna nim financijskim izjednaèenjem te pojednostavniti sustav. Pod naslovom "kooperativni federalizam" reforma je imala cilj ostvariti pojaèanu zajednièku akciju savezne dr ave i pokrajina u obavljanju njihovih funkcija. To je znaèilo da bi se te funkcije u buduænosti trebale zajednièki planirati i financirati, ako postoji interes savezne dr ave za ravnopravnom provedbom i ako je teret za same pokrajine prevelik. Provedba je bila prepuštena pokrajinama. Cilj je bio djelotvornija provedba pokrajinskih funkcija i meðuregionalno izjednaèenje u korist slabijih pokrajina izvan okvira financijskog izjednaèenja pokrajina. Savezna dr ava i pokrajine sporazumjele su se da æe stvarati nova i obnavljati postojeæa sveuèilišta, ukljuèujuæi sveuèilišne bolnice, da æe poboljšati regionalnu gospodarsku strukturu i agrarnu strukturu te da æe zajednièki poboljšati obalnu zaštitu, 14

sve u skladu s odgovarajuæim pravilima(èlanak 91. a Temeljnog zakona). Osim toga zajednièko planiranje i unapreðivanje znanstveno istra ivaèkih institucija i istraivaèkih planova iznadregionalnog znaèenja dobilo je ustavnu podlogu(èlanak 91. b Temeljnog zakona). Financijsko sudjelovanje savezne dr ave u ostalim zadacima pokrajina, ovdje bez sudjelovanja u planiranju tih zadataka, prestalo je biti u sivoj zoni i postavljeno je na ustavni temelj. Odluèeno je da se teret zakona o financiranju savezne dr ave koji su snosile pokrajine, mo e u cijelosti ili djelomice prenijeti na saveznu dr avu(èlanak 104. a, stavak 3. Temeljnog zakona). Nadalje, stvorena je moguænost da savezna dr ava mo e pod odreðenim, doista vrlo široko definiranim uvjetima, sudjelovati u va nim ulaganjima pokrajina i lokalnih vlasti(primjerice: bolnice, javni prijevoz itd., èlanak 104. a, stavak 4. Temeljnog zakona). Ovdje su, u prvom redu, uzeta u obzir naèela uèinkovitosti i jednakosti. Zakone o financiranju(èlanak 104. a, stavak 3. Temeljnog zakona) koji su èesto motivirani socijalnom politikom, bilo je potrebno sudjelovanjem savezne dr ave osloboditi negativnog tereta troškova. U pravilu, izdaci za socijalnu skrb u gospodarski slabim pokrajinama viši su nego u bogatijim, što slabi meðuregionalnu suradnju. Investicijska pomoæ koju je poduzela savezna dr ava(èlanak 104. a, stavak 4 Temeljnog zakona) treba slu iti stvaranju opæe gospodarske ravnote e i poticanju gospodarskog rasta, dakle, nadzoru nad ciklièkim kretanjima i jednakosti razlièitih gospodarskih snaga unutar regija. Pokrajine i lokalne vlasti najviše odgovorne za javne investicije, bile su, posebice za vrijeme recesije, jedva u stanju provesti tada nu nu anticiklièku financijsku i proraèunsku politiku. Stoga se fiskalna odgovornost savezne dr ave èinila potrebnom kako bi se financijski slabim pokrajinama omoguæilo sudjelovanje u "koncertiranoj" proraèunskoj i financijskoj politici, dakle, politici dogovorenoj izmeðu savezne dr ave i pokrajina. U smislu ideje jednakosti , saveznoj bi dr avi trebalo dopustiti da posebno podr i strukturalno slabe i druge problematiène regije, primjerice one s visokom stopom nezaposlenosti ili ispodprosjeènim gospodarskim rastom. Velika porezna unija U podruèju vertikalne porezne razdiobe stvorena je velika porezna unija. Porez na dohodak i korporacijski porez, koji su još od prethodne financijske reforme spojeni, kao i porez na dodanu vrijednost, postali su zajednièki porezi na koje imaju pravo savezna dr ava i pokrajine, ukoliko nisu bili namijenjeni lokalnim vlastima. Kod drugih je poreza zadr an podijeljeni sustav koji se dotad koristio. Na osnovi Temeljnog zakona(èlanak 106., stavak 3.), porez na dohodak i korporacijski porez podijeljeni su popola izmeðu savezne dr ave i pokrajina, nakon odbitka poreza na dohodak koji pripada lokalnim vlastima, a trenutaèno iznosi 15% svih poreznih prihoda. Porez na dodanu vrijednost postao je varijabilan element u okviru porezne razdiobe. Razdioba je provedena u skladu sa sljedeæim naèelima: jednaka pokrivenost potrebnih izdataka savezne dr ave i pokrajina, prikladno izjednaèenje, spreèavanje preoptereæenosti poreznih obveznika i oèuvanje homogenih ivotnih prilika u cijeloj Saveznoj Republici Njemaèkoj(èlanak 106., stavak 3. Temeljnog zakona). Savezna je dr ava 15

prije ukljuèenja novih pokrajina u financijski sustav izjednaèenja prema Temeljnom zakonu iz 1995., dobivala otprilike dvije treæine èitavog iznosa poreza na dodanu vrijednost, a pokrajine su dobivale jednu treæinu. Zbog posebne financijske slabosti istoènonjemaèkih pokrajina i izmjene postupka isplate djeèjih doplataka, od 1996. udio pokrajina iznosi gotovo polovicu(49,5%) èitavog poreza na dodanu vrijednost. Osim toga u sustavu financijskog izjednaèenja Savezne Republike Njemaèke porez na trgovinu(realni porez) na slièan je naèin tretiran kao zajednièki porez. U okviru financijske reforme opæina 1969. godine, savezna dr ava i pokrajine dobile su dio poreza na trgovinu kako bi se stabilizirale i uskladile prihode iz opæinskih poreza; lokalne vlasti dobile su kao izjednaèenje spomenuti 15%-tni udio u porezu na dohodak i korporacijskom porezu. Velika porezna unija – opæinski porezi kreæu se do 75% svih poreznih prihoda – imala je cilj ostvariti izjednaèen porezni razvoj savezne dr ave i pokrajina, tako da obje dr avne razine sudjeluju u dvama va nim porezima koji pak na dva razlièita naèina reagiraju na gospodarski razvoj. Istodobno, ukljuèivanje poreza na dodanu vrijednost u poreznu uniju, dodjeljivanje do jedne treæine pokrajinskog udjela financijski posebno slabim pokrajinama(èlanak 107., stavak 1., 4. reèenica, 4. pod-stav Temeljnog zakona) i razdioba ostatka pokrajinskog udjela u skladu s brojem stanovnika u okviru vertikalne porezne razdiobe, bili su namijenjeni stvaranju jednakosti meðu pokrajinama. Zadr ano je naèelo lokalnih prihoda U razdiobi poreza izmeðu pokrajina, osim spomenutog pokrajinskog udjela u porezu na dodanu vrijednost, do sada se primjenjivalo naèelo lokalnog prihoda, što znaèi da pokrajine dobivaju prihode iz pokrajinskih poreza i pokrajinski udio poreza na dohodak i korporacijskog poreza, kojeg ubiru nadle ne financijske vlasti. Kako bi se ispravila nepravilnost koja bi mogla nastati u postupku ubiranja poreza, uvedena je porezna nejednakost. Udio pokrajina u porezu na dohodak opæenito se dodjeljuje onoj pokrajini u kojoj porezni obveznik ima mjesto stanovanja. Ta odredba postaje relevantnom kada zaposlenici rade u pokrajini u kojoj ne stanuju ili kada se plaæe i porezi na plaæu izraèunavaju i isplaæuju u središnjici, kao što se radi u velikim kompanijama i tijelima vlasti. Slièno je nesrazmjeran udio pokrajina u korporacijskom porezu velikih kompanija koje imaju podru nice u nekoliko dr ava. Porezna nejednakost stoga nije mjera koja modificira poreznu razdiobu u skladu s lokalnim isplatama, veæ samo mjera koja ispravlja pogrešne doznake zbog pogrešnog ubiranja tih poreza. Porez na plaæu dio je poreza na dohodak; poslodavac ga plaæa nadle noj financijskoj vlasti. Zaposlenik èija porezna obveza nastaje u mjestu njegova stanovanja, obvezan je platiti porez na plaæu. Zbog toga se mora zajamèiti isplata udjela pokrajina u porezu na plaæu pokrajini u kojoj zaposlenik ima mjesto stanovanja, a opæinski udio mora se doznaèiti gradu u kojem on ima mjesto stanovanja. To se obavlja paušalnim doznakama izmeðu financijskih uprava. 16

Ta odredba nije neproblematièna: porez na dohodak osoba koje rade u jednoj pokrajini i koriste njezine javne institucije, a ive u drugoj pokrajini, isplaæuje se gotovo iskljuèivo pokrajini u kojoj zaposlenik ima mjesto stanovanja. Taj je problem posebno va an za gradove-pokrajine. Velike kompanije koje imaju podru nice u mnogim pokrajinama, primjerice velike banke, proizvoðaèi automobila ili kemijska industrija, ali i javne institucije kao što je Bundeswehr(savezna vojska), èesto izraèunavaju plaæe u središnjici i porez na plaæu plaæaju u mjestu izraèuna plaæe. Izvorna razdioba ukupnih poreznih prihoda modificirana je horizontalnim financijskim izjednaèenjem. Zahvaljujuæi odredbama financijske reforme iz 1969., pojaèano je horizontalno izjednaèenje, a u isto je vrijeme olakšano financijsko izjednaèenje pokrajina u u em smislu. Velika porezna unija uklonila je razlike u financijskoj moæi meðu pokrajinama zato što su one ustupile saveznoj dr avi velik dio regionalno razlièito raspodijeljenog poreza na dohodak i korporacijskog poreza, jer je za udio pokrajina uvedena porezna nejednakost i jer pokrajine sudjeluju u porezu na dodanu vrijednost koji je uglavnom raspodijeljen u skladu s brojem stanovnika. Financijsko je izjednaèenje pokrajina, nadalje, olakšano izjednaèenjem poreza na dodanu vrijednost u skladu s èlankom 107., stavkom 1., 4. reèenicom, polustavak 2. Temeljnog zakona. U skladu s tim, one pokrajine èiji su ukupni porezni prihodi te udio u porezu na dohodak i korporacijskom porezu manji od 92% od prosjeka po stanovniku, dobivaju subvencije u visini iznosa koji nedostaje do tih 92% od prosjeka 1 . Istodobno je to izjednaèenje pojaèano time što se ono punilo financijskim sredstvima financijski slabih pokrajina, i to do najmanje 95% od prosjeka po stanovniku 2 . Nadalje, 1970. slabim pokrajinama pošlo je za rukom dobiti od savezne dr ave(ponovno) 3 savezne dopunske isplate(èlanak 107., stavak 2., 3. reèenica Temeljnog zakona). U naèelu, savezna dr ava nudila je od 1949. godine moguænost tih isplata(èlanak 106., stavak 3. Temeljnog zakona u verziji od 23. svibnja 1949.), ali i savezna dr ava i pokrajine dugo su smatrale da je to horizontalno izjednaèenje iskljuèivo stvar pokrajina i da u njoj ne sudjeluje savezna dr ava. Udio pokrajina u korporacijskom porezu velikih kompanija koje imaju podru nice u mnogim pokrajinama podijeljen je na pojedine pokrajine u skladu s resursnom procjenom. 1 Ta je odredba imala samo malo znaèenje prije njemaèkog ujedinjenja i ukljuèenja novih pokrajina u financijski sustav prema Temeljnom zakonu od 1. sijeènja 1995. Od 1995., ta je moguænost korištena za prijenos ugovorenog saveznog udjela u blagajne novih pokrajina radi poveæanja njihove financijske moæi (7 postotnih bodova od èitavog prihoda od poreza na dodanu vrijednost). 2 Izraèun izjednaèenja poreza na dodanu vrijednost uèinjen je na drugaèijoj osnovi nego financijsko izjednaèenje pokrajina, stoga brojke“92%” i“95%” ni u kojem sluèaju nisu meðusobno usporedive. Prilagodbom poreza na dodanu vrijednost uzeti su u obzir samo realan broj stanovnika i spomenuti porezni prihodi, a financijskom prilagodbom pokrajina uzeti su u obzir i“povlašteni” stanovnici gradovapokrajina, polovica opæinskih poreza, druga primanja i troškovi za morske luke. 3 Veæ 1968. i 1969. godine, savezna je dr ava odobrila savezne dopunske isplate, ali ih je u poèetku, nakon financijske reforme, odbijala produ ivati. 17

Dopunske isplate saveznih vlasti iznose oko 25 milijardi njemaèkih maraka Savezne dopunske isplate poprimilie su neoèekivanu dinamiku. Njihov je opseg 1970. i 1971. iznosio samo po 100 milijuna njemaèkih maraka, a 1972. i 1973. veæ po 550 milijuna njemaèkih maraka. Godine 1974. isplate su poprimile veæu dinamiku i odreðena im je visina u iznosu od 1,5% ukupnog prihoda od poreza na dodanu vrijednost, za razdoblje 1988.- 1994. poveæane su na 2% ukupnog prihoda od poreza na dodanu vrijednost, s tim da se njihov ukupni iznos isplaæuje iz udjela savezne dr ave. Od 1995. one su odvojene od ukupnog prihoda od poreza na dodanu vrijednost i povezane s nedostajuæim iznosima financijski slabih pokrajina prema prosjeku. Pokrajine s pravom na isplatu izjednaèenja dobivaju 90% nedostajeæe prosjeène financijske moæi, a financijski slabim pokrajinama zajamèen je minimalan iznos od 99,5% od prosjeka 4 . Nadalje, savezne dopunske isplate dodjeljivale su se za razlièite troškove: natprosjeène troškove politièkog vodstva u malim pokrajinama, posebne troškove novih pokrajina zbog bivše podjele Njemaèke i rehabilitacijske mjere za kuæanstva Bremena i Saarlanda. Njihov ukupan iznos poveæan je na 2,7 milijardi njemaèkih maraka u 1989.. Godine 1995. savezne dopunske isplate znatno su poveæane zbog ukljuèenja novih pokrajina i njima isplaæenog iznosa do 25 milijardi njemaèkih maraka, nakon èega im je uslijedila financijska pomoæ u visini od 6,6 milijardi njemaèkih maraka. Pomak od horizontalnog financijskog izjednaèenja prema vertikalnim plaæanjima saveznih vlasti Financijsko izjednaèenje pokrajina, stvarni središnji dio horizontalnog izjednaèenja, poveæano je od 1970. do 1989. 5 s 1,2 milijarde na 3,5 milijardi njemaèkih maraka. Godine 1995. ono je doseglo iznos od 11,2 milijarde njemaèkih maraka, od kojih je oko 9,7 milijardi bilo odreðeno za nove pokrajine, a 1,5 milijardi transferirano je financijski slabim starim pokrajinama. Te brojke, bez obzira na to s kojom zadrškom se promatraju, dokazuju u kontekstu starih pokrajina dvije stvari: u usporedbi s poreznim trendovima u pokrajinama(i kod lokalnih vlasti), dokazano je relativno smanjenje transfernih isplata u okviru financijskog izjednaèenja pokrajina i pomak uloge izjednaèenja od tradicionalnog financijskog izjednaèenja pokrajina prema 4 Prema izraèunima DIW(Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung- Njemaèki institut za gospodarsko istra ivanje Berlin) tih 99,5% indeksa financijske moæi znaèe za financijski najslabije pokrajine, primjerice istoènonjemaèke, realno otprilike 95% od prosjeènih poreznih prihoda po stanovniku(usporedi bilješku 2). 5 Godina 1970. bila je prva proraèunska godina nakon financijske reforme 1969., a 1989. bila je posljednja godina prije ujedinjenja Njemaèke. Iznosi koji zapoèinju od 1990. ne mogu se usporediti s onima iz prijašnjih godina zbog prijelaznih regulacija do 1994., kojima su djelomice na odreðeno vrijeme ukinute ustavne uredbe i zbog posljedica troškova ujedinjenja na financije savezne dr ave i pokrajina. Nove su pokrajine 1. sijeènja 1995. ukljuèene u financijski sustav Savezne Republike Njemaèke. 18

vertikalnim isplatama savezne dr ave. Prevelika ekspanzija financijskog izjednaèenja, koje su mnogo kritizirali i politika i znanost, kao što se ovdje vidi, ima malo veze s gospodarskim razvojem u starim pokrajinama, ali mnogo s ujedinjenjem Njemaèke. S obzirom na taj razvoj, treba se pitati ima li smisla dr ati se tradicionalne ideje financijskog izjednaèenja pokrajina ili bi se one trebale orijentirati, i u interesu "pokrajina platiša", više prema vertikalnom izjednaèenju s horizontalnim djelovanjem. Politièka stabilnost Savezne Republike Njemaèke mogla bi znatno pridonijeti uèinku financijskog sustava. Zadu ivanje se nagraðuje Usporedo s gore navedenim unutar sustava razvili su se krivi poticaji. Razdiobom poreza na dodanu vrijednost izmeðu savezne dr ave i pokrajina prema postupku pokrivanja udjela, nagraðuje se zadu ivanje, a odnos izjednaèenja i odnos nadopunjavanja u horizontalnom izjednaèenju pru aju slabi povod za trud da se postigne rast poreznih prihoda. Naposljetku, u jednoj je od istoènih saveznih pokrajina izjava Saveznog ustavnog suda u odluci od 1992. o izvanrednom stanju proraèuna u Bremenu i Saarlandu protumaèena tvrdnjom da naèela koja odobravaju takve financijske pomoæi daleko više odgovaraju novim pokrajinama. U meðusobnom odnosu pokrajina postoje ogromni poticaji posebice u korist manjih pokrajina i onih pokrajina koje su slabije prema standardima sustava financijskog izjednaèenja. Povijest financijskog izjednaèenja Savezne Republike Njemaèke puna je primjera u kojima su male i slabe pokrajine doslovce "prodale" svoje glasove u Bundesratu. Pritisak modernizacije na male pokrajine, èija financijska moæ ovisi ponajprije o njihovoj poziciji unutar sustava financijskog izjednaèenja, manji je nego na druge pokrajine. Unatoè toj opravdanoj kritici strukture financijskog sustava, ne smije se previdjeti da ima i drugih gledišta, primjerice uspješan razvitak industrije i stvaranje radnih mjesta, što ima jaèi utjecaj na politièke odluke nego(pogrešni) poticaji u sustavu financijskog izjednaèenja. Javljaju se primjedbe i na postojeæi sustav financijskog izjednaèenja, prema kojima su zbog nedostatka gospodarskih poticaja strukture izmeðu siromašnih i bogatih pokrajina gotovo nepromijenjene. Doista, samo su tri pokrajine bile su u stanju u 50im godinama jasno poboljšati svoje prilike: Bavarska, koja se u 50-im i 60-im godinama smatrala najbogatijom meðu siromašnim pokrajinama, promaknuta je u ligu bogatih. Schleswig Holstein, u 50-ima daleko najsiromašnija pokrajina, danas je meðu prosjeènima. Meðu onima u boljoj poziciji, Hessen se znatno popravio, te je danas najbogatija pokrajina. Uzroci razlièite uèinkovitosti nisu uklonjeni financijskim izjednaèenjem Zbog opisanog razvoja prilika, gomilanje troškova financijskog izjednaèenja savezne dr ave imalo je sve manje utjecaja na pokrajine. 1970., kad je financijska reforma iz 19

1969. poèela va iti, èetiri su pokrajine: Baden-Württemberg, Hamburg, Hessen i Sjeverna Rajna Westfalija, razmjerno podjednako dijelile plaæanja. Krajem postojanja stare Savezne Republike Njemaèke preostale su još samo dvije pokrajine koje su dijelele ta plaæanja: Baden-Württemberg i Hessen. U novoj Saveznoj Republici Njemaèkoj, pet od sada šestnaest pokrajina od 1995. redovito plaæa doprinose. Èetiri su pokrajine veæ 1970. dijelile troškove financijskog izjednaèenja pokrajina, a kasnije im se prikljuèila i Bavarska: strukture su, dakle, u posljednjih 30 godina ostale gotovo nepromijenjene. Jedan od ciljeva financijske reforme iz 1969. godine, izjednaèenje uèinkovitosti pokrajina, postignut je samo u odreðenoj mjeri. S obzirom na pet pokrajina koje plaæaju naspram deset koje dobivaju, danas postoji opasnost dugoroènog poremeæaja ravnote e izmeðu onih pokrajina koje plaæaju i onih koje dobivaju. U sustavu razdiobe u kojem dominira jedna strana, mogla bi nastati nepravilnost s negativnim posljedicama za manjinu. Isplate pokrajina koje podlije u izjednaèenju u okviru financijskog izjednaèenja pokrajina ne odreðuju se prema uèinkovitosti, veæ, u prvom redu, prema iznosu koji nedostaje onim pokrajinama koje imaju pravo na izjednaèenje. Strateški gledano, financijsko izjednaèenje predstavlja dilemu: s jedne strane, potrebno je neutralizirati negativne posljedice razlièite uèinkovitosti, a, s druge pak strane, ono ne mo e na zadovoljavajuæi naèin popraviti njihove uzroke. Razvoj dogaðaja takav je da iznosi potrebnih financijskih doprinosa rastu kako bi zatvorili jaz izmeðu uèinkovitih pokrajina i onih èiji je uèinak slab. Sna ne pokrajine zbog javnih ulaganja imaju relativno povoljne moguænosti za poboljšanje svoje pozicije. Nejakim pokrajinama sve je te e, gotovo nemoguæe, izvršavati du nosti bez pretjeranog optereæenja 6 . Modernizacija savezne dr ave: Što se mo e dogoditi? Stalna rasprava o financijskom izjednaèenju, ali i financijskom ustroju Savezne Republike Njemaèke, sama po sebi daje višestruk povod za kritiku od strane znanosti i politike. Na politièkoj razini, predsjednici vlada zapadnonjemaèkih pokrajina tra ili su kratko prije ujedinjenja Njemaèke ispitivanje i reviziju financijskog ustroja radi jaèanja pokrajina. Istina, taj je zahtjev bio ukljuèen kao obveza u Ugovor o ujedinjenju, ali ga nije ostvarilo ni Zajednièko povjerenstvo za reforme njemaèkog Budestaga i Bundesrata, niti je ostvaren u okviru pregovora ministara financija o Paktu o solidarnosti(za njemaèke nove pokrajine). Tu be koje su pokrajine Baden-Württemberg i Bavarska podnijele Saveznom ustavnom sudu dale su nov poticaj raspravi o reformama. Va an cilj tu bi bio je 6 Razlièite moguænosti“siromašnih” i“bogatih” pokrajina u vršenju gospodarskih poticajnih ulaganja postaju jasne ako se pogledaju prihodi naspram obveza potrošnje: uzme li se u obzir realni obujam porezne moæi(pokrajina i lokalne vlasti) od oko 95 do 104% od prosjeka kao i veza prema proraèunu pokrajina od oko 90 do 95% njihovih prihoda od plaæa, kamata, zakona o isplati itd., onda postaje jasno da je ostatak razlike u poreznoj moæi nakon financijskog izjednaèenja znatan s obzirom na javne investicije koje sami financiraju. 20

poboljšane zaštite "pokrajina platiša" od preoptereæenja zbog potreba "pokrajina primatelja". Bavarska je tra ila smanjenje obveza plaæanja, i to na polovicu iznadprosjeène financijske moæi. U odluci od 11. studenoga 1999., Savezni ustavni sud nije uva io taj zahtjev pokrajina koje su podnijele tu bu, ali je zatra io da zakon o financijskom izjednaèenju bude temeljito provjeren u dva koraka do kraja 2002., odnosno 2004. Nakon završetka rasprave pred Saveznim ustavnim sudom, ponovno je zapoèela politièka rasprava. U okviru koalicijskih pregovora savezne vlade Gerharda Schrödera veæ je bilo dogovoreno osnivanje anketnog odbora koji bi trebao izraditi prijedloge revizije financijskog ustroja i financijskog izjednaèenja. Predsjednici vlada pokrajina zatra ili su na svojoj godišnjoj konferenciji od 2. do 4. prosinca 1998. osnivanje mješovite radne skupine savezne dr ave i pokrajina, koja bi trebala izraditi prijedloge modernizacije financijskog ustroja Savezne Republike Njemaèke u cjelini. Na konferenciji predstavnika savezne i pokrajinskih vlada 17. prosinca 1998. dogovoreno je osnivanje zajednièkog odbora savezne dr ave i pokrajina, koji bi trebao predoèiti moguænosti reforme financijskog ustroja. Ako taj odbor postigne dogovor o zajednièkim ciljevima, trebao bi se uspostaviti ustavni odbor Bundestaga i Bundesrata radi pripreme potrebnih promjena Temeljnog zakona. Taj slo eni postupak odabran je jer trenutaèno ne postoji nikakav, pa ni najmanji, dogovor o ciljevima reforme financijskog ustroja. Èini se sigurnim da se potpuna revizija neæe dogoditi, veæ je moguæa samo ogranièena prilagodba. Sudeæi prema sadašnjem stanju rasprave, èini se da æe se reforma ustroja savezne dr ave, posebice financijskog, provesti 2005., nakon isteka sada va eæih regulacija Pakta o solidarnosti. Neæe, meðutim, biti lako izraditi koncept koji æe prihvatiti veæina. Objektivna je poteškoæa u tome što reforma financijske razdiobe nije dovoljno djelotvorna. Politièka je pak poteškoæa u tome da svaka promjena stvara dobitnike i gubitnike. To pokazuje primjer rasprave o mješovitom financiranju. U naèelu, postoji konsenzus o tome da su va eæe regulacije, u najmanju ruku, nedjelotvorne. Usporedo s tim, pokrajine koje bi oèigledno bile gubitnice, sna no se protive tim reformama. Preduvjeti za uspjeh koji obeæava modernizacija ustroja savezne dr ave bili bi temeljito preispitivanje podjela obveza u njoj, zatim definiranje onoga što bi se, s gledišta socijalne dr ave, trebalo realizirati i financirati na razini saveznih pokrajina te preispitivanje razlièitih podruèja radi provjere moguænosti promjena i ostvarivanja razlièitih rješenja za razlièite pokrajine. Sama revizija definicije obveza radi proširenja djelokruga aktivnosti pokrajina dopušta promjenu postojeæe financijske razdiobe. Iskustvo pak pokazuje da je premještanje obveza iznimno teško. Politièari Savezne Republike Njemaèke u svojim sveèanim govorima slo ni su u tome da premještanje obveza ima smisla te da je potrebno. Meðutim, kad govore o pojedinostima, a poznato je da se u pojedinostima skrivaju najveæe zamke, gubi se svaki pokušaj da se zakondavcima pokrajina omoguæi veæi prostor za odluèivanje. Vjerojatno je oblik njemaèke stranaèke demokracije bitna zapreka decentralizaciji, zato što sve stranke kao cilj imaju jedinstvenu politiku bez obzira na razinu, što uopæe, ili barem na malo prostora, ne dopušta regionalne posebnosti. Na podruèjima gdje je ustavom jasno odreðena nadle nost pokrajinskih zakona, stranke se pri formulaciji 21

svojih pozicija bore za relativno jedinstvo. Prema sadašnjem trendu, regionalna distinkcija dovela bi u opasnost stranaèki politièki "pakt". Moguæe je zamisliti povratak prijedlogu raspravljanom unutar anketnog odbora o ustavnoj reformi 1976., koji je predviðao da pokrajine mogu odstupiti od saveznog zakonodavstva na podruèju dvojnog zakonodavstva ukoliko se savezni zakonodavac ne suprotstavlja tome. Savezno zakonodavstvo i dalje bi vrijedilo, a svaka bi pokrajina imala moguænost "povuæi se" u vlastito zakonodavstvo. Za razliku od odredbi iz èlanka 125., stavak 2. Temeljnog zakona, takav dogovor ne bi u svakom pojedinaènom sluèaju ovisio o prethodnom odobrenju Bundestaga. U Kanadi je iskustvo s takvim ureðenjem ustava bilo vrlo pozitivno. Odredbe o suzdr avanju u podruèju saveznog zakonodavstva sadr avale bi i pogodnost da se savezna dr ava ne miješa u poslove pokrajina, izbjegavajuæi tako velike troškove za tu be s njima ili unutar njih. Sjetimo li se rasprava o ponovnom uvoðenju poreza na imovinu, dr avnog poreza ili rasprave o radnom vremenu trgovina što su ih vodili ministri gospodarstva pokrajina, trebamo se zapitati zašto se savezna dr ava ne suzdr i i ne prepusti pokrajinama odgovarajuæe zakonodavstvo. Oslobodila bi se tih rasprava, a parlamenti pokrajina morali bi sami obrazlo iti svoje odluke svojim glasaèima. U europskom kontekstu postavljat æe se sasvim druga pitanja Jasno je da unatoè svim opravdanim kritikama sadašnjeg sustava nije vidljiva uvjerljiva alternativa, a osim toga za nju bi bilo teško pronaæi politièku veæinu. Èini se da promjena okvirnih uvjeta doista iziskuje hitnu promjenu paradigme. U vrijeme donošenja triju temeljnih politièkih odluka: formuliranja Temeljnog zakona 1948/49., reformi 1969. i pregovora o ukljuèenju novih pokrajina u financijski poredak prema Temeljnom zakonu 1992/93. godine, prvenstveno su vrijedila gledišta meðuregionalnog izjednaèenja. Godine 1948/49. bila je rijeè o opæem prevladavanju poslijeratnih nevolja, 1968/69. o koncertiranoj akciji savezne dr ave i pokrajina radi stvaranja homogenih uvjeta za ivot u Saveznoj Republici Njemaèkoj, a 1992/93. o zahtjevu istoènonjemaèkih graðana za asimilacijom s njihovim zapadnim sunarodnjacima. Kako sada stvari stoje, u sljedeæim æe se godinama postavljati još i neka druga pitanja. Istina, još æe dugo godina ostvarenje "unutarnjeg ujedinjenja" ostati izvanredno prioritetni zadatak, ali ideal ujedinjenja, koji mo da ima svoje obrazlo enje u zatvorenoj nacionalnoj dr avi, gotovo se ne mo e više objasniti u Europi bez granica. Teško je obrazlo iti zašto bi se stvari od Flensburga do Konstanza i od Aachena do Görlitza trebale ureðivati jednako, ako ono što je va no za sve graðane i njihovo (gospodarsko) djelovanje, više nije nacionalni, veæ mnogo fleksibilniji, europski zakonski okvir. Bit æe teško objasniti da se njemaèki standardi moraju prihvaæati kao obvezni za pokrajine unutar Njemaèke, a da se istodobno druge europske dr ave smatraju ravnopravnima. Odricanje od obveznih unutarnjih normi koje su, meðutim, u europskom kontekstu zastarjele, znaèi, u prvom redu, da se savezna dr ava odrièe svojih politièkih moguænosti upravljanja ili da ih koristi samo ogranièeno, radi poštivanja subsidijarnog naèela koje Nijemci uvijek naglašavaju unutar Europske 22

unije kao i u vlastitoj dr avi te da se pokrajinama dopusti više prostora za neovisno stvaranje politike. Treba vidjeti jesu li savezna dr ava, a nadasve politièke stranke, spremne na to. Podjela zadaæa Temeljnog zakona iziskuje provjeru ne samo zbog ustavnopravnog polo aja pokrajina veæ i s obzirom na njihovu ulogu kao suverenih podnacionalnih teritorijalnih korporacija unutar Europske unije. Stvarnim nestankom nacionalnih granica i nastajanjem nove konkurentske situacije, koja se razvila izmeðu njemaèkih pokrajina i drugih regija u Europskoj uniji s drugim regulacijskim sustavom, nastaje potreba jaèanja regulativnih kompetencija pokrajina. Pokrajine su veæ suoèene s novim odgovornostima, bit æe ih i više, a njihove autonome regulativne moguænosti vrlo su ogranièene. 23

Zlatka Ploštajner Financiranje lokalne uprave: neka opa anja U Sloveniji reforma sustava lokalne samouprave još nije dovršena. Pravo na samoupravu ustavno je pravo slovenskih graðana. Prema ustavu, opæine su osnovne socioekonomske, politièke i upravne jedinice, odgovorne za razvoj lokalnog gospodarstva i socijalnih slu bi na svojim teritorijima. Slovenija je uvela sustav lokalne samouprave na samo jednoj razini s namjerom da ga kasnije unaprijedi drugom razinom. Slovenske opæine velièinom se kreæu izmeðu 400 i 276.000 stanovnika. No veæina opæina prilièno je mala(manje od 9000 stanovnika) i èesto im manjka financijskih sredstava i upravnih kapaciteta da uspješno obavljaju svoju funkciju. Kao rezultat reforme sustava lokalne uprave, od 1991. godine broj opæina se utrostruèio, poveæavajuæi se s nekadašnje 62 opæine na 147 opæina 1994. te na èak 192 godine 1998. Oèekuje se da æe broj opæina i dalje rasti, buduæi da mnogo novih prijedloga za uspostavu novih opæina veæ èeka parlamentarnu odluku 1 kojom bi se odobrilo raspisivanje referenduma za njihovu uspostavu. Opæina se mo e uspostaviti zakonom koji donosi parlament, a koji se proglašava nakon glasovanja u korist njezine uspostave, referenduma koji se provodi kako bi se osigurala volja stanovništva dotiènoga podruèja. Ako graðani prihvate prijedloge za nove opæine, one æe morati poèeti funkcionirati 1. sijeènja 2003. Je li maleno uistinu lijepo? Kada je zapoèela reforma lokalne samouprave nitko nije mogao ni zamisliti da æe Slovenija završiti s brojnim vrlo malenim opæinama i bez druge razine lokalne samouprave. Zakonom je odreðeno da opæina mora imati najmanje 5000 stanovnika iako se u odreðenim osobitim okolnostima mo e uèiniti iznimka uslijed geografskih, povijesnih, gospodarskih ili nacionalnih razloga. Nakon prve i druge faze reforme Slovenija je završila s mnoštvom iznimaka. U pola njezinih opæina broj stanovnika manji je od 5.000. No dioba opæina još je uvijek u tijeku i parlamentu su uruèeni mnogi prijedlozi za nove opæine, tako da æe se poèetkom 2003. godine, kad bi nove opæine trebale biti formalno uspostavljene, slovenske opæine dodatno smanjiti. Velièina opæina va no je pitanje. S gledišta teorije demokracije, moglo bi se dokazivati da što su opæine manje, to je bolje za demokraciju, jer graðani mogu sudjelovati u veæoj mjeri. Isto tako, puno je lakše prakticirati razne oblike izravne demokracije. Ali odreðena velièina i dalje je va na jer bi opæine trebale imati na raspolaganju potrebna 1 Godine 1996. donesen je Zakon o postupku uspostavljanja opæina i o odreðivanju njihova teritorija kako bi se regulirala uspostava novih opæina. 24

sredstva(financijska, kadrovska, itd.) za uspješno zadovoljenje lokalnih potreba. Vrlo malenim opæinama nedostaju dostatna sredstva za pru anje potrebnih usluga svojim graðanima. Isto tako ne postoje nikakva jamstva da se njima demokratskije upravlja nego veæim opæinama. Vrlo èesto vlasti se mo e lakše domoæi jedna skupina nego što je to sluèaj u veæim, raznolikijim i sposobnijim opæinama. Velièina opæina va an je èimbenik u Sloveniji. Slovenija si teško mo e priuštiti dodatno dijeljenje veæ ionako malenih opæina. Time æe se njihovi upravni i financijski kapacitet dodatno smanjiti. Dr ava bi morala ponovno razmotriti naèin na koji se raspodjeljuju potpore izjednaèenja, jer su one jedan od vrlo va nih, ako ne i najva niji razlog za uspostavu novih opæina. Za lokalne zajednice financijski je odr ivo postati neovisna opæina zbog oèekivane dr avne potpore. Kao dijelovima veæih opæina puno im je gore, zato što je ukupan iznos dr avne financijske potpore za veæu opæinu manji, nego ako se podijele na manje opæine. Sve dok se ne poštuju kriteriji koje bi opæine trebale ispunjavati, a dr avno financiranje ide u prilog uspostavi malih opæina, nastavit æe se i proces diobe slovenskih opæina. S dobivenim potporama nove opæine mnogo lakše mogu poboljšati svoju temeljnu infrastrukturu(ceste, instalacije itd.), ali nakon toga dostignu svoju granicu jer veæina poteškoæa s kojima se moraju suoèiti prelazi opæinske granice ili njima nedostaje sposobnosti za njihovo rješavanje(okoliš, razvoj, obrazovanje, itd.). Malenim opæinama nedostaje ljudstva i financijskih sredstava da bi dugoroèno ispunjavale svoju zadaæu. Iako bi trebale obavljati iste zadaæe kao veæe opæine, male si mogu priuštiti samo jednog ili vrlo malo profesionalnih administratora za izvršavanje tih zadataka. U tim uvjetima jako je teško prièati o profesionalnoj lokalnoj upravi. S druge strane, njima nedostaje financijskih sredstava zato što imaju malen broj stanovnika, a moguænost prikupljanja poreza vrlo im je ogranièena. One gotovo posve ovise o dr avi i njezinoj financijskoj pomoæi. Iako imaju vrlo malu upravu, gotovo polovica lokalnog proraèuna troši se na lokalne upravne poslove, a veæe opæine na njih potroše tek izmeðu 10 i 12%. Veæe opæine imaju na raspolaganju mnogo širi raspon razlièitih resursa(financijskih, ljudskih, tehnoloških itd.), no smatra ih se manje demokratiènima i više distanciranima od utjecaja graðana. Ipak, ova se prepreka mo e nadvladati unutarnjom podjelom opæine na manje jedinice kojima se mogu prenijeti odreðene odgovornosti. Dobrovoljna ili obvezna regionalizacija? Trenutaèno ne postoje nikakve zasebne slu bene politièke i upravne jedinice na srednjoj razini izmeðu opæina i dr avne razine, pa iako se opæine mogu udru ivati u regionalne asocijacije kako bi regulirale i slijedile lokalna pitanja od šireg interesa, dosad se to nije èesto dogaðalo. Ipak, opæine odreðenih podruèja(Koroška, Bela Krajina itd.) udru ile su se da bi formalno ustanovile regiju, ali nijedan prijedlog još nije prošao parlamentarnu proceduru. Parlament èeka zakon o regijama koji bi trebao osigurati opæi zakonski okvir za regionalizaciju Slovenije. Regionalizacija je osobito va na za uspješno rješavanje va nijih pitanja razvoja i zaštite okoliša što nu no tra i resurse regionalne razine poput agencija za strateški razvoj, primjerice onih koje se 25

bave planiranjem i izgradnjom objekata i postrojenja za zbrinjavanje otpada i otpadnih voda. Da bi se promicalo regionalni razvoj, postoji goruæa potreba da se ustanovi odgovorajuæi mehanizam ili mehanizmi koji bi kombinirali razne elemente i agencije na regionalnoj razini. Kad je sastavljen prijedlog ustava velik naglasak stavljen je na lokalnu samoupravu i autonomiju. Ustavna odredba da bi opæine trebale dobrovoljno osnivati regije temelji se na pretpostavci da lokalne uprave spremno suraðuju. Oèekivalo se da æe se regionalna razina spontano razviti kako se opæine budu meðusobno dobrovoljno udru ivale da stvore regije, no praksa još nije dostigla ta oèekivanja. Ovaj je problem zapravo slo eniji nego li se to isprva uviðalo, ali i dalje se mora najprije uspostaviti srednja razina uprave za cijeli niz sadr aja, bilo dobrovoljnom suradnjom ili silom zakona. Prema sadašnjem zakonskom okviru, dr ava ne mo e opæinama nametnuti regije. Jedan od trenutaènih prijedloga za mijenjanje ustava odnosi se na to pitanje, èime se opunomoæuje dr ava da zakonom regionalizira Sloveniju. Srednja razina uprave mo e se do ivjeti kao izazov postojeæim opæinama i dr avnoj upravi, s obzirom na element podjele zadaæa i resursa te nadzor koji to povlaèi za sobom. To je osobito uoèljivo kada se uzme u obzir ostavština prijašnjeg i sadašnjeg centraliziranog sustava. Još uvijek ostaje otvoreno pitanje u kojoj su se mjeri centralne vlasti uistinu voljne decentralizirati ili bi se radije okrenule dekoncentraciji. Istovremeno, ele li opæine uistinu suraðivati i udru iti napore i resurse sa susjednim opæinama? Ili bi im dra a bila izolacija, osobito od središta nekadašnjih opæina koja obièno dominiraju nad manjim opæinama koje su se odijelile? U tom smislu pred slovenskim graðanima glede toga pitanja le i vrlo velik izazov. Ne radi se samo o osiguravanju zakonskog okvira, pravi izazov sastoji se u tome da se razvije istinska kultura lokalne samouprave. S jedne strane, graðani i lokalne uprave moraju nauèiti preuzimati odgovornost za donošenje odluka prenesenih lokalnim upravama, što pretpostavlja i spremnost na redovitu suradnju s drugim opæinama u tom podruèju. S druge strane, centralne vlasti moraju nauèiti da lokalne zajednice mogu imati vlastite prioritete i rješenja konkretnih problema koje moraju poštivati, naravno, u granicama zakonskih propisa. Vrlo je va no da sve strane shvate uzajamnu korist od suradnje, buduæi da su prisiljene na nju, eljele je one ili ne. Naravno, uvijek æe postojati odreðeni vid napetosti izmeðu opæina, kao i izmeðu centralne i lokalne razine, jer se njihovi ciljevi ne poklapaju baš uvijek, a èesto æe èak biti i u suprotnosti. Ipak, va no je usredotoèiti se na pozitivne vidove takvih napetosti i prihvatiti nu nost suradnje. No razlièitost se ne mo e riješiti samo podreðivanjem manjih opæina veæima ili lokalne uprave centralnoj, veæ radije kroz pregovore i uzajamna prilagoðavanja. Ako je naglasak na decentralizaciji, prateæa regionalizacija preduvjet je za uspjeh, a istovremeno je od najveæe va nosti izgradnja kapaciteta lokalne uprave. Decentralizacija zahtijeva takoðer prenošenje odgovornosti kao i transfer financijske i proraèunske kontrole. Slovenski financijski sustav morat æe se prilagoditi ako bude došlo do decentralizacije zadaæa i funkcija. Vrlo je va no prepoznati da se istinska lokalna samouprava ne mo e dobiti bez jasne povezanosti izmeðu funkcija i financija. Nadle nost i odgovornost uvijek se moraju povezivati. 26

Lokalne nadle nosti izmeðu moguænosti i stvarnosti U skladu s va eæim propisima, opæine su odgovorne za tri skupa zadaæa: ! svoje vlastite lokalne javne poslove(koji se mogu razlikovati od zajednice do zajednice) ! lokalna javna pitanja koja, kao takva, odreðuje centralna uprava kroz dr avne zakone po sektorima ! zadaæe koje su im prenesene iz dr avne nadle nosti(zasad nijedna). Trenutaèno slovenske opæine obavljaju samo svoje vlastite lokalne javne poslove i rješavaju lokalna javna pitanja koja je, kao takva, definirala centralna uprava kroz dr avne zakone po sektorima, zato što dr ava još ništa od svojih odgovornosti nije prenijela na opæine, navodeæi kao razlog da se opæina ne mo e pobrinuti za jednako i ujednaèeno pru anje usluga zbog velike razlike u njihovoj velièini i kapacitetima. Neke su funkcije trenutaèno odgovornost jedino opæine(predškolski odgoj, protupoarna i civilna zaštita, usluge obiteljske i socijalne skrbi, odvoz i odlaganje smeæa, urbanistièko planiranje, lokalni gospodarski razvoj, podruèno grijanje, vodoopskrba itd.), a u nekim se drugim sluèajevima odgovornost dijeli izmeðu opæine i dr ave (osnovnoškolsko obrazovanje i obrazovanje odraslih, socijalno stanovanje, socijalna skrb, primarna zdravstvena skrb, kazališta, muzeji, knji nice, parkovi i javne površine, sportski objekti, drugi kulturni objekti, zaštita okoliša, ceste, prijevoz itd.) Kad je odgovornost zajednièka, programi se vrlo èesto razvijaju u uskoj suradnji izmeðu nadle nih dr avnih i opæinskih tijela. Opæina mora sudjelovati sufinanciranjem programa(primjerice: obrazovanje odraslih, programi javnih radova, lokalni razvojni programi itd.). Opæine takoðer osiguravaju financijska sredstva za programe nevladinih organizacija koji upotpunjuju javne programe. Ne postoji istinska moguænost da æe dr ava u bliskoj buduænosti biti spremnija prenijeti svoje zadaæe na opæinsku razinu. S obzirom i na oèekivano poveæanje broja opæina, ta vjerojatnost gotovo da i ne postoji. Prije se mo e reæi da je vjerojatno da æe Slovenija ustanoviti regije, iako je još uvijek otvoreno pitanje koliko æe ih biti te koje æe biti njihove nadle nosti i odakle im financijska sredstva, a morale bi imati svoja vlastita. Ne mo e bez novca Lokalna pitanja od javnog interesa financiraju opæine iz svojih vlastitih izvora, nacionalnih sredstava i zajmova. U normalnim uvjetima opæinske zadaæe trebalo bi financirati iz vlastitih opæinskih izvora(to jest, iz lokalnih poreza i drugih davanja te iz prihoda od imovine u vlasništvu opæine), no to je rijetko. Gospodarski slabije razvijene opæine koje ne mogu osigurati provedbu svojih zadaæa u okviru svojih vlastitih financijskih sredstava trebale bi primati dodatna sredstva od dr ave. Opæine imaju na raspolaganju tri vrste financijskih sredstava 2 : 1. lokalne izvore: ! poreze: porez na imovinu, porez na darove i nasljedstvo, porez na igre na sreæu, porez na potrošnju; 2 Zakon o financiranju lokalne uprave donesen je 1994., a njegove izmjene i dopune 1998. 27

! naknade i pristojbe: upravne, pristojbe na automate za zabavne igre, lokalne pristojbe, komunalne pristojbe, naplata uporabe zgrada i zemljišta, naknade za neobraðenu obradivu zemlju i šumu, novèane kazne; ! ostalo: promet nekretnina, najamnine, zakupi 2. dr avne izvore: ! zajednièke poreze: porez na dohodak(35% opæinama, prije 1998. opæina je dobivala 30%); ! opæe dotacije: mjeseèni transfer sredstava iz ministarstva financija(utemeljen na predviðanjima zajamèene potrošnje do 1999., a nakon toga na relevantnoj potrošnji 3 ); ! posebne dotacije(po pojedinaènim, odnosno resornim ministarstvima za toèno odreðene projekte, ali maksimalno do 70% ukupnih projektnih troškova); 3. zadu ivanje: ! ogranièeno na 10% opæinskih prihoda u prethodnoj godini; ogranièenje se smije premašiti samo za financiranje stanovanja, vodoopskrbe i odlaganja otpada; otplata kamata ne mo e premašivati 3% prihoda. Opæe dotacije- potpore izjednaèenja Do 1999. Slovenija je za izjednaèenje upotrebljavala kriterij zajamèene potrošnje èija je namjena bila financiranje tekuæih rashoda i ulaganja. Nakon toga uvedena je relevantna potrošnja namijenjena financiranju tekuæih rashoda koji se odnose samo na izvoðenje zadaæa lokalne uprave specificiranih ustavom ili zakonima. Iznos relevantne potrošnje po stanovniku odreðuje ministarstvo financija prema sljedeæoj formuli: Rsi=(0.70+ 0.05*Ri+ 0.05*Ai+ 0.16*Yi+ 0.04*Oi) RS*Pi gdje oznake znaèe sljedeæe: Rsi: relevantna potrošnja za opæinu definirana kao odgovarajuæa kolièina sredstava za financiranje zadaæa lokalne uprave specificiranih ustavom ili zakonima. Ri: odnos izmeðu duljine lokalnih cesta po stanovniku u pojedinoj opæini i duljine lokalnih cesta po stanovniku u Sloveniji; Ai: odnos izmeðu površine opæine po stanovniku i površine Slovenije po stanovniku; Yi: odnos izmeðu udjela stanovništva mlaðeg od 15 godina u cjelokupnom stanovništvu pojedine opæine i prosjeka opæinskih udjela u Sloveniji od 1. sijeènja one godine u kojoj se odreðuje iznos relevantne potrošnje za iduæu godinu; Oi: odnos izmeðu udjela stanovništva starijeg od 65 godina u cjelokupnom stanovništvu pojedine opæine i prosjeka opæinskih udjela u Sloveniji od 1. sijeènja one godine u kojoj se iznos relevantne potrošnje odreðuje za iduæu godinu; RS: relevantna potrošnja po stanovniku koju odreðuje parlament za svaku godinu, kad se usvaja dr avni proraèun; 3 Ministarstvo financija odreðuje iznos relevantne potrošnje po stanovniku u odnosu na broj stanovnika u opæini, velièinu teritorija i duljinu lokalnih cesta, udio stanovništva mlaðeg od 15 godina i udio stanovništva starijeg od 65 godina. 28

Pi: broj osoba sa stalnim prebivalištem u pojedinoj opæini od 1. sijeènja one godine u kojoj se iznos relevantne potrošnje odreðuje za iduæu godinu na temelju podataka iz centralnog prijavnog ureda. Temeljni zbroj svih koeficijenata morao bi iznositi 1. No prvi koeficijent mo e biti viši od 0,70 za gradske opæine ili opæine koje su bile središta nekadašnjih opæina. Kod gradskih opæina koeficijent se poveæava na 0,78 èime zbroj svih koeficijenata iznosi ukupno 1,08, a u drugom se sluèaju poveæava na 0,74, što dovodi do rezultata od 1,04. Kriterij koji odreðuje zadovoljava li opæina uvjete za potporu izjednaèenja ili ne, procijenjeni je iznos njezina vlastita prihoda, koji zajednièki prireðuju ministarstvo financija, porezna uprava i dotièna opæina. Pri izraèunavanju procijenjenih prihoda, ukljuèuju se svi opæinski prihodi osim kategorije ostalih neporeznih opæinskih prihoda(primjerice: prodaje imovine, najamnina, zakupnina itd.). Procjena lokalnih prihoda temelji se na razinama prihoda kakve odreðuje zakon ili prosjeènim razinama u slovenskim opæinama, ako nisu odreðene zakonom. Opæine koje mogu pokriti relevantnu potrošnju svojim vlastitim procijenjenim prihodima ne ispunjavaju uvjete za dr avnu potporu izjednaèenja. Godine 1999. u Sloveniji je bilo 20 takvih opæina. Sve ostale opæine primale su potporu izjednaèenja. U obliku potpore izjednaèenja koja se isplaæuje u redovitim mjeseènim ratama dr ava mora pokriti cijelu razliku izmeðu relevantne potrošnje i procijenjenih vlastitih prihoda tako da opæina mo e izvršavati svoje zadaæe. Zakon odreðuje da kad se dvije ili više opæina odluèe spojiti, imaju pravo na dodatna sredstva izjednaèenja tijekom razdoblja od iduæe tri godine. S tom odredbom dr ava eli neutralizirati negativne uèinke koje takvo udru ivanje mo e imati na visinu potpore izjednaèenja. No ovo zapravo ne predstavlja poticaj za opæine jer one još uvijek više dobivaju odvajanjem nego udru ivanjem. Iz potpuno istoga razloga Izmjenama i dopunama Zakona o financiranju lokalne uprave, koje su stupile na snagu 1998., odreðeno je da sredstva izjednaèenja koje prima pojedina opæina mogu biti manja ili jednaka iznosu njenih vlastitih procijenjenih prihoda, no ustavni sud odbacio je ovu odredbu kao neustavnu. Posebne dotacije Ulaganja se sufinanciraju posebnim dotacijama koje dodjeljuju pojedina ministarstva. Tako njih osiguravaju zasebno pojedina ministarstva u skladu s toèno specificiranim kriterijima i raspolo ivim sredstvima. Visina poreza na dohodak slu i kao glavni kriterij. Opæine koje imaju ni i porez na dohodak po stanovniku primaju viši udio dr avnih sredstava za pojedina ulaganja, a gornja granica je 70%. Prioritete ulaganja mora odobriti vlada. Pojedina ministarstva vrše transfer posebnih sredstava, odnosno dotacija, u svrhu razlièitih ulaganja(demografski ugro ene regije, opæinske slu be, izgradnja vodovoda, opæinska odlagališta otpada itd.). Trenutaèno, opæine vrlo èesto moraju sufinancirati projekte koje je dr ava voljna financirati, èak i ako oni nisu najprimjereniji s lokalnog stajališta. Lokalni prihodi Valjalo bi spomenuti da opæa dr avna potrošnja kao postotak BDP-a iznosi oko 46%. No slovenske javne financije još su uvijek vrlo centralizirane, iako je postignut 29

odreðen napredak prema veæoj financijskoj autonomiji lokalnih uprava. Na izdatke opæinske uprave otpada tek oko 5% BDP-a i ukupne opæe dr avne potrošnje, što je manje nego u ostalim srednjoeuropskim i istoènoeuropskim zemljama(primjerice Poljskoj, koja je najbli a s 12,3%, Sycora, 1999.). Porezna uprava Republike Slovenije procjenjuje, ubire i sakuplja poreze u ime opæinskih uprava. U skladu s va eæim propisima, dr ava odreðuje koji instrumenti prihoda stoje na raspolaganju lokalnim upravama te nameæe porezna ogranièenja, koja za sobom povlaèe još veæa ogranièenja prihoda. Opæinama dr ava nala e pristup raznolikosti prihoda. No korisni uèinci koji se povezuju s raznolikošæu prihoda moraju se ubla iti priznanjem èinjenice da bi za mnoge siromašnije stanovnike poveæana optereæenja prihoda mogla povuæi za sobom izvore prihoda koji mogu biti teški i optereæujuæi. To bi moglo osobito vrijediti s obzirom na pristojbe, ako su strukturirane ne uzimajuæi u obzir sposobnost pojedinca da plaæa doprinose, èime se mogu poveæati društvene i prostorne nejednakosti. Zasad lokalne uprave ne mogu samostalno primjenjivati nikakve nove poreze. Najèešæe ne mogu povisiti ni poreznu stopu ni pristojbe da bi stvorile dodatan prihod, jer njih odreðuje dr ava. One nemaju gotovo nikakvu slobodu odluke u pogledu poreza, jedina su iznimka porezi na imovinu, koji bi trebali postati jedan od najva nijih izvora prihoda za opæine. No veæina opæina dosad ih nije mogla prikupiti jer im nedostaje pouzdana evidencija. Znaèajni financijski uèinci toga poreza neæe se vidjeti dok ne bude izglasan novi Zakon o porezu na vlasništvo, koji æe zamijeniti tekuæe poreze na imovinu porezom na nekretnine(zgrade i zemljište) i koji æe obvezivati sve fizièke i pravne osobe. Dr ava takoðer intenzivno radi na modernizaciji i informatizaciji zemljišnih i graðevinskih knjiga, što æe osigurati pouzdanu bazu podataka za oporezivanje. Dosad su vrlo èesto samo vlasnici kuæa za odmor u nekim vrlo atraktivnim podruèjima, gdje su kuæe za odmor brojne, morali plaæati porez na imovinu. Neporezni prihodi dopuštaju veæu autonomiju, a naknade i pristojbe razlikuju se meðu lokalnim upravama, no njihova va nost uvelike ovisi o velièini opæina i sposobnosti njihovih stanovnika da ih plaæaju. Male opæine prikupe zanemarive iznose koji predstavljaju tek oko 5% njihovih prihoda. Najva niji je izvor doprinos za korištenje zgrada i zemljišta i on predstavlja jednu treæinu svih lokalnih neporeznih prihoda. Valjalo bi spomenuti da su, sa stajališta opæina, ostali prihodi(prodaja imovine, najamnine, zakupnine i stambeni fondovi) vrlo va ni, jer su oni jedini prihodi koje opæina mo e trošiti uistinu samostalno. No iznos koji se prikupi prilièno je malen u veæini opæina, prvenstveno zbog nedostatka struènog znanja o vlasništvu i financijskom upravljanju, što bi se trebalo uvelike poboljšati u buduænosti. Osim toga u procesu denacionalizacije i privatizacije opæine su ostale bez dovoljne kolièine nekretnina, osobito gradskog zemljišta(graðevinskih parcela) i stambenih objekata zato što je gotovo 80% inventara socijalnog stanovanja privatizirano. Kapacitet zadu ivanja opæina takoðer odreðuje dr ava. One se mogu zadu ivati samo kod dr avnih kreditnih ustanova. Mogu isto tako izdavati lokalne obveznice, ali to nije èesta praksa zbog nedostatka zakonskih propisa. 30

Rashodi Veæinu rashoda odreðuje dr ava. Veæina opæinskih prihoda odlazi na relevantnu potrošnju koju odreðuje dr ava. Više od polovice opæinskih rashoda proizlazi iz uprave, zaštite i javnih ustanova. Tome se mogu pridodati javne sanitarne slu be, ceste i protupo arna zaštita, što znaèi da više od dvije treæine opæinskih rashoda èini podruèje javne namjene. Na potporu lokalnom gospodarskom razvoju odlazi oko 6% ukupnih opæinskih rashoda, no to se uvelike razlikuje meðu opæinama, od 1 do 16%, ovisno o opæinskim resursima. Opæine bi eljele dobiti veæu financijsku autonomiju, što je osobito va no za razvojne funkcije koje opæine sve više moraju obavljati. Neke opæine uspjele su zadr ati svoju izvornu razinu razvoja u izmijenjenim okolnostima. Štoviše, uspjele su i zapoèeti nova ulaganja i realizirati nove razvojne projekte. Analiza uspjeha(ili neuspjeha) preobrazbe odreðenih lokalnih gospodarstava pokazala je da se meðu najva nije èimbenike ubrajaju kvaliteta ili nedostatak kvalitete gradskog upravljanja i institucionalne organizacije lokalne uprave. Opæinama je jako potrebna dodatna potpora u tom podruèju. Što bi još bilo po eljno? Iako sve slovenske lokalne uprave dijele zajednièke elemente suvremenoga problema financiranja lokalne uprave, neèiji su problemi te i. Opæine koje imaju malu poreznu osnovu kao rezultat malog broja stanovnika ili èak broja stanovnika u opadanju, nedostatka veæih industrijskih grana ili pada poljoprivrednih vrijednosti, suoèavaju se s veæim optereæenjima na strani prihoda od velikih ili rastuæih opæina. Suoèene su sa stalnim re ijskim troškovima za pru anje javnih usluga i s ozbiljnim pitanjem: kako osigurati kvalitetne usluge svojim stanovnicima, ili još te im pitanjem: kako uvesti nove vrste usluga? Mnoge usluge takoðer zahtijevaju odreðene ekonomije razmjera koje se obièno ne mogu postiæi u sklopu jedne opæinske nadle nosti. Opæine æe morati prevladati prepreke koje spreèavaju u u suradnju i udru iti sredstva za zajednièke namjene. Dr ava bi morala poslu iti kao posrednik koji olakšava ovu suradnju, koja isto tako osigurava odgovarajuæe financijske poticaje i financijske izvore za obavljanje zajednièkih zadaæa. Treba jaèati i odgovornost prema graðanima. Graðani bi morali znati kako se koriste opæinski prihodi i moæi kontrolirati koriste li se oni mudro i uèinkovito. Ukljuèivanje graðana u djelovanje lokalne uprave od kljuène je va nosti. Isto tako mogu se primijeniti moderne informacijske tehnologije da bi se osigurao bolji pristup informacijama o opæinskoj potrošnji. Na taj naèin povjerenje graðana u lokalnu upravu i lokalne du nosnike, koje danas nije baš na visokoj razini, moglo bi se poboljšati u buduænosti. Nešto se mora uèiniti i u svezi s pitanjem decentralizacije, a to je mišljenje danas rašireno i meðu opæinama. Pitanje je na koje još treba odgovoriti: kako joj pristupiti? O naèinu ne postoji još nikakav sporazum, ali Slovenija bi trebala te iti takvom sporazumu jer æe u protivnom biti propuštene mnoge prilike. Nedavna reforma lokalne samouprave ostavlja još puno toga što bi bilo po eljno sa stajališta funkcionalnosti i primjerenog ureðenja granica izmeðu središnje i lokalnih uprava te 31

osiguravanja fiskalne autonomije lokalnih uprava. U iduæih nekoliko godina Slovenija æe morati provesti reorganizaciju èitavog upravnog sustava i strukture lokalne uprave. Trebat æe postiæi sporazum oko stvaranja regija(okruga, pokrajina), njihovih funkcija i odgovornosti jer lokalna uprava na jednoj razini s malim opæinama ne mo e ispunjavati zahtjevnije zadaæe koje bi, kao lokalna uprava, takoðer trebala obavljati.“Supsidijarnost”, kao nova politièka i ekonomska strategija, tra i da izmeðu dr ave i opæine djeluje srednja razina odluèivanja i organizacije. To je hitno potrebno da bi se neutralizirale tendencije prema znatnoj centralizaciji, povezanoj s neadekvatnim i odijeljenim odluèivanjem na dr avnoj razini, ali i da bi se suzbilo suprotne pritiske za potpunu decentralizaciju uprave, što mo e dovesti do neuèinkovitog sebiènog, uskogrudnog odluèivanja(i uporabe sredstava) na lokalnim razinama. Dodatak Tablica 1: Struktura opæinskih prihoda, 1997. i 1998. Prihodi 1997.(%) 1998.(%) Porezni prihodi Porez na dohodak(zajednièki) Porez na imovinu Porez na nasljedstvo i darove Porez na igre na sreæu Porez na potrošnju Neporezni prihodi Upravne pristojbe Pristojbe na automate za zabavne igre Novèane kazne Lokalne pristojbe Komunalne naknade Prihodi od upravnih tijela Doprinos za korištenje objekata i zemljišta Naknade za korištenje poljoprivrednog zemljišta i šuma Ostali prihodi (prodaja imovine, najamnine, itd.) Opæe dotacije (dr avno financijsko izjednaèenje) Posebne dotacije Ukupno(zadu ivanje iskljuèeno) 42,6 39,0 0,4 0,2 0,2 2,8 35,6 0,0 0,9 0,1 0,3 2,7 1,9 10,3 0,6 18,8 18,8 3,0 100,0 41,2 37,4 0,4 0,2 0,2 3,0 37,3 0,0 0,7 0,2 0,4 2,7 1,8 12,0 1,1 18,4 18,4 3,1 100,0 Izvor: Cankar, Vlaj i Klun: Lokalne uprave u Sloveniji , 2000. Stvarni rast 98./97.(%) 2,9 1,9 5,6 -8,7 19,9 16,6 11,5 -3,7 -12,2 23,3 15,3 8,3 1,9 24,5 81,6 4,3 4,4 11,3 9,0 32

Tablica 2: Struktura opæinskih rashoda, 1997. i 1998. Rashodi 1997.(%) 1998.(%) Administracija(plaæe, troškovi itd.) Sredstva za zaštitu i spašavanje Javne ustanove Osnovno školstvo Istra ivaèke djelatnosti Kultura Sport Socijalna skrb Vrtiæi i jaslice Javno zdravstvo Ostalo Transfer sredstava lokalnom gospodarstvu Javne sanitarne slu be Stanovanje Ceste Protupo arna zaštita Ostali transferi sredstava Fond rezervi Transfer sredstava ispodlokalnim zajednicama Ostalo 12,9 0,4 41,0 11,7 0,2 5,4 3,3 3,8 14,8 1,5 0,4 35,6 12,3 4,8 10,6 1,9 6,0 0,8 1,1 8,2 Izvor: Cankar, Vlaj i Klun: Lokalne uprave u Sloveniji , 2000. 13,0 0,4 41,7 11,9 0,1 5,3 3,4 3,7 15,1 1,6 0,5 34,9 11,6 5,6 9,6 2,0 6,1 0,5 1,2 8,3 Stvarni rast 98./97.(%) 7,7 0,0 8,5 8,7 -35,0 3,7 11,8 3,1 8,3 17,7 49,9 4,5 0,6 24,6 -3,5 10,2 8,7 -28,8 12,4 Bibliografija Balchin, P., Sýkora, L., Bull, G., Regional Policy and Planning in Europe, London: Routledge, 1999. Dimitrovska-Andrews, Kaliopa, Ploštajner, Zlatka, Local Effects of Transformation Processes in Slovenia, Inf. Raumentwicklung, str. 435- 449 Dimitrovska-Andrews, Kaliopa, Ploštajner, Zlatka, Local Government in Slovenia, u: Local SelfGovernment and Decentralization in South-East Europe: Proceedings of the Workshop held in Zagreb, 6 th April 2001, Zagreb: Friedrich Ebert Stiftung, 2001., str. 9- 36 Setnikar-Cankar, S., Vlaj, S., Klun, M., Local Government in Slovenia, u: Horvath(ur.), Decentralization: Experiments and Reforms, Budapest: OSI/LGI, 2000., str. 388- 421 Zakon o financiranju lokalne uprave, Slu beni list Republike Slovenije, 80/1994., 56/1998. 33

Sreæko Devjak Proraèunsko financiranje mjesne samouprave u Sloveniji Uvod Ustav Republike Slovenije definira opæinu kao temeljnu lokalnu zajednicu koja ispunjava potrebe svojih itelja vršeæi obveze definirane njezinom kompetencijom. Imajuæi na umu da je opæina temeljna jedinica društva i da upravlja svojom imovinom radi ispunjavanja niza obveza, valja uzeti u obzir da za te djelatnosti vrijede temeljna naèela gospodarskih i uèinkovitih operacija. Opæina treba upravljati svojom imovinom kao dobar gospodar zato što je, kao subjekt javnog prava, njezin vlasnik. Stoga niz zakona regulira upravljanje opæinskom imovinom. Sljedeæa tri pravila trebaju se uzeti u obzir pri upravljanju opæinskom imovinom: ! naèelo dobrog gospodara ! naèelo zaštite opæinske imovine ! naèelo ogranièenog raspolaganja(javna infrastruktura, javna dobra itd.). Posljednji amandmani Zakona o mjesnoj samoupravi i Zakona o financiranju opæina predstavljaju sustavnu mre u upravljanja opæinama i njihovog financiranja. Oni su istodobno i temelj za primjenu Europske povelje o mjesnoj samoupravi. Novi Zakon o javnim financijama, koji je stupio na snagu 1999., potpuno je utvrdio podruèje financiranja opæina i upravljanja njihovom imovinom. Primjenom novih zakona na podruèju javnih financija, ukljuèujuæi i lokalnu razinu, zapoèela je reforma javnih financija u Sloveniji. Taj novi sustav osigurava veæu autonomiju opæina u odluèivanju o javnim pitanjima. To bi se trebalo ostvariti: ! uspješnim ispunjavanjem obveza ! uzimanjem u obzir potreba svojih graðana pri izvršavanju vlastitih obveza i ! osiguravanjem zaštite javne imovine. Temeljni dokumenti koji govore o opæinskim obvezama i upravljanju opæinskom imovinom jesu: ! opæinski proraèun ! bilanca opæinske imovine. Oba dokumenta daju sintetièki pogled na donošenje opæinskog proraèuna. Dokumenti vezani uz donošenje opæinskog proraèuna Zakon o javnim financijama utvrðuje metodu planiranja u opæini 1 . Taj zakon utvrðuje odgovarajuæe dokumente i procedure. Proraèunsko planiranje sastoji se od: ! pripreme proraèuna 1 Zakon o javnim financijama, Slu beni list Republike Slovenije, 79/1999.(str. 12394-12410). 34

! stvaranja imovinske bilance ! pripreme i donošenja izvješæa o konaènoj bilanci ! planiranja i provedbe proraèuna. Razdoblja planiranja utvrðena planom proraèuna vidljiva su u tablici 1:"Razdoblja planiranja kroz dokumente o planiranju proraèuna". Vidljivo je da usvojeni zakon uvodi klizno planiranje. Tablica 1: Razdoblja planiranja kroz dokumente o planiranju proraèuna Dokument Proraèunski memorandum- dr avni proraèun Proraèun- posebni dio, financijski plan korisnika proraèuna Planovi razvojnih programa izravnih korisnika Prijedlozi financijskih planova izravnih korisnika(ciljevi, indikatori itd.) Upute za pripreme opæinskih proraèunskih prijedloga sa: - sadr ajima za pripreme financijskih planova izravnih korisnika - planom pripreme opæinskog proraèuna Planovi razvojnih programa, radnih mjesta i kupnja imovine izravnih korisnika- priprema i usklaðivanje Priprema financijskih planova neizravnih korisnika(dr ava, opæinski proraèuni) Dr avni i opæinski proraèun- plan prihoda i rashoda Razdoblje planiranja Tekuæa godina, iduæa godina, scenarij za iduæe tri godine Provedba prethodne godine, procjena tekuæe godine, plan za iduæu godinu Iduæe èetiri godine Tekuæa i iduæe dvije godine Procjena za iduæe dvije godine - èetiri godine(razvojni programi i imovina) - dvije godine(za imovinu) Provedba prethodne godine, procjena za tekuæu i plan za iduæe dvije godine Mora se prihvatiti samo plan prihoda i rashoda za iduæu godinu Opæine su obvezne pripremiti završno izvješæe o svojim proraèunima u prvom polugodištu. Ta faza upravljanja mjesne samouprave nije istovjetna s fazom proraèunske pripreme. To se mo e smatrati manje razvijenom funkcijom opæinskog upravljanja. Procedure planiranja dr avnih i opæinskih proraèuna obavljaju se usklaðeno. Trajanje posebnih faza prikazano je shemom 1:"Faze proraèunskog planiranja u Sloveniji". Proraèunski dokumenti podijeljeni su u tri skupine: ! opæi dio proraèuna(bilanca prihoda i rashoda, izraèun financijskih obveza i investicija i fiskalni izraèun), ! poseban dio proraèuna(financijski planovi za izravne i neizravne korisnike proraèuna), ! plan razvojnog programa izravnih i neizravnih korisnika proraèuna. 35

Shema 1: Faze proraèunskog planiranja u Sloveniji veljaèa, o ujak, travanj svibanj, lipanj srpanj, kolovoz, rujan, listopad studeni prosinac Dr avni proraèun Proraèunski memorandum dr avnog proraèuna Upute za pripremu proraèunskih elemenata i proraèun za izravne korisnike Razvojni planovi, radna mjesta i financijski plan izravnih korisnika dr avnog proraèuna Usklaðivanje korisnika dr avnog proraèuna Glasovanje o proraèunu u vladi Glasovanje i prihvaæanje u parlamentu Planiranje mjeseène likvidnosti dr avnog proraèuna Opæinski proraèun Poèetak opæinskog proraèuna - informacije o pripremi i razvitku Priprema planova: razvojni programi, radna mjesta i financijski plan korisnika opæinskog proraèuna usklaðivanje planova Prijedlozi opæinskog proraèuna Prihvaæanje proraèuna Planiranje mjeseène likvidnosti opæinskog proraèuna Postupak planiranja organiziran je u dva tipa informacijsko-dokumentacijskog tijeka: ! informacije o sadr aju, vrijednosti i obliku dokumenata, ministarstvo financija i opæine omoguæuju financijsku podršku izravnim i neizravnim korisnicima proraèuna, ! korisnici proraèuna osiguravaju dokumente(planove razvojnih programa i financijske planove) tijelima odgovornima za pripremu proraèuna u opæinama ili dr avi. Shema 2: Tijek informacija i dokumenata planiranja proraèuna DR AVA OPÆINA OPÆI DIO Bilanca prihoda i rashoda Izraèun financijskih obveza i investicija PRORAÈUN DOKUMENTI NAPUTCI POSEBAN DIO Financijski planovi (ne)izravnih korisnika KORISNICI PRORAÈUNA PLAN RAZVOJNOG PROGRAMA Godišnji planovi ili planovi razvojnih programa (ne)izravnih korisnika Izraèun financiranja DR AVA OPÆINA DOKUMENTI INFORMACIJE KORISNICI PRORAÈUNA 36

Shema 2 pokazuje tijek informacija i dokumenata. Postupak proraèunskog planiranja mo e se razumjeti kao oblikovanje konaènih dokumenata(proraèunski memorandumi, proraèuni, bilance imovine, financijski planovi, razvojni planovi) i kao utvrðivanje popratnih(dodatnih) dokumenata, svih meðusobno povezanih, koje odreðuje sadr aj radnji èitavog postupka planiranja. Zbog opæinske obveze upravljanja vlastitom imovinom, imovinske bilance imaju isto znaèenje kao proraèunski dokumenti. Opæine su obvezne pripremiti bilance svaku drugu godinu. Kad je rijeè o opæinskim završnim izraèunima i imovinskim bilancama, funkcije upravljanja na tom podruèju još nisu odreðene. Opæinski proraèun Proraèun je normativni akt, koji odreðuje plan prihoda i rashoda javne potrošnje u opæini. Rijeè je o temeljnom instrumentu izvršne politike i temeljnom financijskom instrumentu opæine pri utvrðivanju njezinih du nosti i vršenju njezine temeljne uloge. Proraèunski dokumenti obuhvaæaju: 1. Opæi dio- opæa bilanca prihoda i rashoda, izraèun financijskih nepodmirenih obveza i investicija te financijski izraèun. 2. Poseban dio- financijski plan izravnih korisnika(opæinska tijela, uprava, administracija, fondovi i agencije). 3. Razvojne planove- jednogodišnji planovi i njihovi odgovarajuæi izravni korisnici utvrðeni planovima dugoroènog razvitka, s posebnim zakonima i drugim propisima. Ovaj dio primijenit æe se za proraèunsku godinu 2001. Opæi i posebni dijelovi proraèuna bave se: ! procjenom provedbe prihoda i rashoda za proteklu godinu ! procjenom provedbe prihoda i rashoda za tekuæu godinu ! planom prihoda i rashoda za iduæu godinu. Plan prihoda i rashoda za iduæu godinu jedini je koji mora ratificirati opæinsko vijeæe. Bez obzira na opisanu strukturu prihoda i rashoda, opæinski proraèun mo e se prikazati i kroz funkcionalnu klasifikaciju. Ona opisuje rashode prema njihovoj funkcionalnoj svrsi i pokazuje tekuæu i investicijsku potrošnju po svakoj pojedinaènoj stavci. Struktura opæinskog proraèuna prikazana je u tablici 2. Bilanca opæinske imovine Metodologija stvaranja opæinske imovinske bilance odreðena je zakonom. U slovenskim je uvjetima taj postupak mnogo te i nego planiranje proraèuna. Neuredni spisi i neodgovarajuæa pozornost u upravljanju vlasništvom ne omoguæuju odgovarajuæu provedbu funkcija upravljanja pri izradi imovinske bilance i upravljanju imovinom. Razlozi za to le e u nesreðenim prilikama i u ustaljenom naèinu razmišljanja. Neutvrðena klasifikacija funkcija predstavlja drugi problem koji zahtijeva hitno omoguæavanje provedbenih pokazatelja uspješnog upravljanja opæinskom imovinom. Temeljna struktura imovinske bilance prikazana je u tablici 3. 37

Tablica 2: Sadr aji opæinskog proraèuna A. BILANCA PRIHODA I RASHODA I. ZBROJ PRIHODA(70+71+72+73+74) TEKUÆI PRIHODI(70+71) 70 POREZNI PRIHODI(7000+ 703+ 704+ 706) 7000 Osobni porez na dohodak(35%) 703 Porez na imovinu 704 Porezi na dobra i usluge 706 Drugi porezi 71 NEPOREZNI PRIHODI(710+ 711+ 712+ 713+ 714) 710 SUDJELOVANJE U POREZU NA DOBIT I IMOVINU 711 TERETI 712 KAZNE 713 PRIHODI OD PRODAJE DOBARA I USLUGA 714 DRUGI NEPOREZNI PRIHODI 72 KAPITALNI PRIHODI(720+ 721+ 722) 73 PRIMLJENE DONACIJE(730+ 731) 74 TRANSFERIRANI PRIHODI II. ZBROJ RASHODA(40+41+42+43) 40 TEKUÆI RASHODI(400+ 401+ 402+ 403+ 409) 400 Plaæe i drugi administrativni rashodi 401 Doprinosi poslodavaca za socijalno osiguranje 402 Izdaci za dobra i usluge u upravi 403 Plaæanje kamata 409 Sredstva izdvojena za prièuvu 41 TEKUÆI TRANSFERI(410+ 411+ 412+ 413) 42 INVESTICIJSKI RASHODI(420) 43 INVESTICIJSKI TRANSFERI(430) III. PRORAÈUNSKI VIŠAK(ILI DEFICIT)(I. – II.) (ZBROJ PRIHODA I RASHODA) B. BILANCA NEPODMIRENIH FINANCIJSKIH OBVEZA I INVESTICIJA 75 IV. PRIMLJENE POVRATNE ISPLATE ZAJMOVA I KAPITALNIH DIONICA (750+ 751) 44 V. ISPLAÆENE DIONICE I PRINOS KAPITALNIH DIONICA(440+ 441) VI. PRIMLJENI MANJI ODOBRENI ZAJMOVI I ZAMJENA KAPITALNIH DIONICA(IV.- V.) VII. UKUPNI VIŠAK(ILI DEFICIT) PRIHODA UMANJEN ZA IZDATKE I BILANCU ODOBRENIH I PRIMLJENIH ZAJMOVA(I.+ IV.)-(II.+ V.) C. FINANCIJSKI PRORAÈUN 50 VIII. UGOVORNE OBVEZE(500) 55 IX. PLAÆANJA OBVEZA(550) X. NETO UGOVORNE OBVEZE(VIII.- IX.) XI. POVEÆANA(ILI SMANJENA) SREDSTVA NA RAÈUNIMA (III.+ VI.+ X.)=(I.+ IV.+ VIII.)-(II.+ V.+ IX.) 38

Tablica 3: Opæinska imovinska bilanca Opis imovinske bilance Imovina Trenutaèna vrijednost nevezanih dugoroènih sredstava - Kupovna vrijednost neobjektnih dugoroènih sredstava - Korigirana vrijednost neobjektnih dugoroènih sredstava Trenutaèna vrijednost fiksne imovine - Kupovna vrijednost fiksne imovine - Korigirana vrijednost fiksne imovine Trenutaèna vrijednost opreme i drugih temeljnih fondova - Kupovna vrijednost opreme i drugih temeljnih fondova - Korigirana vrijednost opreme i drugih temeljnih fondova Potra ivanja iz fondova odobrenih javnim poduzeæima - Potra ivanja iz fondova odobrenih dr avnim poduzeæima - Potra ivanja iz fondova odobrenih opæinskim poduzeæima Dionice Dugoroène kapitalne investicije Odobreni dugoroèni zajmovi i polozi Dugoroèna nenaplaæena potra ivanja od operativnog djelovanja Monetarni fondovi Kratkoroèni fondovi Ostala nenaplaæena potra ivanja Zbroj imovine (Shema se koristi od 2001. godine) Obveze Opæi fond Prièuvni fond Dugoroèno prihvaæeni zajmovi Dugoroène obveze kao rezultat operativnog djelovanja Kratkoroène obveze Druge obveze Zbroj obveza Opæine u Sloveniji obvezne su postupno uvoditi imovinske bilance. Meðutim, zbog nesreðene imovinske dokumentacije i drugih spisa, one još uvijek nisu od velike va nosti. Sadr aji dokumenata opæinske bilance Temeljna struktura opæinske bilance Stavci opæinske bilance proraèunskih prihoda i rashoda prikazani su u tablici 4. Osobni porezi na prihode predstavljaju više od polovice proraèunskih sredstava. Opæine dobivaju 35% prikupljenih osobnih poreza na prihode. Osim toga njima pripada i dodatnih 14% iz dr avnog proraèuna. 39

Tablica 4: Proraèunski prihodi slovenskih opæina Raèun 70 700 7000 703 704 71 710 711 712 713 714 72 73 74 I. ZBROJ PRIHODA(70+ 71+ 72+ 73+ 74) TEKUÆI PRIHODI(70+ 71) POREZNI PRIHODI(700+ 703+ 704) Porezi na dohodak i dobit Osobni porez na dohodak Porezi na imovinu Porezi na dobra i usluge NEPOREZNI PRIHODI SUDJELOVANJE U POREZU NA DOBIT I IMOVINU TERETI KAZNE PRIHODI OD PRODAJE DOBARA I USLUGA DRUGI NEPOREZNI PRIHODI KAPITALNI PRIHODI(720+ 721+ 722) PRIMLJENE DONACIJE(730+ 731) TRANSFERIRANI PRIHODI Financijsko izjednaèenje Godina 2000. Milijuna SIT Struktura 215.026 155.143 125.895 90.871 90.871 25.471 9.553 29.248 11.811 1.035 402 1.260 14.740 8.781 975 50.127 30.272 100 72,15 58,55 42,26 42,26 11,85 4,44 13,6 5,49 0,48 0,19 0,59 6,85 4,08 0,45 23,31 14,08 Tablica 5: Rashodi slovenskih opæina Raèun 40 400 401 402 403 409 41 410 411 42 43 II. ZBROJ RASHODA(40+ 41+ 42+ 43) TEKUÆI RASHODI (400+ 401+ 402+ 403+ 409) Plaæe i drugi administrativni rashodi Doprinosi poslodavaca za socijalno osiguranje Izdaci za dobra i usluge u administraciji Plaæanje kamata Prièuvni fondovi TEKUÆI TRANSFERI(410+ 411+ 412+ 413) Subvencije Transferi pojedincima i kuæanstvima Transferi neprofitnim organizacijama Drugi transferi INVESTICIJSKI RASHODI(420) INVESTICIJSKI TRANSFERI(430) III. PRORAÈUNSKI VIŠAK(ILI MANJAK)(I. – II.) (ZBROJ PRIHODA I RASHODA) Godina 2000. Milijuna SIT Struktura 214.429 46.568 100 21,72 11.827 1.647 31.319 590 1.185 89.611 6.177 23.622 9.396 50.416 58.258 19.992 5,52 0,77 14,61 0,28 0,55 41,79 2,88 11,02 4,38 23,51 27,17 9,32 597 0,28 40

U 2000. tekuæi rashodi predstavljali su 65% svih proraèunskih rashoda. Ostatak su èinili investicijski rashodi. Struktura rashoda u proraèunskim fondovima po funkcionalnim podruèjima znatno se razlikuje od opæine do opæine. U odabranom uzorku kreæe se u rasponima prikazanim u tablici 6. Procjena udjela u strukturi je pribli na zbog velikih oscilacija meðu opæinama. Tablica 6: Struktura rashoda proraèunskih fondova Svrha Javna uprava Obrana Javna sigurnost Gospodarske aktivnosti Oneèišæenje, zaštita okoliša Zdravstvena zaštita Kultura, rekreacija i druge neprofitne organizacije Obrazovanje Socijalna sigurnost Procjena udjela u strukturi (%) 10- 15 2 1-3 15- 35 do 10 2 5- 12 20- 30 3-5 Na dinamiku socijalnih izdataka ne utjeèe tekuæa potrošnja, a investicijski izdaci variraju u skladu s investicijama. Dinamika izdataka razlièita je kod prihoda, to jest, ona varira u skladu sa sredstvima. Oèekivalo se da æe zakonom propisana dinamika prihoda biti strukturalno neproporcionalna. Tablica 7 prikazuje dinamiku proraèunskih sredstava prema zakonskom podrijetlu. Tablica 7: Dinamika proraèunskih sredstava prema zakonskom podrijetlu Tip prihoda Tekuæi Porezni prihodi Neporezni prihodi Kapitalni prihodi Primljene donacije Prihodi od transfera Prihodi od prodaje kapitalnih dionica Ukupni prihodi 95% 11% 0% 0% 82% 0% 76% Nakon bilanciranja 5% 89% 100% 100% 18% 100% Zakoni više od 95% do 10% više od 80% Nalozi, ugovori, odluke do 5% više od 90% do 100% do 100% do 20% do 100% 24% oko 80% oko 20% 41

Na temelju tablice i slikovnog prikaza mo e se zakljuèiti da veæinu prihoda opæinskih proraèuna èine redoviti tekuæi prihodi(više od 75%) i da zakon propisuje veæinu prihoda. Njihova struktura vidljiva je na slici 1. Slika 1: Dinamika prihoda i zakonski temelj 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Teku C æ u i rr p e r n ih t odi Afte N r a s k a o ld n ation bilanciranja Le Z g a is k l o a n tio i n Orde N rs a , l c o o z n i t , racts ugovori Veza izmeðu rasta investicija i tekuæih rashoda za razdoblje izmeðu 1995. i 2000. vidljiva je u tablici 8. Tablica 8: Tijek tekuæih i investicijskih rashoda za razdoblje 1995.- 2000. Rashodi 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. Investicijski rashodi 30444 Tekuæi rashodi 73926 41166 83080 48763 56903 68102 92105 105581 119256 78250 136179 Izvor: Bilten javnih financija , Ministarstvo financija RS, Ljubljana, travanj 2001. Grafièki prikaz korelacijske i regresijske krivulje pokazuje da tekuæi rashodi rastu mnogo br e nego investicijski rashodi. Ako investicijski rashodi rastu do 1000, investicijski su rashodi porasli do 1320. To je vidljivo u regresijskoj krivulji na temelju sljedeæe jednad be: Y= 1,32x+ 30402 pri èemu x predstavlja investicijske rashode, a y predstavlja tekuæe rashode. Taj odnos pokazuje da rast investicijskih rashoda donosi ubrzani rast tekuæih rashoda, što je opæepoznata pojava u javnom sektoru. Financijsko izjednaèenje Za izvršavanje svojih obveza opæine dobivaju iz dr avnog proraèuna potrebna sredstva koja im nedostaju. To je regulirano Zakonom o financiranju opæina. Opseg sredstava se izraèunava za svaku opæinu sljedeæom jednad bom: Ppi=(0.70+ 0.05*Ci+ 0.05*Pi+ 0.16*Mi+ 0.04*Si) ZP*Oi 42

Oznake predstavljaju sljedeæe: Ppi- relevantna kolièina sredstava za financiranje lokalnih potreba pojedine opæine; Ci- odnos izmeðu du ine lokalnih cesta u pojedinoj opæini per capita i du ine lokalnih cesta u Sloveniji per capita ; Pi- odnos izmeðu podruèja opæine per capita i podruèja Slovenije per capita ; Mi- odnos izmeðu udjela stanovništva mlaðeg od 15 godina u ukupnom broju stanovništva u pojedinoj opæini i prosjeka tih udjela u Sloveniji 1. sijeènja godine u kojoj se odreðuje iznos relevantne potrošnje za iduæu godinu; Si- odnos izmeðu udjela stanovništva starijeg od 65 godina u cjelokupnom stanovništvu pojedine opæine i prosjeka opæinskih udjela u Sloveniji od 1. sijeènja one godine u kojoj se iznos relevantne potrošnje odreðuje za iduæu godinu; ZP- relevantna potrošnja per capita ; Oi- broj osoba sa stalnim prebivalištem u pojedinoj opæini 1. sijeènja godine u kojoj se odreðuje iznos relevantne potrošnje za iduæu godinu na temelju podataka iz središnjeg registra stanovnika. Temeljni zbroj svih koeficijenata treba biti 1.00. Iznos tih sredstava izraèunava se za svaku opæinu jednom za iduæu godinu. Isplaæuje se jednom mjeseèno. Tablica 9 prikazuje uèestalost razdiobe iznosa financijskog izjednaèenja po stanovniku za 2001. Tablica 9: Uèestalost razdiobe iznosa financijskog izjednaèenja po stanovniku za 2001. Iznos financijskog izjednaèenja po stanovniku(u tisuæama SIT) 0 do 1 1 do 20 20 do 40 40 do 60 60 do 80 80 do 100 100 do 120 Broj opæina 28 31 71 41 17 3 1 Struktura 15% 16% 37% 21% 9% 2% 1% 100% Mo e se zakljuèiti da veæina opæina(60%) prima financijsko izjednaèenje u iznosu veæem od 20.000 SIT po stanovniku. Samo 15% opæina ne ispunjava uvjete za to i ne prima nikakvo financijsko izjednaèenje. Zakljuèak Na temelju prikazanih èinjenica mo emo zakljuèiti da se proraèunsko planiranje u slovenskim opæinama razvija u smjeru sustava planiranja u razvijenim europskim 43

zemljama. Slovenija je uvela sustav kliznog èetverogodišnjeg proraèunskog planiranja. Proraèun se usvaja godišnje za jednu fiskalnu godinu. Podruèje imovinskog upravljanja(bilanca) u slovenskim opæinama još je u poèetnom stadiju i funkcija imovinskog upravljanja manje je razvijena od funkcije proraèunskog upravljanja. Struktura proraèunskih prihoda pokazuje da porezni prihodi predstavljaju više od polovice, a prihodi od transfera(ukljuèujuæi i financijsko izjednaèenje) gotovo èetvrtinu ukupnih proraèunskih prihoda. Oko ¾ prihoda jesu prihodi koji redovito (barem mjeseèno) pune op æ inske proraèune, a vi š e od ¾ prihoda realizira se na temelju zakona. Zakljuèili smo da je rast troškova za tekuæu provedbu obveza u nadle nosti opæina(u razdoblju 1995.-2000.) znatno br i od rasta investicijskih troškova. Zbog ogranièenih proraèunskih moguænosti, to bi moglo ometati buduæe investicijske aktivnosti opæina. Mehanizam financijskog izjednaèenja uveden je radi pokrivanja proraèunskih potreba opæina èiji vlastiti prihodi nisu dovoljni za tekuæe operacije i potrebne investicijske aktivnosti. Analize pokazuju da velièina opæina nije èimbenik koji bi utjecao na financijsko izjednaèenje na koje opæina ima pravo. Taj element omoguæava napredak nedovoljno razvijenih opæina. S gledišta razvitka, uèinci tih mehanizama ne mogu se odrediti. Izvori Rupnik, L., Stanovnik, T., Javne finance , Univerza v Ljubljani, Ekonomska fakulteta, Ljubljana, 1995. Zakon o financiranju opæina, Slu beni list Republike Slovenije , 56/1998. Zakon o javnim financijama, Slu beni list Republike Slovenije , 79/1999. Bilten javnih financija , Ministarstvo financija Republike Slovenije, Ljubljana, travanj 2000. 44

Dubravka Jurlina Alibegoviæ Reforma sustava financiranja lokalne samouprave u Hrvatskoj Struktura lokalne samouprave Hrvatski Zakon o samoupravi i upravi iz 1993. definira opæine i gradove kao jedinice lokalne samouprave, a upanije kao jedinice lokalne samouprave i dr avne uprave. Temeljne javne funkcije 420 hrvatskih opæina i 123 grada odnose se na osiguravanje preduvjeta za razvoj gospodarskih, socijalnih i javnih komunalnih usluga i drugih djelatnosti va nih za to podruèje, preduvjeta za prostorno planiranje, planiranje urbanistièkog razvoja i zaštitu okoliša, projektiranje naselja, kvalitetu stanovanja, javne komunalne objekte, opæinske slu be i usluge, skrb o djeci, obrazovanje, javno zdravstvo, socijalnu skrb, kulturu, sport itd. upanija je jedinica lokalne samouprave i dr avne uprave koja obuhvaæa 10 do 30 opæina i gradova. upanija u sferi samouprave obavlja djelatnosti u okviru gospodarskoga i socijalnog razvoja opæina i gradova unutar upanije i upanije kao cjeline, koordinira pitanja od opæeg interesa o kojima odluèuju opæinska i gradska tijela svake upanije zasebno, uspostavlja uvjete za urbanistièko planiranje i zaštitu okoliša u upaniji, koordinira razvoj obrazovnih, kulturnih, zdravstvenih, socijalnih i javnih komunalnih slu bi te infrastrukture u upaniji. Institucionalni okvir upanijska i opæinska/gradska uprava tvore ni u razinu fiskalnih vlasti u Hrvatskoj odgovornu za financiranje ispoddr avne uprave i ispoddr avnu javnu potrošnju. Njihov sustav, financiranje i obveze temelje se na cijelom nizu zakona, koji djelomice ili potpuno reguliraju pitanja lokalne uprave i samouprave. Osim Ustava Republike Hrvatske, postoje tri skupine zakonskih akata kojima se definiraju ova pitanja. Prva skupina zakonskih akata regulira sustav i organizaciju fiskalnih vlasti ni e razine, a druga pokriva izvore financiranja. Treæa skupina akata regulira obveze fiskalnih vlasti ni e razine u podruèju pru anja javnih usluga. Hrvatski zakonski akti koji definiraju sustav i organizaciju fiskalnih vlasti ni e razine: Ustav Republike Hrvatske(1990.) Zakon o podruèjima upanija, gradova i opæina u Republici Hrvatskoj(1995.) Zakon o Zagrebaèkoj upaniji(1995.) Zakon o Gradu Zagrebu(1993.) Zakon o lokalnoj upravi i samoupravi(1993.) 45

Zakon o odreðivanju poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave i uprave(1993.) Sljedeæii zakonski akti definiraju izvore financiranja fiskalnih vlasti ni e razine: Zakon o dr avnom proraèunu(1994.) Zakon o lokalnoj upravi i samoupravi(1993.) Zakon o financiranju jedinica lokalne samouprave i uprave(1993.) Zakon o porezu na dohodak(1995.) Zakon o porezu na dobit(1995.) Zakon o prijenosu kapitala(1997.) Zakon o poreznim tijelima(1993.) Zakon o upravnim pristojbama(1996.) Zakon o komunalnom gospodarstvu(1995.) Zakon o šumama(1993.) Zakon o lovu(1995.) Zakon o javnim cestama(1996.) Zakon o vodama(1995.) Zakon o financiranju vodnog gospodarstva(1995.) Pomorski zakonik(1994.) Zakon o rudarstvu(1995.) Zakon o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo(1993.) Zakon o boravišnoj pristojbi(1994.) Sljedeæi zakonski akti definiraju obveze fiskalnih vlasti ni e razine u uspostavljanju ravnote e u podruèju javnih usluga: Zakon o lokalnoj upravi i samoupravi(1993.) Zakon o odreðivanju poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave i uprave(1993.) Zakon o komunalnom gospodarstvu(1995.) Zakon o zaštiti od po ara(1993.) Zakon o vatrogastvu(1993.) Zakon o prostornom ureðenju(1994.) Zakon o zaštiti prirode(1994.) Zakon o zaštiti okoliša(1994.) Zakon o zdravstvenom osiguranju(1993.) Zakon o zdravstvenoj zaštiti( 1994.) Zakon o zaštiti kulturne baštine(1994.) Zakon o financiranju javnih potreba u kulturi(1993.) Zakon o upravljanju javnim ustanovama u kulturi(1995.) Zakon o predškolskom odgoju i naobrazbi(1993.) 46

Zakon o knji nicama(1993.) Zakon o muzejima(1993.) Zakon o arhivskom gradivu i arhivima(1993.) Zakon o kazalištima(1995.) Zakon o sportu(1995.) Zakon o tehnièkoj kulturi(1994.) Zakon o graðevinskom zemljištu(1992.) Trenutaèna situacija Struktura prihoda Financiranje jedinica lokalne samouprave i uprave temelji se na èetiri vrste izvora prihoda: njihovim vlastitim sredstvima, udjelu u porezima koje ubire centralna uprava (zajednièki porezi), potporama iz dr avnog proraèuna i zadu ivanju. Tablica 1. upanijski i opæinski ili gradski porezi upanijski porezi 1. porez na nasljedstvo 2. porez na cestovna motorna vozila 3. porezi na brodove i ostala plovila 4. porez na zabavne i sportske priredbe Opæinski i gradski porezi 1. porez na potrošnju alkoholnih i bezalkoholnih piæa 2. porezi na kuæe za odmor 3. porez na tvrtku ili naziv 4. porez na korištenje javnih površina 5. porez na oglašavanje Vlastita sredstva Vlastita upanijska sredstva formiraju se prihodima iz vlastite imovine, upanijskih poreza, novèanih kazni i ostalih prihoda ukljuèujuæi dotacije centralne uprave. Slabije razvijene upanije oslanjaju se uglavnom na dotacije centralne uprave, a razvijene temelje svoje proraèune na cijelom nizu upanijskih poreza koji se ubiru od pravnih i fizièkih osoba koje su naslijedile imovinu, ukljuèujuæi gotovinu ili novèana potra ivanja, ili koje su primile imovinu kao dar. Oporeziva je osnova tr išna vrijednost imovine u trenutku procjene poreza nakon oduzimanja dugova i troškova koji optereæuju imovinu. Porez se naplaæuje po stopama do 5%. Pokretna imovina dobivena na taj naèin oporeziva je ako oporeziva osnova premašuje 2000 njemaèkih maraka. upanijski porezi na cestovna motorna vozila ubiru se od pravnih i fizièkih osoba koje posjeduju registrirane putnièke automobile i motocikle. Oporeziva osnova raèuna se prema snazi motora i padu vrijednosti vozila. Porezi na brodove i ostala plovila ubiru se od pravnih i fizièkih osoba koje posjeduju registrirane brodove i plovila. Oporeziva osnova ovisi o duljini plovila i njegovom padu vrijednosti. Osobe koje organiziraju priredbe podlije u porezu na zabavne i sportske dogaðaje koji se ubire prema vrijednosti prodanih ulaznica(primjerice: za kino, sportske dogaðaje 47

itd.). Porezna stopa mo e iznositi do 5% vrijednosti prodanih ulaznica. Izuzetak su posjeti kazališnim predstavama, muzejima i drugim kulturnim priredbama te industrijskim sajmovima i izlo bama. Vlastita sredstva opæine ili grada formiraju se iz prihoda od vlastite imovine, opæinskih poreza, novèanih kazni, upravnih pristojbi, boravišnih pristojbi, komunalnih naknada, naknada za korištenje javnih površina te ostalih prihoda koji se, u pravilu, reguliraju posebnim zakonskim propisima. Opæinski prihod od poreza uglavnom ovisi o razini razvijenosti opæine ili grada. U razvijenijim opæinama/gradovima, osobito u onima koji se nalaze u turistièkim podruèjima, prihodi od poreza predstavljaju znaèajnu stavku u proraèunu, a one nedovoljno razvijene uglavnom ovise o izvanjskom financiranju. Na ovoj razini postoji cijeli niz poreza. Opæinski porez na potrošnju alkoholnih i bezalkoholnih piæa ubire se na maloprodajnu cijenu alkoholnih i bezalkoholnih piæa koja se prodaju u ugostiteljstvu. Stopa mo e iznositi do 3% porezne osnove za porez na prodaju. Porezi na kuæe za odmor ubiru se od pravnih i fizièkih osoba koje su vlasnici kuæa na selu i odmarališta. Porez se temelji na upotrebljivoj površini imovine, a porezna stopa iznosi do 3 njemaèke marke po kvadratnom metru. Pravne i fizièke osobe koje oglašavaju na javnim mjestima podlije u porezu na oglašavanje koji se ubire po cijeni od do 200 njemaèkih maraka po oglasu. Ovaj se porez ne plaæa na oglase objavljene u novinama i u sredstvima javnog priopæavanja. Porez na tvrtku ili naziv ubire se od pravnih i fizièkih osoba koje su obvezne plaæati poreze na dobit ili dohodak. Ovaj se porez ubire kao odjednom plativ iznos od najviše 500 njemaèkih maraka. Gradovi i opæine takoðer reguliraju procjenu i prikupljanje poreza za korištenje javnih površina koji se plaæa po stopi, na naèin i pod uvjetima kakve sami ustanove. Gradovi s više od 40.000 stanovnika mogu uvesti prirez na porez na dohodak od najviše 30% njihova udjela u porezu na dohodak(tj. do 7,5% ukupnoga poreza). Grad Zagreb, kao glavni grad, mo e uvesti prirez na porez na dohodak od najviše 60%(tj. 27,5% ukupnoga poreza). Stopu prireza odreðuje jedinica lokalne uprave, a taj prihod obraèunava se jedinicama lokalne uprave i samouprave gdje stanuje osoba koja plaæa prirez. Bilo koja opæina ili grad mogu odrediti ni e stope poreza na dohodak za porezne obveznike na svom podruèju na dio poreza na dohodak, pod uvjetom da to smanjenje nije ni e od 30%. Udio u porezima koje ubire centralna uprava Glavni je porezni prihod jedinica lokalne uprave i samouprave udio u porezima koje ubire centralna uprava. Zajednièki su porezi: porez na dohodak, porez na dobit, porez na igre na sreæu i kladionièke igre te porez na promet nekretnina. Udio opæina i gradova u zajednièkim porezima naveden je u sljedeæim postocima: ! porez na dohodak 32% ! porez na dobit 20% ! porez na igre na sreæu i kladionièke igre 70% ! porez na promet nekretnina 60% Grad Zagreb sa svojim osobitim statusom dobiva 45% poreza na dohodak. 48

upanijski udio u zajednièkim porezima izra en u postocima glasi: ! porez na dohodak 8% ! porez na dobit 10% Tablica 2. Udjeli u zajednièkim porezima porez na dohodak porez na dobit porezi na igre na sreæu i kladionièke igre porez na promet nekretnina centralna dr ava 60 70 70 40 udjeli u% upanije 8 10 10 opæine/ gradovi 32 20 20 60 ukupno 100 100 100 100 Novèana sredstva iz dr avnog proraèuna U Hrvatskoj se upotrebljava nekoliko oblika dotacija iz proraèuna i transfera sredstava. Novac dolazi iz dr avnog proraèuna, a primatelji su lokalne uprave, odnosno opæine i upanije. Radi se o potporama izjednaèenja, dotacijama za posebne namjene i ad hoc dotacijama. upanije osiguravaju dotacije iz svog proraèuna kad god su konsolidirani upanijski i opæinski/gradski porezni i neporezni prihodi po stanovniku ni i od 75% upanijskoga prosjeka. Opæine i gradovi primaju potporu jednaku razlici izmeðu njihovih stvarnih prihoda po stanovniku i 75% upanijskoga prosjeka(iskljuèujuæi gradove s više od 40.000 stanovnika; oni smiju sami ubirati prirez na porez na dohodak do visine koju propisuje Zakon o financiranju jedinica lokalne uprave i samouprave). Svrha je ovih potpora da se djelomièno ujednaèe prihodi lokalne uprave. Sliène subvencije daju se upanijama s manje od 75% dr avnog prosjeka po stanovniku. Dotacije su jednake iznosu nu nom da bi upanijski prihodi dosegli tri èetvrtine dr avnog prosjeka. upanije dobivaju sredstva iz dr avnog proraèuna, a iznos dotacije jednak je razlici izmeðu stvarnih upanijskih prihoda po stanovniku i 75% upanijskog prosjeka. Gradovi i opæine vrše transfer sredstava upanijama za financiranje projekata od uzajamnoga interesa za stanovništvo u više lokalnih uprava. Dr avna uprava osigurava ad hoc potpore za financiranje toèno odreðenih usluga. Te se potpore daju opæinama u podruèjima od posebnoga interesa. Ad hoc potpore takoðer se daju za financiranje zdravstvene skrbi, škola, stanovanja i ostalih usluga. Dotacije predla u ministarstvo zdravstva, ministarstvo prosvjete i obrazovanja te ministarstvo za graditeljstvo i javne radove. Neke opæine i gradovi izravno dobivaju dotacije. Republika Hrvatska mo e dodjeljivati subvencije posebne namjene. To je osobito namijenjeno opæinama i gradovima koji su pretrpjeli ratno razaranje. 49

Zadu ivanje Jedinice lokalne samouprave i uprave mogu se zadu ivati ili pozajmljivati(iz dr avnog proraèuna) samo ako Dr avna agencija za reviziju ustanovi da otplata zajma neæe utjecati na financiranje njezinih rashoda. Jedinica lokalne samouprave i uprave mo e povisiti javne obveze ili izdati opæinske obveznice uz odobrenje ministarstva financija. Jedinice lokalne uprave i samouprave ne mogu pozajmljivati sredstva da bi financirale redovite aktivnosti svojih tijela i korisnika proraèuna osim kratkoroèno i ondje gdje se proraèunski prihodi ne stvaraju jednakomjerno tijekom cijele godine. Jedinice lokalne uprave i samouprave mogu uzimati zajmove za financiranje gradnje, obnove ili adaptacije objekata kako bi se opskrbile opremom namijenjenom osiguravanju trajnih uvjeta za funkcioniranje njihovih tijela i korisnika proraèuna. Struktura izvora prihoda za financiranje pru anja usluga Ukupni prihodi obje lokalne uprave( upanija, opæina i gradova) 1995. godine iznosili su 4,6 milijardi kuna, 1996. godine 6,6 milijardi kuna, 1997. 7,6 milijardi kuna, 1998. 9 milijardi kuna, 1999. 8,4 milijarde kuna i 2000. godine 9,4 milijarde kuna. Usporedbe radi, proraèun centralne uprave iznosio je 1995. godine 27,8 milijardi kuna, 1996. 31,1 milijardu kuna, 1997. 33,8 milijardi kuna, 1998. 43,8 milijardi kuna, 1999. 50 milijardi kuna i 2000. 49,3 milijarde kuna. Postoci prihoda na ispoddr avnoj razini ukazuju na to da je Hrvatska prema meðunarodnim kriterijima vrlo centralizirana. Veæi dio BDP-a troši se na proraèun centralne uprave. Udio ukupnih prihoda i transfera sredstava hrvatskoj lokalnoj upravi u BDP-u iznosio je 1995. godine 4,7%, 1996. 6,1%, 1997. 6,2% i 1998. 6,6%. Porezni prihodi Porezni prihodi èine veæi dio ukupnih prihoda na ispoddr avnoj razini. Godine 1995. porezni prihodi iznosili su 66,2% ukupnih prihoda na ispoddr avnoj razini. Udio poreznih prihoda u strukturi prihoda na ispoddr avnoj razini poèeo se smanjivati od 1996. i godine 2000. iznosio je 53,1%. Gradovi i opæine dobivaju gotovo 60% poreznih prihoda na ispoddr avnoj razini. Veæina poreznih prihoda dolazi od udjela u dr avnim porezima, osobito porezima na dohodak i dobit. Porez na promet nekretnina treæi je porezni prihod po va nosti za upravu na ispoddr avnoj razini; njegov udio u ukupnim prihodima iznosio je 2000. godine pribli no 6%. Lokalnim upravama dopušteno je nametnuti pristojbe na nekoliko poreznih osnova(prirezi), u granicama koje postavlja dr avna uprava. Gradovima sa više od 40.000 stanovnika dopušteno je ubirati prirez na osobni dohodak od najviše 30% od njihova 32-postotnog udjela koji dobivaju od dr avnog poreza na dohodak, osim u Zagrebu, gdje prirez mo e iznositi i do 60% gradskog udjela u poreznim prihodima. 50

Neporezni prihodi Neporezni prihodi obuhvaæaju širok raspon stavki ukljuèujuæi upravne pristojbe i pristojbe za korištenje javnih resursa, razna davanja, upanijske/gradske pristojbe i komunalne naknade. Neporezni prihodi godine 1995. dali su 22,7% ukupnih prihoda. Nakon 1995. neporezni prihodi poèeli su rasti, poveæavajuæi svoj udio u ukupnim prihodima uprave na ispoddr avnoj razini. Neporezni udio prihoda znatno je poveæan 1996. zbog odluke da se komunalne naknade transferira iz izvanproraèunskog komunalnog fonda u proraèun. Udio neporeznih prihoda popeo se na oko 32% prihoda na ispoddr avnoj razini. Neporezni prihodi puno su va niji izvori prihoda za opæine i gradove nego za upanije, jer upanije ne sakupljaju komunalne naknade. Kapitalni prihodi koji ukljuèuju prodaju zemlje i imovine, predstavljaju oko 5 do 8% ukupnih prihoda na ispoddr avnoj razini. Kapitalni prihodi puno su manji od kapitalnih rashoda, što dokazuje da se velik dio kapitalnih rashoda financira iz tekuæih izvora prihoda ili transfera sredstava. Transfer sredstava Transfer sredstava od dr avne ispoddr avnim upravama iznosio je izmeðu 6 i 9% prihoda(7,4% 2000. godine). Kod upanija, meðutim, transferom sredstava osigurava se puno veæi udio prihoda, koji iznosi malo više od jedne èetvrtine ukupnih prihoda. upanije zauzvrat osiguravaju transfer sredstava svojim opæinama i gradovima, u iznosu od gotovo 30% upanijskih prihoda. Ove dotacije namijenjene su djelomiènom izjednaèenju opæinskih prihoda. Dotacije se dodjeljuju lokalnim upravama unutar upanije kad god su gradski ili opæinski prihodi po stanovniku ni i od 75% upanijskoga prosjeka. Gore prikazana struktura ni e razine fiskalnih vlasti ukazuje na neke temeljne zakljuèke. Financiranje jedinica lokalne samouprave i uprave uglavnom se temelji na zajednièkim prihodima, koji su veæinom zajednièki prihodi od poreza na dohodak. Ostali su izvori dohotka ni e razine fiskalnih vlasti njihovi vlastiti porezni i neporezni prihodi. Postotak sudjelovanja kapitalnih prihoda i subvencija više razine vlasti zanemariv je u ukupnim prihodima lokalnih vlasti. Financiranje prihoda nije dio strukture ukupnih prihoda, što znaèi da se jedinice lokalne samouprave uopæe ne slu e zadu ivanjem, ili barem ne èesto, kao instrumentom za financiranje javnih rashoda. Struktura rashoda Opæe odgovornosti ispoddr avnih uprava definirane su Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi. Ispoddr avne uprave odgovorne su za usluge lokalne prirode, odnosno za lokalne ceste, stanovanje, uliènu rasvjetu, lokalne tr nice, odvoz i odlaganje otpada, lokalne rekreacijske sadr aje i kulturne usluge. upanije funkcioniraju kao lokalne samouprave, ali i kao sjedište odijeljenih jedinica cijeloga niza ministarstava. Odgovornosti upanija u smislu lokalne samouprave veæinom se odnose na koordinaciju aktivnosti lokalne uprave unutar njihovih granica i regulaciju aktivnosti od zajednièkoga interesa. Sveukupno gledano, upanije imaju vrlo ogranièene odgovornosti pru anja usluga. upanije mogu izvršavati funkcije koje su im prenijele opæine. 51

Dr avna uprava pru a usluge od interesa za cijelu dr avu, ukljuèujuæi pravosuðe, vanjske poslove i obranu. Dr avna uprava isto tako osigurava javni red i policijsku slu bu. Mnoge društvene i gospodarske funkcije, poput obrazovanja, zdravstva i socijalne skrbi, dijele se izmeðu dr avne i ispoddr avnih uprava. Ispoddr avne uprave èesto pronalaze svoju ulogu u nadopunjavanju dr avnog financiranja da bi se osigurala razlika u kvaliteti usluge koja je potrebna lokalno. Podaci o rashodima za ispoddr avne uprave u Hrvatskoj prikazane su u tablici 3. Podaci o rashodima otkrivaju da ispoddr avni udio potrošnje u znatnoj mjeri raste od 1995. do 1998.. Gradovi i opæine odgovorni su za oko 90% ispoddr avne potrošnje, a upanije pridonose s preostalih 10%. Gradovi i opæine troše više na usluge nego upanije u svakoj kategoriji. Funkcionalna klasifikacija lokalnih rashoda pokazuje da su glavne kategorije rashoda ispoddr avnih uprava stanovanje i komunalne usluge. Stanovanje i komunalne usluge èine oko jednu treæinu opæinskih/gradskih rashoda. Njihov velik iznos odlazi na transfer sredstava kojima se potpoma e financiranje lokalnih komunalnih poduzeæa. Izdaci za prijevoz i veze, prosvjetu, rekreaciju i kulturu takoðer èine relativno velik udio u opæinskoj/gradskoj potrošnji. Glavne upanijske rashode èine socijalna pomoæ i skrb te rekreacija i kultura. Ekonomska klasifikacija ispoddr avnih rashoda pokazuje da ispoddr avne uprave ostvaruju relativno više kapitalnih nego tekuæih rashoda. Udio tekuæih rashoda u ukupnim ispoddr avnim rashodima poèeo je padati od 1996. Što se tièe strukture, godine 1998. oko dvije treæine ukupnih ispoddr avnih rashoda odlazilo je na tekuæe rashode, a samo jedna treæina na kapitalne rashode. 52

Tablica 3. PRIHODI ISPODDR AVNE UPRAVE, 1995. 2000. (Iznosi u tisuæama kuna) I. Ukupni prihodi i transferi sredstava II. Ukupni prihodi III. Tekuæi prihodi IV. Porezni prihodi 1. Porez na dohodak 2. Porez na dobit 3. Porezi na imovinu Porez na imovinu Porez na darove Porez na financijske transakcije Ostalo 4. Porez na prodaju 5. Porez na motorna vozila i brodove 6. Ostalo V. Neporezni prihodi Upravne pristojbe, komunalne naknade i doprinosi VI. Kapitalni prihodi VII. Transferi sredstava Dr avni transfer sredstava upanijski transfer sredstava Nastavak na sljedeæoj stranici 1995. upanijski Gradski / opæinski 569.800,6 4.079.600,4 426.199,8 3.931.857,9 412.886,5 3.721.734,7 284.623,1 173.122,1 55.883,6 15.856,2 0,0 15.855,8 0,0 0,0 2.795.067,6 2.049.935,5 336.007,2 318.235,2 33.611,4 0,0 206.207,4 69.963,0 35.327,3 85.790,1 32.546,8 12.955,9 193,3 5.099,5 128.263,4 69.026,8 0,0 926.667,0 412.752,2 289.826,3 13.096,2 210.123,3 143.600,8 143.266,8 0,0 147.742,5 44.924,4 90.321,2 1996. upanijski Gradski / opæinski 786.154,7 5.836.160,3 526.380,4 5.581.486,4 516.326,4 5.264.784,0 350.983,9 213.981,3 75.209,9 20.375,3 0,0 20.375,3 0,0 0,0 3.350.207,4 2.475.919,8 425.727,9 358.947,9 32.662,4 0,0 250.968,8 69.118,1 39.105,0 85.841,9 36.680,6 14.015,5 2.312,4 3.769,8 165.342,5 117.480,7 0,0 1.914.576,6 1.261.577,8 850.951,3 10.054,0 316.702,4 259.774,3 259.369,6 0,0 254.673,9 79.498,4 154.563,7 1997. upanijski Gradski / opæinski 742.705,2 6.830.932,8 536.712,5 6.454.446,9 533.089,1 5.985.458,9 388.904,7 204.447,9 109.805,8 16.214,5 0,0 16.214,5 0,0 0,0 3.605.448,2 2.407.363,8 609.062,5 488.825,4 33.325,7 3.931,4 354.852,7 96.715,6 50.363,3 95.501,5 47.585,9 17.201,6 8.073,0 4.694,9 144.184,5 78.427,7 0,0 2.380.010,7 1.575.841,7 1.094.115,1 3.623,4 468.987,9 205.992,7 205.779,5 0,0 376.485,9 228.619,4 98.677,3 53

54 Tablica 3. (nastavak) I. Ukupni prihodi i transferi sredstava II. Ukupni prihodi III. Tekuæi prihodi IV. Porezni prihodi 1. Porez na dohodak 2. Porez na dobit 3. Porezi na imovinu Porez na imovinu Porez na darove Porez na financijske transakcije Ostalo 4. Porez na prodaju 5. Porez na motorna vozila i brodove 6. Ostalo V. Neporezni prihodi Upravne pristojbe, komunalne naknade i doprinosi VI. Kapitalni prihodi VII. Transferi sredstava Dr avni transfer sredstava upanijski transfer sredstava Izvor: Ministarstvo financija 1998. upanijski Gradski / opæinski 836.829,5 8.212.502,1 627.376,9 7.591.829,4 609.815,5 6.956.851,5 446.035,9 362.850,5 121.916,7 27.349,4 0,0 17.149,4 10.200,0 0,0 4.171.783,6 2.809.661,6 747.903,8 493.185,7 44.408,7 2.527.8 332.425,7 113.823,5 55.836,0 117.063,7 52.731,0 17.724,4 0,0 3.968,8 163.779,6 75.862,5 0,0 2.785.067,9 1.879.102,5 1.368.969,9 17.561,4 634.977,9 209.452, 5 208.725,5 0,0 620.672,7 391.380,7 161.343,7 1999. upanijski Gradski / opæinski 775.365,6 6.392.300,6 578.357,2 6.180.687,9 560.851,3 5.738.344,9 440.871,7 372.438,9 149.210,9 3.454,9 0,0 3.193,0 0,0 0,0 3.803.905,7 3.292.363,8 789.904,6 419.595,4 20.084,6 0,0 315.869,0 83.031,7 62.433,9 83.399,8 60.403,7 25.687,6 2.544,0 7.736,7 119.979,6 52.965,5 0,0 1.935.249,2 1.334.259,3 794.055,4 17.505,9 442.343,0 197.008,4 160.951,0 2.322,2 211..612,7 114..942,9 19.280,4 2000. upanijski Gradski / opæinski 858.239,9 7.101.799,9 655.733,8 6.864.541,1 627.395,3 6.308.880,8 478.676,3 407.634,0 162.166,0 3.624,3 0,0 3.424,3 0,0 0,0 4.090.171,8 3.553.601,6 887.716,6 437.878,9 23.118,7 0,0 319.413,3 94.636,9 64.768,0 92.623,2 61.983,0 23.500,0 2.650,0 6.068,0 148.719,0 57.083,2 0,0 2.218.709,0 1.526.715,6 892.756,4 28.338,4 555.660,3 202.506,1 175.546,3 5.540,0 237.258,9 136.205,5 14.289,7

Tablica 4. Funkcionalna klasifikacija ispoddr avnih upravnih rashoda, 1995. 1998. (Iznosi u tisuæama kuna) 1995. 1996. 1997. 1998. upanijski Gradski / opæinski upanijski Gradski / opæinski upanijski Gradski / opæinski upanijski Gradski / opæinski Ukupni rashodi Opæe javne slu be Javni red i sigurnost Obrazovanje Zdravstvo Socijalna skrb Stanovanje i komunalne usluge Rekreacija i kultura Poljoprivreda, šumarstvo i ribarstvo Rudarstvo, proizvodnja Prijevoz i veze Ostale ekonomske kategorije Ostalo 533.762,7 124.696,4 4.778,4 31.816,0 20.947,6 60.006,4 45.781,7 73.031,7 8.729,5 13.725,9 81.089,0 19.203,9 24.217,7 3.858.331,9 1.022.922,4 18.167,9 606.374,5 19.599,1 37.129,7 911.370,1 601.711,0 15.062,7 82.961,3 325.592,7 190.659,1 26.781,4 796.575,7 187.881,7 5.165,2 41.660,9 35.404,2 96.964,4 53.015,9 96.765,7 19.543,3 20.450,3 80.392,9 88.900,9 70.430,2 5.693.060,5 1.304.348,7 28.703,7 712.343,9 28.296,5 138.206,3 1.697.017,7 525.904,2 23.892,2 248.613,7 777.983,5 178.799,8 27.727,0 716.770,6 201.206,4 5.431,7 39.189,5 31.940,1 91.650,9 48.999,5 109.375,1 23.634,5 19.264,2 50.310,5 75.926,4 19.841,9 6.697.992,5 1.255.004,9 30.296,9 781.949,8 41.033,2 171.220,3 2.222.676,8 872.035,8 39.126,7 228.687,8 761.505,2 241.613,6 52.841,5 850.040,0 226.433,8 5.033,0 48.946,4 40.788,0 97.892,0 65.923,5 103.800,2 32.258,5 36.207,5 45.522,4 112.995,3 34.239,4 8.277.198,6 1.594.752,6 34.292.1 936.775,5 50.209,5 245.460,2 2.622.590,5 1.032.628,4 38.968,3 306.601,7 999.079,7 326.741,4 89.098,7 Tablica 5. Ekonomska klasifikacija ispoddr avnih upravnih rashoda, 1995. 1998. (Iznosi u tisuæama kuna) I. Ukupni rashodi i zajmovi minus otplate (III+IV+V) II. Ukupni rashodi III. Tekuæi rashodi 1. Izdaci za robu i usluge 1.1. Plaæe 1.2. Doprinosi poslodavca 1.3. Ostali troškovi nabave (roba i usluge) 2. Troškovi kamata 2.1. Kamate plaæene u zemlji 2.2. Kamate plaæene u inozemstvu 3. Subvencije 3.1. Tekuæi transferi sredstava IV. Kapitalni izdaci 4. Kupovina dugotrajne imovine 5. Transferi kapitala V. Zajmovi minus otplate Izvor: Ministarstvo financija 538.961,1 3.896.289,2 798.113,6 5.713.287,9 740.597,2 6.738.672,4 860.405,5 8.326.922,3 533.762,7 408.169,9 140.462,9 33.257,1 5.360,3 101.506,9 3.858.331,8 2.983.405,9 1.547.379,4 584.183,9 100.460,9 862.734,5 796.575,7 619.384,2 209.857,9 48.748,3 7.299,4 153.810,1 5.693.060,5 4.181.033,7 1.935.754,3 661.778,6 120.484,4 1.153.491,3 716.770,6 557.460,2 240.775,8 61.898,3 10.050,1 168.827,4 6.697.992,5 5.049.595,8 2.250.517,8 771.456,1 144.349,2 1.334.712,5 850.040,0 625.762,6 279.800,0 79.344,5 12.934,4 187.521,1 8.277.198,6 5.927.459,5 2.801.589,9 966.713,1 180.463,2 1.654.413,6 1.106,6 1.106,6 0,0 266.589,9 76.459,1 125.592,7 47.387,9 76.009,2 2.198,4 22.022,9 22.022,9 0,0 1.414.003,7 26.368,7 874.925,9 477.276,1 363.299,2 37.957,3 2.719,9 2.719,9 0,0 406.806,3 157.688,9 177.191,5 60.358,7 111.496,8 1.537,9 6.369,8 6.357,2 12,6 2.238.909,6 21.295,0 1.512.026,7 945.176,8 445.929,4 20.227,4 3.750,6 3.750,6 0,0 312.933,7 77.510,5 159.310,4 44.332,2 112.749,9 23.826,7 44.071,4 43.786,1 285,4 2.755.006,5 38.574,6 1.648.396,7 1.107.873,2 409.638,8 40.679,9 3.775,8 3.275,8 500,0 342.186,8 58.771,5 224.277,4 57.465,6 161.571,8 10.365,5 71.138,6 70.917,6 221,0 3.054.731,1 40.586,5 2.349.739,1 1.590.827,6 567.465,4 49.723,7 55

Novi prijedlozi za financiranje i odgovornosti lokalne samouprave Više fiskalne autonomije? Organizacija, struktura i financiranje lokalnih vlasti ne mogu se zasebno ispitati zato što na njih izravno djeluje podjela odgovornosti, funkcija, izvora financiranja i potrošnje financijskih sredstava izmeðu centralne vlasti i ni ih razina vlasti. Hrvatska se tako suoèava s pitanjem razine odreðenih funkcija javnih rashoda i prikupljanja poreza. To zapravo znaèi da se mora odrediti djelokrug samouprave i opseg financijske autonomije koju zakonski sustav osigurava lokalnim zajednicama. Zbog nedostatka financijskih sredstava, hrvatske su lokalne vlasti u delikatnom polo aju. U naporima da zadovolje zahtjeve lokalnog stanovništva za osiguranjem najveæe moguæe razine javnih usluga, susreæu se s nedostatkom sredstava i neprestano moraju pribjegavati tra enju dodatnih financijskih sredstava od centralnih vlasti. Teorija i iskustvo regionalno razvedene Hrvatske ukazuju na nu nost poveæanja razine fiskalne decentralizacije. No izbor odgovarajuæe razine fiskalne decentralizacije ovisit æe o tome u kojoj je mjeri centralna dr ava voljna lokalnim vlastima prepustiti financijsku autonomiju u skupljanju sredstava koja bi osigurala financiranje javnih usluga i robe. Dosad se priznavalo da su dr avne subvencije lokalnim vlastima nu nost te da moraju biti u takvom obliku da ne utjeèu na pad uèinkovitosti lokalnih vlasti u sakupljanju vlastitih sredstava od poreza i korisnièkih pristojbi. S druge strane, ravnote a meðu izvorima financiranja ovisi o odgovornostima za javne rashode odreðenih razina fiskalnih vlasti. Tako se ne mo e preporuèiti “najbolji” oblik financiranja lokalnih vlasti. Struktura, odgovornost i naèin financiranja lokalnih vlasti ovisit æe o ciljevima koje lokalne vlasti trebaju ostvariti u javnom sektoru. Glavna su obilje ja postojeæeg sustava i financiranja lokalne uprave i samouprave u Hrvatskoj sljedeæa: lokalna uprava sastoji se od mnoštva relativno malenih jedinica odgovarajuæa podjela javnih funkcija izmeðu odreðenih razina vlasti još nije dovršena, tako da sustav podjele odgovornosti èesto ovisi o pregovaranju centralna dr ava neprestano prenosi odgovornost za odreðene javne rashode lokalnim vlastima, smanjujuæi na taj naèin fleksibilnost lokalnih vlasti glede njihove vlastite javne potrošnje i financiranja javnih izdataka upanijske vlasti imaju relativno malu ulogu u osiguravanju javnih usluga lokalni javni izdaci prete no se financiraju kroz zajednièke prihode koji se temelje uglavnom na porezu na dohodak vlastiti izvori prihoda lokalnih vlasti vrlo su ogranièeni, tako da se neporezni prihodi(korisnièke i komunalne naknade) javljaju kao va an izvor prihoda(no nedovoljan da u potpunosti pokrije veæinu troškova javnih usluga) postotak kapitalnog prihoda i subvencija s viših razina vlasti koji sudjeluje u prihodima lokalnih vlasti zanemariv je 56

jedinice lokalne samouprave pribjegavaju vrlo malo ili nimalo zadu ivanju kao instrumentu financiranja javnih rashoda glavna pitanja sustava ni ih razina fiskalnih vlasti i njihova financiranja odnose se na razdiobu prihoda izmeðu centralne i lokalnih vlasti, kao i iznosa i razdiobe subvencija, zadu ivanje lokalnih vlasti i odreðivanje odgovorajuæih vrsta lokalnih poreza, odnosno prireza izravni transferi sredstava relativno su mali u usporedbi s meðunarodnim standardima jaèe oslanjanje na korisnièke naknade i prireze nudi najbolju opciju za restrukturiranje lokalnih prihoda i za smanjivanje udjela u razdiobi zajednièkih poreznih prihoda. Da bi se osigurala povoljna sredina za funkcioniranje ni ih razina fiskalnih vlasti, hrvatska centralna dr ava, odnosno najviša razina fiskalnih vlasti, trebala bi prihvatiti sljedeæa naèela: stimulaciju poveæanja udjela poreznih prihoda koji se ubiru na lokalnoj razini korelaciju izmeðu lokalnih ekonomskih sposobnosti i poreznih prihoda uvoðenje novog sustava financiranja, èiji bi glavni cilj bio dovoðenje u ravnote u ekonomskih razlika izmeðu regija i opæina unutar regije motiviranje lokalne uprave da ustanovi dugoroènu strategiju razvoja stimuliranje uèinkovitosti i razvoj financijskog tr išta te tr išta kapitala kako bi se potaknulo meðunarodnu pomoæ i suradnju u podruèju financiranja aktivnosti lokalnih vlasti. Prema reformi U Hrvatskoj postoji sna na potreba za promjenama u financijama fiskalnih vlasti ni e razine. Promjene moraju osigurati sljedeæe: ustanovljavanje raspodjele funkcija izmeðu razina fiskalnih vlasti uèinkovitu razdiobu javnih rashoda poveæanje odgovornosti lokalnih vlasti privatizaciju javnih slu bi i usluga koje uèinkovitije pru a privatni sektor uèinkovitiji naèin financiranja javnih slu bi nove instrumente poveæanja fiskalne sposobnosti u financiranju javnih rashoda instrumente zadu ivanja i izdavanja jamstava za financiranje kapitalnih izdataka. Raspodjela funkcija i javnih rashoda Trenutaèna struktura pru anja i financiranja javnih usluga u Hrvatskoj sugerira veæu decentralizaciju. To se osobito odnosi na decentralizaciju osnovnog i srednjeg školstva, decentralizaciju primarne zdravstvene zaštite i decentralizaciju socijalne skrbi. Centralna dr ava trebala bi zadr ati glavnu odgovornost za uspostavljanje zdravstvenih i obrazovnih standarda i programa, a same bi se usluge morale pru ati na lokalnoj razini. 57

U Hrvatskoj se pokazalo da veæi gradovi pru aju javne usluge uèinkovitije od upanija. Za rjeðe naseljene opæine bilo bi bolje kad bi se udru ivale i pru ale te usluge zajedno ili prepustile odgovornost upaniji te tako izbjegle negativne uèinke ekonomija malog razmjera. Dosada prikupljeno iskustvo ukazuje da bi financijski sustav trebao ukljuèivati sustav inicijativa za opæine kako bi djelovale zajedno u pru anju javnih usluga. To bi mogli biti dodatni izvori prihoda za male opæine koje su se udru ile radi, primjerice, pru anja usluga obrazovanja. Financiranje javnih usluga Glavni je razlog za mijenjanje sadašnjeg sustava financiranja lokalne samouprave i uprave u Hrvatskoj oèigledan nesrazmjer izmeðu fiskalnih sposobnosti opæina/gradova i upanija, s jedne strane, te njihovih ustanovljenih odgovornosti u skrbljenju za javne potrebe, s druge. Prije 1993. godine, kad je izašao novi zakonski propis koji regulira probleme lokalne samouprave i uprave i njihova financiranja, opæine i gradovi bili su uglavnom odgovorni za pru anje javnih usluga. Novi zakonski propis prenio je velik dio odgovornosti za pru anje javnih usluga na upanije, ali je podcijenio njihov fiskalni polo aj, ote avajuæi tako izvršavanje propisanih funkcija. Do 1997. godine fiskalni polo aj opæina i gradova ostao je povoljniji, oèigledno iz viškova u opæinskim i gradskim proraèunima u to vrijeme. Od 1997. odgovornosti su postale teško podnošljive, a upanijski proraèuni uskoro su presušili. Nu na promjena sustava financiranja lokalnih vlasti trebala bi prvenstveno osigurati poveæanje fiskalnog kapaciteta upanija. Problemi koji se odnose na sustav financiranja lokalne samouprave i uprave u Hrvatskoj, takoðer daju naslutiti da bi valjalo razmotriti nov naèin financiranja jedinica lokalnih vlasti. Jedna od nedavno razmatranih mjera uvoðenje je prireza na porez na dohodak, od kojega se oèekuje da æe poveæati fiskalnu sposobnost lokalnih vlasti. Prirez na porez na dohodak ima sve karakteristike lokalnog poreza- plaæa se prema stopi koju je utvrdila jedinica lokalne samouprave, a pripada lokalnoj samoupravi gdje je stalno prebivalište prireznog obveznika. Zakonski akti trebali bi omoguæiti jedinicama lokalnih vlasti, to jest opæinama/gradovima(ne samo gradovima od preko 40.000 stanovnika), uvoðenje ove mjere. Na taj naèin gradovi bi mogli ostvariti vlastiti dodatni dohodak, a istovremeno smanjiti svoju ovisnost o dr avnim subvencijama. Trebalo bi propisati tek gornju granicu prirezne stope na porez na dohodak, što bi omoguæilo svakoj opæini/gradu i upaniji da slobodno odluèuje o visini prirezne stope sukladno sklonostima lokalnog stanovništva. Odluke o uvoðenju ovoga prireza trebalo bi potvrditi lokalnim referendumom. Sustav potpora izjednaèenja dat æe dovoljno prihoda lokalnim vlastima za osiguravanje procijenjene minimalne razine javnih potreba(obrazovanje). Jedinice lokalne samouprave u Hrvatskoj mogu se zadu iti izdajuæi vrijednosne papire ili di uæi zajmove u nebankovnom sektoru samo za kapitalne projekte koje izvode proraèunski korisnici. Istovremeno, lokalne vlasti imaju pravo izdavati jamstva do zakonski odreðenog iznosa za izvršavanje obveza javnih poduzeæa i ustanova. No èini se nu nim proširiti moguænosti zadu ivanja kod domaæih i stranih banaka za izgradnju kapitalnih dobara na podruèju jedinice. Ovo se osobito odnosi na 58

zajmove kod Hrvatske banke za obnovu i razvoj te na poticanje izdavanja du nièkih vrijednosnica(obveznica jedinice lokalne uprave) za financiranje izgradnje lokalnih kapitalnih dobara na podruèju jedinice. Konkretne akcije Novi prijedlozi Zakona o financiranju jedinica lokalne samouprave i uprave definiraju sljedeæa pitanja 1 : 1. Novi prijedlog Zakona temelji se na osiguravanju odgovarajuæih izvora prihoda za financiranje osnovnog i srednjeg obrazovanja, zdravstvene zaštite i socijalne skrbi. Novi prijedlog osigurat æe neki dio izvora prihoda za neke decentralizirane funkcije. 2. Novi su izvori prihoda: najveæe sudjelovanje lokalnih vlasti u zajednièkim porezima- porezu na dohodak odgovarajuæe potpore izjednaèenja za decentralizirane funkcije, moguænost uvoðenja novih lokalnih poreza(porez na neobraðeno obradivo poljoprivredno zemljište, porez na nekorištene poduzetnièke nekretnine, porez na neizgraðeno graðevno zemljište, porez na automate za zabavne igre, prirez na porez na dohodak). 3. Više sudjelovanje lokalnih vlasti u zajednièkim porezima- porezu na dohodak za financiranje nekih decentraliziranih funkcija- u iznosu od 9,8% sudjelovanje od 2,9% u porezu na dohodak za financiranje osnovnoškolskog obrazovanja sudjelovanje od 2% u porezu na dohodak za financiranje srednjoškolskog obrazovanja sudjelovanje od 2% u porezu na dohodak za financiranje socijalne skrbi(0,4% za centre za socijalni rad i 1,6% za umirovljenièke centre) sudjelovanje od 2,9% za zdravstvenu skrb(2,5% za investicijsko odr avanje upanijskih bolnica, 0,3% za zdravstvenu zaštitu neosiguranih osoba, 0,1% za zdravstvenu zaštitu obitelji poljoprivrednika starijih od 65 godina). 4. Odgovarajuæe potpore izjednaèenja za decentralizirane funkcije. Ukupan je iznos potpora izjednaèenja 21% prihoda od poreza na dohodak u 1999. 5. Novi prijedlog Zakona osigurava poboljšanje razvoja gradova i opæina na otocima koji financiraju kapitalne projekte od zajednièkog interesa za razvoj otoka. Udio poreza na dohodak koji æe biti transferiran lokalnim vlastima iznosi 29,2% od ukupnih prihoda od poreza na dohodak iz ovog podruèja. 6. Procjena je da æe 1.937 milijardi kuna biti transferirano iz dr avnog proraèuna u lokalne proraèune. Procjena je da rashodi za decentralizirane funkcije iznose 1.788 milijardi kuna, a ostatak je za socijalnu skrb i razvoj otoka. 7. Novi prijedlog Zakona osigurava više autonomije lokalnim i regionalnim vlastima u uvoðenju lokalnih poreza, odnosno prireza. 1 Izmjene Zakona u meðuvremenu su usvojene 28. 6. i 28. 11. 2001. i stupile su na snagu objavom u Narodnim novinama (usp. br. 59/2001. od 30. 6. 2001. i 107/2001. od 5. 12. 2001.). 59

Tablica 6. Usporedba sadašnjih i predlo enih opæinskih i gradskih izvora prihoda Sadašnji izvori prihoda Opæinski i gradski porezi 1.1. porez na potrošnju 1.2. porez na kuæe za odmor 1.3. porez na oglašavanje 1.4. porez na tvrtku ili naziv 1.5. porez na korištenje javnih površina Prirez na porez na dohodak - gradovi s više od 40.000 stanovnika mogu uvesti prirez od najviše 30% njihova udjela u porezu na dohodak (tj. do 7,5% ukupnoga poreza) - Grad Zagreb mo e uvesti prirez na porez na dohodak od najviše 60% (tj. 27,5% ukupnoga poreza) Zajednièki porezni prihodi 3.1. porez na dohodak 3.2. porez na dobit 3.3. porez na igre na sreæu i kladionièke igre 3.4. porez na promet nekretnina Predlo eni izvori prihoda 1.1. prirez na porez na dohodak 1.2. porez na potrošnju 1.3. porez na kuæe za odmor 1.4. porez na neobraðeno obradivo poljoprivredno zemljište 1.5. porez na nekorištene poduzetnièke nekretnine 1.6. porez na neizgraðeno graðevno zemljište 1.7. porez na tvrtku ili naziv 1.8. porez na korištenje javnih površina - opæina mo e uvesti prirez od najviše 10% - grad s manje od 30.000 stanovnika mo e uvesti prirez od najviše 12% - grad s više od 30.000 stanovnika mo e uvesti prirez od najviše 15% - Grad Zagreb mo e uvesti prirez od najviše 30% 3.1. porez na dohodak(dr avni 29,2%, upanijski 8%, opæinski ili gradski 32%) 3.1.1. porez na dohodak za decentralizirane funkcije - osnovnoškolsko obrazovanje - srednjoškolsko obrazovanje - socijalna skrb - centri za socijalni rad - umirovljenièki centri - zdravstvena skrb - investicijsko odr avanje upanijskih bolnica- 2,5% - zdravstvena zaštita neosiguranih osoba- 0,3% - zdravstvena zaštita èlanova obitelji poljoprivrednika starijih od 65 godina- 0,1% 3.2. porez na dobit(dr avni 70%, upanijski 10%, opæinski ili gradski 20%) 3.3. porez na igre na sreæu i kladionièke igre (dr avni 50%, opæinski ili gradski 50%) 3.4. porez na promet nekretnina (dr avni 40%, opæinski ili gradski 60%) 3.5. prihodi od koncesija - za mineralnu vodu (dr avni 80%, opæinski ili gradski 20%) - na vodu za piæe (dr avni 70%, opæinski ili gradski 30%) 4. potpora izjednaèenja(21%) - osnovnoškolsko obrazovanje - srednjoškolsko obrazovanje - centri za socijalni rad - zdravstvena zaštita- investicijsko odr avanje - upanijskih bolnica 60

Zakljuèci Decentralizacija se dosad èesto poklapala s restrukturiranjem javnih rashoda/smanjenjem fiskalnih deficita i zahtjevima za više lokalne autonomije. Daljnji napori i istra ivanje koji se odnose na probleme fiskalnih vlasti ni e razine u Hrvatskoj bit æe, bez sumnje, usmjereni ka pravilnom strukturiranju fiskalnih transfera sredstava od centralne dr ave na lokalnu razinu. Definiranje po eljnog modela financiranja javnih potreba nezamislivo je bez uspostavljanja boljeg naèina uporabe korisnièkih pristojbi, zadu ivanja, kao i uporabe jamstava centralne dr ave za odreðene javne izdatke. Preporuèuju se sljedeæe akcije: 1. Kratkoroèno Provesti reviziju preuzetih obveza i izvora prihoda, osobito s obzirom na odgovornosti i prihode preuzete na dr avnoj razini, iz dr avne uprave. Cilj bi bio razvijati transparentne kriterije za odabir ulaganja i argumentaciju za potporu dr avne uprave te preispitati ulogu dr avne uprave u odreðivanju cijene usluga i izboru ulaganja. Pregledati upravnu strukturu i ulogu razlièitih razina uprave, osobito upanijske. Procijeniti utjecaj ogranièenja na zadu ivanje na lokalnoj razini, istovremeno zadr avajuæi sna nu ulogu praæenja koju ima dr avna uprava. Pregledati opæinske investicijske planove i prioritete kao dio vje be planiranja proraèuna; razviti indikativne trogodišnje proraèune na opæinskoj razini ukljuèujuæi dugoroène investicijske izdatke te pokrenuti raširenu primjenu cost benefit kriterija za odabir ulaganja na opæinskoj razini. Pokrenuti studiju postojeæih primjera sudjelovanja privatnog sektora da bi se saznalo za potencijal i prepreke za prepoznavanje moguænosti, ogranièenja i modaliteta za njegovo sudjelovanje u pru anju usluga. 2. Srednjoroèno Poduzeti mjere da se poboljša uèinkovitost funkcioniranja poduzeæa u opæinskom vlasništvu, primjerice profitnog poslovanja radi smanjivanja subvencija i iskoraka prema znaèajnijem povratu utrošenoga. Poveæati kapacitet lokalne uprave za pregovaranje i poticati suradnju s privatnim sektorom. Izvršiti reviziju va eæeg zakonskog okvira s obzirom na poboljšanje poticaja privatnog sektora na sudjelovanje. Procijeniti kod opæina potencijal za pristup tr ištima kapitala u sklopu dr avnog sustava praæenja i nadzora. Procijeniti potencijal za uvoðenje oporezivanja imovine na temelju vrijednosti da bi se zamijenio sadašnji sustav ad hoc poreza na imovinu. Pokrenuti studiju sadašnjih primjera sudjelovanja privatnog sektora da bi se saznalo za potencijal i prepreke za prepoznavanje moguænosti, ogranièenja i modaliteta sudjelovanja privatnog sektora u pru anju usluga. 61

Katarina Ott i Anto Bajo Izrada proraèuna za lokalnu upravu u Hrvatskoj 1 Puno je vremena i energije potrošeno na pitanja fiskalne decentralizacije. No sva su naša dosadašnja istra ivanja potvrdila pristup da vjerojatno nije toliko va no gdje, nego kako su se vršile i kako se vrše funkcije izrade proraèuna. Upravo nas ovo istra ivanje izrade proraèuna za lokalnu upravu u Hrvatskoj navodi na sliène zakljuèke. Usredotoèit æemo se ovdje na neke probleme u izradi proraèuna za hrvatsku lokalnu upravu, povezane s brojem i velièinom jedinica lokalne uprave(JLU), samim proraèunom i proraèunskim procesom. 1. Problemi vezani uz broj i velièinu jedinica lokalne uprave Hrvatska ima tri stupa uprave:(1) središnju dr avnu upravu,(2) upanije te(3) opæine i gradove. upanije su jedinice lokalne uprave i lokalne samouprave, dok su gradovi i opæine jedinice lokalne samouprave. upanije, gradovi i opæine svojim statutima reguliraju unutarnju organizaciju i ustroj te naèin rada. Pretjerano obilje jedinica lokalne uprave dovodi do pretjeranog gomilanja upravne mašinerije na nekoliko stupova uprave te do neprimjerene podjele funkcija i odgovornosti. Situacija je pogoršana stvaranjem podruèja od posebne dr avne skrbi kao reakcijom na štete izazvane ratom. 1.1. Teritorijalna organizacija Hrvatska je mala zemlja(4,3 milijuna ljudi, 56,5 tisuæa km 2 ) s brojnim jedinicama lokalne uprave: 422 opæine, 122 grada i 20 upanija(plus glavni grad, Zagreb, koji ima dvojni status grada i upanije). Velik broj lokalnih jedinica onemoguæuje da dr avna uprava stekne realistiènu sliku o njihovim financijama. Svako naselje koje zadovoljava formalni kriterij broja stanovnika od 10.000 mo e postati grad. To znaèi da ima gradova koji nisu u stanju opravdati naslov bilo 1 Ovaj rad proizišao je iz istra ivaèkog projekta koji su vodili autori, a financirao Zavod za javne financije, Zagreb, Hrvatska porezna uprava, Otvoreno društvo i Inicijativa za reformu lokalne uprave i javnih usluga, Budimpešta. Rad Katarine Ott na ovom podruèju sufinanciran je u okviru Programa pomoæi istra ivanjima Zaklade za potporu Otvorenom društvu(Research Support Scheme of the Open Society Support Foundation) iz Praga. Autori bi eljeli zahvaliti svima njima, kao i kolegama koji su dali svoj doprinos projektu, a to su: Vjekoslav Bratiæ, Ivana Jakir, Ivanka Kukin, Danijela Kuliš, Brankica Kusiæ, Jelena Ladavac, Ljerka Linzbauer, Maja Lukes-Petroviæ, Ivana Maletiæ, Mira Masteliæ i Branka Mauhar. Cijelo je izvješæe izdano na hrvatskom u èasopisu Financijska teorija i praksa 25(3), 2001. str. 311-449. Cjelovit tekst na engleskom mo ete dobiti na zahtjev od autora(kott@ijf.hr, bajo@ijf.hr). 62

prihodom bilo funkcijama koje su odreðene statutom. Slièno je i s opæinama. Moderni trend osnivanja opæina, koji je zadesio Hrvatsku 1993., dopustio je svakom sporednom seoskom podruèju osnivanje vlastite opæine. Glavni problem je u gomilanju upravnih tijela i slu benika u ovim opæinama. Takve jedinice lokalne uprave jednostavno nisu sposobne ni za financiranje svojih tekuæih troškova ni za pru anje osnovnih usluga u svojim podruèjima. I tako moraju ovisiti o sredstvima izdvojenima izravno iz dr avnog proraèuna. To dovodi, unatoè teoretskoj teritorijalnoj decentralizaciji, do stvarne centralizacije dr avne uprave. Prijedlog: Odrediti optimalan broj lokalnih jedinica. Napraviti detaljnu analizu financijskog stanja lokalnih jedinica i odrediti njihovu sposobnost financiranja i pru anja javnih usluga. Nakon toga, smanjiti broj postojeæih opæina i upanija, koji je neodr iv i predstavlja preveliko optereæenje za dr avni proraèun. 1.2. Prevelika uprava na nekoliko stupova vlasti upanije su one koje su zadu ene za upravne funkcije na razini lokalnih jedinica. upanijska upravna tijela financiraju se iz dr avnog proraèuna, za izvršavanje upravnih funkcija, a i iz upanijskih proraèuna kad se bave pitanjima s podruèja lokalne samouprave. Ova se dvojna obilje ja mogu vidjeti u uredu upana, koji obavlja funkcije dr avne uprave kao i lokalne samouprave. Novi zakoni predviðaju da se ove funkcije podijele izmeðu dva du nosnika. Ali da bi se to ostvarilo, morat æe se promijeniti dr avni Zakon o upravnom sustavu nešto o èemu, izgleda, nitko nije razmišljao. Postavilo se pitanje poveæavanja upravne mašinerije na razini upanija. Imajuæi na umu brojne kritike gradova i opæina na raèun rada upanija i upanijskih tijela, bitno je slo iti se oko broja upravnih tijela i ljudi zaposlenih u njima. Postojeæa je uprava na upanijskoj razini neuèinkovita. Drugi problem je razina plaæa u upravnim tijelima lokalnih jedinica, koja èesto premašuje razinu plaæa u tijelima dr avne uprave. Nema nikakvih kriterija za vrjednovanje rada obavljenog u upravnim slu bama lokalnih jedinica; u veæini se sluèajeva sustav za nagraðivanje i ka njavanje uspješnosti ili neuspješnosti rada temelji na internim propisima lokalnih jedinica. Dr avna uprava nema gotovo nikakvu kontrolu nad tim propisima kao ni saznanja o njihovu sadr aju. Prijedlog: U svim lokalnim jedinicama( upanijama, opæinama i gradovima) treba odrediti broj(smještaj) upravnih jedinica i zaposlenika u njima. 1.3. Neodgovarajuæa podjela funkcija i odgovornosti Unatoè tolikim zakonima 2 , nema jasnog razgranièenja funkcija meðu razinama uprave. Kao što se vidi iz Tablice 1, gotovo se sve funkcije financiraju i na razini dr avne i na razini lokalne uprave. Lokalne uprave uistinu financiraju odreðene funkcije, poput socijalne skrbi i srednjoškolskog obrazovanja, iako to zakonski nisu 2 Glavni zakoni koji reguliraju lokalnu samoupravu i upravu jesu: Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi (1992.), Zakon o financiranju jedinica lokalne samouprave i uprave(1993.), Zakon o podruèjima upanija, gradova i opæina(1993., 1997.), Zakon o proraèunu(1994.) i Zakon o Gradu Zagrebu(1997.). Godine 1997. Hrvatska je ratificirala Europsku povelju o lokalnoj samoupravi, prihvaæajuæi tako naèela koja su izlo ena u Povelji. 63

obvezne èiniti. Neke su funkcije zdravstvene skrbi prenesene na upanije, koje ih pak ne mogu financirati. Tablica 1: Podjela nadle nosti meðu razinama uprave Naziv Dr avna uprava Opæine Gradovi 1. Opæe javne(upravne) usluge X X X 2. Obrana X 3. Javni red i sigurnost X 4. Obrazovanje X X X 4.1. Predškolsko X X 4.2. Osnovnoškolsko X X X 4.3. Srednjoškolsko X 4.4. Tercijarno(sveuèilište) X 5. Zdravstvo X 6. Socijalna sigurnost i skrb X X X 7. Stambeno-komunalni sektor X X 8. Rekreacija, kultura i vjerska djelatnost X X 9. Poljoprivreda, šumarstvo, lov i ribolov X 10. Rudarstvo, industrija i graditeljstvo X X X 11. Promet i veze X X X 11.1. Cestovni promet X X X 11.2. eljeznièki promet X 11.3. Zraèni promet X 12. Ostale gospodarske aktivnosti i usluge X X X upanije X X X X X X X X X X X X Prijedlozi: Nu no je jasno razlikovati funkcije dr avnih i lokalnih uprava. Ovlasti i odgovornosti za financiranje funkcija i pru anje javnih usluga na lokalnoj razini treba ujediniti u jedan zakon. Isto tako, treba napraviti jasnu razliku izmeðu prava i obveza lokalnih jedinica i jedinica dr avne uprave. Na taj æe naèin pojedinim lokalnim jedinicama biti u interesu da izvrše svoje obveze, a ako ne budu ispunjene, bit æe lako odrediti individualnu odgovornost za pogrješke i propuste. Treba preispitati uèinkovitost financiranja javnih rashoda lokalnih jedinica iz proraèuna dr avne uprave, osobito u sluèaju financiranja osnovnoškolskog i srednjoškolskog obrazovanja, zdravstva, socijalne pomoæi, protupo arne zaštite, izgradnje i odr avanja cesta. Zajedno s decentralizacijom rashoda, treba lokalnim jedinicama osigurati i postupnu decentralizaciju prihoda. 1.4. Podruèja od posebne dr avne skrbi Situacija je pogoršana stvaranjem podruèja od posebne dr avne skrbi kao reakcijom na štete izazvane ratom. Ova su podruèja ustanovljena radi br eg razvoja te imaju 64

povlašten status pri financiranju. Mnogobrojnim poreznim olakšicama dr ava pokušava potaknuti gospodarski razvoj ovih regija 3 . No ove mjere nisu praæene nikakvom ozbiljnom analizom niti postoje ikakvi provjereni gospodarski pokazatelji razine razvoja tih regija. Isto tako nije utvrðen toèan broj zaposlenih u upravnim slu bama, ili industriji i poduzeæima. Dr avna uprava osigurava kratkoroène subvencije iz dr avnog proraèuna. No kriteriji su vrlo upitni, kao i kolièina sredstava koja se šalje u ta podruèja iz godine u godinu. Prijedlog: Valja odrediti stvarne uvjete i pokazatelje razvoja u podruèjima od posebne dr avne skrbi, kao i osigurati uèinkovitost mjera dr avnih poticaja koje imaju veze s funkcioniranjem javnog sektora u tim regijama. 2. Problemi proraèuna Problemi proraèuna su nepravilna klasifikacija proraèunskih stavki, nedostatak proraèunske klasifikacije, nedostatak pokazatelja fiskalnog kapaciteta, izostanak konsolidacije proraèuna JLU, komplicirane raèunovodstvene procedure, neusklaðeno planiranje proraèuna, nedostatak procjena i metodologije te nedostatak razvijenog dr avnog sustava riznica. 2.1. Opæeniti problemi vezani uz proraèun 2.1.1. Klasifikacija proraèunskih stavki Klasifikacija proraèunskih stavki ne ide u prilog razdvajanju funkcija vezano uz razinu uprave. Planiranje proraèuna izraðuje se na temelju kontnog plana, koji se ne mo e primijeniti na razini jedinica lokalne uprave zbog osobitih vrsta prihoda i rashoda. Nemoguæe je iznijeti podatke o kratkoroènim rashodima i investicijskim ulaganjima, i podatke o naknadama za komunalne usluge, prema ekonomskoj i funkcionalnoj klasifikaciji. Tako, primjerice, neke lokalne jedinice, u okviru dotacija i kratkoroènih i dugoroènih transfera, ukljuèuju plaæu i materijalne troškove zaposlenika, koji bi morali biti prikazani u okviru troškova zaposlenika. Problem je u kontnom planu, odnosno naèinu iskazivanja proraèunskih stavki, koji onemoguæuje dobivanje informacija o ukupnom rashodu po èisto funkcionalnoj ili ekonomskoj strukturi (buduæi da su ekonomske, funkcionalne i institucionalne klasifikacije sve pomiješane). Da bi se dobili podatci po funkcijama i ekonomskim kategorijama, podatci iz financijskih izvješæa i drugih izvora moraju se neprestano a urirati, a to ne daje posve realistiènu sliku stanja. 3 Godine 2000. uvedeni su novi porezni poticaji u podruèjima od posebne dr avne skrbi. Kad je rijeè o prihodima koji se dijele izmeðu dr avne uprave i lokalnih jedinica, u sljedeæih pet godina lokalne jedinice u podruèjima od posebne dr avne skrbi imat æe pravo zadr ati 92% cjelokupnog prihoda od poreza iz osobnog dohotka te 90% prihoda od poreza na dobit(vidi Tablicu 4). Ova preraspodjela ili ustupanje prihoda u korist podruèja koja su bila okupirana ili izravno ošteæena ratom trajat æe do kraja 2005. Osim tih poreza, lokalne jedinice u podruèjima od posebne dr avne skrbi primaju poticaje i sredstva iz dr avnog proraèuna te imaju druge vrste prihoda odobrene prema posebnim zakonima i odlukama zastupnièkih tijela lokalne uprave. 65

Prijedlog: Nametnuti obvezu voðenja detaljne zasebne funkcionalne, upravne i ekonomske klasifikacije svih proraèunskih stavki svih jedinica dr avne uprave. 2.1.2. Pokazatelji fiskalnog kapaciteta Teško je mjeriti fiskalni kapacitet 4 lokalnih jedinica jer nema preciznih brojki o populacijama koje su ukljuèene 5 . Takoðer je teško dobiti realistièan prikaz prihoda i rashoda jedinica lokalne uprave. Dodatni se problem oèituje u poreznim osnovicama i stopama lokalnih poreza 6 , koje se ne kontroliraju sustavno na razini dr avne uprave. Osim toga, nema brojki za BDP u spomenutim podruèjima( upanijama). Dr avna je uprava odredila, u grubim crtama i po per capita naèelu, kriterije za dodjelu dotacija koje se rabe za fiskalno izjednaèavanje. No ne primjenjuju se kriteriji i izjednaèivanje fiskalnog kapaciteta na temelju dohotka, a fiskalni je kapacitet veæine upanija ispodprosjeèan. Prijedlog: Što je moguæe prije upotrijebiti podatke iz popisa stanovništva 2001., poboljšati regionalne statistièke podatke(koji mjere regionalne brojke vezane uz BDP), i poboljšati sakupljanje podataka o lokalnim prihodima. Cilj tih mjera je izraèunavanje indikatora fiskalnog kapaciteta. 2.1.3. Konsolidacija proraèuna jedinica lokalne uprave Konsolidacija proraèuna lokalnih jedinica još uvijek nije potpuna, kao ni konsolidacija na istoj razini uprave( upanija, opæina i grad). Za sve se lokalne jedinice u glavnim crtama sastavlja sa etak bilance. Jedan od glavnih problema je klasifikacija proraèunskih stavki, koja onemoguæuje konsolidaciju proraèuna na razini lokalnih jedinica, a to se pogoršava nedostatkom bilo kakvih uputa o tome kako provoditi tu konsolidaciju. Prijedlog: Treba donijeti novi kontni plan proraèuna za cijelu zemlju i za lokalne jedinice, i pobrinuti se da postoji revizija javnih rashoda u smislu funkcija i ekonomskih kategorija. 2.1.4. Komplicirane raèunovodstvene procedure Izrada proraèuna komplicirani je postupak, zasnovan na brojnim propisima koji se preklapaju, a opet su naèelno i u svojoj biti nejasni. Tako izrada proraèuna podcjenjuje obveze, precjenjuje sredstva i konsolidaciju èini nemoguæom. Nema ni jednog modela ili metodologije za prikazivanje prihoda i rashoda za sve proraèune. Nedostatak jedinstvene metodologije onemoguæuje praæenje i konsolidaciju proraèuna jedinica lokalne uprave. 4 Pod fiskalnim kapacitetom podrazumijevamo pokazatelj sposobnosti neke lokalne jedinice da naplati prihode i financira troškove. Da bi se odredio fiskalni kapacitet, bitno je odrediti koje dimenzije valja uzeti u obzir pri izraèunavanju. 5 Raspolo ivi podatci potjeèu iz popisa stanovništva 1991. U meðuvremenu, Hrvatska je imala rat i velika migracijska kretanja stanovnika u zemlju i iz nje. Podatci s popisa stanovništva 2001. još nisu bili dostupni u trenutku zakljuèenja ovog teksta. U meðuvremenu su objavljeni i dostupni su na internet stranici Dravnog zavoda za statistiku(http://www.dzs.hr). 6 No lokalni porezi imaju slab utjecaj na fiskalni kapacitet lokalnih jedinica jer èine samo 4% ukupnih proraèunskih prihoda. 66

Prijedlozi: Ministarstvo financija mora jasno izvijestiti sve lokalne jedinice o propisanom obliku ili modelu financijskog izvještavanja. Nu an je pregled cjelokupnog izraèunavanja proraèuna i sustava izvještavanja; to bi trebalo biti ujedinjeno jednim zakonom. Razlièite propise treba terminološki ujediniti, jer ih lokalne jedinice shvaæaju i primjenjuju na razlièite naèine. Ministarstvo financija treba propisati obvezu prihvaæanja godišnjeg plana proraèuna lokalnih jedinica kao financijskog izvješæa. Prvi korak treba biti stvaranje klasifikacije prihoda i rashoda prema odreðenom broju izmijenjenih kategorija. Time bi se prikupljeni financijski podatci mogli analizirati na razlièite naèine i u razlièite svrhe. 2.1.5. Plan i procjena proraèuna Osnovni elementi za izradu plana i procjenu proraèunskih stavki nisu uvijek jedinstveni ni detaljni. Oni ovise o velièini proraèuna, strukturi javnih rashoda i prihoda te vrsti javnih funkcija koje se financiraju iz proraèuna. Metode i kvaliteta procjene proraèunskih prihoda i rashoda jedinica lokalne uprave ne ovise o velièini proraèunske jedinice ili njezinoj ekonomskoj moæi, nego o interesu izvršnih tijela te struènosti i osoblju financijskih odsjeka zadu enih za planiranje i pripremu proraèuna. Prijedlog: Lokalne jedinice trebaju zasnivati planiranje svojih proraèuna na svojim vlastitim pokazateljima. Lokalne jedinice za koje se izdvajaju sredstva iz dr avnog proraèuna moraju se dr ati smjernica o trendovima plaæanja i troškova. Isto tako moraju pratiti rashode po stavkama. 2.1.6. Planiranje javnih ulaganja Dr avna se uprava još nije ozbiljnije pozabavila planiranjem javnih ulaganja, niti je istaknula kakav sveobuhvatan pristup financiranju kapitalnih projekata na razini lokalnih jedinica. Popis kapitalnih ulaganja po sektoru, za razdoblje od 1996. do 1999., pojavio se prvi puta tek poèetkom 2000. godine. Èudno je to što se taj popis ne mo e naæi èak ni u Ministarstvu financija, niti osobe koje odluèuju u Ministarstvu financija znaju za njegovo postojanje. Napravila ga je i potpisala vlada. Zbog takve informacijske blokade, nadle ne institucije, ponajprije Ministarstvo financija, misle da je teško kontrolirati u kojoj se mjeri financiraju i provode kapitalna ulaganja lokalne uprave. Usto, kapitalni se projekti ne svrstavaju u programe javnih ulaganja. Prijedlozi: Na razini dr avne uprave treba dr ati potpun i detaljan popis kapitalnih projekata koji se financiraju na lokalnim razinama da bi se omoguæila kontrola kapitalnih dotacija doznaèenih lokalnim jedinicama. Nu no je u proceduru planiranja kapitalnih ulaganja uvesti praksu izrade studija ulaganja s razmatranjem moguæih izvora financiranja. Buduæi da je to vezano uz projekte koji su va ni za društvo u cjelini, treba za svako ulaganje nametnuti obvezu izrade studije društvene izvedivosti. Lokalnu upravu treba opremiti i osposobiti za rad suvremenim naèinima planiranja kapitalnih projekata. To, dakako, vrijedi i za upravu na dr avnoj razini. Sve bi lokalne jedinice morale imati obvezu mjerenja troškova i korisnih uèinaka kapitalnih projekata i planiranja kapitalnih projekata tijekom du ega vremenskog razdoblja. 67

2.1.7. Nacionalni sustav riznica Sustav riznica ne funkcionira na razini dr ave, niti postoji dr avni financijski informacijski sustav. Nema nikakvih dugoroènih planova za strukturiranje riznica na razini jedinica lkalne uprave. Funkcija upravljanja gotovinom nije na razini dr avne uprave razdvojena od upravljanja dugovima. Obje su funkcije povezane kad je rijeè o organizaciji u Ministarstvu financija u jednu upravu ili ured- Upravu za gotovinski i javni dug. Temeljni problem je to što ne postoji nikakav razvijeni dr avni sustav riznica na razini dr avne uprave. Iako postoji jedna jedina riznica, u Hrvatskoj narodnoj banci, veæina transakcija i isplata iz proraèuna obavlja se iz proraèunskih sredstava koja se dr e na raèunima u više komercijalnih banaka. Problem se pogoršava veæ spomenutim nepostojanjem uèinkovitoga dr avnog financijskog informacijskog sustava. Isto vrijedi i za upravljanje gotovinom na razini lokalnih jedinica. Ni one nemaju sustav riznica, veæ vrše uplate i upravljaju gotovinom preko raèuna u komercijalnim bankama i Zavoda za platni promet 7 . Prijedlog : Ministarstvo financija treba sastaviti plan za organiziranje riznice na razini lokalne uprave te takoðer, dakako, pokrenuti riznicu na dr avnoj razini. Ministarstvo financija takoðer treba odrediti naèin kako treba upravljati gotovinom i obvezati lokalne jedinice na to da dr e svoja sredstva na jednom proraèunskom raèunu. 2.2. Problemi vezani uz prihode Meðu glavnim problemima na strani prihoda mogli bismo spomenuti nepravilan sustav fiskalnog poravnanja i raspodjele poticaja, uèestalo osnivanje novih lokalnih jedinica bez osiguranih sredstava, nedovoljno zajednièko oporezivanje, nisku razinu prihoda od vlastitog poreza i sna no oslanjanje na neporezni prihodi poput komunalnih troškova i doprinosa. 2.2.1. Struktura prihoda Za obavljanje poslova iz svoga samoupravnog djelokruga, lokalne jedinice osiguravaju sredstva u svojim proraèunima. One stjeèu sredstva iz vlastitih izvora (prihodi od imovine, lokalni porezi, novèane kazne, pristojbe), zajednièkih poreznih prihoda(dohodak, dobit, promet nekretninama i porez na igre na sreæu) koji se dijele s dr avnom upravom i dotacija(iz dr avnog ili upanijskog proraèuna). Ovdje smo odluèili analizirati prihode u sljedeæim kategorijama: prihod lokalnih jedinica mo e se podijeliti na porezne, neporezne, kapitalne te dotacije. 7 Financijska agencija(FINA) je javna ustanova koja vodi raèune za dr avnu upravu, lokalne uprave, poduzeæa i graðane. Podatci Ministarstva financija nadopunjuju se podatcima iz FINE; druga je moguænost da se ti podatci rabe za uspostavu dinamike protoka proraèunskih sredstava. FINA je utvrdila raèune za plaæanje javnog prihoda, naèin plaæanja tog prihoda i podnošenje izvješæa klijentima. Oni nude Poreznoj upravi podatke o prihodu prikupljenom za dr avnu upravu, i upaniju, opæinske i graðanske proraèune. Prihod se raspodjeljuje s FININOG raèuna, u statutom definiranim postotcima, proraèunskim i izvanproraèunskim korisnicima. Kljuè za naèin na koji se prihodi dodjeljuju sastavlja Porezna uprava. FINA sakuplja pristojbe za svoje usluge u vezi s uplaæivanjem prihoda u skladu s ugovorom koji je sklopila s Ministarstvom financija. 68

Tablica 2: Prihod lokalnih jedinica u% ukupnoga proraèunskog prihoda Prihod Porezni prihodi Neporezni prihodi Kapitalni prihodi Dotacije Ukupno 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 66,24 22,69 4,80 6,27 55,89 31,41 4,3 7,77 52,73 33,32 6,25 7,70 55,94 29,25 5,12 9,70 55,19 30,50 6,62 7,69 55,69 31,48 6,68 6,15 100 100 100 100 100 100 Porezi su vodeæa stavka u proraèunima lokalnih jedinica, iako postoji jasan silazni trend. Sljedeæi na redu su neporezni prihodi, èiji udio neprestano raste. Kapitalni prihodi iznose oko 6,68% prihoda lokalnih jedinica. Godine 2000, dotacije od dr avne uprave predstavljale su 6,15% prihoda jedinica lokalne uprave. Detaljnije istra ivanje prihoda u 2000. za razlièite lokalne uprave prikazano je u sljedeæoj tablici: Tablica 3: Struktura realizacije ukupnog prihoda prema vrsti jedinica 2000. Naziv prihoda 1. Porezni prihodi 2. Neporezni prihodi 3. Kapitalni prihodi I. Ukupni prihodi(1+ 2+ 3) II. Dotacije I+ II Ukupni prihodi i dotacije Ukupni 55,69 31,48 6,68 93,85 6,15 100 Opæine 34,08 40,97 10,37 85,42 14,58 100 Gradovi 59,51 31,37 6,57 97,45 2,55 100 upanije 61,97 16,40 1,34 79,71 20,29 100 Porezni prihodi prevladavaju u gradovima, gdje èine i do 60% te u upaniji gdje èine 62% njihova proraèunskog prihoda. U opæinama oni iznose nešto manje od treæine njihova prihoda(34%). No sve se razine lokalne uprave oslanjaju na zajednièke poreze. Na lokalne poreze otpada samo 4%, što pokazuje kako slab utjecaj imaju na fiskalni kapacitet lokalnih jedinica. U opæinama su najva niji neporezni prihodi, koji èine i do 41% cijeloga proraèunskog prihoda. Neporezni prihodi èine treæinu proraèunskog prihoda gradova i 16% ukuponoga proraèunskog prihoda upanija. U sastavu potpuno realiziranih prihoda svih jedinica lokalne uprave 2000., dotacije èine gotovo 6%. Dotacije su i va an izvor prihoda za upanijske proraèune, gdje èine èetvrtinu proraèuna; isto tako predstavljaju 15% opæinskih prihoda i 3% prihoda iz gradskih proraèuna. 2.2.2. Nedostatan udio u zajednièkim poreznim prihodima Dr avna je uprava postavila kao uvjet dijeljenje glavnih vrsta poreza s lokalnim jedinicama. Glavni se porezi poput poreza na dohodak i poreza na dobit tako dijele u 69

postotcima meðu svim razinama uprave(vidi Tablicu 4 ). No poseban je problem porez na dodanu vrijednost, koji ide samo dr avnoj upravi. Mnoge lokalne jedinice imaju porez na potrošnju, èiju stopu postavljaju autonomno. Zatim su tu i problemi dvostrukog oporezivanja istog proizvoda, primjerice, alkoholnih i bezalkoholnih piæa. Je li dr avna uprava pravilno odredila iznos koji ostaje na razini jedinica lokalne uprave? Analiza prihoda pokazuje da glavna sredstva pojedinih lokalnih jedinica (osobito opæina) nisu porezi nego neoporezivi dio prihoda. Mali postotak koji pripada lokalnim jedinicama u zajednièkim porezima treba narasti. Tablica 4: Zajednièki porezi i podjela meðu razinama uprave(u%) Porezi Porez na dohodak Porez na dohodak (ukljuèujuæi Zagreb) Porez na dobit(ukljuèujuæi Zagreb) Porez na dobit Porez na promet nekretninama Središnji dr avni 60 50 70 70 40 upanijski 8 Opæine i gradovi 32 Zagreb --5--- 45 ------ 30 10 20----- 60--Prijedlog: Treba poveæati udio lokalnih jedinica u propisanoj podjeli poreznih prihoda(ponajprije, iz poreza na dohodak i poreza na dobit), odnosno smanjiti udio dr avne uprave u tim prihodima. 2.2.3. Niska razina vlastitih poreznih prihoda Dosad dr avna uprava nije nadgledala stopu lokalnih poreza koju mogu autonomno postaviti lokalne jedinice. Predviðeno je uvoðenje novih lokalnih poreza, kao i moguænost da sve lokalne jedinice propisuju stope prireza na porez na osobni dohodak 8 . Pitanje je u kojoj æe mjeri uvoðenje novih lokalnih poreza djelovati na poveæanje poreznog prihoda, jer u sadašnjoj praksi lokalni porezi imaju uèinka na proraèun lokalnih jedinica, ali je taj uèinak zanemariv. Prijedlog: Dr avna uprava treba obvezati lokalne jedinice da šalju podatke o visini osnovice za lokalne poreze i stopi oporezivanja koja se nameæe svakoj jedinici. 2.2.4. Sna no oslanjanje na neporezne prihode (komunalne naknade i doprinose) Zbog slaboga fiskalnog kapaciteta i niske razine prihoda iz lokalnih(vlastitih) prihoda, mnoge jedinice lokalne uprave imaju neporezne prihode kao glavni izvor prihoda 9 . Glavnu ulogu u popunjavanju lokalnih proraèuna, osobito gradova i opæina, 8 Prirez je dodatak porezu na dohodak, a osnova za nj tvori se porezom koji je veæ plaæen. Gradovi s više od 40.000 stanovnika imaju pravo uvesti prirez. Stopa se kreæe izmeðu 6 i 7,5%, a u Zagrebu(glavnom gradu) iznosi 18%. 9 U opæini Kostrena, primjerice, koja ima najviši prihod po glavi stanovnika u Hrvatskoj(oko US$ 1.000) neoporezivi dio prihoda èini 85% strukture ukupnog prihoda. Prihod od komunalnih pristojbi iznosi èak 58% ukupnog prihoda. U gradu Zagrebu(najveæem središtu), na neoporezivi dio prihoda otpada 21%. Komunalne naknade predstavljaju 6% ukupnoga proraèunskog prihoda. 70

igraju komunalne naknade i doprinosi koji su regulirani zakonom. Mnoge lokalne jedinice autonomno propisuju visoke stope komunalnih pristojbi i doprinosa. Osamdeset posto gradova(ili njihovih komunalnih poduzeæa) nezakonito naplaæuju prikljuèke na infrastrukturu, što je razlog da njihovi stanovnici moraju platiti visoku cijenu za pristojbe i doprinose. Da bi se to izbjeglo, neki ljudi pribjegavaju nezakonitim prikljuècima. Postoji cijeli niz pristojbi i naknada koje lokalne jedinice ubiru na takav naèin da dr avna uprava nema nikakvu kontrolu nad stopama, ili knjigovodstvenim evidencijama. Tablica 5: Prihod iz korisnièkih pristojbi i upravnih pristojbi u% Takse i biljezi Cestarina Upravne pristojbe Ostale naknade Ostale pristojbe Pristojbe od zabave i igara na sreæu Komunalne naknade Komunalne takse Boravišna pristojba Ukupno Opæine 0,44 0,26 0,95 11,34 2,15 0,01 61,65 20,19 3,00 100 Gradovi 6,41 4,98 0,73 3,41 0,34 0,01 61,10 21,86 1,16 100 upanije 76,64 0,00 18,19 0,96 4,22 0,00 0,00 0,00 0,00 100 Ukupno 7,81 4,09 1,34 4,54 0,75 0,01 59,17 20,89 1,40 100 Prijedlog: Dr avna uprava treba kontrolirati stopu komunalnih davanja i pristojbi koje lokalne jedinice mogu autonomno postavljati. 2.2.5. Sudjelovanje graðana Osim naèela koje se iznosi da graðani imaju pravo birati i poticati izbor predstavnika u zastupnièkim i izvršnim tijelima dr avne uprave, graðani ne mogu sudjelovati u pru anju ili financiranju javnih usluga ni na koji drugi naèin. Predstavnici široke javnosti uistinu se javljaju kao inicijatori financiranja pojedinih programa i projekata, ali njihovo sudjelovanje nije regulirano statutom. No meðu neoporezivim dijelovima prihoda mo emo naiæi na dohodak od samodoprinosa. Rijeè je o samonametnutim ubiranjima poreza graðana koje oni uvode na vlastitu inicijativu za financiranje projekata komunalne infrastrukture vodovodnih cijevi, lokalnih cesta i sliènog. No samodoprinosi nisu regulirani statutom, iako ih lokalne jedinice uvode kao rezultat inicijativa iz najširih slojeva graðanstva. Prijedlog : Graðanima treba omoguæiti aktivniju ulogu u pru anju i financiranju javnih usluga. Sustav samodoprinosa treba regulirati statutom. 2.2.6. Fiskalno poravnanje i dodjela dotacija Dr avna uprava lokalnim jedinicama iz dr avnog proraèuna osigurava brojne dotacije: kratkoroène, dugoroène, specifiène i opæenamjenske. Dotacije se šalju upanija71

ma, a upanije osiguravaju sredstva lokalnim jedinicama s ispodprosjeènim fiskalnim kapacitetima prema velièini njihovih prihoda. Podruèja od posebne dr avne skrbi, kojima dr ava izravno dodjeljuje poticaje, prièa su za sebe. Dr avna uprava nema jasno odreðene kriterije za dodjelu dotacija. Posvemašnja zbrka nastaje kad se pokuša izraèunati ukupan iznos sredstava koji dr ava daje lokalnim jedinicama. Nemoguæe je doæi do tih iznosa jer se brojne dotacije daju preko razlièitih ministarstava. Ministarstvo financija nema nikakav naèin da se pobrine o tome da se ta sredstva pravilno koriste te da provjeri u kojoj mjeri i u koju se svrhu rabe. Lokalne jedinice nemaju obvezu(osim u podruèjima od posebne dr avne skrbi) podnositi izvješæa Ministarstvu financija o razini iskorištenih sredstava. Upitno je u kojoj mjeri se poticaji upotrebljavaju za fiskalno poravnanje jer se veæina njih rabi za financiranje tekuæih troškova. Prijedlog: Potrebno je uglaviti kriterije fiskalnog poravnanja. Sredstva za fiskalno poravnanje morala bi davati ne samo dr avna uprava, nego i bogatije upanije te razvijeniji gradovi i opæine. 2.2.7. Uèestalo osnivanje novih lokalnih jedinica bez osiguranih sredstava Unatoè prekomjernom broju lokalnih jedinica, osnivaju se nove jedinice dijeljenjem postojeæih. Problem osnivanja nove jedinice usko je povezan s dijeljenjem imovine. Naime, mnoge lokalne jedinice nemaju nikakve popise svoje imovine(bilanène aktive), niti znaju vrijednost imovine koju imaju. Mnoge se jedinice sudski spore oko diobe imovine. Upravljanje imovinom koja pripada lokalnim jedinicama daljnja je komplikacija, buduæi da nema nikakvih ureda(odjela), institucija ni pojedinaca sa struènim znanjem koji bi se time bavili. Upravljanje imovinom nije institucionalno sreðeno èak ni u dr avnim ministarstvima. Prijedlog: Jednom zauvijek treba odrediti vrijednost imovine lokalnih jedinica te utvrditi odgovornost za upravljanjem tom imovinom. 2.3. Problemi vezani uz rashode Glavni problemi vezani uz rashode jesu u nepostojanju dugoroènog planiranja kapitalnih projekata. Osim toga, ne poštuje se naèelo usklaðivanja proraèuna i pozajmica, kapitalni se rashodi financiraju bez pravilnih studija, a takoðer susreæemo i neadekvatno bilje enje potencijalnih obveza(jamstava). 2.3.1. Dugoroèno planiranje kapitalnih projekata Odluèivanje o kapitalnim ulaganjima i financiranje kapitalnih projekata na lokalnoj razini jedna je od slabijih karika u financijama lokalnih jedinica. Nije provedena nikakva analiza strukture kapitalnih rashoda kao ni praæenje izvršenja kapitalnih projekata, a kratkoroèni i dugoroèni proraèuni nisu jasno razdvojeni. To èak nije ni odreðeno zakonima o financiranju lokalne uprave. Kad odluèuju o kapitalnom financiranju, lokalne jedinice ne prave ni studije ulaganja ni studije socijalne izvedivosti. Takva praksa ostavlja dojam neozbiljnosti, èime se odbijaju potencijalni domaæi i inozemni ulagaèi. Financiranje kapitalnih projekata 72

pozajmicama gotovo je nemoguæe zbog slabih fiskalnih kapaciteta lokalnih jedinica. Pitanje bilanène aktive nekih jedinica još je uvijek neriješeno. Lokalne jedinice ne upuštaju se ni u kakvo dugoroèno planiranje za kapitalne projekte, a veæina takvih projekata financira se u skladu s kapacitetima lokalnog proraèuna u bilo kojem danom trenutku. Razlozi se vide u slabim ili nepostojeæim registrima kapitalnih projekata. Isto tako, na alost, u dr avnoj upravi nema programatske klasifikacije javnih rashoda. Lokalne uprave ne procjenjuju posljedice odluèivanja o financiranju(odr avanje kratkoroène imovine i izgradnja objekata) na izvedbu i financiranje projekata u sljedeæim godinama. Zbog toga se veæina projekata financira na razini dr avne uprave koja, ipak, nema potpun pregled nad uporabom proraèunskih sredstava na lokalnoj razini. Ne postoji nikakav program kapitalnog financiranja ili sektorska analiza programa, bilo na lokalnoj razini bilo na razini dr avne uprave. Prijedlozi: Proraèun lokalnih jedinica treba razdvojiti na kratkoroèni(tekuæi) i dugoroèni(kapitalni) dio, a sve se lokalne jedinice treba obvezati na voðenje financijskih evidencija. Treba regulirati registre kapitalnih projekata na lokalnoj razini i razini dr avne uprave. 2.3.2. Klasifikacija po programu i potprogramu Ne postoji nikakva klasifikacija rashoda po programu ili podprogramu. Zato mnoge jedinice lokalne uprave ne planiraju rashode za više od godinu dana unaprijed. Kad bi se rashodi programirali nekoliko godina unaprijed(pomoæu uèinkovite procjene prihoda), u prvoj bi godini postalo jasno da neæe dostajati sredstava za dovršenje mnogih kapitalnih projekata u iduæoj godini(godinama). Na taj bi naèin bilo moguæe izbjeæi sve troškove koje se mo e sprijeèiti, a nastaju kad projekti ostaju nedovršenima. Prijedlog: Treba uvesti programsku i potprogramsku klasifikaciju javnih, osobito kapitalnih, rashoda te je primijeniti i na dr avnoj i lokalnoj razini. 2.3.3. Naèelo usklaðivanja proraèuna i pozajmica Postoji proraèunsko naèelo o tome da lokalni proraèun mora biti usklaðen. Svake se godine lokalnim jedinicama nalo i da poštuju“zlatno pravilo” o tome da se zaduivanju pribjegava samo za financiranje kapitalnih rashoda. No u mnogim se sluèajevima ne poštuje naèelo usklaðivanja, a lokalne se jedinice oslanjaju na zadu ivanje kod komercijalnih banaka i za financiranje svojih tekuæih rashoda, iako je to izrièito zabranjeno. Postoje mnogi primjeri u kojima lokalne jedinice nemaju jasno odvojen dio proraèuna za financijske aktivnosti, u kojemu su iskazani krediti i otplate kredita. Mnoge transakcije, poput pitanja proraèunskih jamstava za komunalna poduzeæa, jednostavno nisu registrirane, niti postoji jedinstven registar jamstava iza kojih stoji lokalna uprava. Jamstva se èesto dr e u financijskim izvješæima jedinica lokalne uprave, èak i ako nisu bila aktivirana. Prijedlog: Treba uvesti financijsku kontrolu zadu ivanja lokalnih jedinica te ogranièiti iznos dopuštene zadu enosti i postaviti granice za preuzimanje potencijalnih obveza. 73

2.3.4. Bilje enje potencijalnih obveza(jamstava) Lokalne jedinice na razlièite naèine bilje e i unose u knjige dane i primljene zajmove te jamstva. Neke jedinice unose izdana jamstva kao dane zajmove. Dok planiraju proraèun, mnoge lokalne jedinice namjerno uvelièavaju visinu prihoda i rashoda i tako se, formalno, pobrinu za višu razinu pozajmica nego kad bi procijenili proraèunske rashode i prihode realistiènije i na ni oj razini. Preuvelièavanje visine proraèuna postalo je naèinom da lokalne jedinice osiguraju veæe novèane iznose od pozajmica. Razlog je taj što je dr ava ogranièila pozajmice lokalnih jedinica na razinu od 20% rashoda za prethodnu godinu. Prema toj logici, veæi proraèun znaèi višu gornju granicu pozajmica sljedeæe godine. Iz tog se razloga financijski izvještaji mogu konsolidirati samo uz poteškoæe, a ispravnost informacija dobivenih iz prikazanih podataka ostaje dvojbenom. Prijedlozi : Treba uvesti obvezu za sve jedinice da u evidenciji izvanbilanènih stavki bilje e izdana jamstva. Valja voditi posebne pomoæne evidencije o jamstvima koja su izdana. Na temelju uputa dr avne uprave, lokalne jedinice moraju isplanirati rezervacije za izdavanja jamstva. No, prema uputama nu no je odrediti koji je iznos, tj. postotak, rezervacije potrebno izdvojiti na stranu. 2.3.5. Polo aj komunalnih poduzeæa Malo se zna o privatizaciji i vlasništvu komunalnih poduzeæa. Mnoge lokalne jedinice ne procjenjuju vrijednost svoje imovine realistièno, niti imaju odgovornosti u odnosu na upravljanje tom imovinom buduæi da im je imovina dodijeljena institucionalno. Shodno tome, vrijednost komunalnih poduzeæa takoðer nije poznata. Dodatni je problem veza lokalnog proraèuna i komunalnih poduzeæa. Ta poduzeæa djeluju kao profitne organizacije, tj. na osnovi dobiti. A gubitci tih kompanija ipak se pokrivaju iz proraèuna jedinica lokalne uprave, koje plaæaju njihove dugove. Prijedlog : Treba utvrditi vlasništvo nad komunalnim poduzeæima i moguænost privatiziranja pojedinih funkcija na razini lokalne uprave. 3. Proraèunski proces Proraèunskom procesu nedostaju mehanizmi unutarnje kontrole, vrjednovanje aktivnosti, vrjednovanje i nagrade za rad zaposlenika, revizije sustava riznica dionièkih društava i kompanija u vlasništvu lokalnih jedinica te suradnja izmeðu jedinica lokalne uprave i Ministarstva financija. Osim toga, smjernice za planiranje proraèuna su preopæenite. 3.1. Vrjednovanje aktivnosti(pokazatelji uspješnosti) Sustav uspješnosti u lokalnim jedinicama svodi se na usporedbu onoga što je planirano i onoga što je ostvareno. Postoje pojedinaèni primjeri koraka naprijed prema programima. No još nema praæenja uspješnosti, odnosno rezultata rada u smislu dovoðenja do nekoga zajednièkog dobra ili zadovoljstva graðana. 74

Podatci o uspješnosti ne moraju biti, i uglavnom nisu, dio dokumentacije godišnjeg proraèuna. Temeljno je praæenje razine prihoda i rashoda, a u arištu je proraèunska ravnote a, kao i kontrola pozajmica lokalnih jedinica koje ne prate rashode u smislu pojedinih aktivnosti, niti mjere uèinkovitost i troškove aktivnosti praveæi analizu troškova i koristi. Isto tako, one ne inzistiraju na kvaliteti, uèinkovitosti i upravljanju. Uspješnost nije imperativ èak ni na razini dr avne uprave, a kamoli na lokalnim razinama. Prijedlog: Svaka proraèunska financijska transakcija treba moæi identificirati proraèun i mjesto troškova, svrhu ili uslugu koju osigurava, izvor sredstava i vrstu prihoda ili rashoda. 3.2. Vrjednovanje i nagrade za rad zaposlenika Rad zaposlenika ne vrjednuje se u lokalnim jedinicama. Nema nikakvog sustava za praæenje uspješnosti i kvalitete njihova rada, niti ikakvog sustava poticaja za bolje rezultate rada. Rezultati rada, odnosno uspješnost uopæe se ne vrednuje. Razmišlja se u okviru osiguranom statutom, a konkretni pomaci u smjeru promjena i unapreðenja oèekuju se s druge strane, tj. iz dr avne uprave. Model inicijative i neovisan, aktivan i kreativan rad nije usvojen. Zbog nedostatka poticajnih mjera ili bilo kakvih kriterija za poticaje, ne mo e se od pojedinaca oèekivati da obavljaju kreativan, kvalitetan posao. Ideje nikoga ne zanimaju, a konaèni rezultat, buduæi da nema sustavnog truda i napora da se podigne razina kvalitete rada zaposlenika, jest inercija i birokracija. Prijedlog: Dr avna uprava i lokalne jedinice trebaju propisati sustav nagraðivanja za dobro obavljene poslove te ka njavanja za loš rad. 3.3. Unutarnja kontrola Unutarnja kontrola nije organizirana, niti u ministarstvima niti na razini lokalne jedinice. Prijedlog: Uspostaviti unutarnju kontrolu u veæim lokalnim jedinicama i osigurati da se na razini upanija uvede unutarnja kontrola za manje lokalne jedinice koje to nisu same sposobne uèiniti. 3.4. Revizije dionièkih društava i poduzeæa u vlasništvu lokalnih jedinica Dionièka društva i poduzeæa u vlasništvu lokalnih jedinica podlo na su dr avi i komercijalnoj reviziji, kao i druga poduzeæa u privatnom vlasništvu. Nije jasno da se tra e obje vrste revizije. Prijedlog: Ne treba provoditi vanjsku komercijalnu reviziju komunalnih poduzeæa, nego samo dr avnu reviziju. Stoga treba izmjeniti Zakon o raèunovodstvu. Time bi se smanjili troškovi revizije, a sustav dr avne revizije tada bi provodio revizije tih poduzeæa u propisanim rokovima. 3.5. Smjernice Ministarstva financija Na poèetku planiranja proraèuna jedinica lokalne uprave postoji problem uporabe smjernica Ministarstva financija, koje su preopæenite za primjenu kod veæine lokalnih 75

jedinica 10 . Iz tog razloga Ministarstvo financija mora obratiti više pozornosti na specifiènosti i prilagoditi smjernice jedinicama(opæinama, gradovima, upanijama). Problem je u tome što je Ministarstvo financija poslalo pripremu proraèuna i napravilo smjernice ponajprije za upanije i grad Zagreb. U skladu s tim smjernicama, upanije trebaju sastaviti prijedloge procjena vlastitih proraèuna te smjernice za gradove i opæine u vlastitom podruèju. No upanije ne ispunjavaju svoje obveze niti sastavljaju smjernice s pokazateljima za gradove i opæine u svojim regijama. To je osnovni razlog što veæina tih jedinica smatra smjernice preopæenitima i djelomièno neprimjenjivima. Osim toga, opæine, gradovi i upanije du ni su izraditi proraèun za nadolazeæu godinu do 15. prosinca. Nije rijetkost da se proraèun odobri posljednjih dana prosinca. Mnoge jedinice imaju najmanje jednu, a mo da i dvije revizije proraèuna tijekom godine neke èak tri ili èetiri. Prijedlog: Smjernice Ministarstva financija treba prilagoditi pojedinim razinama lokalnih jedinica, uz obvezivanje lokalnih jedinica na izradu vlastitih pokazatelja. Trebalo bi propisati istovjetan model proraèunskog planiranja za sve lokalne jedinice. 4. Zakljuèak Nakon prepoznavanja glavnoga strukturalnog fiskalnog problema koji se oèituje u nepostojanju dobroga proraèunskog sustava te jasno odvojenih funkcija i nadle nosti i na strani prihoda i na strani rashoda, mogu se dati osnovne preporuke vladi i onima koji odluèuju o gospodarskoj politici. U skladu s brojnim gore navedenim prijedlozima, reforma proraèunskog sustava jedinica lokalne uprave u Hrvatskoj bi se trebala izvoditi u više faza. To zahtijeva dodatno konkretno istra ivanje financijskog polo aja jedinica lokalne uprave. Glavni je problem ove reforme pretjerano politiziranje koje mo e biti posljedica svake nove inicijative. Iz tog bi se razloga bilo bolje usredotoèiti na moguæa poboljšanja u sadašnjem sustavu jedinica lokalne uprave, s naglaskom na jaèanju proraèuna, proraèunskih tehnika i proraèunskog procesa na svim razinama uprave te izgradnji sna nijeg mehanizma financijske kontrole na razini centralne uprave. Sve bi glavne sudjelnike u proraèunskom procesu Sabor, Vladu, ministarstva, korisnike proraèuna i graðane trebalo educirati kako bi shvatili ciljeve i namjere koraka koji se predla u u buduænosti. 10 U okru nici Ministarstva financija za sastavljanje trogodišnjeg plana za proraèun jedinica lokalne uprave, dano je sljedeæe:(1) Osnovni pokazatelji makroekonomske politike za iduæe trogodišnje razdoblje(stope rasta nominalnog i realnog BDP-a, stopa inflacije, stopa rasta plaæa, trendovi zapošljavanja, ivotni troškovi i sl.) i procjena trendova u zajednièkom oporezivanju na dr avnoj razini.(2) Preporuke da se realno procijeni rast prihoda i priljeva te udjel prihoda iz zajednièkih poreznih prihoda u lokalnom proraèunu.(3) Procjene lokalnog poreza i neoporezivog dijela prihoda i primitaka, s financijskom kontrolom njihove procjene i sakupljanja.(4) Odreðivanje iznosa kratkoroènih i dugoroènih troškova te definiranje prioritetnih rashoda koje se mora uskladiti s planiranom stopom rasta zajednièkog i vlastitog prihoda.(5) Lokalne bi se jedinice trebale dr ati stvarne dinamike ostvarivanja prihoda tijekom godine kao osnove za plan i izvršenje zadaæa.(6) Prilagodba, tj. smanjenje javnog rashoda, ako zbog pada gospodarske aktivnosti treba doæi do slabijeg ostvarivanja javnog prihoda.(7) Trebalo bi obratiti pozornost na usklaðivanje lokalnog proraèuna.(8) Lokalne jedinice kojima su osigurana sredstva(kratkoroène dotacije, izdvojena sredstva) iz dr avnog proraèuna trebale bi se dr ati uvjeta vezanih uz ogranièenja u povišicama plaæa i materijalnim troškovima. 76

Nenad Zakošek Financiranje lokalne samouprave. Izvještaj o raspravi na radionici U okviru regionalnog projekta Zaklade Friedrich Ebert o“Lokalnoj samoupravi i decentralizaciji” u Zagrebu su se 29. lipnja 2001. okupili struènjaci iz jugoistoène Europe i Njemaèke kako bi na drugoj radionici raspravljali o temi“Financiranje lokalne samouprave”. Rasprava tijekom radionice usredotoèila se na tri glavna pitanja: 1) Kakve se pouke mogu izvuæi iz razvijenog i slo enog sustava financiranja lokalne samouprave, poput onoga u Njemaèkoj, za politike reformi na podruèju lokalne samouprave u Jugoistoènoj Europi? 2) Koja su glavna obilje ja i problemi financiranja lokalne samouprave u jugoistoènoj Europi? 3) Koje su glavne moguænosti i dvojbe u svezi poboljšanja financiranja lokalne samouprave u regiji? Pokušaj da se u financiranju lokalne samouprave primijeni njemaèko iskustvo kao moguæi model za politike reformi u Jugoistoènoj Europi mora uzeti u obzir neke specifiène karakteristike i posebnosti njemaèkog sustava teritorijalne i upravne organizacije. Ako se to uèini, moguæe je izvuæi neke opæenite pouke. Njemaèki sustav lokalne samouprave ima niz specifiènih obilje ja: ! jedinice lokalne samouprave integrirane su u sustav njemaèkog federalizma i dio su saveznih pokrajina(Länder); ! jedinice lokalne samouprave vrlo su heterogene i postoji velik broj njihovih oblika, ovisno o velièini, zemljopisnom polo aju, razini ekonomskog razvoja i urbanizaciji, socijalnoj strukturi; ! donošenje odluka odvojeno je od implementacije: tako je najveæi dio zadaæa lokalne samouprave rezultat odluka na razini savezne dr ave ili pokrajina, a lokalna uprava ima obvezu njihova izvršavanja, a da nije u stanju utjecati na njih ili ih promijeniti. Naèelno nema nikakvih ogranièenja u pogledu toga koje se funkcije mogu izvršavati na lokalnoj razini(osim obrane i vanjske politike). Funkcije se dijele na obvezne (propisane zakonom), prenesene(uspostavljene nalogom savezne ili pokrajinske vlasti) i dobrovoljne(odreðuju ih same jedinice lokalne samouprave). Fiskalni prihodi lokalnih uprava veæinom se temelje na porezima, koji su ureðeni na saveznoj razini: obuhvaæaju zajednièke poreze, koji su najva niji, kao i izvorne lokalne poreze(npr. porez na imovinu), èiji je znaèenje zanemarivo. Drugi izvori prihoda ukljuèuju naknade, doprinose i transfere na temelju mehanizama izjednaèenja(svaki od tih izvora èini otprilike èetvrtinu ukupnih prihoda). Zbog velikih razlika izmeðu jedinica lokalne samouprave, trenutno se primjenjuje niz 77

razlièitih modela izjednaèenja. Zadu ivanje kao izvor prihoda za lokalnu samoupravu ogranièeno je na investiranje, a ovisi o dopuštenju pokrajinske vlade i stoga ima minimalno znaèenje za lokalne proraèune. Slo enost njemaèkog sustava lokalne samouprave ima nekih negativnih posljedica. Graðani nisu dovoljno informirani o sustavu, pa se suste u od sudjelovanja u lokalnim pitanjima. Financijske nejednakosti izmeðu jedinica lokalne samouprave s vremenom su narasle te su dovele do ozbiljnih financijskih kriza u velikim gradovima. Unatoè èetvrt stoljeæa rasprava i politièkih nastojanja, pokazalo se da je nemoguæe reformirati fiskalni sustav koji utjeèe na lokalnu samoupravu(ukljuèujuæi i mehanizme izjednaèenja). Nemoguænost dogovora o konceptu reforme posljedica je slo enog procesa donošenja odluka u sustavu njemaèkog federalizma: buduæi da reforma sustava lokalne samouprave i njezinog financiranja ovisi o suglasnosti obaju domova parlamenta, Bundestaga i Bundesrata, nije bilo moguæe doæi do odluke. Situacija bi se mogla promijeniti ako bi se neke odluke o lokalnoj samoupravi delegirale na razinu pokrajina: to bi poveæalo njihovu raznolikost i fleksibilnost, pa bi bile bolje pripremljene za uvjete poveæanog natjecanja meðu regijama u EU. Dok je sustav financiranja lokalne samouprave ostao nepromijenjen tijekom gotovo tri desetljeæa, reforme su se provodile kroz privatizaciju lokalnih javnih slu bi. Pritom treba razlikovati pravu privatizaciju od fiktivne: prva se provodi kroz delegiranje odreðenih javnih slu bi(npr. skrbi za djecu) privatnim pru ateljima usluga, dok se druga temelji na organizaciji odreðenih zadaæa lokalne uprave(npr. prijevoza, opskrbe elektriènom energijom) kroz gradske tvrtke umjesto kroz javnu upravu. U oba sluèaja rijeè je o postizanju veæe uèinkovitosti u pru anju usluga. Logika fiktivne privatizacije mo e se objasniti kroz sljedeæi primjer: Grad Bonn je privatizirao svoju agenciju za poticanje ekonomskog razvoja, ali je ostao njezin jedini vlasnik. Agencija je organizirana kao društvo graðanskog prava, te tako ne potpada pod pravna pravila i ogranièenja koja vrijede za javnu upravu. U sluèaju prave privatizacije, kad se usluge pru aju temeljem ugovora s privatnim tvrtkama, lokalne uprave moraju definirati i nametnuti standarde kvalitete. Kako bi se odr ali ti standardi, mo e se pokazati potrebnim subvencionirati neke od pru atelja usluga. Granice privatizacije odreðene su nadzornim funkcijama dr ave, koje se ne bi trebale privatizirati.. Lokalne uprave ne mogu proglasiti steèaj: ako lokalna jedinica nije u stanju obavljati neke od obveznih ili prenesenih funkcija, pokrajina kojoj pripada mora se pobrinuti za to i osigurati njihovo izvršavanje. Njemaèki se sustav lokalne samouprave mo e opisati kao miješani model, koji kombinira elemente natjecanja i suradnje. Jedinice lokalne samouprave na razlièite se naèine natjeèu u privlaèenju investitora, kroz smanjivanje lokalnih poreza, pru anje povoljnih uvjeta za lokacije tvrtki ili osiguranje boljih ivotnih uvjeta zaposlenicima tvrtki. To su, zajedno s izbornim natjecanjem izmeðu stranaka, razlozi zbog kojih lokalne uprave ne mogu prestati obavljati dobrovoljne funkcije, nego ih naprotiv nastoje obavljati što je više moguæe. Meðutim, jedinice lokalne samouprave istodobno ovise o suradnji u obavljanju niza funkcija, kako bi osigurale niz slo enih i skupih usluga(npr. opskrbu vodom, regionalno integrirani prijevoz, recikliranje otpada itd.), te kako bi poticale razvoj. U nekim sluèajevima javlja se natjecanje izmeðu pokrajina i lokalnih uprava(posebno veæih gradova), koje su posljedica 78

suprotstavljenih politièkih veæina na lokalnoj i regionalnoj razini. I to je natjecanje ogranièeno zajednièkim interesom za regionalni i lokalni razvoj. Takoðer, postoje zakonske i politièke granice politiziranja lokalne samouprave: sustav financiranja lokalne samouprave reguliran je ustavima(saveznim i pokrajinskim) i zakonima, te se njime ne mo e lako manipulirati u politièke svrhe. Mnogi zastupnici pokrajinskih parlamenata istodobno imaju razlièite du nosti na lokalnoj razini, te time štite lokalne interese. Napokon, ako se bilo koja jedinica lokalne samouprave osjeti diskriminiranom od strane pokrajinske vlade, mo e se aliti pokrajinskom ustavnom sudu i zatra iti sudsku reviziju upitnih odluka. Drugi je dio rasprave na radionici bio posveæen kratkom pregledu sustava financiranja lokalne samouprave u jugoistoènoj Europi, njihovih glavnih problema i planova reformi. Sustav lokalne samouprave u Sloveniji karakterizira širok raspon zadaæa koje se obavljaju na lokalnoj razini i koje se financiraju iz razlièitih izvora prihoda: iz zajednièkih i vlastitih lokalnih poreza, naknada i transfera nacionalne dr ave posredstvom opæih i posebnih dotacija na temelju èvrsto uspostavljenog obrasca. Glavni planovi reformi tièu se uvoðenja regionalne razine teritorijalne organizacije. Reforma se priprema kroz uspostavu regionalne razvojne agencije na nacionalnoj razini i njezinih 12 regionalnih ogranaka. Drugi problem koji je predmet reformi jest uvoðenje dugoroènog planiranja lokalnih proraèuna. Hrvatska je nedavno zapoèela opse nu reformu sustava lokalne samouprave, koja takoðer utjeèe i na financijske izvore lokalnih i regionalnih jedinica. Cilj je reforme upravna i fiskalna decentralizacija, koja ukljuèuje prebacivanje niza zadataka i usluga s nacionalne na regionalnu i lokalnu razinu, te financijsko jaèanje regionalnih i lokalnih uprava. Prihodi jedinica lokalne i regionalne samouprave poveæat æe se razlièitim mjerama: poveæanjem udjela u zajednièkim porezima, uvoðenjem novih poreza i prireza, te uspostavljanjem sustava izjednaèenja koji æe pomoæi manje razvijenim lokalnim i regionalnim jedinicama. Sustav lokalne samouprave u Maðarskoj sastoji se od velikog broja lokalnih jedinica, koje se razlikuju velièinom i razinom ekonomskog razvoja. Širok raspon zadaæa kojima se bavi lokalna samouprava zahtijeva diferencirani sustav financijskih mehanizama. Vlastiti izvori lokalnih jedinica, koji èine 35% lokalnih proraèuna, ukljuèuju lokalne poreze, naknade i prihode od lokalne imovine. Gotovo 2/3 prihoda lokalnih proraèuna potjeèu iz izvora na razini nacionalne dr ave: rijeè je o zajednièkim porezima(koji ukljuèuju i mehanizam izjednaèenja za lokalne jedinice koje su ispod 85% prosjeène razine razvoja) kao i razlièitim oblicima dotacija. Dodatni izvor financiranja lokalne samouprave je zadu ivanje, koje je ogranièeno na maksimalno 8% lokalnog proraèuna. Buduæi da u Maðarskoj lokalne jedinice mogu proglasiti steèaj, zadu ivanje je od marginalnog znaèenja u manjim i slabije razvijenim lokalnim jedinicama, no veliki gradovi poput Budimpešte koriste zadu ivanje kao sredstvo rješavanja problema likvidnosti ili pak izdaju obveznice radi financiranja investicija. Lokalnu samoupravu u Bosni i Hercegovini karakterizira slo eni sustav koji obuhvaæa tri razine teritorijalne organizacije i u kojem lokalne jedinice obavljaju vrlo ogranièene zadaæe. Prihodi lokalne samouprave takoðer su vrlo ogranièeni, buduæi da 79

više razine teritorijalne organizacije(kantoni te dva federalna entiteta, Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska) nastoje maksimalno centralizirati fiskalni sustav. Bosni i Hercegovini potreban je novi zakon o lokalnoj samoupravi, koji bi ujedno stabilizirao njezine izvore prihoda. Srbijanski sustav lokalne samouprave temelji se na vrlo velikim lokalnim jedinicama, èije su funkcije ogranièene izrazito centraliziranim sustavom dr avne administracije. Nacionalna dr ava vlasnik je cjelokupne javne imovine i njome samostalno upravlja. Glavni izvori prihoda lokalne samouprave ukljuèuju razlièite poreze i naknade. U raspodjeli prihoda od poreza na potrošnju ugraðen je mehanizam izjednaèenja za nedovoljno razvijene lokalne jedinice. Lokalnim jedinicama nije dopušteno zadu ivanje. Sustav lokalne samouprave u Crnoj Gori obuhvaæa samo jednu razinu teritorijalne organizacije(opæine) i financira se posredstvom vlastitih prihoda(lokalnih poreza i naknada), zajednièkih poreza i dodatnih transfera iz nacionalnog proraèuna u korist manje razvijenih lokalnih jedinica. Kao trenutno najhitniji navedeni su sljedeæi problemi: nedostatak prikladnog oporezivanja vlasništva i prirodnih resursa, što bi mogao postati va an dodatni izvor sredstava za lokalne proraèune, nedostatak jasnih kriterija za transfere u svrhu izjednaèenja te nestabilnost bankovnog sustava, koji ugro ava rad lokalne samouprave. Albanska vlada priprema opse nu reformu lokalne samouprave s ciljem veæe decentralizacije upravnog i fiskalnog sustava. U novom sustavu sve funkcije lokalnih i regionalnih jedinica(izvorne, zajednièke i prenesene) financirat æe se kroz niz razlièitih prihoda: lokalne i zajednièke poreze, naknade, prihode od ekonomskih aktivnosti lokalnih javnih poduzeæa, transfere posredstvom opæih i posebnih dotacija te zadu ivanje. Lokalnim je jedinicama dopušteno prikupljanje posebnih poreza. Jedinice lokalne samouprave u Makedoniji imaju ogranièene nadle nosti i, u skladu s time, vrlo ogranièene financijske izvore. Njihovi se prihodi sastoje od lokalnih poreza i naknada. Buduæi da sve poreze prikupljaju nacionalne vlasti, koje su suoèene s ozbiljnim problemima likvidnosti u financiranju vlastitih proraèunskih obveza, lokalne uprave ponekad imaju poteškoæa u dobivanju prihoda koji im pripadaju. Transferima za izjednaèenje upravljaju tri specijalizirana dr avna fonda: fond za nedovoljno razvijena seoska podruèja, za izgradnju i odr avanje cesta te za vodoopskrbu. Planovi fiskalne reforme predviðaju sudjelovanje lokalne samouprave u porezima na potrošnju i na dohodak. Bugarski sustav s dvije razine lokalne samouprave financira se putem(lokalnih i zajednièkih) poreza i dr avnih dotacija, koje iznose oko 30- 40% lokalnih proraèuna. Glavni problemi financiranja lokalne uprave ukljuèuju neravnote u izmeðu zadaæa i resursa, te zakonski upitnu praksu vlasti na razini nacionalne dr ave da višak lokalnih prihoda transferiraju u nacionalni proraèun. Planovi reforme imaju za cilj bolju prilagodbu raspolo ivih financijskih resursa upravnim zadaæama lokalne uprave te uspostavu prikladnijeg mehanizma izjednaèenja koji bi trebao biti integriran u nacionalni proraèun. Rumunjski sustav lokalne samouprave donedavno je obilje avala izrazita centralizacija financijskih resursa. Samo se 5% lokalnih proraèuna financiralo kroz vlastite lokalne prihode, dok se 95% financiralo transferima iz nacionalnog 80

proraèuna, na koje su èesto utjecali politièki kriteriji. Godine 2000. uveden je sustav zajednièkih poreza, koji lokalnim upravama daje solidniju i sigurniju financijsku osnovu za njihove aktivnosti. Trenutno je najva niji zadatak primjena novih financijskih propisa, te smanjivanje ovisnosti lokalne samouprave o nacionalnoj vladi. Na kraju radionice, kao rezultat rasprave formulirane su neke dvojbe, otvorena pitanja i preporuke u svezi financiranja lokalne samouprave. Sudionici su podr ali stav da lokalna samouprava treba imati ovlasti uvoðenja posebnih poreza, dok se prikupljanje poreza mo e provoditi posredstvom nacionalnih fiskalnih institucija. Meðutim, lokalne uprave suoèavaju se s dilemom prilikom uvoðenja dodatnih lokalnih poreza: s jedne strane, one mogu poveæati svoje financijske izvore za lokalne svrhe, no, s druge, time mogu pogoršati svoj konkurentski polo aj u odnosu na druge lokalne jedinice u nastojanju da privuku investitore. Stoga se fiskalne ovlasti lokalne samouprave moraju pa ljivo primjenjivati kao dio sveobuhvatne politike razvoja. Zajednièki su porezi u pravilu glavni izvor lokalnih proraèuna u Jugoistoènoj Europi. One dr ave koje još nisu uvele sustav zajednièkih poreza trebale bi to uèiniti kako bi osigurale stabilniju financijsku osnovu za lokalnu samoupravu. Naglašeno je da u veæini dr ava u regiji postoje velike razlike izmeðu lokalnih jedinica, koje znaèajno variraju po svojoj velièini, ekonomskoj i financijskoj moæi i razini razvijenosti. Zbog toga je potrebno uvesti razraðene mehanizme izjednaèenja, zasnovane na obrascima koji se sastoje od razlièitih kriterija(kao u sluèaju Slovenije), kako bi se pomoglo nedovoljno razvijenim podruèjima ili podruèjima s posebnim veæim potrebama. Transferi za izjednaèenje nipošto ne smiju ovisiti o politièkim kriterijima. Sudionici su se slo ili da imovina u vlasništvu jedinica lokalne samouprave dosad u regiji nije bila primjereno iskorištena. Postoji potreba za uèinkovitijim menad mentom u korištenju lokalne imovine, kako bi se poveæali prihodi lokalnih proraèuna. Zadu ivanje kao poseban financijski instrument lokalne samouprave, osobito u investicijske svrhe, mora se primjereno vrednovati i iskoristiti. Nacionalna vlada mo e uvesti odreðena ogranièenja zadu ivanja, kako bi sprijeèila steèaj lokalnih uprava. 81

Autori Prof. dr. Wolfgang Renzsch Sveuèilište Magdeburg, Njemaèka Tel:+ 49 391 67 16582 Fax:+ 49 391 67 16575 E-mail: wolfgang.renzsch@gse-w.uni-magdeburg.de Prof. dr. Sreæko Devjak Sveuèilište u Ljubljani, Slovenija, Upravni fakultet Tel:+ 386 1 5805 523 E-mail: srecko.devjak@vus.uni-lj.si Dr. Zlata Ploštajner Institut za prostorno planiranje Republike Slovenije Tel:+ 386 1 4201 310 E-mail: zlata.plostajner@urbinstitut.si Mr. Dubravka Jurlina Alibegoviæ Ministarstvo znanosti i tehnologije Republike Hrvatske Zamjenica ministra Tel:+ 385 1 4561 461 E-mail: dubravka.jurlina-alibegovic@znanost.hr Dr. Katarina Ott Institut za javne financije, direktor Republika Hrvatska Tel:+ 385 1 4886 444 E-mail: kott@ijf.hr Mr. Ante Bajo Institut za javne financije Republika Hrvatska Tel:+ 385 1 4886 444 E-mail: bajo@ijf.hr Dr. Nenad Zakošek Zaklada Friedrich Ebert, Hrvatska Tel:+ 385 1 4683 346 E-mail: feszg@email.hinet.hr 83