Internationale Politikanalyse Europäische Politik, Oktober 2006 Winfried Veit* Avantgarde und Europäische Nachbarschaftspolitik – Für ein Europa der konzentrischen Kreise Das doppelte französische und holländische„Nein“ im Referendum über den europäischen Verfassungsentwurf im Frühjahr 2005 hat Europa in eine tiefe Krise gestürzt. Die vom Europäischen Rat in Brüssel wenig später – am 15./16. Juni 2005 – verordnete Denkpause ist bisher weniger von Kreativität als von offensichtlicher Lähmung gekennzeichnet; von vielen wird sie eher als„Pause vom Denken“ bezeichnet. Wege aus der Krise sind bisher nicht erkennbar und vielfach tröstete man sich damit, dass es vor allem innere – wirtschaftliche und soziale – Probleme gewesen seien, die den Ausschlag für das negative Votum in beiden Ländern gegeben hatten. Doch mit einer solchen Interpretation würde man es sich zu leicht machen: Sicherlich war es vielfach die Unzufriedenheit von Franzosen und Holländern mit ihren jeweiligen Regierungen, die eine Rolle gespielt hat, aber es war eben auch die – von den Verfassungsgegnern in zum Teil unseriöser Weise geschürte – Furcht vor einem„unsozialen“ oder„neoliberalen“ Europa, während in Holland die Migrations- und Integrationsproblematik sowie das Gefühl, zu den Verlierern der europäischen Integration zu gehören, mitentscheidend war. * An drei zentralen Punkten lässt sich das Unbehagen der Bürger europaweit – nicht nur in Frankreich und in Holland – festmachen: 1. Das europäische Wirtschafts- und Sozialmodell steht auf dem Prüfstand. Gibt es ein solches„Modell“ überhaupt oder führt die Tatsache, dass es(noch) nicht existiert, in das verzweifelte Klammern an überholte nationalstaatliche Formen des wirtschaftlichen und sozialen Protektionismus, die aber angesichts der Globalisierung und der fortgeschrittenen europäischen Integration kaum noch wirksam sein können? 2. Die Demokratie ist im europäischen Kontext noch Mangelware. Die Franzosen und * Friedrich-Ebert-Stiftung Paris Holländer haben – vielleicht unbewusst – auch der nichtdemokratischen, noch immer vorwiegend intergouvernementalen Verfasstheit der Europäischen Union eine Absage erteilt. Die bittere Ironie daran ist, dass gerade der Verfassungsentwurf zu einem Mehr an Demokratie geführt hätte. 3. Die Grenzen Europas müssen klarer definiert werden. In Frankreich wie in den Niederlanden hat die Frage eines türkischen Beitritts zur Europäischen Union eine Rolle in den Abstimmungsergebnissen gespielt. In Frankreich war es auch eine quasi nachträgliche Absage an die Osterweiterung von 2004, die in französischen Augen vor allem im Interesse Deutschlands und Englands lag. Diese drei Problembereiche bilden auch den Kern der nach dem vorläufigen Scheitern der europäischen Verfassung mit neuer Wucht entbrannten Debatte um die Gestalt des zukünftigen Europa, wobei zwei idealtypische Modelle zur Diskussion stehen: • das Modell einer riesigen Friedens- und Freihandelszone mit überwiegend intergouvernementalen(das heißt undemokratischen) Entscheidungsmechanismen und im Prinzip offen für alle Länder, die sich zu den„Kopenhagen-Kriterien“ bekennen(„angelsächsisches“ oder„atlantisches“ Modell); • das Modell eines politisch integrierten Kerneuropas mit demokratisch verfassten gemeinschaftlichen Institutionen, einer harmonisierten Finanz- und Haushaltspolitik sowie klar definierten Grenzen(„rheinisches“ oder„kontinentales“ Modell). Das angelsächsische Modell beschreibt mehr oder weniger den Ist-Zustand der Europäischen Union, und falls die vorgesehenen oder in Aussicht gestellten Erweiterungen(Bulgarien, Rumänien, Türkei, Kroatien, westlicher Balkan) vonstatten gehen, ohne dass vorher eine tiefgreifende institutionelle Reform(„Vertiefung“) erfolgt, wird sich dieses Modell verfestigen. Deshalb ist es keine Überraschung, dass zu den eifrigsten Verfech-

Winfried Veit Avantgarde und Europäische Nachbarschaftspolitik – Für ein Europa der konzentrischen Kreise Europäische Politik (10/2006) 2 tern immer neuer Erweiterungen gerade diejenigen Eine Möglichkeit, die scheinbar unvereinbaren Ziele gehören, die diesem Modell anhängen und die ein „Erweiterung und Vertiefung“ in Übereinstimmung zu Höchstmaß an(wirtschaftlicher) Liberalisierung mit eibringen, bietet das Konzept der„konzentrischen Kreinem Mindestmaß an nationalem Souveränitätsverzicht se“. Symbolhaft betrachtet, handelt es sich dabei um anstreben. Dazu zählen in erster Linie Großbritannien eine Frucht, die in ihrem Innersten einen(verdichteten und einige skandinavische Staaten, aber auch(noch) oder harten) Kern birgt, der von mehreren Schichten ein Teil der mittelosteuropäischen Neumitglieder, deoder Schalen umgeben ist, die ihn einerseits schützen, nen es schwerfällt, die nach über 50 Jahren neu erandererseits aber auch den Zugang zu ihm ermögliworbene Souveränität auf dem Altar der europäischen chen. Auf die europäisch-politische Ebene übertragen, Einigung zu opfern. Die Verfechter dieses Modells habedeutet dies, dass innerhalb der EU-25 ein politisch ben ein gewichtiges Argument auf ihrer Seite: die Ausintegrierter Verdichtungsraum sich bildet, um den hersicht auf einen EU-Beitritt ist das beste Mittel, um Reum die„normalen“ EU-Mitgliedstaaten sich als ersten formen, Demokratie und friedliche Konfliktlösung zu Kreis legen, gefolgt von einem weiteren Kreis der eubefördern. Dieser Zusammenhang lässt sich schon an ropäischen Nachbarschaft. Dieses Konzept hat den den früheren Beispielen Spanien, Portugal und GrieVorteil, die Frage nach der politischen wie nach der chenland nachweisen, und er ist gerade auch im Falle geografischen Finalität in abgestufter Form zu beantder mittelosteuropäischen Erweiterung evident. Man worten, und zwar dergestalt, dass die Handlungsfähigerwartet zu Recht, dass dies auch bei der Türkei und keit der Union gewahrt bleibt ohne die Frage abschliebeim westlichen Balkan so sein wird, und in manchen ßend klären zu müssen. Damit wäre auch die Gefahr Kreisen werden noch fernere Horizonte angepeilt gebannt, dass Erweiterung zur„Entgrenzung“ der EU (Ukraine, Kaukasus, Israel, Maghreb). führt, denn:„Identität, Einheit, Handlungsfähigkeit heißen auch Abgrenzung“(Hänsch 2005). Aber gerade diese im wörtlichen Sinne„uferlose“ Erweiterungsvision macht die Schwächen des angelsächsischen Modells deutlich: Auf der einen Seite stabilisiert sich Europa gewiss an seinen Rändern und beAbgrenzung oder Entgrenzung? zieht immer mehr konfliktträchtige Staaten und Regionen in die große Friedens- und Freihandelszone in eiAbgrenzung oder Entgrenzung, das ist die Kernfrage nen umfassenden„geostrategischen Raum“ ein; auf im Wechselspiel von politischer und geografischer Finader anderen Seite aber wird dieses für ursprünglich lität, denn natürlich determiniert der Grad der politisechs Staaten konzipierte und lange Zeit mit 15 Mitschen Integration die geografische Reichweite der Unigliedern gerade noch steuerbare Gebilde auf Dauer on. Ein europäischer Bundesstaat als Finalität ist nur handlungsunfähig:„die Gleichung, ‚je größer, desto schwer mit 25 oder 30 Mitgliedern vorzustellen, ein stärker’, geht nicht auf“(Hänsch 2005). Gegen diesen Staatenbund könnte auch noch mehr verkraften. Das Strom stemmen sich die Verfechter der weitergehen„angelsächsische Modell“ einer großen Friedens- und den Integration, die„Vertiefung“ vor„Erweiterung“ Freihandelszone ließe sich auch mit Russland oder über stellen und die sich deshalb dem Vorwurf ausgesetzt das Mittelmeer hinweg denken, das„kontinentale sehen, nicht nur die Union im Inneren zu spalten, sonModell“ zielt auf ein weitgehend integriertes und dadern auch deren Stabilisierungsinteressen nach außen mit notwendigerweise geografisch beschränktes Kernzu gefährden. Die Integrationsgegner verfahren dabei europa. Die Idee der konzentrischen Kreise verbindet nach der Methode„Haltet den Dieb!“, denn schließbeides und hebt den scheinbaren Antagonismus zwilich sind sie es, die mit ihrer Blockadehaltung eine schen beiden Modellen auf. mögliche Spaltung(Bundesstaat versus Staatenbund) provozieren. Und was das Problem der Stabilisierung Dabei ist bei allem Streit zwischen den Vertretern der EU-Außengrenzen anbelangt, so ist es mehr als der verschiedenen Denkrichtungen klar, dass ein Eurofraglich, ob eine zwar große, aber mehr oder weniger pa der konzentrischen Kreise mehr oder weniger behandlungsunfähige Europäische Union diese Funktion reits existiert. Sein innerster Kern wird gebildet von eiauf Dauer noch wahrnehmen kann. Erst recht gilt dies nem Verdichtungsraum, der mittels der„differenzierfür ihre Rolle in der globalen Arena, wo sie sich dem ten Integration“ auf verschiedenen Politikfeldern inWettbewerb mit den führenden und aufstrebenden nerhalb wie außerhalb der EU-Verträge entstanden ist Mächten(USA, China, Indien) und den Herausfordeund deren augenfälligste Ergebnisse die Euro-Zone rungen in ihrer weiteren Nachbarschaft(islamischer sowie das Schengen-Abkommen sind. Obgleich nicht „Krisenbogen“; Staatszerfall in Afrika) stellen muss. ohne Spaltungsrisiken, ist doch deutlich geworden,

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit „dass in der Vergangenheit nur die differenzierte In• schließlich gibt es seit Jahren in Frankreich eine lebtegration wichtige Fortschritte bei der Vergemeinschafhafte Debatte zum Thema Kerneuropa, zu der netung möglich gemacht hat“ und„dass Integrationsben Balladur unter anderem die PS-Politiker Laurent fortschritte in der ganzen Union nach der Erweiterung Fabius und Dominique Strauss-Kahn sowie die Pubnoch dringender auf den Zwischenschritt der Differenlizisten Alain Minc und Alexandre Adler beigetragen zierung angewiesen sind“(Deubner 2003). Stellt aus haben(Veit 2005); Innenminister Nicolas Sarkozy dieser Sicht„differenzierte Integration“ so etwas wie vertrat im Oktober 2005 die Idee von der Gruppe die Vorstufe immer weiterer gesamteuropäischer Integder sechs größten EU-Staaten(G 6) als„Motor des ration dar, so entwickelt der frühere französische Preneuen Europa“(Le Figaro, 11.10.2005). mierminister Edouard Balladur das Bild eines dauerhaft von verschiedenen Zirkeln innerhalb der EU bestimmAlle diese Vorstellungen basieren auf der Erkenntnis, ten Europa, die sich zum Teil überschneiden und die dass die europäische Einigung und Europas Rolle in der unterschiedliche Staaten zusammenfassen:„Damit Welt nicht dem Zufall des Kompromisses und des guwird verhindert, dass sich ein ‚harter Kern’ von Ländern ten Willens aller Beteiligter überlassen werden können, innerhalb der Union bildet, die gemeinsam auf versondern des Mutes einer„Avantgarde“ bedürfen. schiedenen Gebieten voranschreiten und die schneller Doch werden diese normativen Vorstellungen ergänzt der Integration zustreben, was – neben positiven Effekdurch die normative Kraft des Faktischen: die verschieten – zu Ungleichgewichten, Frustrationen und zur Gedenen Formen der differenzierten Integration haben fahr der Spaltung führen würde“(Balladur 2005). schon zur Herausbildung eines innersten Kreises der europäischen Einigung geführt, dessen Dynamik durch Was Balladur als Gefahr sieht, streben andere bedie oben dargestellten Vorschläge und Konzepte weiwusst an: die Schaffung eines politisch integrierten Euter vorangetrieben wird. ropa, das nicht zufällig aus dem Wechselspiel von„differenzierter Integration“ und Kooperationsbereitschaft Ähnlich verhält es sich mit den weiteren Formen eieinzelner Mitgliedsländer entstehen mag, sondern aus nes Europa der konzentrischen Kreise. Der zweite Kreis dem Willen einer festen Gruppe von Staaten, die nicht existiert in Gestalt der nicht an der„verstärkten Kolänger bereit sind, den kleinsten gemeinsamen Nenner operation“ beteiligten EU-Mitgliedstaaten, die Balladur zu akzeptieren. Für diese Gruppe gibt es verschiedene mit dem Begriff„Europa des gemeinsamen Rechts“ Bezeichnungen wie Kerneuropa, Avantgarde oder Pio(L’Europe de droit commun) kennzeichnet. Dazu gehöniergruppe und unterschiedliche Vorschläge, um dortren derzeit alle 25 EU-Länder sowie die Beitrittskandihin zu gelangen: daten(Bulgarien, Rumänien, Türkei, Kroatien) und die• einer der jüngsten und am weitesten gehenden ist jenigen, denen perspektivisch die Mitgliedschaft in der des belgischen Ministerpräsidenten Guy VerhofAussicht gestellt wurde(westlicher Balkan). Schließlich stadt, der eine Art„Vereinigte Staaten von Europa“ lassen sich auch schon die Konturen des dritten, äu– idealerweise auf der Grundlage der Euro-Zone – ßersten Kreises eines„Groß-Europa“ ausmachen: da und darum herum einen Staatenbund, die„Organiist zum einen der Europarat – eine Art Durchlauferhitsation europäischer Staaten“, vorsieht; dieser„harte zer für die EU-Mitgliedschaft – mit 46 Mitgliedern, Kern“ würde eine gemeinsame Finanz- und Steuerdarunter Russland, die Ukraine und die drei kaukasipolitik verfolgen sowie über eine gemeinsame Arschen Staaten Armenien, Aserbaidschan und Georgien; mee und Diplomatie verfügen(Verhofstadt 2006); Israel genießt Beobachterstatus bei der Parlamentari• bereits im Jahre 1994 sprachen die beiden CDUschen Versammlung des Europarats(in diesem ZuPolitiker Wolfgang Schäuble und Karl Lamers von sammenhang ließe sich auch noch die„Organisation der Notwendigkeit eines„festen Kerns von integrafür Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa“ – OSZE tionsorientierten und kooperationswilligen Ländern“ – erwähnen). Seit 1995 gibt es die euro-mediterrane in Europa(Schäuble/Lamers 1994); Partnerschaft(Barcelona-Prozess), die derzeit acht ara• in Anlehnung an diese und ähnliche Vorstellungen bische Staaten(und als Beobachter Libyen) sowie Israel von Jacques Delors, Helmut Schmidt und Valéry Giseinschließt. Dazu kommt seit 2004 die Europäische card d’Estaing plädierte der damalige Außenminister Nachbarschaftspolitik(ENP), die sowohl die osteuropäiJoschka Fischer in seiner Rede an der Humboldtschen wie auch die mediterranen Nicht-Beitrittsländer Universität für ein„Gravitationszentrum aus einigen umfasst. Staaten“, die„einen neuen europäischen Grundvertrag schließen(würden), den Nukleus einer Verfassung der Föderation“(Fischer 2000); 3

Winfried Veit Avantgarde und Europäische Nachbarschaftspolitik – Für ein Europa der konzentrischen Kreise Europäische Politik (10/2006) 4 Die europäische Nachbarschaft nach der ist nach dem(von arabischen Wissenschaftlern verfassErweiterung ten)„Arab Human Development Report“ der Vereinten Nationen die nach Schwarzafrika rückständigste Für den französischen Philosophen Régis Debray ist EuRegion der Welt in Sachen Demokratie, Menschenropa„eine simple ökonomische Struktur und symboliund Frauenrechte, Bildung, Forschung und sozialer Gesche Wüste“, was daran liege, dass Europa mit dem rechtigkeit(AHDR 2004). Ende des Kalten Krieges seine auf Konfrontation beruhenden Grenzen verloren hat:„Und wenn es keine Wie reagiert die Europäische Union auf diese HerGrenzen gibt, gibt es nichts Geheiligtes, keine Notausforderungen und Gefahren? Mit einem„inadäquawendigkeit, keinen gemeinsamen Glauben noch das ten Werkzeugkasten, um Stabilität zu exportieren“, so Gefühl der Zugehörigkeit … Wenn Europa den Mut Michael Dauderstädt. Dieser„Werkzeugkasten“ umhätte, Gegner zu haben, würde es anfangen zu existiefasst die klassischen Instrumente von(Entwicklungs-) ren“(Interview in Le Nouvel Observateur, Hilfe, Handelspolitik und politischen Dialog, ergänzt in 15.-21.12.2005). jüngerer Zeit durch militärische Intervention und die Errichtung von Quasiprotektoraten(Kosovo, BosnienSolche Aussagen gelten in einer Zeit, da der„ZuHerzegowina). Nach dem Fall der Mauer und des sammenprall der Kulturen“ nicht nur droht, sondern Eisernen Vorhangs 1989/1990 war Europa zunächst vielleicht schon begonnen hat, als politisch anstößig. damit beschäftigt, die der sowjetischen Herrschaft entDie Europäische Union will sich nicht abgrenzen, sie ronnenen Länder Mittel- und Osteuropas zu integriesieht sich vielmehr als Magnet, der seine Umgebung ren, kulminierend in der EU-Mitgliedschaft dieser Länanzieht und sie damit an ihre Normen bindet. Doch der im Mai 2004(einschließlich Zyperns und Maltas) – wie sieht diese Umgebung aus? Die erweiterte Union eine wahrhaft historische Leistung. Parallel dazu verist in den Worten von Michael Dauderstädt„von Staalangten die Folgen des Zerfalls der bipolaren Welt nach ten umgeben, die bis zu einem gewissen Grade vom dem Ende der Sowjetunion die Beschäftigung mit dem, Zerfall bedroht sind“(Dauderstädt 2004 a). Sie sind was an den zukünftigen Außengrenzen der Union vor unfähig, eine oder mehrere der zentralen Staatsfunktisich ging: Kriegerische Konflikte auf dem Balkan und onen in zufrieden stellender Weise zu garantieren: im Kaukasus, das Wiederaufleben des Nahost-Konflikts Wohlstand, Sicherheit und Teilhabe der Bürger. Diese und das Aufkommen des islamistischen Terrorismus im Mängel führen zu Gefahren für das vergleichsweise Mittelmeerraum. Ab 1995 baute die Europäische Uniwohlhabende und demokratische Europa, wie Migration einen Set von Beziehungsmustern mit dem zukünfon, organisiertes Verbrechen, Terrorismus und Kranktigen„dritten Kreis“ um ihre Außengrenzen auf, der heiten. Allein das Wohlstandsgefälle ist dramatisch: sich im Laufe der Zeit in seinen Strukturen und ZielsetLegt man das Pro-Kopf-Einkommen auf Grundlage der zungen veränderte, sich teilweise überlappte und insKaufkraft-Parität(und nicht der noch viel schlechteren gesamt die Frage nach den definitiven Grenzen der Wechselkurs-Parität) zugrunde, so erreicht nur Israel Union offen ließ, stiegen doch mehrere der Partner in mit 79 Punkten(EU 15= 100) einen halbwegs befriedieser Zeit zu Mitgliedern oder Beitrittskandidaten auf. digenden Annäherungswert. Selbst die acht neuen Mitgliedstaaten in Mittelosteuropa kommen nur auf 46 Die 1995 in Barcelona ins Leben gerufene EuroPunkte, gefolgt von Russland mit 29, dem westlichen mediterrane Partnerschaft(EMP) umfasste zunächst Balkan mit 27, Bulgarien und Rumänien mit 25, der (neben der EU) 12 Länder des südlichen MittelmeerTürkei mit 24, Ukraine, Weißrussland und Moldawien raums: acht arabische Mittelmeeranrainer(einschließmit 20, dem Maghreb mit 17, dem Mashrek mit 15 lich Jordanien) sowie Israel, die Türkei, Zypern und und schließlich dem Kaukasus mit 12. Zu diesen ökoMalta. Mit dem EU-Beitritt der beiden letztgenannten nomischen Defiziten kommen die politischen, denn und der Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit der kaum eines dieser Länder(wiederum mit Ausnahme Türkei schrumpfte die Partnerschaft auf die arabischen Israels) kann als wirklich demokratisch bezeichnet werStaaten und Israel zusammen – und machte das ganze den. Selbst die zukünftigen EU-Mitglieder Bulgarien Unterfangen, wenn nicht obsolet, so doch äußerst und Rumänien rangieren in Sachen Korruption, mafioproblematisch. Denn die mit der EMP beabsichtigte sen Strukturen und Rechtsstaatlichkeit auf den hinteSchaffung eines„Raumes des Friedens, der Stabilität ren Rängen, und Länder wie Albanien, Russland, Ukund des gemeinsamen Wohlstandes“ stieß schon bald raine, die kaukasischen Republiken oder die Türkei lasan ihre Grenzen: die Ausgangsprämisse, wonach der sen sich bestenfalls als„defekte Demokratien“ beNahostkonflikt einer friedlichen Lösung zusteuere, gezeichnen(Merkel 1999). Die arabische Welt schließlich riet schon 1996 ins Wanken und mit dem Ausbruch

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit der zweiten Intifada im Jahre 2000 brach sie endgültig Erweiterung von 2004 ins Leben gerufen; ihr Ziel bezusammen. Auch die zweite Prämisse,„dass es ohne steht darin,„dass östlich der Europäischen Union und Demokratie im Mittelmeerraum weder Frieden noch an den Mittelmeergrenzen ein Ring verantwortungsvoll Stabilität noch wirtschaftliche Entwicklung geben regierter Staaten entsteht, mit denen wir enge, auf Zukann“(Jünemann 2005), kam nicht zum Tragen. Mit sammenarbeit gegründete Beziehungen pflegen könden Terroranschlägen vom 11. September 2001 ändernen“(EU-Kommission 2004). Verantwortungsvolle Rete sich die Großwetterlage auch im Mittelmeerraum gierung bedeutet in den Worten der Kommission: und der Kampf gegen den Terrorismus, zunehmend „Stärkung der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit, auch die Bekämpfung der illegalen Einwanderung, traReform der Justiz und Bekämpfung der Korruption und ten in den Vordergrund. Damit war man zunehmend der organisierten Kriminalität; Achtung der Menschenauf die Kooperation der mehr oder weniger diktatorirechte und Grundfreiheiten…; Unterstützung der Entschen Regime in diesen Ländern angewiesen, das Ziel wicklung der Zivilgesellschaft sowie Zusammenarbeit der Demokratisierung trat in den Hintergrund. mit dem Internationalen Strafgerichtshof…; Bekämpfung des Terrorismus und der Verbreitung von MasEine ähnlich durchwachsene Bilanz weisen die ebensenvernichtungswaffen sowie die Einhaltung des Völfalls seit 1995 unterzeichneten sogenannten Partnerkerrechts und Anstrengungen zur Konfliktlösung“. schafts- und Kooperationsabkommen mit dem östliDurchgesetzt werden sollen diese Ziele durch„Aktichen Europa(Russland, Ukraine, Belarus, Moldawien) onspläne“, die mit jedem Partnerland individuell ausauf, die 2004 in der Europäischen Nachbarschaftspoligehandelt und abgeschlossen werden. Gegenüber frütik(ENP) aufgingen. Schließlich sind auch die Resultate her vertritt die EU damit eindeutig stärker ihre eigenen des im Juni 1999 begründeten Stabilitätspaktes für Interessen und pflegt einen ausgeprägten bilateralen Südosteuropa nicht überzeugend: trotz immenser Ansatz, während etwa in der EMP oder beim Balkanfinanzieller, militärischer und politisch-diplomatischer Stabilitätspakt der regionale Aspekt eine größere Rolle Bemühungen bleibt die Region von großer Instabilität spielte. und geringer wirtschaftlicher Entwicklung gekennzeichnet. Die„albanische Frage“, insbesondere im KoAls geografischer Geltungsbereich werden im Strasovo, aber auch in Mazedonien, ist nahezu unlösbar; in tegiepapier der EU-Kommission„in Europa“(sic!) die Bosnien-Herzegowina herrscht ein prekäres GleichgeUkraine, Belarus, Moldawien und Russland erwähnt, wicht, das jeden Tag in Gefahr geraten kann; die Zuwobei mit Letzterem nach wie vor besondere Beziekunft von Serbien-Montenegro und seiner Minderheihungen in Form einer„strategischen Partnerschaft“ ten ist ungewiss; lediglich Kroatien verzeichnet Fortauf der Grundlage des Abkommens von St. Petersburg schritte und hat folgerichtig im Oktober 2005 Beitritts2003 gepflegt werden. Auch die drei kaukasischen gespräche mit der EU aufgenommen. Trotz dieser Staaten Armenien, Aserbaidschan und Georgien zähproblematischen Lage hat die EU ihrem Mantra entlen nunmehr offiziell zur europäischen Nachbarschaft. sprechend den westlichen Balkanländern die MitgliedSchließlich gilt die Europäische Nachbarschaftspolitik schaft in Aussicht gestellt, obgleich Sachkenner zu auch für die Partner im Barcelona-Prozess, zu denen dem Urteil kommen, wonach„es wenig Hoffnung bald auch Libyen gehören dürfte. gibt, dass die EU-Beitrittsperspektive für sich genommen zu bedeutsamen institutionellen und wirtschaftliMit der Schaffung der ENP hat die Europäische Unichen Verbesserungen führen wird. Ein sehr viel aktiveon in erster Linie auf ihre geografische Erweiterung rerer Ansatz wäre nötig, um Erreichtes zu konsolidieren agiert; zugleich war es jedoch auch ein Eingeständnis, und den Übergang zu den EU-Zielen anzuregen“(Calic dass die bisherigen Instrumente nicht ausreichend wa2005). ren. Sie ist aber auch der Versuch, zusätzliche Erweiterungen(vorerst) zu verhindern; die Diskussion um die Weil es nun einmal die Beitrittsperspektive für den Ukraine zeigt aber, dass dies kaum möglich sein wird, westlichen Balkan gibt, wurde dieser nicht in die Eurosolange die Beitrittsperspektive für die Türkei und den päische Nachbarschaftspolitik(ENP) integriert, die 2004 westlichen Balkan aufrecht erhalten wird. Insgesamt ist im Sinne einer„privilegierten Partnerschaft“ für die die ENP aber unter dem Blickwinkel der EUNichtbeitrittskandidaten geschaffen wurde und die Konsolidierung insofern als Fortschritt zu werten, als zum Teil an die Stelle bestehender Abkommen tritt, sie sie zumindest in Umrissen den äußeren Kreis der euroaber auch zum Teil ergänzt(Euromediterrane Partnerpäischen Einigung umschreibt. Das damit nach wie vor schaft). Die ENP wurde aufgrund der veränderten geobestehende Problem der Türkei und des westlichen politischen Lage der Europäischen Union infolge der Balkans kann hingegen nur in einem weiter differen5

Winfried Veit Avantgarde und Europäische Nachbarschaftspolitik – Für ein Europa der konzentrischen Kreise Europäische Politik (10/2006) 6 zierten Konzept eines Europa der konzentrischen KreiDafür legt Verhofstadt ein überzeugenderes Konse gelöst werden. zept vor: ein politischer Kern in Gestalt der„Vereinigten Staaten von Europa“, um den sich die bisherige EU als„Organisation europäischer Staaten“ legt. Der poliFür ein Europa der konzentrischen Kreise tische Kern ist dabei nicht exklusiv; alle Mitgliedstaaten, die dies wünschen und den Willen zur politischen Eine der ausgefeiltesten Darstellungen zu einem solIntegration mitbringen, können beitreten. Mit der chen Konzept liefert Edouard Balladur in seiner 75 SeiSchaffung einer politischen Union – und das ist der ten umfassenden Studie unter dem Titel:„L’Europe: Kern des Europa der konzentrischen Kreise – können Unité et Diversité, De l’Europe de droit commun aux auch die Erweiterungen fortgesetzt werden. In einer coopérations spécialisés et aux partenariats privilégiés: weniger verbindlichen„Organisation europäischer les trois cercles»(Balladur 2005). Damit sind die KonStaaten“, die grosso modo dem angelsächsischen Moturen eines zukünftigen Europa der drei konzentridell entspricht, kann auch die ebenso wie England schen Kreise umrissen: souveränitätsversessene Türkei ihren Platz finden. Da• im Innersten„diverse Kreise der spezialisierten Zumit bietet dieses Modell auch eine Lösung für das zusammenarbeit“, die ein Voranschreiten in Richtung nehmende Problem der fehlenden Zwischenetappe einer politischen Union ermöglichen: genannt werzwischen Kandidatenstatus und Mitgliedschaft:„soden die Euro-Zone, das Schengen-Abkommen, Verfern sie die erforderlichen Kriterien erfüllen, können teidigung, Justiz und Steuerpolitik; die Anwärterstaaten der Union jederzeit beitreten, oh• darum herum legt sich der Kreis der 27 Mitglieder ne notwendigerweise unmittelbar am anspruchsvollen der„Union des gemeinsamen Rechts“, die aber zu Kerneuropa beteiligt zu sein“(Verhofstadt 2006). ihrem Funktionieren umfassender institutioneller Reformen und vor allem nach 2007 einer Pause in der Unscharf bleiben bisher die Konturen des dritten Erweiterung bedarf; (äußersten) Kreises der europäischen Integration. Hier • diese Pause sollte genützt werden, um einen dritten kommt Balladurs Modell zum Zuge: aufbauend auf Kreis der„privilegierten Partnerschaften“ zu schafden bisherigen Formen der Zusammenarbeit(Barcelofen, der sowohl Beitrittskandidaten wie auch die na-Prozess, europäische Nachbarschaftspolitik) soll ein sonstigen Nachbarländer Europas umschließt. Status der„privilegierten Partnerschaft“ entwickelt werden, der sowohl für Beitrittskandidaten wie für alle Die Schwäche von Balladurs Konzept liegt in der unklaanderen gilt. Jeder, der Mitglied der EU werden will, ren, heterogenen Struktur des innersten Kreises, desmuss notwendigerweise diesen Status durchlaufen, sen Nebeneinander und Ineinandergreifen von verdoch hat damit nicht jeder Partner automatisch Anschiedenen Zirkeln der verstärkten Zusammenarbeit spruch auf den Beitritt. Somit wird die Frage nach der kaum das Entstehen einer handlungsfähigen„kritipolitischen und geografischen Finalität Europas beschen Masse“ erlauben dürfte. Mit seiner rigorosen wusst im Unklaren gelassen, bietet sich damit doch die Ablehnung eines„harten Kerns“ der europäischen ZuChance, diese Frage„reifen“ zu lassen, ohne voreilige sammenarbeit verbaut er sich den Weg zu einer funkAb- oder Entgrenzungen vorzunehmen. Die privilegiertionierenden politischen Union; statt dessen sieht er te Partnerschaft beruht auf einer gemeinsamen Basis, das Europa der 25 bzw. 27 als„Herz der Europäischen der Demokratie und dem Rechtsstaat, und sie schließt Union“ an, das aber nach Balladurs Eingeständnis zu für jeden individuellen Fall angepasste und zeitgemäße seinem Funktionieren erst umfassender Reformen bePolitiken ein. Dazu gehören ein gemeinsamer Markt darf, deren Umsetzung aber vom guten Willen aller zwischen der Union und den Partnerstaaten, eine ZollMitgliedstaaten abhängt und damit recht illusorisch union, die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und erscheint. Seine Formel, wonach„die Uniformität paraPolizei, Forschung und Bildung, Kultur und Umwelt, lysiert und nur die Diversität Fortschritte ermöglicht“, Migration usw. Besonderes Gewicht legt Balladur anmag für die ersten Jahrzehnte des europäischen Aufgesichts der Terroranschläge von Madrid, London, baus richtig gewesen sein; für eine heterogene Union Moskau und Istanbul auf die Kooperation in den Bereider 25-27 in einer„bedrohlichen Welt“(Dauderstädt chen Sicherheit und Verteidigung. Um diese Staaten 2004 b) kann dies aber nicht mehr gelten: Handlungsnäher an Europa und seine Werte heranzuführen, fähigkeit muss angesichts der Europa umgebenden Krikönnten sie von Fall zu Fall am Europäischen Rat oder sen- und Gefahrenzonen die oberste Maxime sein. europäischen Ministerräten teilnehmen und es könnten interparlamentarische Kommissionen gebildet werden. Als potentielle Teilnehmer der privilegierten Part-

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit nerschaft kommen die Mittelmeerländer und die Nachfolgestaaten der früheren Sowjetunion in Frage. Letzteres führt uns zu der ebenso wichtigen wie dornigen Frage nach dem Verhältnis der Europäischen Union zu Russland. Als„strategischer Partner“ genießt Moskau zu Recht einen Sonderstatus im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik. Obgleich historisch, kulturell und zum Großteil auch geografisch(ein Drittel) und demografisch(drei Viertel) Teil Europas, ist es doch undenkbar, dass Russland eines Tages Mitglied der EU – oder gar eines politisch integrierten Kerneuropa – werden könnte. Dazu ist sein eurasischer Charakter und sein Status – oder zumindest das Bewusstsein – als Großmacht zu ausgeprägt. Angesichts der für die EU wie für Russland gleichermaßen geltenden Herausforderungen durch die ökonomische Expansion Chinas und Indiens sowie der Bedrohungen des islamischen Krisengürtels von Marokko bis Pakistan sind beide auf Gedeih und Verderb zur Partnerschaft verdammt. Doch diese Partnerschaft ist nicht konfliktfrei: „Reibungspunkte sind etwa Energiefragen, die russische Haltung zu Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und gegenüber dem Schutz der Grundrechte oder das strategische Engagement im postsowjetischen Raum“ (Lang 2006). Dabei sind aufgrund der unterschiedlichen Geschichte und geopolitischen Lage erhebliche Differenzen zwischen den EU-Altmitgliedern(allen voran Deutschland und Frankreich) und den neuen Mitgliedstaaten, vor allem Polen und den baltischen Ländern, zu beobachten. Die Europäische Union gerät damit„in ein Spannungsfeld zwischen einer aktiven Nachbarschaftspolitik und der Rücksichtnahme auf Russland“(Halbach 2005). Dieses Spannungsfeld manifestiert sich vor allem in der Ukraine und im Kaukasus, darüber hinaus aber auch in Zentralasien und möglicherweise in der Haltung gegenüber dem Iran. Das Konzept der konzentrischen Kreise könnte auch hier eine Lösung bieten: der EU-Kandidatenstatus oder gar eine Vollmitgliedschaft dieser Länder würde für Russland eine klare Provokation bedeuten, der Status der privilegierten Partnerschaft könnte hingegen zur Etablierung eines „Europa der zwei Empire“ führen,„innerhalb dessen jeder seine Einflusssphäre behält, mit Überschneidungen und Konfrontationen an bestimmten Stellen“ (Royer 2005). sche und kulturelle Grenzen vermeidend, gleichzeitig aber mit einem handlungsfähigen Kern ausgestattet, der es erlaubt, im Konzert der großen Mächte mitzuspielen. Bibliographie Arab Human Development Report(2004): Towards freedom in the Arab world, New York. Balladur, Edouard(2005): L’Europe: Unité et Diversité, De l’Europe de droit commun aux coopérations spécialisées et aux partenariats privilégiés: les trois cercles, Paris(A.E.E.). Calic, Marie-Janine(2005): The Western Balkans on the Road Towards European Integration, Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn. Dauderstädt, Michael(2004 a): Exporting Stability to a Wider Europe: From a Flawed Union to Failing States, FriedrichEbert-Stiftung, Bonn. Dauderstädt, Michael(2004 b): Das erweiterte Europa in einer bedrohlichen Welt. In: integration(1), 28-43. Deubner, Christian(2003): Differenzierte Integration: Übergangserscheinung oder Strukturmerkmal der künftigen Europäischen Union? In: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 0102/2003. EU(2004): Mitteilung der Kommission, Europäische Nachbarschaftspolitik, Strategiepapier, KOM(2004) 373 endgültig Fischer, Joschka(2000): Vom Staatenverbund zur Föderation, Gedanken über die Finalität der europäischen Integration, http://www.uni-kassel.de/fb5/frieden/themen/Europa/ fischer-rede.html Hänsch, Klaus(2005): Braucht die EU eine geografische oder konzeptionelle Finalität? Klausurtagung der Arbeitsgruppe für die Angelegenheiten der EU, 24.2.2005. Halbach, Uwe(2005): Der Kaukasus in neuem Licht. Die EU und Russland in ihrer schwierigsten Nachbarschaftsregion, Berlin, SWP-Studie. Jünemann, Annette(2005): Zehn Jahre Barcelona-Prozess: Eine gemischte Bilanz. In: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 45/2005 Lang, Kai-Olaf(2006): Ostmitteleuropa nach dem Beitritt, Entwicklungen, Herausforderungen, Potentiale, SWPStudie. Merkel, Wolfgang(1999): Defekte Demokratien. In: Wolfgang Merkel und Andreas Busch(ed): Demokratie in Ost und West, Frankfurt. Royer, Ludovic(2005): La Russie et la construction européenne, Hérodote, No. 118. Veit, Winfried(2005): Wege aus der Krise? Zur französischen Debatte über Kerneuropa. In: Frankreich-Info Nr. 9, Friedrich-Ebert-Stiftung, Paris. An diesem Beispiel wird deutlich, wie segensreich Verhofstadt, Guy(2006): Les Etats-Unis d’Europe, Brüssel. das Konzept der konzentrischen Kreise für die Zukunft Europas wirkt: An seinen Rändern durchaus und bewusst diffus, die Festlegung auf geografische, politi7