Stefanie Flechtner* Demokratie ist die beste Antwort im Kampf gegen den Terrorismus Alle westlichen Demokratien gelten heute als mögliches Ziel eines terroristischen Angriffs. Doch was bedeutet es für eine Demokratie, Ziel eines terroristischen Angriffs zu werden? Wie lassen sich die direkten und indirekten Folgen eines Anschlags politisch und gesellschaftlich bewältigen? Wie kann der Staat die Sicherheit seiner Bürger wiederherstellen und gewährleisten, ohne die demokratischen Werte und Rechte in Frage zu stellen, die es im Kampf gegen den Terrorismus zu verteidigen gilt? Um Antworten auf diese Fragen zu gewinnen, hat die Friedrich-Ebert-Stiftung ein Studienprojekt initiiert, bei dem im Rahmen einzelner Länderstudien(USA, Spanien, Niederlande, Großbritannien) die Reaktion westlicher Demokratien auf gegen sie gerichtete Terrorakte und die von den betroffenen Staaten entwickelten Ansätze in der Terrorismusbekämpfung analysiert wurden: qÜçêëíÉå=_ÉååÉêI=píÉÑ~åáÉ=cäÉÅÜíåÉê=EeêëÖKFW== aÉãçâê~íáÉå=ìåÇ=qÉêêçêáëãìëK=bêÑ~ÜêìåÖÉå=ãáí=ÇÉê=_ÉJ ï®äíáÖìåÖ=ìåÇ=_Éâ®ãéÑìåÖ=îçå=qÉêêçê~åëÅÜä®ÖÉåK=c~ääJ ëíìÇáÉå=rp^I=pé~åáÉåI=káÉÇÉêä~åÇÉ=ìåÇ=dêç ≈ Äêáí~ååáÉåK= fåW=cêáÉÇÉå=ìåÇ=páÅÜÉêÜÉáíK=g~åì~ê=OMMTK Die Ergebnisse dieser Studien zeigen: Die jüngste Welle terroristischer Gewalt stellt Demokratien vor eine neue Bewährungsprobe. Der Terrorismus legt nicht nur die Verletzlichkeit liberaler Gesellschaften offen, sondern konfrontiert diese Gesellschaften auch mit einer Reihe ungeklärter Fragen, vor allem der nach der Grenze zwischen dem gesellschaftlichen Bedürfnis nach Sicherheit und dem freiheitlichen Grundprinzip der Demokratie. Eine einheitliche Strategie von Demokratien in der Terrorismusbekämpfung gibt es nicht, gemeinsame Ansätze und Erfahrungen aber sehr wohl. Die wichtigste Erkenntnis ist: Demokratie ist keine Schwäche, sondern eine Stärke im Kampf gegen den Terrorismus. Auf lange Sicht sind Demokratien gegenüber der terroristischen Bedrohung sehr viel resistenter als es angesichts der zunächst sichtbaren Verletzlichkeit liberaler Gesellschaften erscheint. Wie viel Sicherheit kann eine Demokratie bieten? In einer offenen, demokratischen Gesellschaft gibt es keinen 100-prozentigen Schutz vor terroristischen Angriffen – diese Erkenntnis ist in den derzeitigen Debatten um den Terrorismus und seine Bekämpfung häufig zu hören. Das Dilemma, das sich für einen demokratischen Staat und seine politische Führung dahinter verbirgt, ist jedoch weit weniger ins allgemeine Bewusstsein vorgedrungen. Denn es gibt zwar keine 100-prozentige Sicherheit, dennoch kann der Staat grenzenlos in sie investieren – es wird nie genug sein. Der Schock eines terroristischen Anschlags setzt die politische Führung eines Landes unter enormen Druck, „mehr“ für die Sicherheit der Bürger zu tun. Doch ein „Mehr“ an Sicherheit hat seinen Preis – sei es für die * Friedrich-Ebert-Stiftung Berlin Dezember 2006

Stefanie Flechtner Demokratie ist die beste Antwort im Kampf gegen den Terrorismus Politik Info (12/2006) 2 öffentlichen Haushalte oder die freiheitlichen Rechte der wart, der im Namen einer extremistischen religiösen IdeoBürger. Welchen Preis sind wir bereit, für mehr Sicherheit logie handelt, international vernetzt ist und global agiert, zu zahlen, wenn der Schutz trotzdem lückenhaft bleibt, ja demokratische Staaten vor eine in vielerlei Hinsicht neubleiben muss? Welches Maß an Sicherheit ist~ìëêÉáJ artige Herausforderung. Doch worin genau besteht diese ÅÜÉåÇ? Herausforderung aus politischer Sicht? Handelt es sich Im Fehlen einer gesellschaftlich akzeptierten Antwort beim„neuen“ Terrorismus vornehmlich um ein innenpoliauf diese Frage liegt das Dilemma der politisch Veranttisches oder ein außen- bzw. entwicklungspolitisches wortlichen. Denn obwohl das Moment der terroristischen Problem? Ist der Kampf gegen den Terrorismus eine strafBedrohung der Regierung ungeahnte Handlungsspielräurechtliche, integrationspolitische oder militärische Herausme eröffnet, kann sie ihren Bürgern nie ein„ausreichenforderung? Die Problemwahrnehmung, das zeigen die des“ Maß an Sicherheit gewährleisten. Sie kann jedoch vier Studien, ist innerhalb des Westens nach wie vor unauch die Verantwortung für die Unzulänglichkeit der einheitlich und diffus. Entsprechend unterscheiden sich staatlichen Sicherheit im Fall eines Anschlages nicht auch die Antworten der Staaten auf die terroristische (mehr) von sich weisen. Denn die potentiellen AngriffsHerausforderung. punkte und Lücken unserer Sicherheitsvorsorge sind beDie USA sehen sich seit dem 11. September als Vorkannt. Sie sind nicht nur durch die Terroranschläge der reiter im internationalen Kampf gegen den Terrorismus. vergangenen Jahre sichtbar geworden, sondern auch in Kein anderer demokratischer Staat hat im Namen der unzähligen Berichten von Experten und RegierungskomTerrorismusbekämpfung auf exekutiver wie legislativer missionen analysiert und dokumentiert. Auf welche MaßEbene so umfassende Maßnahmen ergriffen wie die Vernahmen soll sich die staatliche Gefahrenabwehr also koneinigten Staaten. Die Gründung des„Department of Hozentrieren, wenn die Nachfrage nach Sicherheit unbemeland Security“ stellt die größte Neustrukturierung des grenzt, die Möglichkeiten des demokratischen Staates jeamerikanischen Regierungsapparats seit 1947 dar, die doch finanziell, notwendigerweise aber auch rechtlich, Ausgaben der US-Regierung für Innere Sicherheit haben begrenzt sind? sich seit den Anschlägen um 350 Prozent erhöht. Trotz Die vermeintliche„Unberechenbarkeit“ der Bedrohung dieser radikalen Maßnahmen im Inneren hat die USverschärft dieses Dilemma noch. Die Anschläge vom Regierung die Lösung des Problems von Anfang an vor 11. September 2001 haben die Grenzen unserer Vorstelallem außerhalb ihrer eigenen Grenzen gesucht. Diese lungskraft gesprengt. Seither scheint jede Form des terroStrategie der„Externalisierung“ beruht laut Jeremy Shapiristischen Angriffs ‚denkbar’. Doch bedeutet das auch, ro, dem Autor der USA-Studie, vor allem auf einem indass Staat und Politik alle ‚denkbaren’ Gegenmaßnahmen nenpolitischen Kalkül: Die Darstellung des Terrorismus als ergreifen sollten? Die Gefahr von politischem Aktionismus ein vornehmlich außen- und verteidigungspolitisches ist groß, wenn die Aufmerksamkeit von Politik und Problem war für die Öffentlichkeit von immer neuen Schreckensszenarien doUS-Regierung nicht zuletzt deshalb attraktiv, weil sie erminiert wird. Umso wichtiger ist es, im politischen Hanlaubte, politisch in die Offensive zu gehen, die eigene mideln Risiko und Wahrscheinlichkeit eines bestimmten Anlitärische Stärke einzusetzen und gleichzeitig die Kosten griffsszenarios, aber auch die Kosten der Bedrohungsund Belastungen für die einheimische Bevölkerung zu abwehr rational und nüchtern abzuwägen. kontrollieren. Gleichzeitig wird deutlich, dass der Terrorismus für die Zwar haben sich europäische Staaten an den von den politische und gesellschaftliche Führung eine starke komUSA im Namen der Terrorismusbekämpfung geführten munikative Herausforderung darstellt. Worte können die Interventionen in Afghanistan und, in kleinerem Umfang, gesellschaftliche Verunsicherung schüren und durch die auch im Irak beteiligt. Insgesamt spielen nach außen geVerbreitung des Gefühls, nicht vorbereitet zu sein, dem richtete, insbesondere militärische Maßnahmen in Europa Aktionismus Vorschub leisten. Durch Information und aber eine eher untergeordnete Rolle. Stattdessen konAufklärung kann aber auch das gesellschaftliche Vertrauzentrieren sich die Europäer im Kampf gegen den en in die Stärke der Demokratie und ihre Mechanismen Terrorismus auf innenpolitische, vor allem strafrechtliche der Problemlösung gefördert werden. und integrationspolitische Maßnahmen. In diesem Kontext spricht Fernando Reinares in seinem Beitrag zu SpaProblemwahrnehmungen und Strategien im Kampf gegen den Terrorismus nien auch von einem„europäischen Modell“, welches Terrorismus„in allen seinen Ausdrucksformen[...] als strafrechtliches und nicht als kriegerisches Problem Terrorismus ist in der demokratischen Welt kein neues Phänomen. Allerdings stellt der Terrorismus der Gegenbetrachtet“. Allerdings unterscheiden sich auch die europäischen Staaten in ihrer Reaktion auf gegen sie gerichtete Terror-

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit anschläge. So antworteten Großbritannien und die NieAuch wenn in einer pluralistischen Mediengesellschaft derlande zunächst mit restriktiveren Anti-Terror-Gesetzen. Kommunikationsprozesse nur schwer gesteuert werden Spanien hingegen verschärfte seine Sicherheitsgesetze nicht, obwohl die Bombenanschläge vom 11. März 2003 können, lassen sich aus den in den Studien untersuchten Fällen erste Erkenntnisse für die politische Kommunikation in Madrid mit 191 Toten den bisher schwersten Angriff in ziehen. So zeigt Peter Neumann am Fall Großbritanniens, Europa darstellen. Die Reaktion eines Landes wird weiterhin auch durch dass unmittelbar nach einem Terrorattentat eine klare Arbeitsteilung zwischen Polizei und Politik, bei der die Polizei spezifische Merkmale eines Attentats geprägt. Dies wird für die Vermittlung der operativen Informationen verantbesonders deutlich am Phänomen des„home grown“ Terrorismus, d.h. eines Anschlags durch im Land beheimawortlich ist und sich die politischen Entscheidungsträger (nur) auf allgemeine Appelle an die Bevölkerung konzenttete Attentäter, wie im Fall Großbritanniens und der Nierieren, eine effektive Kommunikationsstrategie ist und die derlande. Die Bekämpfung dieser Form von Terrorismus lässt sich schwerlich„externalisieren“, stattdessen stellt gesellschaftliche„Rückkehr zur Normalität“ erleichtern kann. Auch die Medien können durch eine differenzierte die terroristische Gewalt eine direkte Herausforderung an Berichterstattung, wie Frank Buijs und Froukje Demant am die eigene, multikulturelle Gesellschaft dar. Folglich spielen in der Reaktion der betroffenen Länder integrationsBeispiel der Niederlande zeigen, deeskalierend wirken. Hierzu müssen sich die Medien der Wirkung ihrer Bilder und immigrationspolitische Ansätze und Maßnahmen eiund Worte jedoch stets bewusst sein. Ansonsten laufen ne sehr prominente Rolle(s. Beitrag von Neumann und Buijs/Demant). sie Gefahr, zu Krisenbeschleunigern zu werden und so unfreiwillig den Terroristen in die Hände zu spielen. DeDie Beispiele zeigen, dass der Westen von einem gemokratische Gesellschaften brauchen Medien, die umfasmeinsamen Ansatz in der Bekämpfung des Terrorismus auch fünf Jahre nach den Anschlägen des 11. Septembers send, aber unabhängig und reflektiert über den Terrorismus berichten und auch die politische Klasse in ihrer Renoch weit entfernt ist. Zwar ist die Einsicht, dass die Heraktion kritisch hinterfragen. ausforderung des internationalen Terrorismus nur gemeinsam zu bewältigen ist, in Europa und den USA Die Debatte über die Rolle der Medien im Umgang mit der terroristischen Bedrohung unterstreicht auch die Eranerkannt. Aber in der Praxis existiert weiterhin eine Vielkenntnis, dass eine demokratische Antwort auf den zahl unterschiedlicher nationaler Antworten und Strategien. Jenseits dieser Unterschiede zeigen die Studien jeTerrorismus nur in Teilen staatlicher Natur sein kann. Gesellschaftliche Akteure und Institutionen sind ebenso gedoch auch eine Reihe gemeinsamer Erfahrungen und Lehfordert. Dies gilt insbesondere für die Einbindung der ren des Westens im Umgang mit der terroristischen Herausforderung. muslimischen Gemeinschaften in Europa und den USA. Um gewalttätigen Radikalisierungsprozessen entgegenzuwirken, muss die fundamentalistische Ideologie des Gemeinsame Erfahrungen und Lehren Terrorismus vor allem auch innerhalb dieser Gemeinschaften bekämpft werden. Zwar gibt es in dieser Hinsicht ersEine zentrale Erkenntnis ist die Bedeutung von Kommunikation im Kampf gegen den Terrorismus, vor allem auch in Bezug auf die unmittelbare Bewältigung eines Terrorangriffs. Vornehmliches Ziel terroristischer Anschläge ist es, Angst und Schrecken zu verbreiten und so das Denken von Politik und Öffentlichkeit zu besetzen und zu manipulieren. Terroristische Gewaltakte sind in diesem Sinn selbst Teil einer Kommunikationsstrategie, eine Form von psychologischer Kriegsführung. Diesem Manipulationsversuch müssen Demokratien durch ihre eigene Kommunikation, durch Information und Aufklärung entgegenwirken. Nur so kann die Krise eines Anschlags von der betroffenen Gesellschaft auch mental bewältigt werden. Politischen Entscheidungsträgern und den Medien kommt hier eine besondere Bedeutung zu. Im Moment eines terroristischen Anschlags sind sie es, die Informationen bereitstellen und die Ereignisse in ihrer gesellschaftlichen und politischen Bedeutung interpretieren. te ermutigende Erfahrungen, wie z.B. die Bereitschaft muslimischer Führer, terroristische Anschläge unmittelbar und scharf zu verurteilen. Es bleiben aber viele Fragen und Probleme: Mit welchen Kräften sollte die Politik innerhalb des breiten Spektrums muslimischer Gruppierungen zusammenarbeiten? Führt die Zusammenarbeit mit radikalen Kräften zur Anerkennung und damit Stärkung der fundamentalistischen und anti-liberalen Strömungen? Gefragt ist nicht nur der Wille der muslimischen Minderheiten, sich kritisch mit islamistisch motiviertem Terrorismus auseinanderzusetzen, sondern auch die Bereitschaft der demokratischen Mehrheitsgesellschaften, die weitverbreitete soziale und politische Ausgrenzung der Muslime in der eigenen Gesellschaft zu thematisieren und zu bekämpfen. Der Kampf gegen den Terrorismus und seine ideologischen und sozialen Quellen muss auch in der Mitte der demokratischen Gesellschaft geführt werden. Allerdings zeigen sich die Gesellschaften des Westens hierbei bisher eher passiv. 3

Stefanie Flechtner Demokratie ist die beste Antwort im Kampf gegen den Terrorismus Politik Info (12/2006) 4 In gewisser Hinsicht erschweren die gesellschaftlichen kämpfung des Terrorismus, erweist sich mittel- und langReaktionsmuster moderner Demokratien zunächst sogar fristig als eine zentrale Stärke der Demokratie. die Suche nach einer angemessenen Antwort. Denn, auch Die Auseinandersetzung mit dem Terrorismus wird das ist eine gemeinsame Erfahrung des Westens, demonoch lange anhalten. Um die Stärke der Demokratie hierkratische Gesellschaften tendieren unter dem unmittelbabei zum Tragen zu bringen, darf der Kampf gegen den ren Eindruck eines Terrorangriffs zunächst zur ÜberTerrorismus nicht auf Kosten demokratischer Rechte und reaktion. In modernen Mediengesellschaften wird die WirPrinzipien gehen. Das bedeutet allerdings, dass die Gesellkung terroristischer Anschläge durch die mediale Allschaften des Westens auch lernen müssen, die terroristigegenwärtigkeit der Bedrohung potenziert. Das Sichersche Bedrohung und die damit gewachsene Unsicherheit heitsgefühl der Bevölkerung wird so in einem Ausmaß auszuhalten. Die Politik ist also nicht nur gefordert, effekuntergraben, das überproportional zur tatsächlichen Betive Maßnahmen zur Abwehr der terroristischen Bedrodrohung ist. Die angegriffene Gesellschaft fordert eine hung zu entwickeln, sondern vor allem auch die eigene ähnlich überproportionale Reaktion, und es liegt letztlich Gesellschaft auf die Auseinandersetzung mit dem in der Natur demokratischer Regierungen, diese zu liefern. Terrorismus und den damit verbundenen Preis an Sicherheit vorzubereiten. Diese Herausforderung ist umso Demokratie ist die beste Antwort schwerer als damit gerechnet werden muss, dass durch einen Terroranschlag neuen Ausmaßes die LeidensfähigEs wäre also falsch, davon auszugehen, dass demokratische Staaten unmittelbar die richtige Antwort auf die Herausforderung eines terroristischen Angriffs finden. Doch – und das ist ihre große Stärke – Demokratien korrigieren sich selbst. In demokratischen Systemen gibt es zahlreiche institutionelle und rechtliche Absicherungen, die den gesellschaftlichen Drang zur Überreaktion abbremsen, der aus der Krise geborenen Machtentfaltung der Regierung Grenzen setzen und staatliche Maßnahmen auf ihre Effektivität hin prüfen. Wie auch die vier untersuchten Länderbeispiele belegen, spielen Prozesse der demokratischen Selbstkorrektur bei der mittel- und langfristigen Definition einer Antwort auf den Terrorismus eine zentrale Rolle. Hierbei ist nicht nur die politische Führung eines Landes gefragt, sondern, wie z.B. der Fall der Niederlande eindrucksvoll unterstreicht, auch die Justiz, Bürgerinitiatikeit liberaler Demokratien noch auf eine bislang nicht gekannte Probe gestellt werden kann. Gefragt ist dann die Führungskraft der politischen Klasse und der Einsatz gesellschaftlicher Gruppen, damit der blinde Drang nach einer aktionistischen Gegenreaktion nicht überhand gewinnt und das Vertrauen in die Demokratie Bestand hat. Wenn dies gelingt, ist die Demokratie für den Kampf gegen den Terrorismus gut gewappnet. Denn auch das lehrt die historische Erfahrung: Demokratien sind zwar anfälliger für terroristische Angriffe als autoritäre Staaten. Doch es gibt keinen einzigen demokratischen Staat, in dem eine terroristische Bewegung ihre Ziele hat erfolgreich durchsetzen können. aáÉ demokratische Antwort auf die Herausforderung des neuen Terrorismus gibt es nicht. Aber Vertrauen in die Stärke der Demokratie ist nach wie vor die erfolgversprechendste Strategie im Kampf gegen den Terrorismus. ven und vor allem die Medien. Es gehört zum Wesen der Demokratie, dass sie auf eine neue politische Herausforderung, wie es die derzeitige Welle terroristischer Gewalt darstellt, nicht eine einheitliche Antwort kennt und findet. Stattdessen wird innerhalb der konkurrierenden Machtzentren von Demokratien eine Vielzahl von Antworten entwickelt und geprüft. Die unterschiedlichen Strategien westlicher Demokratien in der Terrorismusbekämpfung sind hierfür bestes Beispiel. Doch gerade in dieser Konkurrenz unterschiedlicher Ansätze liegt langfristig die Stärke der Demokratie. Denn nur durch die offene Debatte, durch das Entwerfen, Überprüfen und auch wieder Verwerfen alternativer Reaktionsmöglichkeiten kann mittelfristig eine der Bedrohung wie auch den Werten der Demokratie angemessene Reaktion auf den Terrorismus gefunden werden. Was also kurzfristig als Schwäche erscheinen mag, als ein Mangel an strategischer Ge- und Entschlossenheit in der Be= = = = = = = = = = = = = eÉê~ìëÖÉÄÉêW=píÉÑ~åáÉ=cäÉÅÜíåÉê= fåíÉêå~íáçå~äÉ=mçäáíáâ~å~äóëÉ= fåíÉêåÉíW= ïïïKÑÉëKÇÉ L áåíÉêå~íáçå~äÉéçäáíáâ= bJj~áäW= píÉÑ~åáÉKcäÉÅÜíåÉê]ÑÉëKÇÉ