Jana Zitzler* Plädoyer für eine europäische Mindestlohnpolitik In Deutschland wird seit 2004 verstärkt über die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns diskutiert. Während Kritiker die Gefahr einer zunehmenden Arbeitslosigkeit oder eine Bedrohung für die Tarifautonomie sehen, erhoffen sich Befürworter, durch einen Mindestlohn die Lücken der Tarifpolitik schließen und die Lohnarmut in Deutschland reduzieren zu können. Das Beispiel Großbritanniens hat verdeutlicht, dass – gegenteilig zur weitläufigen Meinung – die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns keineswegs zu massiven Arbeitsplatzverlusten geführt hat. Vielmehr hat sich der Mindestlohn sogar positiv auf die Beschäftigung und die Qualität der Arbeit ausgewirkt(Initiative Mindestlohn 2006). Vor dem Hintergrund einer zunehmend integrierten europäischen Wirtschaft und Deregulierung des Arbeitsmarktes stellt sich immer mehr die Frage nach einer europaweiten Koordinierung der nationalen Mindestlohnregelungen. Eine europäische Mindestlohnpolitik kann als ein wichtiges Instrument gesehen werden, um die zunehmende Lohnspreizung und die drastische Ausweitung des Niedriglohnsektors in der Europäischen Union(EU) zu verhindern und das Wirtschaftswachstum in Europa positiv zu beeinflussen. Um den Gegebenheiten in den einzelnen EU-Staaten gerecht zu werden und eine politische Umsetzbarkeit gewährleisten zu können, sollte eine unabhängige Institution – nach Vorbild der britischen Niedriglohnkommission – die schrittweise Angleichung der Mindestlöhne auf ein einheitliches Niveau begleiten. Mindestlohnregelungen in der Europäischen Union Innerhalb der EU gehört der Bereich der Beschäftigung und des Arbeitsentgelts zur Kompetenz der Mitgliedstaaten und Sozialpartner. Jedoch gibt die Kommission in so genannten Stellungnahmen Empfehlungen ab, in denen die Mitgliedstaaten dazu aufgefordert werden, das Recht aller Arbeitnehmer auf ein angemessenes Arbeitsentgelt – ungeachtet des Geschlechts, Behinderungen, ethnischer Herkunft, Rasse, Religion oder Staatsangehörigkeit – zu gewährleisten. Zudem ist in der Europäischen Sozialcharta bereits ein Recht auf angemessenen Lohn festgeschrieben. Mindestlohnregelungen werden in Europa durch zwei Arten bestimmt: durch die tarifvertragliche und die gesetzliche Festlegung. Bei der tarifvertraglichen Regelung werden Mindestlöhne über Tarifvereinbarungen oder Gesamtarbeitsverträge festgelegt. Da jedoch die Gewerkschaften aufgrund ihres relativ geringen Organisationsgrades nicht in allen Sektoren genügend Verhandlungsmacht besitzen, um eine tarifvertragliche Mindestlohnsicherung durchsetzen zu können, weist die tarifvertragliche Regelung vor allem in den klassischen Niedriglohnbranchen(wie z.B. private *Friedrich-Ebert-Stiftung Bonn November 2006

Jana Zitzler Plädoyer für eine europäische Mindestlohnpolitik Politik Info (11/2006) 2 Dienstleistungsgewerbe) Defizite auf. An dieser Stelle beitsmarkt, wie auch auf anderen Märkten, vollständigreift in vielen europäischen Ländern der gesetzliche ge Konkurrenz, bei der sich durch Angebot und NachMindestlohn, um die tarifvertraglichen Mindestlohnfrage ein Gleichgewichtslohn bilden kann. Greift nun regelungen zu ergänzen. Von den 25 EU-Mitgliedder Staat durch die Festlegung eines Mindestlohns in staaten haben 18 Länder einen gesetzlichen Mindestdas Marktgeschehen ein – und dieser liegt über dem lohn(alle außer Dänemark, Deutschland, Finnland, ItaGleichgewichtslohn – geht die Nachfrage nach Arbeit lien, Österreich, Schweden und Zypern). Die Regelunzurück. Als Konsequenz steigt die Arbeitslosigkeit, die gen reichen jedoch oft nicht aus, um ausreichende Soinsbesondere denjenigen Beschäftigungsgruppen zialstandards zu gewährleisten. In den meisten Ländern schadet, die im unteren Lohnsegment angesiedelt sind. liegt der Mindestlohn unter 50% der durchschnittliDie Annahme, dass sich Mindestlöhne negativ auf chen Bruttomonatsverdienste, Ausnahmen bilden ledie Beschäftigung auswirken(insbesondere für Jugenddiglich Luxemburg und Irland(s. Abb. 1). liche), ist jedoch – vor allem vor dem Hintergrund empirischer Studien – verstärkt kritisiert worden. So ist Abbildung 1:=jáåÇÉëíäçÜå=~äë=^åíÉáä=ÇÉê=ÇìêÅÜëÅÜåáííJ äáÅÜÉå=_êìííçãçå~íëîÉêÇáÉåëíÉ=áå=ÇÉê=fåÇìëíêáÉ=ìåÇ=áã= aáÉåëíäÉáëíìåÖëëÉâíçê=áå=ÉáåáÖÉå=brJjáíÖäáÉÇëí~~íÉåI= OMMQ= eine amerikanische Studie von Card/Krueger 1995 zum ersten Mal zu dem Ergebnis gekommen, dass eine Erhöhung des Mindestlohns keinen negativen Einfluss auf die Beschäftigung hat. Auch neuere Studien in Europa stellen übereinstimmend fest, dass Mindestlöhne nicht zu höherer Arbeitslosigkeit, sondern oftmals sogar zu mehr Beschäftigung führen. Diese empirischen Feststellungen lassen sich durch verschiedene alternative theoretische Erklärungsansätze untermauern. Aufgrund der imperfekten Wettbewerbsbedingungen auf dem Arbeitsmarkt verfügen Unternehmen über so viel Marktmacht, dass sie die Löhne unterhalb des Gleichgewichtlohns festsetzen können. In Fällen, bei denen es in einer bestimmten Region nur einen Arbeitgeber(sog. Monopson) gibt, hat dieser kein Interesse daran, zusätzliche Arbeitnehmer einzustellen, da er sonst allen Arbeitnehmern einen höheren Lohn zahlen müsste. Denn der Anreiz für Arbeitslose, eine BeQuelle: Eurostat schäftigung aufzunehmen, wäre nur dann gegeben, wenn der Lohn über den staatlichen Transferzahlungen liegen würde. Das Beschäftigungsniveau ist daher geIn den restlichen EU-Staaten wird der Mindestlohn ausringer als bei vollkommenen Wettbewerb. An dieser schließlich durch die Tarifpartner geregelt. InsbesondeStelle greift der Mindestlohn ein, der lediglich dieses re in Deutschland bestehen jedoch bei der tarifvertragUngleichgewicht ausgleicht. Ein Mindestlohn wirkt sich lichen Mindestlohnregelung massive Lücken, da durch auch dadurch positiv auf die Beschäftigung aus, indem das Aufkommen der klassischen Niedriglohnbranche er zur Stabilisierung der Nachfrage beiträgt. Da Arbeitder privaten Dienstleistungen seit Mitte der 1990er nehmer im Niedriglohnsektor zu einer besonders hoJahre die tarifvertragliche Deckungsrate deutlich zuhen Konsumquote neigen, fließt das durch den Minrückgegangen ist. destlohn steigende Einkommen zu hohen Anteilen direkt in den Konsum. Zudem steigern Mindestlöhne die Die Auswirkung von Mindestlöhnen auf Beschäftigung und Einkommensverteilung Produktivität der Beschäftigten und verringern die Fluktuation der Arbeitnehmer, was wiederum die langfristigen Wachstums- und Beschäftigungsaussichten In der internationalen Debatte um den Zusammenhang zwischen Mindestlöhnen und Beschäftigung existieren konträre Positionen. Die klassische Argumentation geht von der Annahme aus, dass sich eine politische Bestimmung des Lohnes negativ auf die Beschäftigung auswirkt. Gemäß diesem Ansatz besteht auf dem Areiner Volkswirtschaft positiv beeinflusst(Schweizerischer Gewerkschaftsbund 2002). Ein weiterer großer Vorteil von Mindestlöhnen besteht darin, dass sie sich äußerst positiv auf die Einkommensverteilung auswirken. So sind viele Studien zu dem Ergebnis gekommen, dass Mindestlöhne eine potentielle Ausdehnung der Lohnspreizung verhindert

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit oder sogar verringert haben. Der Mindestlohn schützt insbesondere diejenigen Arbeitnehmer, die im Niedriglohnsektor tätig sind. Da Frauen, junge Menschen und ethnische Minderheiten überproportional oft in diesem Bereich beschäftigt sind, kann der Mindestlohn als ein effektives Instrument gesehen werden, um Einkommensbenachteiligungen bei diesen Gruppen zwar nicht zu beheben, aber zumindest zu reduzieren(Funk/Lesch 2006). Ein Mindestlohn für Europa? Angesichts der zunehmenden Liberalisierung der europäischen Wirtschaft und des Arbeitsmarktes, insbesondere des Dienstleistungssektors, sowie der bestehenden Massenarbeitslosigkeit in vielen europäischen Ländern, geraten die Löhne immer stärker unter Druck. So besteht die Gefahr, dass die Gewerkschaften an Verhandlungsmacht verlieren und die Tarifpolitik kein ausreichendes Instrument zur Mindestlohnsicherung mehr darstellt. Das Für und Wider über die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns wird daher in einigen Ländern ohne gesetzliche Regelung verstärkt diskutiert. Aber auch in EU-Staaten, in denen ein gesetzlicher Mindestlohn existiert, ist die reale Lohnentwicklung von zwei grundlegenden Trends gekennzeichnet. Zum einen sind die Löhne hinter der Produktivitätsentwicklung zurückgeblieben, was zu einer Schwächung der privaten Konsumnachfrage beigetragen hat und eine geringe Wirtschafts- und Beschäftigungsentwicklung in vielen EU-Ländern zur Folge hatte. Zum anderen lässt sich in den meisten EU-Staaten ein Anstieg der Lohnspreizung feststellen. Dies kann überwiegend damit erklärt werden, dass sich der Niedriglohnsektor massiv ausgeweitet hat. Aber auch die Osterweiterung hat das Lohngefälle innerhalb der EU und den Druck auf die grenznahen Regionen verstärkt (Schulten/ Bispinck/Schäfer 2006). Angesichts dieser Entwicklungen lässt sich feststellen, dass die geltenden nationalstaatlichen Mindestlohnregelungen – gesetzlich oder tariflich geregelt – nicht mehr ausreichend sind, um angemessen auf die zunehmenden Einkommensunterschiede in der EU zu reagieren und langfristige Lohnabsenkungen zu verhindern. Eine Koordinierung der nationalen Mindestlohnpolitiken auf europäischer Ebene wird daher immer notwendiger. So gilt es, in Ländern ohne gesetzlichen Mindestlohn – insbesondere in Deutschland – die Defizite der Tarifpolitik zu beheben und in Ländern mit gesetzlichen Mindestlohnregelungen, diese so festzulegen, dass ein gerechtes und faires Arbeitsentgelt garantiert werden kann. Die europäische Koordinierung der nationalen Mindestlohnregelungen ist ein wichtiges Instrument, um auf die zunehmende Verteilungsungerechtigkeit zu reagieren und diese zu reduzieren. Die Mehrzahl derjenigen Arbeitnehmer, die von einer europäischen Mindestlohnregelung profitieren würden, sind Frauen. Wie könnte eine europäische Mindestlohnpolitik aussehen? Ein Vorschlag des linken Flügels der französischen Parti Socialiste, bei dem europaweit ein einheitlicher Mindestlohnbetrag festgelegt werden soll, wurde von Kritikern aufgrund der starken Unterschiede der nationalen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen als nicht realisierbar beurteilt. Andere Konzepte sehen den europäischen Mindestlohn eher als eine Vorgabe seitens der EU, die ein bestimmtes nationales Mindestlohnniveau im Verhältnis zur nationalen ökonomischen Leistungskraft definiert, und an der sich die verschiedenen EU-Staaten orientieren sollten. So hat eine Gruppe von deutschen, schweizerischen und französischen Wissenschaftlern eine europaweite Koordinierung nationaler Mindestlohnpolitiken vorgeschlagen, bei der sich alle EU-Staaten verpflichten sollen, die Mindestlöhne schrittweise auf ein Niveau anzuheben, das mindestens 50% und perspektivisch 60% des nationalen Durchschnittseinkommens entspricht (Schulten et al. 2005). Als Instrument für die Umsetzung dieser Politik wird die Offene Methode der Koordinierung vorgeschlagen, bei der auf europäischer Ebene bestimmte konkrete Ziele und Umsetzungszeiträume festgelegt werden, die schließlich im nationalen Rahmen mit den dort üblichen Institutionen und Verfahren umgesetzt werden. So können entweder gesetzliche Mindestlöhne, allgemeinverbindliche Tarifvereinbarungen oder Kombinationen der beiden Regelungen zur Anwendung kommen. Die europäische Ebene hätte wiederum die Aufgabe, die Umsetzung auf nationaler Ebene zu überwachen. Für die Durch- und Umsetzung sind die europäischen Gewerkschaften gefordert, ein gemeinsames Konzept für eine europäische Mindestlohnpolitik zu entwickeln(Schulten/Bispinck/Schäfer 2006; Burmeister 2006). Durchsetzbarkeit einer europäischen Mindestlohnpolitik Die EU ist derzeit noch weit von einer gemeinsamen Mindestlohnpolitik entfernt. Die Debatte um die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns in Deutschland zeigt, dass bereits auf nationaler Ebene noch ein erheblicher Diskussions- und Konsensfindungsbedarf besteht. Die Tatsache, dass eine europäische Mindestlohnpolitik die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen 3

Jana Zitzler Plädoyer für eine europäische Mindestlohnpolitik Politik Info (11/2006) 4 von 25 Mitgliedstaaten beachten muss, macht die wenn die EU-Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen aus Schwierigkeit eines solchen Prozesses deutlich. Zudem der Sozialcharta und die Ziele der Lissabon-Strategie müssen die institutionellen Voraussetzungen der EUernst nehmen wollen, müssen sie die MindestlohnregeMitgliedstaaten Berücksichtigung finden. Denn für lung, wie andere Politikbereiche auch, europaweit Länder, die über eine ausgebaute Sozialpartnerschaft rechtlich verpflichtend machen. verfügen, sind die institutionellen Anpassungskosten für staatliche Mindestlohnregelungen zu groß (Busemeyer/Kellermann/Petring/Stuchlik 2006). InsoBibliographie fern wäre die vorgeschlagene Offene Methode der Koordinierung sicherlich eine pragmatische HerangeBurmeister, Kai(2006): Comment on the Proposal by Professor James K. Galbraith. http://fesportal.fes.de/pls/portal30/ hensweise, da sie die verschiedenen Wohlfahrtsmodelle und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen der eindocs/folder/politikanalyse/publikationen/incomepolicy_konferenz.htm zelnen EU-Staaten berücksichtigt und ihnen ihre eigene Gestaltungsmöglichkeit zur Umsetzung der europäischen Vorgaben offen lässt. Fraglich bleibt jedoch, wie EU-Staaten dazu verpflichtet werden sollen, ihren Mindestlohn schrittweise auf 50% und perspektivisch 60% des nationalen Durchschnittseinkommens anzuheben. Denn die OffeBusemeyer, Marius/Kellermann, Christian/Petring, Alexander/ Stuchlik, Andrej(2006): Europäische Verteilungskonflikte und sozialdemokratische Positionen zum Europäischen Wirtschafts- und Sozialmodell, in: Internationale Politik und Gesellschaft, Nr. 4, S. 138-156. Funk, Lothar/Lesch, Hagen(2006): Minimum Wage Regulations in Selected European Countries, in: Intereconomics 41/2. ne Methode der Koordinierung basiert auf einer freiInitiative Mindestlohn(2006): 7,50 Fragen an David Coats. willigen Kooperation der EU-Mitgliedstaaten, die keinerlei Sanktionsmöglichkeiten enthält. Ein wichtiger http://www.mindestlohn.de/aktuell/750_fragen_an/ david_coats/ Schritt zur Entwicklung eines konsensfähigen Konzepts einer europäischen Mindestlohnpolitik ist, den europäischen Diskurs sowohl zwischen den Sozialpartnern und anderen Interessenvertretern als auch zwischen den Gewerkschaften selbst zu stärken. Eine Möglichkeit wäre die Gründung eines unabhängigen Instituts, das sich am Vorbild der britischen Niedriglohnkommission (Low Pay Commission) orientiert. Die NiedriglohnSchweizerischer Gewerkschaftsbund(2002): Expertenbericht Mindestlöhne. http://www.evd.admin.ch/imperia/md/ content/dossiers/02072002_working_poors/d/7_ mindestlohn.pdf Schulten, Thorsten/Bispinck, Reinhard/Schäfer, Claus eêëÖ. (2006): Mindestlöhne in Europa, Hamburg. Schulten, Thorsten/Schäfer, Claus/Bispinck, Reinhard/Rieger, Andreas/Ringger, Beat/Baumann, Hans/Husson, Michel/Math, Antoine(2005): Thesen für eine europäische kommission setzt sich aus Vertretern von Wirtschaft, Wissenschaft und Gewerkschaften zusammen. Sie gibt Mindestlohnpolitik. http://www.boeckler.de/pdf/wsi_2005_ thesen_mindlohn_de.pdf jährlich einen Bericht heraus, in dem sie die Wirkungen des Mindestlohns auf die Gesamtwirtschaft und den Niedriglohnsektor analysiert und darauf basierend Empfehlungen für die zukünftige Höhe des Mindestlohns in Großbritannien abgibt. Eine entsprechende Dieser Beitrag wurde ergänzend zur Konferenz„Towards a Common European Income Policy for Employment and Social Justice“ verfasst, die von der Friedrich-Ebert-Stiftung am 25. September 2006 in Brüssel veranstaltet wurde. Weitere Informationen sowie die Beiträge der Referenten finden Sie unter: www.fes.de/internationalepolitik unabhängige europäische Institution mit Vertretern aus den jeweiligen Mitgliedstaaten und der EU könnte Empfehlungen für die Höhe des Mindestlohnes für ein bestimmtes Land abgeben, mit dem Ziel, ein EU-weites einheitliches Niveau(60% des nationalen Durchschnittseinkommens) anzustreben. Sie müsste im Rahmen eines Politikvorschlags einen Zeitpunkt festlegen, bis wann dieses Ziel für die gesamte EU erreicht werden kann. Eine solche Institution hätte den Vorteil, = = eÉê~ìëÖÉÄÉêW=aêK=`Üêáëíá~å=hÉääÉêã~åå= fåíÉêå~íáçå~äÉ=mçäáíáâ~å~äóëÉ= ïïïKÑÉëKÇÉLáåíÉêå~íáçå~äÉéçäáíáâ= bJj~áäW=`Üêáëíá~åKhÉääÉêã~åå]ÑÉëKÇÉ dass sie zwischen den verschiedenen Interessenvertretern vermitteln und zur Konsensfindung beitragen könnte. Dies würde die politische Durchsetzbarkeit erhöhen, das langfristige Ziel eines einheitlichen Mindestlohnniveaus gesetzlich zu verankern und für alle Mitgliedstaaten verbindlich zu machen; eingeschlossen der damit verbundenen Sanktionsmöglichkeiten. Denn