Die Zukunft der Sozialen Demokratie Thomas Meyer Mitarbeit Nicole Breyer 2 Herausgeber: herausgegeben für die Friedrich-Ebert-Stiftung von Prof. Dr. Thomas Meyer, Wissenschaftlicher Leiter der Politischen Akademie Mitarbeit: Nicole Breyer, Politische Akademie der Friedrich-Ebert-Stiftung © Copyright 2005 by Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149, 53175 Bonn Umschlag: Pellens Kommunikationsdesign GmbH, Bonn Titelfotos: Eric Audras/PhotoAlto und PhotoDisc Gesamtherstellung: Toennes Druck+ Medien, Erkrath 3 Inhaltsverzeichnis Vorwort 5 1 Einleitung 7 2 Grundwerte und Grundlagen 11 2.1 Liberale Demokratie im Widerspruch 11 2.2 Das Defizit der libertären Demokratie 13 2.3 Der Anspruch der sozialen Demokratie 15 2.4 Grundriss der sozialen Demokratie 16 2.5 Soziale Bürgerrechte 20 2.6 Universelle Grundrechte 21 2.7 Selbstverantwortung und Bürgerpflichten 25 2.8 Soziale Risiken 27 2.9 Politische Anthropologie 32 2.10 Gerechtigkeit 35 2.11 Nachhaltigkeit 41 3 Politisches Handeln 45 3.1 Politische Handlungspflichten 45 3.2 Akteure, Systeme und Strategien 47 3.3 Politische Steuerung 49 3.4 Gesellschaftliche Demokratisierung 51 3.5 Zivilgesellschaft 54 3.6 Öffentlichkeit 60 4 Politische Ökonomie 65 A. Wirtschaft 65 4.1 Globalisierung und politische Ökonomie 65 4.2 Gesellschaftliche Einbettung des Marktes 76 4.3 Eigentumsrechte und gleiche Freiheit 78 4.4 Ökonomische Regulation 80 4.5 Öffentliche Güter und Bürgerrechte 88 4 B. Sozialstaat 94 4.6 Arbeit und menschliche Würde 94 4.7 Die soziale Einbettung der Märkte 94 4.8 Das Recht auf Arbeit 96 4.9 Grundrechte und Sozialstaat 98 4.10 Bildung 110 4.11 Die Zukunft der sozialen Marktwirtschaft 115 4.12 Handlungsperspektiven 124 5 Globalisierungspolitik 132 5.1 Soziale Demokratie und Globalisierung 132 5.2 Globale Bürgerschaft 134 5.3 Modelle globaler Demokratisierung 136 5.4 Die Einbettung des Weltmarktes 144 5.5 Soziale Demokratie in Europa 151 5.6 Globalisierung als offener Prozess 155 6 Politische Kultur 157 6.1 Die Universalität sozialer Demokratie 158 6.2 Kulturelle Differenzen und soziale Bürgerschaft 159 7 Länder-Modelle 162 7.1 Ländervergleich 162 7.2 Schweden 162 7.3 Großbritannien 171 7.4 Niederlande 180 7.5 Deutschland 189 7.6 Japan 199 7.7 USA 209 7.8 Die Modelle im Vergleich 218 7.9 Fazit 237 8 Politische Praxis 241 8.1 Politische Akteure sozialer Demokratie 241 8.2 Gestalten und Anpassen 242 8.3 Libertäre Demokratie: Defekte Demokratie 245 9 Ausblick 248 10 English Summary 250 11 Literatur 254 Danksagung 270 5 Vorwort Die Friedrich-Ebert-Stiftung ist die politische Stiftung der sozialen Demokratie. Seit ihrer Gründung 1925 ist ihre Arbeit den Grundwerten Verbreitung und Verwirklichung in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft gewidmet. Das hier vorgelegte Buch ist der Versuch einer umfassenden Beschreibung des Projektes der„Sozialen Demokratie“ und der wichtigsten Zukunftsaufgaben in unserer globalisierten Welt. Die zivilen und politischen Grundrechte müssen durch soziale und wirtschaftliche Grundrechte ergänzt werden, um menschenwürdige Lebensbedingungen für alle Menschen zu erreichen. Soziale Demokratie ist Beteiligung auf der Grundlage von sozialer Sicherheit, gesellschaftlicher Teilhabe und einer gerechten Verteilung der Lebenschancen. Es sind die sozialen Bürgerrechte, die dem Grundrecht der Selbstbestimmung Wert verleihen und die gleichberechtigte Teilhabe aller an der Demokratie möglich machen. Heute widerstreiten weltweit die ultraliberale und die soziale Demokratie. Die ultraliberale Demokratie sieht die Freiheit der Bürger in selbst regulierten Märkten und freiem Produktionsmitteleigentum ausreichend gewährleistet. Dagegen stehen die historischen Erfahrungen und die Analyse der Probleme der Gegenwart. Die soziale Marktwirtschaft, verbunden mit gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Mitbestimmung und dem solidarischen Sozialstaat, gewährleisten die Freiheit der Menschen und stabilisieren die Demokratie. Soziale Demokratie erfüllt den Anspruch auf Demokratie und ihre Verankerung im Alltag der Bürger. Im Zeitalter der Globalisierung gewinnt soziale Demokratie neue Bedeutung. In allen Bereichen, von der Umweltgefährdung bis zu den weltweiten Flüchtlingsströmen, von der fehlenden Finanzordnung bis hin zu stabilitätsbedrohenden Ungleichheiten in der Verteilung von Reichtum und Lebenschancen zeigen sich die gefahrbringenden Unzulänglichkeiten einer reinen Marktglobalisierung. Die Einbettung der Märkte in politische und soziale Verantwortung ist notwendig für die Sicherung der Geltung der Grundrechte weltweit und eines auf faire Zusammenarbeit gestützten Friedens. Das hier vorgelegte Buch enthält eine Fülle praktischer Vorschläge für eine solche Politik. Es macht deutlich, dass Idee und Anspruch der sozialen Demokratie nicht von einzelnen Vorstellungen und Maßnahmen abhängig sind. Das Projekt der sozialen Demokratie will die politischen und sozialen Grundrechte weltweit mit Leben 6 erfüllen, durch Reformen innerhalb jedes Landes und durch die Gestaltung der Globalisierung. Es ist ein zukunftsgerichtetes Reformprogramm und mit dem Schicksal der Demokratie eng verbunden. Der Inhalt zeigt, dass das Projekt in dem Maße gelingen kann, wie viele gesellschaftliche und politische Akteure die Zielsetzungen unterstützen und gemeinsam für ihre Realisierung streiten, innerhalb jeder Gesellschaft wie auch in der globalen Arena. Ich wünsche mir, dass dieses Buch einen Beitrag zu diesem Bemühen leistet. Anke Fuchs Vorsitzende der Friedrich-Ebert-Stiftung Berlin, Dezember 2004 7 1 Einleitung In der globalisierten Gegenwartswelt ringen zwei höchst unterschiedliche Vorstellungen von Demokratie um Einfluss: die libertäre Demokratie vom Typ der USA und die soziale Demokratie europäischen Typs. Obgleich beide den institutionellen Rahmen der Menschenrechte und der repräsentativen Demokratie verteidigen, weichen ihre Auffassungen davon, welche Wirtschafts- und Sozialordnung demokratischen Ansprüchen gerecht wird, weit voneinander ab. Das gilt für die Verfassung der einzelnen Gesellschaften nicht weniger als für die globale Ordnung im Ganzen. Das vorliegende Buch ist eine Einführung in Theorie und Praxis der sozialen Demokratie. Im Vordergrund steht dabei der Bezug zur Praxis. Es geht also nicht um eine Theoriegeschichte der sozialen Demokratie, obwohl auf sie und auf den demokratischen Sozialismus Bezug genommen wird. Es geht auch nicht um eine politische Ideengeschichte. Im Zentrum steht die Frage, wie sich moderne Demokratie legitimiert, welche Rolle soziale Gerechtigkeit für sie spielt, auf welche Grundrechte sie sich bezieht und welche Bedeutung sie für die Stabilität und Effektivität einer Gesellschaft hat. Die Theorie der sozialen Demokratie legt dar, welche politischen Handlungsstrategien die Grundrechte, und zwar die sozialen und wirtschaftlichen ebenso wie die politischen, für alle Bürger am besten realisieren. Und sie vergleicht verschiedene Gesellschaften im Hinblick auf deren unterschiedliche Strategien im Umgang mit grundrechtsgefährdenden gesellschaftlichen Risiken. Im Kern besteht das Anliegen der sozialen Demokratie darin, empirisch gestützte Lösungen für das politische Schlüsselproblem zu finden: Welche Institutionen, Foren, Politiken, Beteiligungschancen und Rechte braucht die Demokratie, damit sie die universellen Grundrechte aller Bürgerinnen und Bürger gegen alle strukturellen Risiken der modernen Ökonomie und Gesellschaft ausreichend sichern kann? Es geht aber auch um die Rolle der Eigenverantwortung: Welche sozialen und politischen Pflichten müssen Bürger für sich anerkennen, wenn sie die umfassenden Rechte sozialer Bürgerschaft in Anspruch nehmen? Die Theorie der sozialen Demokratie weist einen direkten Bezug zur Empirie und somit zur Praxis demokratischen Handelns auf. Eine Reihe nationaler Demokratien hat soziale Demokratie graduell oder – wie im Fall Skandinaviens – bereits hochgradig realisiert. Die Bundesrepublik selbst wurde vom Bundesverfassungsgericht als soziale Demokratie bezeichnet. Die vorliegende Darstellung analysiert, was im Namen der sozialen Demokratie bereits faktisch praktiziert wird. Aber sie geht darüber hinaus und untersucht, was in der Praxis sinnvoller Weise erstrebt werden kann. Ihr Reiz besteht gerade darin, dass sie auch über den Status quo hinaus Vorgriffe für die demokratische Organisation der Gesellschaft übernimmt. Indem die Theorie zeigt, welche politischen Strategien unter den Bedingungen der 8 Gegenwartswelt realisierungsfähig sind, gibt sie auch praktische Orientierung. Angesichts der Veränderungsdynamik der Weltgesellschaft wäre eine ausschließliche Status-quo-Orientierung in Wahrheit weder realistisch noch verantwortbar. Die Theorie der sozialen Demokratie schließt normative Theorieelemente ein. Aufgrund ihres universellen Geltungsanspruchs wird aber eine möglichst voraussetzungsarme normative Basis gewählt, die einen starken Anspruch auf allgemeine Gültigkeit überall auf der Welt erheben kann. Eine solche Basis sind die bürgerlichen, politischen, sozialen und wirtschaftlichen Grundrechte, die in den Pakten der Vereinten Nationen von 1966 entfaltet und von 148 Staaten aus allen Kulturkreisen und Entwicklungsregionen der Welt ratifiziert worden sind. Diese Normen sind zurückhaltend formuliert und stellen das unterschiedliche Entwicklungsniveau in den unterschiedlichen Ländern in Rechnung. Einer der Schwerpunkte der Theorie der sozialen Demokratie ist die Frage, welche demokratietheoretischen, demokratiepolitischen und gesellschaftspolitischen Konsequenzen universelle Grundrechte dieser Art nach sich ziehen. Sie analysiert, welche institutionellen, wirtschaftlichen, sozialpolitischen und kulturellen Handlungsstrategien zur materiellen Erfüllung dieser Rechte in der Gegenwartswelt führen. Die Theorie der sozialen Demokratie integriert eine Reihe demokratietheoretischer Forschungsdimensionen(vgl. Tabelle 1). Tabelle 1: Demokratietheoretische Forschungsdimensionen Forschungsdimension Typendimension Normative Dimension Empirisch-analytische Dimension Stabilitätsforschung Vergleichende Demokratieforschung Neuere Demokratieforschung Fragestellung Was unterscheidet die soziale Demokratie von der libertären Demokratie? Welche Normen sichern die Legitimität von Demokratie? Wie leistungsfähig sind demokratische Systeme bei der Lösung gesellschaftlicher Probleme? Was sind die Voraussetzungen für die Bestandssicherung politischer Demokratie? Welchen Erfolg haben unterschiedliche länderspezifische Lösungen? Welche Ursachen, Formen und Wirkungen sind mit defekter Demokratie verbunden? All diese Fragen richten sich auf die Praxis der politischen Demokratie und sind eng miteinander verbunden. Sie bilden den demokratietheoretischen Zugang zur sozialen Demokratie. 9 Das Projekt der sozialen Demokratie verbindet die normative Verpflichtung gegenüber den politischen und sozialen Grundrechten mit praktischem Realismus. Es ist auf Realisierungsfähigkeiten in den komplexen Gesellschaften der Gegenwart angelegt. Daher stützt es sich auf einen akteurstheoretischen Ansatz. Dieser berücksichtigt für alle gesellschaftlichen Handlungsdimensionen immer zwei Dinge: die Handlungsbeschränkungen, die durch die gesellschaftlichen Teilsysteme gegeben sind und die Handlungsspielräume zu ihrer Veränderung. Eine der Säulen der sozialen Demokratie ist der Sozialstaat. Soziale Demokratie geht aber weit über ihn hinaus, da sie alle gesellschaftlichen Teilsysteme und deren Wechselbeziehungen unter einander einbezieht. Dazu gehören: Die Teilsysteme der sozialen Demokratie: 1. Das politische System 2. Das System der Grundrechte 3. Das System der politischen Öffentlichkeit 4. Die Zivilgesellschaft 5. Die Teilsysteme gesellschaftlicher Demokratisierung 6. Der Sozialstaat 7. Das Bildungssystem 8. Die Wirtschaftsverfassung 9. Die ökonomische Regulation 10. Das System der Unternehmensverfassung 11. Die transnationale Koordination 12. Die politische Kultur In all diesen Teilsystemen sind höchst unterschiedliche Gestaltungsvarianten möglich. Beim Projekt der sozialen Demokratie geht es darum, diejenigen Varianten der Gestaltung der Teilsysteme zu ermitteln, die den politischen und sozialen Grundrechten am besten gerecht werden. Der Begriff„soziale Demokratie“ hat drei Dimensionen: Erstens: Er ist ein Grundbegriff der Demokratietheorie. Zweitens: Er wird zur Kennzeichnung eines politischen Programms benutzt. Allerdings gibt es politische Akteure, die„soziale Demokratie“ als Programmnamen nutzen, obwohl sich ihre politischen Bestrebungen nicht mit denen der Theorie der sozialen Demokratie decken. Auf der anderen Seite können die sozialdemokratischen Parteien keinen Monopolanspruch auf den Begriff erheben, da auch andere zivilgesellschaftliche und politische Akteure in manchen Zielen die soziale Demokratie vertreten können. Drittens: Der Begriff hat eine staatsrechtliche Dimension, da er in mehreren europäischen Staatsverfassungen eine Rolle spielt. 10 Seit Hermann Heller 1 bezieht sich soziale Demokratie auf die innere Verbindung von sozialer Sicherheit, gerechter Verteilung von Lebenschancen und gesellschaftlicher Teilhabechancen in der Demokratie. Das vorliegende Buch gliedert sich wie folgt: 1. Grundwerte: Analyse der liberalen und der libertären Demokratie; Grundrisse einer Theorie der sozialen Demokratie 2. Politisches Handeln: Skizzierung der politischen Handlungspflichten; Beschreibung der Bedingungen für Demokratisierung, eine funktionierende Zivilgesellschaft und diskursive Öffentlichkeit 3. Politische Ökonomie: Analyse der gesellschaftlichen Einbettung des Marktes und der Regeln der ökonomischen Regulation 4. Sozialstaat: Skizzierung der Prinzipien und aktuellen Reformprojekte der sozialen Demokratie für Arbeitsmarkt und Sozialpolitik 5. Globalisierungspolitik: Beschreibung der Herausforderungen der Globalisierung und der Möglichkeiten einer globalen Bürgerschaft und Demokratisierung 6. Politische Kultur: Kulturelle Unterschiede und gemeinsame Bürgerschaft, universelle Grundlagen sozialer Demokratie 7. Länder-Modelle: Vergleich verschiedener Modelle sozialer Demokratie 8. Politische Praxis: Pragmatische Reformpolitik, Akteure, Erfahrungen und Strategien sozialer Demokratie 1 Heller 1934, Heller 1971 11 2 Grundwerte und Grundlagen 2.1 Liberale Demokratie im Widerspruch Die Theorie der liberalen Demokratie hat sich in Europa seit der Aufklärung nach und nach als die politische Legitimationslehre der Moderne durchgesetzt. 2 Alle heutigen Demokratien des westlichen Verfassungstyps basieren auf dem liberalen Grundmodell. Es beruht auf folgenden Normen politischer Herrschaft: 3 – gleiche universelle Menschen- und Bürgerrechte – Rechtsstaatlichkeit – die verfassungsmäßige Bindung politischer Macht und – die im Mehrheitsprinzip organisierte Volkssouveränität Obwohl diese Normen fast überall auf der Welt in der Praxis immer wieder in Frage gestellt werden, sind sie im öffentlichen Legitimationsdiskurs anerkannt. 4 Der Liberalismus hat sich – vor allem nach dem Kollaps des Marxismus-Leninismus – als die in der Neuzeit allein noch tragfähige, universell zustimmungsfähige Legitimationslehre politischer Herrschaft durchgesetzt. Schon in seiner frühen klassischen Form, bei John Locke(1623-1704), beruhte der Liberalismus auf der Vorstellung der Gleichheit der Freiheit und der sie schützenden Menschenrechte. 5 Mit der Gründung des modernen Staates führt er zur Konstitution gleicher Bürgerrechte. Diese gelten für alle und bestimmen in letzter Instanz den Sinn, den Zweck und die Grenzen der staatlichen Herrschaft. Die Idee des politischen Liberalismus verlangt die Gleichheit der Menschenwürde aller Personen(Gleichheit der privaten Autonomie) und die Gleichheit ihrer Rechte bei allen Entscheidungen(Gleichheit der politischen Autonomie). Locke sah neben dem Verfassungsstaat das private Eigentum und die Marktwirtschaft als Garanten dieser Grundrechte. Der klassische Liberalismus, außer Locke vor allem Adam Smith(1723-1790) 6 , hatte dafür zwei Argumente vorgebracht: ein prinzipielles und ein instrumentelles. 7 Das prinzipielle Argument besagt, dass allein die Eigentumsfreiheit und der selbstgeregelte Markt die Chance der Handlungsfreiheit im ökonomischen Raum sichern und das Handeln des Einzelnen von 2 Gray 1995: 85 3 Gray 1989, Gray 1995, Habermas 1992, Schiller 1978 4 Meyer 2002 5 Locke 1967 6 Locke 1967, Smith 1974 7 Kersting 1993 12 äußeren Beschränkungen freihalten. 8 Das instrumentelle Argument behauptet, allein diese beiden fundamentalen liberalen Wirtschaftsinstitutionen würden die bestmögliche Annäherung an das Gemeinwohl garantieren und die Gesellschaft mit Gütern und Dienstleistungen zu den geringst möglichen Kosten versorgen. Bis ins 20. Jahrhundert hinein hat der Hauptstrom der liberalen Parteien und Theoretiker die vollen gesellschaftlichen und politischen Konsequenzen aus den Prinzipien der Gleichheit der privaten und der politischen Autonomie im Interesse des Eigentumsschutzes mit beträchtlichem Argumentationsaufwand zu umgehen versucht. Die„radikale“ Verteidigung des Eigentumsschutzes führte lange Zeit zu Einschränkungen der politischen Autonomie. Ausgangspunkt der sozialen Demokratie sind die beiden ungelösten Probleme des Liberalismus: Erstens die Frage, wie weit der Geltungsanspruch der Gleichheitsprinzipien in der gesellschaftlichen Gesamtverfassung reicht und zweitens welche Voraussetzungen in der gesellschaftlichen Wirklichkeit gegeben sein müssen, um gleiche Freiheit für alle Menschen zur Realität zu machen. 9 Die widersprechenden Antworten auf diese Frage entzweien die liberale Demokratie in eine libertäre und eine soziale Richtung. Die libertäre Demokratie stellt das Recht auf Privateigentum in den gleichen Rang wie das Grundrecht der Freiheit selbst. Die soziale Demokratie geht davon aus, dass Freiheit im wirklichen Handeln und nach autonomen Lebensplänen erst möglich ist, wenn jede Person ein Grundrecht auch auf die sozialen Güter hat, die freies Handeln erst ermöglichen. Die libertäre Demokratie begnügt sich mit der bloßen Formalgeltung der freiheitssichernden Grundrechte, die soziale Demokratie verlangt darüber hinaus das Recht auf ihre Realwirkung für alle Menschen. Während sich die Formalgeltung der Grundrechte auf die Sicherung eines geschützten Rechtsraumes beschränkt, welcher individuelle Freiheit überhaupt erst ermöglicht, bezieht sich die Realwirkung von Grundrechten auf die Verfügung über diejenigen privaten und sozialen Güter, die Freiheit zu einer realen Handlungschance machen. Das Dilemma des Liberalismus ist ein ungeklärtes Verhältnis zwischen Freiheit und Eigentum Locke setzt in seiner Theorie des Liberalismus ein nahezu absolutes Eigentumsrecht voraus. Daraus entsteht ein Dilemma für die Norm der gleichen Freiheit. Mit dem Begriff des Eigentums bezeichnet Locke drei Verhältnisse: erstens die Freiheit der Verfügung über die eigene Person(Handlungsfreiheit und Privatautonomie); 8 Diesem Argument liegt der negative Freiheitsbegriff zugrunde. Der Staat soll möglichst nicht intervenieren. Der Begriff der Handlungsfreiheit ist hier formal-rechtlicher Natur. 9 Sartori 1997 13 zweitens die Freiheit der Verfügung über das eigene Denken und Glauben(Meinungs-, Religions- und Bekenntnisfreiheit); und drittens die Freiheit der Verfügung über die Sachen, die einer Person von Rechts wegen gehören. Während die beiden zuerst genannten Freiheiten nur die eigene Person betreffen, berührt die Realisierung der zuletzt genannten Freiheit in Wirtschaft und Gesellschaft auch die Freiheit der Anderen. Darum kann der freiheitliche Staat legitimerweise Ansprüche an das Eigentum seiner Bürger geltend machen, etwa in Form von Steuern, die wiederum der Freiheitssicherung aller zugute kommen. Darüber hinaus macht der Gebrauch des eigenen Eigentums als Produktionsmittel fast immer die Arbeit anderer Personen erforderlich. Die dritte Dimension des Eigentumsrechts bezieht sich also auf ein Wechselverhältnis zwischen Eigentümer, Sachen, eigentumslosen Mitarbeitern und Staat. Da dabei der Freiheitsanspruch der Eigentumslosen berührt ist, wirft das Nutzungsrecht des Eigentums prinzipielle Legitimationsfragen auf. Die liberale Theorie ignoriert das Problem, das entsteht, wenn eine eigentumslose Person gezwungen ist, ihre Freiheit auf Zeit an eine andere Person abzutreten, um ihr Überleben zu sichern. 10 Die Eigentumslosen sind in ihren Freiheitschancen somit den Eigentümern unterworfen. Ein absolutes Eigentumsrecht widerspricht daher dem Grundrecht der gleichen Freiheit. Die Theorie der sozialen Demokratie löst dieses Dilemma auf, indem sie das Recht auf Privateigentum auf die Bedingung der gleichen Freiheit aller Betroffenen einschränkt. 2.2 Das Defizit der libertären Demokratie Der moderne Libertarismus wurde im 20. Jahrhundert vor allem von Friedrich von Hayek 11 und Robert Nozick 12 geprägt. Sie halten am Konzept der ungeschmälerten liberalen Eigentumsrechte als Voraussetzung von Freiheit fest 13 und ignorieren die Widersprüche, die sich daraus in der modernen Wirtschaft und Gesellschaft in massiver Form ergeben haben. Die Konzeption des Eigentums von Locke wird nun ideologisch verhärtet. Das äußert sich darin, dass allein die Relation des Eigentümers im Gebrauch der ihm gehörigen Sachen als ein Verhältnis der Freiheitsstiftung ernst genommen wird. Alle anderen Relationen der Eigentumsbeziehung werden ihr entweder untergeordnet oder vollkommen ausgeblendet. Der Libertarismus beschränkt seinen Freiheitsbegriff also auf die rechtlichformale Ebene der universellen Grundrechte. 10 Obgleich Locke durchaus eine Art Recht solcher Personen auf lebenserhaltende Unterstützungsleistungen durch die Wohlhabenden einfordert. 11 Hayek 1977 12 Hayek 1977, Hayek 1981, Nozick 1974 13 Nozick 1974, Gray 1995: 62 ff. 14 Die Theorie der libertären Demokratie versteht Freiheit lediglich als negative Freiheit. Sie sieht eine unauflösliche Verbindung zwischen diesem Freiheitsverständnis und den Institutionen des minimal-interventionistischen Staates, des ungebundenen Privateigentums an allen Wirtschaftsgütern und des selbstregulierenden Marktes. 14 Der Libertarismus will folglich die Beziehungen der Menschen weitestgehend durch Marktprozesse koordinieren. Der Staat soll lediglich die Erhaltung der politischen Ordnung garantieren. 15 Zwar haben die klassisch liberalen und selbst einige der libertären Theorien unter dem Druck schwerer sozialer Krisen einige Elemente von Sozialstaatlichkeit und Marktregulation akzeptieren müssen. 16 In ihrem Grundwerte- und Demokratieverständnis sind sie aber den theoretischen Grundsätzen des klassischen Liberalismus kompromisslos treu geblieben. Folgende Elemente kennzeichnen die libertäre Demokratie: Kennzeichen der libertären Demokratie: Formelle Rechtsstaatlichkeit und Demokratie Keine Gleichheit der bürgerlichen Beteiligungsressourcen am demokratischen Prozess Keine sozialstaatliche Sicherung der sozialen Personenrechte Kein ausreichendes makroökonomisch regulatives Selbstverständnis Verständnis des Marktes als gleichberechtigte Institution der Freiheitssicherung(verglichen mit den Institutionen der politischen Freiheitssicherung) Absolutsetzung der Eigentumsrechte an Produktionsmitteln Fixierung auf den negativen Freiheitsbegriff Zurückweisung des Konzeptes wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Demokratisierung Die libertäre Theorie beschränkt den Demokratie- und Rechtsanspruch auf die politische Verfassung und überlässt es allein dem Vermögen der Staatsbürger, die ihnen formell gegebenen Freiheitschancen real zu nutzen. 14 So auch auf dem neuesten Stand der Diskussion: Gray 1995. 15 Niesen 2002: 78 f. 16 Vergl. für einen Liberalismus mit sozialer Imprägnierung klassisch vor allem Hobhouse 1911. 15 2.3 Der Anspruch der sozialen Demokratie Soziale Demokratie ist entstanden aus der Kritik an den Widersprüchen des Liberalismus. Sie versteht sich als das soziale Projekt ihrer praktischen Überwindung. Ferdinand Lassalle, Theoretiker der sozialen Demokratie und Arbeiterführer, hat in seiner Schrift„Die Wissenschaft und die Arbeiter“ 1864 den Kerngedanken formuliert: 17 Weil die Unterschiede im Besitzstand und in den Anlagen der Menschen zur sozialen Ungleichheit führen, ist die„sittliche Idee des Arbeiterstandes“, „dass die ungehinderte freie Betätigung der individuellen Kräfte durch das Individuum für sich allein noch nicht ausreiche, sondern dass zu ihr in einem sittlich geordneten Gemeinwesen noch hinzutreten müssen: die Solidarität der Interessen, die Gemeinsamkeit und Gegenseitigkeit der Entwicklung.“ 18 Auch John St. Mill 19 und die Theoretiker der sozial-liberalen Fabian Society 20 haben das Dilemma des Liberalismus zum Anlass sozialer Reformpolitik genommen. Insbesondere drei Widersprüche werden von den Kritikern aufgezeigt, die zur Verletzung der universellen Grundrechte führen. Sie sind der Ausgangspunkt für Theorie und Praxis der sozialen Demokratie: Erstens: Oberhalb einer bestimmten Schwelle führen gesellschaftliche und ökonomische Ungleichheiten dazu, dass in der gesellschaftlich-wirtschaftlichen Handlungssphäre Abhängigkeits- und Unterordnungsverhältnisse entstehen, die die Würde der abhängigen Personen verletzen.( Verletzung der sozialen Autonomie) Zweitens: Eine grundrechtswidrige Fremdbestimmung durch Dritte erfolgt, wenn der Autonomieanspruch des Menschen von anderen durch menschenunwürdige Arbeitsverhältnisse verletzt wird.( Verletzung des Autonomieanspruchs der Staatsbürger) Drittens: Soziale und ökonomische sowie bildungsbezogene Ungleichheiten hindern die von ihnen Betroffenen daran, ihre politischen Staatsbürgerrechte aktiv wahrnehmen zu können.( Verletzung der politischen Autonomie) Aus jedem dieser Argumente folgt für die soziale Demokratie, dass die gesamte empirische Realität, vor allem die gesellschaftlich-ökonomische Handlungssphäre, in den Geltungsbereich der Grundrechte einbezogen werden muss. Nur so kann 17 Lassalle 1864 18 Lassalle 1864: 22 19 Mill 1969, Mill 1971 20 Fabian Essays 1962 16 die bloße Formalgeltung der politischen und sozialen Grundrechte zu ihrer Realwirkung weiterentwickelt werden. Der Gegensatz zur libertären Demokratie kommt in den beiden grundlegenden Forderungen der sozialen Demokratie zum Ausdruck: 1. Überwindung des negativen Freiheitsbegriffs zugunsten eines universellen Freiheitsbegriffs, der die Gleichrangigkeit von positiver und negativer Freiheit verlangt. 2. Überwindung der Identifikation von Freiheit und Eigentum zugunsten eines universellen Freiheitsbegriffs, der die Freiheiten aller Betroffenen als prinzipiell gleichrangig gegeneinander abwägt. 2.4 Grundriss der sozialen Demokratie Hermann Heller, Staatsrechtslehrer und Politikwissenschaftler, hatte in den Jahren der Weimarer Republik als erster einen Grundriss für eine umfassende Theorie der sozialen Demokratie vorgelegt. Er beharrte im Gegensatz zu den Vertretern des marxistisch-leninistischen Kommunismus auf der politischen Idee der liberalen Demokratie. Er glaubte, nur durch sie könne eine kapitalistische Gesellschaft legitim und erfolgreich transformiert werden. Und er war überzeugt, dass soziale und ökonomische Ungleichheiten nicht vollkommen durch Sozialreformen überwunden werden können. Moderne Gesellschaften blieben immer durch teils unüberwindbare Konflikte geprägt. 21 Die liberale müsse zur sozialen Demokratie weiterentwickelt werden, damit der demokratische Staat die Unterstützung der ganzen Gesellschaft findet. Sobald sich nämlich zeige, dass zwischen dem Anspruch der materiellen Rechtsstaatlichkeit und den Funktionsbedingungen der kapitalistischen Marktwirtschaft Widersprüche bestehen, verteidige der politische Liberalismus lediglich den formalisierten Rechtsstaat und nicht mehr im gleichen Maße seinen eigenen universalistischen Legitimationsanspruch. 22 Das koste die liberale Demokratie ihre Glaubwürdigkeit und ihre Stabilität. In der Gesellschaft wachse zunehmend das Bewusstsein heran, dass Freiheit und Gleichheit auch in der Arbeits- und Güterordnung realisiert werden müssen, wenn der Legitimationsanspruch des demokratischen Rechtsstaates erfüllt werden soll. 23 Der Begriff„materieller Rechtsstaat“ enthält bei Heller zwei Komponenten: erstens die Freiheit der Selbstbestimmung des Volkes durch das Gesetz und zweitens die Gleichheit im Sinne einer Gleichwertung der Interessen. 24 Materielle 21 Heller 1971, II: 527 ff. 22 Schluchter 1968 23 Heller 1971, III: 371 24 Heller 1971, III: 48 17 Rechtsstaatlichkeit bedeutet demnach eine Form von Gerechtigkeit, bei der allen Interessen bei allen politischen Entscheidungen der gleiche Wert zugemessen wird. 25 Das Defizit, welches Heller in Theorie und Praxis des politischen Liberalismus ausmacht, bezieht sich auf dessen Ausblendung der empirischen Wirklichkeit. Indem der Liberalismus die Frage nach den empirischen Geltungsbedingungen gleicher Menschen- und Bürgerrechte systematisch umgehe, verfehle er die Möglichkeit ihrer konsistenten theoretischen Begründung und praktischen Erfüllung. Nur wenn die sozial-ökonomische Wirklichkeit in den Geltungsbereich der universalistischen Grundnormen einbezogen würde, könne die politische Integration gelingen. Die Herausforderung bestehe darin, einen solchen Kompromiss zwischen den sozialen Klassen zu erreichen, der die Interessen aller gleichermaßen berücksichtigt. Vier Komponenten gehören bei Heller zum Begriff der sozialen Demokratie: 1. der demokratische Entscheidungsprozess, 2. die Erweiterung und Erhaltung der demokratischen Dimension in den Resultaten dieses Prozesses, 3. eine an gesellschaftlich anerkannten Gerechtigkeitsnormen orientierte Gestaltung der gesellschaftlichen Gesamtverfassung, 4. eine politische Kultur des gerechtigkeitsorientierten sozialen Interessenkompromisses. Die Erhaltung des von allen akzeptierten Handlungsrahmens der liberalen Demokratie dient dabei auch im Ganzen gesehen jedem der beteiligten Einzelinteressen am besten. Heller zufolge macht der demokratische Rechtsstaat das politische Einwirken der Gesellschaft auf sich selbst prinzipiell möglich. Staatsbürgerschaft sei erst dann voll erfüllt, wenn die Bürger nicht nur rechtsförmlich zum politischen Gemeinwesen gehören, sondern auch handlungsfähig sind. Heller fragt, welche sozialen Voraussetzungen notwendig sind, damit alle Bürger gleichberechtigte Staatsbürger sind. Seine Theorie der sozialen Demokratie beruht auf der Erkenntnis, dass staatspolitische Integration in einer marktkapitalistisch verfassten Gesellschaft nur gelingen kann, wenn alle Beteiligten auf der politischen Ebene ein ausreichendes Maß an fairem Einigungswillen praktizieren. Hellers zentrales staatspolitisches Argument ist, dass eine Gesellschaft, der es nicht gelingt, ihre Interessen auf der Basis gemeinsam geteilter Gerechtigkeitsvorstellungen auszugleichen, ihren eigenen Bestand aufs Spiel setzt. 25 Heller 1971, II: 451 18 Er unterscheidet vier Stufen der Entfaltung einer sozialen Kultur der Gerechtigkeit: Erstens muss auch in einer kapitalistischen Marktwirtschaft der Wille zum„fairplay“ vorhanden sein 26 , bevor zweitens eine von allen akzeptierbare Einigung im politischen Prozess herbeigeführt werden kann. Drittens muss die sozialökonomische Ordnung nach den Kriterien materieller Rechtsstaatlichkeit umgestaltet werden. Das bedeutet die Einführung sozialstaatlicher und wirtschaftsdemokratischer Strukturen. Erst dann stellt sich v iertens bei allen Staatsbürgern das Vertrauen ein, dass eine gerechte Regelung der gesellschaftlichen Interessenkonflikte möglich ist. Heller geht es in seiner Theorie um eine Gesellschaft, die dem Prozess ihrer politischen Selbstbestimmung die ethischen Normen der Freiheit und Gleichheit zugrunde legt. Erst die Anwendung dieser Normen auf die gesellschaftliche Gesamtverfassung macht eine liberale Demokratie zur sozialen Demokratie und verleiht ihr Legitimität. Soziale Demokratie ist zu verstehen als eine Gesellschaft, die nicht nur in der politischen Sphäre, sondern in allen übrigen gesellschaftlichen Sphären durch ein vernünftig begründetes Gerechtigkeitsprinzip bestimmt ist. Drei Säulen gehören für Heller zur materiell gerechten gesellschaftlichen Gesamtverfassung: eine gerechte Arbeitsordnung, eine gerechte Güterordnung und eine umfassende sozialpolitische Sicherung. Die konkreten Strukturen dieser Ordnungen lässt Heller weitgehend offen. Er beschreibt lediglich, dass sie ein Mitspracherecht für Arbeitnehmer über die Arbeitsorganisation, eine Einschränkung des Eigentumsrechts und eine international ausgerichtete Sozialpolitik beinhalten sollten. 27 Die gerechte Gestaltung der gesellschaftlichen Gesamtverfassung durch den demokratischen Rechtsstaat muss die wirtschaftlichen Eigengesetzlichkeiten wahren. 28 Als Grenze markiert Heller unter dem Einfluss der Erfahrungen mit der sowjetischen Verstaatlichungs- und Planungspolitik die Abwehr von umfassenden Verstaatlichungsvorstellungen. 29 Er vertritt den Grundsatz:„Je weiter der Rechtsstaat in die Arbeits- und Güterordnung eindringt, desto notwendiger wird die Beseitigung der staatseigenen zugunsten einer Selbstverwaltung“. 30 Worauf es ihm also ankommt, ist die Institutionalisierung eines Rechts der Bürger, ihre Interessen selbst wahrzunehmen. 26 Heller 1971, II: 427 27 Heller 1971, I: 402-501, II: 310 f. 28 Heller 1971, I: 484 29 Heller 1971, I: 405, 531 30 Heller 1971, II: 458 19 Gesellschaftliche Demokratisierung Soziale Demokratie als Verwirklichung von Gerechtigkeit 31 in der gesellschaftlichen Gesamtverfassung bedeutet in der Heller’schen Konzeption vor allem auch gesellschaftliche Demokratisierung. Das Konzept der gesamtgesellschaftlichen Demokratisierung bezieht sich auf zwei Punkte: Erstens auf die Makroebene: hier verlangt die Gerechtigkeitsnorm den Schutz der gleichen Würde und gleichen Rechte aller durch staatliche Intervention. Zweitens auf die Mikroebene: hier verlangt die Gerechtigkeitsnorm eine gerechte Struktur in allen gesellschaftlichen Teilbereichen, damit der Inhalt von Gerechtigkeit aus vernünftigen Beratungen der Entscheidungsbetroffenen hervorgehen kann. Der hier vorgelegte Entwurf einer Theorie der sozialen Demokratie greift auf Hermann Heller zurück und überprüft, vervollständigt und aktualisiert seine Theorie im Hinblick auf die seither erfolgte wissenschaftliche Diskussion. Defekte Demokratie In der neueren empirischen Demokratieforschung hat der Begriff defekte Demokratie eine theoretisch gut begründete Bedeutung erlangt. 32 Er bezieht sich auf politische Systeme, in denen zwar einige Elemente formaler Demokratieorganisation erfüllt sind, wie z.B. das allgemeine, gleiche Wahlrecht, andere wesentliche Elemente aber ausstehen. Für Heller gilt das Ausbleiben einer Vollendung der liberalen durch die soziale Demokratie als defekte Demokratie. Eine formale Demokratie, in der nicht auch die gesellschaftliche Gesamtverfassung von der materiell-rechtsstaatlichen Norm der Gerechtigkeit geprägt ist, erkennt Heller als mangelhaft und instabil. Wie ihn die Erfahrung seiner Zeit gelehrt hat, birgt eine solche Demokratie ein akutes Risiko des Rückfalls in autoritäre Herrschaft. Eine von allen als fair erachtete und auf Gerechtigkeit abzielende Wirtschafts- und Sozialordnung war für Heller eine notwendige Bedingung für die Stabilität eines demokratischen Rechtsstaates. Er war überzeugt davon, dass ihre Verweigerung in eine politische Katastrophe führen könne und daher auch die privilegierte Klasse einer Politik der Gerechtigkeit zustimme. 31 Gerechtigkeit wird nicht als substanzielle Formel, sondern als Ergebnis vernünftiger Verständigung verstanden. 32 Merkel u.a. 2003 20 2.5 Soziale Bürgerrechte Die politischen Theorien des Liberalismus haben seit John Locke und Thomas Paine 33 die Bedingungen formuliert, die erfüllt sein müssen, damit politische Herrschaft mit Anspruch auf universelle Gültigkeit legitimiert werden kann. Das entscheidende Kriterium liegt in der politischen Gleichheit der Bürger als Partner und Teilhaber des Gesellschaftsvertrages, auf den sich alle politische Herrschaft zurückführen lassen muss.„Citizenship“, der legitimierende und verpflichtende Bürgerstatus, bedeutet das Recht jeden Bürgers, gleichberechtigt mit allen anderen Bürgern über die Regeln des politischen Gemeinwesens zu entscheiden und als Gleiche an den politischen Entscheidungsprozessen des Gemeinwesens beteiligt zu sein. Bürgerrechte und soziale Klassen Der Bürgerstatus,„Citizenship“ 34 ist der Begriff, mit dem die Widersprüche zwischen der Formalgeltung und der Realisierung der gleichen Grundrechte der Bürger am besten gefasst und aufgelöst werden können. Thomas H. Marshall hat 1947 in seiner berühmt gewordenen Vorlesung über Staatsbürgerrechte und soziale Klassen 35 die verschiedenen Dimensionen des Bürgerstatus systematisch erläutert und beschrieben, wie sich die Menschen- und Bürgerrechte seit dem 18. Jahrhundert entfaltet haben. Dieser Entfaltung haben immer dann Hindernisse im Weg gestanden, wenn nicht alle Bürger über die Mittel zur Verwirklichung der Bürgerrechte verfügten. Indem diese Hindernisse zunehmend erkannt und beseitigt werden konnten, entwickelten sich die politischen zu sozialen Bürgerrechten weiter. Die Universalität der Bürgerrechte ist Antrieb für einen politischen Prozess, bei dem alle Hindernisse für die Realisierung der Rechte nach und nach benannt und beseitigt werden. Das Ziel des Prozesses liegt in der Herbeiführung gesellschaftlicher Verhältnisse, in denen sich Formalgeltung und Realwirkung der Grundrechte zunehmend decken, so dass alle Menschen über die sozialen Voraussetzungen verfügen, um ihre Grundrechte in ihrer Lebenspraxis realisieren zu können. Marshalls Theorie der Dimensionen eines vollen universalistischen Bürgerstatus bildet die Brücke zwischen dem ursprünglich liberalen Verständnis universeller Grundrechte und dem gegenwärtig gültigen Völkerrecht, das in den UNMenschenrechtspakten von 1966 diese Grundrechte in Kraft gesetzt hat. Erst der Wohlfahrtsstaat macht die Freiheit in der Wettbewerbswirtschaft mit einem Mindestmaß an sozialer Gleichheit für alle möglich. Ungleichheiten im 33 Paine 1973 34 Der englische Begriff„citizenship“ kann nicht einfach mit dem Begriff„Staatsbürgerschaft“ übersetzt werden, da in ihm der Zusammenhang von Rechten und Pflichten sowie die aktive Staatsbürgerrolle weitgehend verloren gehen. Daher wird im vorliegenden Text überwiegend auf den Begriff des Bürgerstatus zurückgegriffen, gelegentlich aber auch auf Bürgerrechte. 35 Marshall 1992 21 sozialökonomischen Status müssen durch soziale Bürgerrechte begrenzt und relativiert werden. So spricht Marshall von„dem Recht auf ein Mindestmaß an wirtschaftlicher Wohlfahrt und Sicherheit(...) an einem vollen Anteil am gesellschaftlichen Erbe, bis zum Recht auf ein Leben als zivilisiertes Wesen entsprechend der gesellschaftlich vorherrschenden Standards“. 36 So können Klassengegensätze in entscheidender Weise begrenzt werden. Eine neue Kategorie von Grundrechten, die sozialen Grundrechte, wurden notwendig, um – unter den realen gesellschaftlichen Bedingungen – den Geltungsanspruch der bürgerlichen und politischen Grundrechte zu erhalten und zu erfüllen. Beispielsweise hat„das Recht auf Redefreiheit nur wenig wirkliche Substanz, wenn sie[die Bürger] aufgrund fehlender Erziehung nichts zu sagen haben, was der Rede wert ist, und sie nicht die Mittel haben, sich Gehör zu verschaffen.“ 37 Die Unterfütterung der liberalen Grundrechte mit neuen positiven Freiheitsrechten – den sozialen und wirtschaftlichen Grundrechten – ist folglich die Bedingung für die Realisierung ihrer wirklichen Geltung für alle. Die Entfaltung der sozialen Grundrechte im 20. Jahrhundert entspringt der Selbsterkenntnis der Staatsbürger, dass ihre Grundrechte für alle nur garantiert werden können, wenn sie das Recht auf die„Mittel ihrer Verwirklichung“ einschließen. Ohne diesen Schritt laufen die Rechte Gefahr, von Grund auf entlegitimiert zu werden, weil nur wenige wirklichen Gebrauch von ihnen machen können. Im Gegensatz zu den Verfechtern eines marxistisch-leninistischen Fundamentalismus, welche die Meinung vertraten, dass die Erfüllung der politischen Rechte die Geltung der sozialen voraussetze, stellt Marshall jedoch klar, dass erst alle Staatsbürger über die liberalen politischen Rechte verfügen müssen, bevor sich soziale Rechte entfalten können. 38 Denn bei den sozialen Rechten geht es ja nicht um eine für sich selbst stehende Gruppe von Grundrechten, sondern um die Garantie zur Erfüllung der Ansprüche aus den bürgerlichen und politischen Rechten für alle Bürger. 2.6 Universelle Grundrechte Die Internationale Menschenrechtscharta 1966 unternahmen die Vereinten Nationen den entscheidenden Schritt zur völkerrechtlich verbindlichen Gleichstellung von politischen und sozialen Grundrechten: Sie beschlossen zwei Entwürfe internationaler Konventionen, und zwar den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte(Zivilpakt) und den Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte(Sozialpakt). Beide traten, nachdem sie von 35 Staaten ratifiziert worden waren, im 36 Marshall 1992: 40 37 Marshall 1992: 58 38 Marshall 1992: 64 22 Jahr 1976 in Kraft. Sie begründen für die Staaten, welche sie annahmen, im Unterschied zur Menschenrechtserklärung von 1948, bindende Pflichten. 39 Ihnen kommt der Rechtscharakter eines multilateralen Vertrages zu; die Verpflichtung zur Respektierung der erklärten Grundrechte ist völkerrechtlich zwingend. In der Zeit des Kalten Krieges wurden die politischen und sozialen Rechte oft einander gegenüber gestellt. Während der Westen auf den bürgerlichen und politischen Freiheiten beharrte, bestanden die östlichen Staaten auf den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten. Durch diese Prioritätensetzung war es zur Ausarbeitung von zwei getrennten Verträgen gekommen. Im Tausch gegen die Zustimmung des„Ostens“ zu den negativen Freiheitsrechten stimmten die Repräsentanten des„Westens“ schließlich den positiven Freiheitsrechten zu. Mittlerweile haben 148 Staaten den Sozialpakt und 151 Staaten den Zivilpakt ratifiziert. 40 Allerdings weigern sich bis heute die USA, den Sozialpakt zu ratifizieren. Jimmy Carter 41 hatte diesen 1979 zwar unterschrieben, aber aus politischideologischen Gründen wurde der Pakt von der Carter-Administration damals nicht an den Senat weitergeleitet, der ihm zur Ratifizierung hätte zustimmen müssen. Die beiden Regierungen unter Ronald Reagan und George Bush hatten ebenfalls wenig Neigung, die wirtschaftlich-sozialen Menschenrechte anzuerkennen. Sie waren vielmehr der Meinung, diese Rechte wären allenfalls erstrebenswerte soziale Ziele(„merely desirable social goals“) und sollten daher nicht zum Inhalt verbindlicher Verträge werden. Die Clinton-Administration erkannte die Rechte zwar an, hielt es jedoch nicht für ratsam, sich in dieser grundsätzlichen Frage auf einen Kampf mit den Republikanern im Kongress einzulassen. 42 Die Gleichrangigkeit der Grundrechte und ihr normativer Ursprung Mit den Grundrechten einigten sich die Vereinten Nationen auf zwei wichtige Grundsätze: Erstens auf den Grundsatz, dass die bürgerlichen, politischen, kulturellen, sozialen und ökonomischen Grundrechte prinzipiell gleichrangig gelten. Die Realisierung der ökonomischen und sozialen Rechte darf sich nur in dem Maße„verzögern“, wie die wirtschaftliche Situation eines Landes dies erzwingt. Zweitens auf den Grundsatz, dass die Grundrechte kulturell, religiös und weltanschaulich neutral sind. Dies bedeutet, dass sie global gelten, ihre Geltung aber nicht von jedem Staat gleichermaßen begründet oder überhaupt begründet werden muss. Die Geltung der Grundrechte ist universell und somit von partikulären kulturellen Traditionen unabhängig. 39 Heidelmeyer 1997: 44 40 Stand: November 2003 41 Jimmy Carter war von 1977 bis 1981 Präsident der USA. 42 Buergenthal 1997 23 Soziale Demokratie kann sich in allen wesentlichen Fragen auf den Internationalen Menschenrechtspakt der Vereinten Nationen von 1966 stützen. Sie kann insoweit auf eine besondere philosophische Begründung ihrer normativen Grundlagen, etwa in Form einer universalistischen Theorie der Gerechtigkeit, verzichten. Gleichwohl sind die in den Grundrechtspakten der Vereinten Nationen verankerten liberalen und sozialen Bürgerrechte mit universalistischem Geltungsanspruch normativ begründbar. Ihre Begründung ist in der Gegenwart zum globalen Kulturgut geworden. Solche Begründungen können in den Traditionen der Aufklärung und in der auf sie gestützten praktischen Philosophie wurzeln oder ebenso in den religiösen oder weltanschaulichen Traditionen verschiedener Art. Die unterschiedlichen Begründungen können aber nichts an der gesellschaftlichen und praktischen Geltungsweise der Grundrechte verändern. Daher können und müssen spezielle Begründungen für die Theorie der sozialen Demokratie weitgehend ausgeklammert bleiben. Die Grundrechtspakte sind der praktische Beweis, dass all diese verschiedenartigen Denk- und Begründungsweisen doch in einem übereinstimmenden Verständnis der Grundrechte von Menschen und Bürgern münden können. Dies allein ist für ihre Rolle bei der Gestaltung der gesellschaftlichen und politischen Lebensverhältnisse der Menschen von Bedeutung. Der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte Der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte beruht auf einem weit ausdifferenzierten materiellen Freiheitsverständnis. 43 Er beschreibt in konkreter, umfassender und detaillierter Form die sozialen und wirtschaftlichen Bedingungen, die jede gesellschaftliche Verfassung auf der Welt erfüllen muss, um die universellen Menschen- und Bürgerrechte zu gewährleisten. Als übergeordnetes Leitbild, dem die einzelnen Normen zugeordnet werden, gilt das„Ideal des freien Menschen, der von Furcht und Not befreit ist“. Der Pakt nennt in den einschlägigen Kapiteln vorrangig folgende Rechte: Soziale Grundrechte des UN-Paktes 1966: - Gleichberechtigung von Männern und Frauen - Recht auf Arbeit - Recht auf gerechte und günstige Arbeitsbedingungen - Recht, seinen Lebensunterhalt durch frei gewählte oder angenommene Arbeit selbst zu verdienen - Gerechter Lohn und gleiches Entgelt für gleichwertige Arbeit - Ausreichender Lebensunterhalt - Sichere und gesunde Arbeitsbedingungen - Recht, Gewerkschaften zu bilden und Handlungsfreiheit für die Gewerkschaften 43 Heidelmeyer 1997: 244 ff. 24 - Streikrecht - Soziale Sicherheit - Sicherung eines angemessenen Lebensstandards - Schutz vor Hunger - Recht auf ein Höchstmaß an körperlicher und geistiger Gesundheit und der dafür notwendigen ärztlichen Behandlung - Recht auf Bildung, Ausbildung und eine Erziehung mit dem Ziel der vollen Entfaltung der menschlichen Persönlichkeit und der gesteigerten Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten - Grundschulpflicht, Teilnahme am höheren Schulwesen sowie der Universitätsausbildung entsprechend der Fähigkeiten des Einzelnen - Recht auf Kultur Diese Rechte stellen in ihrer Gesamtheit eine breite Verpflichtungsbasis für eine Politik der sozialen Demokratie dar. Sie konstituieren eine Art sozialer und ökonomischer Sockelgleichheit für alle Menschen in den zentralen Dimensionen: – Zugang zur Erwerbstätigkeit und das Recht, einen angemessenen Lebensunterhalt selbst verdienen zu können – Soziale Sicherheit – Versorgung mit elementaren sozialen Grundgütern(Bildung, Gesundheitsversorgung) – Schutz der menschlichen Würde auch im Arbeitsleben – Schutz der gewerkschaftlichen Vertretungsrechte sowohl im Arbeitsleben als auch in der politischen Arena Der Pakt ist durch ein positives Freiheitsverständnis charakterisiert. Die Dimension der autonomen Mitentscheidung in der sozial-ökonomischen Handlungssphäre, bzw. die auf gesellschaftliche Demokratisierung zielende Dimension sozialer Demokratie, bleibt in der Erklärung ausgeblendet. Sie definiert ein Mindestniveau der gleichen Versorgung mit sozialen Grundgütern und lässt alle Fragen der gerechten Verteilung der individuellen Lebenschancen offen. Der Begriff der Gerechtigkeit kommt nur im Hinblick auf die Lohn und Arbeitsbedingungen ins Spiel. Da die Kriterien der Gerechtigkeit nicht näher erläutert werden und die entscheidenden Verteilungsfragen ausgeklammert bleiben, bedarf der Grundrechtskatalog konkretisierender Anwendungsdialoge über soziale Gerechtigkeit in jedem Land und für das Verhältnis zwischen den Gesellschaften der Welt im Ganzen. Die Geltungsweise der Grundrechte Die Geltungsweise der bürgerlichen und politischen Rechte unterscheidet sich von der der sozialen, kulturellen und ökonomischen Rechte. Während die formalen Rechte in jedem Land der Welt unverzüglich in Geltung zu setzen sind, müssen die 25 materiellen Rechte lediglich„progressively“, also fortschreitend, nach Maßgabe der Möglichkeiten der einzelnen Länder realisiert werden. 44 Mit den bürgerlichen und politischen Rechten sind nach dem geltenden Völkerrechtsverständnis Ergebnispflichten( obligations of result) verbunden, während die materiellen Rechte 45 lediglich an Verhaltenspflichten geknüpft sind( obligations of conduct). Rechtsverletzungen werden in beiden Gruppen auch unterschiedlich geahndet. Während bei der Nicht-Einhaltung der formalen Menschenrechte 46 eine Staatenklage droht, ist für die Verletzung der materiellen Rechte lediglich ein fakultatives Berichtsverfahren vor dem entsprechenden UN-Ausschuss vorgesehen. Zudem existiert für keins der Rechte ein Individualbeschwerdeverfahren. 47 Jedem Staat wird allerdings auferlegt, auf die Realisierung und Gewährleistung auch der materiellen Rechte nach besten Kräften hinzuwirken. In diesem Sinne gelten die Rechte in ihrer Gesamtheit und Gleichrangigkeit uneingeschränkt und verbindlich. Lediglich das Tempo ihrer umfassenden und vollen Realisierung unterliegt dem Ermessen des jeweiligen Staates und hängt insbesondere von zwei Faktoren ab: erstens dem politischen Willen der verantwortlichen Autoritäten, zweitens der Verfügung über die ökonomischen Ressourcen, die dazu nötig sind. Für jeden der gesellschaftlichen Handlungsbereiche könnten allerdings institutionelle, strukturelle und prozedurale Merkmale erarbeitet werden, die von jeder Gesellschaft erfüllt werden müssen, die sich der Geltung der Grundrechtsnormen unterwirft. Soziale Demokratie ist im Kern das Programm der konsequenten Verwirklichung der politischen, sozialen und wirtschaftlichen Grundrechte überall auf der Welt. 2.7 Selbstverantwortung und Bürgerpflichten Bisher ist von der Generalversammlung der Vereinten Nationen noch keine Erklärung zu den Menschenpflichten verabschiedet worden. Es ist davon auszugehen, dass dies auch zukünftig nicht geschehen wird. Allerdings hat der„InterAction Council“ – eine unabhängige, internationale, 1983 gegründete Organisation – eine Allgemeine Erklärung der Menschenpflichten 48 erarbeitet. Diese enthält insgesamt 19 Artikel und bezieht sich auf„die Akzeptanz der Würde aller Menschen, ihrer unveräußerlichen Freiheit und Gleichheit und ihrer Solidarität unter44 Heidelmeyer 1997: 255 45 die sozialen, kulturellen und ökonomischen Rechte 46 die bürgerlichen und politischen Rechte 47 Damit sind Verfahren einer unmittelbaren Durchsetzung der Rechte des Einzelnen gegen seinen Staat gemeint.(Näheres dazu in Woyke 2000: 264) 48 InterAction Council 1997 26 einander“. 49 Die Betonung der menschlichen Pflichten hält der InterAction Council aus folgendem Grund für notwendig:„Der Begriff der Menschenpflichten dient auch zum Ausbalancieren der Begriffe Freiheit und Verantwortung: Während Rechte auf mehr Freiheit bezogen sind, sind Pflichten mit Verantwortung verbunden.“ 50 Insgesamt betrachtet enthält der Entwurf allerdings fast nur allgemeine Moralpflichten und kaum staatsbürgerliche oder sozialbürgerliche Pflichten. Es spricht heute vieles dafür, die Grundrechte durch Grundpflichten zu ergänzen: Die Finanzkrise des modernen Sozialstaates hat die Schere zwischen Einnahmen und Ausgaben immer größer werden lassen. Nationale Ökonomien sind angesichts globaler Märkte nur begrenzt belastbar. In einigen Ländern mehren sich die Bürgerproteste gegen weitere Steuerbelastungen. Die Ziele der sozialen Sicherheit und Gleichheit müssen gegen wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und Eigenverantwortung abgewogen werden. Je weiter ein Sozialstaat ausgebaut ist, umso mehr gilt: Ohne eine konsequente Berücksichtigung der Grundpflichten können auch die sozialen Grundrechte nicht mehr gewährleistet werden. Die Grundpflichten müssen sorgfältig begründet und in ein angemessenes Verhältnis zu den Grundrechten gestellt werden. In der Arbeiterbewegung war der enge Zusammenhang zwischen Rechten und Pflichten immer lebendig. Solidarität wurde beispielsweise als eine doppelte Verpflichtung verstanden: nämlich als Pflicht der Gemeinschaft gegenüber dem Einzelnen und als Pflicht des Einzelnen gegenüber der Gemeinschaft. Trittbrettfahrerei oder die Erwartungen des Einzelnen, dass die Gemeinschaft ihm gegenüber Solidarität zeige, ohne dass er sie ihr gegenüber nach seinen besten Möglichkeiten erwidert, galt als eine schwere Verfehlung. Dem Selbstverständnis der alten sozialen Bewegung zufolge stellte eine mangelnde Solidarität die Rechte des Einzelnen gegenüber der Gemeinschaft in Frage. Es waren diese Prinzipien, die zur Errichtung des modernen Sozialstaates geführt haben. Vor allem der Aufbau einer sozialstaatlichen Grundsicherung verkörpert die Realisierung sozialer Grundrechte. Im Maße wie Soziale Demokratie zu einem gesamtgesellschaftlichen Projekt ausgebaut wird, müssen auch die Grundpflichten zunehmend ernst genommen werden. Das ist eine Voraussetzung für den Erhalt der sozialen Sicherungssysteme. Für die Begründung von Grundpflichten ist Ronald Dworkins Argument entscheidend: Das elementare Freiheitsrecht der Person bedingt die Pflicht zur selbstverantwortlichen Lebensführung. 51 Jeder ist verpflichtet, Hilfen der Gemeinschaft nur in dem Maße in Anspruch zu nehmen, wie eigene Anstrengungen, den Lebensunterhalt für sich selbst zu sichern, misslingen. 49 ebenda: 1-2 50 ebenda: 12 51 Dworkin 2000 27 In einem ausgebauten Sozialstaat kann folglich die Gewährung von Rechten an den Nachweis der Erfüllung von Pflichten gebunden werden. So wie einem Einzelnen sein politisches Bürgerrecht entzogen werden kann, weil er aktiv gegen die verfassungsmäßigen Grundlagen seines Gemeinwohls gewirkt hat, so können ihm auch soziale Rechte entzogen werden, wenn er seine komplementären sozialen Pflichten verletzt hat. Einige Sozialstaaten haben diese Prinzipien bereits realisiert. In Dänemark ist beispielsweise seit den 1990er Jahren die Leistung der Arbeitslosenversicherung abhängig vom Nachweis des Einzelnen, ausreichende Anstrengungen zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit unternommen zu haben. Andere Länder sind dabei, Wege zur Realisierung dieses Prinzips zu erproben. Auch bei den Grundpflichten kommt es allerdings darauf an, die Würde aller Personen unbedingt zu achten. Im Verständnis Sozialer Demokratie ist die Würde einer Person unabhängig von ihren Leistungen, d.h. die elementaren sozialen Grundrechte der Sicherung einer menschenwürdigen Existenz müssen einer Person auch dann gewährleistet werden, wenn sie ihre Pflichten nicht eingehalten hat. In diesem Fall kann jedoch die Höhe der Sozialleistung abgesenkt werden. Es ist daher gerechtfertigt, zwei unterschiedliche Niveaus sozialer Sicherung zu gewährleisten: 1. ein gehobenes Niveau der sozialen Sicherung, welches den Einzelnen vor den großen Risiken schützt und ihn für angemessene Zeit im Prinzip nicht schlechter stellt als vor dem Eintreten dieser Risiken. Diese Sicherung kann in Art und Höhe von der Erfüllung der Pflichten abhängig gemacht werden. 2. ein elementares Niveau der sozialen Sicherung, welches jedem Menschen zukommt, auch dem, der die Pflicht verletzt hat, eine zumutbare Erwerbstätigkeit aufzunehmen. Lohnersatzleistungen dürfen niemals so weit gekürzt werden, dass ein menschenwürdiges Leben nicht mehr möglich ist. Unterlässt ein Sozialstaat die Differenzierung in unterschiedliche Sicherungsniveaus, so kann ihm dies als Verstoß gegen Gerechtigkeitsprinzipien ausgelegt werden. Personen, die erhebliche Anstrengungen zur Wiederaufnahme einer Erwerbstätigkeit unternehmen, können sich, sofern sie dieselbe finanzielle Hilfe beziehen, wie Personen, die diese Anstrengungen nicht unternehmen, ungerecht behandelt fühlen. Eine Differenz zwischen den beiden Niveaus sozialer Sicherung ist im Prinzip geboten. Wie hoch sie ausfällt und ob ihr Vollzug notwendig ist, kann nur im politischen Raum und in den konkreten gesellschaftlichen Erfahrungslagen entschieden werden. 2.8 Soziale Risiken Die Fähigkeit einer Person, von ihren bürgerlichen und politischen Grundrechten realen Gebrauch machen zu können, wird in ausschlaggebender Weise durch die sozialen und wirtschaftlichen Risiken bestimmt, denen sie in ihrem Leben ausgesetzt ist. 28 Der Begriff des Risikos Der Begriff des Risikos ist komplex. Im Unterschied zu Gefahren schließen Risiken immer ein Element gezielter Wahlhandlung ein. Für die Theorie der sozialen Demokratie sind die sozial-strukturellen Risiken entscheidend, weil sie politisch mitverantwortet sind. Politisch zu verantworten sind all diejenigen sozialen Risiken, die die Realisierung der individuellen Grundrechte bedrohen und aus gesellschaftlichen Verhältnissen folgen, die durch kollektive Entscheidungen eingerichtet worden sind oder fortbestehen. Die Gesellschaft hat bei ihren politisch beeinflussbaren kollektiven Entscheidungen für eine angemessene Risikoabwägung im Hinblick auf die Grundrechte aller Bürger zu sorgen und notfalls den eingetretenen Schaden zu beheben. Da gesellschaftliche Risiken Folge von politischen Kollektiventscheidungen sind, können sie zumeist nur durch politisches Handeln korrigiert oder kompensiert werden. Der Einzelne kann ihnen nur begrenzt entgegen wirken. Paul Johnson hat die aus der Kultur des Marktkapitalismus hervorgehenden Risiken mit dem Anspruch auf Vollständigkeit systematisiert. Er unterschied zwischen Risiken für die Gesundheit, Risiken aus dem Lebenszyklus, wirtschaftlichen Risiken und ökologischen Risiken. Ulrich Beck hat dieser Klassifizierung einen weiteren Typ Risiko hinzugefügt, nämlich die aus der reflexiven Moderne folgenden Risiken für Leben und Gesundheit, deren bloße Erkenntnis wissensabhängig ist und deren Erzeugung mit der modernen technisch-wissenschaftlichen Reichtumsproduktion untrennbar verwoben ist. 52 Bei diesen Risiken handelt es sich beispielsweise um chemische Verseuchungen, um Radioaktivität oder um Zivilisationskrankheiten. Diese Risiken sind häufig für das eigene Auge und Empfinden nicht erkennbar, es bedarf zu ihrer Feststellung des ausgewiesenen Expertenurteils. Nur die Wissenschaft kann mit ihren Theorien, Experimenten und Messinstrumenten solche Risiken überhaupt sichtbar machen. Einer Reihe von Risiken kann eine universale soziale Bedeutung zugesprochen werden 53 , da sie in allen Gesellschaften vorkommen und von grundlegender Bedeutung für die soziale Existenz aller Menschen sind. 54 Sie beziehen sich auf allgemein anerkannte Grundgüter wie das physische Leben und Überleben, die soziale Anerkennung und die universellen Grundrechte. 52 Beck 1986: 35 ff. 53 Dies gilt unter den sozio-kulturellen Bedingungen der Moderne. 54 Swaan 1993 29 Risikotypen Für die soziale Demokratie wird zwischen zwei Risikotypen unterschieden: die privat-optionalen Risiken und die politisch-optionalen Risiken(vgl. Tabelle 2). Tabelle 2: Zwei Risikotypen Risikotypen I. Privatoptionale Risiken II. Politischoptionale Risiken Charakterisierung Diese Risiken werden von Individuen aufgrund privater Nutzen-Kalkulation eingegangen. Diese Risiken sind entweder durch staatliche Entscheidungen bedingt, die auf das Gemeinwohl gerichtet sind, oder durch politisches Unterlassungshandeln. Ausprägungen a. sozio-strukturelle Risiken(Diese Risiken folgen aus den systematischen Wirkungen sozialer Strukturen, wie etwa dem Marktkapitalismus) b. soziotechnologische Risiken(Diese Risiken folgen aus der Anwendung von Technologien im Hinblick auf private oder kollektive Nutzenerwägungen.) c. sozio-kulturelle Risiken(Diese Risiken sind teilweise auf politische Entscheidungen oder politisches Unterlassungshandeln zurückzuführen.) Beispiele Berufswahl 55 Erwerbslosigkeit Nukleare Verseuchungen durch die Nutzung von Kernenergie; chemische Verseuchung Politische oder berufliche Diskriminierungen wegen des Geschlechts, der Hautfarbe oder der Herkunft 56 Die privat-optionalen Risiken werden durch individuelle Wahlhandlungen verursacht und können folglich ebenso individuell vermieden werden. Für diese Risiken muss das Individuum selbst die Verantwortung übernehmen. Sie spielen folglich 55 Dworkin 2000: 73 ff. 56 Beck 1986: 35 ff. 30 für die soziale Demokratie eine untergeordnete Rolle. Alle politisch-optionalen Risiken können dagegen nicht auf die Handlung einer bestimmten Person zurückgeführt werden, denn sie sind kollektiv verursacht. Hierbei handelt es sich um Risiken, die aus wirtschaftlichen, gesellschaftlichen oder technologischen Institutionen und Strukturen resultieren, für die sich eine Gesellschaft entschieden hat. Sie betreffen meist eine große Anzahl von Personen in gleicher Weise und entziehen sich deren unmittelbarer Einwirkung. Für die soziale Demokratie haben diese politisch-optionalen Risiken eine besondere Bedeutung. Denn sie beziehen sich auf den unverschuldeten Verlust der Mittel, die eine Person braucht, um jene sozialen Grundgüter zu erlangen, die Voraussetzung ihrer Freiheit und Chancengleichheit sind. Soziale Demokratie ist vor allem auch dadurch charakterisiert, dass sie gegen Folgen aus politisch-optionalen Risiken soziale Sicherheit organisiert. Allen Bürgerinnen und Bürgern gewährt sie einen Rechtsanspruch auf die sozialen Mittel zur Realisierung ihrer Grundrechte, gerade auch im Falle des Eintretens von soziostrukturellen Risiken. Risiken und Rechte Heute bezieht sich die Theorie der sozialen Demokratie auf alle sozio-strukturellen Risiken. Die klassische Theorie der sozialen Demokratie 57 war in ihrer Argumentation auf die Risiken der kapitalistischen Marktwirtschaft bezogen. Ihr lag dabei aber immer eine allgemeinere Argumentation zugrunde. Es ging um die Überwindung des Widerspruchs zwischen der formalen Gewährung universeller Grundrechte für alle Bürger auf der einen Seite und der Nicht-Gewährleistung der sozialen Mittel ihrer Realisierung für die Gruppen von Bürgern, die jeweils von den sozialen Risiken betroffen sind. Es ging zunächst darum, auch den Menschen eine volle soziale Sicherung zu garantieren, die sich nicht durch eigenen Erfolg am Markt gegen die großen Risiken der Erwerbslosigkeit wappnen konnten. Angefangen mit der gesellschaftlichen Barriere gegen die Frauengleichstellung geriet nach und nach eine Reihe anderer gesellschaftlicher Risiken ins politische Blickfeld. Alle Risiken warfen dasselbe Problem auf: Einer bestimmten Personengruppe blieb der Zugang zu den Mitteln, die sie zur Wahrnehmung ihrer Grundrechte benötigte, verwehrt. Daraus resultiert das für den Anspruch der sozialen Demokratie konstitutive Grundproblem. Seine Ursachen sind unterschiedlich, die Folgeprobleme sind dieselben. Die Charakterisierung„sozial“ verdient die Theorie der sozialen Demokratie daher aus zwei Gründen: erstens, weil sie die sozial-strukturellen Ursachen von Grundrechtsdefiziten überhaupt thematisiert und zweitens, weil sie die sozialen Bedingungen identifiziert, die erfüllt sein müssen, damit der universelle Geltungsanspruch der Grundrechte für alle Menschen auch praktisch eingelöst werden kann. 57 Dies bezieht sich auf die Theoretiker: Karl Marx, Ferdinand Lassalle, Eduard Bernstein, Jean Jaures, Georg Bernard Shaw, Hermann Heller, Eduard Heimann, Gustav Möller und Anthony Crossland. 31 Da sich libertäre Demokratietheorie auf die Formalgeltung von Grundrechten und auf demokratische Institutionen beschränkt, kann sie von vorneherein eine abgeschlossene Form aufweisen. Die soziale Demokratie muss hingegen offen bleiben für neue soziale Risiken. Die Themen der sozialen Demokratie sind die Fragen nach den sozialen Risiken für die Geltung der Grundrechte und nach den Grundlagen politischen Handelns zu ihrer Begrenzung oder zur Kompensation ihrer Auswirkungen. Vor allem aber geht es ihr um Mittel und Strategien, die politisch eingesetzt werden können, um in allen Risikofällen die Kluft zwischen Formalgeltung und Realwirkung der Grundrechte zu schließen. Soziale Demokratie schließt die Verpflichtung des demokratischen Staates ein, eine angemessene strukturelle Sicherung gegen alle gesellschaftliche Risiken zu schaffen, die: politischer Natur sind Einschränkungen von Grundrechten nach sich ziehen kollektive Auswirkungen zeigen nicht allein durch zumutbare individuelle oder kollektive Selbsthilfe abzustellen sind durch verfügbare Mittel der politischen Steuerung der Gesellschaft wirksam eingeschränkt oder unter Kontrolle gebracht werden können. In der Gegenwart erfüllen verschiedenartige soziale Risiken, alte und neue, die politischen Bedingungen für soziales Staatshandeln(vgl. Tabelle 3). Tabelle 3: Gruppen gesellschaftlicher Risiken Gruppen gesellschaftlicher Risiken Risiken aus den Strukturen des marktwirtschaftlichen Kapitalismus Risiken aus den kulturellen Mustern des Geschlechterverhältnisses Risiken aus der kulturellen Heterogenität moderner Gesellschaften Risiken aus den Prozessen des Industrialismus Risiken aus der beschleunigten Modernisierung Risiken aus der postmodernen Wissensökonomie Risiken aus der gesellschaftlichen und ökonomischen Globalisierung seit ca. 1830er Jahren 1860er Jahren 1960er Jahren 1970er Jahren 1975er Jahren 1990er Jahren 1990er Jahren 32 Ein besonderes, alle anderen verschärfendes Risiko besteht, solange der Prozess der Globalisierung der politischen Kontrolle entgleitet. Gegenwärtig werden dadurch die bürgerlichen, politischen, sozialen und wirtschaftlichen Grundrechte der großen Mehrheit der Weltbevölkerung verletzt. Der Prozess der Globalisierung ist äußerst vielgestaltig und widerspruchsvoll. In ihm bündeln sich daher viele Risiken. Das zentrale neuartige Risiko der Globalisierung besteht allerdings darin, dass die Chancen zur politischen Einwirkung und damit zur Abwehr der Risiken gesunken sind. Denn wirksame politische Entscheidungen können nicht mehr allein auf der Ebene der national oder regional organisierten Gemeinwesen gefällt werden. Sie verlangen politische Verankerung und Gestaltungsmacht auf einer supra-nationalen Ebene. Eine solche positive oder progressive Globalisierung steht weitgehend noch aus. 2.9 Politische Anthropologie Das Menschenbild spielt in der Kontroverse zwischen libertärer und sozialer Demokratie eine Schlüsselrolle. Anthropologische Grundannahmen haben Auswirkungen für die Antworten auf viele Fragen der politischen Praxis, wie vor allem: Können Menschen ein Interesse an Gerechtigkeit haben? Sind Menschen bereit, sich für das Gemeinwohl zu engagieren? Was bedeutet Armut oder Arbeitslosigkeit für die menschliche Persönlichkeit? Welche Bedeutung hat soziale Teilhabe? Welche Folgen hat die dauerhafte Verletzung von Gerechtigkeitsnormen? Realistische oder idealistische Anthropologie? Dem Konflikt zwischen libertärer und sozialer Demokratie liegt auch ein Konflikt über das Menschenbild zugrunde. Er äußert sich vor allem in der Rivalität zwischen den jeweils bevorzugten Freiheitsbegriffen. Während die libertäre Demokratie den negativen Freiheitsbegriff zugrunde legt, stützt sich die soziale Demokratie auf den positiven Freiheitsbegriff. Der Libertarismus erwartet ausschließlich rationalegoistische Verhaltensmotive. Die soziale Demokratie geht davon aus, dass die meisten Menschen neben ihren eigenen Interessen auch Gemeinwohlinteressen ernst nehmen(vgl. Tabelle 4). Verhaltensmotive der Menschen Das politische Verhalten der Menschen ist abhängig von den gesellschaftlichen Beziehungen und von den Chancen zur Verständigung. Die Präferenzen der Wählerschaft stehen nicht von vorneherein fest, sondern entstehen im politischen Prozess. Erst in der Auseinandersetzung mit überlieferten Orientierungen und öffentlich vorgebrachten Argumenten für Belange des Gemeinwesens bildet sich die Rationalität des politischen Handelns. 33 Tabelle 4: Vergleich zwischen libertärer und sozialer Demokratie libertäre Demokratie soziale Demokratie Anthropologie Freiheitsbegriff Verhaltensmotiv Menschenbild skeptische Anthropologie negativer Freiheitsbegriff Eigeninteressen rational kalkulierender Egoist realistische Anthropologie positiver Freiheitsbegriff Eigen- und Gemeinschaftsinteressen verständigungsorientierte Person Die empirische Diskursforschung hat gezeigt, dass Sozialstaatsreformen, die sich gegen die Besitzstandsinteressen gesellschaftlicher Mehrheiten richten, dennoch politische Zustimmung finden können, wenn es gelingt, sie in der Öffentlichkeit überzeugend zu begründen. 58 Wo es gelingt, den Diskurs mit guten Gründen zu führen, stimmen viele Wähler sogar einer Politik zu, die sich gegen ihre eigenen unmittelbaren materiellen Interessen richtet. Wo hingegen die politischen Begründungen unterbleiben, beharren die Wähler auf ihren Ausgangsinteressen und wählen die betreffenden Regierungen bei der nächsten Gelegenheit ab. Wahluntersuchungen zeigen, dass die meisten Menschen Überlegungen des Gemeinwohls und gesellschaftlicher Gemeinwohlzwecke in ihre Wahlentscheidungen einbeziehen. Das Handeln der Personen kann daher nicht ausschließlich auf die persönliche Nutzenmaximierung zurückgeführt werden. Auch solidarische Motive und Gemeinschaftsinteressen spielen im Handeln der Menschen eine Rolle. Solidarisches Handeln wird durch Vertrauen und die Gewissheit der Gegenseitigkeit wesentlich verstärkt. Insbesondere dann, wenn Menschen davon ausgehen können, dass viele andere und die institutionellen Akteure selbst ebenfalls solidarisch handeln, sind sie bereit, sich für das Gemeinwohl einzusetzen. Das individuelle(Wahl-)Verhalten unterliegt folglich einer komplexen MehrfachRationalität. Sicherheits- und Kontinuitätsbedürfnisse, rationale Handlungsmotive der Nutzenmaximierung, moralische Maßstäbe, Gemeinschaftsinteressen und ideologische Deutungen spielen dabei eine bedeutende Rolle. Welche Motive dominieren, hängt immer auch von den gesellschaftlichen Verhältnissen und dem Maß der Gerechtigkeitsorientierung öffentlicher Politik ab. Bestimmte gesellschaftliche Strukturen, wie eine funktionierende Zivilgesellschaft oder ein auf Gerechtigkeit gestütztes Sozialsystem unterstützen solidarisches 58 Scharpf/Schmidt 2000 34 Verhalten in der Gesellschaft. Dagegen ist solidarisches oder gemeinwohlorientiertes Verhalten überall dort eher schwach ausgeprägt, wo kaum Gemeinschaftsprojekte existieren, die politische Verständigung gestört ist und eine Kultur der individuellen Risikoabsicherung dominiert. Die philosophische Anthropologie nennt sechs zentrale menschliche Grundbedürfnisse, die alle Menschen unabhängig von ihrer kulturellen und religiösen Zugehörigkeit, geografischer Herkunft und gesellschaftlicher Entwicklungsstufe haben: Anerkennung, Vertrauen, Begehren, Beherrschen, Verständigung und Bedürfnis nach einem intakten sozialen Raum. Wie die Erfahrungen des 20. Jahrhunderts gezeigt haben, ist jede Politik, die die Grundbedürfnisse des Menschen teilweise missachtet oder ganz ignoriert, auf die Dauer zum Scheitern verurteilt. Der Fundamentalismus verabsolutiert das Vertrauen auf künstlicher Basis und mit Zwangsmitteln. Der Libertarismus setzt das Begehren als absolut, der Kommunismus missachtet die Verständigung und der Faschismus verabsolutiert die Macht und nimmt keine Rücksicht auf die Bedürfnisse der Anerkennung und Verständigung. Auch die Politik einer unbegrenzten wirtschaftlichen Flexibilität ignoriert die Grundbedürfnisse des Vertrauens und der Beherrschung und entzieht sich damit ihre eigenen Grundlagen. Aus den menschlichen Grundbedürfnissen folgen keine direkten Handlungsprogramme, aber Maßstäbe und Grenzen jeder menschlichen Politik. Nur wo sie erfüllt sind, kann ein Einverständnis der betroffenen Menschen erwartet werden. Schlussfolgerung für die soziale Demokratie Die Erkenntnisse der politischen Anthropologie legen folgende Schlussfolgerungen für die soziale Demokratie nahe: Erstens: Die gesellschaftlichen und politischen Solidaritätspotenziale hängen davon ab, welche zivilgesellschaftlichen Handlungsstrukturen, welche sozialstaatlichen und welche politischen Institutionen vorhanden sind. Zweitens: Das individuelle Verhalten wird durch eine komplexe MehrfachRationalität bestimmt. Unter anderem spielen Erwartungen zur Kooperationsbereitschaft der Anderen und zur Zuverlässigkeit der bestehenden Institutionen eine Rolle bei der individuellen Entscheidung für gemeinwohlorientiertes Handeln und solidarische Rücksichtnahme. Drittens: Wenn die Bürger sehen, dass sich in den öffentlichen Institutionen und Strukturen Gerechtigkeit manifestiert, dann werden eine lebendige Zivilgesellschaft und faire Verhaltensweisen wahrscheinlicher. Viertens: Minimalstaaten und residuale Sozialstaaten bringen die egoistischen Verhaltensweisen erst hervor, auf die sie sich stützen und durch die sie sich legitimieren. 35 Fünftens: Gesellschaftliche Lebensbedingungen und politische Verhältnisse, in denen sich Personen weitgehend ungesichert fühlen, verletzen elementare Grundbedürfnisse. Dies birgt zum einen ein großes Legitimationsproblem und erzeugt zum anderen soziale Risiken wie politische Entfremdung oder gesellschaftliche Desintegration. 2.10 Gerechtigkeit Prinzipiell dienen die politischen und sozialen Grundrechte der UN-Charta als normative Basis für die theoretische und politische Legitimation sozialer Demokratie. Allerdings legitimiert sich ein politisches System nicht allein durch die Institutionalisierung der Grundrechte. Es ist genauso wichtig, dass alle Bürger darüber hinaus die Verteilung der gesellschaftlichen Leistungen und Lebenschancen in ihrer Gesellschaft als gerecht empfinden können. Funktionen von Gerechtigkeit Die Gerechtigkeit hat für soziale Demokratie mehrere Schlüsselfunktionen: 1. Die regulative Funktion von Gerechtigkeit: Gerechtigkeit hat die Funktion einer Bezugsnorm für legitime politische Prozesse und Projekte. Interessengruppen und Parteien beziehen sich auf diese Norm, wenn sie miteinander um akzeptable Problemlösungen ringen. Anhand gerechtigkeitsorientierter Argumente wird versucht, Konflikte über soziale Chancen und Rechte fair zu lösen. Als Bezugsnorm kommt der Gerechtigkeit dabei nicht der Status einer unstreitigen Gewissheit zu, sie wird vielmehr als eine prinzipiell konsensfähige Idee wirksam. 2. Die integrierende Funktion von Gerechtigkeit: Gerechtigkeit wirkt als sozialer und politischer Integrationsfaktor in der Gesellschaft: Gesellschaftlich Schlechtergestellte erwarten von ihr die Verbesserung ihrer Position in der„gesamtgesellschaftlichen Arbeits- und Güterordnung“. 59 Gesellschaftlich Bessergestellte haben ein Interesse an der Herstellung von Gerechtigkeit, weil sie den sozialen und politischen Zusammenhalt der Gesellschaft brauchen. Ein gewisses Maß an Konsens über Gerechtigkeitsnormen in einer Gesellschaft ist notwendig, damit sich überhaupt eine rechtsstaatliche demokratische Verfassung halten kann. Durch die Rechtsprechung und die formalen Entscheidungsstrukturen wird dann den Grundsätzen der Gerechtigkeit in Schritten Geltung verschafft. 3. Die orientierende Funktion von Gerechtigkeit: Gerechtigkeit dient auch dazu, wichtige Kriterien, Maßstäbe und Orientierungen für soziales und politisches Handeln bereitzustellen. Eine soziale Demokratie setzt voraus, dass eine Idee sozialer Gerechtigkeit als politische Gemeinschaftsorientie59 Heller 1971 36 rung anerkannt wird. Sie muss Kriterien dafür umfassen, wie gesellschaftliche und wirtschaftliche Verhältnisse geordnet sind, und sie muss Maßstäbe für die Berücksichtigung unterschiedlicher sozialer und wirtschaftlicher Interessen beinhalten. Über die Verpflichtung zu Gerechtigkeit muss in der Gesellschaft ein Konsens möglich sein, damit sie als Orientierung für politische Entscheidungen dienen kann 60 , auch wenn im Einzelnen immer strittig bleiben kann, wie die Kriterien konkret zu fassen und zu füllen sind. 4. Die legitimierende Funktion von Gerechtigkeit: Die Gerechtigkeit dient außerdem der Legitimation des politischen Systems im Bewusstsein der Bürgerinnen und Bürger. Die in den einzelnen Handlungsfeldern verfolgten Politiken und der politische Prozess müssen von allen Bürgern als gerecht verstanden werden können, um legitim zu wirken. Legitimität gewinnen politische Ergebnisse nur dann, wenn sie innerhalb des politischen Gerechtigkeitsdiskurses debattiert wurden und eine Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger von ihnen überzeugt sind. Die Legitimationswirkung von Gerechtigkeit umfasst alle drei Politikdimensionen ( polity, policy und politics) und orientiert in ihnen das Handeln und die gesellschaftlich-politischen Institutionalisierungsprozesse auf je unterschiedliche Weise. Auf der polity-Ebene der Verfassung des Gemeinwesens verteilt der Grundwert der Gerechtigkeit die Rechte und Pflichten der Staatsbürger gleich und sichert sie durch rechtsverbindliche Institutionalisierung. Auf der policy-Ebene der politischen Handlungsprogramme verteilt er die für die Handlungsfreiheit der Personen erforderlichen Chancen und Ressourcen gerecht. Auf der politics-Ebene der politischen Durchsetzungsprozesse gewährleistet er gleiche Teilhabechancen am politischen Entscheidungsprozess und reguliert die politische Kultur des Konfliktaustrags. Ist Gerechtigkeit konsensfähig? Die Gerechtigkeitsnormen einer Gesellschaft spiegeln sich nur teilweise in deren Rechtsordnung wider. Die Frage nach der Begründung von Gerechtigkeit ist immer auch, aber nicht nur eine Frage nach der Legitimität der Rechtsordnung. Die Legitimität des Rechts beruht auf den Verfahrensbedingungen der demokratischen Entstehung von Gesetzen. Legitime Rechtsetzungsverfahren führen zu legitimem Recht. Daher verlangt Gerechtigkeit die chancengleiche Teilnahme aller an Prozessen der Meinungs- und Willensbildung. Bürger müssen ihre politische Autonomie als Gleiche ausüben und legitimes Recht setzen können. In diesem Sinne ist das Recht die Ausgestaltung des Demokratieprinzips. Mit der Frage„Wie können Gerechtigkeitsnormen begründet werden?“ hat sich der akademische Gerechtigkeitsdiskurs seit den 1970er Jahren beschäftigt. Theo60 vgl. Heller 1971 37 retiker wie John Rawls 61 , Michael Walzer 62 , Ronald Dworkin 63 und Jürgen Habermas 64 haben unterschiedliche Gründe und inhaltliche Kriterien für politische und soziale Gerechtigkeit angeführt. Die Inhalte von Gerechtigkeit Die meisten der Theoretiker der Gerechtigkeit stimmen heute darin überein, dass die fundamentale Gleichheit der Menschen- und Bürgerrechte und die politischen Institutionen der liberalen Demokratie Voraussetzungen und Elemente der Gerechtigkeit darstellen. Außerdem wird die Gleichheitsnorm von den genannten Gerechtigkeitstheoretikern nicht nur auf die politischen und bürgerlichen Rechte, sondern auch auf die sozialen, kulturellen und ökonomischen Rechte und Chancen bezogen. Inhaltlich teilen diese Konzepte der egalitären Gerechtigkeit folgende Annahmen: Erstens: Gerechtigkeit ist gleiche Freiheit. Zweitens: Ungleichheiten bei Einkommen und Vermögen sind begründungspflichtig. Drittens: Ungleichheiten sind nur dann legitim, wenn sie im Hinblick auf die Rechte anderer begründet werden können. 65 Viertens: Gerechtigkeit bedeutet gleiche Lebenschancen. Nicht nur zu Beginn des Lebens, sondern während der ganzen Lebenszeit sollen die positiven Freiheitschancen annähernd gleich verteilt sein. Fünftens: Gerechtigkeit bezieht sich auch auf individuelle und kollektive Teilhabechancen an den Entscheidungen in Staat, Wirtschaft und Gesellschaft. Sechstens: Gerechtigkeit ist reflexiv. Sie bezieht sich vor allem auch auf das Verfahren, in dem ihre Kriterien und die Bedingungen ihrer Anwendung in konkreter Lage jeweils bestimmt werden. Siebtens: Gerechtigkeit ist doppelt bestimmt: Zum einen durch einen Satz von Kriterien und zum anderen durch das Verfahren, in dem diese von den Betroffenen gemeinsam bestimmt und ausgelegt werden. Grundlage von Gerechtigkeit in der sozialen Demokratie ist ein positiver Freiheitsbegriff, welcher zu einem Konzept von Gerechtigkeit als Gleichverteilung der Lebenschancen führt. 61 Rawls 1993, Rawls 1972 62 Walzer 1992 63 Dworkin 2000 64 Habermas 1992 65 Beispielsweise formuliert John Rawls„Soziale und ökonomische Ungleichheiten(...) müssen(...) sich zum größtmöglichen Vorteil für die am wenigsten begünstigten Gesellschaftsmitglieder auswirken.“ (Rawls 1998: 69f.) 38 Der UN-Menschenrechtspakt von 1966 begründet zwar in völkerrechtlich verbindlicher Form die Gleichheit der politischen und sozialen Grundrechte. Er lässt aber viele entscheidende Fragen der Verteilung von Lebenschancen offen und stellt in diesem Sinne zu wenig Gerechtigkeitsnormen auf. Beispielsweise definiert das Grundrecht auf„gerechte Arbeitsbedingungen“ nicht, wie diese konkret aussehen sollen. Es lässt auch die Frage offen, nach welchen Kriterien bestimmt werden soll, welche Arbeitsbedingungen als gerecht gelten und welche nicht. Für soziale Demokratie sind konsensfähige Gerechtigkeitsnormen aber unerlässlich. Über sie muss in jeder Gesellschaft öffentlich befunden werden. Daher ist der öffentliche Diskurs für die Durchführung von Reformen jeglicher Art(sei es im Steuersystem oder bei den sozialen Sicherungssystemen, in der Wirtschaftsordnung oder im Bildungssystem) unerlässlich. Soziale Demokratie bedarf der öffentlichen Verständigung über Kriterien und Maßnahmen sozialer Gerechtigkeit. Diese müssen in die politische Kultur einer Gesellschaft selbst eingelassen sein oder sich ihr allmählich einprägen. Sie können freilich immer wieder zur Disposition stehen, so dass sie erneut öffentlich begründet werden müssen. Gerechtigkeit im Verhältnis zu Solidarität und Philanthropie Gerechtigkeit muss von Solidarität und Philanthropie(Menschenfreundlichkeit) begrifflich unterschieden werden, da nur sie allein zur Auferlegung von Handlungspflichten führt, die als sanktionsfähige Rechtspflichten institutionalisiert werden können. Mit dem Begriff der Solidarität werden gegenseitige Unterstützungsleistungen beschrieben, die moralisch geboten, aber nicht erzwingbar sind und die über das hinausgehen, was von Rechts wegen Pflicht ist. Solidarität ist im Sprachgebrauch der Gegenwart eine moralische Handlungspflicht, die auf einer gegenseitigen Hilfsbereitschaft innerhalb einer Gemeinschaft von Menschen beruht. Die Philanthropie bezieht sich ebenfalls auf moralische Handlungspflichten gegenüber Hilfsbedürftigen, die von diesen nicht eingefordert werden können. Anders als bei der Solidarität werden aber hier für die Leistungen keine Gegenleistungen erwartet, da sie als humanitäres Geschenk gelten. Handlungen der Philanthropie betreffen eine Sphäre außerhalb der staatlichen Zuständigkeit und beziehen sich auf das Verhältnis zwischen dauernd Hilfsbedürftigen und jenen, die Hilfe geben können, ohne Gegenleistung zu erwarten. Die Differenzierung dieser drei Dimensionen ist für die Begründung der sozialen Demokratie, besonders des Sozialstaats, von großer Bedeutung. Bezeichnet man beispielsweise die Systeme der sozialen Sicherung als Solidarsysteme, so wird angenommen, dass sie eine Art freiwilliger Leistungen bereitstellen, die sich die Bürgerinnen und Bürger untereinander zwar faktisch gewähren, aber nicht von Rechts wegen gewähren müssen. Betont man dagegen Gerechtigkeit als Grundlage, so folgt daraus, dass die Betroffenen aus Gründen der Gerechtigkeit ein Anrecht auf die Leistungen haben. 39 Für die Selbstachtung und Fremdachtung der Leistungsempfänger ist es entscheidend, wie die Sozialleistung, die sie erhalten, legitimiert ist. Gilt Solidarität als Legitimationsgrund, so rückt die Leistung ins Licht des Unverdienten. Gilt Gerechtigkeit als Legitimationsgrund, handelt es sich bei der Leistung um die Einlösung einer„berechtigten“ Forderung. Aufgrund dieser folgenreichen Differenzierung misst soziale Demokratie dem Begriff der Gerechtigkeit zentrale Bedeutung zu. Der öffentliche Diskurs über Gerechtigkeit In der sozialen Demokratie müssen Gerechtigkeitsnormen in der Öffentlichkeit überzeugend ermittelt und vermittelt werden. Eine der Voraussetzungen dafür ist eine politische Kultur, in der es ein Mindestmaß geteilter politischer Grundwerte gibt, auf die sich der öffentliche Diskurs beziehen kann. Notwendig ist auch ein Mindestmaß an Bereitschaft zur vernünftigen Verständigung bei den Konfliktparteien. Sie müssen zu Einigung bereit sein, um die rechtsstaatliche Demokratie als Handlungsrahmen glaubwürdig zu machen und zu befähigen. Obgleich wichtige Teile dieser Voraussetzungen in vielen Gesellschaften erfüllt sind, gibt es nirgendwo einen rein vernünftigen öffentlichen Diskurs über Gerechtigkeit. Oftmals ist die massenmediale Kommunikation nicht nur durch Informativität und Argumentativität geprägt, sondern ebenfalls durch unterhaltungsorientierte Inszenierung, ideologische Prägungen oder Interessenverquickung. Vor allem die BoulevardMedien und die privatkommerziellen Funkmedien, die den größeren Teil des Publikums erreichen, bieten verständigungsorientierten Diskursen schlechte Bedingungen. In den Qualitäts-Printmedien oder in den öffentlich-rechtlichen Funkmedien kann sich eher eine argumentative öffentliche Kommunikation über Fragen der Gerechtigkeit herausbilden. Voraussetzung dafür sind freie Kommunikationsmedien, ausreichende Qualitätswahrung und eine Zivilgesellschaft, die auf die Massenmedien Einfluss nimmt. Der öffentliche Diskurs über Gerechtigkeit unterscheidet sich durch eine Reihe von Besonderheiten beträchtlich vom parallel laufenden akademischen Diskurs. Erstens sind die Arenen, in denen der Diskurs geführt wird(Verbände, Massenmedien, Universitäten, Kirchen, Kongresse, Parteien), zwar miteinander verbunden, aber in ihrem Argumentationsstil völlig unterschiedlich ausgestaltet, während der akademische Diskurs einen rein wissenschaftlichen Argumentationsstil verfolgt. Zweitens findet er in der Regel bezogen auf praktische Probleme statt und ist diskontinuierlich und zufällig. Es geht dabei nie um die öffentliche Definition eines Gerechtigkeitsbegriffes überhaupt, sondern um die Erörterung konkreter Missstände. Drittens wird er fast immer in unvollständiger Art und Weise geführt, da die Voraussetzungen der Argumentation kaum ausreichend geklärt werden. 40 Viertens verknüpfen sich in ihm ideologische Konstruktionen, Medien-Macht, Interessen und Rhetorik eng miteinander. 66 Die akademischen Theorien über Gerechtigkeit wirken aber in den öffentlichen Diskurs hinein. Sie liefern Entwürfe für eine bestimmte Argumentation und prägen so die gelebte Soziokultur der Gesellschaft mit. Die politische Kultur, die sich aus überlieferten Orientierungen, realen sozialen und politischen Erfahrungen und der akademischen Deutungskultur bildet, entscheidet mit darüber, wie Gerechtigkeit verstanden wird. 67 Sowohl der akademische Diskurs über Gerechtigkeit als auch der öffentliche Diskurs über sie ist folglich von hoher politischer Bedeutung. Denn fragwürdige Zustände und Politiken können durch ihn zur Rechenschaft gezogen werden. Zwischen politischer Legitimität und dem Anspruch auf Geltung der Gerechtigkeitsnormen besteht ein unaufhebbarer Zusammenhang. 68 Politiken gewinnen nämlich nur dann Legitimität, wenn sie einen glaubwürdigen Anschluss an den Gerechtigkeitsdiskurs finden und dadurch Mehrheiten überzeugen können. In diesem Sinne spielt der öffentliche Gerechtigkeitsdiskurs und damit auch eine intakte demokratische Öffentlichkeit eine wesentliche Rolle für die Herausbildung aktualitäts-bezogener politischer Kompromisse. Pragmatische Strategie Im Hinblick auf die aktuellen Probleme der Wirtschafts- und Sozialpolitik der europäischen Sozialstaaten hat Wolfgang Merkel 2002 den Vorschlag gemacht, den politischen Gerechtigkeitsdiskurs der sozialen Demokratie pragmatisch auf vier Parameter zu konzentrieren, denen erstens offensichtlich eine Schlüsselbedeutung zukommt, die zweiten s im transnationalen Vergleich gut gemessen werden können, und im Hinblick auf die, drittens, für die meisten Länder ein eindeutiger Defizitbefund zu konstatieren ist. Dabei handelt es sich um: 1. die Armutsquote, 2. Aufwendungen für Bildung, 3. Inklusion in den Arbeitsmarkt, 4. Sozialstaatliche Aufwendungen und 5. Einkommens-Ungleichheit. Ein pragmatischer Anwendungskurs der sozialen Gerechtigkeit kann, Merkels Argument zufolge, darin bestehen, einerseits zwischen den genannten Parametern in Situationen der Ressourcenknappheit aus guten Gründen die hier angewandte Rangfolge festzulegen – oder eine andere soweit sie sich besser begründen lässt. Zu den guten Gründen für diese Rangfolge zählen vor allem: 1. Armutsbekämpfung hat Vorrang, weil Armut eine fundamentale Verletzung der Menschenwürde in allen Handlungsbereichen bedeutet, 2. Bildung ist die ausschlaggebende Schlüsselressource für die Nutzung der individuellen Freiheitschancen und der gesellschaftlichen Entwicklungspotentiale, 3. Teilhabe an der Erwerbsarbeit ist die Vorausset66 Münch 1991 67 Das ist der Kern der kommunitaristischen Gerechtigkeitstheorie vom Typ Michael Walzers(Walzer 1992). 68 Hinsch 2002: 19 41 zung sozialer Anerkennung und sozialer Teilhabe, 4. die sozialstaatlichen Aufwendungen können als Indikatoren für das Maß sozialer Sicherung gelten, 5. die leistungsgerechte Begrenzung von Einkommens-Ungleichheiten ist wünschenswert aber gegenüber den zuvor genannten Zielen nachrangig. Der zweite Schritt dieser pragmatischen Strategie besteht darin, ein komparatives Verfahren zu praktizieren, bei dem jedes Land dem jeweiligen„best practice Beispiel“ der anderen Länder folgt. Die genannten Kriterien bedürfen einer weiteren Konkretisierung, da im Bildungsbereich nicht nur die staatlichen Aufwendungen, sondern vor allem auch die reale Gleichheit der Zugangschancen von großer Bedeutung ist und bei den Sozialstaatsausgaben nicht nur der Umfang, sondern auch die Struktur. Merkels Ansatz zeigt aber auf exemplarische Weise, wie in der gegenwärtigen Situation der Schritt von den Gerechtigkeitsnormen, über die mittleren Gerechtigkeitsprinzipien der Grundrechte hin zu den konkreten Anwendungsdiskursen für die„policy“-Ebene vollzogen werden kann. Er zeigt auch, dass erst aus dem Zusammenspiel von Gerechtigkeitsnormen, Grundrechten sowie konkreten empirischen Defiziterfahrungen und ihrer Erklärung in konkreter Lage politisch relevante Strategien der Gerechtigkeit hervorgehen können. 2.11 Nachhaltigkeit 69 Seit dem Brundtland-Bericht 70 von 1987 und der UN-Konferenz zu Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro von 1992 sind Nachhaltigkeit und nachhaltige Entwicklung Bestandteil der Agenda internationaler Organisationen, zivilgesellschaftlicher Initiativen und vieler nationaler Regierungen. In Wissenschaft und Politik herrscht Konsens darüber, dass die moderne Gesellschaft einen nachhaltigen Entwicklungspfad in dem Sinne einschlagen muss, dass sich die RessourcenBestände an„Naturkapital“ nicht erschöpfen oder verschlechtern dürfen, da von ihnen Leben, Wachstum und Wohlstand in der Zukunft abhängen. Nachhaltige Entwicklung erfordert auch, dass die Chancen zukünftiger Generationen zur Befriedigung ihrer eigenen Bedürfnisse mindestens so groß sein müssen, wie die der heutigen Generation. Mittlerweile existiert eine große Anzahl von Definitionen nachhaltiger Entwicklung. Alle benennen die Notwendigkeit, eine ökologische, die vorhandenen Ressourcen erhaltende Entwicklung anzustreben und mit den Zielen der sozialen Gerechtigkeit und des größeren Wohlstandes für die Ärmsten dieser Welt zu verbinden. 69 Dieses Kapitel ist eine Kurzfassung des folgenden Textes: Hinchman, Lew(2004): Nachhaltigkeit – Boden und Arbeit. In: Meyer, Thomas: Theorie der sozialen Demokratie, Band II(im Erscheinen). Vergleiche dazu u. a. auch Müller 2002 und von Weizsäcker 2001. 70 WCED Report 1987 42 Soziale Demokratie und Nachhaltigkeit: Wechselwirkungen Die meisten der grundlegenden Prinzipien der Nachhaltigkeit lassen sich widerspruchslos mit den Prinzipien der sozialen Demokratie verbinden oder sind sogar in ihnen enthalten. Die Verbindungslinien zwischen sozialer Demokratie und Nachhaltigkeit sind viel kürzer und einfacher als die zwischen Nachhaltigkeit und neoklassischer Ökonomie oder politischem Libertarismus. Das kann angesichts der gemeinsamen Ursprünge beider im Interesse am Schutz von Arbeit und Boden gegen die ungezähmten Marktgesetze nicht überraschen. Seit den 1980er Jahren ist der Zusammenhang zwischen Armut, sozialer Ungerechtigkeit, Unterentwicklung und Umweltzerstörung immer bewusster geworden. Die OECD berichtet, dass„Ungleichheit eine bedeutende Gefährdung für nachhaltige Entwicklung darstellt“ und im Brundtland-Bericht steht:„Armut ist eine Hauptursache und Wirkung globaler Umweltprobleme.“ 71 Die arme Bevölkerung der Entwicklungsländer ist das erste Opfer von Umweltzerstörungen, die durch die Einführung der globalen Marktwirtschaft in traditionelle Lebensformen bewirkt wurden. Als beispielsweise marktorientierte Baumwollbetriebe in die Sahelzone und den Sudan eindrangen, wurden Farmer und Hirten, die auf Existenzwirtschaft angewiesen sind, gezwungen, Landgebiete besserer Qualität zu verlassen und in weniger fruchtbare Trockenzonen abzuwandern. Das ökologische Ergebnis ihrer Versuche, in diesen Gebieten anzubauen, war eine Ausbreitung der Wüstenlandschaft. Hinzu kommt, dass sich das Angebot an Trinkwasser auf der Erde stetig verringert, während die Nachfrage steigt. Die Menschen in den wohlhabenderen Ländern können das Problem durch aufwendige Konservierung von Wasser, Entsalzung und Reinigung verringern, aber die meisten Armen können dies nicht. 72 Auch die Korallenriffe, welche eine Lebensgrundlage vieler Armer darstellen, sind derzeit in ihrem Bestand bedroht. Sie könnten innerhalb von wenigen Jahrzehnten endgültig zerstört werden, was den Menschen Nahrungsmittel entziehen und Schäden der Erosion hervorrufen würde. Umweltschädliches Wirtschaften ist auch in den reichen Ländern der Welt mit Ungleichheiten verbunden. In den Industrieländern hängt die Landwirtschaft vom Einsatz wirkungsvoller Pestizide und Unkrautbekämpfungsmittel ab. Diese werden häufig von illegalen Einwanderern gespritzt, die dadurch Gesundheitsschäden erleiden. 73 Die am wenigsten begünstigten Mitglieder der Gesellschaft tragen häufig die Last des umweltzerstörerischen Wachstums. Dies verletzt grundlegende Prinzipien sozialer Demokratie, des sozialen Schutzes und des gleichen Wertes aller Bürger. 71 WCED Report 1987: 3 72 Hawken u.a. 1999: 149 73 Gottlieb 1993: 240-244 43 Eine der Grundforderungen der sozialen Demokratie ist daher eine ökologisch nachhaltige Wirtschaft. Folgende Voraussetzungen müssen hierfür erfüllt sein: Erstens: Überall auf der Welt müssen Regierungen ihre Aufmerksamkeit von Energie-intensiven Projekten(wie etwa der Kohleverbrennung, Dämme, Abholzung) abwenden und stattdessen Ressourcen-schonenderen Projekten(wie Nutzung der Sonnenenergie, Aufforstung von Trockenland) zuwenden. Eine Schlüsselrolle dabei spielt die wesentliche Steigerung der Effizienz bei der Nutzung von Energien und Rohstoffen. Zweitens: Eine der fundamentalen Voraussetzungen für Erfolge nachhaltigen Wirtschaftens ist eine breite öffentliche Partizipation am Entscheidungsprozess: Alle Bürger müssen an den Entscheidungen über ihre Umwelt und den Umgang mit den natürlichen Ressourcen beteiligt werden und bei deren Umsetzung und Kontrolle mitwirken können. Drittens: Die Industrieländer können die Entwicklungsländer nicht auffordern, ihr Streben nach Wohlstand zu zügeln, während sie selbst ihren konsumorientierten Lebensstil beibehalten. Auch sie müssen Veränderungen ins Auge fassen. Viertens: Die Entwicklungsländer sollten die Fehler der Industriegesellschaften nicht nachahmen, sondern von vorneherein nachhaltige Entwicklungspfade einschlagen. Fünftens: Der langfristige Wohlstand jeder Nation hängt von der Lebensfähigkeit des gesamten Ökosystems ab. Jede Nation muss daher den größt möglichen Beitrag zum Erhalt der nationalen und globalen Ökosysteme leisten. Nachhaltiges Wirtschaften schafft Arbeitsplätze Der Übergang zu einer nachhaltigen Wirtschaftsweise könnte sich auch als eine Strategie der Vollbeschäftigung erweisen, nach der die Dienstleistungsgesellschaften suchen. Oft wird behauptet, dass Wirtschaftsunternehmen dazu neigen, die Länder mit den niedrigsten Standards zu bevorzugen, um Kosten zu sparen. Um Unternehmen„anzulocken“, würden die Länder ihre eigenen Umwelt-Auflagen herabsetzen. Das Gegenteil wird aber immer wahrscheinlicher. In Ländern mit hohen Umweltstandards werden neue Industrien und Technologien entwickelt, in denen Arbeitsplätze entstehen. 74 Dänemark beherrscht beispielsweise den Markt für Windturbinen und deckt 25% seines eigenen Energiebedarfs auf diese Weise. Wenn Techniken, die wenig Energie verbrauchen, in Zukunft an Bedeutung gewinnen, dann haben die Länder, die sie zuerst entwickelt haben, große Vorteile, weil sie sie bereits auf dem Markt testen konnten. 74 Jänicke 1999: 137; von Weizsäcker 2001 44 Ein anderes Beispiel für neue arbeitsplatzschaffende Handlungsoptionen im Umweltbereich ist die Umstrukturierung von Agrar-Großbetrieben. Diese setzen derzeit auf großflächigen Getreideanbau, den Einsatz künstlicher Dünge- und Pflanzenschutzmitteln und große Viehzuchtanlagen. Nachteile dieser Produktionsweise sind u.a. die Zerstörung wild lebender Tierpopulationen und Fischbestände, der Beitrag zum Treibhauseffekt und die Wasserverschmutzung. Da die Großbetriebe nicht für die Umweltkosten ihrer Produktionsmethode zur Rechenschaft gezogen werden, können sie ihre Produkte billiger anbieten als Landwirte, die nachhaltig wirtschaften. Wenn es ein staatliches Steuersystem gäbe, welches die„externen“ Umweltkosten berücksichtigen würde, dann hätten die Landwirte einen Grund, auf weniger umweltschädliche Verfahren umzusteigen 75 . Dadurch könnten Beschäftigungsgewinne in der Landwirtschaft erreicht und kleinere bäuerliche Betriebe erhalten werden. Es ist zudem leicht zu ermessen, wie viele Arbeitsplätze entstehen könnten, wenn die Heiz- und Kühlsysteme der Wohnhäuser auf energiesparende Weise neu gestaltet würden, Drei-Liter-Autos konstruiert und gebaut würden, die Großstädte durch öffentliche Verkehrsmittel anstelle von Autobahnen neu gestaltet würden, verschwenderische Systeme der Wasserversorgung umgebaut würden, wesentlich mehr Abfallstoffe recycelt und neue Systeme der Energieerzeugung,-speicherung und-verteilung konstruiert und hergestellt würden. Es wäre ein Fehler, eine solche Nachhaltigkeitsstrategie als Belastung im Sinne unproduktiver Kosten zu betrachten. Sie erweist sich vielmehr als eine Gelegenheit, die Wirtschaft effizienter zu machen, Geld zu sparen, die Lebensqualität zu verbessern und Arbeitsplätze zu schaffen. 75 O’Connor 1998: 237; Müller 2002 45 3 Politisches Handeln 3.1 Politische Handlungspflichten In allen Fällen, in denen die Grundrechte von Personen durch politisch zu verantwortende Risiken verletzt werden, besteht ihnen gegenüber eine Handlungspflicht des Staates. Er muss die Lebenschancen der von den Risiken betroffenen Bürger so absichern, dass sie in ihrer Handlungsfähigkeit den Bürgern gleichgestellt bleiben, die nicht Opfer der entsprechenden Risiken geworden sind. Vorrangig hat der Staat die Pflicht, das Eintreten solcher Risiken zu vermeiden. Kann er dies nicht gewährleisten, muss er die Folgen des Risikos kompensieren. Jeder Bürger ist aber primär verpflichtet, den ihm möglichen Beitrag zur Vermeidung und Kompensation solcher Risiken zunächst selbst zu leisten; also etwa im Falle eingetretener Arbeitslosigkeit die größtmöglichen eigenen Anstrengungen zur Wiedererlangung eines Arbeitsplatzes unternehmen. Das Ausmaß der staatlich verantworteten Unterstützung kann davon abhängig gemacht werden, dass der einzelne Bürger aus eigener Verantwortung den ihm möglichen Beitrag leistet. Denn sie ist eine aus der Gerechtigkeit selbst hervorgehende Pflicht gegenüber der Gemeinschaft der Bürger. Die übergeordnete Bedingung einer Politik der sozialen Demokratie ist daher die Sicherung der Stabilität und Handlungsfähigkeit eines demokratischen Rechtsstaates, der die Grundrechte aller seiner Bürger wirksam zu schützen vermag. Tabelle 5 fasst die Handlungspflichten des Staates der sozialen Demokratie in den zentralen gesellschaftlichen Risikobereichen zusammen: 46 Tabelle 5: Handlungspflichten des Staates in zentralen Risikobereichen Art des Risikos Verletzung der sozialen und wirtschaftlichen Grundrechte Verletzung der politischen und bürgerlichen Grundrechte Handlungspflicht des Staates Sozialstaatliche Leistungen Sicherung der sozialen Autonomie Durchsetzung des Arbeitsrechts Gleichverteilung der politischen Ressourcen der Staatsbürger Spezifizierung Sicherung des sozialen Lebensunterhalts Gewährleistung von Bildung und Ausbildung Gesundheitsversorgung Arbeitsschutzmaßnahmen Regulation der marktkapitalistischen Prozesse Gewährleistung einer funktionierenden Öffentlichkeit Gewährleistung gleicher Teilhabechancen am politischen Prozess Gesellschaftliche Demokratisierung Handlungspflichten der Bürger Die beschriebenen Handlungspflichten des Staates beziehen sich immer auf die Realisierung der universellen Grundrechte. In modernen Risikogesellschaften können sie nur gewährleistet werden, wenn grundlegende Bedingungen in den gesellschaftlichen Teilbereichen erfüllt sind: 76 Erstens: Das politische System muss im Sinne partizipativer Demokratie ein ausreichendes Maß an Teilhabe- und Kontrollchancen sichern, um die gleiche politische Autonomie der Staatsbürger und ihren tatsächlichen Einfluss auf das staatliche Handeln zu gewährleisten. Zweitens: Das System der Grundrechte muss allen fünf Grundrechtskategorien, einschließlich der sozialen und ökonomischen, ein ausreichendes Maß öffentlich-rechtlicher Verbindlichkeit verschaffen und die soziale Staatsbürgerschaft als Bürgerrecht sanktionsfähig institutionalisieren. Drittens: Die Politische Kultur ist Grundlage und Ziel des politischen Handelns in der sozialen Demokratie; in ihr müssen die politischen Grundwerte der Freiheit, 76 Diese Bedingungen sind zugleich Voraussetzung für die Realisierung sozialer Demokratie, bzw. für die Realisierung materieller Rechtsstaatlichkeit in der gesellschaftlichen Gesamtverfassung. 47 Gerechtigkeit und Solidarität in ausreichendem Maße wirksam sein und gefördert werden. Viertens: Eine unbehinderte Politische Öffentlichkeit ist die wesentliche Bedingung für die Möglichkeit politischer Verständigung über gerechte Kompromisse zwischen divergierenden Interessen. Fünftens: Die Zivilgesellschaft ist gleichzeitig ein entscheidender Ausdruck demokratischer Partizipation und politischer Selbstbestimmung, aber auch ein wirksames Instrument der demokratischen Einwirkung auf die politische Öffentlichkeit und das politische System. Sechstens: Eine funktional angemessene Demokratisierung der gesellschaftlichen Teilbereiche Bildung, Kultur, Wirtschaft, Verwaltung und Medien entscheidet mit über das Maß realisierter sozialer Autonomie und wirkt als verstärkendes Element der politischen Kultur des Gemeinwesens. Siebtens: Der Sozialstaat als Gesamtheit des Systems der sozialen Sicherung ist das wesentliche Instrument zur Gewährleistung der sozialen Sicherheit vor den sozio-strukturellen Risiken. Achtens: Die Wirtschaftsverfassung bringt das Maß sozialer Autonomie der abhängig Beschäftigten zum Ausdruck, wirkt als ausschlaggebendes Instrument für die Gestaltung der Arbeits- und Tarifbedingungen und bestimmt das Niveau der gesellschaftlich verfügbaren Güter und Dienstleistungen. Neuntens: Die ökonomische Regulation gewährleistet die grundrechtsorientierte Gestaltung des wirtschaftlichen Prozesses, besonders im Hinblick auf die Beschäftigungs- und Umweltsicherung. Zehntens: Die Unternehmensverfassung entscheidet darüber, welche Interessen, sozialen Werte und Rechte an der Steuerung der Unternehmenspolitik beteiligt sind. Elftens: Die transnationale Koordinationspolitik ist in der offenen Ökonomie und der globalisierten Welt eine der notwendigen Voraussetzungen für die politische Einbettung der Märkte. Zwölftens: Das Bildungssystem ist ein Schlüssel für die Gleichheit der Lebenschancen in der Gesellschaft. 3.2 Akteure, Systeme und Strategien Die Geschichte der Theorie und Politik der sozialen Demokratie ist geprägt von der Erwartung, dass sich moderne Gesellschaften von Grund auf neu gestalten lassen, sofern Mehrheitsinteressen dafür mobilisiert und realisierungsfähige Handlungskonzepte erarbeitet werden. Die Voll-Demokratisierung aller gesellschaftlichen Teilbereiche galt in ihrer Tradition als Bedingung für die Einlösung des gesamtgesellschaftlichen Demokratieanspruchs. Dabei wurde von der umfassenden„Mach- 48 barkeit“ der gesellschaftlichen Verhältnisse ausgegangen. In dieser Hinsicht lag dem Projekt der sozialen Demokratie ein rationalistisch-konstruktivistisches Paradigma zugrunde. Dieses war jedoch immer auf die empirischen Handlungsbedingungen in der Gegenwartsgesellschaft bezogen und unterschied sich daher prinzipiell vom naiven handlungstheoretischen Utopismus des orthodoxen Sozialismus. 77 Auch viele der älteren Modelle sozialer Demokratie basieren auf verkürzten handlungstheoretischen Annahmen, die zu einer beträchtlichen normativen Schlagseite der Theorie führten, die bis in die Gegenwart in wissenschaftlicher und in politisch praktischer Hinsicht ihre Achillesferse darstellen. Eine moderne Theorie der sozialen Demokratie muss einen akteurstheoretischen Ansatz als Ausgangspunkt wählen. Ein solcher Ansatz berücksichtigt von vornherein, welche Handlungskonzepte aus der Sicht der Akteure realisierbar sind, mit welchen Restriktionen sie konfrontiert sein können, welche Ressourcen ihnen zur Verfügung stehen und unter welchen Systembedingungen sie jeweils handeln. Der akteurstheoretische Ansatz vollzieht eine Synthese aus Handlungs- und Systemtheorie. 78 Er stellt insbesondere die Interessen- und Einflusskonstellationen gesellschaftlicher Akteure in Rechnung, und erklärt anhand dieser die Differenzierung der Gesellschaft in Teilsysteme. 79 Die spezifischen Fragestellungen des akteurstheoretischen Ansatzes lauten: Wie reproduzieren sich Institutionen und Systemstrukturen durch die Interessen und Motive von Akteuren? Welche Rolle spielen die Interessen der handelnden Akteure in den gesellschaftlichen Teilsystemen? In welche spezifischen Handlungsrestriktionen sind die Akteure in den gesellschaftlichen Institutionen und Teilsystemen eingebunden? Wie konditionieren die Handlungsorientierungen eines Teilsystems das Akteurshandeln? Worin bestehen die Voraussetzungen und Spielräume für die Veränderung der gesellschaftlichen Funktionssysteme selbst? Gesellschaftliche Teilsysteme unterscheiden sich durch ihren besonderen Beitrag zur Entwicklung der Gesellschaft und ihre besondere Handlungslogik. 80 Das Handeln innerhalb der gesellschaftlichen Teilsysteme ist für eine politisch angestrebte Umgestaltung und Demokratisierbarkeit in Grenzen offen. Denn jedes Teilsystem, etwa die Wirtschaft oder die Wissenschaft, muss weiterhin seinen Beitrag zum gesellschaftlichen Wohl nach seinen eigenen Funktionsregeln leisten. Jedes realisierte Reformprojekt der sozialen Demokratie muss folglich drei Bedingungen erfüllen: 77 Meyer 1977 78 Mayntz u.a. 1988 79 Schimank 1985: 422 80 Mayntz u.a. 1988: 17-18 49 Es muss erstens normativ gut begründet sein. Es muss z weitens mit den Funktionslogiken der gesellschaftlichen Teilsysteme prinzipiell vereinbar sein. Und es muss drittens an politisch mehrheitsfähige Interessen anschließen können. Unter den Bedingungen global offener Märkte sind die Handlungsbedingungen jedoch restriktiver, komplexer, unübersichtlicher und vielgestaltiger geworden. Das hat vor allem Konsequenzen für die Beantwortung einer der Hauptfragen der Theorie der sozialen Demokratie, nämlich wie weit und mit welchen Instrumenten die politische Regulation der Märkte erfolgen kann, ohne dass sie in ihrer Funktionsweise unerwünscht gestört werden. Offene Märkte sind angesichts des Verlusts nationalstaatlicher Souveränität für die politischen Akteure schwieriger gestalt- und beeinflussbar. 81 Dies bedeutet eine neuartige Stufe der Infragestellung des rationalistisch-konstruktivistischen Gestaltungsparadigmas der sozialen Demokratie. Daraus darf freilich nicht die Schlussfolgerung gezogen werden, ökonomische Prozesse seien prinzipiell unregulierbar geworden. Sicher ist jedoch, dass diese Regulierung schwieriger und im Ergebnis sehr viel offener ist, weil wesentlich mehr Akteure mit unterschiedlichen Interessen und Vorstellungen an ihr beteiligt sein müssen. 3.3 Politische Steuerung Der sozialen Demokratie ist allein die Verfassungsform der rechtsstaatlichen Demokratie angemessen. Denn sie ist in ihren Staatszielen, Institutionen und Organisationsformen gänzlich darauf angelegt, den universellen Menschen- und Bürgerrechten Geltung zu verschaffen. Die mit der rechtsstaatlichen Demokratie verbundenen Verfassungsgarantien verbürgen die Formalgeltung der Grundrechte. Die Realwirkung der Grundrechte für alle Bürgerinnen und Bürger wird jedoch nicht vom Rechtsstaat selbst gewährleistet. Deren Verwirklichung kann nur durch die Einwirkung der Gesellschaft auf sich selbst erreicht werden. Sie ist eine Aufgabe der gesellschaftspolitischen Gestaltung und der regulativen und distributiven Politik. Alle gesellschaftlichen Bereiche, in denen die Realwirkung der Grundrechte von Personen auf dem Spiel steht, sind Objekt der politischen Gestaltung. Sie müssen politisch gesteuert werden. Politische Steuerung ist der Inbegriff aller gesellschaftlichen Aktivitäten, mit denen die Gesellschaft in institutionalisierter oder nichtinstitutionalisierter Form auf ihre eigene Struktur und Entwicklung einwirkt. Der Staat umfasst all diejenigen politischen Institutionen, die bindende Entscheidungen oder verpflichtende Handlungsprogramme durchführen. Durch den Staat reguliert sich die Gesellschaft selbst. Aber die Zivilgesellschaft und die Öffentlichkeit entscheiden mit darüber, in welchen gesellschaftlichen Bereichen regulativ 81 Streeck 1998 50 eingegriffen wird. Und beide entfalten selbst auch informelle regulative Wirkungen. Moderne Gesellschaften verfügen über drei Modi der politischen Selbstregulation: Staat, Markt und Zivilgesellschaft. Diese können auch unterschiedlich miteinander kombiniert werden. Welcher der drei Steuerungsmodi für die Erreichung der politischen Ziele genutzt wird, ist eine politische Frage. In diese Frage gehen Einschätzungen über die empirischen Wirkungsbedingungen, Wirkungsgrenzen und ungewollten Nebenwirkungen jedes dieser Instrumente ein, aber zugleich auch immer Werteentscheidungen über die Angemessenheit der Instrumente im Hinblick auf die Bedingungen autonomen Bürgerhandelns und bürgerschaftlicher Verantwortung. Alle drei genannten Modi gesellschaftlicher Regulation haben in der Geschichte der menschlichen Zivilisation schon immer eine Rolle gespielt. Das Wechselverhältnis der Modi zueinander hat jedoch von Epoche zu Epoche und innerhalb der einzelnen Epochen variiert. 82 Beispielsweise neigte der orthodoxe Sozialismus in seiner Hauptströmung bis weit in die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg zu einer Idealisierung des Staatshandelns, das er als logischen Ausdruck des gesellschaftlichen Kollektivwillens deutete. Zivilgesellschaftliche und marktförmige Steuerung wurden zurückgedrängt. Ganz anders ordneten sich die Steuerungsmodi im älteren orthodoxen Liberalismus. Dieser war dadurch gekennzeichnet, dass er den Markt weitgehend aus seinen staatlichen und zivilgesellschaftlichen Handlungsvoraussetzungen ablöste und von ihm Steuerungsperfektion erwartete. Die vielfältigen Erfahrungen des zwanzigsten Jahrhunderts mit den Instrumenten gesellschaftlicher Steuerung und die kaum noch zu überschauende wissenschaftliche Literatur, in der sie analysiert und erklärt worden sind, begründen einige zwingende Schlussfolgerungen. Staat, Markt, Zivilgesellschaft Erstens, alle drei Steuerungsmodi haben ihre jeweils spezifischen Funktionsdefizite, die sie für eine an universalistisch begründeten Interessen orientierte Politik nur in begrenztem Maße geeignet macht. Zweitens, die Neigung zur reinen, steuerungsmonopolistischen Modelllösung steht im Widerspruch zu allen empirischen Erfahrungen. In der politischen Praxis hat sich faktisch stets ein steuerungspluralistischer Mix durchgesetzt. Drittens, wo richtungs- oder interessenpolitische Fixierungen einem an politischen Grundwerten orientierten prinzipiellen Pragmatismus weichen, kann die je situationsspezifische Lösung des politischen Steuerungsproblems für eine 82 Polanyi 1977 51 gegebene Gesellschaft allein in einem spezifischen und vorläufigen Mix der drei verfügbaren Instrumente bestehen. Viertens, der Erfolg des Mix hängt einerseits von der politischen Kultur und dem sozialen Kapital einer Gesellschaft ab und andererseits davon, ob es gelingt, die Instrumente so zu kombinieren, dass ihre jeweiligen Vorzüge maximiert und die Defizite minimiert werden, so dass sie in ihrer Wechselwirkung annähernd die politisch gewollten Steuerungswirkungen entfalten können. Fünftens, die politische Anwendung der Instrumente muss immer reflexiv angelegt sein. Erfahrungen sollen zur Selbstkorrektur führen können. Denn die spezifischen Vorzüge und Defizite verändern sich in der Praxis ebenso wie die kulturellen Voraussetzungen auf Seiten der Akteure. Claus Offe 83 hat analysiert, welche Bedeutung das Thema der drei Steuerungsmodi in der gegenwärtigen Epoche hat: Die rasche und folgenreiche Ausweitung der Marktlogik auf transnationaler und nationalgesellschaftlicher Ebene, verbunden mit empfindlicher Einschränkung der Handlungsfähigkeit des Nationalstaates infolge der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Globalisierung, verlangen ein „neues Design“ der grundlegenden gesellschaftlichen und politischen Institutionen. Die Balance der drei prinzipiellen sozialen Regelungsmechanismen Markt, Staat und Gesellschaft, und der ihnen zur Verfügung stehenden Steuerungsmedien Geld, Macht und Solidarität, bedarf in der veränderten Situation einer neuen Regulierung. Die ökologischen und sozialen Erfahrungen der Jahrzehnte seit Beginn der neuen ökonomischen Globalisierungswelle legen eine Reorganisation der kulturellen und politischen Steuerungsmöglichkeiten nahe, die dem neuartigen gesellschaftlichen Regulierungsbedarf gewachsen ist. Im Inneren lässt die Regulationsfähigkeit des modernen Staates aus zwei Gründen nach. Zum einen erweisen sich zentralisierte und bürokratische Eingriffe in die komplexen Gegenwartsgesellschaften in vielerlei Hinsicht als wirkungslos und unangemessen. Zum anderen hat die Engagementbereitschaft eines großen Teils der jüngeren Generation ihre Orientierung geändert und richtet sich offenbar immer weniger auf die großen Institutionen des politischen Systems, denen bislang in besonderer Weise die Partizipationserwartungen des Staates und die Anstrengungen der politischen Bildung galten. Neue Formen sozialer und politischer Steuerung sind daher notwendig geworden. Indirektes, andere Akteure motivierendes Staatshandeln, die Aktivitäten der Zivilgesellschaft und neue Formen der Kooperation von Staat, Markt und Zivilgesellschaft gewinnen große Bedeutung. 3.4 Gesellschaftliche Demokratisierung In der libertären Demokratie ist für die Vorstellung einer gesellschaftlichen Demokratisierung von vornherein kein Platz. Sie sieht allein im selbstregulierenden 83 Offe/Kocka 2000 52 Markt, im unbegrenzten Eigentumsrecht und in der Vertragsfreiheit die Grundlagen der vollen Geltung der Menschen- und Bürgerrechte. Die Gesellschaft wird als staats- und politikfreie Privatsphäre verstanden, die Gefahren für die universellen Grundrechte durch sozio-strukturelle Risiken, Ungleichheit und gesellschaftliche Abhängigkeit werden entthematisiert. Dadurch fehlt der libertären Demokratie die Voraussetzung, Projekte der Demokratisierung der gesellschaftlichen Funktionssysteme mit dem Grundrecht der gleichen Freiheit in Verbindung zu bringen. Für soziale Demokratie hingegen ist die gesellschaftliche Demokratisierung eine Schlüsselfrage. Sie geht davon aus, dass sich gerade in den gesellschaftlichen Teilsystemen die Realwirkung der Grundrechte erweisen muss. Sei es in der Wirtschaft, dem Bildungssystem, den Medien, der Verwaltung oder den sozialen Sicherungssystemen, überall geht es um demokratiepolitische Grundfragen: Wie können Grundrechte und Gerechtigkeit gewährleistet werden? Welchen Beitrag können und sollen die in den gesellschaftlichen Funktionssystemen Tätigen für die Wohlfahrt der ganzen Gesellschaft leisten? Die orthodoxe sozialistische Annahme, soziale Demokratie sei die vollständige Demokratisierung aller gesellschaftlichen Teilsysteme, lässt sich für moderne Gesellschaften nicht rechtfertigen. Hierfür sprechen folgende Gründe: Entscheidungen über die Verfassung der gesellschaftlichen Teilsysteme(Funktionslogik und Organisation von Verantwortungsverhältnissen) können, soweit sie Auswirkungen auf die Wohlfahrt der ganzen Gesellschaft haben, allein auf der Ebene der gesamtgesellschaftlich verfassten Demokratie getroffen werden. Auf dieser Ebene müssen die Entscheidungen freilich als politische Entscheidungen öffentlich erörtert und legitimiert werden. Kein Teilsystem kann in seinen Strukturen, Wirkungsweisen und gesamtgesellschaftlichen Folgen der politischen Legitimation entzogen sein. Wenn ein Teilsystem, allem voran das wirtschaftliche, Auswirkungen hat, die über den Kreis derer hinausreicht, die die Entscheidung treffen, wäre seine Legitimation dann nicht mehr gewährleistet. Jede politische Entscheidung über die Verfassung gesellschaftlicher Teilsysteme ist an die Respektierung der Grundrechte aller Betroffenen gebunden. Der Begriff der„gesellschaftlichen Demokratisierung“ ist zwar in einer relativierten Weise, in der Wirtschaft eher bezogen auf die betriebliche oder Unternehmensmitbestimmung, weiterhin brauchbar. Er ist aber dann irreführend, wenn mit ihm die Vorstellung verbunden wird, in den gesellschaftlichen Teilsystemen solle oder könne das demokratische Mehrheitsprinzip für alle dort Tätigen institutionalisiert werden. Funktionsgerechte Teilhabe Soziale Demokratie verlangt funktionsgerechte Teilhabe in den gesellschaftlichen Subsystemen. Sie muss gleichzeitig anhand der Grundrechte der Betroffenen und anhand der jeweils spezifischen Funktionslogiken bestimmt werden. Hierfür sprechen die folgenden Gründe: 53 Erstens: Entscheidungsteilhabe sichert die Geltung und die Realisierung der Grundrechte in allen Bereichen gesellschaftlicher Kooperation. Zweitens: Sie erhöht in der Regel die für die jeweiligen Teilsysteme spezifischen Leistungen für die Gesamtgesellschaft und die anderen Teilsysteme. Drittens: Sie verbessert die demokratischen Regulationsmöglichkeiten der Gesamtgesellschaft, da durch die Demokratisierung eine Öffentlichkeit in den Teilsystemen hergestellt wird. Eine Volldemokratisierung gesellschaftlicher Funktionsbereiche würde hingegen den Grundsätzen und Funktionsbedingungen sozialer Demokratie widersprechen. Die Institutionalisierung des Konsens- und Mehrheitsprinzips in den Funktionsbereichen würde in der Regel: viertens die Wirksamkeit der Funktionslogik des jeweiligen Teilsystems und damit seine Leistung für die ganze Gesellschaft infrage stellen, fünftens die Steuerungskompetenz des Staates gegenüber den jeweiligen Teilsystemen zusätzlich schmälern, und sechstens die Gruppensouveränität an die Stelle der demokratischen Volkssouveränität setzen. Soziale Demokratie verlangt daher eine für jedes gesellschaftliche Teilsystem spezifisch zu begründende funktionsgerechte Teilhabe aller in den jeweiligen Funktionssystemen Tätigen. Sie muss sich an den folgenden Bedingungen gleichgewichtig orientieren: Siebtens: Es müssen mindestens die Mitbestimmungsrechte gewährleistet werden, die zur Sicherung der Würde aller betroffenen Personen unabdingbar sind(soziale Autonomie). Achtens: Die Mitbestimmungsrechte sollen so ausgestaltet sein, dass es allen Personen ermöglicht wird, ihre funktionsbezogene Kompetenz und Erfahrungen geltend zu machen. Neuntens: Es muss einen ausreichenden Spielraum für die spezifische Funktionslogik des Teilsystems geben. D.h., die Entscheidungsverantwortung der jeweilig beauftragten Experten muss gewahrt werden. Zehntens: Die Mitbestimmung muss so ausgestaltet sein, dass sie der Funktionsweise des jeweiligen Teilsystems angepasst ist. 54 Formen der Mitbestimmung sind in allen gesellschaftlichen Teilbereichen sowohl erforderlich als auch funktionsdienlich, aber nur wenn eine Balance zwischen Funktionslogik und Partizipation gefunden wird. In einem Wirtschaftsunternehmen zählen beispielsweise die Investitionsentscheidungen zum Kernbereich der Funktionslogik. Im Hinblick auf sie müssen die Investoren und ihre Beauftragten einen Entscheidungsvorrang beanspruchen. Fragen der Gleichbehandlung der Beschäftigten im Hinblick auf Entlohnung, Qualifizierung und Beförderung betreffen dagegen in erster Linie die Menschenwürde und müssen darum einer weitergehenden Form der Mitbestimmung unterliegen. In einer sozialen Demokratie ist sowohl das völlige Fehlen von Mitbestimmung in einem Teilsystem als auch dessen Volldemokratisierung auszuschließen. Es geht immer um funktionsgerechte Teilhabe. 3.5 Zivilgesellschaft Die Zivilgesellschaft spielt für die soziale Demokratie eine Schlüsselrolle. Dies hat eine Reihe von gleichwertigen Gründen: Erstens: Im zivilgesellschaftlichen Handeln erfüllen sich unmittelbar die demokratiepolitischen Postulate der Selbststeuerung der Gesellschaft durch gleiche Bürger. Zweitens: Durch zivilgesellschaftliche Interventionen in die demokratischen Entscheidungsprozesse der Gesellschaft können Bürgerinteressen zur Geltung gebracht und repräsentative Verfahren demokratisch beeinflusst werden. Drittens: Durch bürgerschaftliches Engagement können Bürger in besonderer Weise diejenigen Handlungskompetenzen erwerben, die sie zur Wahrnehmung ihrer Bürgerrolle befähigen. Viertens: Zivilgesellschaftliche Aktivitäten können soziale Selbsthilfe und Hilfe für Dritte bereitstellen, die qualitativ und quantitativ den materiellen und sozialen Bedürfnissen oft besser gerecht werden als sozialstaatliche Hilfen. Libertäre Demokraten setzen das Projekt der Zivilgesellschaft nicht selten mit einer Strategie der umfassenden Privatisierung politischer Belange gleich. Häufig wird die Marktsphäre mit der Zivilgesellschaft verwechselt. Dabei wird verkannt, dass jede der gesellschaftlichen Regulationsweisen – Staat, Markt und Zivilgesellschaft – ihren eigenen Handlungsbereich und jeweils andersartige Regelungsressourcen hat. Der bloße Abbau staatlicher Regulierung verbunden mit der Rückverlagerung von Verantwortung in die Gesellschaft, also die Privatisierung politischer Aufgaben, 55 verfehlt den Anspruch einer aktiven Bürgergesellschaft. Bürgergesellschaft ist zwar kein staatliches, aber ein politisches Handlungskonzept. Drei Kriterien kennzeichnen das Handeln in der Bürgergesellschaft: 84 Das Engagement ist freiwillig. Das Handeln ist selbstorganisiert. Das Handeln ist auch gemeinwohlorientiert. Die politisch aktive Bürgergesellschaft kann staatliche Institutionen nicht ersetzen. Die Gewährleistung von Rechten bleibt immer eine Kernaufgabe staatlicher Autorität. Zivilgesellschaftliches Handeln ist auch keine privatautonome Tätigkeit, bei der sich Personen über den Ausgleich ihrer Interessen einigen. Zwar handelt es sich um ein nicht-staatliches, gleichwohl aber politisches Handeln, bei dem Bürgerinnen und Bürger gemeinsame Ziele formulieren und deren Verwirklichung durch solidarisches Handeln anstreben. 85 Die Zivilgesellschaft kann sechs soziale und politische Funktionen übernehmen: Erstens: Sie dient als Bürgerlobby gegenüber den Institutionen des politischen Systems und repräsentiert gesellschaftliche Interessen. Dies ist eine Voraussetzung für eine demokratische politische Steuerung. Zweitens: Sie übernimmt eine politische Selbstregulierungsfunktion in der Gesellschaft. Drittens: Sie organisiert politische Dialoge und Prozesse der öffentlichen Selbstverständigung. Viertens: Sie leistet gemeinschaftliche soziale Selbsthilfe. Fünftens: Sie fördert die politische Sozialisation der Bürger. Sechstens: Sie erzeugt und regeneriert Solidarität und soziales Kapital. Obgleich die politische Sozialisation der Bürger und die Erzeugung von Solidarität eher Nebenwirkungen zivilgesellschaftlichen Handelns sind, erfolgen beide dort doch zuverlässiger und nachdrücklicher als im gesellschaftlichen Bildungssystem, zu dessen Zielen sie eigentlich zählen. 86 Schon darum ist die Zivilgesellschaft für die 84 Klein 2001 85 Diese Definition enthält also eine deutlich normative Komponente, d.h. Aktivitäten von Personengruppen, die nicht auch Gemeinwohlziele einschließen, gelten nicht als Bestandteil der Zivilgesellschaft. 86 Putnam 2000 56 Demokratiepolitik und die Erzeugung solidarischer Handlungsmotivation von zentraler Bedeutung. In der Mediendemokratie gewinnt zudem die Forumsfunktion der Zivilgesellschaft an Bedeutung. Denn hier wird der zunehmenden Einwege-Kommunikation der Massenmedien von oben nach unten und der Selbstinszenierung des politischen Systems eine dialogische Form der Kommunikation entgegengesetzt. Die Zivilgesellschaft bietet Foren der öffentlichen Verständigung, in denen Bürgerinnen und Bürger jenseits der Massenmedien und der großen politischen Öffentlichkeit miteinander beraten können. Damit übernimmt sie zugleich eine bedeutende Funktion für die Legitimation von Demokratie und die Verwirklichung sozialer Gerechtigkeit. Indem die Zivilgesellschaft die soziale Selbsthilfe stärkt, in das politische System interveniert und im Schatten der rechtsstaatlichen Institutionen selbst regiert, nimmt sie eine wichtige Steuerungsfunktion in der Gesellschaft wahr. Sie verbessert die demokratische Qualität der Gesellschaft. Nicht zuletzt birgt sie die Chance der Zusammenführung von Legitimität, Demokratie und Effizienz, und vor allem darin besteht ihre unersetzliche Rolle. Die Zivilgesellschaft ist zudem ein wichtiges Feld der reflexiven Demokratie, da sie allen Bürgerinnen und Bürgern die Möglichkeit bietet, sich über die demokratische Praxis zu verständigen und dabei Erfahrungen und Argumente über ihre Entwicklungsalternativen auszutauschen. Zivilgesellschaft ist immer auch ein Ort politischer Lernprozesse über die Demokratie und ihre Entwicklungsmöglichkeiten. Sie ist gleichzeitig Ausdruck der politischen Kultur einer Gesellschaft und deren Produktionsort. In diesem Sinne ist sie nicht nur eine Ergänzung oder Verbesserung, sondern eine wesentliche Funktionsvoraussetzung von Demokratie überhaupt. Soziale und ökonomische Potenziale der Zivilgesellschaft Der Begriff des Dritten Sektors betrachtet die zivilgesellschaftliche Praxis aus der Perspektive ihrer sozialen und ökonomischen Wirkungen. Viele der Vereine und Organisationen der Zivilgesellschaft sind Produzenten von sozialer Sicherheit, Wohlfahrt und Wohlstand. Das zivilgesellschaftliche Engagement ist bis hinein in den Bereich der seelischen und körperlichen Gesundheit, der Erfahrung von Anerkennung und Lebenssinn und der Handlungsorientierung von unersetzlicher Bedeutung. Aber auch im Hinblick auf ökonomische Indikatoren leistet der Dritte Sektor einen unschätzbaren Beitrag zur gesellschaftlichen Wohlfahrt. In der Bundesrepublik ist von etwa 21 Millionen Ehrenamtlichen auszugehen, die Zahl der Non-Profit-Organisationen wird auf ca. 500.000 geschätzt, die Gesamtzahl der geleisteten„Arbeitsstunden“ wird pro Jahr auf 2,3 Milliarden berechnet. 87 Der 87 Anheier/Zimmer/Priller 2000 57 Dritte Sektor produziert somit sichtbar ökonomisch messbaren Wohlstand. In Deutschland spielte diese Art der Wohlfahrtsproduktion schon immer eine bedeutende Rolle. Im Zuge der Neubestimmung der Aufgaben und Handlungsformen des Staates wird der Dritte Sektor„neu“ entdeckt. Die Aktivierung durch den Staat Der demokratische Staat muss die Aktivitäten der Zivilgesellschaft fördern und zum Entstehen einer lebendigen Bürgergesellschaft beitragen. Zum einen muss er die negativen Freiheitsrechte garantieren, die den Gebrauch der positiven Freiheitsrechte erst ermöglichen. Zum anderen muss er Gelegenheitsstrukturen für das zivilgesellschaftliche Engagement schaffen. Öffentliche Dienste können beispielsweise so umgebaut werden, dass sie gesellschaftliche Perspektiven für und Bedürfnisse nach Engagement aufgreifen und fördern. In den Bereichen der Kultur, der Altenpflege und der Schulen zeigt sich, dass eine Verknüpfung von Marktelementen, staatlichen Elementen und gemeinschaftlichen Elementen besonders erfolgversprechend ist. Solche Formen der Kombination können die Effektivität der Leistungserbringung, ihre Gemeinwohlorientierung und Anbindung an lokale Lebenswelten erheblich verbessern. Die trennscharfe Abgrenzung zwischen den Bereichen Markt, Staat und Gemeinschaft erweist sich zunehmend als unangebracht. Werden jedoch privatwirtschaftliche Mittel mit staatlichen Vorgaben und der Eigeninitiative der Betroffenen kombiniert, so entstehen neuartige Handlungsmodelle, die die Vorteile aller drei Handlungsformen aufgabengerecht miteinander verknüpfen können. In aller erster Linie ist die Kommune der Ort, an dem sich neue Konzepte des aktivierenden Staates bewähren können. Denn hier spielt sich das zivilgesellschaftliche Engagement in der Hauptsache ab. Bürgerschaftliches Engagement kann beispielsweise durch Freistellungsregelungen, Fortbildungs- und Qualifizierungsmaßnahmen oder sonstige Formen materieller und immaterieller Anerkennung gefördert werden. Von entscheidender Bedeutung ist dabei, dass sich die Kommunen nicht nur für das Engagement der Aktiven öffnen, sondern auch den in zunehmender Zahl entstehenden Marginalisierten und Ausgeschlossenen durch gezielte„Empowerment-Strategien“ die bürgerschaftliche Teilhabe an den Entscheidungen des Gemeinwesens ermöglichen. In dieser Hinsicht zeigen sich allerdings Grenzen des Projekts der„Bürgerkommune“, denn eine Entwicklung, bei der auf ökonomischer Ebene immer mehr Arbeitslose und Marginalisierte entstehen, untergräbt die Voraussetzungen der Chancengleichheit des Engagements der Bürgerinnen und Bürger. Eine Bedingung für eine funktionierende Zivilgesellschaft ist, dass der Staat die sozialen und ökonomischen Voraussetzungen schafft, die für die Lebenssicherung der Menschen unerlässlich sind. In diesem Sinn ist die Zivilgesellschaft zwar ein Zentralprojekt für eine Politik der sozialen Demokratie, aber nicht der Ersatz für soziale und ökonomische Politik. 58 Globale Handlungsfelder In fast allen Entwürfen globaler Demokratie spielen zivilgesellschaftliche Akteure eine zentrale Rolle. Sie vernetzen und vertiefen die regionale politische Kooperation, tragen zur Demokratisierung transnationaler Institutionen wie den Vereinten Nationen und den globalen Regimen bei und wirken selbst als Elemente globaler politischer Regulation. Derzeit ist ein beschleunigtes NGO-Wachstum zu beobachten. In der globalen Arena spielen die NGOs ganz überwiegend die Rolle von Akteuren, die gegen die Vorherrschaft der Märkte eintreten und an deren Wiedereinbettung in eine soziale, ökologische und makroökonomisch regulative Politik mitwirken. Wichtige globale Entscheidungsfragen werden von den NGOs in der Öffentlichkeit thematisiert. Zudem wachen sie über die Einhaltung transnationaler Vereinbarungen. Zivilgesellschaft und ethisch-kulturelle Integration In den multikulturellen Gegenwartsgesellschaften kommt es für die soziale Integration entscheidend darauf an, dass die Bürgerinnen und Bürger ganz unterschiedlicher Identitäten eine gemeinsame politische Kultur der Demokratie ausbilden. Der politischen Zivilgesellschaft kommt damit die Aufgabe zu, Integration zu erleichtern, damit die multikulturelle Demokratie Stabilität erlangen kann. Am besten gelingt die Förderung einer gemeinschaftlich politischen Grundorientierung, wenn die Zivilgesellschaft selbst kulturell überlappende Strukturen aufweist. Wenn Angehörige unterschiedlicher Kulturen in sozialen, ökologischen, sportlichen und stadtteilbezogenen Projekten zusammenkommen, kann Integration am ehesten gelingen. Die Aufgabe der kulturellen Integration der Zivilgesellschaft gewinnt durch den Prozess der Globalisierung in doppelter Weise an Bedeutung. Zum einen wird die Bevölkerung der Städte durch die zunehmenden Migrationsströme kulturell vielfältiger. Zum anderen fallen die meisten der durch die Globalisierung erzeugten sozialen, ökonomischen und ökologischen Probleme konkret vor Ort an. Die Zivilgesellschaft kann der Tendenz einer zunehmenden sozialen und kulturellen Polarisierung sowie der Konfliktverschärfung entgegenwirken. Gerechtigkeit und Zivilgesellschaft Mit Bezug auf die Zivilgesellschaft wurde diskutiert, z.B. in der niederländischen „Partei von der Arbeit“, ob für die soziale Demokratie das von Michael Walzer 88 vorgeschlagene kommunitaristische Gerechtigkeitskonzept zum neuen Leitbild werden sollte. Dieses Konzept verlangt, dass über die Verteilung von wichtigen Gütern, wie Einkommenshilfen, Schulhilfen, Wohnungsunterstützung, künftig eher in den jeweiligen Lebenswelten und Nachbarschaften entschieden werden soll. Die Bürgerinnen und Bürger, die die Hilfsbedürftigen und ihre Lebensumstän88 Walzer 1992 59 de genau kennen und am Ende für deren Hilfe aufkommen müssen, könnten am ehesten über die Höhe und Art der Gewährleistung entscheiden. Dieses kommunitaristische Konzept ist problematisch. Hängt nämlich die Sicherung der sozialen Lebensbedingungen gänzlich vom Wohlwollen und vom Ermessen der nachbarschaftlichen Bürger ab, dann ist sie letztlich deren Belieben anheim gegeben. Im schlimmsten Fall könnte es zum Entzug lebensnotwendiger Grundgüter kommen und die Sicherung der gleichen Menschenwürde wäre nicht mehr gewährleistet. Zudem würde eine solche kommunitaristische Gerechtigkeitsstrategie zu beträchtlichen Ungleichheiten der sozialen Grundversorgung führen, da in manchen Nachbarschaften sehr viel, in anderen kaum oder gar keine Hilfe erfolgen würde. Außerdem verletzt dies die Bedingung der Anerkennung, da der Einzelne kein Recht auf seine sozialen Lebensbedingungen hat. Der Sozialstaat kann daher niemals durch die Zivilgesellschaft ersetzt werden. Die Grundgarantie des Schutzes der materiellen Bedingungen der Menschenwürde darf von der Aktionsbereitschaft der Zivilgesellschaft nicht abhängig gemacht werden. Ressourcen, Restriktionen und Grenzen Für die soziale Demokratie kann die Zivilgesellschaft folgende Leistungen übernehmen: Funktionen der Zivilgesellschaft Gesellschaftliche Demokratisierung in ausgewählten Handlungsbereichen Verbesserung der Einwirkungskompetenzen von Bürgerinnen und Bürgern auf die öffentliche Meinungsbildung Solidarische Selbsthilfe Demokratische Korrekturen von Verwaltungshandeln und politischen Planungen Korrektur von„problematischen“ Folgen des Marktsystems(Einbindung ortsansässiger wirtschaftlicher Akteure in zivilgesellschaftliche Netze) Bereitstellung von Gelegenheitsstrukturen für solidarisches Handeln Anmahnung und Erfüllung von Bürgerpflichten Die Zivilgesellschaft eröffnet somit beträchtliche Chancen direkter Demokratisierung und solidarischer Handlungspraxis. Nicht zuletzt hat die Schwächung der europäischen Parteien seit den 1990er Jahren ihre Bedeutung für die soziale Demokratie beträchtlich erhöht. Viele Auswirkungen der Globalisierung auf die Lebens- und Arbeitswelt können angemessen nur noch im lokalen und regionalen 60 Raum politisch bearbeitet werden, wofür die Zivilgesellschaft ein zentrales Handlungsfeld darstellt. Dennoch kann die Zivilgesellschaft in keinem Fall die gesamte Last der notwendigen gesellschaftlichen Steuerungsleistungen übernehmen. Die Gewährleistung sozialer Bürgerrechte ist in jedem Fall eine notwendige Grundbedingung sozialer Demokratie. 3.6 Öffentlichkeit Öffentlichkeit und Demokratie Eine offene und diskursive politische Öffentlichkeit ist ein grundlegendes Element sozialer Demokratie. Sie ermöglicht, dass sich ein gemeinsames Verständnis sozialer Gerechtigkeit in praktischen Diskursen herausbilden kann und dieses mit politischen Handlungsprojekten verbunden wird. Dies ist eine der wesentlichen Bedingungen für den politischen Integrationsprozess in der sozialen Demokratie. Eine funktionierende Öffentlichkeit versorgt nicht nur den Einzelnen mit Informationen und Argumenten, sie ermöglicht auch die werteorientierte Verständigung der Bürger über die Gestaltung ihres Gemeinwesens, z.B. in bildungs-, sozial- und wirtschaftspolitischer Hinsicht. In der modernen medialen Kommunikationsgesellschaft verschränken sich in den tatsächlich stattfindenden öffentlichen Diskursen rhetorische, ideologische, ästhetische, werbekommunikative und argumentative Elemente. 89 Es wäre eine Illusion, von einer rein argumentativen Öffentlichkeit auszugehen. 90 Die mediale Öffentlichkeit mischt Unterhaltung, Beeinflussung des Kaufverhaltens, Ästhetik, Informatives, Meinung, Spannung und Spaß. In einer der Demokratie verpflichteten Öffentlichkeit muss aber mindestens die Chance auf argumentative Inhalte auch in diesen Gemengelagen gewährleistet werden. In Europa sind die Demokratien im Begriff ihren Charakter zu ändern. Die Parteiendemokratien werden zu Mediendemokratien. Beherrscht wird die Politik inzwischen von einem Mediensystem, in dem besonders spektakuläre Ereignisse hervorgehoben, Profis sich effektsicher inszenieren und dramatisierende Bilder bevorzugt dargestellt werden. Während in der Parteiendemokratie klassischen Typs die Medien die Politik beobachten sollen, damit sich die Bürger eine vernünftige Meinung bilden können, beobachten in der Mediendemokratie die politischen Akteure das Mediensystem, um zu lernen, wie sie sich präsentieren müssen, um auf der Medienbühne einen möglichst von ihnen selbst kontrollierten Platz zu gewinnen. Solches„Politainment“ macht Spaß und erweitert das Publikum. 91 Oft wird dabei aber fraglich, ob noch ausreichende Einblicke in das tatsächliche 89 Münch 1991 90 Habermas 1990 91 Dörner 2000 61 politische Geschehen gegeben und der Austausch von Argumenten ermöglicht werden kann. Inszenierung der Politik in den Medien Die Selbstdarstellung der Politik in den Medien ist äußerst professionell, geschieht häufig nach theatralischen Regeln und ist mittlerweile zu einer der Hauptaktivitäten des politischen Systems geworden. Drei Strategien der Inszenierung lassen sich dabei beobachten: 1. Event-Politik: Hierbei werden Ereignisse ausschließlich für die Medien in Szene gesetzt. Reales Geschehen kann simuliert, verschönt oder sogar vorgetäuscht werden. 2. Image-Politik: Diese liegt vor, wenn einer Person durch wohlkalkulierte Scheinhandlungen Eigenschaften zugeschrieben werden, die gesellschaftlich besonders erwünscht sind. 3. Symbolische Scheinpolitik: Hierbei werden Ereignisse durch ihre mediale Darstellung lediglich fingiert. In der Mediendemokratie werden die öffentliche Darstellung von Politik und ihr realer Vollzug prinzipiell entkoppelt. Das Publikum kann nicht mehr unmittelbar unterscheiden: Was gehört zum Spektakel und was geschieht wirklich? Die Ökonomie der modernen Massenmedien Die modernen Massenmedien unterliegen einer ökonomischen Logik. Ihre Produkte stellen in erster Linie Waren dar, von deren Absatzmenge abhängt, ob der Medienkonzern Umsatz und Gewinn macht oder nicht. Daher ist im Mediensystem alles auf die Maximierung der Aufmerksamkeit ausgerichtet. Auf den Märkten der Massenmedien geht es nicht nur darum, durch Übernahme gegenwärtige und zukünftige Konkurrenten auszuschalten, sondern auch darum, mediale Produkte in der ganzen Bandbreite ihrer Verwertungsmöglichkeiten zu nutzen. Jedes einzelne Medium kann für die Promotion der Produkte eines anderen Mediums eingespannt werden. Der Markt der Massenmedien, insbesondere der Fernsehmarkt, wird fast überall auf der Welt von einer sehr kleinen Gruppe medialer Großkonzerne beherrscht. Die großen Medienkonzerne agieren länderübergreifend und lösen damit die letzten Anker regionaler, kultureller, ideologischer und politischer Loyalität. Oberste Priorität der Großkonzerne ist die Profitabilität. Die Mediendemokratie besteht im Kern aus einem von Einschalt-, Zuschauer- und Leserquoten abhängigen Mediensystem. Alle Entscheidungen über Sendeformate und Inszenierungsweisen sind darauf ausgerichtet. Dies gilt sogar bis hinein in den Bereich der Nachrichten, Magazine und politischen Berichte, soweit sie überhaupt von privaten Anstalten angeboten werden. Die kompromisslose Ausschöpfung des Inszenierungspotenzials hat immer Vorrang vor dem Inhalt. 62 Der Quotendruck hat sich inzwischen teilweise auch auf die öffentlich-rechtlichen Medien übertragen. Zwischen den Medienschaffenden in den öffentlichrechtlichen Anstalten und denjenigen der privaten Anstalten besteht ein reger Konkurrenzkampf. Die jeweils erreichten Quoten werden zunehmend zum Erfolgsmaßstab der Produktion. Die kommerzielle Eigendynamik des privaten Mediensystems birgt die beständige Gefahr, dass politische Themen zunehmend marginalisiert oder entpolitisiert werden. Parteien und Parlamentarismus unter Druck Der Konflikt zwischen der schnellen medialen Produktionszeit und der eher langsamen politischen Prozesszeit bringt Parteien und das Parlament in Bedrängnis. Sie können infolge der Medienlogik einen Bedeutungsverlust erfahren. Ihr Handlungsspielraum schrumpft. Sie wissen, dass sie ihre Darstellungs- und Wahlerfolge zum größten Teil der medialen Durchsetzungskraft der Spitzenkandidaten ihrer Partei verdanken. Sobald nun in den Medien Meinungsunterschiede zwischen der medial agierenden Führung und den Mitgliedern zutage treten, wird das mediale Ansehen der Partei geschmälert. Darum sind die Mitglieder weitgehend zum vorauseilenden oder nacheilenden Konsens mit den Vorgaben der medial agierenden Führungen bereit. Diese Tendenz wird dann noch verschärft, wenn Regierungschefs in außerparlamentarischen Verhandlungen oder Gesprächsrunden einen Konsens der großen Interessengruppen organisieren und als ihren eigenen Erfolg öffentlich vermitteln. Die Parlamentarier geraten somit ganz an den Rand des Geschehens und können oft lediglich Nachbesserungen in einzelnen Detailbereichen fordern. An den Entscheidungen über die großen Linien der Regierungspolitik sind sie oft nur noch am Rande beteiligt. Bedingungen für eine demokratische Öffentlichkeit Damit eine demokratische Öffentlichkeit aufrecht erhalten werden kann, muss die öffentliche politische Kommunikation drei Funktionen erfüllen: 92 1. Transparenzfunktion: Jeder Bürger muss die Chance haben, zu sehen und zu verstehen, was in der Politik vor sich geht. 2. Validierungsfunktion: Jeder Bürger, der dies will, muss die Chance bekommen, seine Position mit der Position anderer zu konfrontieren. 3. Orientierungsfunktion: Für den Bürger muss sich eine öffentliche Meinung herausbilden können, an der er sich auf seine Weise orientieren kann. Die öffentlichen Diskurse dienen der politischen Selbstregulation der Gesellschaft. Hier werden die Debatten über Gerechtigkeit geführt, werden repräsentative 92 Neidhardt 1994 63 Argumente eingebracht und die Integration des Gemeinwesens ermöglicht. Damit die demokratische Öffentlichkeit funktioniert, sind noch weitere Bedingungen relevant: Alle Bürgerinnen und Bürger müssen auf alle für die politischen Entscheidungen relevanten Informationen Zugriff haben können(passive Kommunikationschance). Alle Bürgerinnen und Bürger müssen die Chance bekommen, sich selbst aktiv an der Kommunikation zu beteiligen(aktive Kommunikationschance). Die Debatten müssen für die Allgemeinheit offen sein. Alle wichtigen Entscheidungen müssen von Regierung und Parlament öffentlich dargestellt und begründet werden. Aus der Perspektive der sozialen Demokratie ist das Kriterium der Gleichheit der aktiven und passiven Kommunikationschancen bedeutsam. Die Gründe hierfür liegen auf der Hand. Jeder Bürger muss zur Ausübung seiner politischen Autonomierechte sowohl über ausreichende Informationen als auch über ausreichende Beteiligungschancen verfügen. Denn die Qualität der demokratischen Entscheidungen hängt ab von der Qualität der vorherigen öffentlichen Debatte. Beides ist eng miteinander verflochten. Existiert in einer Demokratie keine funktionierende Öffentlichkeit, ist ihr Fortbestand ernsthaft gefährdet. Da sich die Massenmedien heute als Schauplatz strategischer Politikinszenierungen erweisen, ist ihre Verfügbarkeit beim Diskurs über die gerechte Gesellschaftsverfassung stets ungesichert. Zivilgesellschaftliche Kommunikationsforen müssten daher viel stärker genutzt werden. Zudem besteht die Möglichkeit, im Mediensystem„geschützte Bereiche“ zu erhalten oder neu einzurichten. In diesem öffentlich-rechtlichen Bereich des Rundfunks gilt es, ein Mindestmaß an Unabhängigkeit vom kommerziellen Quotendruck zu erhalten. Wenn beides nicht gelingt, ist das Modell der sozialen Demokratie einer seiner Funktionsvoraussetzungen beraubt. Für das politische System der sozialen Demokratie gelten im Hinblick auf die Öffentlichkeit die Maßstäbe der partizipativen Demokratie. 93 In dieser ist eine große Zahl von aktiven Bürgern dauerhaft an den Entscheidungen auf allen Ebenen des politischen Systems beteiligt. Insbesondere im intermediären politischen System, den Vereinen, Parteien und zivilgesellschaftlichen Initiativen formulieren die Bürger ihre Interessen und setzen sie durch. Partizipative Demokratie zeichnet sich durch Foren direkter Kommunikation aus. In diesen verständigen sich die Menschen über die Ziele und Wege ihres Handelns, leiten Informationen weiter und verarbeiten sie. Eine argumentative Verständigung über Gerechtig93 Alemann 2000 64 keitsstandards wird damit ebenfalls ermöglicht. Partizipative Demokratie beinhaltet zudem eine inklusive Öffentlichkeit, in die alle repräsentativen gesellschaftlichen Akteure einbezogen sind und eine Kommunikationskultur, welche die lange politische Prozesszeit berücksichtigt. 65 4 Politische Ökonomie A. Wirtschaft 4.1 Globalisierung und politische Ökonomie Der Handlungsrahmen für die politische Ökonomie der sozialen Demokratie hat seit dem Beginn der 1990er Jahre durch eine Reihe politisch bedingter Entscheidungen und Ereignisse eine säkulare paradigmatische Wende vollzogen. Sie definiert die wirtschaftlichen und sozialpolitischen Handlungsbedingungen für alle nationalstaatlichen und regionalpolitischen Akteure von Grund auf neu. 94 Das gilt im Kern, wie in einem späteren Kapitel im Einzelnen begründet werden soll, für die wichtigsten wirtschafts- und sozialpolitischen Handlungsdimensionen auch für den Fall, dass es in überschaubaren Fristen gelingen sollte, die weitreichenden Programme einer positiv gestaltenden Globalisierung zu realisieren, die von den politischen Akteuren der sozialen Demokratie verfochten werden. 95 Auch im Falle weitgehenden Gelingens der grundrechtlich zwingend gebotenen und politisch durchaus möglichen politischen Gestaltung der globalen wirtschafts- und sozialpolitischen Handlungsbedingungen, bleibt ein radikal veränderter Handlungsrahmen durch die Tatsache der globalen Integration von Produkt- und Finanzmärkten in Kraft. Auch wenn die offenen Weltmärkte nicht als„fact of life“ Wirklichkeit wurden, sondern durch eine Reihe politischer Entscheidungen herbeigeführt worden sind, wird ihr funktionaler Kern eines global erweiterten Güter-, Dienstleistungs- und Investitionswettbewerbs voraussichtlich wirksam bleiben. Der schon seit den 1970er Jahren durch die Preisgabe der„Bretton-Woods“Institutionen in Gang gesetzte Prozess der zunehmenden transnationalen Integration der Märkte überschritt zu Beginn der 1990er Jahre die entscheidende Schwelle. 96 Mit dem Ende des sowjetkommunistischen Imperiums 1989 wurde der gesamte Bereich Zentral- und Osteuropas in den kapitalistischen Weltmarkt integriert. Der Übergang von GATT zur WTO brachte eine wesentliche Liberalisierung der Konditionen des Welthandels mit sich. Zudem wurde die erfolgreiche Realisierung des im Maastrichter Vertrag beschlossenen einheitlichen Marktes in der Europäischen Union zu einem bedeutenden Liberalisierungsschritt in der stärksten Wirtschaftsregion der Welt. In der Folge vollzog sich in allen wichtigen Handelsnationen der Welt eine Welle weitgehender Liberalisierung der Wirtschafts- und Handelspolitik. 94 Beck 1998; Streeck 1998; Held/McGrew u.a. 1999; Scharpf/Schmidt 2000 95 Beispielsweise das ehrgeizige Programm der Sozialdemokratischen Europäischen Partei von 2003 für dieses Handlungsfeld oder der so genannte„Rasmussen-Report“ von 2003. 96 Scharpf/Schmidt 2000: 69 ff. 66 Die weltweiten ökonomischen Rahmenbedingungen änderten sich in vierfacher Hinsicht entscheidend: Erstens: Der Wettbewerb auf den nicht geschützten und für den globalen Handel zugänglichen Produktmärkten verschärfte sich weltweit infolge des erleichterten Marktzuganges von Niedriglohnökonomien. Zweitens: Die weitreichende Flexibilisierung der Finanzmärkte führte zu einer beträchtlichen Erhöhung der Beweglichkeit transnationaler Kapitalströme, insbesondere auch für die großen Finanzmassen institutioneller Anleger. Drittens: Die neue globale Flexibilität der Finanzmärkte setzt die Staatshaushalte unter Druck, da im Falle einer von den Anlegern als zu hoch angesehenen Verschuldung einzelner Länder der Rückzug von Investitionen im großen Stil die wahrscheinliche Folge ist. Viertens: Das transnational eingesetzte Anlagekapital in gigantischer Größenordnung übt einen beträchtlichen Druck zugunsten einer Unternehmenspolitik der kurzfristigen hohen Gewinne aus, weil es abgelöst von allen lokalen Ligaturen allein noch dem nackten Renditeinteresse folgt. Während die Nationalökonomien der Staaten in den Wirtschaftskrisen vor dem neuen Globalisierungsparadigma die Chance der Selbstbehauptung durch höchst unterschiedliche Strategien der Anpassung hatten, geraten unter den veränderten Bedingungen die Sozialstaatsstrukturen und in unterschiedlichem Maße auch die ökonomischen Regulationsregime unter Druck. Die institutionelle Verfassung der politischen Ökonomie und der Sozialstaatsorganisation der einzelnen Gesellschaften sind nun herausgefordert. Realistische Handlungsstrategien einer neuen politischen Ökonomie sozialer Demokratie unter Globalisierungsbedingungen müssen auf diese Herausforderungen Antworten finden, die zugleich den normativen Grundentscheidungen und den akteurstheoretisch definierten Realisierungsbedingungen genügen. Der Fokus der nachfolgenden Betrachtungen zur politischen Ökonomie der sozialen Demokratie liegt infolgedessen auf der Erörterung von Handlungsstrategien unter der Bedingung offener Märkte. Auf die im Kapitel der Globalisierung gegebene ausführliche Begründung dafür, was an der Globalisierung mit welchen voraussichtlichen Folgen unter den heute absehbaren Handlungsbedingungen veränderbar erscheint und was auch in einem„best case scenario“ nicht, kann an dieser Stelle nur vorgreifend verwiesen werden. 67 Politische Ökonomie Die politische Ökonomie ist der Untersuchung des Verhältnisses von Klasse, Staat, Markt und Demokratie gewidmet. 97 Eine entscheidende Variable der politischen Ökonomie sind die Wohlfahrtsregime, da durch sie die Strukturen und sozialen Ergebnisse des ökonomischen Systems auf dem Wege politischer Gestaltung beeinflusst werden. Die politische Ökonomie der sozialen Demokratie muss daher vor allem die Beziehung zwischen dem politischen System, dem ökonomischen System und dem Wohlfahrtsregime klären. Der Zugang zur politischen Ökonomie erfolgt in drei Stufen: 1. Anhand der normativen Theorie der sozialen Demokratie werden die Probleme und Anforderungen erörtert. 2. Darauf folgt eine historisch-systematische Analyse der durch die gesellschaftliche Entwicklung hervorgetretenen Probleme, Risiken und Problemlösungsstrategien. 3. Danach werden auf der Basis empirisch vergleichender Forschung politische Lösungen der Probleme dargestellt, die in unterschiedlichen Gesellschaften erfolgreich realisiert worden sind. Die vergleichende Analyse zeigt, welche Varianten der politischen Ökonomie sozialer Demokratie in unterschiedlichen kulturellen und politischen Kontexten praktiziert werden können. Dabei wird vor allem ersichtlich werden, dass die politische Ökonomie unvermeidlich unter dem Einfluss mehrerer Spannungsfelder steht: Produktivität und Wachstum<--> Soziale Gerechtigkeit und Sicherheit Flexibilität und Innovation<--> Schutz abhängiger Beschäftigung und umfassende soziale Sicherheit Eigentums- und Vertragsfreiheit<--> Soziale Einbindung und Regulation Autonome Unternehmensfunktion<--> Mitbestimmung und politische Rahmensetzung Gerade wegen der Unvermeidlichkeit dieser Spannungsfelder erweist sich die pragmatische Kombination vielfältiger Regelungsprinzipien als erfolgreicher als alle Modelle, die nur einem Regelungsprinzip folgen, sei es Staat, Markt oder Solidarität. Freilich führt auch die Kombination verschiedener Regelungsprinzipien oft zu„Trade Offs” mit unerwünschten Nebenfolgen. Im Gegensatz zu den früheren Illusionen ist gerade die politische Ökonomie kein Feld für Patentrezepte. 97 Esping-Andersen 1990: 12 68 Karl Polanyi 98 und Eduard Heimann 99 haben gezeigt, dass das Verhältnis von Politik und Markt immer schon durch eine spezifische, spannungsreiche Symbiose beider gekennzeichnet ist. Sie im Hinblick auf die Gesamtheit der Grundrechte jeweils zeitgemäß wirksam zu gestalten, ist das grundlegende Ziel der politischen Ökonomie sozialer Demokratie. Kapitalismustypen In der Forschung zur politischen Ökonomie ist heute unstrittig, dass sich Marktwirtschaften selbst in westlichen Industrieländern in hohem Maße voneinander unterscheiden. Sie können entweder auf ganz unterschiedlichen Wegen zu ähnlichen Ergebnissen gelangen oder ganz verschiedene Ergebnisse aufweisen. Marktwirtschaften sind jedoch meist in bestimmte Wohlfahrtsregime eingebettet. Die politische Ökonomie betrachtet daher das Zusammenspiel des politischen, wirtschaftlichen und wohlfahrtsstaatlichen Systems. Die Wohlfahrtsinstitutionen haben sich parallel zu den Institutionen wirtschaftlicher Koordinierung entwickelt. 100 Sie sind dabei nicht bloß Schutzreaktionen gegen den modernen Kapitalismus und die sozialen Unvollkommenheiten des Marktes, sondern fundamentaler Bestandteil des modernen Kapitalismus selbst. 101 Zwischen Marktwirtschaft und Wohlfahrtsstaat besteht ein Wechselverhältnis. Beide beeinflussen sich gegenseitig. In der Forschung sind unterschiedliche Typologisierungen für die verschiedenen Arten des Kapitalismus entworfen worden. Michel Albert 102 unterscheidet z.B. den „atlantischen“ vom„rheinischen“ Kapitalismus. Vivien A. Schmidt 103 erkennt drei Kapitalismustypen, den„managed capitalism“, den„market capitalism“ und den „state capitalism“. In diesem Kapitel wird die Typologie von Peter Hall und David Soskice 104 übernommen, welche zwischen liberalen, unkoordinierten Marktwirtschaften und sozialen, koordinierten Marktwirtschaften unterscheiden. Im Wesentlichen beziehen sich die Unterschiede der beiden Kapitalismustypen auf folgende Dimensionen politischer Ökonomie: Das System der industriellen Beziehungen(Beziehungen zwischen Arbeitgebervereinigungen und Gewerkschaften) Das berufliche Aus- und Fortbildungssystem „Corporate Governance“(Unternehmensverfassung) Die Beziehungen zwischen Unternehmen 98 Polanyi 1977 99 Heimann 1929, Heimann 1963 100 Crouch 1999, Esping-Andersen 1990 101 Pierson 2000 102 Albert 1992 103 Schmidt 2000 104 Hall/Soskice 2001 69 Die Beziehung von Management und Belegschaft Die betriebliche Mitbestimmung Der Korporatismus im Zusammenwirken von Wirtschaft und Politik Hall/Soskice betrachten die politische Ökonomie als ein Terrain mit vielen Akteuren. Sie gehen davon aus, dass jeder Akteur auf diesem Terrain versucht, seine Interessen auf rationale Weise und durch strategische Interaktion mit anderen durchzusetzen. 105 Mit Akteuren sind sowohl die Individuen, Manager und Unternehmen, als auch die Konzerngruppen und Regierungen gemeint. Der Ansatz von Hall/Soskice nimmt aber an, dass die Unternehmen die Hauptakteure der kapitalistischen Ökonomie sind. Sie sind die Schlüsselfiguren, was den technologischen Wandel und die internationale Wettbewerbsfähigkeit angeht. Es handelt sich folglich um eine politische Ökonomie, welche die Geschehnisse innerhalb der Unternehmen, zwischen verschiedenen Unternehmen und zwischen Unternehmen und Regierung besonders betrachtet. Der Forschungsansatz der Kapitalismustypen von Hall/Soskice bietet einen sinnvollen Analyse-Rahmen, innerhalb dessen eine kritische vergleichende Bewertung der Institutionen-Gefüge verschiedener Marktwirtschaften im Sinne der Normen der sozialen Demokratie erfolgen kann. Dabei geht es immer um die Frage, wie in den einzelnen Ländern die ökonomische Leistungsfähigkeit mit den Normen der sozialen Demokratie verbunden wird. Im Folgenden werden die zwei Kapitalismustypen näher beschrieben: Liberale, unkoordinierte Marktwirtschaften(USA, Großbritannien, Australien, Kanada, Neuseeland und Irland) Erstens: Die Unternehmensfinanzierung erfolgt maßgeblich über den Kapitalmarkt, der die häufige Ausschüttung kurzfristig anfallender Gewinne an Aktionäre belohnt und in diesem Sinne schlechtes Management mit Konkurs oder einer feindlichen Übernahme bestraft(„shareholder“-Modell). Zweitens: Die Aktionäre haben das ausschließliche Interesse an möglichst hohen Dividenden. Dieses Interesse bestimmt die Unternehmensstrategie. Drittens: Die Firmen sind untereinander nur gering verflochten. Weder Banken noch andere Firmen haben Sitze in Aufsichtsräten anderer Unternehmen. Viertens: Es gibt kaum überbetriebliche Organisation(bei der Forschung, dem Technologietransfer oder der Standardisierung). 105 Hall/Soskice 2001: 6 70 Fünftens: Die Verbände sind eher Lobbyorganisationen als Institutionen der Selbststeuerung. Eine restriktive Gesetzgebung verhindert die Bildung kartellartiger Selbsthilfestrukturen. Sechstens: Die Arbeitsbeziehungen sind durch kurzfristige Beschäftigungsverhältnisse gekennzeichnet. Siebtens: Die Löhne werden auf betrieblicher Ebene ausgehandelt. Achtens: Der flexible Arbeitsmarkt wird durch ein Ausbildungssystem unterstützt, das allgemeine Qualifikationen vermittelt, die über Firmen hinweg transferiert und durch Weiterbildung ergänzt werden können. Neuntens: Das Produktionsmodell beruht auf Massenproduktion und einem niedrigen Ausbildungs- und Lohnniveau. Zehntens: Das System kann sich flexibel und schnell an Marktveränderungen anpassen. Elftens: Das Produktionsmodell bringt am ehesten radikale Innovationen hervor (neue Produktionslinien oder-prozesse, die typischerweise durch neue Technologien erzeugt werden). Zwölftens: Ausgleichsmechanismen, welche die Modernisierungsprozesse sozial abfedern könnten, sind eher unterentwickelt. Koordinierte Marktwirtschaften(Deutschland, Japan, Schweiz, Niederlande, Belgien, Schweden, Norwegen, Dänemark, Finnland und Österreich) Erstens: Ökonomische Beziehungen werden zu einem großen Teil durch nicht marktförmige Organisationsstrukturen und unterschiedliche Formen der Kooperation und Interaktion zwischen Firmen koordiniert. Zweitens: Die Finanzierung geschieht durch Bankkredite, langfristige Investitionen sind somit möglich. Drittens: Die Arbeit des Managements wird weniger durch den Markt bewertet und kontrolliert als durch Netzwerke, in denen neben Banken auch Unternehmen, Arbeitnehmer und staatliche Akteure vertreten sind. Viertens: Stärker als die Interessen der Aktionäre zählen die Interessen einer Vielzahl gesellschaftlicher Sektoren(„stakeholder“-Modell). Fünftens: Löhne werden koordiniert über einzelne Firmen hinweg sektoral ausgehandelt. Sechstens: Es gibt eher langfristige Beschäftigungsverhältnisse. 71 Siebtens: Das Ausbildungsmodell verbindet firmenspezifische mit branchenweiten Qualifikationen und wird durch die Spitzenverbände der Arbeitnehmer und Arbeitgeber getragen. Achtens: Bestehende Produktlinien und-prozesse werden eher kontinuierlich und kleinteilig verändert. Die Innovationsfähigkeit erfolgt eher in kleinen Schritten. Neuntens: Stabilität und sozialer Ausgleich sind aneinander gekoppelt. Zehntens: An neue Problemlagen kann sich das System nur langsam anpassen. Elftens: Die Spielregeln der Kooperation werden von Insidern bestimmt. In der„varieties of capitalism“-Forschung geht es nicht darum, die Überlegenheit eines Kapitalismustyps zu erklären. Beide Marktwirtschaften sind gut ausgestattet und gut positioniert und weisen eine befriedigende und nachhaltige ökonomische Leistungsfähigkeit auf. Der Ansatz von Hall/Soskice erklärt aber z.B., warum Unternehmen aus unterschiedlichen Ländern ganz verschieden auf dieselben globalen Herausforderungen reagieren: Beispiel: Britische Unternehmen reagieren auf die Herausforderung veränderter Wechselkurse, die den Export der eigenen Produkte in ausländische Märkte verteuern, indem sie ihre Produkte verteuern und somit die Preissteigerung einfach an den Kunden weitergeben. Deutsche Unternehmen reagieren auf dieselbe Herausforderung, indem sie den Preis der Produkte halten, dadurch zwar geringere Profite in Kauf nehmen, aber ihre Marktanteile verteidigen. 106 Diese unterschiedlichen Reaktionen können folgendermaßen erklärt werden: Britische Firmen müssen ihre Profitrate halten, da sie von einem Kapitalmarkt abhängig sind, der die Ausschüttung kurzfristig anfallender Gewinne belohnt. Deutsche Unternehmen können hingegen einen Rückgang der Unternehmensgewinne„aushalten“, da ihr Zugang zu Kapital nicht von kurzfristigen Gewinnen abhängig ist. Britische Unternehmen sind in der Lage, beim Verlust von Marktanteilen kurzfristig Arbeitskräfte zu entlassen. Der offene Arbeitsmarkt und der geringe Kündigungsschutz sind hier vorteilhaft. Deutsche Unternehmen sind dagegen auf langfristig Beschäftigte angewiesen, die firmen-spezifische Qualifikationen besitzen und nicht von anderen Unternehmen„abgeworben“ werden können. Bei näherer Bewertung der verschiedenen Kapitalismustypen im Sinne der sozialen Demokratie fallen grundsätzliche Defizite der unkoordinierten Marktwirtschaften auf: 106 Hall/Soskice 2001: 16, 56 72 Erstens: Da der Unternehmenswert und der Aktionärsnutzen in dieser Marktwirtschaft eine erhebliche Rolle spielen, sind die Unternehmen lediglich auf den kurzfristigen Profit ausgerichtet. Langfristige Folgen des Unternehmenshandelns, wie zum Beispiel soziale oder ökologische Probleme, können nur unzureichend berücksichtigt werden. Zweitens: Wenn die obere Managementebene eines Unternehmens relativ unkontrollierte Handlungsmacht besitzt, dann werden die Interessen anderer Gruppen, vor allem die der Arbeitnehmer, vernachlässigt. Deren Meinung wird in Entscheidungsprozessen nur unzureichend berücksichtigt. Drittens: Unkoordinierte Marktwirtschaften haben einen sehr flexiblen und unregulierten Arbeitsmarkt. Die Qualifikation der Arbeitnehmer dieser Marktwirtschaft ist eher allgemein, statt firmen-spezifisch ausgerichtet. Dadurch sind die Arbeitnehmer in einer eher schwächeren Position gegenüber den Arbeitgebern. Schwache Gewerkschaften und fehlende zentralisierte Lohnverhandlungen verstärken diese Situation noch. Erste Grundsätze für die Konzeption der Wirtschaftsverfassung Grundlegend für die politische Ökonomie der sozialen Demokratie ist die konsequente Unterscheidung von Zielen und Mitteln der Volkswirtschaft. Im Hinblick auf die individuellen Grundrechte, muss auch die Wirtschaft größtmögliche individuelle Handlungsfreiheit gewähren. Das heißt: so viel Markt wie möglich. Gleichzeitig ist im Hinblick auf die materielle Freiheitsnorm die Verfügbarkeit über soziale Güter eine Voraussetzung für die Gewährleistung positiver Freiheit. Um diese zu sichern, müssen wirtschaftliche Prozesse politisch gestaltet und reguliert werden. Märkte bedürfen der zweckorientierten politischen Einbettung. Der Grundsatz der positiven Handlungsfreiheit und das Prinzip der gleichen Würde aller verlangen außerdem, dass alle Personen auch im Wirtschaftssystem in gleichem Maße respektiert und geschützt werden. Daraus ergibt sich für die Unternehmensverfassung ein Spannungsverhältnis zwischen den Rechten von Arbeitnehmern und Arbeitgebern. In der sozialen Demokratie gilt das Primat der Grundrechte. Daher muss das Wirtschaftssystem prinzipiell offen sein für politische Eingriffe. Die Grundrechte definieren letztlich die Ziele der Volkswirtschaft. Das Wirtschaftssystem, seine Organisationsform, seine prozessualen Abläufe und Ergebnisse werden durch die sozialen und ökonomischen Grundrechte mitbestimmt. Das volkswirtschaftliche System einer Gesellschaft ist immer das Ergebnis politischer Verfahren, in denen die Grundfragen der politischen Ökonomie entschieden werden. In dieses Verfahren fließen Erkenntnisse über und Erfahrungen mit den Voraussetzungen und Folgen der unterschiedlichen wirtschaftlichen Instrumente ein. In ihm wird zwischen den spannungsreichen Teilzielen abgewogen. 73 Die politische Ökonomie der sozialen Demokratie begründet die Auswahl der wirtschaftspolitischen Instrumente, die praktisch, effektiv und normativ legitimiert sind. Es geht um Antworten auf die Fragen: Welche Instrumente gewährleisten gleichzeitig die Wirtschaftlichkeit und die Grundrechte im Prozess der Produktion von Gütern und Dienstleistungen? Wie ist der größtmögliche Handlungsspielraum für privatautonome Entscheidungen und Gemeinwohlinteressen zu definieren? Welche Organisationsform der Institutionen sichert die Produktivität der Wirtschaftsorganisation am besten? Einige institutionelle Festlegungen für die Wirtschaftsverfassung der sozialen Demokratie ergeben sich aus der bisherigen historischen Erfahrung mit unterschiedlichen Wirtschaftsverfassungen und ihrer wissenschaftlichen Erklärung: die Notwendigkeit einer umfassenden Einbettung der Märkte in die sozialen, ökologischen und politischen Lebensbedingungen der Gesellschaft; die Notwendigkeit eines ausreichenden Spielraumes für die Entfaltung der Marktlogik, da nur so Produktivität und optimale Ressourcenallokation gesichert werden können; die Notwendigkeit der Gewährleistung angemessener Formen der Mitbestimmung für Arbeiter und Angestellte; die Notwendigkeit der Makroökonomischen Regulation mit dem Ziel, außenwirtschaftliches Gleichgewicht, Vollbeschäftigung, Preisstabilität und einen ausgeglichenen Konjunkturverlauf herzustellen; die Notwendigkeit der aktiven Arbeitsmarktpolitik; die Notwendigkeit der transnationalen politischen Koordination der Markteinbettung. Gegensätze zwischen libertärer und sozialer Ökonomie Der Hauptgegensatz zwischen der libertären und der sozialen Interpretation der liberalen Demokratie besteht in der unterschiedlichen Einschätzung des Rechtsstatus von Produktionsmittel-Eigentum und Marktverfassung. Robert Nozick hat deutlich gemacht, dass das Produktionsmittel-Eigentum im Verständnis des libertären Liberalismus unmittelbar als Menschenrecht qualifiziert ist. Es dürfe daher auch nicht durch die Grundrechte Dritter eingeschränkt werden. 107 Das Verfügungsrecht über Produktionsmittel ist in diesem Verständnis untrennbar mit dem Freiheitsbegriff verbunden. Der Libertarismus geht davon aus, dass im Rahmen einer liberalen Verfassung der Erwerb von Produktionsmittel-Eigentum allein dem Freiheitsgebrauch des Individuums überlassen bleibt und insofern ein Regelungsbedarf des Staates nicht besteht. Es hänge allein vom Freiheitsgebrauch des Einzelnen ab, ob er Produktionsmittel-Eigentümer ist oder nicht. Das libertäre 107 Nozick 1974 74 Konzept berücksichtigt nicht, dass Produktionsmittel-Eigentum ungleich verteilt ist und dass diese ungleiche Verteilung Folgen für die Würde und die Freiheit Dritter hat. In logischer Konsequenz garantiert der Markt in diesem Konzept die uneingeschränkten Freiheitsrechte der Wirtschaftsbürger. Staatliche Interventionen in diesen Bereich gelten nicht nur als politisch unzulässig und als Einschränkungen der Bürgerfreiheit, sondern als Störung der Funktion der Märkte. Die soziale Interpretation der liberalen Demokratie bezieht sich auf historisch gemachte Erfahrungen mit selbstregulierten Märkten. Aus der frühkapitalistischen Phase aller europäischen Länder stammt die Erfahrung, dass der Markt zu eindeutigen und massiven Beeinträchtigungen der Freiheitschancen eines sehr großen Teils der Bürger in ihrer Eigenschaft als Wirtschaftsbürger und zur Selbstzerstörung durch Machtkonzentration führen kann. Die soziale Interpretation der liberalen Demokratie geht davon aus, dass der selbstregulierende Markt durch systemeigene Fehlentwicklungen zu Risiken und Wohlfahrtseinbußen führt, die die Freiheitschancen, Lebensgüter und Grundrechte vieler Bürger gefährden. Im Gegensatz zum orthodoxen Sozialismus weist jedoch die Theorie der sozialen Demokratie wirtschaftsliberale Institutionen nicht pauschal zurück, sondern prüft, inwiefern diese mit den universellen Grundrechten verträglich sind. Im Falle ihrer Unverträglichkeit sieht die Theorie der sozialen Demokratie – zweckgerecht orientiert an der jeweiligen Problemlage – arbeitsrechtliche Einschränkungen, sozialstaatliche Einbindungen und wirtschaftsregulative Korrekturen vor. Die soziale Kritik an den Auswirkungen selbstregulierter Märkte lässt sich in einer Matrix der prinzipiellen Gefährdungsdimensionen zusammenfassen. Sie ist für neue Erfahrungen im Zuge der geschichtlichen Entwicklung prinzipiell offen: Erstens: Jede Person, der es nicht gelingt, ein ausreichendes Einkommen am Markt zu erzielen, ist im Hinblick auf die Bedingungen ihres menschenwürdigen Lebens und im Grenzfall ihres physischen Überlebens gefährdet. Das verletzt elementare Grundrechte und die Bedingungen der privaten Autonomie. Zweitens: Personen, die durch eigene Mittellosigkeit zum Abschluss eines Erwerbsvertrages genötigt sind, der die Normen ihrer Selbstbestimmung und Menschenwürde verletzt, sind in ihren Grundrechten verletzt. Sie verlieren ihre soziale Autonomie. Drittens: Personen, die durch Ungleichheit beträchtlich in der Verteilung der Lebensgüter und in der Wahrnehmung ihrer politischen Beteiligungschance behindert sind, sind in ihren Bürgerrechten wesentlich eingeschränkt. Ihre politische Autonomie ist nicht gewahrt. Aus diesen Gefährdungsdimensionen folgen die institutionellen Leitlinien der politischen Ökonomie sozialer Demokratie: 75 Die Eigentumsrechte an Produktionsmitteln, deren Ausübung die Menschenrechte Dritter berühren, müssen durch den Vorrang der Grundrechte begrenzt werden. Soweit Grundrechte von Personen miteinander kollidieren, sind sie unter dem Gesichtspunkt des Grundrechtes der Gleichheit zu begrenzen. Der demokratische Rechtsstaat regelt die legitimen Eigentumsrechte. Dabei berücksichtigt er deren mögliche gesellschaftliche Auswirkungen auf die garantierten Grundrechte Dritter. Der Markt ist eine gesellschaftliche Institution, deren Grenzen, Ziele und Funktionsweise von den Normen der liberalen, politischen, ökonomischen und sozialen Grundrechte abhängig sind. Er unterliegt daher der politischen Regelung und Verantwortung. Der Markt erfüllt in diesen Grenzen wesentliche gesellschaftliche Zwecke (Wohlstand und Freiheit). Der Markt steht im Hinblick auf die Freiheitssicherung nicht auf gleicher Stufe mit den Institutionen des demokratischen Rechtsstaates. Die politische Entscheidung für den Markt und seine Begrenzung folgt aus der Verantwortung für die Gewährleistung der ökonomischen und sozialen Grundrechte(Produktivität, Güterversorgung, bedürfnisgerechte Nachfrageorientierung, ökonomische Handlungsfreiheit). Die Form, die Grenzen, die innere Verfassung und die legitimen Wirkungsbereiche des Marktes sind von politischen Entscheidungen abhängig, die durch Grundrechte legitimiert werden. Die Regulation der makroökonomischen Entwicklung ergibt sich zwingend aus den sozialen und ökonomischen Grundrechten, aus dem Instrumentcharakter der Wirtschaftsverfassung und aus der politischen Verantwortungsstruktur. 108 Für die Ermittlung des Weges der makroökonomischen Steuerung ist nicht nur die Orientierung an den Grundrechten von Bedeutung sondern auch die jeweiligen politischen Mehrheiten und der Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse über Markt- und Interventionsfolgen. Im Hinblick auf die Regelung des Arbeitsrechts, die Mitbestimmung und die Tarifautonomie bilden die Grundrechtsnormen eine untere Grenze für die Wirtschaftsverfassung. Gleichermaßen muss auf die Rechte der mitbetroffenen aber nicht beteiligten Gesellschaftsmitglieder Rücksicht genommen werden. 109 108 Vgl. Stabilitätsgesetz von 1967 109 Löwenthal 1978 76 4.2 Gesellschaftliche Einbettung des Marktes Jeder Ansatz einer ökonomischen Theorie der sozialen Demokratie muss, um realistisch zu sein, von vier empirisch gut bestätigten Prämissen ausgehen: Erstens dem von Karl Polanyi 110 geführten Nachweis, dass der sich selbst regulierende Markt, welcher erst durch hinzutretende Versuche seiner Regulation gestört werde, eine dogmatische Fiktion ist. Alle real existierenden Märkte waren gesellschaftlich eingebettet. Zweitens der Einsicht, dass jedes Wirtschaftsmodell, das im Rahmen einer sozialen Demokratie praktiziert werden soll, die Fähigkeit besitzen muss, sich in der Konkurrenz mit anders organisierten Wirtschaftsmodellen erfolgreich zu behaupten. Andernfalls würde es sowohl seine Existenzfähigkeit als auch seine politische Legitimität verlieren. 111 Drittens dem Ergebnis der„varieties of capitalism“-Forschung, dass es in der wirklichen Welt hochgradig unterschiedliche Formen marktwirtschaftlicher Organisation gibt. Die empirisch gestützten Erfahrungen mit den unterschiedlichen ökonomischen Systemen müssen die Grundlage politisch-ökonomischer Entscheidungen sein. Viertens der These, dass es bei einer politisch-ökonomischen Steuerungstheorie der sozialen Demokratie allein darum geht, auf die Frage nach der angemessensten Kombination von Marktlogik, Staatshandeln und zivilgesellschaftlichen Initiativen empirisch stichhaltige Antworten zu geben, die den normativ begründeten Zielen in der Praxis so nahe wie möglich kommen. Beim erreichten Stand der Forschung gilt es als empirisch gesichert, dass alle drei Steuerungsmodi – Zivilgesellschaft, Markt und Staat – sowohl Funktionsvorzüge, als auch Funktionsschwächen aufweisen und darum der spezifischen Komplementarisierung durch die jeweils anderen Modi bedürfen. Prinzipienorientiertes pragmatisches Handeln muss diese Funktionsleistungen optimieren und das jeweilige Funktionsversagen so weit wie möglich verringern. Der ältere orthodoxe Liberalismus ging von der Steuerungsperfektion des Marktes aus und löste ihn völlig aus den Kontexten der zivilgesellschaftlichen und staatsförmigen Steuerung. Der Markt wurde als Verfassung der Freiheit selbst gesehen und war damit von jeglicher kritischer Beurteilung befreit. Dagegen neigte der orthodoxe Sozialismus zu einer Idealisierung des Staatshandelns, das er als logischen Ausdruck des gesellschaftlichen Kollektivwillens deutete. Der Staat wurde ebenfalls weitgehend aus den Kontexten der zivilgesellschaftlichen und marktför110 Polanyi 1977 111 Milner 1989: 213 77 migen Steuerung losgelöst. Beide Dogmen sind theoretisch unbegründet und führen beim Versuch ihrer Praktizierung auf je verschiedene Weise zu schweren Verletzungen von Grundrechten. Der Markt Karl Polanyi 112 hat in seiner Studie über die Geschichte der Markt- und Gesellschaftsverhältnisse überzeugend belegt, dass Märkte bis auf die kurze, katastrophenbehaftete Ausnahme am Beginn des 20. Jahrhunderts immer tief in die kulturellen, sozialen und politischen Kontexte ihrer Gesellschaft eingebettet waren. Spätestens seit der Weltwirtschaftskrise der 1920er Jahre ist deutlich geworden, dass Staat und Markt eng miteinander verflochten sein müssen, um die bestmögliche Wohlfahrtsproduktion zu realisieren. Erst wenn die Märkte einer handlungsfähigen Aufsicht, Ergänzung und Regelung unterliegen und die wirtschaftlichen Entscheidungsbereiche durch politische Entscheidungen definiert und eingegrenzt werden, können sie ihre wertvolle gesellschaftliche Steuerungsfunktion erbringen. Inzwischen haben auch die Gesellschaften Mittel- und Osteuropas nach einer neo-liberalen Zwischenphase den Weg der„Einbettung“ der Märkte wieder eingeschlagen. Am Beginn des 21. Jahrhunderts gibt es zwischen den großen politischen Grundrichtungen der modernen Demokratie im praktischen Handeln keinen Zweifel mehr an der Notwendigkeit dieser„Einbettung“. Diese wissenschaftliche Erkenntnis hat allerdings lange einen schweren Stand gehabt. Sie hat sich nach und nach in den verschiedenen Ländern und Strömungen durchgesetzt und ist erst seit den 1980er Jahren zum Allgemeingut geworden. Folgende Erfahrungen und Argumente gaben in der Geschichte der sozialen Demokratie den Ausschlag für diesen Lernprozess: Eduard Bernstein 113 hat gezeigt, dass Marx’ Verwerfung der Marktsteuerung auf einer empirisch falschen Annahme beruht. Marx hatte prognostiziert, dass der Kapitalismus zu ökonomischen Konzentrationsprozessen führe, an deren Ende die Volkswirtschaft nur noch von einer kleinen Anzahl von Monopolisten und Oligopolisten gelenkt werde. Bernstein zeigte, dass im Gegensatz zu dieser Erwartung die Komplexität der kapitalistischen Ökonomie steige und eine unüberschaubare Vielzahl von Klein-, Mittel- und Großunternehmen entstehe. Bernsteins Argument lief darauf hinaus, den Markt als Koordinationsinstrument anzuerkennen, weil er allein in der Lage sei, die Fülle der wirtschaftlichen Informationen ohne Verluste an Arbeitsproduktivität, gesellschaftlichen Ressourcen, Einwirkungsmöglichkeiten und Konsumentensouveränität produktiv zu verarbeiten. Als sich die sowjetkommunistische Planwirtschaft entfaltet hatte und ihre ökonomischen, sozialen und politischen Kosten sichtbar wurden, gewann dieses Argument an Bedeutung. Es wurde in den 1920er Jahren durch die These des Volks112 Polanyi 1977 113 Bernstein 1910 78 wirtschaftlers Eduard Heimann 114 ergänzt und aufgewertet. Er erkannte in monopolfrei funktionierenden Märkten wirkungsvolle Instrumente der gesellschaftlichen Einflussnahme auf wirtschaftliche Entscheidungen. Parallel dazu wurde das Konzept der Wirtschaftsdemokratie entwickelt. Es unterstützt das Prinzip der Marktregulation, will aber auch sicherstellen, dass auf allen Ebenen wirtschaftlicher Entscheidungsfindung, vom Betrieb über das Unternehmen und die Branche bis zur gesamten Volkswirtschaft, die Gewerkschaften und die politischen Repräsentanten beteiligt sind. 4.3 Eigentumsrechte und gleiche Freiheit In der europäischen Geschichte bildet das neoliberale Konzept eines uneingeschränkten privaten Eigentumsrechts eine späte Ausnahmeerscheinung. Sowohl im Rechtsdenken als auch in der politischen Praxis hatte immer die Vorstellung Vorrang, Privateigentum sei eine Art Treuhänderschaft, und würde daher auf Zeit verliehen. Es wurde davon ausgegangen, Privateigentum dürfe nicht nur dem eigenen Nutzen dienen, sondern auch dem der Gemeinschaft. Dieses soziale Eigentumsverständnis wurde erst im politischen Absolutismus problematisch, als dieser die politische Macht aus der sozialen Verantwortung löste und sich in Gegensatz zum Gemeinwohl setzte. Die Gegner des Absolutismus konnten dagegen die Auffassung begründen, Privateigentümer müssten uneingeschränkt über ihr Eigentum verfügen dürfen, da es Voraussetzung ihrer Freiheit sei. Dabei wurde außer Acht gelassen, dass bereits zu diesem Zeitpunkt dem Gemeinwesen zum Zwecke der Besteuerung ein gewisser Vorbehalt bei der Verfügung Privater über ihr Eigentum eingeräumt wurde. Ein gänzlich uneingeschränktes Verfügungsrecht der Privateigentümer über ihr Eigentum kann in keiner Gesellschaft bestehen. Es ist ein politischer Mythos. Immer geht es um Ausmaß und Grenzen politisch entschiedener Eigentumsbestimmung. Praktische Entscheidungsfragen lauten z.B.: Für welche Gemeinschaftszwecke soll welcher Steuersatz in welcher Form der Progression erhoben werden? Fest steht dabei allerdings, dass es keine entschädigungslose vollständige staatliche Enteignung von Personen geben darf. Alles übrige ist eine politische Entscheidung der Gemeinschaft und hängt von den Traditionen der politischen Kultur eines jeweiligen Landes ab. Konzeption des Eigentums in der Rechtsprechung der Bundesrepublik In der Bundesrepublik Deutschland sind insbesondere folgende Artikel des Grundgesetzes für die soziale Dimension des Eigentums an Wirtschaftsgütern relevant: 114 Heimann 1929 79 Artikel 14[Eigentum, Erbrecht und Enteignung]: „(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet.(...)(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig(...).“ 115 Artikel 15[Sozialisierung]: „Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel können zum Zwecke der Vergesellschaftung durch ein Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt, in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden.“ In einem Urteil über das Unternehmensmitbestimmungsgesetz 116 hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, wie das Verhältnis der das Eigentum betreffenden Grundrechte zueinander zu bewerten ist. 117 Es unterscheidet zwischen zwei Verwendungsdimensionen von Privateigentum: einer vermögensrechtlichen und einer sozialen. Die vermögensrechtliche Dimension steht im Zusammenhang mit der persönlichen Freiheit, denn sie sichert dem Eigentümer„eine eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens“. 118 Die Beziehung zwischen dem Grundrecht auf Eigentum und dem Grundrecht auf Handlungsfreiheit wird folglich vom Bundesverfassungsgericht als relativ eng ausgelegt. Das Gericht sieht nicht den Bedarf, dass der Staat den Gebrauch der Eigentumsrechte einschränken müsste:„Soweit es um die Funktion des Eigentums als Element der Sicherung der persönlichen Freiheit des Einzelnen geht, genießt dieses einen besonders ausgeprägten Schutz“. 119 Sobald aber die soziale Dimension des Eigentums betroffen ist, sieht das Bundesverfassungsgericht die Notwendigkeit zum staatlichen Handeln:„Dagegen ist die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung[des Privateigentums] um so weiter, je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und einer sozialen Funktion steht“. 120 Dies ist beispielsweise der Fall bei Eigentum an einem Wirtschaftsunternehmen. Das Gericht betont, dass Arbeiter oder Angestellte, die auf die„Nutzung des Privateigentums“ anderer„angewiesen“ sind, um ihr 115 Seifert/Hömig 1995: 169-183 116 Gemeint ist das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 1. März 1979. Der Leitsatz des 113 Seiten umfassenden Urteils lautet:„Die erweiterte Mitbestimmung der Arbeitnehmer nach dem Mitbestimmungsgesetz vom 4. Mai 1976 ist mit den Grundrechten der von dem Gesetz erfassten Gesellschaften, der Anteilseigner und der Koalitionen der Arbeitgeber vereinbar.“ 117 Damals hatten mehrere Unternehmen und Arbeitgeberverbände eine Verfassungsbeschwerde gegen das Mitbestimmungsrecht von 1976 erhoben. Die Arbeitgeber befürchteten, mit dem Gesetz werde den„Sozialisten“ und„erklärten Feinden des Eigentums“ der Zugang zu den Aufsichtsräten geöffnet. Durch das Mitbestimmungsgesetz werde das grundgesetzlich geschützte Eigentum zu einer sekundären Funktion degradiert. Das Gericht hielt dem entgegen und stellte in seinem Urteil die Verfassungsmäßigkeit des Mitbestimmungsrechts fest.(vgl. Brock/Wulf 1982: 140 ff.) 118 BVerfGE„Mitbestimmung der Arbeitnehmer“ v. 1.3.1979 119 ebenda 120 ebenda 80 Leben verantwortlich zu gestalten, in ihrer Handlungs- und Berufsfreiheit eingeschränkt werden könnten. Der Gesetzgeber habe die Aufgabe, die Grundrechte des Nichteigentümers gleichrangig mit denen des Eigentümers zu behandeln. Es obliegt ihm daher, Regeln und Schranken zur Nutzung des Privateigentums wirksam zu machen. Das Gesetz über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer ist ein Versuch, die soziale Dimension des Eigentumsrechts zu regeln. Es legt fest, dass das Privateigentum in seiner Vermögensdimension zwar frei genutzt werden kann(beispielsweise indem der Unternehmer sein Eigentum aus dem Unternehmen zurückzieht), wofür keine Einwilligung der Belegschaft notwendig ist; in seiner sozialen Dimension unterliegt das Privateigentum allerdings dem Veto der im Unternehmen Beschäftigten. Im Hinblick auf das Grundgesetz ist das Privateigentum freilich auch in seiner Vermögensdimension sozialpflichtig, denn es unterliegt einer Steuerpflicht, über die politisch entschieden wird. D.h., ein Teil des Vermögens kann für Gemeinschaftszwecke„enteignet“ werden. Privateigentum und Grundrechtsverletzungen Das Privateigentum an Produktionsmitteln kann die Grundrechte Dritter unter bestimmten Bedingungen verletzen. Beispielsweise kann Privateigentum an Wirtschaftsgütern die Eigentumsbildung der Eigentumslosen verhindern, durch Marktkonzentration und daraus folgender Wettbewerbsbeschränkung zu überhöhten Preisen und einer Einschränkung der Konsumentensouveränität führen, durch eine ungleiche Mobilisierung von Ressourcen im Kommunikationsprozess zu einer Verletzung der politischen Gleichheit führen, auf dem Wege von Sanktionsdrohungen gegenüber politischen Autoritäten zum Aussetzen demokratischer Handlungsprogramme führen. In einer sozialen Demokratie besteht daher eine politische Handlungspflicht zur Verhinderung oder Begrenzung dieser Grundrechtsverletzungen durch eine Politik der ökonomischen Einbettung und Regulation. 4.4 Ökonomische Regulation Märkte weisen systembedingt Funktionsdefizite auf. 121 Daher ist eine ökonomische Regulationspolitik notwendig, welche die Widersprüche zwischen ökonomischer Rationalität und politisch definierten Interessen der Gesellschaft verringert. Der Glaube, Märkte seien als selbstregulierende Steuerungsmechanismen funkti121 Polanyi 1977 81 onsfähig und stünden prinzipiell im Einklang mit gesellschaftlichen Werten, steht im Widerspruch zu allen empirischen Erkenntnissen über Märkte. Die Politik der ökonomischen Regulation ist mit der Aufstellung, Überwachung und Sanktionierung allgemeiner Regeln für ökonomische Entscheidungen befasst. Sie ist höchst voraussetzungsvoll und selten frei von unerwünschten Nebenfolgen. 122 Zwischen der Funktionslogik politischer Entscheidungssysteme und der Funktionslogik ökonomischer Subsysteme bestehen prinzipielle Spannungen und Widersprüche, die nicht durch die Überführung der einen Logik in die andere aufgehoben werden können. Mit den Mitteln politischer Logik müssen daher der ökonomischen Logik Grenzen und Ziele gesetzt werden, möglichst ohne deren Eigensinn in ungewünschter Weise zu beeinträchtigen. In der jüngeren Geschichte gab es zwei gesellschaftliche Großversuche, beide Funktionslogiken miteinander zu verschmelzen. Beide haben gigantische soziale Kosten verursacht und sind gescheitert. Es handelt sich dabei erstens um den libertären Versuch einer Verselbstständigung der Marktlogik gegen die Logik politischer Steuerung. Dieser Versuch führte in den Jahren nach dem Ersten Weltkrieg zur Weltwirtschaftskrise. 123 Der zweite war der marxistisch-leninistisch begründete Versuch des Sowjetkommunismus, das ökonomische Subsystem ausschließlich mit politischer Macht zu steuern. Nach dem jahrzehntelangen Verfall der Produktivkraftentwicklung führt auch dieser Versuch schließlich zum Zusammenbruch des ökonomisch-politischen Gesamtsystems. Soziale Demokratie favorisiert eine Form der ökonomischen Regulation, die in der Lage ist, Märkte soweit wie möglich in Einklang mit den politisch definierten Zielen zu bringen. Die Funktionsfähigkeit der Märkte selbst soll dabei möglichst in allen produktiven Aspekten erhalten bleiben. Da Märkte ihrer Natur nach flexibel, dynamisch und nur begrenzt kalkulierbar sind, muss eine erfolgreiche Politik der ökonomischen Regulation ebenfalls in ihren Zielen und Instrumenten flexibel und dynamisch sein. Flexibilität und pragmatische Offenheit der Instrumente ökonomischer Regulation sind daher nicht die Folge eines bloßen politischen Interessenkompromisses. Sie ergeben sich vielmehr aus den internen Spannungen zwischen den wesentlichen Grundrechten und den Funktionsbedingungen der Wirtschaft der Gesellschaft. Wohlstandssteigerung und freie Konsumwahl müssen mit den Zielen der Vollbeschäftigung, der ökologischen Nachhaltigkeit und der Verstetigung des Wirtschaftswachstums vereinbart werden. Für eine erfolgreiche politische Regulation von Märkten ist es notwendig, rechtliche Rahmenbedingungen zu schaffen und zwar im Sinne einer legislativen Regelbildung und Anwendung mit exekutiven und judikativen Überwachungs- und 122 Czada/Lütz/Mette 2003: 13 123 Polanyi 1977 82 Erzwingungsaufgaben. 124 Die politische Gesellschaft muss prinzipiell die Möglichkeit erhalten, auf das Subsystem der Marktwirtschaft einzuwirken. Politische Regulation bedeutet auch, durch makro-ökonomische Steuerung Eingriffe in die Handlungsspielräume von Unternehmen vorzunehmen. Allerdings müssen diese Handlungsspielräume soweit offen gelassen werden, dass die gesellschaftlich erwünschten Unternehmenstätigkeiten erhalten und gegebenenfalls gefördert werden. Märkte weisen in der Regel eine Reihe von Defekten auf, die mit ihren produktiven Wirtschaftsfunktionen unlösbar verbunden sind. Zu unterscheiden sind„drei Verursachungskomplexe des Marktversagens“: 125 1. Die Existenz von natürlichen Monopolen: Eine ausschließliche Marktregulation würde beispielsweise in den Bereichen Eisenbahn, Energieversorgung und Telekommunikation dazu führen, dass erforderte Leistungen gar nicht erbracht werden oder nur zu überhöhten Preisen angeboten werden können. Da es aber gerade hier um wichtige Infrastruktur- und Grundversorgungsleistungen für die ganze Gesellschaft geht, ist staatliches Handeln notwendig. Nur durch politische Eingriffe können in solchen Fällen wirtschaftliche Leistungen zu marktähnlichen Bedingungen erbracht werden. 2. Negative Externalitäten: Negative Externalitäten treten immer dann auf, wenn Marktteilnehmer Kosten und Lasten auf„Dritte“ abwälzen und damit soziale Kosten verursachen, die von der politischen Gemeinschaft als ganzer kompensiert werden müssen. Dies ist beispielsweise der Fall bei Umweltbelastungen durch Schadstoffe, aber auch bei Arbeitslosigkeit, die durch den Konjunkturverlauf der Marktdynamik selbst erzeugt wird. Ein anderes Beispiel für negative Externalisierung sind die infolge der Globalisierung auftretenden transnational wirksamen Finanzkrisen, welche Wachstumseinbußen und Massenarbeitslosigkeit auslösen können. Die regulative Wirtschaftspolitik muss entweder externe Effekte dieser Art überhaupt verhindern oder die Kosten der externen Effekte auf die Verursacher selbst zurückwälzen, damit die Gesellschaft von ihnen entlastet wird 3. Fälle von asymmetrischer Information: In vielen Bereichen besteht eine prinzipielle asymmetrische Information zwischen Anbietern und Konsumenten von Dienstleistungen und Produkten sowohl im Hinblick auf Preise wie auch auf Qualitäten. Beispielsweise kann der Käufer eines Gebrauchtwagens vor Vertragsabschluss die gute oder schlechte Qualität des Wagens nur sehr schwer abschätzen. Eine Unkenntnis über die Qualität der Ware bzw. der zu kaufenden Leistung besteht auch bei medizinischen Leistungen, da der Patient nicht über dieselbe medizinische Bildung verfügt, wie der Arzt. 124 Czada/Lütz/Mette 2003: 13 125 Czada/Lütz/Mette 2003: 16 83 Ulrich Beck 126 sieht in diesem Fall von Marktversagen sogar einen neuen Typ von Risikoproduktion. Neue, durch die moderne Technik bedingte Risiken belasten die von ihnen Betroffenen nicht nur mit tiefgreifenden Wirkungen, sie sind auch von diesen kaum mehr zu überblicken. Liegt beispielsweise die Information über die quantitative Belastung mit einem Gefahrenstoff vor, so hängt die Einschätzung des Risikos dennoch hauptsächlich von der Expertenmeinung ab. Dieser Expertenmeinung ist der Einzelne„ausgeliefert“. Das Problem der asymmetrischen Information umfasst folglich zwei unterschiedliche Herausforderungen, die der politischen Regulation bedürfen. Erstens geht es um die Erzwingung der Kennzeichnung von Produkteigenschaften, wie etwa die Zusammensetzung von Nahrungsmitteln oder dem Schadstoffanteil von Werkstoffen. Zweitens geht es um die unabhängige Bewertung von Risiken, also beispielsweise um die Frage, wie die Probleme einzuschätzen sind, die von einer bestimmten Menge an Schadstoffen ausgehen. Hier ist der Bürger auf die Aussagen von Experten angewiesen, die er selbst nicht prüfen kann. Daher ist es eine Aufgabe des Staates, Expertenmeinungen zu organisieren und öffentlich zu machen. Darüber hinaus obliegt es der politischen Regulation, die Entstehung derartiger Risiken vorbeugend zu verhindern. Die Notwendigkeit ökonomischer Regulation ist seit den 1990er Jahren insbesondere durch drei Entwicklungstendenzen erheblich gewachsen: Erstens durch die zunehmende Privatisierung ehemals staatlich erbrachter Leistungen, zweitens durch die transnationale Marktintegration, die zu einer wachsenden Kluft zwischen den erzeugten externen Effekten und den Möglichkeiten ihrer politischen Regulation geführt hat, und drittens durch die Zunahme von unübersichtlichen Zivilisations- und Umweltrisiken infolge unregulierter Wachstumsprozesse. Durch diese Entwicklungen ist die libertäre Position, die die Regulationspolitik im Wesentlichen auf die Garantie von Wettbewerbsbedingungen beschränken wollte, umfassend in die Defensive geraten. Heute liegt die Notwendigkeit einer regulativen Wirtschaftspolitik auf der Hand. Auf der Tagesordnung stehen daher die Fragen: welche wirtschaftspolitischen Instrumente dafür geeignet sind, anhand welcher Formen der politischen Entscheidungsfindung die Ziele der Wirtschaftspolitik zu definieren sind und wie der politische Wille zu Ihrer Durchsetzung in der globalen Arena mobilisiert und organisiert werden kann. Die heutige wissenschaftlich-technische Zivilisation erzeugt vor allem zwei Typen von Risiken, die höchst unterschiedliche politische Gegenstrategien erforderlich machen: die sozio-strukturellen Risiken und die Risiken, die aus neuen Formen 126 Beck 1986 84 technisch-wissenschaftlicher Produktionsmöglichkeiten entstehen. Erstere, in der Struktur kapitalistisch verfasster Gesellschaften selbst angelegt, sind in ihren Ursachen genau zu bestimmen und daher auch politisch eindeutig zu handhaben. Die Risiken des zweiten Typs erzeugen dagegen eine andere Problemlage. Beispielhaft für diesen Risiko-Typ ist die Kernenergie. Es ist nicht nur umstritten, welche Art von Risiko von ihr ausgeht und von welchem Ausmaß dieses Risiko ist, sondern es ist auch unklar, welche Wohlfahrtsverluste die Gesellschaft erleiden würde, falls sie auf die neue Technologie verzichtet. Strategien regulativer Politik Vier Strategien der makroökonomischen Regulation sind bisher im Rahmen von Projekten sozialer Demokratie entwickelt und in unterschiedlichem Ausmaß auch praktisch erprobt worden. Die ersten beiden Strategien sind kaum über einen programmatischen Status hinaus gelangt. Die anderen beiden sind in zahlreichen Ländern über lange Zeiträume hinweg erfolgreich praktiziert worden. Es handelt sich dabei um: 1. die Wirtschaftsdemokratie 2. die Demokratisierung von Eigentümerrechten durch Arbeitnehmerfonds 3. die keynesianische makroökonomische Koordination 4. verschiedene Varianten der neo-korporatistischen Ko-Regulation zwischen Staat und Sozialpartnern Alle vier makroökonomischen Strategien akzeptieren die Steuerungsfunktion kapitalistisch verfasster Märkte bis zu der Grenze, an der sie mit den Grundrechten betroffener Bürger kollidieren. 1. Wirtschaftsdemokratie: Das Konzept der Wirtschaftsdemokratie wurde beispielshaft in Deutschland in der Zusammenarbeit von Wirtschaftswissenschaftlern und Gewerkschaftstheoretikern in der Zeit der Weimarer Republik entwickelt 127 und hat bis in die 1990er Jahre hinein programmatische Geltung gehabt, auch wenn es zu keinem Zeitpunkt von sozialdemokratisch geführten Regierungen umfassend praktiziert worden ist. 128 Es ist durch die Vorstellung geleitet, dass durch eine Art paritätischer Parlamentarisierung der wirtschaftspolitischen und makroökonomischen Entscheidungen auf allen Ebenen die Steuerung des Marktes gelingen kann. 129 Das Modell sieht eine Entscheidungspyramide vor, deren Spitze ein zentraler Wirtschafts- und Sozialrat bildet, der von Regierungsvertretern, Arbeitnehmern und Arbeitgebern drittel127 Es hatte aber auch in Schweden und anderen Ländern einen programmatischen Status. 128 Novy 1978 129 Naphtali 1966 85 paritätisch besetzt ist und die makroökonomischen Zielvorgaben entwickelt. 130 Auf den darunter liegenden Entscheidungsebenen sind ebenfalls Wirtschafts- und Sozialräte wirksam, beispielsweise in der Form von Aufsichtsgremien in Unternehmen, welche die zentralen Steuerungsvorgaben konkretisieren und implementieren. 131 Das Modell der Wirtschaftsdemokratie wirft eine Reihe schwerwiegender Fragen auf: Wie kann ein Kompromiss oder gar ein Konsens zwischen den beteiligten politischen Akteuren und den Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretern erfolgen? Wie soll eine Entscheidung im Falle einer Nichteinigung getroffen werden? Ist das System flexibel genug, um schnell auf die Anforderungen transnational integrierter Märkte zu reagieren? Die alles entscheidende Frage aber ist: Wie könnte ein solches System Investoren interessieren? Sie haben keine Letzt-Entscheidung über ihre Einlagen, und alle Unternehmensentscheidungen unterliegen dem Vetorecht der anderen beteiligten Akteure. Auf diese Weise wäre zwar das Zustandekommen der Entscheidungsvorgaben für die Unternehmensleitungen tatsächlich demokratischer als in planwirtschaftlichen Systemen. Der unternehmerische Handlungsspielraum wäre jedoch gleichermaßen eingeschränkt. Folglich fehlt dem System jeder Anreiz zu privaten Investitionen und damit eine elementare Voraussetzung praktischer Funktionsfähigkeit. Die ökonomische Funktionslogik kann sich unter diesen Bedingungen kaum entfalten. Die sozialdemokratisch geführten Regierungen in vielen europäischen Ländern haben entgegen ihrer Programmvorgaben das Konzept der Wirtschaftsdemokratie nie ernsthaft als Ganzes in die Praxis umzusetzen versucht. Nachdem die Planwirtschaft des Sowjetkommunismus endgültig gescheitert war, wurde das Regulationsmodell der Wirtschaftsdemokratie in voller Konsequenz kaum noch ernsthaft in Betracht gezogen. Einzelne seiner Elemente spielen aber in der Wirtschaftsprogrammatik sozialdemokratischer Parteien weiterhin eine Rolle. 2. Demokratisierende Arbeitnehmerfonds: Dieses Modell wurde von den schwedischen Gewerkschaften sowie einigen führenden schwedischen Wirtschaftstheoretikern konzipiert und in den 1970er Jahren für kurze Zeit in die Praxis umgesetzt. Es folgt einer bestechend einfachen polit-ökonomischen Logik: 132 In Zeiten, in denen aus Wachstumsschwäche die Reallöhne der Arbeitnehmer stagnieren, werden Teile ihres Einkommens als Unternehmensanteile ausgezahlt. Diese werden in überbetrieblichen Fonds gesammelt und von dort aus in die privaten Unternehmen des Landes re-investiert. Somit gerät die wirtschaftliche Entscheidungsgewalt über die betroffenen Unternehmen allmählich in die Hand der Fondseigentümer, und zwar ohne dass zu 130 Diese Regelung war beispielsweise in der Weimarer Verfassung von 1919 vorgesehen. 131 Der in den 1970er Jahren von Mitterrand gestartete Versuch, einen Bruch(‚rupture’) mit der kapitalistischen Logik zu erzwingen, kann ebenfalls zu den Modellen einer wirtschaftsdemokratischen Marktregulation gezählt werden. 132 Anderson 1990, Milner 1989, Meidner 1980 86 irgendeinem Zeitpunkt Enteignungen des bestehenden Privateigentums an Produktionsmitteln stattfinden. Die schwedischen Unternehmerverbände hielten die demokratisierenden Arbeitnehmerfonds aus naheliegenden Gründen für eine leicht getarnte Form der Enteignung. Unter ihrem massiven Druck wurde das Experiment schon nach kurzer Zeit aus politischen Gründen wieder abgebrochen, so dass sich die ökonomischen Folgen des Modells nicht zeigen konnten. Beim Konzept der überbetrieblichen Arbeitnehmerfonds besteht die Gefahr, dass die Interessenvertreter in eine„doppelte Rolle“ geraten, nämlich als Gewerkschaftsmitglieder und als Kapitaleigentümer. 133 Sie sind damit schwer aufzulösenden Spannungen ausgesetzt, da sie einerseits eine Eigentümerfunktion haben, aber andererseits auch Arbeitnehmerinteressen wahrnehmen müssen. Das Hauptproblem besteht aber auch bei diesem Modell darin, dass private Investoren und die Unternehmensleitungen ihres Vertrauens allmählich die Entscheidungssouveränität verlieren und damit auch das Motiv zur Mitwirkung an einem solchen Modell. Obgleich das Modell an Defiziten seiner politischen Umsetzungslogik gescheitert ist, unterliegt auch die Funktionstauglichkeit seiner ökonomischen Logik begründeten Zweifeln. 3. Die keynesianische makroökonomische Koordination: In den drei Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg erschien den meisten sozialdemokratisch geführten Regierungen in Europa die Politik einer keynesianischen makroökonomischen Koordination als Königsweg zu einer politischen Ökonomie der sozialen Demokratie. Diese Strategie versprach, alle Fallen der Planwirtschaft zu vermeiden und die wirtschaftspolitischen und gesellschaftspolitischen Ziele zu erreichen, um die es in der Tradition der sozialen Demokratie immer gegangen war. Die Praxis während des„goldenen Zeitalters“ schien dieser Einschätzung recht zu geben. Mit der keynesianischen Koordination schien das Mittel gefunden zu sein, mit dem die Vorzüge von Markt- und Staatsregulation ohne nennenswerte Trade-Offs miteinander verbunden werden konnten. Die keynesianische Regulation kombinierte eine antizyklische staatliche Ausgabenpolitik, durch die die Konjunkturverläufe des Marktkapitalismus in wesentlichem Maße ausgeglichen werden konnten, mit öffentlichen Ausgabenprogrammen, die die gesamtwirtschaftliche Nachfrage stärkten und die Produktion öffentlicher Güter anregten. Auf diese Weise konnten zugleich mit der Konjunkturstabilisierung und Vollbeschäftigungssicherung die politisch definierten öffentlichen Aufgaben realisiert werden, die ohnehin auf dem Programm einer Reformpolitik der sozialen Demokratie standen. 133 Meidner 1980 87 Vor allem die 1960er und 1970er Jahre wurden zur Blütezeit dieses Typs ökonomischer Regulation. Seit der Mitte der 1970er Jahre, als der Abbau der BrettonWoods-Instrumente transnationaler Koordination zu einer raschen globalen Integration der Märkte führte, hat dieser Typ makroökonomischer Regulation in empfindlichem Maße an Wirkungskraft verloren. Mit dem Verlust der Zinssouveränität und dem unbegrenzten Kapitalfluss in global integrierten Finanzmärkten hat die nationalstaatliche keynesianische Regulationspolitik ihr wesentliches Instrument eingebüßt. Sie ist zwar, wie viele Beobachter konstatieren, nicht vollständig machtlos geworden, aber ihre souveräne makro-ökonomische Steuerungsfähigkeit hat sich unter Globalisierungsbedingungen deutlich verringert. 134 4. Die Neokorporatistische Ko-Regulation: In einer Reihe sozialdemokratisch regierter Länder(z.B. Schweden, Niederlande und Bundesrepublik Deutschland), in denen die Politik der keynesianischen Regulation in besonderem Maße erfolgreich war, wurde sie durch das Instrument der neokorporatistischen Ko-Regulation begleitet. Diese Strategie sicherte das Zustandekommen und die praktische Umsetzung von Absprachen über die wirtschaftlichen Rahmendaten und Zielwerte, die zwischen Gewerkschaften, Unternehmerverbänden und staatlichen Akteuren vereinbart wurden. Die neokorporatistische Regulation hat zwar die Tarifautonomie nicht gänzlich verdrängen können, aber in vieler Hinsicht das Handeln der für die makroökonomische Steuerung verantwortlichen Akteure koordiniert. Ihre Wirksamkeit verdankt sie der institutionellen Sicherung, dass Zielabsprachen und Umsetzungskontrollen weitgehend in einer Hand liegen. Diese Art der Regulation ist vor allem von einem hohen Maß an wechselseitigem Vertrauen der beteiligten Akteure abhängig. Dieses Vertrauen muss sich im Prozess und in den Resultaten der Zusammenarbeit immer aufs neue regenerieren. 135 Wo es verloren geht, verliert das Modell seine Grundlagen. Im Zuge der wirtschaftlichen Globalisierung gerät diese nationale Strategie der makroökonomischen Regulation in eine Krise. Die korporativen Strukturen sind aufgrund des Drucks offener Märkte schwerer zu organisieren und ihre Erfolgsbedingungen verändern sich. Im deutschen„Bündnis für Arbeit“(1998-2002), welches als korporativer Regulierungsversuch angelegt war, zeigte sich beispielsweise, dass die Verhandlungspartner nur noch bedingt in der Lage waren, die Vereinbarungen und notwendigen Kompromisse zu schließen. 136 Die korporatistische Selbstbindungskraft reichte nicht mehr aus, um gemeinsame Lösungen für neue Anforderungen zu finden. Für Unternehmen öffnete sich zunehmend die Option der Abwanderung ins kostengünstigere Ausland. Die Gewerkschaften 134 Scharpf/Schmidt 2000, Streeck 1998 135 Rothstein 1998 136 Reese-Schäfer 2000: 101 88 verloren durch Mitgliederaustritte an Vertretungsmacht, was wiederum ihre Innovationsbereitschaft einschränkte. Im Globalisierungsprozess unterliegt die traditionelle korporative Regulierung einem im Ergebnis offenen Wandel. Viele der wichtigen Entscheidungen werden nun eher auf dezentraler oder sektoraler Ebene getroffen. 4.5 Öffentliche Güter und Bürgerrechte Öffentliche Güter sind Grundelement der politischen Ökonomie der Demokratie. Theorie und Programmatik müssen begründen, welche öffentlichen Güter eine Politik der sozialen Demokratie mindestens bereitstellen muss, welche Zugangsbedingungen zu ihnen in den verschiedenen sozialen Räumen zu erfüllen sind und welche öffentlichen Güter jeweils im regionalen, nationalen und globalen Raum verfügbar gemacht werden müssen, um die Standards der Gerechtigkeit und Solidarität zu erfüllen. Begriff und Funktion Öffentliche Güter sind solche Güter, deren Gebrauch und Nutzung allen Menschen des natürlichen und politischen Raumes, in dem sie angeboten werden, offen stehen. Niemand kann oder soll von ihrem Gebrauch ausgeschlossen werden. Dies gilt entweder infolge der physischen Eigenschaften der öffentlichen Güter oder infolge der legalen Regelungen oder legitimen Rechte. Die Qualität der Luft ist ein Beispiel für den unbegrenzten Zugang in Folge der physischen Qualität, soziale Grundsicherung ist ein Beispiel für Nutzungsfreiheit durch legale Berechtigung, der Schutz von Menschenrechten oder der freie Schulbesuch in vielen Ländern sind Beispiele für die Öffentlichkeit der Güternutzung durch legitime Ansprüche aus universellen Grundrechten. Auch Gesetze und Rechte lassen sich in diesem Sinne als öffentliche Güter verstehen. Für soziale Demokratie ist die Gewährleistung öffentlicher Güter sowohl für die Geltung gleicher Grundrechte als auch für die distributive Gerechtigkeit von ausschlaggebender Bedeutung. Sie stellen diejenigen sozialen Güter dar, die allen auf gleiche Weise zugänglich sein sollten. Ihre Nutzung hängt nicht von den materiellen Ressourcen ab, über die eine einzelne Person verfügt. Zu den öffentlichen Gütern gehören Rechte, Institutionen, soziale und persönliche Sicherheit ebenso wie saubere Luft, eine intakte Umwelt, Gesundheitsversorgung und Bildung. All diese Güter werden weder durch den selbstregulierten Markt, noch durch den bloßen Vertragsschluss zwischen Individuen für alle bereitgestellt, sondern sind von politischem Handeln abhängig. 137 137 Samuelson 1954, Schweizer 1999 89 Öffentliche Güter gelten in libertärer Perspektive nicht als sozialökonomische Strategien legitimer Gerechtigkeitspolitik, sondern bestenfalls als ein notwendiges Übel, da ihre Produktion kollektive Entscheidungsprozesse erfordert, die die individuelle Freiheit – vor allem das Eigentumsrecht der Bürger – einschränken. Für die soziale Demokratie sind die„reinen öffentlichen Güter“ und die„Gemeinschaftsgüter“ maßgeblich. Die Nutzung der reinen öffentlichen Güter, wie etwa der inneren und äußeren Sicherheit oder der sauberen Umwelt, unterliegt keiner Rivalität. Niemand kann von ihrem Geltungsraum ausgeschlossen werden. Dies gilt auch für die Gemeinschaftsgüter. Diese werden jedoch im Gegensatz zu den reinen öffentlichen Gütern nicht produziert, sondern vorgefunden, wie z. B. saubere Luft. Gemeinschaftsgüter können daher auch durch das Handeln Dritter in ihrer Qualität gemindert oder zerstört werden. Ihre Erhaltung erfordert insofern ein spezifisches Unterlassungshandeln. Drei Gründe sprechen dafür, dass insbesondere die reinen öffentlichen Güter und die Gemeinschaftsgüter für das Konzept der sozialen Demokratie von Interesse sind: Erstens handelt es sich bei Ihnen fast ausnahmslos um soziale Güter, die für die Gewährleistung menschenwürdiger Lebensbedingungen oder sogar die Sicherung des Lebens selbst von ausschlaggebender Bedeutung sind. Zweitens handelt es sich dabei um genau diejenigen Güter, die im Hinblick auf das soziale Grundrechtsverständnis der sozialen Demokratie der Marktversorgung entzogen bleiben sollten. Drittens sind es diejenigen Güter, über deren Bereitstellung, Umfang und Verteilung politisch entschieden werden sollte. Denn es entspricht ja gerade dem politischen Grundrecht der Bürger, über die Art und Qualität der gemeinsamen Rechte politisch selbst zu bestimmen. In der sozialen Demokratie hat jede Person durch ihre Grundrechte einen Anspruch auf einen bestimmten Umfang öffentlicher Güter. Welche das sind, wie deren Finanzierung, Erbringung und gegebenenfalls auch die Zugangsbedingungen genau geregelt sind, sind dabei zunächst noch offene Fragen. Öffentliche Güter und Gerechtigkeit Im Konzept der sozialen Demokratie sind die öffentlichen Güter bedingt durch das Gerechtigkeitsverständnis, auf das sich eine Gesellschaft in konkreter Lage verständigt. Alle egalitären Gerechtigkeitstheorien, die auf der Grundlage der gleichen Würde und der gleichen Freiheit aller Menschen beruhen und die materielle Komponente im Freiheitsbegriff einbeziehen, gelangen zu dem Schluss, dass 90 zumindest eine Sockelgleichheit der Lebenschancen geboten ist. 138 Diese Sockelgleichheit der Lebenschancen wird in den verschiedenen Theorien unterschiedlich interpretiert und begründet. In der Gerechtigkeitstheorie von John Rawls folgt sie aus dem Konzept der gerechten Grundausstattung der Bürgerinnen und Bürger mit denjenigen sozialen Gütern, die die Realisierung ihrer gleichen Freiheitschancen ermöglichen. 139 In der kommunitaristisch orientierten Gerechtigkeitstheorie von Michael Walzer ist sie gleichbedeutend mit der Sphäre der bedürfnisorientierten Verteilung sozialer Güter. 140 Bei Ronald Dworkin ist die hoch angesetzte Sockelgleichheit in der Verteilung der individuellen Freiheitschancen der Kern seines Konzepts eines Gerechtigkeitsverständnisses als lebenszeitbezogene Ressourcengleichheit. 141 Die Sockelgleichheit bei der Gewährung materieller Lebenschancen differiert zwar in ihrer Höhe in den einzelnen Konzepten und wird auch unterschiedlich begründet, sie stützt sich aber in allen Fällen auf die Prinzipien der Gleichheit der Menschenwürde und der positiven Freiheit. Diese Prinzipien umfassen die Gleichheit der privaten Autonomie, die Gleichheit der politischen Autonomie und die Verfügung über diejenigen Sozialgüter, die für ein menschenwürdiges Leben und für die Realisierung der gleichen Chancen staatsbürgerlicher Beteiligung tatsächlich vorausgesetzt sind. Sie erstreckt sich auch auf gesellschaftliche und wirtschaftliche Mitbestimmung, also auf die Bedingungen der sozialen Autonomie. Über die Ausgestaltung der Sockelgleichheit wird politisch entschieden. Jedes politische Gemeinwesen muss erstens klären, welche sozialen Güter in welchem Umfang als öffentliche Güter bereitgestellt werden sollen, z.B. in den Bereichen der Gesundheitsversorgung, der Schulbildung oder der Grundsicherung. Zweitens ist politisch zu entscheiden, ob die öffentlichen Güter für alle Personen kostenfrei zugänglich sein sollen, oder ob eine Grundgebühr erhoben wird, die entweder für alle gleich oder sozial gestaffelt ausgestaltet werden kann. Bei physikalischen öffentlichen Gütern wie der Luft stellt sich diese Frage freilich nicht. Drittens ist die Art der Finanzierung der öffentlichen Güter zu klären. Welche öffentlichen Güter in welchem Umfang auf welche Weise angeboten werden, hängt vom Gerechtigkeitsverständnis des jeweiligen politischen Gemeinwesens ab. Die Gerechtigkeit bezieht sich dabei auf drei Dimensionen des politischen Handelns: 1. auf das gesellschaftliche Institutionensystem 2. auf die öffentlichen Leistungen und Rechte 3. auf die Verteilung der gesellschaftlichen Lebenschancen 138 Vor allem Rawls 1972, Rawls 1993, Dworkin 1981, Walzer 1992, Habermas 1992 139 Rawls 1972 140 Walzer 1992 141 Dworkin 2000 91 Die öffentlichen Güter befinden sich in den ersten beiden Dimensionen des politischen Handelns. In der ersten Dimension sind Institutionen wie die Gerichtsbarkeit oder die Einrichtungen des Regierungssystems öffentliche Güter. Beispiele für öffentliche Güter der zweiten Dimension sind die Überwachung des Luftraumes, das Angebot an öffentlichen Schulen, die Sicherheit, die Lebensmittelkontrolle, das kommunale Baurecht und die Leistungen der sozialen Sicherung. Öffentliche Güter und soziale Sicherung Die Verfügbarkeit öffentlicher Güter ist für die Realisierung der Freiheit aller Bürger, allerdings in unterschiedlicher Art und Weise, von Bedeutung. Für Bürger, die sich aufgrund ihres Ressourcen-Reichtums fast alle Bedürfnisse befriedigen können, sind nur wenige öffentliche Güter, wie z.B. die öffentliche Sicherheit und die Infrastruktur, attraktiv. Für diejenigen, die sich infolge ihrer materiellen Ressourcen-Armut viele private Güter nicht aneignen können, ist die Versorgung mit materiellen öffentlichen Gütern eine Voraussetzung für die Sicherung ihrer Freiheitschancen. Gewährt der Staat eine Einkommenssicherung, wie beispielsweise die Sozialhilfe, zählt diese zu den öffentlichen Gütern. Sie ermöglicht dem einzelnen Bürger erst die Nachfrage nach privaten Gütern am Markt und somit die Realisierung seiner Lebenschancen. Die Kaufkraft des bedürftigen Bürgers wird in diesem Fall von der politischen Gemeinschaft als öffentliches Gut deklariert, welches vom Staat erzeugt wird. Gewährleistung der öffentlichen Güter – Die Rolle von Markt, Staat und Zivilgesellschaft Es ist umstritten, ob öffentliche Güter ausschließlich durch den Staat bereit gestellt werden sollten, oder ob auch andere Akteure, wie beispielsweise der Markt und die Zivilgesellschaft an ihrer Produktion beteiligt werden sollten. Die Vorstellung, der Staat trage die alleinige Verantwortung für die Gewährleistung der öffentlichen Güter, beherrschte lange Zeit die Diskussion. Dabei handelt es sich allerdings um ein Missverständnis. Für die Gewährleistung der öffentlichen Güter kommt es nämlich allein auf deren reale Verfügbarkeit an. Dem Staat steht es daher frei zu entscheiden, ob er auch private Produzenten oder zivilgesellschaftliche Initiativen an der Bereitstellung beteiligt. Er kann die öffentlichen Güter auch in KoProduktion mit einem der beiden Akteure oder beiden Akteuren organisieren, solange er sie selbst in letzter Instanz gewährleistet. 142 Eine Vielzahl bedeutender öffentlicher Güter, beispielsweise solche, die die Lebensqualität verbessern(wie die soziale Selbsthilfe), kann von der Zivilgesellschaft allein produziert werden. Durch freiwilliges Bürgerhandeln kann in vielen Handlungsfeldern ein erheblicher Beitrag geleistet werden. Für diejenigen öffentlichen Güter jedoch, die die grundlegenden Rechte der Menschen und Bürger betreffen, verlangen die Prinzipien der sozialen Demokratie, dass der Staat sie gewährleistet. 142 Matzner 1982 92 Denn hier steht die Einlösung der Ansprüche aus universellen Grundrechten auf dem Spiel. Zivilgesellschaftliches Engagement als Produktion sozialer Güter kann auf unterschiedliche Art und Weise gefördert werden. Einerseits muss der Staat Gelegenheitsstrukturen für das zivilgesellschaftliche Engagement schaffen. Andererseits kann durch einen Umbau der öffentlichen Dienste eine neue gesellschaftliche Perspektive für das Engagement entstehen. 143 In den Bereichen der sozialen Dienstleistungen, der Kultur, der Schulen und der Altenpflege könnten so beträchtliche Potenziale bürgerschaftlichen Engagements als Strategie der Bereitstellung öffentlicher Güter erschlossen werden. Das Konzept des aktivierenden Staates setzt auf eine Verknüpfung von Markt, Staat und Zivilgesellschaft. Das heißt nicht, dass der Staat sich aus der Gesamtverantwortung für die Gewährleistung der öffentlichen Güter zurückzieht. Durch die Kombination unterschiedlicher Formen der Leistungserbringung entstehen jedoch Synergieeffekte, welche deren Effektivität erhöhen. Wichtiger als die instrumentell-pragmatische Frage, welche Akteure bei der Produktion welcher öffentlichen Güter mitwirken sollen, ist für das Projekt der sozialen Demokratie daher die grundlegende Frage, welche öffentlichen Güter verfügbar sein und welche Zugangsbedingungen für sie gelten sollen. Globale öffentliche Güter Das Konzept der„Global Public Goods“ ist im Rahmen von neueren UNDPProjekten entwickelt worden und hat von vornherein einen direkten politischen Handlungsbezug. Es formuliert einerseits eine Reihe von Grundgütern, wie internationale Sicherheit, ökologische Nachhaltigkeit, Finanzmarktstabilität, die ihrer Natur nach allen Menschen zugute kommen und an denen insofern alle ein gleichmäßiges Interesse haben. Und sie enthalten zum anderen eine Reihe von kollektiven Grundgütern, wie den Zugang zu gesundheitlicher Versorgung, zur Bildung und Ausbildung, zu sozialer Sicherheit und zu Erwerbschancen, die aus normativen Gründen allen Menschen zugänglich gemacht werden sollten, um bestimmte Mindestbedingungen eines menschenwürdigen Lebens überall auf der Welt zu gewährleisten. Der Ansatz ist auf die Entwicklungszusammenarbeit bezogen und insofern als ein globales Kooperationsprojekt angelegt. In dieser direkten Verbindung zu den Vereinten Nationen und zur internationalen Entwicklungszusammenarbeit liegt eine der besonderen Vorzüge dieses Konzepts. Der andere liegt in der starken aufklärerischen Substanz dieses Ansatzes, der für eine Reihe der kollektiven Grundgüter zeigen kann, dass sie unteilbar sind und darum letztlich im Interesse aller liegen. Die besondere Stärke des Konzepts liegt in seiner Dritte-Welt-Orientierung. In dieser Hinsicht enthält es einige zwingende 143 Evers/Rauch/Stitz 2002 93 normative Orientierungen, die unmittelbar einsichtig machen, was mindestens geschehen müsste, um in den benachteiligten Teilen der Welt Grundvoraussetzungen menschenwürdigen Lebens zu schaffen und gleichzeitig einen verantwortbaren Zusammenhang zwischen der armen und der reichen Welt herzustellen. Ein weiterer Vorzug liegt darin, dass er einen wichtigen Teil der Verantwortung für die Erstellung der Kollektivgüter den reichen und in dieser Hinsicht handlungsfähigeren Ländern auferlegt. Der Ansatz kann als ein wichtiger Versuch der Konkretisierung des Grundwerteverständnisses der sozialen Demokratie für die transnationale Handlungsebene und insbesondere für das Nord-Süd-Verhältnis verstanden werden. 94 B. Sozialstaat 4.6 Arbeit und menschliche Würde Eine der kaum noch in Zweifel gezogenen Annahmen über die künftige Erwerbsgesellschaft besteht darin, dass kontinuierlich verlaufende Erwerbsbiographien auf den Arbeitsmärkten, die unter den Einfluss der Globalisierung geraten, nur noch eine Ausnahme darstellen werden. Zur Regel würden vielmehr diskontinuierliche, fragmentierte Erwerbsbiographien mit Phasen gewollter und ungewollter Teilzeitarbeit und vorübergehender oder anhaltender Arbeitslosigkeit. Ökonomische Globalisierung und beschleunigter technologischer Wandel in der Wissensgesellschaft führen zu schnellem Strukturwandel, Arbeitsplatzverlagerungen und einer immer rascheren Entwertung gelernten Berufswissens. Lebenslanges Lernen und die ständige Bereitschaft zur beruflichen Veränderung gehören künftig zum Arbeitsleben dazu. Auch hohe Schlüsselqualifikationen, die der Einzelne erworben hat, schützen nicht mehr vor den Ungewissheiten und Unsicherheiten am Arbeitsplatz. Sie erleichtern höchstens die Übergänge. Spitzenqualifizierte sind von diesen Entwicklungen nicht ausgenommen. Häufige, auch abrupte Entwertungen von Berufswissen, Erfahrungen und Fachkompetenzen ergeben sich nämlich selbst für die privilegierten Dauerbeschäftigten. Auf die meisten aber warten höchst unterschiedliche und unkalkulierbare Formen von„Patchwork“Biographien des Erwerbslebens. Mischungen aus zeitweiliger Erwerbsarbeit im erlernten Beruf, vorübergehender Arbeitslosigkeit, Umschulungen, Teilzeitarbeit, erneuter Arbeitslosigkeit, Weiterbildung und vorübergehender Vollzeiterwerbsarbeit im neuen Tätigkeitsfeld würden zum allgemeinen Schicksal. Obgleich viele Menschen in der neuen„Wissensökonomie“ mit einer solchen Erwerbsbiographie rechnen müssen, sind doch zwei Korrekturen an diesem weit verbreiteten Bild angebracht: Erstens: Die Möglichkeit von Vollbeschäftigung ist keineswegs widerlegt. Zweitens: Das Normalarbeitsverhältnis verliert zwar für viele an Bedeutung, spielt aber in einigen Bereichen weiterhin eine bedeutende Rolle 4.7 Die soziale Einbettung der Märkte Alle Erfahrungen und Untersuchungen stützen das Argument von Armatya Sen: 144 Leitlinie der politischen Zivilisierung des Kapitalismus muss die Teilhabe aller Erwerbsfähigen am Arbeitsleben sein. Erwerbsarbeit schafft nämlich jene Bedin144 Professor am Trinity College in Großbritannien 95 gungen, unter denen die individuelle Selbstachtung und gesellschaftliche Anerkennung zur realen Erfahrung werden können. Alle Reformprojekte, die der Erwerbsarbeit auf immer den Abschied geben und statt dessen auf alternative Formen der Existenzsicherung setzen, greifen darum zu kurz. Der Zugang aller zu ausreichend entlohnter Erwerbsarbeit ist nicht nur eine Grundforderung sozialer Gerechtigkeit; er ist auch ein durch realistische Politik erreichbares Ziel. Allerdings wird Integration in den Arbeitsmarkt in Zukunft auch über prekäre Arbeitsverhältnisse erfolgen, Normalarbeitsverhältnisse werden flexibilisiert. Die beiden Schlüsselfragen lauten daher: 1. Wie kann unter den bekannten empirischen Bedingungen Erwerbsarbeit für alle erreicht werden? 2. Wie kann das unvermeidliche Maß an Flexibilität in der Arbeit mit sozialer Sicherheit und Kontinuität vereinbart werden? Eine Politik„gegen Märkte“ ist in der globalisierten Ökonomie zum Scheitern verurteilt. Sie fände aufgrund des massiven Wohlfahrtsverlustes, der mit ihr verbunden wäre, keine Zustimmung in der Bevölkerung. Auf der Tagesordnung ist daher vielmehr eine Politik„mit den Märkten“. Diese muss aber als Politik der Gestaltung, der Einflussnahme, eben als Zivilisierung des Kapitalismus angelegt sein und nicht als Verzicht auf Politik zugunsten von Märkten. Der Maßstab für die soziale Einbettung der Märkte ist die Sicherung der gleichen Lebenschancen und der gleichen Würde aller. Die Voraussetzungen für die Selbstachtung des Einzelnen, seine soziale Anerkennung und seine materielle Lebenssicherung müssen gleichermaßen gewährleistet werden. Nur eine solche Strategie der Gerechtigkeit hält eine moderne Gesellschaft nachhaltig zusammen. 145 Die Wirkungseinbuße von nationalstaatlicher keynesianischer Nachfragesteuerung und Wirtschaftsplanung in Zeiten der Globalisierung bedeutet keineswegs das Ende der politischen Gestaltungschancen. Eine national verantwortete Beschäftigungspolitik„mit den Märkten“ hat weiterhin erhebliche Handlungsspielräume. Dafür sprechen fünf überzeugende Gründe. Sie weisen zugleich den Weg für realistische, weil erprobte und erfolgversprechende Strategien: Erstens: Für das Ziel der Vollbeschäftigung sind die Bedingungen im vor der Globalisierung relativ„geschützten“ Sektor ausschlaggebend. 146 Hier können erhebliche Beschäftigungspotenziale ausgeschöpft werden. Maßgeblich dafür sind politische Entscheidungen über Steuern, Sozialabgaben oder Niedriglohnsubventionen. Diese Entscheidungen können im nationalen Handlungsrahmen oder auf europäischer Ebene gefällt werden. 145 Vgl. Heitmeyer 1997 146 Scharpf 1999 96 Zweitens: Das„Beschäftigungswunder“ der Niederlande hat gezeigt, dass eine Verknüpfung von Teilzeit und Erhalt normaler Sozial- und Rentenanwartschaften einen substanziellen Abbau von Arbeitslosigkeit ohne Überlastung der Haushalte und Sozialkassen möglich macht. Drittens: Die sozialliberale Politik in Dänemark hat seit den neunziger Jahren den Beweis erbracht, dass sich ökonomische Flexibilisierung und hohe soziale Sicherheit kombinieren lassen. 147 Der Zwang zur Neuqualifikation und intensiver Arbeitssuche wird in Dänemark mit großzügigen Absicherungen verbunden. Gleichzeitig werden durch Job-Rotation vorübergehend freiwerdende Stellen gezielt besetzt. Damit ist am Ende allen gedient: dem Sicherheitsbedürfnis des Einzelnen, der sich rasch ändernden Qualifikationsnachfrage der Wirtschaft und dem gesellschaftlichen Zusammenhalt. Viertens: Die europäische Union hat durch die Vereinheitlichung der Währung und der Märkte die Bedingungen für Wettbewerbsfähigkeit und Wachstum in den Ländern verbessert. Mit den Vereinbarungen zur Beschäftigungspolitik, der Sozialcharta und der Reform der politischen Institutionen sind wichtige Voraussetzungen für die positive Integration geschaffen. Diese sind wiederum wichtig für eine abgestimmte europäische Politik der Vollbeschäftigung. Fünftens: Überall dort, wo die allgemeine Erwerbsquote hoch und die Arbeitslosigkeit niedrig ist, liegt auch die Erwerbsquote der Frauen auf einem hohen Niveau. Eine familienfreundliche Gesellschaftspolitik, die dem Wunsch der meisten Frauen nach Vereinbarkeit von Kindererziehung und Erwerbstätigkeit nachkommt, wäre daher ebenfalls ein wichtiger Beitrag zur Annäherung an Vollbeschäftigung. Dies sind realistische Strategien zur Förderung von Vollbeschäftigung. Sie zielen alle auf eine grundlegende Reform des Sozialstaates, aber nicht im Sinne seines Abbaus, sondern im Sinne seiner Modernisierung unter veränderten Bedingungen. Der„neue“ flexible Sozialstaat gewährt dem Einzelnen die Chance, immer wieder einen anerkannten Platz in der Arbeitswelt oder ein Weiterbildungsangebot zu erhalten. Ein solcher Sozialstaat verpflichtet zum Mitmachen und zur Eigeninitiative. Dafür übernimmt er einen Teil der Koordinierung zwischen ökonomischen Anforderungen und individuellen Voraussetzungen. 4.8 Das Recht auf Arbeit Aus Gründen der gleichen Menschenwürde und der sozialen Bürgerschaft hat jeder Mensch ein Recht auf Arbeit. Denn die Teilhabe an der Erwerbsarbeit ist für die Selbstachtung des Einzelnen und die damit verbundene gesellschaftliche Anerkennung wesentlich. Es liegt primär in der Pflicht des Einzelnen, sich durch eigene Anstrengungen den Zugang zum Arbeitsmarkt zu verschaffen. Der Staat 147 Frenzel 2002 97 hat die Pflicht, Chancen und Gelegenheiten dafür zu fördern. Er verringert die Zugangsbarrieren zum Arbeitsmarkt und sichert die Gleichbehandlung aller Bürgerinnen und Bürger. Das Recht auf Arbeit kann unter den Bedingungen der Marktwirtschaft allerdings weder in einer Garantie der Erhaltung eines einmal erlangten Arbeitsplatzes bestehen, noch in einem einklagbaren Recht auf Beschäftigung zu jedem gegebenen Zeitpunkt. Aus ihm folgen jedoch politische Handlungspflichten des Staates: Erstens: Der Staat ist politisch verpflichtet, durch seine makroökonomische Politik auf Vollbeschäftigung hinzuwirken. Zweitens: Der Staat ist politisch verpflichtet, denjenigen, die trotz eigener Anstrengungen keinen Arbeitsplatz finden können, soziale Sicherung zu geben, verbunden mit zielgerichteter Hilfe, um unter den absehbaren Bedingungen der Arbeitsmarktentwicklung neue Beschäftigung zu finden. Der Wandel der Arbeitsgesellschaft kann freilich zur Veränderung der Werte und Einstellungen gegenüber der Erwerbsarbeit führen. Infolge des kulturellen Wandels und der soziokulturellen Differenzierung kann die Erwerbsarbeit für einige gesellschaftliche Gruppen für den eigenen Lebensentwurf und die eigene Identität an Bedeutung verlieren. Andere Formen gesellschaftlicher Tätigkeit können eine deutliche Aufwertung erfahren und zusätzlich zur Erwerbsarbeit zur Selbstachtung und sozialen Anerkennung in verschiedenen Lebensphasen beitragen. Es ist daher möglich, dass das Recht auf Arbeit zukünftig auch verstanden werden kann als Recht auf Teilhabe an ganz unterschiedlichen gesellschaftlich wertvollen Tätigkeiten. Drittens: Als dritter politischer Imperativ kann gelten, dass sich der Schutz von Arbeitsverhältnissen nicht nur auf einen Teil der abhängig Beschäftigten erstrecken darf, sondern die Nichtbeschäftigten gleichberechtigt berücksichtigen muss. Die Beschäftigten dürfen gegenüber den Arbeitsuchenden nicht strukturell begünstigt werden, denn dies würde dazu führen, dass Neueinstellungen gar nicht oder nur in Form von prekären Arbeitsverhältnissen erfolgen. Ein ausschließlicher Schutz bestehender Arbeitsverhältnisse gefährdet die Wohlfahrt der ganzen Gesellschaft und ist sozial ungerecht. Die Form des Schutzes muss daher so gewählt werden, dass sie den Beschäftigten und den Beschäftigungssuchenden gleichermaßen zugute kommt. Für eine Reihe von Ländern bedeutet dies, die Überwindung der gegenwärtigen Ungleichheit zwischen dem„übermäßigen“ Schutz der Kernbelegschaft und dem„mangelhaften“ Schutz auf dem Feld der Teilzeitarbeit und der prekären Arbeitsverhältnisse, zugunsten eines annähernd gleichen Schutzniveaus in allen Bereichen. Beispiele für eine solche Strategie der De-Segmentierung des Arbeitsmarktes bieten Dänemark und Niederlande. Hier wurden einerseits Kündigungsschutzbestimmungen für die Kernbelegschaft gelockert, andererseits aber für Teilzeitbeschäftigte neue Rechte eingeführt. 98 Letztere sind jedoch so angelegt, dass sie keine zusätzliche Schwelle für Neueinstellungen errichten. 4.9 Grundrechte und Sozialstaat Soziale Demokratie ist durch einen umfassenden Typ von grundrechtsgestützter Sozialstaatlichkeit gekennzeichnet. Dieser soll folgende gesellschaftliche Funktionen erfüllen: Erstens sorgt er für soziale Gerechtigkeit, denn er gewährleistet die Realisierung der Grundrechte und eine gerechte Verteilung von Lebenschancen. In diesem Sinne ist er die Hauptantwort der sozialen Demokratie auf die gesellschaftlichen Risiken für die Bürgerrechte. Zweitens leistet der Sozialstaat einen Beitrag zur ökonomischen Effektivität und zum Wirtschaftswachstum, denn er verbessert die Bereitschaft der Bürger, sich auf den gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Wandel aktiv einzulassen. Er dient dem Wirtschaftswachstum außerdem, weil er die Nachfrage stärkt, indem er ein Mindesteinkommen garantiert. 148 Drittens trägt der Sozialstaat entscheidend zum sozialen Zusammenhalt und zur politischen Stabilität bei, da er den Bürgerinnen und Bürgern eine Vielzahl öffentlicher Güter zur Verfügung stellt. 149 Asa Briggs hat den Sozialstaat klassisch beschrieben: „Ein Wohlfahrtsstaat ist ein Staat, der bewusste Anstrengungen unternimmt, um die Mechanismen des Marktes insbesondere in drei Richtungen zu verändern – erstens, Individuen und Familien wird ein Minimal-Einkommen garantiert, unabhängig vom Marktwert ihrer Arbeit oder ihres Besitzes; zweitens, Unsicherheiten werden eingeschränkt, indem die Individuen und Familien befähigt werden, Risiken wie Krankheit, Alter und Arbeitslosigkeit zu bewältigen, die andernfalls zu Krisen führen würden; drittens wird allen Bürgern unabhängig von ihrem Status und ihrer Klassenzugehörigkeit der bestmögliche Standard eines festgelegten Angebots sozialer Dienstleistungen gewährt.“ 150 Der Sozialstaat„federt“ die durch den Marktkapitalismus erzeugten Unsicherheiten durch marktunabhängige staatliche Sicherheitsgarantien„ab“. Die Art, die Höhe und die Handlungsbereiche der Sicherungsleistungen müssen sich an den Grundrechten orientieren. Der UN-Grundrechtspakt erklärt die Gewährleistung der sozialen und ökonomischen Grundrechte zwar„nur“ zu einer Handlungspflicht der Regierungen, im Unterschied zu den Ergebnisverpflichtungen aus den bürgerlichen und politischen Rechten. Kein Staat kann jenseits des ihm Möglichen zur 148 Hemerijck 2002 149 Streeck 1994 150 Briggs 1961: 221-258 99 Gewährleistung der sozialen und ökonomischen Rechte verpflichtet werden. Da es sich aber bei diesen Rechten um unbedingt geltende Grundrechte handelt und im Hinblick auf sie ein Gleichheitsgebot gilt, müssen sie unter allen Umständen in dem jeweils ökonomisch möglichen Maße erfüllt werden. In diesem Sinne ist die grundrechtliche Verpflichtung zur Sozialstaatlichkeit universell. Dagegen wird über die Art der Organisation der sozialen Sicherung und die Höhe der Sozialleistungen politisch entschieden. Denn diese Faktoren sind abhängig vom Bruttosozialprodukt, der Arbeitsproduktivität, dem politischen System und der politischen Kultur eines jeden Landes. In der sozialen Demokratie muss allerdings das demokratische Prinzip der Einheit von Autor und Adressat aller für alle verbindlichen Regeln gewahrt bleiben. Die Partizipation der Bürger an sozialstaatlichen Entscheidungen muss gewährleistet sein. Die Aufgaben des Sozialstaates beziehen sich insbesondere auf fünf große Handlungsbereiche: 151 Gesundheit, Erziehung/Bildung, Wohnen, soziale Sicherheit und personenbezogene Dienstleistungen. Wo im Hinblick auf all diese Sicherungsbereiche die untere Grenze der Absicherung innerhalb der sozialen Demokratie liegt, ist eine offene Frage. Fest steht aber, dass die sozialen Grundrechte gewährleistet sein müssen. Wann und unter welchen Voraussetzungen erfüllt ein Staat den Anspruch auf Sozialstaatlichkeit? Fest steht, dass es in vielen Ländern ganz unterschiedliche Formen des Sozialstaates gibt. Seine jeweilige Beschaffenheit ist abhängig vom jeweiligen politischen System, dem sozialökonomischen Entwicklungsstand, den politischen Machtverhältnissen und der politisch-ideologischen Konstellation. 152 Typen des Sozialstaates in den wirtschaftlich entwickelten Demokratien Gösta Esping-Andersen hat die Sozialstaaten, die sich im letzten Viertel des 20. Jahrhunderts herausgebildet haben, einem systematischen Vergleich unterzogen. 153 Er unterscheidet zwischen einem liberalen, einem konservativen und einem sozialdemokratischen„Wohlfahrtsstaatsregime.“ 154 Esping-Andersen zufolge kommen die nordischen Länder dem sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaatsregime am nächsten(vor allem Schweden), die Bundesrepublik gilt als Paradebeispiel eines konservativen Wohlfahrtsstaatsregimes und die USA wertet er als Verkörperung des liberalen Regimes. Die universalistischen Sozialstaaten skandinavischen Typs sind durch folgende Merkmale gekennzeichnet: Die Anspruchsberechtigung auf fast alle Sozialleistungen beruht auf einem in sozialen Rechten konkretisierten sozialen Bürgerstaates. 151 Powell/Hewitt 2002: 1-12 152 Schmidt 1998: 240-241 153 Esping-Andersen 1990 154 Übersetzung der englischen Bezeichnung„welfare state Regimes“(Esping-Andersen 1990) 100 Die Lohnersatzleistungen in fast allen Transferprogrammen sind sehr hoch und liegen nahe dem jeweiligen Einkommensniveau. Der Sozialstaat wird zum überwiegenden Teil aus allgemeinen Steuern finanziert. Über den Gesundheits- und Erziehungssektor hinaus bietet das System eine breit ausgefächerte Palette sozialer Dienste, beispielsweise im Bereich der Ganztagsbetreuung für Kinder und bei der Altenpflege. Eine aktive Familienpolitik zielt auf eine hohe Rate von Frauenerwerbstätigkeit, die durch umfassende Angebote der Ganztagsbetreuung für Kinder ermöglicht wird. Die Arbeitsschutzpolitik variiert von niedrigen(Dänemark) zu hohen (Schweden) Standards; sie wird aber in jedem Fall durch eine aktive Arbeitsmarktpolitik und berufliche Weiterbildungsprogramme unterstützt. Die wichtigsten Verhandlungen bei den industriellen Beziehungen erfolgen kooperativ auf der Zentralebene. Die Ergebnisse dieser Verhandlungen gelten für einen überwiegenden Teil der Beschäftigten. Der Staat verpflichtet sich zu einer makro-ökonomischen Politik der Vollbeschäftigung. Der Grad der„De-Kommodifizierung“ ist hoch, d.h., der Wechsel aus den Zwängen des Arbeitsmarktes in das soziale Netz der Unterstützungsleistungen kann relativ leicht vollzogen werden. Das konservative Sozialstaatsregime, welches insbesondere auf dem europäischen Kontinent sehr verbreitet ist, ist durch folgende Merkmale gekennzeichnet: Grundstruktur des gesamten Systems ist eine nach Berufs- oder Statusgruppen beschäftigungsbezogene Sozialversicherung. Es gibt große Ungleichheiten in den Transferniveaus der verschiedenen Programme, beispielsweise hohe Lohnersatzraten im Rentensystem, niedrige Lohnersatzraten bei der Arbeitslosenversicherung(Italien). Die Sozialstaatsfinanzierung erfolgt überwiegend durch lohnbezogene Beiträge. Über die Gesundheitsversorgung hinaus werden nur wenige soziale Dienstleistungen auf niedrigem Niveau angeboten. In diesem Bereich spielen der dritte Sektor und private Anbieter eine große Rolle. Eine eher passive Familienpolitik, die auf dem Rollenmodell des männlichen Familienversorgers basiert und zu einer niedrigen Frauenbeschäftigungsquote führt. 101 Hohe Beschäftigungsschutzgarantien werden mit einer überwiegend passiven Arbeitsmarktpolitik verbunden. Es gibt umfassende Berufsbildungsprogramme, die branchenübergreifend organisiert sind. Das System der Tarifparteien ist straff organisiert(koordinierte industrielle Beziehungen; Vorherrschaft sektoraler Tarifverhandlungen mit einer hohen Rate der verbindlichen Geltung). Das liberale Modell der angelsächsischen Länder ist durch eine Vorherrschaft der Marktprinzipien gekennzeichnet und beruht auf folgenden Grundlagen: Wichtige Programme sind auf einzelne Zielgruppen bezogen, denen bedürfnisorientierte, vom Bedürftigkeitsnachweis abhängende Leistungen gewährleistet werden. Die Lohnersatzleistungen in den unterschiedlichen Programmen haben ein niedriges Niveau. Die Programme sind überwiegend aus allgemeinen Steuern finanziert. Jenseits von Gesundheitswesen und Bildungssystem besteht kaum ein Ansatz systematischer Dienstleistungen. Die Familienpolitik ist unterentwickelt. Es gibt einen niedrigen Beschäftigungsschutz, eine passive Arbeitsmarktpolitik und ein wenig entwickeltes System der Berufsbildung. Die industriellen Beziehungen sind unkoordiniert und im Wesentlichen durch den Markt vermittelt. Die Gewerkschaften sind mäßig stark und die Tarifverhandlungen dezentralisiert, da sie nur einen Teil der Beschäftigten einschließen. Tabelle 6 fasst den Regimeansatz von Esping-Andersen zusammen. 102 Tabelle 6: Regimeansatz von Esping-Andersen 155 Typen Charakteristika Arrangement zwischen Staat, Markt und Familie - eine bedarfsgeprüfte Sozialfürsorge - niedrige universelle Transferleistungen Die Rolle des freien Marktes und der Familie wird betont - bescheidene Sozialversicherungsprogramme Liberaler Wohlfahrtsstaat - soziale Rechte sind beschränkt - Empfänger öffentlicher Hilfen sind relativ gleich arm - Armenfürsorge ist groß - die Zugangsregeln zu Sozialleistungen sind strikt, die Leistungen sind für gewöhnlich niedrig - statusbezogene Versicherungseinrichtungen - großzügige Sozialleistungen für Beamte Der Markt als Wohlfahrtsproduzent sollte verdrängt werden - vorrangig ist der Erhalt von Statusunterschieden Konservativer Wohlfahrtsstaat - starke Verpflichtung zugunsten der Aufrechterhaltung traditionaler Familienformen - nichterwerbstätige Frauen sind üblicherweise aus der Sozialversicherung ausgeschlossen - familienbezogene Dienste sind unterentwickelt - Subsidiaritätsprinzip: Staat greift nur dann ein, wenn Selbsthilfefähigkeit der Familie erschöpft ist Länderbeispiele USA, Kanada, Australien, Großbritannien Frankreich, Deutschland, Italien 155 Esping-Andersen 1990; Esping-Andersen 1998: 19-56 103 Universalistischer Wohlfahrtsstaat - Universalismus, Statusgleichheit - Staat soll Gleichheit auf hohem Niveau bieten - Industriearbeiter haben genau dieselben Rechte wie Angestellte oder Beamte - alle Klassen sind in ein universales Versicherungssystem einbezogen - Markt wird zurückgedrängt - Staat trägt große Verantwortung für soziale Dienste - Frauen wird Möglichkeit zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf gegeben. Staat trägt die Hauptverantwortung für soziale Wohlfahrt Norwegen, Schweden, Dänemark, Finnland Die„drei Welten des Wohlfahrtskapitalismus“ sind Idealtypen; einzelne Staaten können von ihnen abweichen oder Elemente aus mehreren Typen aufweisen. Welcher Sozialstaat für die soziale Demokratie? Die Sozialstaatstypen unterscheiden sich unter anderem darin, ob und in welchem Maße sie soziale Bürgerrechte institutionalisiert haben. Der liberale Sozialstaat hat die sozialen Bürgerrechte nicht institutionalisiert und kennt lediglich verschiedene Varianten der Armenhilfe ohne Rechtsanspruch. Die anderen beiden Varianten haben soziale Bürgerrechte in unterschiedlichen Formen institutionalisiert. Daraus folgt, dass der liberale Sozialstaat die Verpflichtungen aus den sozialen und ökonomischen Grundrechten nicht erfüllt. Für die soziale Demokratie lautet die offene Frage: Werden die Grundrechte eher durch einen konservativen oder durch einen sozialdemokratischen Sozialstaat realisiert? Die Beantwortung dieser Frage hängt von den empirischen Umständen in den einzelnen Ländern ab. Beide Modelle sind, wenn auch auf unterschiedlichen Wegen, in der Lage, die prinzipiellen Ansprüche, die aus den sozialen und ökonomischen Grundrechten folgen, zu realisieren. Aber das erreichte Maß an sozialer und ökonomischer Gleichheit variiert. Aus der Theorie der sozialen Demokratie kann zwar kein bestimmtes Sozialstaatsmodell abgeleitet, aber es können Kriterien für die Beurteilung der unterschiedlichen Modelle aufgestellt werden. Die beiden wichtigsten Kriterien sind: Gewährt der Sozialstaat soziale und ökonomische Grundrechte? Sind die Empfänger sozialer Leistungen durch ausreichende Partizipationsrechte in die Entscheidungsstrukturen der Gewährleistung eingebunden? 104 Beide Kriterien können sowohl im konservativen wie im sozialdemokratischen Sozialstaatsregime erfüllt sein. In Deutschland und Schweden spielen Selbstverwaltungsmodelle in den Sozialversicherungssystemen eine zentrale Rolle. In beiden Ländern besteht außerdem ein Rechtsanspruch auf Sozialleistungen; die sozialen Grundrechte werden gewährleistet. Ein weiteres Kriterium zur Beurteilung der unterschiedlichen Sozialstaatsmodelle besteht in der Grundlage für die Anspruchsberechtigung der Bürgerinnen und Bürger auf Sozialleistungen. Diese kann sich entweder auf Bürgerrechte, auf Bedürftigkeit oder auf Beiträge stützen. Im Falle des Kriteriums der Bedürftigkeit besteht keinerlei Rechtsanspruch auf die sozialen Leistungen. Im Falle der Beitragsabhängigkeit haben nur die Beitragszahler einen Anspruch auf die Gewährung der Leistung. Im Falle des Bürgerrechts auf soziale Leistung ist die Berechtigung zu ihrem Bezug verfassungsrechtlich garantiert. Für soziale Demokratie ist es nicht nur wichtig, dass ein verfassungsmäßiges Bürgerrecht auf soziale Leistungen besteht, diese sollten in ihrer Höhe auch so bemessen sein, dass sie die gleichberechtigte Teilnahme der betroffenen Person am gesellschaftlichen Leben gewährleistet. Die genaue Bemessung hängt auch aus diesem Grund von den konkreten gesellschaftlichen Umständen ab. Auf jeden Fall sollte die Festlegung der Art und Höhe der Sicherungsleistung in einem demokratisch kontrollierten Prozess erfolgen. Außerdem darf die Art der Gewährleistung der Leistung die Menschenwürde und den Bürgerstatus der betroffenen Person nicht verletzen, sondern muss diese aktiv fördern. Damit sich in einer Demokratie ein umfassendes System sozialer Rechte herausbilden kann, müssen folgende Voraussetzungen gegeben sein: Das Sozialstaatsmodell muss eine marktfördernde und regulierende Funktion übernehmen können. 156 Die Gewährleistung sozialer Rechte muss politisch unterstützt werden. Die Gewährleistung sozialer Rechte muss durch einen öffentlichen Diskurs getragen werden. Institutionelle und finanzielle Merkmale des Sozialstaates Esping-Andersen hat in seinen empirischen Vergleichsstudien gezeigt, dass sich Sozialstaaten nicht nur in der Höhe ihrer wohlfahrtsstaatlichen Ausgaben unterscheiden, sondern auch in der Form ihrer Institutionalisierung. Die konservativen Sozialstaaten und die sozialdemokratischen Sozialstaaten gewähren beide auch den Mittelschichten relativ hohe Sozialleistungen. Damit sichern sie sich deren politische Loyalität. Trotz hoher Steuern bzw. Abgaben 156 Esping-Andersen 1990 105 können diese Sozialsysteme mit der rational motivierten Zustimmung der Mittelklasse rechnen. Sie haben daher eine solide demokratische Basis. Es ist in beträchtlichem Ausmaß die Form der Institutionalisierung des Sozialstaates selbst, welche die Bedingungen seiner demokratischen Legitimationsfähigkeit schafft. 157 Wohlfahrtsstaatliche Institutionen, die auch dem Interesse einer breiten Mittelschicht dienen, werden auch von dieser unterstützt und befürwortet. Der universalistische Wohlfahrtsstaat skandinavischen Typs ist in diesem Sinne das Produkt einer nachhaltigen Form der politischen Institutionalisierung, bei der eine selbsttragende Kombination aus Interesse und Institution geschaffen wurde. 158 Im liberalen Wohlfahrtsstaat ist eine solche Kopplung der sozialen Leistungen auch an die Mittelklassenklientel nicht vorhanden. Diese bleibt für die Gewährleistung der eigenen sozialen Sicherheit fast vollständig auf den Markt verwiesen. In bestimmten Fällen werden in diesem Modell zwar für die am Markt abgeschlossenen Versicherungen gegen soziale Risiken staatliche Subventionen geleistet, diese können aber die Marktabhängigkeit nicht aufheben. Innerhalb dieses Sozialstaatstyps ist die Bereitschaft zu hohen Steuern in der Regel gering, da diese zusätzlich zu den von der Mittelklasse selbst zu finanzierenden eigenen privaten Versorgungsleistungen aufzubringen wären. An der Finanzierung des Sozialstaates besteht von Seiten der Mittelklasse kein eigenes sozialökonomisches Interesse. Die Abwärtsspirale des Abbaus von Sozialleistungen auf immer schärfer geprüfte und niedriger angesetzte Bedarfsstandards ist vorprogrammiert. Allerdings können auch in liberalen Wohlfahrtsstaaten sozialmoralische und die gesellschaftliche Integration betreffende Interessen an einem System der sozialen Sicherung bestehen. Diese Motive sind als politische Handlungsorientierungen keineswegs zu unterschätzen. 159 In der Sozialstaatsforschung wird zwischen drei unterschiedlichen Prinzipien der Versorgung bzw. Versicherung unterschieden: 1. Die Staatsbürgerversorgung: Diese gewährt den weitreichendsten Sozialschutz und zwar unabhängig vom beruflichen Stand und vom Status als Erwerbs- oder Nichterwerbsperson. Sie kommt allen Staatsbürgern zugute. Ihre typische Organisation ist die Einheitsversicherung. Diese kann die gesellschaftlichen Ungleichheiten beträchtlich einebnen. 160 2. Die Soziale Sicherung nach dem Fürsorgeprinzip: Dies ist ein selektives Sicherungssystem oder ein System nachrangig gewährter Fürsorge. Der Staat wird nur sozialpolitisch tätig, wenn der Markt oder die Familie versagen. Subsidiarität ist seine Leitidee. In diesem Sozialstaatstyp werden Sozialleistungen nur im Falle 157 Rothstein 1996 158 Rothstein 1996: 173 ff. 159 Vester/von Oertzen u. a. 1992 160 Vgl. Schmidt 1998: 215 106 bestandener Bedürftigkeitstests gewährt oder für eng definierte Gruppen, meist besonders Bedürftige(Alleinerziehende, Kinderreiche, etc.). 161 3. Die Sozialversicherung: Diese basiert auf einer gesetzlichen Pflichtversicherung gegen Gefährdungen der sozialen Existenzgrundlage des Versicherten. Sozialversicherungen sind Solidargemeinschaften, in denen der Anspruch auf Leistungen in der Regel durch die Zahlung von Beiträgen des Versicherten begründet wird. Typisch für die Sozialversicherung ist die Versicherung von abhängigen Erwerbspersonen, meist einschließlich der Angehörigen. Leistungen der Sozialversicherung sind auf das Ziel gerichtet, die Position des Mitglieds in der Pyramide der Arbeitseinkommensverteilung auch im Versicherungsfall aufrechtzuerhalten. Beiträge und Leistungen der Sozialversicherung sind in der Regel gestaffelt. 162 Die Finanzierung innerhalb der drei Modelle weist deutliche Unterschiede auf: Die Staatsbürgerversorgung und die Soziale Sicherung nach dem Fürsorgeprinzip sind steuerfinanziert. Die Sozialversicherung wird in der Regel finanziert durch Beiträge auf das Erwerbseinkommen. Die Art der Finanzierung des Sozialstaates hat Auswirkungen auf die Konkurrenzfähigkeit der Volkswirtschaft im Weltmarkt und damit auch auf die Erreichung des Vollbeschäftigungsziels. 163 Von ihr hängt auch ab, welche Umverteilungswirkungen im Sozialstaat entstehen. Das jeweils gewählte Versicherungsmodell(Versicherung, Fürsorge oder Staatsbürgerversorgung) hat auch Folgen für die politische Legitimationsfähigkeit des Sozialstaates. 164 Die Wohlfahrtsgesellschaft der USA – ein Modell libertärer Demokratie Die USA sind ein Beispiel für das Versicherungsmodell, welches auf dem Fürsorgeprinzip beruht. Für die Bürger der USA gibt es keinen Rechtsanspruch auf soziale Sicherung; es dominiert das Marktprinzip. 165 Jeder Mann und jede Frau haben grundsätzlich ihren Lebensunterhalt durch Arbeit zu verdienen. An zweiter Stelle im Arrangement der Wohlfahrtsproduktion rangiert die Familie, deren Solidarität ein wesentliches Moment des sozialen Schutzes ausmacht. Für bedürftige Bevölkerungsgruppen spielen außerdem die Kirchengemeinden, Nachbarschaftshilfen und sonstige gemeinnützige Einrichtungen eine bedeutende Rolle für die Wohlfahrtsproduktion. Es bestehen nur vereinzelte und lückenhafte Sozialrechte. Dieses Modell wird häufig mit dem Argument verteidigt, es verhindere eine Abhängigkeitskultur auf der Seite der Betroffenen und stärke die Handlungsfreiheit von Personen. Demnach verkörpere es die den liberalen politischen Prämissen am besten entsprechende Sozialpolitik. Dieser Position stehen jedoch schwer wiegende Argumente entgegen: 161 Vgl. ebenda: 216 162 ebenda: 216 163 Scharpf/Schmidt 2000 164 Esping-Andersen 1990 165 Kaufmann 2003: 122 107 Die Bürger der USA sind gegen gesellschaftliche Risiken nur unzureichend abgesichert, da sie kein Grundrecht auf ein sozialstaatliches„Ersatzeinkommen“ besitzen. Art und Umfang staatlicher Hilfen sind ungewiss. Daher entstehen existenzielle soziale Unsicherheiten, die für die Bürger eine entwürdigende Erfahrung darstellen sowie ihre gesellschaftliche und politische Handlungsfähigkeit beeinträchtigen können. Die Selbstachtung der Bürger sowie deren gesellschaftliche Anerkennung ist gefährdet. Denn hilfsbedürftige Personen sind auf den guten Willen privater Personen oder gemeinnütziger Organisationen angewiesen. Das System der USA führt zu hohen sozialen Ungleichheiten. Die Umverteilungsprozesse sind gering und die Armut groß. Rechte und Pflichten im Wohlfahrtsstaat Gøsta Esping-Andersen 166 hat vorgeschlagen, die soziale Qualität von Wohlfahrtsstaaten daran zu messen, in welchem Maße sie„de-kommodifizierend“ wirken 167 . Der Begriff der„De-Kommodifizierung“ meint, die wichtigsten Lebensgüter werden jeder Person unabhängig von ihren Leistungen am Markt garantiert. Die Person ist zeitweilig oder dauerhaft aus dem Zwang zur Erwerbsarbeit entlassen und wird stattdessen öffentlich alimentiert. De-Kommodifizierung ist demnach gleichbedeutend mit der Errichtung staatlich legitimierter arbeitsmarktexterner Auffangpositionen. Esping-Andersen geht davon aus, dass die skandinavischen sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaaten die höchste de-kommodifizierende Wirkung haben, während die liberalen Wohlfahrtsstaaten eher minimale dekommodifizierende Effekte aufweisen. Es stellt sich aber die Frage, ob dieser Maßstab für das Konzept der sozialen Demokratie angemessen ist. Eine Reihe gewichtiger Gründe sprechen dafür, dass die Leichtigkeit, sich den Marktzwängen zu entziehen, nicht der ausschlaggebende Maßstab für die Realisierung sozialer Grundrechte sein kann: Erstens: In den 1990er Jahren waren erstmals auch die skandinavischen Sozialstaaten mit schwerwiegenden Problemen der Arbeitslosigkeit und der Finanzknappheit durch sinkendes Steueraufkommen konfrontiert. Der skandinavische Weg der höchsten„De-Kommodifizierung“ kann daher nicht mehr ohne weiteres als „best-practice“ betrachtet werden. Zweitens: Bezieht man die Komplementarität von Rechten und Pflichten mit ein, zeigt sich ein Problem: Personen, die die Teilhabe am System der Erwerbsarbeit verweigern, verkürzen die sozialen Rechte Dritter durch einen ungerechtfertigten 166 Esping-Andersen 1990 167 Vom englischen de-commodification(commodity= Ware)= etwas(oder jemanden) seiner Warenförmigkeit entheben. 108 Ressourcenverbrauch, der deren Handlungschancen verringert. Wenn nämlich zu viele Menschen von den Marktzwängen befreit sind, besteht die Gefahr, dass die materielle Versorgung aller nicht mehr in der sonst üblichen Höhe gewährleistet werden kann. Die Garantie des größtmöglichen Maßes gleicher sozialer und ökonomischer Rechte verlangt von jeder Person zum einen die Rücksichtnahme auf die Rechte der Anderen und zum anderen die Rücksichtnahme auf die Interessen der Rechtsgemeinschaft als Ganzer. 168 Der Index der De-Kommodifizierung konzentriert sich ausschließlich auf die Grundrechte einer Person und zu wenig auf deren Grundpflichten. Er ist daher als Maßstab für die Realisierung sozialer Demokratie für sich genommen nicht geeignet. Denn jede Person ist nicht nur zur Teilhabe am gesellschaftlichen System der Erwerbsarbeit berechtigt, sondern auch verpflichtet. Verweigert sie ihre Teilhabe, obwohl sie realistische Chancen hat, die gesuchte Erwerbstätigkeit auszuführen, kann der Sozialstaat legitimerweise Sanktionen in Form von Leistungsminderungen verhängen. Gerade die am weitesten entwickelten sozialen Sicherungssysteme auf höchstem materiellen Niveau sind heute darauf gerichtet, die am Arbeitsmarkt Erfolglosen schnellst möglich – wenn nötig auch mit sanktioniertem Nachdruck – in den Arbeitsmarkt zurück zu bringen. In Schweden werden beispielsweise Erwerbspersonen aus unproduktiv gewordenen Beschäftigungssektoren für neue Arbeitsplätze in produktiveren Bereichen intensiv qualifiziert. Falls für die Aufnahme des „neuen“ Arbeitsplatzes ein Umzug notwendig wird, werden die Betroffenen vom Staat materiell unterstützt. Alle Teilnehmer der Qualifizierungsmaßnahme müssen sich zur räumlichen Mobilität verpflichten. Eine solche Arbeitsmarktpolitik verbindet die Zielsetzung der wirtschaftlichen Produktivität, der sozialen Sicherheit und der individuellen Rechte und Pflichten in produktiver Weise miteinander. Die sozialen Grundrechte sind durch sie nicht gefährdet, vielmehr stärkt sie deren Legitimität. Damit entspricht sie den Zielen der sozialen Demokratie. Worauf es ankommt, ist die Balance von Rechten und Pflichten jeder Person. Die Abhängigkeit des Sozialstaates von legitimierenden Erzählungen Die Herausbildung eines bestimmten Sozialstaatstypus hängt auch von den in einer Gesellschaft vorherrschenden Einstellungen, Motiven und Überzeugungen ab. Schließlich signalisieren die Bürger bei Wahlen ihre Zustimmung oder Abneigung gegenüber bestimmten Reformvorhaben. Dabei spielen sowohl die ökonomische Rationalität des eigenen Interesses als auch die Rationalität des Gemeinschaftsinteresses und Fragen der Gerechtigkeit eine große Rolle. 169 Argumente für oder gegen spezifische Sozialstaatsprojekte können dem ökonomisch-rationalen, 168 vgl. Habermas 1996 169 Rothstein/Steinmo 2002 109 dem ethischen oder dem historischen Erfahrungsbereich entspringen. Zumeist mischen diese sich in den aktuellen Motiven. Auf diese Weise entstehen Erzählungen oder so genannte„Narrative“, die den Sozialstaat legitimieren. 170 Für den schwedischen Fall überzeugt das Argument, wonach der Sozialstaat gleichermaßen den sozial-ökonomischen Interessen der Mittelstandsmilieus, der Bauern und der Arbeiter entsprach. Verbunden wurde dies mit der Idee, dass eine Gesellschaft von überschaubarer Größenordnung damit in ein Verhältnis wechselseitiger Solidarität eintrete. Es bildete sich ein Bewusstsein heraus, dass sich die Bürger wechselseitig Rechte und Sicherheiten garantieren und die Inanspruchnahme sozialstaatlicher Leistungen ein unanzweifelbares Bürgerrecht ist. Hinzu kam ein ökonomisch-rationaler Erklärungsaspekt, der den wirtschaftlichen Erfolg des Landes auf die in der Organisation des Sozialstaates verkörperte Solidarität zurückführte. Dem positiven Sozialstaats-Narrativ der schwedischen Gesellschaft steht das negative Narrativ der Vereinigten Staaten gegenüber. In diesem wird unter dem Einfluss der kalvinistisch-puritanischen Tradition den Personen, die auf sozialstaatliche Leistungen angewiesen sind, eine Art ethisch-religiöse Schuld zugeschrieben. Dabei wird dem Einzelnen sein Misserfolg am Markt als persönliches Versagen vorgeworfen. In diesem Narrativ spielen auch religiöse Vorstellungen eine Rolle, denen zufolge Armut und Bedürftigkeit als eine Form göttlicher Strafe zu verstehen sind. Soziale Bürgerrechte passen nicht zu dieser Erzählung. Die knappen Sozialstaatsleistungen sollen die Armut für die Betroffenen spürbar bleiben lassen, um deren Motivation zur vermehrten wirtschaftlichen und persönlichen Anstrengung aufrecht zu erhalten und zugleich das Bewusstsein, letztlich an der eigenen Lage allein Schuld zu sein. In Deutschland unterlag die sozialstaatliche Erzählung in den letzten anderthalb Jahrhunderten einem deutlichen Wandel. In den Anfängen des Sozialstaates in der Zeit des Kaiserreichs, basierte sie auf der Idee eines paternalistisch autoritären Staates, der den Einzelnen je nach seinem gesellschaftlichen Status versorgt. Entsprechend der konservativen Gesellschaftsvorstellung war die Teilung in Statusgruppen und Stände ein wesentlicher Teil der Erzählung, die jedem das Seine zumaß und eben nicht jedem das nach Gleichheitsnormen Zustehende. Die Annahme sozialer Leistungen wurde zwar nicht stigmatisiert, sie war aber auch nicht als Bürgerrecht uneingeschränkt akzeptiert. Die Erfahrungen mit dem Scheitern der Weimarer Republik hatten schließlich einen großen Einfluss auf die sozialstaatliche Erzählung in der Zeit nach dem 2. Weltkrieg. Wenige gingen davon aus, dass sich die Weimarer Republik beim Bestreben, Loyalität mittels Sozialpolitik zu schaffen, übernommen und die Wirt170 Dieser Begriff ist einem Gespräch mit Joakim Palme entnommen. 110 schaft dabei überlastet hatte. 171 Von ihnen wurde ein Rückbau der Sozialpolitik verlangt. Zwar stellte keine der Parlamentsparteien nach dem 2. Weltkrieg die Notwendigkeit des Sozialstaates in Frage, aber die konservativen und sozialdemokratischen Parteien unterscheiden sich seitdem in ihrer Erzählung: Während die Konservativen dazu neigen, das Verschulden der hilfsbedürftigen Person in den Vordergrund zu stellen und einen Kausalzusammenhang zwischen zu großzügig ausgebautem Sozialstaat und wirtschaftlichem Versagen herzustellen, betonen ihre sozialdemokratischen Opponenten eher die strukturellen Ursachen für das Marktversagen hilfsbedürftiger Personen sowie den kausalen Zusammenhang zwischen sozialem Schutz und wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit. 4.10 Bildung Das Recht auf Bildung, Ausbildung und Weiterbildung ist einer der Schlüssel zur sozialen Demokratie. Denn Bildung entscheidet maßgeblich über die Zukunftschancen jedes einzelnen Bürgers. Nur eine den individuellen Fähigkeiten entsprechende Ausbildung in der Schule, im Beruf oder in der Hochschule schafft die personenbezogenen Chancen für ein selbstbestimmtes Leben. Sie eröffnet Perspektiven auf Entscheidungsfreiheit, Teilhabe an den Möglichkeiten der Gesellschaft und ein selbstständiges und selbstbewusstes Leben. Die Bildung ist auch einer der Schlüssel für eine sozial gerechte und wirtschaftlich erfolgreiche Gesellschaft. In der Wissensgesellschaft sind hochqualifizierte Arbeitskräfte, die über die Bereitschaft und Fähigkeit zur beständigen Neuqualifikation verfügen, eine fundamentale Voraussetzung für Produktivität, Wettbewerbsfähigkeit und wirtschaftlichen Fortschritt. Mehr denn je ist Bildung auch die beste persönliche Versicherung gegen Arbeitslosigkeit. Personen ohne abgeschlossene Berufsausbildung sind deutlich eher und länger von Arbeitslosigkeit betroffen, als Personen mit Hochschulabschluss. In der sozialen Demokratie besteht eine zentrale Aufgabe des Staates folglich darin, für die freie und gleiche Entfaltung all seiner Bürgerinnen und Bürger nicht nur die formalen, sondern auch die tatsächlichen Voraussetzungen zu schaffen. Mit dem so verstandenen Sozialstaatsprinzip ist das Ziel der Chancengleichheit unzertrennlich verbunden. Bildungsinvestitionen sind gleichzeitig Investitionen in persönliche Freiheitschancen und in gesellschaftliche Entwicklungspotenziale. OECD-Studien 172 weisen nach: Verbesserungen beim Bildungsstand in der Erwerbsbevölkerung haben in den untersuchten Staaten wesentlich zur Steigerung der Arbeitsproduktivität beigetragen.„Mehr“ und bessere Bildung der Erwerbsbevölkerung führten in allen wichtigen Industrienationen zur Steigerung des Bruttoinlandsprodukts. Bildungsinvestitionen„lohnen“ sich also. Ihr Effekt wird allerdings häufig erst nach längeren Zeiträumen sichtbar. Die Langzeitdimension der 171 Schmidt 1998: 54 172 z.B. Schleicher 2003 111 Prozesse und Reformen im Bildungswesen wird beispielhaft daran deutlich, dass die Leistungsfähigkeit eines Schülers, der 2004 die Sekundarstufe I abschließt, von Veränderungen der Lehrmethoden beeinflusst wird, die bis in das Jahr 1990 zurückreichen. Diese Lehrmethoden werden von Lehrern praktiziert, deren Ausbildung unter Umständen bis in die 1960er Jahre zurückreicht. 173 Frühkindliche Förderung In der frühen Kindheit machen Menschen die größten Schritte in ihrer Entwicklung, ihre Lernfähigkeit wird im Laufe des Lebens nie wieder so ausgeprägt sein wie sie in dieser Lebensphase ist. 174 Chancen, die jetzt nicht genutzt werden, sind vielleicht nicht ein für alle mal verpasst, später wird es jedoch erheblich größere Mühe kosten, sie neu zu eröffnen. Die Förderung und Unterstützung durch Bildungsangebote hat in diesem Lebensalter die besten Erfolgsaussichten. 175 Die Forschung 176 belegt, dass das frühkindliche Alter die bei weitem wichtigste Phase für die Erlernung der„kognitiven Fähigkeiten“ ist. Gemeint ist damit zum einen die Fähigkeit, Informationen zu verstehen, zu interpretieren und produktiv zu verarbeiten und zum anderen die Fähigkeit, schnell, effektiv und immer wieder neu zu lernen. Für die Wissensökonomie mit ihrem raschen Wandel von Technologien und Fertigkeitsanforderungen sind die kognitiven Fähigkeiten fundamental. Sie bilden den Schlüssel zu den Bildungsleistungen von Kindern und sind zugleich die Vorbedingung für erfolgreiche Umschulung und Aktivierung im Erwachsenenalter. Schülern, die in Tests bei den kognitiven Fähigkeiten gut abschneiden, gelingt mit höherer Wahrscheinlichkeit der Übergang von der sekundären zur tertiären Bildung. Die kognitive Entwicklung eines Kindes wird durch die Herkunft und den Bildungsstand der Eltern stark beeinflusst. Zur Sicherung der Chancengleichheit bedarf es daher eines Bildungssystems, das allen Kindern – unabhängig von ihrer sozialen Herkunft – gleiche Voraussetzungen für den Erwerb kognitiver Fähigkeiten gibt. Die„Vererbung“ des Sozialstatus von den Eltern auf die Kinder muss möglichst ausgeschlossen werden. In Ländern wie den Vereinigten Staaten, Deutschland und Großbritannien leisten die bestehenden Bildungssysteme dies kaum. Die drei nordischen Länder Schweden, Dänemark und Norwegen weisen dagegen eine positive Bilanz auf. Hier hat die väterliche Ausbildung heute keinerlei Einfluss mehr auf die Entwicklung der kognitiven Fähigkeiten und Schulleistungen der Kinder. Diese Länder setzen mittlerweile seit Jahrzehnten auf die allgemeine Versorgung mit Vorschulangeboten für alle Kinder. Kinder aus wirtschaftlich und/oder kulturell benachteiligten Familien erhalten somit grundsätzlich dieselben kognitiven Anregungen wie Kinder mit sozial privilegiertem Hintergrund. Deshalb verfügen 173 ebenda 174 Sachverständigenrat Bildung 2002: 91 175 ebenda 176 Esping-Andersen 2002a 112 skandinavische Kinder bei der Einschulung unabhängig von ihrer sozialen Herkunft über gute kognitive Fähigkeiten, was ihre gesamte Bildungskarriere fördert. Von ausschlaggebender Bedeutung für wirkliche Chancengleichheit ist daher ein gutes Angebot an frühkindlicher Förderung für alle Kinder. Schulische Bildung Bislang hat die soziale Herkunft nicht nur Auswirkungen auf die Ausprägung der kognitiven Fähigkeiten, sondern auch auf die Chancen der Bildungsbeteiligung bzw. den erreichten Schulabschluss. In früh gegliederten Schulsystemen ist es schwieriger, den Zusammenhang zwischen Merkmalen des familiären Hintergrunds der Schülerinnen und Schüler und ihrem Schulerfolg zu lockern. 177 Ein besonders wirkungsvolles Rezept gegen Bildungsbenachteiligungen ist nach internationalen Erfahrungen die Einheitsschule. Einheitsschulsysteme haben den Vorteil, dass sich schwächere und stärkere Schüler beim Lernen gegenseitig unterstützen. Schwächere Schüler können von den Stärkeren lernen. Die Begabteren erwerben soziale Kompetenz, wenn sie sich den schwächeren Schülern zuwenden und ihnen helfen. Ebenso wichtig für mehr Chancengleichheit in der Bildung ist die Ganztagsschule. Mit ihrer Hilfe kann das Leistungsniveau in den unteren Sozialschichten verbessert werden. Die Ganztagsschule gewährleistet zugleich auch weitere Ziele sozialer Demokratie: Sie ermöglicht den Eltern eine bessere Teilnahme an Berufsarbeit und öffentlichem Leben und unterstützt – vor dem Hintergrund der nach wie vor tradierten geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung – die Gleichstellung von Männern und Frauen. Denn ganztägige Kinderbetreuung ist eine wesentliche Voraussetzung für Chancengleichheit bei der Erwerbstätigkeit, insbesondere der Frauen. Die Ganztagsschule baut bestehende Hindernisse für eine Vollzeiterwerbstätigkeit der Eltern ab und fördert damit aktiv die Gleichberechtigung. 178 Sozialer Demokratie entsprechen allgemein bildende Schulen, die nach dem Leitbild von Eigenverantwortung und Selbststeuerung ausgerichtet sind. Zum einen sollen alle Menschen zur Eigenverantwortlichkeit im Lernen und Handeln ausgebildet werden, zum anderen muss die Bildungseinrichtung selbst ihre Arbeit eigenverantwortlich planen können. 179 Dazu gehört, dass die Zuständigkeit für die Gestaltung der Bildungsprozesse vom Staat auf die unmittelbar Beteiligten verlagert wird. In Vereinbarungen kann festgelegt werden, welche Qualitätskriterien und Leistungsmaßstäbe gelten, welche Inhalte und welche Verbindlichkeit die Arbeit hat und wie sie überprüft und verändert wird. Schüler und Eltern müssen in die Gestaltung der pädagogischen Arbeit einbezogen werden. Dies führt zu einem neuen Verständnis von Schule: Sie wird begriffen als Ort, an dem sich die Men177 Deutsches PISA-Konsortium 2003: 55-57 178 Hinzu kommt – wie Vergleichsstudien zeigen –, dass die Erwerbstätigkeit der Frau die Beschäftigungssituation insgesamt und damit auch die Finanzgrundlagen des Sozialstaates fördert. 179 Sachverständigenrat Bildung der Hans-Böckler-Stiftung 2002: 85-87 113 schen gegenseitig darin unterstützen, Kompetenzen zu erwerben und das Leben bewältigen zu können. 180 Eine solche Organisation ist die dem gesellschaftlichen Funktionssystem Schule angemessene Form der Demokratisierung. Eine Schule in Eigenverantwortung wird selbst zur lernenden Organisation, die den Informationsaustausch mit ihrem gesellschaftlichen Umfeld organisiert. Sie ist in der Lage, die regionalen wie lokalen Rahmenbedingungen und die individuellen Verhältnisse der Schülerinnen und Schüler produktiv aufzunehmen. Berufliche Bildung Eine fundierte berufliche Erstausbildung ist für jeden Menschen die Grundvoraussetzung, um eine angemessene Erwerbsarbeit aufnehmen und damit seiner Selbstverantwortung gerecht werden zu können. Gesellschaftliche Teilhabe, Anerkennung und Identität werden in ausschlaggebender Weise durch Ausbildung und Erwerbsarbeit geprägt, auch wenn in Zukunft immer weniger ein stabiler Lebensberuf das Leitbild der Ausbildung sein kann. 181 Alle Jugendliche brauchen daher einen Rechtsanspruch auf eine grundlegende und qualifizierte berufliche Erstausbildung. Grundsätze einer beruflichen Bildungspolitik sind: Alle Ausbildungsplatzbewerber, einschließlich der leistungsschwächeren, haben ein Recht auf berufliche Ausbildung. Es müssen individuelle Wahlmöglichkeiten zwischen verschiedenen beruflichen Bildungswegen sichergestellt werden. Die Ausbildungsstandards unterliegen der öffentlichen Verantwortung. Die Verantwortung für die berufliche Bildung ist kooperativ von Staat und Wirtschaft wahrzunehmen. Nationale Ausbildungssysteme sollten international anschlussfähig sein. Für die Zukunft des beruflichen Bildungswesens ist wesentlich, ob es gelingt, auch in schwierigen Wirtschaftslagen möglichst allen Jugendlichen eine angemessene berufliche Ausbildung zu vermitteln. 182 Universitätsbildung Die moderne Wissensökonomie verlangt eine zunehmende Zahl gut ausgebildeter Hochschulabsolventen. Erfolgreiche Hochschulausbildung verbessert zugleich die individuellen Freiheitschancen und die Bedingungen gesellschaftlichen Wohlstandes. Lange Studienzeiten führen meist zu niedrigen Absolventenzahlen. 183 Länder, 180 ebenda 181 ebenda: 35 182 Gukenbiehl 2001 183 Schleicher 2003 114 in denen kürzere Bildungsgänge ermöglicht werden, weisen höhere Zugangsraten zur Universität auf. Ein differenziertes Angebot an Abschlüssen kann helfen, Qualifikationen besser auf den Bedarf am Arbeitsmarkt abzustimmen als auch individuelle Hemmschwellen zu senken, ein Studium anzutreten. Zudem sorgt ein differenziertes Hochschulangebot tendenziell auch für deutlich niedrigere Abbrecherquoten. 184 In fast allen Ländern sind Kinder aus Arbeiterfamilien an den Hochschulen unterrepräsentiert, während Kinder aus Familien von Beamten, Selbstständigen, freiberuflich Tätigen und Angestellten überproportional häufig Hochschulabschlüsse erwerben. Die familiäre Herkunft hat für die Bildungslaufbahn der nachkommenden Generation eine ungebrochene Steuerungskraft. Bisherige soziale Auswahlmechanismen bleiben wirksam. 185 Aufgabe einer Bildungspolitik im Hochschulbereich ist daher die gezielte Förderung begabter junger Menschen aus sozial benachteiligten Familien durch finanzielle Hilfe bei der Begleichung von Studiengebühren und für den Lebensunterhalt. Weiterbildung – Lebenslanges Lernen Eine lebenslange Beschäftigungsfähigkeit kann nur erreicht werden, wenn jeder Einzelne bereit und in der Lage ist, sich ständig weiterzuentwickeln und weiterzubilden. Die Fähigkeit und Bereitschaft zur Weiterbildung müssen in den ersten Bildungsphasen gelegt werden, denn hier erfolgt die Basisqualifikation für das Weiterlernen. Eigenverantwortung und Selbststeuerung der Teilnehmer spielen im Bereich der Weiterbildung eine fundamentale Rolle. Die Bürger müssen in die Lage versetzt werden, ihren Bedarf an Weiterbildung zu erkennen, geeignete Bildungsangebote auszuwählen, Kompetenzen zu erwerben und den Erfolg bzw. das Kosten-Nutzenverhältnis der eigenen Weiterbildung zu bewerten. 186 Zwischen ökonomischen und bildungspolitischen Entscheidungen muss kein Widerspruch bestehen. Weiterbildung liegt auch im betrieblichen Interesse und ist daher auch vom Unternehmen zu unterstützen. Die Arbeit im Betrieb muss so organisiert werden, dass Lernmöglichkeiten eröffnet werden und die Mitarbeiter ihre Kompetenzen eigenständig entfalten können. 187 Noch immer gibt es ein ausgeprägtes Ungleichgewicht bei der Weiterbildungsbeteiligung und zwar zugunsten der formal höher Qualifizierten. Es kommt künftig darauf an, den Zugang zur Weiterbildung zu erweitern. Bildungsmäßig Benachteiligte müssen in öffentlicher Verantwortung nachhaltig gefördert werden. 188 Die Entwicklung neuer Arbeitzeitmodelle wie Zeitkonten, Sabbatjahre etc. kann dazu 184 ebenda 185 Bathke/Schreiber/Sommer 2000: 4-12 186 Sachverständigenrat Bildung 2002: 48-49 187 ebenda 188 ebenda: 51 115 beitragen, neue Weiterbildungszeiten bereitzustellen und ihre Wahrnehmung zu fördern. Schweden kann in dieser Hinsicht als best-practice Modell gelten. Hier begründen Qualifikationszeiten bereits eigene Ansprüche auf eine Einkommensrente. Außerdem wurde in Schweden die Altersgrenze für die Beanspruchung öffentlicher Studienmittel von 45 auf 50 Jahre angehoben. Das Bildungsangebot für Erwachsene in Schweden ist vielfältig: 189 Kommunale Volksschulen, Abendgymnasien und spezielle Angebote für Schreibunkundige, ein breites frei gemeinnütziges Bildungsangebot, das insbesondere auf Initiativen aus dem Bereich der Arbeiterbildung, religiöser Gemeinschaften und der Anti-Alkoholismusbewegung zurückgeht, und schließlich ein aufwändiges Angebot an beruflichen Fortbildungs- und Umschulungsmöglichkeiten, die teils vom Staat, teils von den Tarifpartnern angeboten werden. 190 Bildungspolitische Grundsätze in der sozialen Demokratie Die Grundsätze einer Bildungspolitik für soziale Demokratie lauten: Erstens: Jeder Mensch hat ein Recht auf eine möglichst früh beginnende, umfassende Grundausbildung, die ihn zur Selbstbestimmung befähigt. Zweitens: Jeder Mensch hat ein Recht auf eine berufliche Ausbildung und auf Weiterbildung. Das Recht auf Bildung hat drei Aspekte: Es ist erstens ein soziales Grundrecht aller Bürger. Es betrifft zweitens die Chancengleichheit. Keine Gruppe darf aufgrund ihrer Herkunft oder wirtschaftlichen Situation systematisch bevorzugt oder benachteiligt werden. Es begründet drittens die Pflicht des Staates zu einer aktiven Bildungspolitik. Denn nur so kann Chancengleichheit nicht nur formal, sondern auch real gewährleistet werden. 4.11 Die Zukunft der sozialen Marktwirtschaft Kapitalismustypen im Vergleich Die Bandbreite verschiedenartiger Kapitalismustypen mit unterschiedlichen Formen der Regulation oder des Regulationsverzichts ist groß. Sie gruppieren sich um die beiden Grundtypen der Liberalen und der Koordinierten Marktwirtschaft. 191 Die in ihnen jeweils dominierenden Institutionen, die die Beziehungen der Akteure zueinander regeln, Unternehmen, Staat, Banken, Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften können nicht beliebig miteinander kombiniert werden. Sie bilden die 189 Kaufmann 2003: 200 190 ebenda 191 Hall/Soskice 2001 116 innere Struktur der jeweiligen politischen Ökonomien. Sie sind historisch gewachsen und stellen auch im globalen Wettbewerb einen Filter für die Verarbeitung der systemexternen Herausforderungen dar. Sie prämieren systemimmanente Antworten gegenüber systemstrukturellem Wandel. Keiner der politökonomischen Typen ist dem anderen in jeder Hinsicht überlegen. Abgesehen von Unterschieden in spezifischen Entwicklungsphasen, sind beide in der Lage, unter dem Druck der Globalisierung auf je eigene Weise ihre ökonomische Leistungsfähigkeit zu behaupten, allerdings bezogen auf unterschiedliche Leistungsstandards in unterschiedlichem Maße. Systematische Differenzen zwischen beiden Ökonomie-Typen finden sich daher in einer Reihe spezifischer Leistungsdimensionen. Unkoordinierte und koordinierte Marktwirtschaften entwickeln unterschiedliche Varianten technologischer Innovationsfähigkeit und tendieren dazu, Einkommen und Arbeit unterschiedlich zu verteilen. Die Produktionssysteme koordinierter Marktwirtschaften erweisen sich als vorteilhaft bei der Durchführung von„diversifizierten Qualitätsproduktions-Strategien” und als hinderlich für kurzfristig orientierte Produktmarktstrategien. 192 Darüber hinaus scheinen koordinierte Wirtschaftsordnungen komparative Vorteile bei der Hervorbringung von begrenzten Innovationen, hingegen Nachteile bei Grundlageninnovationen aufzuweisen. Die Unterschiede im institutionellen Rahmenwerk der politischen Ökonomie bedingen auch systematische Unterschiede der Unternehmensstrategien. Dies wird beispielsweise in der Art deutlich, wie Unternehmen in Großbritannien, einer unkoordinierten Marktwirtschaft, und in Deutschland, einer koordinierten Marktwirtschaft, auf die gleichen Herausforderungen unterschiedlich reagieren. Auf veränderte Wechselkurse, die den Export der eigenen Produkte auf ausländischen Märkten verteuern, reagieren britische Unternehmen eher damit, die Preissteigerung an die Kunden weiterzugeben, um die Profitabilität zu erhalten. Deutsche Unternehmen hingegen tendieren in derselben Situation eher dazu, ihre Preise zu halten und dadurch zwar geringere Profite in Kauf nehmen zu müssen, aber ihre Marktanteile verteidigen zu können. 193 Der Varieties of Capitalism-Ansatz liefert einen Analyserahmen, der solche unterschiedlichen Reaktionen von Unternehmen auf die gleiche Herausforderung erklärt. Britische Firmen müssen in einer unkoordinierten Marktwirtschaft ihre Profitraten halten, da sie von einem Kapitalmarkt abhängig sind, der die Ausschüttung kurzfristig anfallender Gewinne belohnt. Ihre Verluste von Marktanteilen hingegen können sie in einem sehr offenen Arbeitsmarkt wiederum dadurch kompensieren, dass sie kurzfristig Arbeitskräfte entlassen. Im Gegensatz dazu können deutsche Unternehmen einen Rückgang der Profite für eine gewisse Zeit 192 Streeck 1994 193 Hall/Soskice verweisen hier auf Daten, die von M. Knetter gesammelt wurden(Knetter 1989). 117 aushalten, da das Finanzsystem in einer koordinierten Marktwirtschaft den Zugang zu Kapital unabhängig vom kurzfristigen Gewinn ermöglicht. Bei der qualitativen Bewertung im Sinne der Sozialen Demokratie weist die auf den„shareholder value“ ausgerichtete institutionelle Struktur unkoordinierter Marktwirtschaften in vierfacher Hinsicht ein grundsätzliches Defizit auf: Erstens vergrößern die auf kurzfristigen Profit ausgerichteten Unternehmensstrategien soziale und ökologische Probleme dadurch, dass sie die langfristigen Folgen aus unternehmensstrategischen Überlegungen weitgehend ausschließen. Zweitens werden durch die Form der Unternehmensführung, die allein auf die unkontrollierte Verfügungsmacht des Managements ausgerichtet ist, verschiedene gesellschaftliche Gruppen, allen voran die Arbeitnehmer, aus wichtigen ökonomischen Entscheidungsprozessen ausgeschlossen. Drittens ist die Ausrichtung unkoordinierter Marktwirtschaften auf einen sehr flexiblen und unregulierten Arbeitsmarkt mit nur sehr allgemein ausgebildeten Arbeitnehmern – im Gegensatz zu den Facharbeitern in koordinierten Marktwirtschaften – problematisch, da sie die Abhängigkeit der Arbeitnehmer in vermeidbarem Maße verschärft. Viertens korrespondiert die Schwäche der Gewerkschaften und das Fehlen zentralisierter Lohnverhandlungen in unkoordinierten Marktwirtschaften mit dieser Struktur der Arbeitsbeziehungen und verstärkt die in ihr angelegte Tendenz. Normative Leistungsdimensionen Die Politische Ökonomie der sozialen Demokratie muss den Analyserahmen der Kapitalismustypenforschung um die Leistungsdimensionen der Demokratisierung, sozialstaatlichen Sicherung sowie der sozialen Teilhabe erweitern und ihre Präferenzen darauf beziehen. Dabei geht es um den Geltungsbereich der positiven Freiheitsrechte, um gleiche Lebenschancen, soziale Sicherheit und Autonomie, sowie Schutz vor soziostrukturellen Risiken. Es geht ferner um die Sicherung der Würde am Arbeitsplatz, um die gerechte Verteilung von Einkommen und um angemessene Interessenvertretungen bei betrieblichen, aber auch makroökonomischen Entscheidungen. Diese Leistungsdimensionen der politischen Ökonomie müssen jedoch mit Aspekten der makroökonomischen Leistungsfähigkeit wie Arbeitslosigkeit, Inflation und Wachstum in eine analytische und normative Beziehung gesetzt und gegeneinander abgewogen werden. In der Dimension der positiven Freiheit ist Erwerbsarbeit eine zentrale Kategorie. Über Lohnarbeit beziehen Menschen nicht nur ihr Einkommen, und somit die sozialen Güter für ein selbstbestimmtes Leben, sondern auch die Grundlage ihrer sozialen und kulturellen Anerkennung und Selbstachtung. Die Möglichkeit, durch Arbeit Einkommen zu erwerben, ist also die primäre Voraussetzung zur Verwirkli- 118 chung positiver Freiheitsrechte der Bürger. Für die politische Ökonomie der sozialen Demokratie ist folglich der Zugang zum Arbeitsmarkt ein wesentlicher Leistungsmaßstab, gleichermaßen im Hinblick auf Freiheit und Gerechtigkeit. Seit Mitte der 1980er Jahre scheinen sich unkoordinierte Marktwirtschaften mit ihrem sehr flexiblen Arbeitsmarkt, ihrer schnelleren Marktanpassungsfähigkeit aufgrund ungehinderter und umfassender Managemententscheidungen und ihrer radikalen Innovationsmöglichkeiten durch schnell zu akquirierendes Kapital auf Kapitalmärkten in den wichtigen ökonomischen Leistungsdimensionen – Inflation und Arbeitslosigkeit – besser zu behaupten. Viele koordinierte Marktwirtschaften hingegen leiden seither unter hoher struktureller Arbeitslosigkeit. Libertäre Autoren stützen auf diesen Erfolg ihre Schlussfolgerung, dass koordinierte Marktwirtschaften nicht fähig seien, ihre Arbeitsmärkte an den postfordistischen Wandel der Produktionsweisen und den globalen Wettbewerb anzupassen. Eine solch einfache Gegenüberstellung von unkoordinierten und koordinierten Marktwirtschaften hinsichtlich der Arbeitslosenquote ist aber in mehrfacher Hinsicht irreführend. Vergleicht man beispielsweise die Arbeitslosenquote der USA mit der Quote anderer koordinierter Marktwirtschaften während der letzten zwanzig Jahre, so zeigt sich, dass sie manchmal höher, manchmal niedriger ist und mit den allgemeinen makroökonomischen Bedingungen variiert. Im Zeitraum 1983 bis 1988 hatten Schweden, Norwegen, die Schweiz und Österreich Arbeitslosenquoten, die niedriger lagen als in den USA(und sich eher den japanischen Quoten näherten – weniger als 3%). Ihre ebenfalls koordinierten Nachbarn Dänemark, Frankreich, Niederlande und Belgien hatten hingegen eine höhere Arbeitslosenquote(9 bis 12%). Im Jahr 1992 war die Zahl der Arbeitslosen in Schweden, Niederlande, Norwegen, Schweiz und Österreich niedriger als in den USA(7,5%), und auch im amerikanischen BoomJahr 1998 war die Arbeitslosenquote immer noch in den Niederlanden, Norwegen und Schweiz niedriger als in den USA(4,6%). Die Arbeitslosenquote lag in Großbritannien, einer weiteren unkoordinierten Marktwirtschaft, im Zeitraum 1990 bis 1998 in vier von acht Jahren über dem OECD-Durchschnitt. 194 Die hohe Arbeitslosigkeit in einigen koordinierten Marktwirtschaften hat eine Vielzahl von Ursachen, die, wie der Vergleich innerhalb der koordinierten Marktwirtschaften zeigt, nicht auf die institutionellen Variablen des KapitalismustypenAnsatzes reduziert werden können. Unkoordinierte Marktwirtschaften scheinen zwar flexibler auf Marktentwicklungen zu reagieren und Arbeitslosigkeit konjunkturell schneller abbauen zu können, aber auch ihre institutionellen Strukturen, insbesondere ein flexibler und deregulierter Arbeitsmarkt(schneller Austausch, geringe Betriebsbindung), können hohe Arbeitslosenquoten grundsätzlich nicht verhindern. Darüber hinaus müssen die Nebenkosten eines derart flexiblen Arbeitsmarktes für die Gesellschaft in den Vergleich einbezogen und zur Arbeitslosenstatistik in Beziehung gesetzt werden. Nicht nur die Quantität, sondern auch die Qualität der Arbeitplätze ist von Bedeutung. Niedriglohnjobs beispielsweise können die Betroffenen leicht in die Fallen der Armut trotz Beschäftigung drängen 194 Scharpf/Schmidt 2000: Statistical Appendix Tab. A 4. 119 und behindern eher die Ausübung der materiellen Freiheitsrechte, als die notwendigen Ressourcen für sie zu schaffen. Ein zu flexibler und zu deregulierter Arbeitsmarkt schränkt vor allem am unteren Ende der Qualifikations- und Einkommensskala das Recht auf autonome Gestaltung der eigenen Lebensbedingungen ein. Hinzu kommt, dass Marktwirtschaften, deren Lohnfindungsprozesse unkoordiniert und auf Firmenebene organisiert sind, dazu tendieren, große Lohnunterschiede zu bewirken. Wo aber, wie in den USA und in Großbritannien, die ökonomische Ungleichheit ein produktives und faires Maß übersteigt, sind Armut und soziale Exklusion weiter verbreitet als in koordinierten Marktwirtschaften. Auch die „Sozialvererbung“ von Lebenslagen und somit die ungerechte Verteilung von Lebenschancen ist in unkoordinierten Marktwirtschaften weitaus stärker ausgeprägt. 195 In den Dimensionen der positiven Freiheit und der gleichen Würde finden sich also in unkoordinierten Marktwirtschaften markante Defizite. Andererseits führt das in koordinierten Marktwirtschaften verbreitete Fehlen eines Niedriglohnsektors häufig zu Massen- und Langzeitarbeitslosigkeit. Die Transformation von einer Industrie- zu einer Wissens- und Dienstleistungsökonomie bewirkt strukturelle Veränderungen der Arbeit und stellt Arbeitsmarkt- und Sozialsysteme sowie korporative Steuerungsinstitutionen in koordinierten Marktwirtschaften vor schwierige Herausforderungen. Dabei erweisen sich häufig gerade jene Institutionen, die zum Schutz gegen Arbeitsmarktrisiken geschaffen wurden, als Hindernis beim Abbau der Arbeitslosigkeit. Vor allem in den Ländern, in denen die Sozialversicherungssysteme wesentlich durch Einkommensbeiträge finanziert werden und so die Kosten des Faktors Arbeit erhöhen, sind sie selbst zur Mitursache dauerhafter Massenarbeitslosigkeit geworden. 196 In einigen koordinierten Marktwirtschaften mit stark regulierten Arbeitsmärkten und starren Tarifsystemen wie etwa in Deutschland ist eine zunehmende soziale Polarisierung zwischen„Insidern“ und„Outsidern“ zu beobachten. Diese ist vergleichbar mit der Polarisierung in den unkoordinierten Marktwirtschaften. Das weitverbreitete Phänomen der Schwarzarbeit ist Ausdruck dieser Desintegration des koordinierten Arbeitsmarktes. Vor dem Hintergrund veränderter Rahmenbedingungen der internationalen Produktmärkte und zunehmend spezialisierten Marktnischen können international exponierte Wirtschaftssektoren ihre Wettbewerbsfähigkeit nur durch kontinuierliche Produkt- und Prozessinnovation sowie Kostenreduktion sichern. Internationaler Wettbewerb wird notwendigerweise die Produktivität der Unternehmen erhöhen. Dies führt im Ergebnis dazu, dass die Beschäftigungsmöglichkeiten in exponierten Sektoren selbst in den Ländern begrenzt sind, die sich auf internationalen Märkten gut behaupten. 197 Tatsächlich haben die Beschäftigungsquoten in den exponierten Sektoren in praktisch allen entwickelten Marktwirtschaften 195 Esping-Andersen 2002 196 Scharpf 1999, Scharpf 2000 197 Scharpf/Schmidt 2000 120 abgenommen, wohingegen Beschäftigungszuwächse fast ausschließlich in geschützten Sektoren(Dienstleistungen, die lokal produziert und konsumiert werden) erreicht wurden. 198 In diesen geschützten Sektoren finden sich Beschäftigungszuwächse entweder im privatwirtschaftlichen Niedriglohnbereich oder bei öffentlich erbrachten sozialen Dienstleistungen. Dies ist wiederum eine Folge der jeweiligen sozialstaatlichen Einbettung der Produktionsregime, der Sozialstaatsfinanzierung und der Politikentscheidungen, die davon abhängen, welche Steuerlastquote die Gesellschaft akzeptiert. Folglich müssen koordinierte Marktwirtschaften auf die Herausforderungen veränderter Produktionsweisen und neuer internationaler Rahmenbedingungen anders reagieren können als unkoordinierte. Die Organisation des Sozialstaats, seine Auswirkungen auf den ökonomischen Prozess und seine Ergebnisse müssen in die Vergleichsperspektive einbezogen werden. Soziale Marktwirtschaft Wirtschaftssysteme, die in grundrechtsbasierte Sozialstaaten eingebunden sind und einer auf Vollbeschäftigung zielenden makro- und mikroökonomischen Regulationspolitik unterliegen, können soziale Marktwirtschaften genannt werden. Für die politische Ökonomie der sozialen Demokratie muss der Kapitalismustypenansatz um die Dimension der Sozialstaatstypen erweitert werden. Die Analyse des Wechselverhältnisses von Sozialstaat und Wirtschaftstyp führt zur Unterscheidung von vier Idealtypen des Verbundes von Marktwirtschaft und Sozialstaat. 1. Unkoordinierte Marktwirtschaften in Kombination mit residualen(liberalen) Sozialstaaten: Gewerkschaften werden hier als Behinderung von Managemententscheidungen wahrgenommen und spielen daher nur eine geringe Rolle bei der Koordinierung von Unternehmensaktivitäten. In diesen Ländern findet sich zumeist ein bipolares Parteiensystem, dessen Konfliktlinie durch ökonomische Verteilungsfragen geprägt ist. 2. Gesamtstaatlich koordinierte Marktwirtschaften in Kombination mit universalistischen, egalitären, redistributiven und dienstleistungsorientierten Sozialstaaten: Die auf nationaler Ebene koordinierten Marktwirtschaften sind durch Verhandlungen auf Spitzenebenen sowie durch Absprachen zwischen den hierarchischen Organisationen von Arbeitgebern und Gewerkschaften zu allen wichtigen Themen gekennzeichnet, von den Löhnen und der öffentlichen Politik bis hin zu Ausbildung und Mitbestimmung. Regierungen übernehmen in diesen Institutionen der Selbstkoordinierung meist eine moderierende, selten eine direktive Rolle. Diese Länder sind durch die Hegemonie sozialdemokratischer Parteien und einen zersplitterten bürgerlichen Parteienblock gekennzeichnet. 198 Scharpf 1999 121 3. Sektoral koordinierte Marktwirtschaften in Kombination mit beschäftigungsund einkommensbezogenen, transferorientierten Sozialstaaten: Sie ermöglichen die Aneignung von Berufsqualifikationen in Betrieben oder – unter Einbindung von Firmen und Gewerkschaften – in staatlichen Schulen. Gewerkschaften organisieren ihre Mitglieder in industriellen Sektoren und spielen eine wichtige Rolle bei der Organisation der Arbeitsbedingungen innerhalb der Betriebe und bei der Lohnfindung. In diesen Ländern dominiert ein tripolares Parteiensystem, das sich im wesentlichen durch die Differenzierung in liberale, katholische und sozialdemokratische Strömungen konstituiert. 4. Industriegruppen-koordinierten Marktwirtschaften(„keiretsu“) in Kombination mit residualen oder paternalistischen Sozialstaaten: Das Parteiensystem dieser Länder ist durch eine Hegemonie„bürgerlicher“ Parteien und einen Wettbewerb nicht-ideologischer Klientel-Parteien geprägt. Die unter zweitens, drittens und, wie die genauere Analyse des japanischen Beispiels zeigt, bedingt auch die unter viertens beschriebenen Modelle erfüllen mit gewissen Variationsspielräumen die Bedingungen sozialer Demokratie. Das Modell der unkoordinierten Marktwirtschaften mit residualem Sozialstaat, wie es beispielhaft in den USA realisiert ist, ist hingegen eine libertäre kapitalistische Demokratie. Die Einbeziehung wohlfahrtsstaatlicher Arrangements in die Analyse unterschiedlicher kapitalistischer Ökonomien zeigt, dass eine Vielzahl politisch-ökonomischer Institutionen in komplexem Wechselwirken zu korporativen und politischen Akteuren steht, durch die bestehende Strukturen reproduziert werden. Ferner macht dieser Ansatz Affinitäten zwischen Typen der Produktionsregime, Muster sozioökonomischer Ungleichheit, Sozialstaatsregime und Konstellationen korporativ politischer Akteure in Parteien und Interessengruppen sichtbar. Institutionen-Mix Das institutionelle Beziehungsgeflecht zwischen Arbeitsmarktsystemen, Unternehmensorganisation und-finanzierung und sozialstaatlichen Strukturen markiert die Bedingungen, unter denen die positiven Eigenschaften unkoordinierter Marktwirtschaften genutzt und deren negative Aspekte durch angemessene soziale Sicherungssysteme kompensiert werden können. So hat beispielsweise Dänemark durch Abbau des Kündigungsschutzes einen der flexibelsten Arbeitsmärkte, der nur noch von denen in den USA und Großbritannien übertroffen wird. 199 Das ermöglicht dänischen Unternehmen, ihre Belegschaft flexibel zu erweitern und zu verringern. Diese Unsicherheit für den Arbeitnehmer wird durch ein im internationalen Vergleich sehr großzügiges Arbeitslosengeld, eine aktive Politik zur Wiedereingliederung auf dem Arbeitsmarkt und eine Vielzahl weiterer Sozialleistungen kompensiert. 199 Benner/Vad 2000 122 Umgekehrt haben Produktionsregime, die auf einem ausgedehnten Niedriglohnsektor und einem flexiblen, unregulierten Arbeitsmarkt basieren, sozial hochgradig problematische Folgen, wenn sie nur über schwach ausgebildete soziale Sicherungssysteme verfügen. Zu den sozial unerwünschten Folgen zählen nicht nur Arbeitnehmerarmut trotz Erwerbsarbeit und soziale Unsicherheit, sondern auch schwerwiegende Formen sozialer Desintegration. Dies wird am Beispiel USA sehr deutlich. Hier saßen 1993 1.339.695 Menschen im Gefängnis, das bedeutet eine Quote von 519 Strafgefangenen pro 100.000 Einwohner. In Deutschland lag die Quote im selben Jahr bei 80 Strafgefangenen pro 100.000 Einwohner. Bruce Western und Katherine Beckett haben ausgerechnet, dass in Europa arbeitslose Männer männliche Strafgefangenen in einem Verhältnis 20 bis 50 zu 1 übertreffen. In den USA liegt das Verhältnis zwischen Arbeitslosen und Strafgefangenen bei weniger als 3 zu 1. Rechnet man alle Strafgefangenen in den Arbeitsmarkt hinein, so wäre die Beschäftigungsquote in Europa im Zeitraum 1976 bis 1994 in 15 von 19 Jahren höher als die der USA. Diese Berechnungen zeigen, dass 1995 die offizielle Arbeitslosenquote in Deutschland bei 7,1% und in den USA lediglich bei 5,6% lag. Berücksichtigt man aber die Gefängnisinsassen in beiden Ländern, würde in Deutschland die Quote auf 7,4% und in den USA auf 7,5% steigen. Erst wenn der Systemvergleich ausreichend weit gefasst wird, lassen sich die Auswirkungen der Realtypen auf universelle Grundrechte realistisch beurteilen. Spezifische Mischverhältnisse Selbst unter der anspruchsvollen Voraussetzung, dass die notwendigen ökonomischen Rahmenbedingungen politisch durchgesetzt werden können, die sozialen Bürgerrechte durch ein universelles Sozialstaatsregime und ausreichende Mitbestimmungsrechte gewährleistet sind und das politische Primat über die Ökonomie als prinzipielles Interventionsrecht verfassungspolitisch anerkannt ist, kann folglich die Auswahl der institutionellen Arrangements politischer Ökonomie in konkreter Lage nur eine pragmatische Entscheidung zwischen Varianten des Wohlfahrtskapitalismus sein. In die politischen Entscheidungen des jeweils spezifischen Mischverhältnisses müssen aus Sicht der sozialen Demokratie zwei Gesichtspunkte eingehen: Erstens: Das nach dem Stand der empirischen Erkenntnisse erwartbare ökonomische Gesamtergebnis im Hinblick auf das erreichbare Bruttosozialprodukt und die ökologisch vertretbaren Wachstumsraten. Zweitens: Politisch legitimierte Präferenzentscheidungen im Hinblick auf typspezifische Vorzüge, wie hohe Beschäftigung, Arbeitsplatzsicherheit, Kontinuität, Produktivität und Innovationskraft. Soziale Marktwirtschaft in der Globalisierung Die Erwartung ist unbegründet, dass die Globalisierung eine Konvergenz der Kapitalismustypen auf das liberale Modell ohne grundrechtsgestützten Sozialstaat 123 hin erzwingt. Dagegen sprechen unter anderem die Erfolge der skandinavischen Modelle und einiger europäischer Länder. Es zeigt sich, dass dort, wo Institutionen für die Koordination der Märkte bestehen, die Akteure dahin tendieren, diese Strukturen auch zu nutzen. Auch wenn sich diese Strukturen und Mechanismen in koordinierten Marktwirtschaften in den letzten zwei Jahrzehnten verändert und an neue Herausforderungen angepasst haben, vertrauen die politisch ökonomischen Akteure offensichtlich hier weiterhin auf Koordination, Ausgleich und Kommunikation. Dies scheint auch der Grund zu sein, warum koordinierte Marktwirtschaften im Gegensatz zu unkoordinierten angesichts der neuen Herausforderung der globalen Märkte gerade nicht auf eine radikale Flexibilisierung und Deregulierung der Arbeitsbeziehungen und auf den Abbau sozialer Sicherung setzen, sondern auf organisierte Anpassungsstrategien. Entgegen der neoliberalen Auffassung, dass unkoordinierte Marktwirtschaften auf die globale Integration der Finanz- und Produktmärkte besser reagieren können, sprechen jüngere Erfahrungen dafür, dass koordinierte Marktwirtschaften mittelund langfristig die besseren Chancen der Selbstbehauptung haben. Ein Produktionsregime, das wesentlich auf einem Niedriglohnsektor, schwach ausgebautem Sozialstaat und niedrigen Steuern basiert, kann im globalen Wettbewerb nur durch den fortschreitenden Abbau von Regulierung und sozialer Sicherung reagieren. Koordinierte Marktwirtschaften hingegen können mit Aussicht auf Erfolg auf dieselbe Herausforderung differenzierter reagieren, und sich mittels gut ausgebildeter und sozial gesicherter Arbeitnehmerschaft auf hochwertigen und spezialisierten Produktmärkten behaupten. Das soziale Problem der niedrigen Einkommen in niedrigqualifizierten Dienstleistungsberufen können sie durch angemessene Lohnergänzungsleistungen lösen. Das Primat der Politik Die Tatsache, dass es verschiedenartige kapitalistische Wohlfahrtsdemokratien mit unterschiedlichen sozialen, ökonomischen und politischen Zielfunktionen gibt, ist unstrittig. Bedeutsamer für die politische Ökonomie der sozialen Demokratie sind daher die Fragen, wie sich die verschiedenen Marktwirtschaften entwickelt haben, wie und aus welchen Gründen sie sich verändern und vor allem wie und wieweit die Normen der sozialen Demokratie in die jeweiligen institutionellen Konstellationen der unterschiedlichen Marktwirtschaften eingebettet werden können. Die „Varieties of Capitalism“-Forschung belegt, dass sich auch unter Bedingungen offener Märkte politische Ökonomien vom Typ der koordinierten Marktwirtschaft in Kombination mit einem grundrechtsgestützten Sozialstaat erfolgreich behaupten können, soweit sie ihre Strukturen den veränderten Gegebenheiten anpassen. Die Einbettung und Regulierung der Märkte ebenso wie der universalistische Sozialstaat bleiben auch unter den Bedingungen der Globalisierung ein aussichtsreiches Projekt sozialer Demokratie. Die vergleichende Sozialstaatsforschung enthält entscheidende Hinweise dafür, mittels welcher struktureller Bedingungen 124 Sozialstaaten nachhaltig erfolgreich reguliert und gleichzeitig einen produktiven Beitrag zur ökonomischen Dynamik leisten können. Die Notwendigkeit und der Umfang politischer Wirtschaftsregulierung sind seit den 1990er Jahren durch drei allgemeine gesellschaftliche und politische Entwicklungstendenzen in erheblichem Maße angewachsen: 200 Einerseits durch die zunehmende Privatisierung ehemals staatlich erbrachter oder gewährleisteter Produktionen und Dienstleistungen in vielen Ländern; zweitens durch die Prozesse der transnationalen Marktintegration, die zu einer wachsenden Kluft zwischen der Reichweite der von den Märkten erzeugten externen Effekte auf der einen Seite und den Möglichkeiten ihrer politischen Regulation auf der anderen Seite geführt haben und drittens, die Zunahme von unübersichtlichen Zivilisations- und Umweltrisiken infolge unregulierter Wachstumsprozesse. Die Deregulierungen der 1970er und 1980er Jahre in vielen Bereichen sind in der Zwischenzeit durch eine Tendenz zur problemangemessenen Reregulierung abgelöst worden. Durch diese Entwicklungen ist die libertäre Position, die Regulationspolitik im Wesentlichen auf die Garantie von Wettbewerbsbedingungen beschränken wollte, umfassend in die Defensive geraten. Auf der Tagesordnung der politischen Ökonomie der sozialen Demokratie steht darum eine umfassende öffentliche Neubegründung regulativer Wirtschaftspolitik. Sie liegt angesichts der beschriebenen Problemkonstellationen innerhalb der einzelnen Gesellschaften und für die transnationalen Arenen weitgehend auf der Hand. Worum es vor allem aber geht, ist die Entwicklung von Instrumenten regulativer Politik, von Formen der politischen Entscheidungsfindung über die Ziele ihres Einsatzes, sowie die Organisierung eines politischen Willens zu ihrer Durchsetzung in einer globalen Arena. 201 4.12 Handlungsperspektiven Sozialstaat Erfahrungen und Orientierungen Die Sozialstaaten der ökonomisch hoch entwickelten Länder stehen unter der Bedingung offener Märkte alle vor schwerwiegenden neuartigen Problemen, so weit sie sich an den universellen Grundrechten orientieren. So weit sich allerdings amtierende Regierungen von dieser Bürde befreien möchten, stehen sie vor dem Risiko folgenreicher Stabilitäts- und Integrationskrisen, die die Partizipationsbereitschaft der Gesellschaft, ihre Fähigkeit zum sozialen Zusammenhalt und die politische Legitimation des politischen Handlungssystems gefährden. Die liberalen Wohlfahrtsstaaten sind zwar in Folge der Absenkung ihres Anspruchsniveaus und der Verlagerung sozialer Sicherungsleistungen auf dem 200 Czada/Lütz/Mette 2003: 26 201 Vgl. Kapitel 5 125 privaten Sektor ökonomisch lebensfähig, jedoch durch die ungelösten Probleme erheblicher Ungleichheit und verbreiteter Armut in einem normativen Legitimations-Dilemma. 202 Die sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaaten sind nach der Absenkung der Leistungsansprüche und Aufwertung des Prinzips der Selbstverantwortung für die Bezugsberechtigung von Leistungen im Großen und Ganzen nachhaltig organisiert. Das liegt in ausschlaggebendem Maße daran, dass durch die Akzeptanz eines hohen Steuerniveaus die Beschäftigung in den Dienstleistungsbereichen des öffentlichen Sektors hoch ist und die Steuerstruktur mit dem dualen Steuersystem wirtschaftsfreundlich. Solange die Bereitschaft der Bürger dieser Länder, die hohe Steuerlastquote zu tragen, anhält, sehen sie sich in der Hauptsache nur mit dem Problem konfrontiert, dass die für das Vollbeschäftigungsziel notwendige Ausweitung der Beschäftigung im Sektor der niedrig qualifizierten Dienstleistungen eine größere Lohndifferenzierung im unteren Einkommensbereich verlangt. Dieses Erfordernis steht aber im Widerspruch zum traditionellen Egalitarismus in der Grundwerteorientierung dieser Länder und stößt daher auf politische Barrieren. Die konservativen Wohlfahrtsstaaten des europäischen Kontinents stehen vor einer Reihe ungelöster Probleme. Dazu gehören eine wirtschafts- und beschäftigungsunfreundliche Steuerstruktur, die mangelnde Nachhaltigkeit der Finanzierung der Sozialsysteme und die hohen Schutzbarrieren für Inhaber von Arbeitsplätzen. Angesichts des anhaltenden Doppelproblems, des gleichzeitigen Drucks der offenen Märkte und des demographischen Wandels stehen alle Sozialstaaten zur Sicherung ihrer finanziellen Grundlagen vor dem Problem, annähernde Vollbeschäftigung zu erreichen. Die ist auch eines der normativen Hauptziele sozialer Demokratie und die wichtigste Voraussetzung dafür, die finanzielle Nachhaltigkeit des Sozialstaates zu ermöglichen. Da sich für das Projekt der sozialen Demokratie die Strategie der zunehmenden Residualisierung des Sozialstaats und der allein dem Markt folgenden Öffnung der Lohnentwicklung nach unten verbietet, kommen für die Lösung der Nachhaltigkeitsprobleme des Sozialstaates bei Wahrung seiner normativen Legitimitätsbedingungen vor allem diejenigen Strategien in Betracht, die sich in einzelnen Vorreiterländern schon als erfolgreich erwiesen haben. Erstens: Die Einkommensteuerfinanzierung des Sozialstaates erweist sich in offenen Märkten der lohnbezogenen Beitragsfinanzierung deutlich überlegen. Beiträge, die die Lohnnebenkosten erhöhen, erzeugen einerseits schwerwiegende Probleme für den Arbeitsmarkt, besonders in den weniger produktiven unteren Einkommensbereichen, und sie treiben den Sozialstaat in die Falle, gerade in 202 Scharpf 2000 126 Krisenzeiten, in denen seine Leistungen besonders dringlich sind, die eigenen finanziellen Grundlagen fortwährend zu untergraben. Sie sind zudem besonders verletzlich durch den demographischen Wandel und nicht in der Lage, die Veränderung der Geschlechterrollen in Familie und Erwerbsleben aufzunehmen. Zweitens: Eine steuerfinanzierte Grundrente in angemessener Höhe erscheint im Ländervergleich als die Lösung der Probleme der Alterssicherung, die unter der Bedingung offener Märkte nachhaltig finanzierbar ist ohne negative Nebenwirkungen für die Arbeitsmärkte. Sie erfüllt universalistisch begründbare Gerechtigkeitsstandards, denn es ist zweifelhaft, ob es zu den Aufgaben des Sozialstaates gehören soll, einmal erworbene Einkommensniveaus auf unbegrenzte Zeit in alle Lebenslagen hinein abzusichern. Es kommt hinzu, dass mit der Grundrente die Verteilungskonflikte zwischen den Generationen auf eine Weise geregelt werden können, die sich gegenüber allen betroffenen Generationen als gerecht begründen lässt. Drittens: Da die Inklusion in die gesellschaftliche Erwerbsarbeit eine der wichtigsten Gleichheitsdimensionen des Gerechtigkeitsprinzips darstellt, verdienen Programme der Aktivierung und Weiterbildung für den Arbeitsmarkt und der – auf die Annahme von Beschäftigung bezogenen – Organisation aktivierender Sozialleistungen Vorrang vor Geldtransferleistung und statussichernden Schutzmaßnahmen. Alle Projekte, die der Norm„Making-Work-Pay“ folgen, soweit Angemessenheitsbedingungen der angebotenen Arbeitsplätze eingehalten werden, erscheinen in besonderer Weise legitimiert, da die Teilhabe an der gesellschaftlichen Erwerbsarbeit eine wichtige Voraussetzung für die Befähigung der betroffenen Personen zur Teilhabe an den meisten anderen gesellschaftlichen Lebenszusammenhängen darstellt und gleichzeitig die beste Gewähr dafür ist, dass sie ihre Position im Erwerbsleben behaupten und verbessern können. Viertens: Die Desegmentierung der Arbeitsmärkte durch die Einführung von Formen des Kündigungsschutzes, die gleichzeitig im größtmöglichen Maße beschäftigungsfreundlich sind und die Standards für die verschiedenen Kategorien von Erwerbstätigkeit angleicht, erscheint sowohl unter Gerechtigkeitsbedingungen wie im Hinblick auf das Beschäftigungsziel legitim. Dies setzt eine angemessene Sicherung für den Fall der Arbeitslosigkeit voraus, die es den Betroffenen erlaubt, für eine berechenbare Frist ihren Lebensstandard zu halten und durch die bestmöglichen Förderungsmaßnahmen ins Erwerbsleben zurückkehren zu können. Fünftens: Die Gleichstellung des sozialen Schutzes, auch in der Alterssicherung, zwischen den neuartigen Arbeitsplätzen der Wissensökonomie, die etwa durch „Outsourcing“,„Freelancing“ und Teilzeitarbeit entstehen, und den traditionellen Normalarbeitsverhältnissen ist die beste Voraussetzung für die Ausschöpfung des Beschäftigungspotenzials, das sie bieten. Sie kann einen deutlichen Beitrag zur Annäherung an das Vollbeschäftigungsziel leisten und erfüllt beim Eintreten der sozialstrukturellen Risiken angemessen die Bedingung eines gleichen Mindestschutzes für alle. 127 Sechstens: Für die Sozialstaaten der hoch entwickelten Dienstleistungsgesellschaften erscheint unter den gegebenen Bedingungen eine familien- und kinderbezogene Reform der sozialstaatlichen Sicherungssysteme von Grund auf als der beste Weg, das klassische Postulat der sozialen Demokratie zu erfüllen, das soziale Sicherungssystem so zu organisieren, dass es gleichzeitig einen produktiven Beitrag zur ökonomischen Entwicklung leistet, Gerechtigkeit fördert und nachhaltig organisiert ist. Das Innovationszentrum nachhaltiger Sozialstaatsreform stellt eine interne Verknüpfung familienzentrierter und bildungszentrierter Reformstrategien dar. Ihre Elemente sind: Erstens ein Bürgerrecht auf ganztägige Kinderbetreuung vom frühest möglichen Vorschulalter an, dessen Finanzierung durch einkommensgestaffelte Beiträge erleichtert wird, zweitens die Erhöhung der Frauenerwerbsquote, drittens eine wesentliche Erhöhung der Chancengleichheit durch Überwindung sozialer Statusvererbung sowie viertens eine signifikante Erhöhung der Geburtenraten. Auf diese Weise werden gleichzeitig und aus denselben institutionellen Quellen heraus die Ziele der Geschlechtergleichstellung, der sozialen Chancengleichheit, der nachhaltigen Finanzierung des Sozialstaates und die Grundlagen einer Politik der zweiten Chancen erreicht. Der frühest mögliche Beginn von Lernen und Bildung ist zugleich die beste Gewähr für die spätere Fähigkeit zum neuen Weiterlernen. Durchlässige Ganztagsschulsysteme sind eine wichtige strukturelle Stütze eines solchen Sozialstaats. Unter den Gesichtspunkten seiner normativen Grundlagen, der Nachhaltigkeit seiner Finanzierungsgrundlagen und seiner ökonomischen Funktionalität ist der Sozialstaat einer sozialen Demokratie hinreichend begründet, wenn er die folgenden Bedingungen erfüllt: Erstens: Alle Bürger müssen über ein Grundrecht auf die Sicherung eines angemessenen Lebensstandards in allen Risikolagen verfügen, das aber durch ihre Verpflichtung zur primären Eigenverantwortung konditioniert sein kann. Zweitens: Im Falle des Eintretens der soziostrukturellen Risiken für die Realwirkung der Grundrechte muss den Betroffenen für eine angemessene Zeit, in angemessener Höhe, aber nicht unbegrenzt, die annährende Wahrung ihrer erworbenen Lebensbedingungen gewährleistet werden. 128 Drittens: Auf längere Frist, jedenfalls für alle voraussehbaren und in die Lebensplanung einzubeziehenden Risikolagen, erscheint unter den Gesichtspunkten der Gerechtigkeit und der sozialen Grundrechte ein System der gleichen Grundsicherung als ausreichend, dass es den einzelnen Personen überlässt, darüber hinaus gehende Risikosicherungen in Eigenverantwortung vorzunehmen. Viertens: Sozialstaatliche Sicherungssysteme, die über diese Ansprüche hinaus gehen, können im Hinblick auf die in gegebenen Gesellschaften vorherrschenden Gerechtigkeitsvorstellungen geboten sein, sie folgen aber nicht zwingend aus den universellen Gerechtigkeitsprinzipien und Grundrechten. Fünftens: Die Erfahrungen europäischer Sozialstaaten, wie der Niederlande, in den 1990er Jahren, und Deutschland, in den Jahren nach der Jahrhundertwende, begründen die Erwartung, dass die strukturelle Pfadabhängigkeit der Sozialstaatsentwicklung keine absolute, sondern eine politisch relativierbare Größe ist. Unter dem Druck außen- oder binneninduzierter Krisen scheinen auch Gesellschaften, in denen sozialstaatliche Strukturen durch starke organisierte Interessen gestützt werden, durchaus in der Lage, tiefgreifende Reformen zu realisieren, die sich an den Erfolgsmodellen von Vergleichsländern orientieren. Ökonomie Die theoretische Erklärung der bisherigen Erfahrungen rechtfertigt nicht die Erwartung, dass unter dem Druck der offenen Märkte eine generelle Konvergenz der politisch ökonomischen Regime im Hinblick auf das liberale Marktmodell erfolgt. Vielmehr spricht vieles dafür, dass die verschiedenen Typen politischer Ökonomie in der Entfaltung ihrer je eigenen institutionellen Vorzüge die besten Strategien zur Selbstbehauptung in offenen Märkten finden können. Der den Erfordernissen einer sozialen Demokratie am besten angemessene Typ einer koordinierten Marktwirtschaft in Verbindung mit einem grundrechtsgestützten Sozialstaat ist, unter der Voraussetzung einer Reihe notwendiger Anpassungsreformen unter der Globalisierung nicht nur überlebensfähig, sondern ökonomisch leistungs-, wettbewerbsfähig und politisch erfolgreich. Dieser Typ erfüllt im Vergleich die grundlegenden normativen Anforderungen sozialer Demokratie am besten: Erstens: Er bietet eine koordinierte Form der Entscheidungsfindung der makroökonomischen Ebene mit der Ebene der Festlegung der Lohn- und Arbeitsbedingungen. Auf der Unternehmensebene sichert er die Teilhabe eines weiten Spektrums gesellschaftlicher Interessen an der Entscheidungsfindung, ohne ökonomisch dysfunktionale Wirkungen zu erzeugen. Zweitens: Er ist in der Lage, grundrechtsgestützte Sozialstaatssysteme und ökonomische Leistungssysteme auf eine wechselseitig stabilisierende Weise zu integrieren und damit Grundrechte in ihrem Gesamtanspruch annäherungsweise einzulösen. 129 Drittens: Dieser Typ verfügt offenbar über das vergleichsweise höhere Potenzial der sozialen und politischen Integration der betreffenden Gesellschaften, da er in weit geringerem Maße Marginalisierung und nicht legitime Ungleichheiten erzeugt. In diesem Rahmen legen die Ländervergleiche eine Reihe von erfolgversprechenden Anpassungsstrategien nahe: Erstens: Durch effektive Strategien von Forschungs-, Innovations- und Bildungspolitik können in den exponierten Sektoren die Beschäftigtenzahlen zwar gehalten, aber kaum ausgeweitet werden. Zweitens: Zusätzliche Beschäftigung ist nahezu ausschließlich im geschützten Dienstleistungssektor zu erwarten. Je nach Sozialstaatstyp und Finanzierungsmodus kann der öffentliche Sektor einen unterschiedlich großen Beitrag hierzu leisten. In allen Fällen ist aber die Fähigkeit des privatwirtschaftlichen Sektors zur Schaffung von Arbeitsplätzen in diesem Bereich für die Erreichung des Vollbeschäftigungsziels ausschlaggebend. Zu ihrer Gewährleistung ist die Realisierung der in den sozialstaatlichen Kapiteln 203 beschriebenen Maßnahmen notwendig. Da für das Projekt der sozialen Demokratie eine Dienstbotenökonomie 204 ausgeschlossen ist, muss die Expansion der sozialen und haushaltsbezogenen Dienstleistungen politisch angestrebt und abgesichert werden. Drittens: Die politisch-ökonomischen Regulationssysteme selbst bedürfen spezifischer Formen der Anpassung an die Bedingungen offener Märkte. Die Effekte offener Kapitalmärkte, neuer flexibler Technologien und der Deindustrialisierung machen flexiblere Formen der Vereinbarung von Lohn- und Arbeitsbedingungen erforderlich. Die Dezentralisierung der korporativen Strukturen und ihre Öffnung für unternehmensnahe Speziallösungen scheinen notwendig. Viertens: Die Angebotspolitik einer ausreichenden Flexibilisierung der Arbeitsmärkte, der Qualifizierung und Requalifizierung der Arbeitskräfte auf hohem Niveau und einer Reform der Sozialstaatsstrukturen, die zur Aufnahme von Erwerbsarbeit motiviert, sind entscheidende Erfolgsvoraussetzungen. Fünftens: Eine für die traditionell orientierte Politik der sozialen Demokratie schwer zu überwindende Hürde besteht in der Erfahrung, dass der steuerlichen Belastung der mobilen Steuerquellen enge Grenzen gesetzt sind. Auch diese Grenze verweist darauf, dass einige der grundlegenden Probleme der ökonomischen Entwicklung, die auf der nationalstaatlichen Ebene unter der Bedingung offener Märkte nicht mehr befriedigend gelöst werden können, die Vereinbarung transnationaler Regulierungssysteme verlangen. Im Falle des Steuersystems sind Maßnahmen zur 203 Vgl. Kapitel 4.6 bis 4.10 204 Scharpf 2002 130 Harmonisierung auf der regionalen Ebene der Europäischen Union ein wichtiger Schritt. Darüber hinausweisende Problemlösungen eröffnen einen langen Zeithorizont. Sechstens: Es wäre aber für die politisch ökonomische Strategie sozialer Demokratie ein verhängnisvoller Strategiefehler, wollte sie auf die Vollendung eines einheitlichen Globalisierungsrahmens warten, statt auf nationaler und regionaler Ebene die Anpassungsreformen zu realisieren, die unter den absehbaren empirischen Bedingungen die bestmögliche Erreichung ihrer Ziele gewährleisten können und im Übrigen im Wesentlichen auch unter den in äußerst optimistischen Szenarien wahrscheinlichen Bedingungen sinnvoll bleiben. 205 Unter der Bedingung, dass die sozialen Sicherungssysteme im Wesentlichen einkommensteuerfinanziert sind, kann eine gleiche Grundsicherung in allen Bereichen der sozialen Risikosicherung als gerecht begründet werden. Sie entspricht dem Anspruch der universellen Grundrechte und lässt sich auch aus den Normen der egalitären Gerechtigkeitstheorie legitimieren. 206 Unter der Bedingung, dass den betroffenen Personen in einem ausreichend frühen Stadium ihrer Lebensplanung diese Sicherungsleistung nach Anspruchsart und Niveau in etwa bekannt sind, erfüllt ein solches System der gleichen Grundsicherung dann die infrage kommenden Gerechtigkeitsstandards, wenn gleichzeitig ein ausreichendes Beschäftigungsangebot gewährleistet werden kann. Es kann unter diesen Bedingungen den betroffenen Personen in Eigenverantwortung überlassen bleiben, ob und in welchem Umfang und auf welche Weise sie sich über die garantierten sozialen Mindeststandards hinaus versichern wollen. Eine solche Sozialstaatsstrategie erfüllt die normativen Ansprüche eines ausbalancierten Verhältnisses von Rechten und individueller Eigenverantwortung im Hinblick auf die Mindestbedingungen sozialer Bürgerschaft. Die Theorie der politischen Verpflichtungen aus sozio-strukturellen Risiken verlangt aber ergänzend, dass bei einem nicht vorhersehbaren Eintreten dieses Risikos des Arbeitsplatzverlustes für eine angemessene Zeit die Lohnersatzleistungen an das zuletzt bezogene Einkommen gekoppelt bleiben, um den betroffenen Personen ausreichende Möglichkeiten zur beruflichen Neuorientierung oder zur Korrektur ihrer Lebenspläne zu geben. Die Zeitspanne, die dafür infrage kommt, ebenso wie die Festlegung des Verhältnisses von Lohnersatzleistungen und ehemaligem Lohnniveau könne nur unter Berücksichtigung der sozio-kulturellen Verhältnisse in konkreter Lage entschieden werden. Die in der politischen Sozio-Kultur einer gegebenen Gesellschaft verankerten Standards sozialer Gerechtigkeit können weit über die minimalen Normen der 205 Vgl. Kapitel 4.2 206 Das gilt ausdrücklich nicht für sozialstaatliche Ansprüche von Personen, die über Beitragszahlungen erworben worden sind. 131 Grundsicherung hinaus ein einkommensbezogenes Niveau der Lohnersatzleistung aus den sozialen Sicherungssystemen rechtfertigen. Dies ist in den skandinavischen Ländern bisher immer der Fall gewesen. Aus universalistisch begründbaren Gerechtigkeitsmaßstäben und den universell geltenden Grundrechten lässt sich ein solches erhöhtes Anspruchsniveau der umfassenden Absicherung eines einmal erworbenen Lebensstandards nicht zwingend ableiten. Vielmehr kann gegen eine solche Strategie sogar der Einwand erhoben werden, dass eine solche Absicherung einmal erworbener ungleicher Lebensstandards, soweit sie aus öffentlichen Haushalten und nicht ausschließlich aus Beitragsmitteln finanziert wird, Normen eines egalitären Gerechtigkeitsverständnisses verletzt, weil sie die kontingenten Ungleichheiten eines einmal erworbenen Lebensstandards auf Dauer festschreibt und damit fragwürdige Formen der Ungleichheit sozialstaatlich normiert. Sobald freilich innerhalb einer gegebenen Gesellschaft ein Konsens über diese Form der sozialen Risikosicherung erzielt wird, lassen sich gute Gründe für dessen Legitimität anführen. Unter der Bedingung offener Märkte und des mit ihnen verbundenen Wettbewerbs der ökonomischen Regulationsregime und der Sozialstaatstypen ist auch diese Konstellation einem Wandel unterworfen. Sowohl die Beitragsfinanzierung aus Arbeitseinkommen wie auch die Finanzierung aus allgemeinen Steuern begrenzen den Spielraum für Strategien der Einkommenssicherung. Sie würden in allen Fällen wegen ihrer negativen Effekte für den Arbeitsmarkt selbst destruktive Konsequenzen für die nachhaltige Organisation des Sozialstaates haben, außer im Falle der Bereitschaft einer Gesellschaft, weit überdurchschnittlich hohe Einkommensteuern auf die Dauer aufzubringen. Insofern wirkt für die meisten Länder in der gegebenen Situation die Globalisierung als ein Filter, der die Spielräume für die Anhebung des auf Dauer garantierten sozialen Sicherungsniveaus über eine sozial angemessene Grundsicherung hinaus begrenzt. Diese von den offenen Märkten auferlegte restriktive Bedingung lässt sich aber anhand der angeführten Argumente durchaus mit universalistischen Gerechtigkeitsprinzipien und universellen Grundrechten vereinbaren. Es ist am Ende eine Frage der konkreten gerechtigkeitspolitischen Diskurse einer Gesellschaft, wie sie den durch die Grundrechte und die allgemeinen Gerechtigkeitsprinzipien definierten Spielraum sozialstaatlicher Sicherung füllen will. 132 5 Globalisierungspolitik 5.1 Soziale Demokratie und Globalisierung Globalisierung als politisches Risiko Die Globalisierung ist ein hochgradig komplexer Prozess, der sehr verschiedenartige und viele einander widersprechende Züge aufweist. Sie stellt keine zielgerichtete Entwicklung dar. 207 Ihre bisherige überwiegend negative Form des bloßen Abbaus bestehender nationalstaatlicher Regelungen hat aus mehreren Gründen höchst problematische Auswirkungen auf die Demokratie und die weltweite Geltung politischer und sozialer Grundrechte: 208 Erstens: Während Märkte, Umweltzerstörungen, Migration, organisierte Kriminalität und elektronische Massenkommunikation in zunehmendem Maße alle nationalen Grenzen überschreiten, ist die Demokratie im Wesentlichen immer noch auf den nationalstaatlichen Handlungsrahmen beschränkt. 209 Dadurch können Staatsbürgerrechte unwirksam und demokratische Prinzipien massiv verletzt werden, so dass die Handlungsfähigkeit und Legitimität der Demokratie bedroht ist. Zweitens: Gegenwärtig konzentriert sich die ökonomische Globalisierung auf die Aufhebung nationaler Grenzen. Dadurch bewirkt sie auch, dass Strukturen der kulturellen, sozialen und ökologischen Einbettung der Märkte abgebaut werden. In den wirtschaftlich am meisten vorangeschrittenen Ländern haben aber genau diese Strukturen den Marktkapitalismus gezähmt und annehmbar gemacht. 210 Ihre Aufhebung gefährdet Grundlagen der modernen Demokratie. Drittens: Die durch die Globalisierung vorangetriebene marktgeleitete Modernisierung löst sich zunehmend von den politischen und sozialen Grundrechten ab. Die Kräfte dieser Entwicklung entziehen sich weitgehend der politischen Kontrolle und Verantwortung gegenüber denjenigen Personen und ihren Rechten, die von ihnen direkt betroffen sind. Viertens: Durch grenzüberschreitende Prozesse der Problemerzeugung und Problembetroffenheit teilen viele nationale politische Gesellschaften dasselbe politische Schicksal, ohne über die Mittel zu verfügen, die nötig sind, um gemeinsam zu handeln. 207 Beck 1997, Held/McGrew/Goldblatt/Perraton 1999 208 Jan Tinbergen hat in diesem Zusammenhang die Globalisierung als„negative Globalisierung“ bezeichnet(siehe Tinbergen 1965). 209 Mit Ausnahme der Europäischen Union, wobei auch hier Demokratiedefizite vorhanden sind. 210 Ruggie 1998 133 Die Globalisierung in ihrer gegenwärtig bloß negativen Form erzeugt seit den 1970er Jahren im Hinblick auf Grundrechte und Demokratie neuartige Risiken. Sie vermindert erheblich die Chancen der politischen Einwirkung auf die Ursachen von wirtschaftlichen und sozialen Fehlentwicklungen, soweit sie transnationaler Natur sind. 211 Die nationalstaatliche Souveränität wird in einer Reihe zentraler Handlungsdimensionen abgebaut, ohne dass transnationale Handlungsformen für sie geschaffen werden. Zusätzlich zu den sozialen, ökonomischen, gesellschaftlichen und ökologischen Risiken der ersten Stufe, kommt daher ein Risiko der zweiten Stufe, nämlich das Risiko, mit den zuerst genannten Risiken politisch nicht mehr angemessen umgehen zu können. 212 Herausforderungen für die Demokratie Die negative Globalisierung stellt die Demokratie vor drei miteinander verbundene, aber klar unterscheidbare Herausforderungen: Erstens: Auf der normativen Ebene muss die Frage nach einer wirksamen globalen Erneuerung der Demokratie beantwortet werden. Zweitens: Es müssen politisch realisierbare und den Problemlagen angemessene Modelle für die verantwortliche Regulierung der Globalisierung entwickelt werden. Drittens: Es müssen politische Akteurskoalitionen für die schrittweise Verwirklichung der besten Modelle organisiert werden. Globalisierung und soziale Demokratie Das Zeitalter der Globalisierung verlangt eine Globalisierung der Demokratie. Zu ihr gehören folgende Elemente: Erstens: Die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Entscheidungs- und Handlungsverfahren der liberalen Demokratie, damit alle politischen Probleme auf der globalen Ebene politisch bearbeitet werden können. Zweitens: Die Sicherung der demokratischen Entscheidungssouveränität für die weiterhin auf der nationalstaatlichen Ebene lösbaren politischen Probleme. Drittens: Die globale, soziale, politische und ökologische Einbettung der offenen Märkte. Viertens: Die Gewährleistung der politischen Handlungsvoraussetzungen zu ihrer Realisierung innerhalb jeder einzelnen Gesellschaft. 211 Beck 1986 212 Benz/Scharpf/Zintl 1992 134 Die negative Globalisierung ist kein„fact of life“, mit dem sich alle gesellschaftlichen und politischen Akteure arrangieren müssen. Sie ist gestaltbar, allerdings innerhalb gegenwärtig nicht abschätzbarer Grenzen. Dafür muss geklärt werden, unter welchen normativen, systemlogischen und akteurstheoretischen Voraussetzungen positive Globalisierung realisiert werden kann. Zur normativen Voraussetzung gehört das Konzept der Weltbürgerrechte. Zu den systemlogischen Voraussetzungen gehört eine durch die Empirie gestützte Antwort auf die Frage nach den realistischen Möglichkeiten transnationaler Demokratisierung. Zu den akteurstheoretischen Voraussetzungen gehört die Antwort auf die Frage, wie die unterschiedlichen Interessen der Staaten und der gesellschaftlichen Akteure im Sinne positiver Globalisierung koordiniert werden können. Es gibt eine Reihe globaler Interessen, die über alle übrigen Unterschiede hinweg zur Grundlage einer breiten Akteurskoalition gemacht werden können: Erstens: Ohne positive Globalisierung sind die physischen Existenzgrundlagen aller Nationen durch ökologische Selbstzerstörung bedroht. Zweitens: Die sozialen Lebensbedingungen großer Teile der Menschheit würden ohne einen sozialen Mindestschutz immer wieder krisenhaft erschüttert. Drittens: Unzureichend geregelte Finanzmärkte haben häufig den Charakter nicht begrenzbarer ökonomischer Flächenbrände. Diese Erfahrungen sind Ausgangspunkte des Projekts einer Globalisierung der sozialen Demokratie. 5.2 Globale Bürgerschaft Globalisierung und Grundrechte Schon die Geltung der universellen Grundrechte kommt einem passiven globalen Bürgerstatus gleich. Die Globalisierung verlangt darüber hinaus einen aktiven globalen Bürgerstatus, der alle Menschen berechtigt, an den Entscheidungen, die ihre Grundrechte betreffen, mitzuwirken. 213 Die Globalisierung macht Grundrechtsverletzungen wahrscheinlicher. Die Bürger müssen sich gegen solche Verletzungen schützen können. 214 In einer Welt, in der die grundlegenden Menschenrechte und Lebensinteressen von Menschen durch Handlungen in anderen Ländern unmittelbar verletzt werden können, hängt ihr Schutz von der Fähigkeit der Menschen ab, wirksam mit allen anderen Akteuren 213 Höffe 1999 214 Wellmer 1993: 192 f. 135 zu kooperieren. Die allgemeinen Grundrechte müssen daher durch globale politische Bürgerrechte ergänzt werden. Denn eine globale Bürgerschaft gibt allen von den Menschenrechtsverletzungen betroffenen Bürgern das Recht, aktiv und gemeinsam auf deren Ursachen einzuwirken. 215 Weltbürgerschaft Der Weltbürgerstatus verlangt die Realisierung der politischen WeltbürgerGesellschaft. Die institutionellen und außerinstitutionellen Formen dieser Gesellschaft müssen sich unter den gegebenen Bedingungen pragmatisch entwickeln. Politische Bürgerschaft kann als eine Form der Zusammenarbeit von Personen verstanden werden, die sich auf gemeinsame Regeln verständigen, die für ihr Zusammenleben gelten. Im Kern handelt es sich dabei um eine wechselseitige Garantie von gleichen Rechten und Verpflichtungen sowie gleichen Möglichkeiten zur Teilhabe an den politischen Entscheidungen. Die Weltbürgerrechte werden zum Ausgangspunkt globaler politischer Demokratisierung. Sozialstandards und universelle Grundrechte Die Unterscheidung des Völkerrechts zwischen der Geltungsweise der zivilen und politischen Rechte als Ergebnispflichten und der Geltungsweise der sozialen und ökonomischen Rechte als Handlungspflichten erzeugt keine gespaltene Weltbürgerschaft. Die Betrachtung der unterschiedlichen empirischen Bedingungen, unter denen die Realisierung der beiden Grundrechtearten stattfindet, zeigt nämlich: Eine Durchsetzung der sozialen und wirtschaftlichen Grundrechte, die über die Kernarbeiterrechte 216 hinausgehen, kann zu selbstdestruktiven Tendenzen führen, wenn sie nicht auf den Stand der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des jeweiligen Landes bezogen wird. Während die Kernarbeiterrechte mit dem Kern der Menschenrechte selbst unlösbar verbunden sind und für den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt eines Landes eine positive Rolle spielen, ist die Wirkung der über sie hinausgehenden sozialen Rechte vom Entwicklungsstand eines jeden Landes abhängig. Sogar aus ökonomischer Sicht ist die Einführung der Kernarbeiterrechte förderlich für das wirtschaftliche Wachstum und die Effizienzsteigerung der jeweiligen Volkswirtschaft. Sie sollte daher unter demselben strengen Kontrollregime stehen, das auch für die zivilen und bürgerlichen Rechte gilt. Jedes einzelne Land muss dann – nach Maßgabe seines jeweils erreichten wirtschaftlichen Entwicklungsstandes – über die Realisierung von darüber hinausreichenden sozialen und ökonomischen Rechten entscheiden. Die externe Erzwingung solcher Rechte würde in einem ökonomisch eher instabilen Lande nur schwerwiegende wirt215 vgl. Höffe 1999 216 Kernarbeiterrechte beinhalten das Verbot der Zwangsarbeit, Diskriminierung und Kinderarbeit, sowie die Gewährleistung der Vereinigungsfreiheit und das Recht auf kollektive Tarifverhandlungen. 136 schaftliche Rückschläge auslösen und damit in Widerspruch zu ihren eigenen Zielen geraten. Auf die fortschreitende Realisierung der sozialen und wirtschaftlichen Rechte kann nur indirekt eingewirkt werden, nämlich indem Druck ausgeübt wird auf die Gewährleistung der bürgerlichen und politischen Grundrechte sowie der Kernarbeitsrechte. Sind diese beiden Gruppen von Rechten erst einmal gesichert, so macht das auch die Realisierung weiterer sozialer Rechte wahrscheinlicher. Aus der Sicht der globalen sozialen Demokratie gilt daher: Die Kernarbeiterrechte können und sollten als unmittelbare Gewährleistungspflichten institutionalisiert werden, während die weitergehenden Wirtschafts- und Sozialrechte vom Entwicklungsstand der einzelnen Länder abhängen. 5.3 Modelle globaler Demokratisierung Widerstreit der Grundorientierungen Der politische Souveränitätsverlust und die Entlegitimationsprozesse der negativen Globalisierung müssen durch positive Globalisierung überwunden werden. Dafür bedarf es neuer politischer Entscheidungs- und Steuerungsinstrumente. Die Wissenschaft hat verschiedene Entwürfe für Strukturen einer positiven Globalisierung erarbeitet, die sich jedoch in ihren Grundorientierungen voneinander unterscheiden: Radikale Basis-Demokraten, wie der amerikanische Politikwissenschaftler Benjamin Barber 217 , vermuten, dass die Zähmung des globalen Kapitalismus allein von der weltweiten Aktivierung der Zivilgesellschaft erwartet werden kann. Sie argumentieren, die Institutionen der Repräsentativen Demokratie seien zu abgelöst von den eigentlichen Bürgerinteressen und zu wenig in der Lage, eine wirkungsvolle globale Regulierung zu organisieren. Libertäre Demokraten, wie der Wirtschaftswissenschaftler Carl-Christian von Weizsäcker 218 , plädieren für einen weitgehenden Verzicht auf die politische Regulierung der globalen Märkte. Sie kritisieren die Verteilungsmentalität demokratischer Politik und vertrauen stattdessen auf die Durchsetzung von Rationalität und Fortschritt durch den Zwang der Märkte. Sie wollen ganz auf den Gebrauch transnationaler wirtschaftlicher Regulierung verzichten und lehnen eine gestaltende Politik der globalen Gerechtigkeit weitgehend ab. Sie gehen davon aus, dass die Märkte im Laufe der Zeit die Lebensbedingungen überall auf der Welt einander angleichen werden. Aus der Perspektive der sozialen Demokratie ist keiner dieser Ansätze akzeptabel. Eine transnationale Zivilgesellschaft ist zwar ein entscheidendes Element globaler Demokratie, sie kann diese aber nicht allein gewährleisten, da sie andere transna217 Barber 1995 218 von Weizsäcker 2000 137 tionale Institutionen, Kooperationsbündnisse und Regelungsregime nicht ersetzen kann. Das Vertrauen allein auf den globalen Markt und seine Regelungskräfte lässt rein destruktiven Konsequenzen freien Lauf: Umweltzerstörung, Finanz- und Beschäftigungskrisen und eine explosiv ungerechte Verteilung der Lebenschancen im Weltmaßstab. Die entscheidende Frage lautet demnach: Wie kann die globale Ordnung demokratisch gestaltet werden? Bei der Beantwortung dieser Frage geht es nicht um die Erfindung einer idealistischen harmonischen Weltrepublik, sondern um eine „realistische“ Intensivierung der transnationalen Kooperation. Entscheidend ist die Erarbeitung eines global legitimierten Regelwerkes der positiven Globalisierung. Sie ist nur als offener Prozess der Zielannäherung möglich, in dessen Verlauf eine Vielzahl unterschiedlicher Mittel zum Einsatz kommen wird. Die globale Demokratisierung ist nichts geringeres als ein dritter welthistorischer Schritt der Demokratiebegründung. Der erste Schritt wurde in den Stadtstaaten im antiken Griechenland gemacht, der zweite war eingeleitet durch die europäische Aufklärung und bestand aus der nationalstaatlichen Demokratisierung seit dem 18. Jahrhundert 219 . Für das Projekt der sozialen Demokratie ist dieser dritte Schritt der Demokratiebegründung von entscheidender Bedeutung: Nur wenn es gelingt, funktionsfähige demokratische Entscheidungsstrukturen in der globalen politischen Arena aufzubauen, kann soziale Demokratie realisiert werden. Daher ist die globale Modernisierung der liberalen Demokratie eine Voraussetzung für soziale Demokratie. Modelle globaler Demokratisierung Die gegenwärtige Forschung zur globalen Demokratisierung hat eine Reihe von unterschiedlichen Vorschlägen ihrer Realisierung erarbeitet. Alle Vorschläge, die im Rahmen der Theorie der sozialen Demokratie in Erwägung gezogen werden, müssen einen Bezug zu den politischen Prämissen der sozialen Demokratie aufweisen. Von besonderer Bedeutung sind folgende vier Modelle: 220 1. Das Modell der globalen Nachbarschaft(global governance) 2. Das Demarchy-Modell 3. Das Modell der kosmopolitischen Demokratie 4. Das Modell der subsidiären Weltrepublik Jedes dieser Modelle ist in eine andere Theorietradition des politischen Denkens eingebettet, folgt unterschiedlichen Idealen im Hinblick auf die Institutionenstruktur und verfolgt einen anderen Weg bei der Formulierung der Normen transnatio219 Held 2000: 429; ebenfalls Beck 1998 220 Bei den ersten drei Modellen folge ich McGrew 2000, das vierte füge ich dessen Auflistung hinzu. 138 naler Entscheidungsfindung. Zudem unterscheiden sich die Modelle hinsichtlich ihrer Realisierbarkeit und Durchführbarkeit voneinander. Sie alle verstehen sich aber als Lösungsvorschläge für das Problem der globalen Demokratisierung. 1. Das Modell der globalen Nachbarschaft(global governance) Die Commission on Global Governance bezeichnete 1995 in ihrem Bericht mit dem Begriff global governance ein spezifisches Modell transnationaler politischer Steuerung. 221 Hierbei handelt es sich im Kern um eine liberal-demokratische Variante politischer Globalisierung. Diese ist vor allem durch folgende Merkmale gekennzeichnet: ein Beziehungsgeflecht unterschiedlicher Steuerungselemente, eine globale Ethik, die dem Prozess der globalen Regulation zugrunde liegt, die Reform der Vereinten Nationen um neue Formen demokratischer Institutionen, die Einrichtung eines ökonomischen Weltsicherheitsrates, die Einrichtung neuer Institutionen für die Kontrolle und Durchsetzung der sozialen und wirtschaftlichen Grundrechte, der Ausbau, die Demokratisierung und die Verflechtung des politischen Regionalismus, die Intensivierung der Bürgerpartizipation auf allen Stufen. 2. Das Demarchy-Modell Dieses Modell ist in der Absicht entworfen worden, die Demokratiedefizite im global governance-Ansatz zu überwinden. Es handelt sich dabei um eine Art globaler Zivilgesellschaft. Daher wurde das Modell„demarchy“ genannt. Es grenzt sich somit von anderen Modellen ab, die eher die Institutionen betonen. Grundlage dieses Konzepts ist die Vorstellung, dass globale Demokratie nur in dem Maße möglich sein wird, wie sie sich direkt aus den Lebenswelten und den Alltagserfahrungen ergibt. Relevante politische Gemeinschaften seien in der globalen Demokratie nicht mehr die lokalen Gemeinwesen, sondern die transnationalen Gemeinschaften gleicher Interessen oder gleicher Betroffenheit(bspw. im Hinblick auf Problembereiche wie Umweltschutz, Religionsfreiheit, Geschlechtergleichstellung oder Menschenrechte). Die Grundzüge dieses Modells sind: die Konstruktion neuer Formen funktionaler politischer Regulation, die Organisation grenzüberschreitender Prozeduren direkter Beratschlagung und Entscheidungsfindung in repräsentativen politischen Arenen, 221 Commission on Global Governance 1995 139 die Rückbindung solcher Prozeduren an aktive politische Gemeinschaften, bzw. zivilgesellschaftliche Gruppen, der Entwurf völlig neuer Strukturen demokratischer Selbstregierung, die Möglichkeit einer globalen Revitalisierung des Polis-Modells der direkten Demokratie, das Ende des Nationalstaates. 3. Das Modell der kosmopolitischen Demokratie Dieses Modell wurde ebenso wie das Demarchy-Modell entworfen, um die Demokratieschwäche des Konzepts global governance zu überwinden. 222 Das Modell ist implizit auch ein Beitrag zur Theorie der sozialen Demokratie. Es geht davon aus, dass die Menschheit in moralischer und materieller Hinsicht faktisch bereits zu einer Schicksalsgemeinschaft geworden ist. Daher müssen sie sich nun auch politisch als Einheit verstehen und organisieren. Das Modell trägt die folgenden Kennzeichen: Seit längerem entstehe eine weltweite republikanische Ethik demokratischer Selbstbestimmung. Globale Demokratie könne nur erreicht werden, wenn sich alle Menschen als Teil einer globalen politischen Gemeinschaft verstehen. Alle demokratischen Praktiken müssten in politische Gemeinschaften und zivilgesellschaftliche Zusammenschlüsse eingebunden sein. Die zivilgesellschaftlichen Aktivitäten müssten durch weltweit bindende demokratische Gesetze geregelt werden. Die weltweit bindenden demokratischen Gesetze sollten durch transnationale Formen gemeinsamen politischen Handelns entstehen. Weltbürgerliche Souveränität sollte sich in unterschiedlichen und überlappenden Machtzentren organisieren. Weltbürgerliche Demokratie bedeute die Überwindung der Konzepte souveräner Nationalstaatlichkeit und ausschließlich nationaler Staatsbürgerschaft. Die kosmopolitische Demokratie wird als eine multiple Form der Staatsbürgerschaft verstanden.(Die einzelne Person übt Bürgerrechte im Nationalstaat, der Region und der globalen Demokratie aus.) Eine von Grund auf reformierte UN spielt in diesem Modell eine Schlüsselrolle. 222 Held 1995, Held 2000 140 Institutionen wie die WTO, die Weltbank, der Währungsfonds u.a. müssten unter die Kontrolle fairer zusammengesetzter Aufsichtsräte gestellt werden. Ein„Weltmenschenrechts-Gerichtshof“ sollte eingerichtet werden. Die politischen Systeme regionaler Kooperation sollten erweitert, in ihrer Wirksamkeit verbessert und in den Formen der Entscheidungsfindung demokratisiert werden. Die Einhaltung und Umsetzung des Weltbürgerrechts sollten auf allen Ebenen gewährleistet und notfalls erzwungen werden. Die gesamte Weltwirtschaft sollte durch die demokratischen Strukturen wirkungsvoll begrenzt und reguliert werden. 4. Das Modell der subsidiären Weltrepublik Das Modell beruht gänzlich auf normativen Überlegungen zu der Frage: Was sind die moralischen Voraussetzungen von Demokratie in einer globalisierten Welt? 223 Es ist in Teilen der deutschen Sozialdemokratie auf beträchtliche Resonanz gestoßen. Obgleich es eine Reihe von Gemeinsamkeiten mit den anderen Modellen aufweist, unterscheidet es sich doch von diesen darin, dass es vor allem eine transnationale Staatlichkeit als Voraussetzung für globale Demokratie betrachtet. Kennzeichen dieses Modells sind: Die Weltgesellschaft verlangt die Inkraftsetzung eines erzwingbaren universellen Rechts, welches die Grundrechte aller Menschen an allen Orten der Welt wirkungsvoll schützt. Eine unparteiische globale Autorität muss diese universellen Gesetze erlassen und erzwingen können. Diese Autorität muss die Eigenschaften von Staatlichkeit besitzen, damit sie ihre Aufgabe erfüllen kann. Eine demokratische rechtsstaatliche Weltrepublik ist die einzige moralisch angemessene Antwort auf die Herausforderungen der Globalisierung. Die demokratische Weltrepublik muss auf allen Ebenen und in allen Bereichen nach den Prinzipien des Föderalismus und der Subsidiarität gegliedert sein. Die demokratische Weltrepublik lässt genug Raum für unterschiedliche Formen zivilgesellschaftlicher und anderer selbstbestimmter politischer Aktivitäten. Die Institutionalisierung einer solchen komplexen Weltrepublik ist ein lang dauernder Prozess. 223 Höffe 1999 141 Eine offene Methode globaler Demokratisierung Keins dieser Modelle gibt allein eine ausreichende Antwort auf die Frage, wie globale soziale Demokratie realisiert werden kann. Kombiniert man allerdings einzelne Elemente der Modelle miteinander, die normativ gut begründet und im Prinzip realisierbar sind, ergeben sich praktische Konturen positiver Globalisierung: die Realisierung einer Weltbürgerschaft. Diese berechtigt die Bürgerinnen und Bürger in allen Teilen der Welt, an der Entscheidungsfindung auf allen Ebenen der politischen Weltgesellschaft teilzunehmen; die soziale, kulturelle und ökologische Einbettung der globalen Märkte. In einer globalen Demokratie muss die Ökonomie den politischen Verantwortungsstrukturen untergeordnet sein; eine effektivere Gestaltung der UNO. Die bestehenden Institutionen sollten repräsentativer und verantwortlicher gestaltet werden; eine transnationale Zivilgesellschaft; neue wirkungsvolle Institutionen supranationaler politischer Autorität; die Überzeugung, dass globale Demokratie nur als eine neue Form komplexer politischer Regulation erfolgversprechend ist. Neue Formen der Interaktion zwischen institutionellen und nicht-institutionellen politischen Akteuren müssen weiterentwickelt werden; Fast alle Konzepte – mit Ausnahme des letzten – stimmen darin überein, dass der Begriff des„Weltstaates“ nicht benutzt werden sollte. Aus Gründen der demokratischen Subsidiarität darf globale Demokratie nicht als Staat konzipiert werden. Diese Konturen bilden die Basis einer politischen Struktur sozialer Demokratie auf der Ebene der globalen Politik. Sie kann noch ergänzt werden durch einzelne Elemente der vier besprochenen Modelle: Aus dem Demarchy-Ansatz verdient die Idee besonderes Interesse, dass funktionale Lösungen für die politischen Probleme der Weltdemokratie besonders vielversprechend sind. Aus dem Konzept der kosmopolitischen Demokratie verdienen zwei Ideen besondere Aufmerksamkeit: erstens die Idee, dass eine institutionalisierte Weltstaatsbürgerschaft notwendig und möglich ist; zweitens die Idee, dass Strukturen einer supranationalen Gesetzgebung wirksam gemacht werden müssen. Aus dem Konzept der subsidiären Weltrepublik kann an die Vorstellung einer subsidiären Organisation der politischen Entscheidungsstrukturen der Weltgesellschaft angeknüpft werden. Diese enthält zwar auch Elemente von Staatlichkeit(bspw. im Bereich der Erzwingung bürgerrechtlicher Regelungen), kann aber im Ganzen nicht als eine Form eines Weltstaates verstanden werden. 142 Aus dem Kommissionsentwurf Global Governance ist die Idee von besonderem Gewicht, dass für die politische Koordination der Weltgesellschaft nur ein vielgestaltiger Ansatz realistisch ist. Unterschiedliche Formen von Kooperation, Beratung und Entscheidungsfindung sollten miteinander kombiniert werden. Eine offene Methode der globalen politischen Gestaltung stützt sich infolge dessen vor allem auf die folgenden sechs Elemente: Erstens: Das Konzept einer auf Rechten und Pflichten basierenden Weltbürgerschaft, das die einzelnen Bürger berechtigt, überall auf der Welt an den für sie relevanten politischen Entscheidungen aktiv teilzunehmen. Zweitens: Die Demokratisierung, Ergänzung und Ausweitung der bestehenden transnationalen und supranationalen politischen Institutionen, insbesondere der Vereinten Nationen und ihren Unterorganisationen. Besonders vielversprechend erscheint in dieser Hinsicht die Einrichtung einer Völkerkammer und eines wirtschaftlichen Weltsicherheitsrates(mit Befugnissen der Kontrolle, der Rahmensetzung und der Intervention in wirtschaftliche Prozesse). Drittens: Die Ausweitung, Intensivierung, Vermehrung und interne Demokratisierung der regionalen Systeme politischer Kooperation(vor allem EU, ASEAN, SAARC, MERCOSUR 224 und NAFTA) sowie deren wechselseitige Vernetzung. Viertens: Die Ausbildung transnationaler Regime. In den wichtigsten Teilbereichen der Weltökonomie und Weltgesellschaft muss die politische Verantwortlichkeit funktional geregelt werden(bspw. Handel, Arbeit, Umwelt, Gesundheit, Sicherheit). Im Kyoto-Protokoll, in den Vereinbarungen der Weltarbeitsorganisation(ILO) und der Welthandelsorganisation(WTO) wurde mit der Ausbildung solch transnationaler Regime bereits begonnen. Die von den Regelungen der transnationalen Regime betroffenen Länder müssen aber noch besser und fairer an der Entscheidungsfindung beteiligt werden. Fünftens: Die transnationale Zivilgesellschaft muss von den Institutionen des demokratischen Staates stärker unterstützt werden. Zudem muss ihr bei den Beratungen und der Entscheidungsfindung in der politischen Weltgesellschaft ein höheres Gewicht zukommen. Bei der Sicherung der Menschenrechte, der Gewährleistung humaner Arbeitsbedingungen, dem Umweltschutz und der Geschlechtergleichstellung spielt die transnationale Zivilgesellschaft eine wichtige und wachsende Rolle. Ihren Themenfeldern und Handlungsmöglichkeiten sind keinerlei Grenzen gesetzt. Sechstens: Eine politische Weltöffentlichkeit ist nicht nur für die Ausbildung der Weltstaatsbürgerschaft von hoher Bedeutung, sondern auch für die Kontrolle und Kritik der globalen Demokratisierung. Wenn Probleme in einer globalen 224 MERCOSUR bedeutet„Mercado Común del Sur” und ist ein Binnenmarkt, zu dem sich Argentinien, Brasilien, Paraguay, Uruguay und Chile zusammengeschlossen haben. 143 Öffentlichkeit erörtert werden können, dann kann sich das Bewusstsein von Weltstaatsbürgerschaft am zuverlässigsten ausbilden. Die Weltöffentlichkeit ist auch eine wichtige Vermittlungssphäre gesellschaftlicher Probleme und Lösungskonzepte. Die Zivilgesellschaft kann insbesondere in zwei für die Demokratisierung der Weltgesellschaft entscheidenden Bereichen eine Schlüsselrolle spielen: erstens bei der Beratung der Normen und Ziele für die globale Regulation und Rahmensetzung und zweitens bei der Überwachung und Kontrolle der Einhaltung dieser Normen durch die unterschiedlichen Akteure der globalen Demokratisierung. In den einzelnen Handlungsfeldern(„spheres of authority“ 225 ) der Beziehungsgeflechte von Experten, Institutionen und Bürgerinitiativen, die sich mit der Lösung jeweils funktional spezifischer Aufgaben wie Kinderarbeit, Umweltzerstörung oder Drogenhandel beschäftigen, können die Normen am besten herausgearbeitet und kontrolliert werden. Allerdings sind in letzter Instanz die internationalen Organisationen und die transnationalen Regime für die Verbindlichkeit und Kontrolle der gesetzten Ziele verantwortlich. Die Zivilgesellschaft ermöglicht Verständigungsprozesse und gemeinsame Erfahrungen. Innerhalb ihrer Foren bilden sich wichtige Normen und Grundwerte heraus, die den Prozess der Globalisierung steuern helfen. Die Zivilgesellschaft hilft nicht nur dabei, Steuerungsinstrumente zu entwickeln, sondern fördert auch die Solidarität, die notwendig ist, um diese Instrumente durch kooperatives Handeln durchzusetzen. Daher spielt die Zivilgesellschaft eine wichtige Rolle in der Politik und der Globalisierung. Sie kann aber die Aufgabe der globalen Demokratisierung nicht allein übernehmen. Globalisierung der sozialen Demokratie Die Analysen haben gezeigt: Soziale Demokratie unter den Bedingungen der Globalisierung ist zwar ein politisches Projekt von hoher Komplexität und Vielschichtigkeit, aber keineswegs nur eine normativ gestützte Hoffnung. Soziale Demokratie in der globalen Arena ist mit den Interessen vieler politischen Akteure und mit den Bedingungen der Weltgesellschaft und Staatengemeinschaft vereinbar. Dafür sprechen die bereits existierenden Ansätze transnationaler Koordination. Soziale Demokratie verlangt den weltbürgerlich angemessenen Ausbau und die Vernetzung der verschiedenen politischen Entscheidungsebenen. Das Prinzip der Subsidiarität muss dabei die Grundregel sein für die Verteilung der Entscheidungen auf diese Ebenen. 225 Rosenau/Czempiel 1992 144 5.4 Die Einbettung des Weltmarktes Im letzten Viertel des 20. Jahrhunderts wurden viele nationale Hürden für den Handel mit Gütern und Dienstleistungen entweder ganz niedergerissen oder zumindest beträchtlich gesenkt. Die Transport- und Kommunikationskosten haben sich in diesem Zeitraum so sehr vermindert, dass weltweit alle Produzenten ihre Waren faktisch auf allen Märkten anbieten können. Die ehemals national oder regional begrenzten Märkte sind daher zu einem einzigen weltweiten Mega-Markt zusammengewachsen. Der Wettbewerb um Qualitäten, Preise und Kosten überschreitet prinzipiell alle Grenzen. Das größte Problem der ökonomischen Globalisierung ist die fehlende soziale, politische und ökologische Einbettung der Märkte. Das gilt besonders für die Finanzmärkte. Hohe Milliardenbeträge konzentrieren sich auf eine überschaubare Zahl von Investment- und Pensionsfonds. Finanzielle Transaktionen können gegen Anlage- und Währungsrisiken abgesichert werden. Das Finanzkapital, welches täglich an den Börsen fluktuiert, ist von den Handelsströmen losgelöst und hat sich in erheblichem Maße verselbstständigt. Plötzliche Entscheidungen, die an der Börse Formen der Überreaktionen und des Herdenverhaltens auslösen, können über Nacht ganze Volkswirtschaften in die Krise stürzen und Kettenreaktionen in ganzen Ländergruppen auslösen. Die gegenwärtige Architektur des Weltfinanzmarktes ist überwiegend libertär. Sie ermöglicht die rasche Erlangung gigantischer privater Vorteile. Der Preis dafür können verheerende Folgen für Wohlstand und Arbeitsplätze in einzelnen oder mehreren betroffenen Volkswirtschaften sein. Die Grundrechte der in ihnen lebenden Menschen werden gefährdet. Ein weiteres Problem der ökonomischen Globalisierung resultiert aus der mangelnden politischen Kontrolle der transnational agierenden Unternehmen. Diese lassen sich meist in vielen Ländern zugleich nieder und wählen dabei die Standorte mit den geringsten ökologischen, steuerlichen und sozialen Auflagen. Sie entfalten häufig eine erhebliche Wirtschaftsmacht und können die Bedingungen ihres Handelns mitdefinieren. Bei einigen liegt der Umsatz sogar höher als das Staatshaushaltsvolumen kleiner Länder. Teilweise unterlaufen die Unternehmen auch staatliche Steuerhoheiten, indem sie durch geeignete Verrechnungsverfahren ihre Gewinne in den steuerlich günstigsten Ländern anfallen lassen. Häufig dezentralisieren die Unternehmen ihre Produktionsprozesse derart, dass die einzelnen Komponenten des Produkts in den Ländern hergestellt werden, wo es betriebswirtschaftlich am günstigsten ist. Ein in den USA montiertes Automobil kann beispielsweise über Komponenten aus Asien, Europa und Lateinamerika verfügen. Einerseits können dadurch die Kosten der Produktion reduziert werden. Andererseits kommt es jedoch zu einer Schwächung der Position von Betriebsbelegschaften und sogar von Regierungen an den einzelnen Standorten. 145 Diesen Aspekten der negativen Globalisierung muss mit einer politischen Wiedereinbettung der Märkte im globalen Maßstab begegnet werden. Für sie wurden von praxisnahen Wissenschaftlern und maßgeblichen Akteuren umsetzungsfähige Konzepte entwickelt. Einige ihrer Komponenten haben auch bereits das Stadium der Realisierung erreicht. Ziele der transnationalen ökonomischen Regulation David Held schlägt die folgenden fünf Maßnahmen der transnationalen ökonomischen Regulation vor: 226 Erstens: Auf der transnationalen Ebene muss über die Balance zwischen politischen Zielen und ökonomischem Handeln neu verhandelt werden. Eine Gesetzgebung muss dem Marktgeschehen einen Rahmen geben. Zweitens: Es bedarf neuer Formen der ökonomischen Koordination für das Handeln der globalen Akteure(Internationaler Währungsfond, Weltbank, OECD und Gruppe der Sieben). 227 Zu diesem Zweck müsse eine koordinierende Agentur eingerichtet werden. Diese muss in der Lage sein, die ökonomischen Aktivitäten der verschiedenen regionalen und globalen Handlungsebenen effektiv zu koordinieren. Drittens: Die internationalen Finanzmärkte müssen reguliert werden. Dies ist von besonderer Bedeutung, denn andernfalls könnten gravierende Risiken für die Grundrechte entstehen und die politische Handlungsfähigkeit von Staaten und Gesellschaften bedroht sein. Viertens: Die Politik der Weltbank und des internationalen Währungsfonds bedarf grundlegender Erneuerung. Es müssen entwicklungsadäquate globale Kreditbedingungen geschaffen werden. Fünftens: All diese Maßnahmen transnationaler ökonomischer Regulation gewinnen ihre Legitimität erst, wenn sie aus demokratisch kontrollierten politischen Entscheidungsprozessen hervorgehen. Die Demokratisierung der Entscheidungen in den transnationalen Institutionen und die Reform des Weltsicherheitsrates sind wichtige Schritte auf dem Wege dazu. Diese fünf Maßnahmen stellen demokratiepolitisch begründete globale politische Handlungsverpflichtungen dar. Mit ihrer Hilfe könnten die Märkte wieder in eine Struktur eingebettet werden, die durch Grundrechte und Demokratie definiert ist. 226 Held 2000: 428 227 Zur Gruppe der Sieben(G7) gehören die USA, Japan, Kanada, Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien. Nachdem Russland schon seit 1994 ständiger Gast der Wirtschaftsgipfel der G7 war, wurde die Gruppe der Sieben 1998 offiziell für die weltpolitischen Beratungen auf die Gruppe der Acht(G8) erweitert. An den finanz- und wirtschaftspolitischen Beratungen der G7 nimmt Russland allerdings nur eingeschränkt teil. 146 Die bloß negative Globalisierung könnte auf diesem Weg schrittweise zu einer positiven Globalisierung werden. Das Projekt der transnationalen ökonomischen Regulation der UNDP 228 Im Rahmen neuerer UNDP-Projekte wurde zur Gestaltung der Globalisierung das Konzept der„Bereitstellung globaler öffentlicher Güter“ 229 entwickelt. Dieses Konzept der Einbettung des Weltmarktes zielt darauf, diejenigen globalen öffentlichen Güter für alle Bürger der Welt zu gewährleisten, die eine Voraussetzung für die Realisierung ihrer Grundrechte sind. Dabei handelt es sich zum Beispiel um internationale Sicherheit, ökologische Nachhaltigkeit, Finanzmarktstabilität, aber auch um den Zugang zu gesundheitlicher Versorgung, zu Bildung und Ausbildung, zu sozialer Sicherheit und Erwerbschancen. Das Konzept geht davon aus, dass diese Güter allen Menschen überall auf der Welt zugänglich gemacht werden müssen, damit allen ein menschenwürdiges Leben gewährleistet werden kann. Das Konzept macht einsichtig, was mindestens geschehen müsste, um in den benachteiligten Teilen der Welt die Voraussetzungen für ein menschenwürdiges Leben zu schaffen. Die Mit-Verantwortung hierfür legt es in die Hände der reichen und handlungsfähigeren Ländern. Insgesamt betrachtet bietet das Konzept der „Bereitstellung globaler öffentlicher Güter“ eine Ergänzung des Projekts soziale Demokratie. Es zeigt nämlich, wie auf der transnationalen Ebene dessen Grundwerte und Ziele verwirklicht werden könnten. Elemente und Strategien der Einbettung des Weltmarktes in der sozialen Demokratie Aus der Perspektive der sozialen Demokratie kommt es bei den integrierten Gütermärkten vor allem auf drei Projekte an: Erstens: Alle derzeit noch bestehenden Handelshemmnisse im WTO-Regime müssen beseitigt werden, insbesondere die, welche die Entwicklungsländer benachteiligen. Zweitens: Die Normen für menschenwürdige Arbeitsverhältnisse der ILO müssen weltweit durchgesetzt werden, u.a. indem Produkte, die im Einklang mit ihnen hergestellt worden sind, auf den Märkten erkennbar werden. Drittens: Es muss zügig auf ein globales Regime zur Sicherung ökologischer Standards der Produktion und Produkte hingearbeitet werden. Dieses Regime muss über die schon bestehenden ökologischen Regeln weit hinausgehen. Die Umsetzung des Kyoto-Protokolls ist ein wichtiger Baustein für ein solches Vorhaben. 228 UNDP: United Nations Development Programme 229 Kaul/Concei ς ao/leGoulven/Mendoza 2003 147 Globale Soziale Demokratie will die Risiken, die auf dem Weltmarkt erzeugt werden, verringern und ihre Folgen politisch regulieren. Für eine Einbettung der Weltmärkte, die das ermöglicht, bedarf es der Verknüpfung folgender Strategien: 1. Entwicklungspolitische Strategien Entwicklungspolitik muss vorrangig zwei Ziele realisieren: Erstens müssen die elementaren Grundrechte aller Personen in allen Teilen der Welt gesichert werden. Zweitens muss die gegenwärtig sehr starke Ungleichheit zwischen dem Wohlstand der armen und reichen Länder verringert werden. Entwicklungspolitik kann die Stabilität und gegenseitige Anerkennung in den globalen Beziehungen fördern. Sie ist gleichzeitig eine vorbeugende Sicherheitspolitik. Sie hilft auch, große Flüchtlingsströme, die Leid für die Betroffenen und Integrationsprobleme in den Aufnahmeländern bewirken, zu vermeiden. Eine bloße Umverteilung von Hilfsgeldern in die Haushalte von Entwicklungsländern ist jedoch wenig sinnvoll. Dies würde lediglich zu einer Stabilisierung der „schlechten“ Regime führen, weil dadurch Korruption und Selbstprivilegierung der Staatsklassen begünstigt würden. Die Entwicklungshilfe muss sich auf die Gewährleistung der öffentlichen Güter und die Demokratieförderung konzentrieren. Ein funktionierendes Gesundheitssystem, Bildung und Ausbildung, sowie einkommensschaffende Arbeitsplätze sind Elemente, welche die Demokratieentwicklung eines Landes am besten voranbringen und bessere Lebenschancen der Menschen verwirklichen helfen. Der Schlüssel für die Erreichung dieser Ziele liegt vor allem in den Strukturen der Welthandelsorganisation selbst. Sie muss ihre Entscheidungsprozeduren demokratisieren. Eine faire Welthandelsordnung liegt – wie schon im Brandt-Report 230 festgestellt wurde – letztlich auch im Interesse der mächtigeren Handelsnationen. Außerdem spielt in fast allen Entwicklungsländern der Landwirtschaftssektor eine Hauptrolle bei der ökonomischen Entwicklung und der Arbeitsplatzbeschaffung. Agrar-Importe in die reicheren Länder müssen wesentlich erleichtert werden, damit Beschäftigung in den Entwicklungsländern geschaffen werden kann. Auf dem Johannesburg-Gipfel von 2002 wurden Richtlinien für eine nachhaltige Entwicklungspolitik erstellt. Dabei geht es vor allem um die Förderung des umweltfreundlichen Technologietransfers aus der reichen in die arme Welt, um dort ein beschleunigtes Wirtschaftswachstum mit verbessertem Umweltschutz in 230 Bei dem Brandt-Report handelt es sich um den am 12. Februar 1980 bei den Vereinten Nationen eingereichten Report„Das Überleben sichern. Gemeinsame Interessen der Industrie- und Entwicklungsländer“. Dieser Report wurde von einer„Unabhängigen Kommission für Internationale Entwicklungsfragen“ verfasst, deren Vorsitz Willy Brandt einnahm. 148 Einklang zu bringen. Die Richtlinien sind für arme wie für reiche Länder gleichermaßen politisch umsetzbar. 2. Demokratieförderung Die meisten armen Länder haben, soweit sie nicht diktatorisch regiert werden, bislang meist nur defekte Demokratien ausgebildet. In der Demokratieforschung ist der Zusammenhang zwischen Unterentwicklung und politischer Labilität empirisch gut belegt. Es kann davon ausgegangen werden, dass Demokratie die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung fördert und den erarbeiteten Wohlstand fairer verteilen hilft. 231 Ebenso steht fest, dass eine erfolgreiche wirtschaftliche Entwicklung wiederum die politische Teilhabe und die Demokratie stärkt. Eine erfolgreiche Entwicklungspolitik muss daher sowohl die Demokratie als auch die wirtschaftliche Entwicklung fördern. 3. Strategien der Wirtschafts- und Finanzpolitik Erstens: Die Einbettung des Weltmarktes bedarf einer Reform des Internationalen Währungsfonds(IWF). Der IWF muss in akuten Krisensituationen Sanierungskredite in begrenzter Höhe gewähren können. Er sollte vor allem auf dem Gebiet der Krisenprävention tätig sein. Seine Empfehlungen an die Länderregierungen sollte er transparent machen, so dass sie öffentlich erörtert werden können. Die Kredite müssen an den Entwicklungsbedingungen der einzelnen Länder orientiert sein. Vor allem muss der Internationale Währungsfonds bei seinen Vorschlägen und Auflagen für die Länder die Meinung unabhängiger Experten berücksichtigen. Die interne Struktur des Währungsfonds bedarf einer faireren Einbeziehung der Interessen der armen Länder. Das faktische Veto der Vereinigten Staaten muss überwunden werden. Da die meisten Geberländer im Internationalen Währungsfonds Angehörige der reichen Welt sind und fast alle Nehmerländer Staaten der armen Welt, ist eine einvernehmliche Neuverteilung der Stimmen notwendig. Eine Regionalisierung des globalen Banksystems kann ein Beitrag zu einer solch fairen Einbeziehung der Betroffeneninteressen sein. Zweitens: Die Aufgaben von Weltbank und Währungsfonds müssen so getrennt werden, dass die Weltbank sich der Armutsbekämpfung widmet und der Währungsfonds sich ausschließlich mit Finanzkrisen beschäftigt. Der Währungsfonds sollte lediglich Kurzzeitkredite gewähren, während die Weltbank die langfristige Finanzierung struktureller Entwicklungsprogramme übernehmen sollte. Dies würde helfen, die beiden Projekte Hilfe zum Abbau von Verschuldung und Finanzierung von Entwicklungsprojekten strikt zu trennen. Drittens: Das im Jahr 1999 gegründete Finanzstabilitätsforum soll zu einer Weltfinanzautorität umgebaut werden. Angesichts der wachsenden Weltfinanzströme 231 Merkel/Krück 2003 149 spielt ein solches Institut eine Schlüsselrolle für die Einbettung der Märkte. Es müsste zum einen die transnationalen Finanzströme regulieren und zum anderen mit Instrumenten des Risikomanagements ausgestattet sein. Das Institut müsste die Märkte beobachten, überwachen und gegebenenfalls in sie intervenieren können. Viertens: In Wissenschaft und Politik hat außerdem der Vorschlag eine weitgehende Zustimmung gefunden, einen UN-Sicherheitsrat für Wirtschaftliche und Soziale Angelegenheiten neu einzurichten. Dieser soll alle globalen wirtschaftlichen und sozialen Aktivitäten der UN im Einklang mit den Grundrechten koordinieren und den auf diesem Gebiet tätigen Organisationen und Institutionen Orientierung geben. Er wäre auch die geeignete Institution, um verbindliche Regeln für das Handeln transnationaler Konzerne in Entwicklungsländern in Kraft zu setzen und deren Einhaltung, wenn nötig mit Sanktionen, zu gewährleisten. 4. Strategien einer sozialen Globalisierung Die soziale Einbettung der offenen Märkte zielt auf die globale Durchsetzung der sozialen und wirtschaftlichen Grundrechte. Wie bereits erläutert, sind die sozialen Grundrechte nicht unverzüglich, sondern fortschreitend, nach Maßgabe der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Möglichkeiten eines Landes durchzusetzen. Einige Repräsentanten der Industrieländer haben diese Regelung des Völkerrechts kritisiert. Sie schlagen stattdessen vor, alle Länder sollten, ungeachtet ihres wirtschaftlichen und sozialen Entwicklungsstandards, die sozialen Grundrechte unverzüglich gewährleisten. Ihr Argument lautet: Wenn die Sozialklauseln nicht für alle Länder gleich gelten, dann genießen einige Länder Wettbewerbsvorteile. Wenn beispielsweise in einem Land keine Arbeitslosenversicherung existiert, sinken die Lohnnebenkosten und die Unternehmen können Arbeitskräfte billiger einkaufen. Gegen dieses Argument spricht allerdings, dass eine sofortige Verpflichtung der Entwicklungsländer zur Durchsetzung sozialer Grundrechte erhebliche ökonomische und soziale Probleme verursachen könnte. Denn würden die Länder tatsächlich ihren momentanen Wettbewerbsvorteil der geringeren Lohnnebenkosten verlieren, wären ihre wirtschaftlichen Entwicklungschancen gefährdet. Die wirtschaftliche Entwicklung bildet jedoch die Basis für die Sicherung der sozialen Rechte überhaupt. Bei den sozialen Rechten des UN-Pakts und der Notwendigkeit ihrer Gewährleistung muss zwischen Kernarbeiterrechten und erweiterten Sozialstandards unterschieden werden. Kernarbeiterrechte beinhalten das Verbot von Zwangsarbeit, Diskriminierung und Kinderarbeit, sowie die Gewährleistung der Vereinigungsfreiheit und das Recht auf kollektive Tarifverhandlungen. Die erweiterten Sozialstandards beziehen sich auf die verschiedenen Formen der sozialen Versicherungen wie Arbeitslosigkeit, Gesundheit, Rente, aber auch auf arbeitsmarktpolitische Maßnahmen, wie etwa Umschulungsprogramme und auf eine faire Ausgestaltung des Arbeitsvertrages(Festlegung der Mindestlöhne, Höchstarbeitszeiten, des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz und der Mitbestimmungsrechte). 150 Während die Kernarbeiterrechte eher wachstums- und wohlstandsfördernd wirken, gibt es bei den erweiterten Sozialstandards auch solche, die den wirtschaftlichen Fortschritt in gering entwickelten Ländern hemmen können. Die Sozialstandards müssen folglich hinsichtlich ihrer Wirkung auf Wachstum und Wohlstand pragmatisch überprüft werden. Dabei ist zu fragen, ob sie dem jeweils erreichten Produktivitätsniveau entsprechen, dieses unterbieten oder überfordern. Die Kernarbeiterrechte sind eine Voraussetzung dafür, dass Arbeitsmärkte überhaupt angemessen funktionieren können und eine marktwirtschaftliche Entwicklung möglich wird. So führt das Verbot der Zwangsarbeit nicht nur dazu, dass die Würde der betroffenen Person gewahrt wird, sondern auch dazu, dass Arbeitskräfte nach ihren individuellen Fähigkeiten und Neigungen eingesetzt werden, was die makroökonomische Effizienz steigert. In ähnlicher Weise dient das Verbot der Kinderarbeit auch der gesamtökonomischen Effizienz, da Kinderarbeit auf längere Sicht Humankapital vergeudet. Folglich sollten die Kernarbeiterrechte sofort durchgesetzt werden, da sie die wirtschaftliche Entwicklung eines Landes fördern. Die erweiterten Sozialstandards können dagegen sukzessiv und in Einklang mit der wirtschaftlichen Entwicklung eines Landes realisiert werden. Was die Umsetzung der Kernarbeiterrechte und der Sozialstandards angeht, konkurrieren gegenwärtig fünf Strategien: 1. Kontrollmechanismen des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte: Die Unterzeichnerstaaten haben die Pflicht, im Abstand von fünf Jahren einen Bericht über den Stand der Verwirklichung der Grundrechte vorzulegen. Dieser Bericht wird im Committee on Economic, Social and Cultural Rights(CESCR) begutachtet. Das Gutachten kann Empfehlungen zur besseren Realisierung der betroffenen Rechte aussprechen. Die schärfste Form der Sanktionierung ist die Verurteilung eines Landes wegen schwerer Rechtsverstöße durch die Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen. 2. Normsetzungs- und Überprüfungsverfahren der ILO: 232 Die Internationale Arbeitsorganisation(ILO) überwacht die Einhaltung der sozialen und ökonomischen Rechte. D.h., sie präzisiert die Grundrechte und formuliert Sozialstandards, erstellt Informationshilfen zu deren Umsetzung und erzeugt öffentlichen Druck, wenn ein Land eine schlechte Realisierungsbilanz aufweist. 3. Aufnahme von Sozialklauseln in das WTO-Vertragswerk: Einige Industrieländer planen, Sozialstandards als Vertragsklauseln in die WTO aufzunehmen. Sie verlangen, dass alle Länder nur einen Zugang zu den Märkten der Teilnehmerländer bekommen, sofern sie eine Reihe von Sozialstandards erfüllen. Würde ein Land die Sozialstandards verletzen, so könne ihm dann, nach dem Reglement der WTO, der Marktzugang teilweise verweigert werden. Die Entwicklungsländer lehnen einen 232 „International Labour Organisation“ 151 solchen Vorschlag ab, da sie in seiner Folge schwerwiegende Wettbewerbsnachteile befürchten. 4. Durchsetzung von Verhaltenskodizes für transnational tätige Unternehmen: Im Jahr 1998 waren 215 Verhaltenskodizes für Unternehmen bei der ILO registriert. Diese sind unterschiedlich umfassend und klar formuliert. In Ihrer Realisierung sind sie von dem Druck abhängig, der von Betriebsräten, zivilgesellschaftlichen Gruppen oder der Öffentlichkeit erzeugt wird. Bisher ist es allerdings noch nicht gelungen, einen weltweit gültigen Verhaltenskodex für transnational tätige Unternehmen zu erlassen, der grundlegende Sozialstandards verbindlich machen würde. 5. Vergabe von Qualitätssiegeln für sozial- oder umweltgerechte Produktionsformen: Soziale Gütesiegel werden in der Regel von zivilgesellschaftlichen Organisationen an Produkte oder Firmen vergeben, die Sozialstandards oder Umweltstandards erfüllen. Indem sich Kunden bei ihrer Produktauswahl an dem Siegel orientieren, unterstützen sie die weitere Durchsetzung der Sozial- und Umweltstandards(Beispiel: Fair Trade). 5.5 Soziale Demokratie in Europa Die negative Globalisierung hat – wie oben beschrieben wurde – zu einem Verlust von politischen Steuerungskompetenzen auf der nationalen Ebene geführt. Es stellt sich nun die Frage, ob für die Mitgliedsländer auf der Ebene der Europäischen Union politische Steuerungskompetenzen wiedererlangt werden können und ob die Macht Europas für Fortschritte der positiven Globalisierung eingesetzt werden kann. Kann hier die soziale und politische Regulierungsmacht über die Märkte zurückgewonnen werden? Die EU weist zwei Eigenarten auf, die sie für das Projekt der sozialen Demokratie geeignet erscheinen lassen: Erstens verfolgen alle Mitgliedsländer, wenn auch in unterschiedlichem Maße, Elemente des Projekts der sozialen Demokratie. Zweitens verfügt die Gemeinschaft über politische Institutionen (Parlament, Kommission, Gerichtshof, Rat und Zentralbank), die einer erfolgreichen Politik der positiven Integration dienen können. Mit deren Hilfe könnten die Defizite aus der bisherigen negativen Integration überwunden werden. Wenn es auf der europäischen Ebene gelänge, die politische Regulierungsmacht über die Märkte zurückzugewinnen, dann wäre das Demokratiedefizit der ökonomischen Globalisierung im Wesentlichen behoben. Für die Mitgliedsländer wäre ein erheblicher Teil des Drucks beseitigt, den die ökonomische Globalisierung auf sie ausübt. Die Handlungsmacht der EU ist außerdem die Voraussetzung dafür, dass auf der globalen Ebene die politische Regulierungsfähigkeit gewonnen werden kann. Die EU kann ein Modell sein für eine fortgeschrittene transnationale Demokratisie- 152 rung. Gelingt die Einbettung der Märkte auf der europäischen Ebene, sind auch die Chancen für das Gelingen des Projekts der positiven Globalisierung erhöht. Bei näherer Betrachtung der politischen Handlungsmöglichkeiten innerhalb der EU zeigen sich jedoch Komplikationen, die eine nüchterne Sicht und eine Differenzierung der Chancen sozialer Demokratie in Europa nahe legen. Die historisch beispiellose Erfolgsgeschichte der Integration Europas ist nämlich bisher im Wesentlichen eine Geschichte der negativen Integration, des Abbaus nationalstaatlicher Hindernisse, die der Entstehung eines einheitlichen Marktes entgegenwirken. 233 Die ökonomisch regulative und sozialstaatliche Integration hinkt hinterher. Fritz W. Scharpf 234 hat in seinen Studien vier Zusammenhänge deutlich gemacht, denen im Hinblick auf die soziale Demokratie in Europa eine Schlüsselstellung zukommt: Erstens: Der bisherige Einigungsprozess hat sich im Wesentlichen zugunsten der freien Märkte und zuungunsten der politischen Steuerungskompetenzen ausgewirkt. Nach und nach haben die Europäische Kommission und der Europäische Gerichtshof alle Barrieren im Zugang zu den nationalen Märkten abgebaut. Die europäische Rechtssetzungspolitik war von libertären Marktvorstellungen geleitet. Dadurch wurden die nationalen Gestaltungsmöglichkeiten im gesamten Wirtschaftsbereich eingeschränkt. In der EU gibt es jetzt eine rechtlich fixierte freie Marktwirtschaft, aber noch keine wirkungsvollen nationalen oder europaweiten Regulierungsinstrumente. Zweitens: Das europäische Recht wirkt nicht nur direkt in die einzelnen Länder hinein, sondern beansprucht auch einen allgemeinen Vorrang vor allem nationalen Recht, einschließlich des Verfassungsrechts. Auf diese Weise ist europaweit nach und nach die Marktverfassung der liberalen Demokratie in Kraft getreten. Die auf der nationalen Ebene existierenden gemischtwirtschaftlichen Vorstellungen der sozialen Demokratie wurden entlegitimiert oder rechtskräftig abgebaut. Dies konnte geschehen, da die Kommission und der Gerichtshof ohne die Mitwirkung der einzelnen Regierungen die ursprünglichen Verträge auslegen konnten. Drittens: Die EU ist von einer folgenreichen Asymmetrie beherrscht. Während nämlich die Maßnahmen der negativen Integration zum Teil ohne Zustimmung der nationalen Regierungen durchgesetzt werden können, bedürfen alle Maßnahmen der positiven Integration(also alle marktkorrigierenden Maßnahmen) des Konsenses der nationalen Regierungen. Sie sind daher wesentlich schwerer durchzusetzen als die liberale Marktpolitik. 233 Tinbergen 1965 234 Scharpf 1999 153 Viertens: Alle wichtigen politischen Konzepte der sozialen Demokratie, wie ökonomische Makrosteuerung, Sozialpolitik, Arbeitsmarktpolitik, Ökologiepolitik und Bildungspolitik gehören in den Bereich der positiven Integration. In diesen Politikfeldern ist eine Einigung zwischen den Vertretern der unterschiedlichen Regierungen im Ministerrat erforderlich. Diese wird jedoch erschwert durch die unterschiedlichen wirtschaftlichen Interessen, ideologischen Positionen und institutionellen Strukturen der einzelnen Länder. Die oben genannte Asymmetrie wirkt sich daher zuungunsten des Projekts der sozialen Demokratie aus. Zu diesen vier Punkten kommt hinzu, dass alle Regierungen in Europa in ihrer Europapolitik nicht allein ihren eigenen programmatischen Vorstellungen folgen können, da sie stets auch an die nationalen Interessen des Landes gebunden bleiben. All dies macht es wenig wahrscheinlich, dass eine europaweite soziale Demokratie allein aus den bereits bestehenden europäischen Institutionen hervorgehen kann. Realistischer ist die Erwartung, dass es zur Festlegung gemeinsamer verbindlicher Sozialstandards und Rahmenregelungen durch die EU kommt. Diese müssen dann von den Nationalstaaten in konkrete Sozialpolitik umgesetzt werden. Die soziale Sicherung wird noch auf lange Sicht ein Projekt der nationalstaatlichen Politik bleiben. Denn Struktur und Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme fallen in jedem Land höchst unterschiedlich aus, ebenso wie die Wirtschaftsleistungen. Im Juni 2004 haben die Staats- und Regierungschefs der EU die erste europäische Verfassung verabschiedet. Sie enthält wichtige Elemente der sozialen Demokratie, u.a. eine Charta der Menschen- und Bürgerrechte sowie die Möglichkeit eines europäischen Bürgerbegehrens, mit dem die Kommission zum Handeln aufgefordert werden kann. Die Perspektive einer gemeinsamen europäischen Sozialpolitik Europäische Regelungen im Bereich der Sozialpolitik sind derzeit noch Restriktionen ausgesetzt. Denn die Sozialpolitik ist für die Nationalstaaten immer noch von erheblicher Bedeutung für die Legitimierung ihrer Politik und für die Gewinnung von Wählerpotenzial, weswegen einer Abtretung von nationalen Kompetenzen auf die supranationale Ebene Grenzen gesetzt bleiben. Die ideologischen Präferenzen nationaler Sozialpolitiken differieren in einem erheblichen Ausmaß etwa in Regierungen, die ein hohes sozialstaatliches Schutzniveau anstreben bzw. beibehalten wollen und in solchen, die die Selbstverantwortung steigern wollen. Darüber hinaus bestehen erhebliche Differenzen in der Finanzierbarkeit staatlicher Sozialleistungen, bedingt durch den wirtschaftlichen Entwicklungsstand. Weiterhin sind die strukturellen Unterschiede der Sozialsysteme nicht zu vernachlässigen, die unterschiedliche Schwerpunktsetzungen(Renten, Gesundheit, Familie etc.) bedingen. Institutionelle Unterschiede treten in Form von 154 divergierenden Finanzierungssystemen und Institutionen der Wohlfahrtsproduktion(öffentliche, gemeinnützige oder private Trägerschaft) auf. Der Übergang zu einem einheitlichen europäischen Sozialsystem würde also entscheidende Veränderungen in jenen Ländern nötig machen, die sich auf ein anderes sozialstaatliches Institutionensystem umstellen müssten – etwa von einem aus Steuermitteln finanzierten Gesundheitsdienst zu einem Versicherungssystem, in dem privatärztliche Leistungen erstattet werden, oder von einer steuerfinanzierten Grundrente zu einer einkommensabhängigen Rentenversicherung. 235 Eine positive Voraussetzung für einheitliche Regelungen ist, dass in allen EULändern 236 der tatsächliche Sozialaufwand erstaunliche Übereinstimmungen aufweist. 237 Die OECD-Daten zeigen, dass ganz speziell in der EU ein signifikanter Zusammenhang zwischen Wohlstand und Sozialausgaben besteht 238 und zwar insofern, als dass die reicheren Länder einen proportional größeren Anteil ihres BIP für Sozialausgaben aufwenden als die ärmeren Länder. Diese EU-spezifische Korrelation kann als Ausdruck eines latenten Konsenses der Mitgliedstaaten interpretiert werden, demzufolge die Bedeutung des Sozialstaats äquivalent zum Wohlstand des Landes steigen soll. 239 Auf der Grundlage dieses Konsenses kann eine explizite Vereinbarung zwischen den Nationalstaaten getroffen werden, die einen bestimmten Schwellenwert festlegen, unter den die Sozialausgaben nicht absinken dürfen. Das würde vor einem„kompetitiven Sozialabbau“ schützen. So gesehen ist die europäische Sozialpolitik zwar nicht durch eine positive Integration gekennzeichnet und es wird wahrscheinlich kein genuin Europäischer Sozialstaat entstehen; aber die Erfahrungen aus verschiedenen Staaten und der Informationsgewinn über best practice Praktiken könnten dazu führen, dass sich die Sozialstaaten der EU auf einem Niveau angleichen, das viele der Probleme, denen sie momentan ausgesetzt sind, lösen könnte. 240 Allerdings müssten dazu kurzfristig unpopuläre Entscheidungen getroffen werden, die die Gefahr des Verlusts von Mehrheiten bergen und deswegen kaum zu erwarten sind. Insofern ist man auf europäische Regelungen angewiesen, die die Verantwortung übernehmen und somit ein Stück weit die sozialpolitischen Errungenschaften wahren. Auch wenn Reformen, die den Sozialstaat betreffen, von den Nationalstaaten beschlossen werden müssen, so ist es doch möglich, zwar keine einheitlichen Lösungen, aber doch eine europaweite sozialpolitische Koordination einzuführen. Dazu müsste als erster Schritt eine prinzipielle Einigung über die zukünftigen 235 Scharpf 1999: 104 236 zum Untersuchungszeitpunkt fünfzehn 237 Scharpf 1999: 157 238 Für die Gesamtheit der industrialisierten OECD-Staaten besteht praktisch kein Zusammenhang(Scharpf 1999: 158) 239 Scharpf 1999 240 so etwa Scharpf 1999: 139 155 Konturen europäischer Sozialsysteme erfolgen, was zu einer Konvergenz verschiedener nationaler Regelungssysteme in Teilbereichen führen kann. In einem zweiten Schritt müssten die Systeme auf ein beschlossenes Modell angeglichen werden, was angesichts der zwar verschiedenen, aber nicht zu großen Anzahl unterschiedlicher institutioneller Typen langfristig machbar ist. 241 Die Konvergenz zu einem europäischen Modell, das sich in allen Staaten durchsetzt, ist daher langfristig denkbar. 5.6 Globalisierung als offener Prozess Die positive Globalisierung ist insgesamt ein offener Prozess. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass einmal erreichte regulative Politiken für immer bestehen bleiben. Sie könnten im Lichte neuer Erfahrungen modifiziert oder weiterentwickelt werden. Selbst regulative Politiken, die öffentliche Güter schaffen und im Interesse aller liegen, bleiben in ihrer Beständigkeit ungewiss. Die sozialen Bedingungen der Globalisierung, die politischen Kalküle und unterschiedlichen und wechselhaften Interessen der Staaten machen die Globalisierungspolitik zu einem ergebnis-offenen Projekt. Von dieser prinzipiellen Offenheit muss eine realistische Theorie der sozialen Demokratie ausgehen. Trotz dieser Offenheit lässt sich doch ein„best case scenario“ kalkulieren. Es besteht aus den Vorschlägen zur positiven Globalisierung, die in absehbarer Zeit prinzipiell realisierbar erscheinen. Denkbar erscheint z.B., dass eine globale Finanzkontrollbehörde errichtet wird und transnationale Finanzströme besteuert werden. Denkbar wäre auch die Durchsetzung sozialer und ökologischer Standards, etwa nach den ILO-Standards oder dem Kyoto-Protokoll. Der dritte prinzipiell realisierbare Bereich liegt in faireren Welthandelsregelungen und einer besseren Kontrolle des Verhaltens transnationaler Konzerne. Für alle Bereiche der Politik in der globalisierten Welt gelten zwei Regeln: Erstens: Die grundlegenden normativen Elemente der Demokratie, der Grundrechtsgeltung, der wirtschaftlichen Regulation und der sozialen Mindestsicherung sind„ obligations of result“(Ergebnisverpflichtungen). Sie sind unverzüglich zu realisieren. Zweitens: Das Niveau sozialer Sicherung, das Maß der Verteilung der gesellschaftlichen Teilhabechancen und das Maß der Verteilung der einkommens- und vermögensbezogenen Lebenschancen stellen„ obligations of conduct“ dar(Verpflichtungen der Zielsetzung politischen Handelns). Ihre Realisierung ist auf das in der gegebenen Situation Mögliche gerichtet. 241 Scharpf 1999: 163 156 Die Theorie der sozialen Demokratie will von der Realität lernen und ihr Instrumentarium an den jeweiligen gesellschaftlichen Bedingungen ausrichten. Sie beruht damit nicht nur auf den anspruchsvollen normativen Grundlagen, sondern setzt sich immer neu mit dem gesellschaftlichen Wandel auseinander. Zwei Ziele werden dabei miteinander verbunden: Die Demokratie wird sozialer und demokratischer gemacht, und zugleich wird ein Beitrag zur Effektivität der Wirtschaft, zur Integration der Gesellschaft und zur Stabilität der Demokratie geleistet. 157 6 Politische Kultur Von einzelnen Vertretern der Theorie der sozialen Demokratie ist das Argument vorgebracht worden, soziale Demokratie sei letztlich gleichzusetzen mit politischer Kultur, sie sei als Ganze nichts anderes als eine Form politischer Kultur. Dieses Argument ist auch in die Form gekleidet worden, soziale Demokratie sei unter den Bedingungen der Gegenwart identisch mit dem politischen Projekt der Zivilgesellschaft. 242 Obgleich das Argument offensichtlich ein wichtiges Element im Konzept der sozialen Demokratie kennzeichnet, greift es doch zu kurz. Soziale Demokratie ist zwar eingebettet in die politische Kultur, die sie legitimiert, generiert und erhält. Aber sie geht weit darüber hinaus. Sie ist in erster Linie eine institutionalisierte politische Struktur mit einem System von Rechten, Institutionen und Handlungsprogrammen. Eine soziale Demokratie, die sich darin erschöpfte, als politische Kultur wirksam zu sein, wäre nichts anderes, als eine libertäre Variante des Kommunitarismus oder der Zivilgesellschaft. In ihr wäre die soziale Sicherung allein auf die Spontanität eines gesellschaftlichen Bürgerengagements angewiesen. Ist das Projekt der sozialen Demokratie dagegen vollständig realisiert, existieren Rechte, die politisch institutionalisiert und mit staatlicher Sanktionsgewalt versehen sind, wie beispielsweise das Recht auf Mitbestimmung im Unternehmen oder das Recht auf soziale Sicherung. Die politische Kultur einer Gesellschaft ist die Gesamtheit der kollektiv wirksamen Werte, Orientierungen, Einstellungen, Gewohnheiten und Handlungsbereitschaften gegenüber dem Politischen. Sie spielt für die Realität, die Prägung und das Funktionieren jeder politischen Verfassung eine Schlüsselrolle. Soziale Demokratie ist im Unterschied zur libertären Demokratie aus einer Reihe von Gründen auf spezifische Elemente der politischen Kultur angewiesen: Erstens: Die politische Kultur muss solidarisches politisches Handeln ermöglichen und zivilgesellschaftliche Formen der gesellschaftlichen Selbstbestimmung fördern. Zweitens: Sie muss eine politische Mehrheitsorientierung hervorbringen, die auf die Realisierung der Grundwerte und der ihnen entsprechenden politischen Handlungsprogramme gerichtet ist. Drittens: Sie muss einen kontinuierlichen öffentlichen Diskurs fördern. Dieser muss die Konkurrenz der Interessen und der auf sie bezogenen politischen Handlungsprogramme sichtbar machen und die Debatte zum Verständnis von Gerechtigkeit anregen. 242 Selznick 1995 158 Viertens: Sie braucht einen öffentlichen Raum, in dem verständigungsorientierte Diskurse möglich sind. Die Bereitschaft zu einer angemessenen Balancierung von Konsens und Konflikt muss vorhanden sein. 6.1 Die Universalität sozialer Demokratie Die Frage nach dem Universalitätsanspruch der sozialen Demokratie kann nicht allein im Hinblick auf die formalen Institutionen und Organisationsformen des Staates und der gesellschaftlichen Funktionssysteme gestellt werden. Sie entscheidet sich in erster Linie auf der Ebene der politischen Kultur. Die politische Kulturforschung hat seit den 1960er Jahren gezeigt, dass formaldemokratische Institutionen, die nicht tief in eine entgegenkommende politische Kultur der Demokratie eingebettet sind, weder funktionieren noch dauerhaft sind. In diesem Sinne ist Demokratie nicht kulturell neutral. Die Gleichsetzung von„westlicher Kultur“ mit Demokratie, wie sie sowohl von„westlichen“ Befürwortern als auch von„antiwestlichen“ Kontrahenten vorgenommen wird, ist dennoch unbegründet. Bei der Kultur, derer die liberale Demokratie zum Funktionieren bedarf, handelt es sich nämlich nicht um eine spezifisch religiös geprägte kulturelle Tradition dieser Welt, sondern um die soziale Verankerung einer Reihe von Grundnormen der modernen Kultur. Diese beziehen sich auf die faire Regelung des Umgangs mit Differenzen in allen Handlungsbereichen. In diesem Zusammenhang ist der historische Hinweis angebracht, dass die westliche Tradition, wie sie sich in Europa seit dem neunten Jahrhundert herausbildete, selbst keine Demokratie hervorbrachte, sondern erst der scharfe Bruch mit ihr beim Übergang zur Kultur der Moderne. Die Aufklärung und die demokratisierende Revolution des 18. Jahrhunderts in Frankreich und in den USA schufen die kulturellen Grundlagen der Demokratie. 243 Menschenrechte und Demokratie gingen aus dem modernen Autonomiepostulat hervor. 244 Die empirischen Analysen zeigen: Sobald eine vormoderne Kultur zerfällt, entstehen Differenzen über Lebensweisen, Religion und politische Ordnung. Diese Differenzen können dann nicht mehr einfach durch einen autoritären Verweis auf den absolut gewissen Zugang zu den Quellen der Wahrheit beigelegt werden. In allen religiös-kulturellen Traditionen der Welt hat sich, im Falle eines Bruchs mit der vormodernen Kultur, eine liberale Strömung herausgebildet, die sich an den politischen und kulturellen Grundwerten der Moderne orientiert. Die Entscheidung über die Handhabung der entstandenen Differenzen fiel unweigerlich in die private und öffentliche Autonomie der von ihr betroffenen Menschen zurück. Allein die Menschenrechte und die Demokratie bleiben als kulturelle Normen und Techniken der Bewältigung der Unterschiede in einer gemeinsamen Ordnung übrig. So wie die liberale Kultur der Moderne auch innerhalb der„westlichen“ 243 Meyer 2002 244 Habermas 1992 159 Tradition zu keinem Zeitpunkt unangefochten Geltung beanspruchen konnte, verschaffen sich die liberalisierenden Tendenzen – je nach spezifischen Erfahrungen und Problemen der betroffenen Gesellschaften – gegen die anderen Tendenzen der Aktualisierung der religiös-kulturellen Tradition Geltung. Die Differenz zwischen liberalen, traditionalistischen und fundamentalistischen Zivilisationsstilen ist heute das Konstitutionsprinzip aller Kulturen. Die politische Grundfrage ist die nach der Stellung zur liberalen Demokratie. Fundamentalisten lehnen die Grundlagen liberaler Demokratie generell ab oder verkürzen sie wesentlich. Darin liegt ihr konstitutives Prinzip. Aber auch im Westen gibt es Fundamentalisten, die Gegner der Menschenrechte und der Demokratie sind. 245 Daher kann nicht behauptet werden, dass„westliche“ Kultur und Demokratie ein und dasselbe sind. In einer Reihe von Studien der letzten beiden Jahrzehnte ist deutlich geworden, dass in allen Kulturen der Welt Prinzipien der Reziprozität von Rechten und Pflichten zwischen den Menschen in das Wertesystem eingelassen sind, wenngleich sie in verschiedene Begrifflichkeiten eingebettet werden. Das gleiche gilt für den Grundwert der Solidarität, also für die Verpflichtung zur gegenseitigen menschlichen Hilfe. In jeder der Kulturen gibt es spätestens seit dem 20. Jahrhundert aktive Gruppen in der Zivilgesellschaft, in der Politik und im intellektuellen Diskurs, die die Grundrechte und die Werte der Demokratie vor den Verächtern derselben schützen und weiter ausbauen möchten. Exemplarisch ist in verschiedener Hinsicht das Beispiel des modernen Indien. Gandhi und Nehru haben dort eine liberale Demokratie aufgebaut, die zwar eine Reihe von Defekten aufweist, aber seit mehr als einem halben Jahrhundert im Großen und Ganzen funktioniert und mit der Ausnahme einer kurzen Unterbrechung ein beträchtliches Maß an Stabilität bewiesen hat. Indien wurde, von Ausnahmen abgesehen, die auf zielgerichtete politische Konfliktstrategien zurückgehen, zum Beispiel für die gelingende Kooperation zwischen Hinduismus und Islam im Rahmen rechtsstaatlicher Demokratie. Beide Religionen, mit Ausnahme der fundamentalistischen Randgruppen, stützen die liberale Demokratie und ihre Grundwerte. 6.2 Kulturelle Differenzen und soziale Bürgerschaft Eine stabile Demokratie setzt bei der großen Mehrheit der Bürger eine Reihe entgegenkommender Orientierungen voraus: Vertrauen in die Mitbürger, emotionale und wertgebundene Zustimmung zum politischen System, in dem sie leben, 245 Gemeint sind zum Beispiel die europäischen Ethno-Fundamentalisten oder die christlichen Fundamentalisten in den USA. 160 Wahrnehmung von Teilhabemöglichkeiten und eigenverantwortlichen Leistungen im politischen System, aktive Toleranz, Fähigkeit zur Verbindung von Konflikten in Sachfragen mit Übereinstimmung in demokratischen Grundüberzeugungen, Fähigkeit der Trennung von politischer Meinungsverschiedenheit und menschlicher Anerkennung. In kulturell vielgestaltigen Gesellschaften muss dieser Minimalkatalog noch um zwei Maßstäbe ergänzt werden: Erstens müssen alle Menschen am öffentlichen Diskurs des Gemeinwesens teilhaben können; zweitens dürfen Vertrauen, Toleranz und wechselseitige Anerkennung nicht an ethno-kulturellen bzw. kulturellreligiösen Milieu-Grenzen halt machen. Diese Minima demokratischer politischer Kultur decken sich mit den Tugenden demokratischer Staatsbürgerschaft, wie sie aus der Theorie der Staatsbürgerrolle abgeleitet wurden. Alle Identitäten, die sich innerhalb einer demokratisch verfassten Gesellschaft auf kulturell-ästhetischer, ethno-kultureller, ideologischer oder kulturell-religiöser Basis ausbilden, müssen diese Minima der politischen Kultur der Demokratie teilen können. Dies ist die Voraussetzung für eine wechselseitige Anerkennung und für eine nachhaltige Integration des Gemeinwesens. Es stellen sich nun aber folgende Fragen: Unter welchen strukturellen, politischen und rechtlichen Bedingungen können die Minima einer gemeinsamen politischen Kultur realisiert werden? Ist nicht die Zumutung der Übernahme einer solchen politischen Kultur ein Angriff auf die besondere kulturelle Identität bestimmter Kollektive? Bedeutet die Übereinstimmung in den Grundfragen einer solchen politischen Kultur nicht die Preisgabe des Koexistenz-Konzepts zugunsten von Assimilation? Die Beantwortung dieser Fragen ist in der Praxis schwierig. Damit diejenige Staatsbürgerrolle, die den Anforderungen der sozialen Demokratie entspricht, breitenwirksam sozial verankert werden kann, ist zunächst Folgendes von Bedeutung: Migranten müssen den faktischen Staatsbürgerstatus erlangen können. Denn erst die Mitwirkung der Migranten an der Weiterentwicklung der nunmehr gemeinsamen Rechtsordnung macht diese für sie akzeptabel. Des Weiteren dürfen die Migranten nicht zur Aufgabe ihrer kulturellen Identität gezwungen werden. Wer in einer rechtsstaatlichen Demokratie lebt, braucht seine kulturelle Identität nicht zu verleugnen. Gleichwohl muss er bereit sein, eine offene Gesellschaft nach dem Leitbild der rechtsstaatlichen Verfassung mitzugestalten. Für die rechtsstaatliche Demokratie ist das Wechselverhältnis von Assimilation auf der Ebene der politischen Kultur und Differenz auf der Ebene der ethnokulturellen bzw. kulturell-religiösen Lebensweisen unerlässlich. Eine verbindende 161 politische Kultur benötigt eine gemeinsame Sprache oder wenigstens Gelegenheiten der fortwährenden Übersetzung. Dies ist eine Minimalbedingung für die öffentliche Verständigung. Darüber hinaus muss es ein gewisses Maß geteilten kulturellen Geschichtswissens geben, aus dem sich die kollektive politische Identität der politischen Kultur speist. Für die Gewährleistung dieser beiden Voraussetzungen politischer Kultur ist vor allem das Bildungssystem zuständig. Es leistet einen wesentlichen Teil der politisch kulturellen Assimilation. Auf der Ebene der ethno-kulturellen bzw. kulturell-religiösen Lebensweisen kann Differenz bestehen. Beispielsweise können ein Moslem und ein Katholik in unserer Gesellschaft zwei extrem unterschiedliche alltagskulturelle Lebensweisen wählen, während sie in ihren sozialen und politischen Grundwerten übereinstimmen. Integration ist vor allem ein längerfristiger Prozess, der die Identitäten aller Beteiligten verändert. Die wechselseitige Anerkennung der Verschiedenen ist für den Prozess unerlässlich und mutet allen Beteiligten ein bestimmtes Maß an Selbstveränderung zu. Gelingt die Integration, entsteht etwas Neues. Die Einstellungen aller werden beeinflusst und zum Teil verändert. Dies hat wiederum Einfluss auf die politische Kultur. Jede Aufnahmegesellschaft ist zwar berechtigt, Eintrittsbedingungen im Sinne der politischen Kultur des demokratischen Rechtsstaates verbindlich zu machen. Mit dem Eintritt von Menschen unterschiedlicher kultureller Identität ändert sich aber die gesellschaftliche„Grundgesamtheit“ des betreffenden Staates, die über die Grundlagen des Staates entscheidet. Die Integration kulturell vielfältiger Gesellschaften verlangt eine Politik der Anerkennung, die vor allem auch die gleichberechtigte Teilhabe aller an den gesellschaftlichen Ressourcen und Chancen einschließt. Ohne diesen auf die Dimension der positiven Freiheitsrechte bezogenen materiellen Teil der Anerkennung ist die Entwicklung ihrer kulturellen Dimension wenig wahrscheinlich. Anerkennung der Anderen muss sich auf alle Grundrechte beziehen. Das Grundrecht der kulturellen Selbstbehauptung schließt nicht nur die bürgerlichen und politischen, sondern gleichermaßen die sozialen und ökonomischen Grundrechte ein. Die Politik der Anerkennung im Rahmen sozialer Demokratie stützt sich daher auf drei gleichwertige Elemente: die Anerkennung der kulturellen Identität des Anderen, die Anerkennung der rechtsstaatlichen Demokratie als Grundlage gemeinsamer Bürgerschaft für alle und die gleichberechtigte Teilhabe aller an den Ressourcen und Chancen der Gesellschaft. 162 Nicole Breyer 7 Länder-Modelle 7.1 Ländervergleich Soziale Demokratie erhebt wie die Grundrechte, auf deren Verwirklichung sie abzielt, einen kulturübergreifenden universalen Anspruch. Der Rahmen, den ihr die Grundrechte und Grundwerte setzen, öffnet gleichwohl einen weiten Spielraum für Variationen je nach der konkreten Ethik und den besonderen Problemen und Erfahrungen jeder Gesellschaft. Im Folgenden werden sechs Länder in knapper Form mit Blick auf die Standards sozialer Demokratie porträtiert. Der Auswahl liegt die Idee zugrunde, mit Schweden, den Niederlanden und der Bundesrepublik drei verschiedene Gesellschaften zu beschreiben, die auf je eigene Weise dem Anspruch sozialer Demokratie in hohem Maße gerecht werden. Die USA und Großbritannien hingegen tendieren, wiederum auf unterschiedliche Weise und in unterschiedlichen Graden, zum typologischen Gegenpol, der libertären Demokratie. Japan empfiehlt sich als ein Land aus einem vom europäischen Muster ganz verschiedenen Kulturkreis, das dessen ungeachtet auf eigene Art viele der Normen des Modells der sozialen Demokratie erfüllt. 7.2 Schweden 246 Obwohl warnende Stimmen nie fehlten und für das Land sogar eine„Wohlfahrtsdiktatur“ diagnostiziert wurde 247 , galt das„Modell Schweden“ bis in die 1970er Jahre als ein Idealtyp sozialer Demokratie. 248 Ab Mitte der 1970er Jahre trübte sich mit dem Verlust der sozialdemokratischen Regierungsstellung und den zunehmenden weltwirtschaftlich bedingten Schwierigkeiten das Bild vom„Modell Schweden“: Explodierende Budgetdefizite, hohe Inflationsraten und Steuersätze einerseits, minimale Arbeitslosigkeit bei hoher Frauenerwerbsquote andererseits. Ein überaus friedliches, seit fast 200 Jahren in keinerlei kriegerische Auseinandersetzungen verwickeltes Land einerseits, in dem, andererseits, der Ministerpräsident ermordet und sein(e) Mörder bis heute nicht gefunden werden konnten. Irritierend ist für Mittel- und Südeuropäer auch das Bürgerrecht, alle öffentlichen Vorgänge, bis auf wenige geheimgestempelte, persönlich und ohne Angabe von Gründen einsehen zu können. Andererseits sind aber auch die„gläsernen“ Staatsbürger irritierend, deren öffentliche Kontakte über eine Personenziffer zusammengeführt und im Bedarfsfalle auf Gesetzeskonformität hin geprüft werden können. 246 Dieses Kapitel wurde auf der Basis des folgenden Textes erstellt: Gurgsdies, Erik(2004): Entwicklung, Ausbau und Sicherung des schwedischen Wohlfahrtsstaates. In: Meyer, Thomas: Theorie der sozialen Demokratie, Band II(im Erscheinen). 247 Huntford 1971 248 Menningen 1971 163 Nach den massiven Beschäftigungseinbrüchen Anfang der 1990er Jahre hat Schweden mittlerweile wieder den Vollbeschäftigungspfad betreten und zudem den europäischen Stabilitätspakt deutlich übererfüllt: Neben einer von 8,1% (1996) auf 4,6%(2002) fast halbierten Arbeitslosenquote weist das öffentliche Gesamtbudget seit Jahren einen Überschuss auf, der im Jahre 2002 1,5% des Bruttoinlandsprodukts betrug. 249 Das politische System Das„Modell“ Schweden gilt als ein Beispielfall politischer Ausgewogenheit. Konsensus, Verhandlung und Integration sind Schlüsselbegriffe des politischen Systems. 250 Als Eigenart des demokratischen und korporatistischen Interessenausgleichs gelten umfangreiche vor- und außerparlamentarische Beratungs- und Verhandlungsverfahren, vor allem aber die Rechte zur Stellungnahme der maßgebenden politischen Kräfte im Rahmen des so genannten„Remis-Verfahrens“. Auf diese Weise gelingt es in Schweden, neue Themen und soziale Bewegungen politisch zu integrieren und größeren politischen Polarisierungen vorzubeugen. 251 In Schweden ist im Gegensatz zu vielen anderen Ländern die Trennung von Staat und Gesellschaft gering. Die gesellschaftlichen Kräfte haben unmittelbaren Einfluss auf den politischen Prozess und zwar durch verbandliche und parteipolitische Repräsentation. 252 Die schwedische Verfassung legt fest, dass ein Monarch das Staatsoberhaupt des Landes ist. Die Sozialdemokratische Arbeiterpartei(SAP) erstrebt die Einführung einer Republik 253 . Nach dem Staatsoberhaupt ist der Reichstagspräsident das zweithöchste Amt in Schweden. Er wird für die gesamte Legislaturperiode gewählt und ist nicht nur der Vorsitzende des Reichstages, sondern übernimmt auch Aufgaben, die in anderen Ländern das Staatsoberhaupt innehat. Bei der Regierungsbildung besitzt er eine federführende Position. Die parlamentarische Wahlperiode beträgt vier Jahre. 254 Seit 1998 kann auf dem Wahlzettel ein bestimmter Name angekreuzt werden, um Kandidaten zu präferieren. Schweden ist in 29 Wahlkreise eingeteilt. Im Durchschnitt hat jeder Wahlkreis etwas mehr als zehn Mandate. Von den 349 Reichstagssitzen sind 310 feste Bezirkssitze. Die 39 restlichen Sitze beziehen sich auf Ausgleichsmandate. Für den Einzug in den Reichstag besteht eine 4%-Hürde. Falls eine Partei diese nicht überspringen kann, kann sie dennoch in den Reichstag einziehen, wenn sie in einem der Wahlkreise mindestens 12% der Stimmen erhält. 255 Neben Wahlen können in Schweden auch konsultative Referenden durchgeführt werden. Bisher geschah dies allerdings nur fünf Mal: 1922 zum Alkoholverbot, 1955 zum Übergang vom Links- zum Rechts249 Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 2002: 42 f. 250 Jahn 2003: 93 251 Kaufmann 2003: 168 252 ebenda 2003: 168 f. 253 Jahn 2003: 94 f. 254 Von 1970 bis 1994 wurde dagegen alle drei Jahre gewählt. 255 Jahn 2003: 106 164 verkehr, 1957 zur allgemeinen Zusatzrente, 1980 zur Kernenergie und 1994 zur Mitgliedschaft in der Europäischen Union. 256 Das schwedische Parteiensystem gilt als eines der stabilsten der westlichen Welt und als Paradebeispiel für ein„eingefrorenes“ Parteiensystem. Fast siebzig Jahre lang(von 1921-1988) beherrschten fünf Parteien das politische Leben: die SAP (Sozialdemokratische Arbeiterpartei), die liberale Partei, die konservative Rechtspartei, die Bauernpartei und die Schwedische Kommunistische Partei. Dieses Bild der Stabilität hat sich seit 1988 fundamental geändert. 257 Zunächst geriet die Blockbildung durcheinander, welche lange Zeit ein besonderes Zeichen des schwedischen Parteiensystems war. Entlang einer Links/Rechts-Achse gab es zwei große Blöcke, den sozialistischen und den bürgerlichen Block. 258 Diese determinierten die Einstellung der Parteien zu vielen Sachfragen. Mit dem Auftreten der ökologischen Frage etablierte sich eine neue politische Dimension der politischen Spaltung, die sich mit den Begriffen Wachstum versus ökologische Balance beschreiben lässt. 259 Diese Dimension unterminierte die Links/Rechts-Achse. Es entstand ein neuer Block zwischen den Parteien. Die Grüne Partei löste das stabile Parteiensystem auf und schaffte erstmals den Einzug in den schwedischen Reichstag. Die SAP, die das schwedische Parteiensystem lange Zeit dominiert hatte, verlor an Bedeutung. Seit 1917 war die SAP in 71 von 85 Jahren an der Regierung beteiligt. Von 1932 bis 1976 war sie 44 Jahre lang die dominierende Regierungspartei. Aber im Jahr 1976 ging die Regierungsmacht an die Zentrumspartei über. Sie stellte von 1976 bis 1978 und von 1979 bis 1982 den Ministerpräsidenten. 260 Der plötzliche Erfolg der Zentrumspartei hing damit zusammen, dass sie seit 1960 das Umweltthema in ihre Programmatik aufnahm, wodurch es ihr gelang, die Unzufriedenheit mit Umweltzerstörung und Verstädterung durch sozialdemokratische Strukturpolitik in Wählerstimmen umzusetzen. Allerdings nahm ihre Attraktivität seit den 1980er Jahren wieder rapide ab. Die SAP erlangte 1991 lediglich einen Stimmenanteil von 37,7%. Im Jahr 1994 konnte sie sich bei 45,3% wieder stabilisieren. Aber bei der Reichstagswahl von 1998 verlor sie annähernd 9% der Stimmen, was darauf zurückzuführen ist, dass sie Abstriche am Wohlfahrtsstaat vorgenommen hatte. Die Linksparteien, die sich den Erhalt des Wohlfahrtsstaates auf die Fahnen geschrieben hatten, verdoppelten dagegen ihren Stimmenanteil. Bei den Wahlen im Jahr 2002 lag die SAP wieder bei knapp 40%. Eine Besonderheit des schwedischen politischen Systems ist die Kontrollinstanz des Justiz-Ombudsmannes des Reichstages. 261 Faktisch existieren vier Justiz-Ombuds256 ebenda: 106 257 ebenda: 107 258 ebenda: 107 259 ebenda: 107 260 ebenda. 109 261 Jahn 2003: 98 165 männer, die vom Reichstag für vier Jahre eingesetzt werden, aber unabhängig vom Parlament arbeiten. Ihre hauptsächliche Aufgabe ist die Überwachung der Gesetzesanwendung der Gerichte und Verwaltungsbehörden. Durch den Ombudsmann gewinnen die Bürger Vertrauen in die Tätigkeit der Gerichte und der anderen Behörden. Außer diesen vier Justiz-Ombudsmännern gibt es noch weitere, die nicht vom Reichstag eingesetzt werden, aber ähnliche Aufgaben übernehmen. Gegenwärtig besteht diese Institution z.B. in den Bereichen des Verbraucherschutzes, der Gleichberechtigung, der Presse, der Verhinderung ethnischer Diskriminierung und für Behinderte. 262 Was die Kontrolle politischer Macht betrifft, sind zwei Sachverhalte von besonderer Bedeutung: zum einen das allgemeine Einsichtsprinzip in öffentliche Angelegenheiten. Zum anderen soll eine staatliche Pressesubventionierung die Meinungsvielfalt innerhalb des privaten Pressewesens gewährleisten. Um der zunehmenden Pressekonzentration Einhalt zu gebieten, werden Zeitungen seit Beginn der 1970er Jahre mit öffentlichen Mitteln unterstützt. 263 Das System der Grundrechte Das Grundrecht auf Gleichberechtigung von Männern und Frauen: In Schweden sind die Frauen weitgehend in den Arbeitsmarkt integriert, ihre Beschäftigungsquote liegt bei 63,9% 264 , was die höchste Quote in den untersuchten Ländern darstellt. Das öffentliche Kinderbetreuungsangebot ist in Schweden gut ausgebaut. Schweden schafft außerdem eine Politik der„dual-breadwinner-norm“, indem eine separate Besteuerung der Partner eingeführt wurde. 265 Die Frauen partizipieren in Schweden viel stärker als in anderen Ländern in den politischen Institutionen. Der Frauenanteil im Parlament liegt seit der Reichstagswahl 1998 bei 42,7%. 266 Das Grundrecht auf ausreichenden Lebensunterhalt wird in Schweden im Alter durch die„Allgemeine Volkspension“(AFP) gesichert. Dabei handelt es sich um eine bedarfsunabhängige Grundsicherung für alle alten Menschen. 267 Jeder, der mindestens seit drei Jahren in Schweden lebt, hat ab dem 65. Lebensjahr einen Anspruch auf diese pauschalisierte Grundrente, die aus Steuern finanziert wird. 268 Die volle Grundrente wird jedoch nur dann gezahlt, wenn sich der Wohnsitz mindestens 40 Jahre lang in Schweden befand. Etwa die Hälfte der schwedischen Rentner erhält zusätzliche Leistungen aus berufsbezogenen und/oder privaten Rentenversicherungen. 269 Die 1958 eingeführte Allgemeine Zusatzpension ver262 ebenda: 98 263 Gurgsdies 2004 264 Zum Vergleich: die Beschäftigungsquote der Männer liegt in Schweden bei 69,5%. 265 Lewis 1993 266 Jahn 2003: 98 267 Kaufmann 2003: 185 268 Schmid 1996: 124 269 ebenda: 125 166 sprach Rentnern, dass sie 65% vom Durchschnitt ihrer fünfzehn besten Einkommensjahre bekommen. Allerdings wurde diese Zusatzpension in den 1990er Jahren infolge der Wirtschaftskrise umfassend reformiert. Seither zählen nicht mehr nur die fünfzehn besten Jahre, sondern die gesamte Lebensarbeitszeit. Außerdem wird zur Berechnung der Rente auch die Lebenserwartung herangezogen; steigt das Durchschnittsalter, sinkt die monatliche Zahlung. 270 Im Zusammenhang mit dem Grundrecht auf einen ausreichenden Lebensunterhalt muss darauf hingewiesen werden, dass Schweden das Land mit der geringsten Armutsquote ist. Darauf weist jedenfalls der„Human Poverty Index“ der Vereinten Nationen hin. 271 Schweden nimmt nicht nur unter den hier untersuchten sechs Ländern, sondern auch im Vergleich mit siebzehn hochentwickelten Ländern den ersten Platz ein, was die Vermeidung von Armut angeht. Das Grundrecht, Gewerkschaften zu bilden wird in Schweden ebenso gewährleistet wie das Streikrecht. Ca. 90% der Arbeitnehmer gehören einer Gewerkschaft an. 272 Dies hängt unter anderem damit zusammen, dass die Mitgliedschaft in der Arbeitslosenversicherung lange Zeit an die Mitgliedschaft in der Gewerkschaft gekoppelt war. Seit 1994 ist die Arbeitslosenversicherung allerdings für alle Beschäftigten obligatorisch. 273 Der Sozialstaat In der internationalen Diskussion gilt Schweden stets als besonders bewunderter oder kritisierter Musterfall eines vollendeten Wohlfahrtsstaates. 274 Ein Merkmal der schwedischen Sozialpolitik ist der ausgeprägte Egalitarismus. Dieser bezieht sich auf die Politik einer Nivellierung der Nettoeinkommen und einer Gleichstellung der Arbeiter mit den Angestellten und Beamten. Universalistische soziale Sicherungssysteme sind der stärkste Ausdruck dieses Egalitarismus. Statuszentrierte Sozialsysteme hat das Land stets abgelehnt. Charakteristisch für den schwedischen Sozialstaat und seinen Egalitarismus ist auch der Versuch der Angleichung der Stellung der Frauen an diejenige der Männer und die frühe Infragestellung der Ehe als Grundlage des Familienlebens. 275 Wesentlich stärker als in den meisten Ländern Europas setzte sich in Schweden die Gleichberechtigung der Frauen nicht nur in der Politik, sondern auch im Erwerbsleben durch. Ein weiteres zentrales Charakteristikum des schwedischen Systems der sozialen Sicherung ist seine Universalität. Die gesamte Bevölkerung wird in Bezug auf zentrale Risiken wie Alter oder Krankheit erfasst, wobei die öffentliche Versorgung mit Sozialleistungen dominiert. Auf bedarfsabhängige, stigmatisierende Fürsorge270 Frankfurter Rundschau vom 16.07.2004: 28 271 ebenda: 29 272 Freedom House 2003 273 Schmid 1996: 130 274 Kaufmann 2003: 162 275 ebenda: 170 167 leistungen im Rahmen der Sozialhilfe wird verzichtet. Die Sozialversicherung ist eine„Staatsbürgerversorgung“, die aus Steuern und Beiträgen finanziert wird. Generell haben in der schwedischen Sozialpolitik präventive Maßnahmen gegenüber reinen Transferleistungen Vorrang. Dies kommt beispielsweise im Bereich der Arbeitslosigkeit zum Ausdruck, wo mehr Mittel für aktive Arbeitsmarktpolitik als für Arbeitslosengeld ausgegeben werden. 276 Dennoch sind die Transferleistungen im Vergleich zu anderen Ländern relativ hoch und sichern einen über dem Existenzminimum liegenden durchschnittlichen Lebensstandard. 277 Schwedens wohlfahrtsstaatliches Leitbild ist im strengen Sinne gesellschaftspolitischer Art: Es hat sich ein Bewusstsein herausgebildet, das die staatliche Steuerung von sozialen Gesamtzusammenhängen akzeptiert. Selbst die bürgerlichen Parteien schließen sich dem an. Die weitreichenden makroökonomischen Steuerungsversuche der 1970er und 1980er Jahre waren nicht umstritten. 278 Seit diese nun, unter den Bedingungen der Globalisierung, gescheitert sind, passt sich das Land in seiner wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung erstaunlich gut an die gewandelten wirtschaftlichen Prämissen an: Die 1994 wieder an die Regierung gelangten Sozialdemokraten setzten die Strategie der vorangehenden bürgerlichen Regierung fort, nämlich die Struktur der Sozialleistungssysteme aufrechtzuerhalten. Im Bereich von Krankengeld, Invalidisierung und Arbeitslosigkeit wurden jedoch die Bedingungen der Erlangung und die Höhe der Leistungen gekürzt. Damit wurden die Anreize zur Erwerbstätigkeit verstärkt. Ebenso setzt die Politik mit erheblichem Erfolg auf Geldwertstabilität und Budgetdisziplin. 279 Das Bildungssystem Bereits seit 1962 gibt es in Schweden die obligatorische 9-jährige integrierte Gesamtschule. Diese ist bis zum 8. Schuljahr notenfrei und kennt kein„Sitzenbleiben“. 280 Ca. 98% der Gesamtschulabgänger besuchen anschließend freiwillig die aufbauende Gymnasialschule 281 , deren umfangreiches Kurssystem aus einer Integration der ehemaligen Berufs- und Realschule sowie dem Gymnasium hervorgegangen ist. 30 bis 35% eines Jahrgangs besuchen anschließend eine Hochschule. 282 Schweden zeichnet sich auch durch ein vielfältiges Bildungsangebot für Erwachsene aus: kommunale Volkshochschulen, Abendgymnasien und spezielle Angebote für Schreibunkundige, ein breites, freies und gemeinnütziges Bildungsangebot, das insbesondere auf Initiativen aus dem Bereich der Arbeiterbildung, religiöser Gemeinschaften und der Anti-Alkoholismusbewegung zurückgeht, und schließlich 276 Schmid 1996: 122 277 ebenda: 122 f. 278 Kaufmann 2003: 171 279 Benner/Vad 2000 280 Gurgsdies 2004: 17 281 Schwedisches Institut 2001: 2 282 Kaufmann 2003: 200 168 ein aufwändiges Angebot an beruflichen Fortbildungs- und Umschulungsmöglichkeiten, die teils vom Staat, teils von den Tarifpartnern angeboten werden. 283 Die Ausgaben für Bildung betragen etwa 7% der Staatsausgaben. Unter den untersuchten sechs Ländern gehört Schweden damit zu den Ländern, die am meisten für Bildung ausgeben. Die Ergebnisse der PISA-Studie sind dementsprechend: Von 31 Plätzen belegt Schweden Platz 9 bei der Lesekompetenz, Platz 10 bei der naturwissenschaftlichen Kompetenz und Platz 15 bei der mathematischen Kompetenz. Schweden hat mit 7,3% eine der geringsten Analphabetismusraten der Welt. Der Kapitalismustyp Schweden hat, ebenso wie Deutschland und Japan, eine koordinierte Marktwirtschaft. 284 Seit dem Krieg ist hier die wirtschaftspolitische Entwicklung durch ein außergewöhnlich kohärentes korporatistisches Modell geprägt. Dieser Korporatismus ermöglichte den sozialdemokratischen Regierungen bis Ende der 1970er Jahre eine(post-) keynesianische Steuerung(Rehn-Meidner-Modell 285 ), welche Vollbeschäftigung nach sich zog. Unterfüttert wurde dies durch eine„solidarische Lohnpolitik“, eine aktive Arbeitsmarktpolitik und eine selektive Industriepolitik. Die industriellen Beziehungen und die Arbeitsmarktpolitik: In Schweden haben die Gewerkschaften direktere Einflussmöglichkeiten auf die Betriebe als in Deutschland. Dies hängt zum einen damit zusammen, dass der gewerkschaftliche Organisationsgrad wesentlich höher liegt. Zum anderen fehlt die Doppelung der Arbeitnehmerrepräsentanz durch Betriebsrat und Gewerkschaft. Die Gewerkschaften sind die einzigen Vertreter der Arbeitnehmer auf der betrieblichen Ebene. 286 Der Gewerkschaftliche Spitzenverband(Landesorganisation: LO) und der zentrale Verband der Arbeitgeber(Svenska Arbetsgivareföreningen: SAF) beschlossen 1938 das„Hauptabkommen von Saltsjöbaden“, welches die Grundlage für die Arbeitsbeziehungen in der Nachkriegszeit legte. Dieses Abkommen schrieb vor, dass alle arbeitsrechtlichen Belange, ähnlich wie in Norwegen, durch ein System von Tarifverträgen und nicht durch Gesetz geregelt werden. D.h., es gab den Grundsatz, die Angelegenheiten unter Ausschluss staatlicher Interventionen zu regeln. In den 1970er Jahren wurde dieser Grundsatz allerdings zunehmend durchbrochen, denn nun wurden mehrere gesetzliche arbeitsrechtliche Regelungen eingeführt. 283 ebenda: 200 f. 284 Hall/Soskice 2001 285 Dieses Modell wurde benannt nach den beiden Gewerkschaftsökonomen Gösta Rehn und Rudolf Meidner. 286 Kaufmann 2003: 176 169 Erstens wurde 1974 das Kündigungsschutzgesetz eingeführt, das dem Arbeitgeber das freie Kündigungsrecht entzog und Kündigungen von sachlichen Gründen abhängig machte. Des Weiteren wurden die Kündigungsfristen mit zunehmender Betriebszugehörigkeit verlängert und der gewerkschaftliche Einfluss im Kündigungsprozess verstärkt. Zweitens wurde 1978 das Arbeitsmilieugesetz verabschiedet, das einen positiv definierten Gesundheitszustand als Ziel des gesetzlichen Arbeitsschutzes bestimmt und bei der Humanisierung des Arbeitslebens weiter geht als die Arbeitsschutzgesetzgebung in allen anderen Vergleichsstaaten. 287 So können die Arbeitsschutzbeauftragten unter bestimmten Umständen selbstständig die Einstellung gefährlicher Arbeiten anordnen. Dies führte dazu, dass Schweden in den 1990er Jahren von allen entwickelten Industrie- und Dienstleistungsgesellschaften die geringste Zahl von Arbeitsunfällen aufwies. 288 In Schweden stieg nach 1990 die Arbeitslosigkeit plötzlich und rapide an. Dieses Phänomen ist erklärensbedürftig, denn eigentlich verfolgte die Politik das Ziel der Vollbeschäftigung und die Ideologie der„Arbeitsgesellschaft“ war tief in der schwedischen Gesellschaft verankert. 289 Die Veränderungen des internationalen Währungssystems und der Ölpreisschock hatten schon in den 1980er Jahren die Beschäftigungslage verschlechtert. Infolge der Deregulierung der internationalen Finanzmärkte(1985/1986) kam es jedoch zu nachhaltigen Veränderungen des bisher staatlich gesteuerten Zinsniveaus und zu einem verstärkten Kapitalexport seitens der schwedischen Großindustrie. Ab 1989 verschlechterte sich die Beschäftigungslage rapide und von 1990 bis 1992 sank das Sozialprodukt deutlich. Daraufhin wurde die bisherige korporatistische Zusammenarbeit von Seiten der Arbeitgeber gekündigt und es kam zu einer flexibleren und dezentralisierten Lohnpolitik sowie zu Kürzungen von Sozialleistungen. 290 Fest steht, dass die Globalisierung und die wirtschaftlichen Veränderungen seit 1980 das schwedische Konsensmodell geschwächt haben. Doch bisher erscheint das politische und ökonomische System nicht überfordert. 291 Im Vergleich zu anderen Ländern ist es Schweden allerdings bisher weniger gut gelungen, die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen. Das Land hat mit 6,4% eine im Vergleich zu Japan (4,7%) und Großbritannien(4,7%) höhere Arbeitslosenquote. An den herkömmlichen Schutzstandards der Arbeitnehmer hält es fest. Die Leistungen im Falle von Arbeitslosigkeit wurden jedoch reduziert. 292 287 ebenda: 178 288 Ausführlicher hierzu Näringsdepartementet 2002: 62 f. 289 Benner/Vad 2000: 455 290 Kaufmann 2003: 177 291 ebenda: 178 292 Benner/Vad 2000: 459 ff. 170 Politische Kultur und Zivilgesellschaft Schweden ist durch eine pragmatische Konsenskultur geprägt. Diese steht in enger Verbindung mit der sozialdemokratischen Hegemonie. 293 Beispielsweise hielten alle Parteien bis in die 1990er Jahre hinein an dem Konzept der Vollbeschäftigung fest. Auch in Bezug auf den politischen und kulturellen Leitbegriff „Volksheim“ besteht breiter Konsens: Umfassende soziale Wohlfahrtsprogramme zur Verbesserung der Lebensbedingungen der breiten Massen finden große Zustimmung. 294 Obgleich die politische Kultur des Landes der sozialen Demokratie ihre unangefochtene Bedeutung verleiht, ist das Vertrauen der schwedischen Bürger in ihr Parlament deutlich gesunken. Hatten 1988 noch fast 50% der Bevölkerung Vertrauen in den Reichstag, so waren es 1996 nur noch 18%. 295 Schweden weist außerdem eine hohe ethnische und kulturelle Homogenität auf. Einwanderungen und Minderheiten haben historisch kaum eine Rolle gespielt, da das Land ohne eigene Kolonien war und geographisch eher randständig liegt. Neun Zehntel der Bevölkerung gehören der evangelisch-lutherischen Staatskirche an. Der innenpolitische Einfluss der Religion ist im Vergleich zu anderen Ländern eher gering. Allerdings hat das Landeskirchentum wesentlich zur selbstverständlichen Akzeptanz einer extensiven Staatstätigkeit beigetragen, die ganz Skandinavien kennzeichnet. 296 Im Vergleich zu allen übrigen untersuchten Ländern erscheint in Schweden trotz der ausgeprägten Staatlichkeit die Differenz zwischen Staat und Gesellschaft gering. Die gesellschaftlichen Kräfte sind hochorganisiert und haben unmittelbaren Einfluss auf den politischen Prozess. Die These, ein allumfassender Wohlfahrtsstaat nehme den Menschen die Bereitschaft, unbezahlte Arbeit in ehrenamtlichen Organisationen zu verrichten, trifft nicht zu. In Schweden führen 36% der Bevölkerung unbezahlte Arbeit oder Aktivitäten für oder in einer Vereinigung aus. Ausblick In Schweden war die Verbindung zwischen Sozialdemokraten und zentralen Gesellschaftsgruppen stets eng. Das Wohlfahrtsmodell wurde – und wird – deshalb von einem breiten gesellschaftlichen Konsens getragen. Ein Regierungswechsel bzw. die Stärkung des bürgerlichen Lagers wirkt sich in Schweden kaum negativ auf den Wohlfahrtsstaat aus. Trotzdem hat auch Schweden inzwischen die Grenzen des wohlfahrtsstaatlichen Wachstums erreicht. 297 293 Jahn 2003: 117 294 ebenda: 117 295 ebenda: 118 296 Kaufmann 2003: 163-164 297 Schmid 1996: 123 171 7.3 Großbritannien 298 Großbritannien dient in der Debatte um Sozialstaat und soziale Demokratie häufig als Modell. Das Vereinigte Königreich hat sowohl bei der Industrialisierung als auch bei der Handelsliberalisierung eine Pionierrolle eingenommen. Entsprechend entwickelten sich hier erste Elemente einer sozialstaatlichen Ordnung früher und in anderer Form als dies etwa bei den skandinavischen oder kontinentaleuropäischen Nachbarn der Fall war. Darüber hinaus nahm Großbritannien eine historische Sonderrolle ein und war bis zum Ende des II. Weltkriegs imperiale Weltmacht. Innenpolitische und sozioökonomische Entwicklungen innerhalb des„Mutterlandes“ des Empires hatten entsprechend auch prägenden Charakter für die sozialstaatlichen Entwicklungen in den Staaten des heutigen„Commonwealth“. Nach 1945 haben die Entwürfe William Beveridges die sozialstaatliche Ordnung in fast allen westlichen Industriestaaten beeinflusst. Für Gøsta Esping-Andersen 299 gilt Großbritannien als wichtiges Beispiel für das liberale bzw. angelsächsische Modell des Wohlfahrtsstaates, und gegenwärtig dienen die wohlfahrtsstaatlichen Konzeptionen von New Labour als bedeutender Orientierungsrahmen für verschiedenste sozialdemokratische Parteien und Regierungen. Die regierende„Labour Party“ bildet auch weltweit den Fokus in der Debatte um Dritte Wege der modernen Sozialdemokratie. Die Entwicklung der britischen sozialen Demokratie hat daher sowohl aus praktisch-politischer als auch aus wissenschaftlich-theoretischer Perspektive eine hohe Bedeutung. Das politische System Großbritannien kann als zentralistischer Einheitsstaat bezeichnet werden, da das politische System von einem hohen Maß an Gewaltenverschränkung geprägt ist. Das Parlament verfügt de jure über unbeschränkte Souveränität. Es ist formal weder einer Verfassung noch einer höheren Gerichtsbarkeit(bspw. einem Bundesverfassungsgericht) verpflichtet und kann somit – befristet durch die Legislaturperiode – unbeschränkte Macht ausüben. Alle Beschlüsse oder Gesetze können im Parlament mittels einfacher Mehrheit beschlossen werden. Die Souveränität der jeweiligen Regierung ist daher fast unbegrenzt. Verstärkt wird sie noch durch das für Großbritannien typische einfache Mehrheitswahlrecht. Hierdurch kommt es vielfach zu einer Herrschaft einer Wählerminderheit über die Mehrheit. Koalitionsregierungen bilden eine große Ausnahme im britischen Parlamentarismus. Die oppositionellen Kräfte sind meist völlig vom Gesetzgebungsprozess ausgeschlossen und haben keinerlei Möglichkeit zur parlamentarischen Mitgestaltung. Sie sind 298 Dieses Kapitel wurde auf der Basis des folgenden Textes erstellt: Krell, Christian(2004): Lagger or Leader – Der britische Sozialstaat im Spiegel der sozialen Demokratie. In: Meyer, Thomas: Theorie der sozialen Demokratie, Band II(im Erscheinen). 299 Esping-Andersen 1990 172 auf die Kritik der Regierung beschränkt, ohne deren Gesetzgebungsprogramm modifizieren oder verhindern zu können. Hierdurch erklärt sich die hohe Veränderungsdynamik der wohlfahrtsstaatlichen Ordnung. Politiken können binnen kurzer Zeit grundlegend verändert werden. Ein Beispiel hierfür ist die Arbeits- und Gewerkschaftsgesetzgebung der Regierung Thatcher in den 1970er Jahren. Innerhalb weniger Jahre gelang es der konservativen Regierung, ein historisch gewachsenes System der Arbeitsbeziehungen grundlegend zu verändern. Während das hohe Maß an politischer Dynamik in den 1970er Jahren im internationalen Vergleich kritisch bewertet wurde, werden gegenwärtig eher die Chancen des Modells betont. Denn die„Labour Party“ verfügt bei ihren Reformen derzeit über die geringsten Restriktionen bei der Umsetzung der Regierungspolitik. Das Parteiensystem Großbritanniens kann als„Zweiparteiensystem“ charakterisiert werden. Zwar nahmen die„Liberal Democrats“ als dritte Partei in den vergangenen Jahren eine zunehmend wichtigere Rolle ein, dabei handelt es sich jedoch um ein vorübergehendes Phänomen. Im Wesentlichen beschränkt sich der Parteienwettbewerb auf die„Conservatives“ und die„Labour Party“. Während auf dem europäischen Kontinent ein eher konsensualer Politikstil gebräuchlich ist, zeichnet sich Großbritannien durch eine traditionsreiche Debattenkultur aus. Kontroverse Auseinandersetzungen um politische Richtungsentscheidungen sind an der Tagesordnung. Das britische Parlament wird daher auch häufig als Redeparlament beschrieben. Vivian A. Schmidt 300 beschreibt diese Form des Diskurses als„communicative discourse“. Bei dieser Diskursform erfolgt die Politikformulierung innerhalb einer überschaubaren Elite. Erst daran anschließend werden deren politische Entscheidungen in der breiten Öffentlichkeit kommuniziert. Das System der Grundrechte Charakteristisch für Großbritannien ist das Fehlen einer geschriebenen Verfassung, so dass es auch keine kodifizierten Grundrechte gibt. Durch die erst 1998 erfolgte Übernahme der Europäischen Menschenrechtskonvention in britisches Recht und die europäische Sozialrechtscharta ist dieser Mangel bis zu einem gewissen Grad behoben. An die Stelle fehlender Grundrechte treten zum Teil als bindend betrachtete Konventionen und an Einzelfällen orientierte Gerichtsentscheidungen. 301 Mit dem Inkrafttreten der Europäischen Verfassung werden in Großbritannien auch die sozialen Grundrechte formale Gültigkeit erlangen. Das Grundrecht, Gewerkschaften zu bilden ist in Großbritannien gewährleistet. Im Jahr 1999 führte die„Labour Party“ einen nationalen Minimallohn ein. Ein Jahr später wurde ein Gesetz erlassen, welches den Arbeitgebern vorschreibt, Teilzeitbeschäftigten die gleichen Löhne, Beschäftigungsbedingungen und sonstigen Leistungen zukommen zu lassen, wie Vollzeitbeschäftigten. 302 300 Schmidt 2000a: 229-309 301 Lehner/Widmaier 2002: 85 302 Freedom House 2003 173 Die Gleichberechtigung von Mann und Frau ist in Großbritannien wie in den meisten kontinentaleuropäischen Staaten nur partiell verwirklicht. Frauen verdienen im Durchschnitt 73,3% des männlichen Lohnes, der EU-Durchschnitt liegt bei 76,3%. Nur 44,4% der Frauen im erwerbsfähigen Alter sind Vollzeit erwerbstätig. Der Anteil der Frauen im Parlament beträgt 17,1%, in der Regierung sind es 35,3%. 303 Der Sozialstaat Großbritannien gehört in der Typologie von Esping-Andersen 304 zu den liberalen Wohlfahrtsstaaten. In den Jahren 1940 bis 1976 wurde in Großbritannien das berühmte Beveridge-System aufgebaut und verfestigt. Dieses System geht zurück auf einen von William Beveridge während des Krieges entwickelten Plan, welcher drei Komponenten umfasst: die Einführung einer staatlich organisierten Sicherung des Existenzminimums für alle, die Einführung eines„National Health Service“ und eine nationale Vollbeschäftigungspolitik. 305 Bis 1975 bemühten sich die meisten britischen Regierungen unabhängig von ihrer Parteizugehörigkeit um eine keynesianisch fundierte Vollbeschäftigungspolitik. 306 Sie stieß wie in den anderen Ländern unter den Bedingungen offener Märkte seit den 1970er Jahren an enger werdende Grenzen. Nach der Ölkrise der 1970er Jahre führte dies zu einer Kombination aus Inflation und ökonomischer Stagnation. 1979 erfolgte daraufhin die wirtschafts- und sozialpolitische Neuorientierung unter Margaret Thatcher. Anhand einer monetär und fiskalisch restriktiven und auf die Privatisierung kollektiver Risiken orientierten Politik wurde die Neuorientierung in Angriff genommen. 307 Die Summe der Reformen unter Thatcher führte dazu, dass sich der britische Wohlfahrtsstaat stärker in Richtung des liberalen Modells entwickelte. Da in der politischen Kultur Großbritanniens die liberalen Werte traditionell breit verankert sind, war die Bevölkerung für neo-liberale Umstrukturierungen stärker empfänglich als in anderen Ländern. Die Regierung von Premierminister Tony Blair(seit 1997) behält in vielem die Orientierung der Regierung Thatcher bei, setzt jedoch deutlichere Akzente im Bereich der Armutsbekämpfung. 308 Die Reformen zielen auf eine stärkere Eingliederung der arbeitsfähigen Armen in den Arbeitsmarkt. Dabei wird allerdings nicht auf Zwang, sondern auf Förderung gesetzt. 309 303 ebenda 2003 304 Esping-Andersen 1990 305 Kaufmann 2003: 144 306 Die Forderung nach einer„mixed economy“ ist mit der Politik der Vollbeschäftigung verbunden. Die britische Regierung ging nämlich bis 1979 davon aus, dass nur ein ausgedehnter öffentlicher Sektor Vollbeschäftigung gewährleisten könne. 307 Kaufmann 2003: 145 308 ebenda: 148 309 ebenda 174 Im Allgemeinen ist das britische System bei der Vermeidung krasser Armut ein sehr effektives System, erzeugt aber ein überdurchschnittliches Maß sozialer Ungleichheit. Es setzt durch eine Kombination aus Sozialversicherung, Kindergeld und bedarfsorientierter Sozialhilfe auf eine bescheidene Grundsicherung. Im institutionellen Arrangement der Wohlfahrtsproduktion dominieren in Großbritannien die Verteilungswirkung der Märkte und das Ausmaß der Partizipation am Arbeitsmarkt. Der Anteil betrieblicher und assoziativer Wohlfahrtsproduktion ist deutlich geringer. 310 Bei der Allgemeinen Sozialversicherung, welche z.B. Arbeitslosigkeit, Unfall, Mutterschaft und Alter abdeckt, erfolgt die Finanzierung über Beiträge und Steuern. Der Nationale Gesundheitsdienst(NHS) und die Soziale Mindestsicherung werden allein aus Steuermitteln finanziert. Das Bildungssystem Lange Zeit fehlte in Großbritannien das öffentliche Interesse an der Volksbildung. Es gab die Auffassung, dass allein die Eltern über ihre Kinder zu entscheiden hätten und daher der Schulbesuch freiwillig bleiben müsse. Für die Kinder der Unterschichten wurden zwar Armenschulen eingerichtet, sie dienten aber weniger der Bildung als einer religiös-moralischen Erziehung, der es um die Anerkennung der bestehenden sozialen Verhältnisse ging. Bis 1902 gab es in Großbritannien keine öffentlichen weiterführenden Schulen, sondern nur gemeinnützige und private Schulen. Das vorstaatliche Bildungswesen war durch„eine ausgeprägte ständische Schichtung gekennzeichnet, die sich im 20. Jahrhundert nur sehr allmählich abbaute“. 311 Das öffentliche Schulwesen wurde erst ausgebaut, als es notwendig wurde, gesunde und brauchbare Soldaten für den Burenkrieg 312 in ausreichender Zahl zu rekrutieren. Die erste Bildungsbehörde hatte daher auch den Auftrag, für eine ausreichende Ernährung der Kinder zu sorgen. Bis zur Weltwirtschaftskrise wurde das sekundäre Bildungswesen rasch und flächendeckend aufgebaut. Für dessen Besuch war allerdings bis 1944 ein Schulgeld zu entrichten. 313 Nach dem Krieg wurde kontrovers diskutiert, ob man das dreigliedrige Schulsystem beibehalten oder Gesamtschulen einführen solle. Die Entscheidung wurde schließlich den örtlichen Erziehungsbehörden überlassen. Unter dem Druck der LabourRegierungen setzten sich dann Gesamtschulkonzepte stärker durch. 314 310 ebenda: 160 311 ebenda: 157 312 1899-1902(Konflikt zwischen Briten und aus den Niederlanden stammenden Buren in Südafrika) 313 Kaufmann 2003: 157 314 ebenda: 158 175 Auf die berufliche Bildung wurde in Großbritannien im Unterschied zu den meisten anderen Ländern Westeuropas lange Zeit kein politisches Gewicht gelegt. 315 Die Berufsvorbereitung geschah durch eine Vielzahl überwiegend privater Schulen. Eine zentrale Zertifizierung existierte nicht. Ein erheblicher Teil der Jugendlichen trat ohne Berufsausbildung ins Erwerbsleben, da die Unternehmen keinen Wert auf ihre Qualifizierung legten. Dementsprechend war die Jugendarbeitslosigkeit ein ernsthaftes Problem. Erst 1988 wurden mit dem„Education Reform Act“ politische Vorgaben zu den Ausbildungsinhalten und einer einheitlichen Zertifizierung von Ausbildungsabschlüssen gemacht. 316 Das Hochschulwesen wurde nach Kriegsende erheblich ausgebaut. Im ganzen Land wurden zahlreiche Universitäten und„Technical Colleges“ geschaffen, um die Chancen tertiärer Bildung zu verbessern. Der Erfolg ist unübersehbar: Die Zahl der Jugendlichen im tertiären Bildungssystem hat sich von 1988 bis 1995 verdoppelt. 317 Insgesamt betrachtet, war das britische Bildungssystem immer erfolgreich in Bezug auf die Bildung einer kleinen, hochqualifizierten Elite. Im Bereich der Allgemeinbildung – verstanden als Bildung für breite Bevölkerungsgruppen – zeigten sich dagegen deutliche Defizite. 318 Britische Schülerinnen und Schüler schneiden allerdings bei der PISA-Studie der OECD überdurchschnittlich gut ab. In allen drei Kernkompetenzen erzielt Großbritannien Werte, welche weit über dem OECDDurchschnitt liegen. 319 Bei differenzierter Betrachtung zeigen sich jedoch die Schwächen des Bildungssystems: Der sozio-ökonomische Status der Eltern der Schüler ist auch in Großbritannien entscheidend für den späteren Bildungserfolg der Kinder. Schüler mit schwachem sozio-ökonomischen Hintergrund besuchen deutlich seltener eine Hochschule als Schüler mit hohem sozioökonomischen Hintergrund. Nur 27% der Schüler aus staatlichen Schulen besuchen die Universität, während bei privaten Schulen der Anteil bei 82% liegt. 320 Der Kapitalismustyp Großbritannien gehört zum klassischen Typ einer liberalen Marktwirtschaft. 321 Das Finanzsystem, die industriellen Beziehungen und die Mitbestimmung sind wesentlich anders gestaltet als in Deutschland. In Großbritannien haben wettbewerbsintensive Märkte eine hohe Bedeutung. Sie übernehmen zentrale Steuerungsfunktionen in der Gesellschaft. Der Aktienmarkt ist besonders ausgeprägt und der 315 ebenda: 158 316 ebenda: 158 317 ebenda: 158 318 Stedward 2000: 174 319 Lesekompetenz Platz 7, Mathematische Grundbildung Platz 8, Naturwissenschaftliche Grundbildung Platz 4(von 31). 320 Lund 2002: 207 321 Hall/Soskice 2001: 19 176 Beschäftigungsschutz im Vergleich zu koordinierten Marktwirtschaften eher gering. Die industriellen Beziehungen: In einer liberalen Marktökonomie wie der britischen spielen Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbände keine einflussreiche und starke Rolle. Wenngleich die britischen Gewerkschaften insbesondere Mitte und Ende der 1970er Jahre als relativ stark wahrgenommen wurden, war ihre reale Macht in der britischen Nachkriegsgeschichte immer vergleichsweise gering. Insbesondere die Gewerkschaftsgesetzgebung der Regierung Thatcher führte zu einer deutlichen und nachhaltigen Einschränkung der Rolle der Gewerkschaften. 322 Aber auch die Bedeutung der britischen Arbeitgeberverbände ist rückläufig, und sie sind weniger gut strukturiert als in Deutschland. 323 In der Konsequenz werden immer weniger Arbeitsverhältnisse durch Tarifverträge geregelt. Bei den industriellen Beziehungen zeigt sich ein Trend zu„atomistic exchange relationships“ 324 . Sofern Verhandlungen zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften stattfinden, spielen sie sich i.d.R. auf betrieblicher Ebene ab. 325 Während in Deutschland die Unternehmen häufig mit einer Vielzahl verschiedener Einzelgewerkschaften konfrontiert waren, verfolgen inzwischen immer mehr britische Unternehmen die Praxis des„single-unionism“. Die Unternehmen erkennen hierbei nur noch eine Gewerkschaft als Verhandlungspartner an und sind so nicht mit einer Vielzahl von Einzelgewerkschaften konfrontiert, wie es der Tradition der überwiegend berufsständisch und nicht branchenspezifisch strukturierten Gewerkschaftslandschaft entsprach. In liberalen Marktwirtschaften wie Großbritannien besteht keine Verpflichtung für Unternehmen, Betriebsräte oder andere Formen der Arbeitnehmervertretungen zu integrieren. 326 Eine Form der Mitbestimmung, wie sie in Deutschland besteht, ist in Großbritannien weitgehend unbekannt. Gleichwohl messen Teile des britischen Managements den Arbeitnehmerrepräsentanten in ihren Unternehmen unter bestimmten Bedingungen eine gewisse Bedeutung zu. So werden die Arbeitnehmervertreter etwa in Phasen der Restrukturierung als wichtige Gesprächpartner der Unternehmensführung erachtet. 322 Ausführlicher zur Entwicklung der britischen Gewerkschaften bei Kastendieck(1998: 331 – 357) und Wood(2001: 260 ff.). 323 Thelen 2001: 79 f. 324 Walsh 1998: 348 325 Thelen 2001: 94 f. 326 Vitols 2001: 344 177 Die Berufausbildung, Fort- und Weiterbildung: In Großbritannien sind berufsspezifische Qualifikationen eher schwach ausgeprägt. 327 Aus Perspektive der Arbeitgeber besteht nur ein geringes Interesse an einer intensiven Qualifizierung der Arbeitnehmer. Hierfür sind im Wesentlichen drei Ursachen verantwortlich: Zunächst besteht aufgrund der relativ kurzen durchschnittlichen Verweildauer der Arbeiter und Angestellten in den Unternehmen immer die Gefahr, dass sich die Investition in die Einzelperson nicht auszahlt oder möglicherweise gar einem konkurrierenden Unternehmen zuträglich ist. Zweitens – dies korreliert mit dem ersten Aspekt – können aufgrund der ausgesprochen flexiblen Arbeitsmärkte innerhalb kurzer Zeit qualifizierte Mitarbeiter eingestellt und im Bedarfsfall ebenso schnell wieder entlassen werden. Drittens schließlich sind für die Erbringung des Wettbewerbsvorteils industrie- oder firmenspezifische Fähigkeiten weniger notwendig als in koordinierten Marktökonomien. Daher liegen die Wettbewerbsvorteile des britischen Arbeitsmarktes nach wie vor überwiegend im unteren Bereich der Produktivität. 328 Aber auch auf Seiten der Arbeitnehmer bestehen kaum Anreize für eine Aneignung firmenspezifischer Qualifikationen, da die vergleichsweise kurze Zugehörigkeit zum Unternehmen eine Konzentration auf allgemeine Fähigkeiten, die auch in anderen Firmen oder Branchen verwertbar sind, opportun erscheinen lässt. Unternehmen in Großbritannien neigen daher zu einem Fokus auf einfach zu verarbeitende Produkte und standardisierte Produktionsverfahren. 329 Die hieraus entstehenden Produktivitätsrückstände wurden von fast allen britischen Nachkriegsregierungen thematisiert, jedoch nicht nachhaltig behoben. Nach Hall und Soskice 330 dient die Förderung allgemeiner Fähigkeiten der britischen Ökonomie mehr, als die Förderung branchenspezifischer Fachkenntnisse(zumindest kurzfristig). Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen ist es wenig überraschend, dass die Initiativen der gegenwärtigen Labour-Regierung im Bildungssektor verstärkt in der Allgemeinbildung ansetzen. Maßnahmen zur Förderung beruflicher Qualifikationen – wie etwa die Gründung der„University for Industry“ – sind eher gering. Die interne Struktur der Unternehmen und ihre Beziehungen untereinander: Manager in liberalen Marktökonomien sind weit stärker auf eine hohe Rentabilität ihres Unternehmens ausgerichtet als Manager in koordinierten Marktökonomien. Um dieses Ziel zu erreichen, verfügt das Management über hohe Umsetzungsressourcen. Während in Deutschland das Spitzenmanagement durch einen Aufsichtsrat kontrolliert wird und seine Entscheidungen mit Arbeitnehmervertretern und Aktionären etc. abstimmen muss, ist die Macht in britischen Unternehmen stärker konzentriert. Der„Chief Executive Officer“(CEO) leitet das Unternehmen und den Vorstand und ist hierin weder durch einen Aufsichtsrat noch durch Arbeitnehmer327 vgl. Hall/Soskice 2001: 30 328 Rhodes 2000: 57 329 Wood 2001: 250 330 Hall/Soskice 2001: 47 178 interessen beschränkt. Entscheidungen trifft der CEO allein – in der Regel nach Konsultationen mit anderen Managern – und trägt die volle Verantwortung hierfür. Entschlüsse werden typischerweise„top-down“ implementiert. Entsprechend ist eine Charakterisierung des britischen Unternehmensaufbaus als„CEOdominated system“ 331 durchaus zutreffend. Die Unternehmen insgesamt sind daher häufig flexibler als Unternehmen in koordinierten Marktwirtschaften. Auch der schwache Beschäftigungsschutz ermöglicht eine zügige Neuausrichtung eines Unternehmens. Die Beziehungen der Firmen untereinander basieren auf Marktbeziehungen und einklagbaren, formalen Rechtsbeziehungen. Der Technologietransfer gelingt hier vornehmlich durch den Austausch von wissenschaftlich oder technisch hochqualifiziertem Personal. Auch der Wechsel von Wissenschaftlern oder Ingenieuren aus Forschungsinstituten in die freie Wirtschaft und umgekehrt kommt hier häufiger vor als in klassischen koordinierten Marktökonomien. Demgegenüber sind Forschungsgemeinschaften zwischen Unternehmen oder längerfristig angelegte Kooperationsnetzwerke seltener. Die Finanzsysteme und Eigentumsstrukturen der Unternehmen: In Großbritannien nimmt die aktuelle Ertragslage eines Unternehmens einen herausragenden Stellenwert ein. Sie entscheidet über die Möglichkeit, auf den dynamischen Finanzmärkten Zugang zu Kapital zu erlangen. Da potenzielle Investoren kaum Einblick in interne Informationen über ein Unternehmen erlangen können – anders als etwa in Deutschland, wo von einem System des„NetzwerkMonitorings“ gesprochen werden kann –, hängt der Zugang zu Finanzen in hohem Umfang von öffentlich zugänglichen Bewertungskriterien, primär der Rentabilität, ab. 332 Darüber hinaus begründet in Großbritannien auch eine andere Eigentümerstruktur eine stärkere Ausrichtung des Unternehmens auf die Ertragslage als in koordinierten Marktökonomien. Während in Deutschland die Beteiligungen an Firmen überwiegend von Investoren mit strategischen Interessen geprägt sind – Unternehmen, Banken oder dem öffentlichen Sektor –, stellt sich dies in Großbritannien anders dar. Etwa 80% der Eigentümer an britischen Unternehmen sind Portfolio-Investoren und private Haushalte, deren primäres Interesse gleichermaßen in einer hohen Profitabilität begründet liegt. 333 Das Ziel einer hohen Rendite verfolgen die britischen Unternehmen durch grundlegende Innovationen in neuen Sektoren und einen Preiswettbewerb in etablierten Sektoren. 331 Vitols 2001: 344 332 Hall/Soskice 2001: 10 333 Vitols 2001: 341 f. 179 So genannte„feindliche“ Firmenübernahmen – auch zum Zweck einer schnellen Gewinnmitnahme – sind aufgrund der weitreichenden Marktfinanzierung und der Struktur der Finanzmärkte leichter möglich als in koordinierten Marktökonomien. Durch die starke Ausrichtung auf die Rentabilität – verknüpft mit dem ausgesprochen hierarchischen Aufbau – gelingen britischen Unternehmen einerseits zügige Umstrukturierungen in Richtung neuer und profitabler Märkte; weniger ertragreiche Geschäftszweige werden zügig zurückgefahren. Andererseits führt diese Ausrichtung zu einem für die britische Wirtschaft typischem„short-termism“. 334 Die Beziehungen der Unternehmen zu ihren Mitarbeitern: Die Beziehungen zwischen Unternehmen und den einzelnen Arbeitnehmern sind weit stärker von Marktkräften bestimmt als in koordinierten Marktökonomien. Die Arbeitnehmer verweilen vergleichsweise kurz in den Unternehmen und empfinden nur eine schwache Firmenbindung. Entlassungen sind kurzfristig umsetzbar, da nur schwache Gewerkschaften bestehen und der Kündigungsschutz gering ist, aber auch, da qualifizierte Arbeitnehmer auf den flexiblen Arbeitsmärkten leichter in der Lage sind, eine neue Beschäftigung zu finden. 335 Die britischen Unternehmen sind insgesamt stärker hierarchisiert als Unternehmen in koordinierten Marktwirtschaften. Neben der oben erwähnten Dominanz des CEO drückt sich dies auch in der Arbeitsorganisation aus. So ist die Teamarbeit hochqualifizierter Arbeiter, wie sie etwa in Deutschland häufig anzutreffen ist, in Großbritannien eher seltener. Eine konventionelle und strikt nachgehaltene Arbeitsteilung ist hier typisch. 336 Politische Kultur und Zivilgesellschaft Zwei Züge kennzeichnen die politische Kultur Großbritanniens: geringe normative Integration und Pragmatismus. Der bereits in der Nachkriegsphase vorhandene Wertepluralismus setzt sich bis heute fort. Zwischen den Werten der Konservativen und der„Labour Party“ besteht nach wie vor eine große Differenz. Während die Konservativen immer noch eher für libertäre Lösungen und eine bedarfsorientierte Unterstützung der Ärmsten plädieren, tritt die„Labour Party“ für eine sozial gestaltende, die Lebenschancen egalisierende Politik ein. Abgesehen von der normativen Ebene wird dem Pragmatismus in der britischen Politik ein hoher Stellenwert eingeräumt. So lautete beispielsweise das Motto der„Labour Party“ zur Reform des öffentlichen Sektors„What counts is what works“. Besonders deutlich wird der Pragmatismus auch in der Europapolitik, wo er der eher visionär orientierten Politik der Kontinentaleuropäer gegenübersteht. Auch die geringe normative Integration und die pragmatische Orientierung erlauben dynamischere Reformen als im übrigen Europa. 334 Kelly u.a. 2001: 346 335 Vitols 2001: 352 336 Wood 2001: 250 180 Das zivilgesellschaftliche Engagement und die demokratische Partizipation ergeben ein ambivalentes Bild: Einerseits können gemeinnützige Organisationen – etwa im karitativen Bereich oder im Umweltschutz – in den vergangenen Jahren Mitgliederzuwächse verzeichnen. 337 Andererseits war die Wahlbeteiligung im Jahr 2001 außerordentlich niedrig. In den 1950er Jahren schwankte die Wahlbeteiligung zwischen 70 und 80%, inzwischen liegt sie bei 59%. Als Erklärung hierfür werden die scheinbar unangefochtene Stellung der„Labour Party“ und die in vielen Politikfeldern kaum wahrnehmbare Differenz zwischen den dominierenden Parteien herangezogen. Der Meinungsforscher Philip Gould stellte jüngst eine Zunahme der Anzahl enttäuschter Bürger fest. Breite Bevölkerungsteile seien gegenüber der Sphäre der Politik zunehmend desinteressiert. Gegenwart und Zukunft Wird die gegenwärtige Entwicklung des britischen Sozialstaats im internationalen Vergleich betrachtet, so sind durchaus achtbare Erfolge des„Blairism“ zu benennen: Die Grundrechte wurden in der britischen Verfassung verankert 338 , es kam zur Einführung eines Mindestlohns, zur Anhebung der Sozialhilfe, zur Einführung von Mindestrenten und zu einer Reduktion der Zahl der in Armut Lebenden. Außerdem wurde die Umverteilung von unten nach oben nicht verschärft und vor allem gelang durch ein geschicktes makro-ökonomisches Management und einen Umbau der Wohlfahrtsleistungen eine überdurchschnittlich hohe Erwerbsquote. Demgegenüber sind die nach wie vor hohen Armutsraten bei Rentnern und Kindern ein Problem, ebenso wie die hohen Raten der„in work poverty“, der deutliche Zusammenhang zwischen Bildungschancen und sozio-ökonomischem Status, der deregulierte Arbeitsmarkt und die in jüngster Zeit zunehmende Entfremdung weiter Teile der Bevölkerung vom politischen Prozess. 7.4 Niederlande 339 Das politische System Die Niederlande sind eine Exportnation und haben einen zentralistischen Staatsaufbau. Die Gewerkschaften sind nicht geeint und haben mit 38% auch einen(verglichen mit den skandinavischen Ländern) relativ niedrigen Organisationsgrad. Im Fall der Niederlande kann man nicht von einer Dominanz der Sozialdemokratie sprechen, denn im Parlament spielen die konservativen Parteien eine Schlüsselrolle und die Christdemokraten waren an allen Regierungen seit der Einführung des allgemeinen Wahlrechts beteiligt. 337 Office for National Statistics 2003: 19 338 Krell 2004: 71 339 Dieses Kapitel wurde auf der Basis des folgenden Textes erstellt: Seils, Eric(2004): Soziale Demokratie, Beschäftigung und Wohlfahrtsstaat in den Niederlanden In: Meyer, Thomas: Theorie der sozialen Demokratie, Band II(im Erscheinen). 181 Die Niederlande sind eine parlamentarische Monarchie. 340 Das niederländische Parlament setzt sich aus zwei Kammern zusammen. Die Erste Kammer besteht aus 75 Mitgliedern, auch Senatoren genannt. Sie werden von allen Mitgliedern der Provinzialstaaten für vier Jahre gewählt. Der Zweiten Kammer gehören 150 Abgeordnete an, ebenfalls auf vier Jahre gewählt. Niemand kann Mitglied beider Kammern sein, und kein Kammermitglied darf gleichzeitig ein Minister- oder Staatssekretärsamt innehaben. 341 Parlament und Regierung gelten in den Niederlanden traditionell als zwei unterschiedliche Bereiche – auch mit unterschiedlichen personellen Qualifikationsanforderungen. Der Anteil der Minister und Staatsminister mit parlamentarischer Erfahrung ist daher im europäischen Vergleich eher gering. 342 Oft wird kritisiert, dass der Einfluss des Parlaments auf die Regierungsbildung zu gering ist, während die Königin sich in den Regierungsbildungsprozess einschalten kann und letztlich über nicht demokratisch legitimierte Einflussmöglichkeiten verfügt. 343 Die Regierung wird im Parlament weder bestätigt, noch findet eine Vertrauensabstimmung statt. Dementsprechend kann das Parlament auch der Regierung nicht das Misstrauen aussprechen und sie zum Rücktritt zwingen. Allerdings besteht in der Verfassung der Grundsatz der„Verantwortung der Regierung gegenüber dem Parlament“. So wird z.B. die Königin niemanden zum Ministerpräsidenten ernennen, der nicht über die absolute Mehrheit in der Zweiten Kammer verfügt. Im Vergleich zur Bundesrepublik Deutschland kennen die Niederlande keine Verfassungsgerichtsbarkeit. Es gibt keine Instanz, der die Aufgabe obliegt, die verabschiedeten Gesetze auf ihre Vereinbarkeit mit den Normen der Verfassung zu überprüfen. 344 Das niederländische Wahlsystem ist international ein Beispiel für ein extremes Verhältniswahlrecht. 345 Es existiert keine Sperrklausel, so dass in der Zweiten Kammer bereits 0,67% der Stimmen ausreichen, um einen Sitz zu erringen. Das gesamte Land ist administrativ aufgeteilt in 19 Kammerwahlkreise. In diesen können die Parteien unterschiedliche Kandidatenlisten vorlegen, was allerdings heute selten der Fall ist. Die jeweiligen Spitzenkandidaten werden von den Parteien in der Regel in allen Wahlkreisen auf den ersten Platz gesetzt. Rund 90% der Wähler kreuzen den ersten Namen auf der Kandidatenliste einer Partei an. 346 340 Timmermans 1991: 285 341 Lepszy 2003: 352 342 ebenda: 356 343 ebenda: 356 344 ebenda: 350 345 ebenda: 360 346 ebenda: 360 182 Die politischen Parteien haben in den Niederlanden keinen besonderen Verfassungsrang. Sie gelten als freie Vereinigungen und unterliegen den für Vereine und Verbände geltenden Bestimmungen des bürgerlichen Gesetzbuches. Dies bedeutet, dass es keine Bestimmungen für die innere demokratische Struktur oder die Parteienfinanzierung einschließlich der Ausgabenkontrolle gibt. Parteien erhalten auch keine direkten staatlichen Zuwendungen – abgesehen von geringen Zuschüssen für Werbung im Wahlkampf. Die Arbeit der Fraktionen und die Arbeit der einzelnen Abgeordneten wird allerdings unmittelbar aus staatlichen Mitteln unterstützt. 347 Das System der Grundrechte Die klassischen Freiheits- und Grundrechte sind in den Niederlanden in einem umfassenden Grundrechtskatalog im ersten Hauptteil der Verfassung(Kap. 1, Art. 1-23) zusammengefasst. An oberster Stelle steht das Verbot jeglicher Diskriminierung aufgrund der Religionszugehörigkeit, der politischen Überzeugung, der Rasse, des Geschlechts oder irgendeiner anderen Eigenschaft(Art. 1). Über die liberalen Freiheitsrechte hinaus legt die Verfassung auch soziale Grundrechte fest. Eine gerechte Verteilung von Wohlstand und Vermögen, die Schaffung und Sicherung der Arbeitsplätze, ein umfassendes System der sozialen Sicherheit sowie insbesondere die Erhaltung bzw. Wiederherstellung einer lebensgerechten Umwelt werden als Aufgaben des Staates definiert(Art. 14; 19-21). 348 Diese Verfassungsartikel haben aber lediglich einen Aufforderungscharakter; es handelt sich nicht um individuelle, einklagbare Grundrechte, wie dies bei den deutschen Grundrechten der Fall ist. Das Grundrecht auf einen ausreichenden Lebensunterhalt wird in den Niederlanden im Alter durch die Allgemeine Altersversicherung gewährleistet. Denn unabhängig von der Höhe der gezahlten Beiträge haben alle Bürger nach Vollendung des 64. Lebensjahres ein Anrecht auf Altersrente. Die Allgemeine Alterssicherung (AWO) zählt zu den Volksversicherungen in den Niederlanden, bei denen alle Einwohner versichert sind. 349 Das Grundrecht, Gewerkschaften zu bilden, besteht für alle Arbeitnehmer, auch für Polizisten, Beamte und Militärangehörige. Der Organisationsgrad der Gewerkschaften beträgt zur Zeit 28%. 350 Der Sozialstaat Die Entwicklung der Sozialversicherung in den Niederlanden erfolgte in zwei unterschiedlichen Phasen: erstens die Phase bis zum Ende des Zweiten Weltkrieges und zweitens die Phase nach 1945. In der ersten Phase wurde eine Sozialversiche347 ebenda: 361 348 ebenda: 349 349 Schmid 1996: 108 ff. 350 Freedom House 2003 183 rung eingeführt, die sich am deutschen Bismarck’schen Modell der Arbeitnehmerversicherung orientierte. Träger der Versicherung wurden allerdings – im Unterschied zu Deutschland – sowohl der Staat als auch die Organisationen der Wirtschaft. In der zweiten Phase der sozialpolitischen Aktivitäten kam es zur Herausbildung einer neuen Form der Sozialversicherung, die eher dem Beveridge-Modell entsprach: Es wurde eine so genannte Volksversicherung gebildet. Träger dieser Versicherung wurden staatliche Organe. Der Grundgedanke war die Absicherung der gesamten Bevölkerung bei bestimmten Risiken, unabhängig von der Frage der Erwerbstätigkeit. 1957 trat mit dem Altersgesetz die erste Volksversicherung in Kraft. Das Gesetz beruhte zwar auf dem Versicherungsgedanken, erfasste aber alle Einwohner der Niederlande. Die Höhe der Rente richtet sich nicht nach den gezahlten Prämien, sondern wird gesetzlich festgelegt. Nicht die Erwerbstätigkeit ist das Kriterium für die Versicherungspflicht, sondern der Wohnsitz in den Niederlanden. Auch das Witwen- und Waisengesetz und das Kinderzulagegesetz wurden dahingehend geändert, dass sie die gesamte Wohnbevölkerung der Niederlande umfassen. Heute bestehen in den Niederlanden fünf Volksversicherungen 351 und vier Arbeitnehmerversicherungen. 352 Der niederländische Wohlfahrtsstaat ist eine besondere Mischform, die in Westeuropa einmalig ist. Trotz der Ausdehnung des begünstigten Personenkreises auf die gesamte Bevölkerung wurde das Versicherungsprinzip nicht verworfen. Es gibt ein Nebeneinander von Volksversicherungen und klassischen Arbeitnehmerversicherungen. 353 Die Sozialversicherung der Niederlande zählt allgemein zu den leistungsstärksten und umfangreichsten in der EU, insbesondere im Bereich der personenbezogenen Dienstleistungen(Hauspflege, Familienbetreuung, ambulante Krankenpflege, Altenarbeit, Jugendarbeit). 354 Kapitalismustyp Nach der Typologie von Peter Hall und David Soskice sind die Niederlande dem Typ der koordinierten Ökonomie zuzuordnen. 355 Die Gründe für diese Zuordnung und die Art der niederländischen industriellen Beziehungen sind die folgenden: Das Poldermodell: Ab 1994 glänzten die Niederlande durch eine Zunahme der Arbeitsplätze, eine Senkung der Arbeitslosigkeit und eine Expansion der Wirtschaft. Im Ausland blieben diese Entwicklungen nicht unbemerkt, man sprach vom niederländischen Wunder(„dutch miracle“) und vom so genannten„Poldermodell“. Vor allem die lang anhaltende Lohnmäßigung, die kooperative Haltung der Gewerkschaften, die 351 Dazu gehören: die Arbeitunfähigkeitsversicherung(AAW), die Alterssicherung(AOW), die Hinterbliebenenversorgung(AWW), die Versicherung bei besonderen Krankheiten(AWBZ) und die Kinderzulage (AKW). 352 Schmid 1996: 105 f. 353 ebenda: 107 354 ebenda: 108 ff. 355 Hall/Soskice 2001 184 informellen Kontakte zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern sowie zwischen Sozialpartnern und Regierung und die institutionelle Einbettung zogen dabei die ausländische Aufmerksamkeit auf sich. 356 Charakteristiken des Poldermodells waren vor allem auch die„Stichting van de Arbeid“ und der„SociaalEconomische Raad“. Diese korporatistischen Gremien wurden allerdings bereits in der Nachkriegszeit etabliert. Die„Stichting van de Arbeit“( Stiftung der Arbeit, STAR), welche bereits im Jahr 1945 gegründet wurde, ist das wichtigste Gremium, in dem Sozialpartner und Regierung zum Dialog zusammenkommen. Die Stiftung arbeitet bis heute zu allen sozialen Aspekten des Wirtschaftslebens, wie z.B. zur Lohnpolitik, zur Sozialversicherung und zur Regelung der Arbeitsbeziehungen. Ursprünglich hatte die Stiftung der Arbeit auch eine beratende Funktion für die Regierung. Diese beratende Funktion ging jedoch 1950 an den neu gegründeten Sozialökonomischen Rat, SER(Sociaal-Economische Raad) über. Der SER ist tripartistisch mit jeweils elf Vertretern der Spitzenverbände von Arbeit und Kapital sowie der Krone besetzt. Bei den Vertretern„der Krone” handelt es sich nicht um Regierungsvertreter, sondern um den Zentralbankpräsidenten, den Chef des Zentralen Planungsbüros, Wirtschaftswissenschaftler und ehemalige Politiker. Diese können aufgrund ihrer Expertise moderierend wirken. 357 Verhandlungen zwischen der Regierung und den Verbänden finden meist in der Stiftung der Arbeit statt. Aufgrund dieser beiden Gremien spricht man von einer typisch niederländischen Verhandlungstradition, die sich seit langer Zeit bewährt hat. Diese typische Form der institutionellen Einbettung der industriellen Beziehungen war aber nicht allein für die Wende zum Guten verantwortlich. Hauptsächlich ist das Beschäftigungswachstum der 1990er Jahre auf ein umfangreiches Maßnahmenpaket zurückzuführen: Lohnzurückhaltung(Abkommen von Wassenaar), Lohnsubventionen, um Arbeitgeber zur Anstellung von Niedrigqualifizierten zu bewegen, Arbeitszeitflexibilität, Reform der Kranken- und Erwerbsunfähigkeitsversicherung, Politiken zur Förderung von Teilzeitbeschäftigung. Lohnzurückhaltung: Die Politik der Lohnzurückhaltung wurde 1982 durch ein zentrales Abkommen zwischen den Gewerkschaften und Arbeitgebervereinigungen eingeführt.(„Abkommen von Wassenaar“). Es wurde von Wim Kok, dem Führer des Gewerk356 Paridon 2004: 401 357 Andeweg/Irwin 2002: 142-143 185 schaftsbundes, und Chris van Veen erzielt und bedeutete die Rückkehr zur bipartistischen Tarifverhandlung ohne staatliche Intervention. Durch dieses Abkommen konnte sich die holländische Wirtschaft an die neuen Bedingungen(internationaler Wettbewerb, Globalisierung) erfolgreich anpassen. Das Abkommen trug dazu bei, den realen Wechselkurs zu senken und die Wettbewerbsfähigkeit der holländischen Unternehmen und Produkte zu verbessern. Die Politik der Lohnzurückhaltung beinhaltet zwei Tauschgeschäfte: Erstens wurde Lohnzurückhaltung gegen eine moderate Verringerung der wöchentlichen und der Jahresarbeitszeit eingetauscht. Zweitens wurde Lohnzurückhaltung durch niedrigere Steuern und Sozialabgaben kompensiert. Finanziert werden konnte dies, weil sich die öffentlichen Finanzen verbesserten und die Schaffung neuer Arbeitsplätze im Dienstleistungsbereich die Steuergrundlage verbreiterte. Der Erfolg des Abkommens liegt in einem starken Beschäftigungszuwachs. Lohnsubventionen für Niedrigqualifizierte: Im Zuge des im Jahr 1990 beschlossenen politischen Ziels, die Erwerbsquote zu erhöhen, sollten insbesondere einfachere und billigere Arbeitsplätze für Arbeitnehmer mit wenig Erfahrung und geringer Qualifikation geschaffen werden. 358 Seit 1994 sind eine Reihe besonderer Programme in Kraft, die die Wiedereingliederung ungelernter und gering entlohnter Arbeitnehmer in den Arbeitsmarkt zum Ziel haben. Die Jugendarbeitslosigkeit und die Langzeitarbeitslosigkeit haben sich seitdem verringert. Ein Beispiel sind die so genannten„Melkert-Jobs“(benannt nach dem Minister für Soziales und Beschäftigung). Hier wurden für arbeitslose Jugendliche Jobs im öffentlichen Sektor geschaffen. 32 Stunden in der Woche arbeiten die Jugendlichen zu einem Maximum von 120% des Mindestlohns. Zusätzlich hat die Regierung spezielle Beschäftigungssubventionen eingeführt, mit denen die Arbeitgeber ganz oder teilweise von den Sozialbeiträgen entlastet werden. Vor allem langzeitarbeitslose Frauen, ethnische Minderheiten und Niedrigqualifizierte profitieren von dieser Initiative. Neuerdings werden alle Jobs mit einem Stundenlohn von bis zu 115% des Minimallohns mit Subventionen unterstützt. Die Subvention kann bis zu 25% des Jahreseinkommens betragen. Meist nutzen Berufsanfänger dieses Angebot. Arbeitszeitflexibilität: 1996 wurde in den Niederlanden das bipartistische Abkommen zu„Flexibilität und Sicherheit“ beschlossen. Es gilt als Kompromiss, nicht nur zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern, sondern auch zwischen Beschäftigten mit stabilen und Beschäftigten mit nicht stabilen Jobs, da es eine neue Balance zwischen größerer Arbeitsmarktflexibilität und verbesserter sozialer Absicherung schaffen soll. Die prekären Arbeitsverhältnisse, wie bspw. Zeitarbeit und freiberufliche Tätigkeiten, wurden hierdurch besser abgesichert. 359 Es wurde das automatische In-KraftTreten eines Arbeitsvertrages nach ununterbrochener dreimonatiger Beschäfti358 Visser/Hemerijck 1998: 192 359 Thode 2002 186 gung von Freiberuflern bei einem Arbeitgeber festgelegt. Die maximale Probezeitdauer zu Beginn eines Arbeitsverhältnisses wurde verkürzt und es wurde ausgehandelt, dass befristete Verträge sich in dauerhafte umwandeln, wenn die Gesamtdauer der Tätigkeit mehr als drei Jahre beträgt. Zu mehr Flexibilität haben die Verkürzung des Kündigungsschutzes von maximal sechs auf vier Monate, die Abschaffung der maximalen Dauer von sechs Monaten für eine Beschäftigung in Zeitarbeit und die erleichterten Gründungsvoraussetzungen für Zeitarbeitsfirmen beigetragen. 360 Reform der Erwerbsunfähigkeitsversicherung: Das niederländische Hauptpolitikziel einer höheren Erwerbsquote bedeutete auch, dass das Ausscheiden aus dem Erwerbsleben nicht länger toleriert oder sogar subventioniert werden sollte. Daher entschied sich die Regierung – trotz Widerstands der Gewerkschaften – dazu, die Kranken- und Erwerbsunfähigkeitsversicherung neu zu organisieren. 1992 wurden mit einem Gesetz neue finanzielle Anreize für Arbeitgeber gesetzt, die Erwerbunfähigkeitsversicherung nicht länger dazu zu nutzen, ihre überzähligen Beschäftigten abzustoßen. 361 Arbeitgeber, die einen teilerwerbsunfähigen Arbeitnehmer für mindestens ein Jahr beschäftigen, können seitdem einen Bonus von bis zur Hälfte des Bruttojahreslohns erhalten. Mit einem Krankenversicherungsgesetz von 1994 wurde die Finanzierung des Krankengeldes von den Krankenkassen auf die Arbeitgeber übertragen. So sollten Fehlzeiten durch Krankheit oder Unfälle reduziert werden. Den Arbeitgebern wurde im Ausgleich hierfür der Krankenversicherungsbeitrag um vier Prozent des Bruttolohns verringert. 362 Politiken zur Förderung von Teilzeitbeschäftigung: Weitere wichtige Elemente des niederländischen Weges sind die rasch zunehmende Teilzeitbeschäftigung und der Eintritt von Frauen in den Arbeitsmarkt. Vor 30 Jahren hatte das Land die niedrigste Erwerbsquote von Frauen in der gesamten OECD. Seit 1973 ist die Erwerbsquote der Frauen von 29% auf 60% angestiegen – der stärkste Anstieg innerhalb der OECD. Das höhere Ausbildungsniveau, die sinkende Fertilitätsrate und die Emanzipationsbewegung trugen sicherlich zu dieser Entwicklung bei. Noch in den 1960er Jahren war der niederländische Wohlfahrtsstaat stark vom„Ernährermodell“ geprägt. Frauen heirateten meist in ihren frühen zwanziger Jahren und nur ein verschwindend geringer Teil von ihnen ging nach der Geburt eines Kindes weiterhin einer Erwerbstätigkeit nach. Die Frauen übernahmen die Rolle der Hausfrau und Mutter, während die Männer für das Familieneinkommen zuständig waren. Bis 1973 konnten Frauen wegen Eheschließung oder Schwangerschaft vom Arbeitgeber entlassen werden. Außerdem erlitten Frauen Steuernachteile, denn ihre Einkünfte wurden zu denen der Ehemänner addiert. Erst 1990 wurde die individuelle Besteuerung eingeführt und 360 ebenda: 13 361 Visser/Hemerijck 1998: 195 362 ebenda: 196 187 somit die Ansicht, dass Einkünfte von Frauen nur eine Ergänzung der Einkünfte des Mannes darstellen, ad acta gelegt. 363 Die Werteeinstellungen bezüglich der traditionellen Rolle der Frau änderten sich. Die vorherrschende negative Einstellung gegenüber Frauen, die Kleinkinderziehung und Berufstätigkeit miteinander verbinden, löste sich auf. Frauen wollten ihre durch Erziehungsarbeit verursachten Karriere- und Einkommensverluste nicht länger hinnehmen und forderten flexiblere Arbeitszeiten, um Kinder und Beruf miteinander verbinden zu können. Auch Arbeitgeber – vor allem aus dem Dienstleistungssektor – erkannten in der weiblichen Arbeitskraft eine Möglichkeit zur Umgehung der hohen Löhne. Z.B. wurden im Bankgewerbe Frauen für die Dateneingabe mit befristeten Teilzeitverträgen angeworben. Viele Vollzeitarbeitsplätze wurden in Teilzeitbeschäftigungen umgewandelt. 364 Zum Anstieg der Teilzeitbeschäftigung trug aber auch die gezielte Politik der Gleichstellung von Teilzeitarbeit mit Vollzeitarbeit bei, welche seit der Mitte der 1980er Jahre verfolgt wurde. In den Niederlanden wurden z.B. die arbeits- und sozialversicherungsrechtlichen Schwellenwerte für Teilzeitarbeitnehmer abgeschafft. Eine Sozialversicherungspflicht besteht nun ab der ersten Stunde. 365 Außerdem sind die Unterschiede im Stundenlohn zwischen Vollzeit- und Teilzeitbeschäftigung im privaten Sektor auf 7% reduziert worden. Noch geringer sind die Differenzen im öffentlichen Sektor, wo fast die Hälfte aller Teilzeitarbeitsplätze angesiedelt ist. 366 Von der Ausgestaltung des Sozialversicherungs- und Einkommensteuersystems gehen erhebliche Anreize zur Aufnahme von Teilzeitarbeit aus. Zudem hat das Parlament einen gesetzlichen Anspruch auf Teilzeitarbeit beschlossen. 367 Die Rolle der Politik: Bei der Umsetzung dieser Maßnahmen spielte die Politik eine wichtige Rolle. In bestimmten Momenten hatte man den Mut, harte Maßnahmen zu ergreifen. 368 Die erste Regierung Lubbers war wegen ihrer einschneidenden Maßnahmen heftiger Kritik ausgesetzt, und diese wurde während der dritten Regierung Lubbers(Koalition aus CDA und PvdA) noch heftiger, als es darum ging, das Gesetz zur Erwerbsunfähigkeit anzupassen. Das rief starken Widerstand samt Großdemonstrationen hervor. 369 Bei den darauf folgenden Wahlen verloren beide Parteien viele Stimmen. Bemerkenswert ist jedoch, dass alle Koalitionsparteien zwischen 1982 und 2002 mehr oder weniger die gleiche Wirtschaftspolitik verfolgten. Dies hängt unter anderem damit zusammen, dass Institutionen, wie der Wissenschaftliche Rat für Regierungspolitik(WRR), diese Politiken vorbereiteten, indem sie durch 363 ebenda: 53 364 ebenda: 56 365 ebenda: 469 366 Hemerijck/Unger/Visser 2000: 227 367 Visser/Hemerijck 2000: 470 368 Paridon 2004: 402 369 ebenda: 402 188 ihre Berichte die öffentliche Diskussion beeinflussten. Der WRR hat zu einer pragmatischeren Diskussion der heiklen Themen beigetragen. 370 Das kam der gesellschaftlichen Akzeptanz der Maßnahmen zugute. Politische Kultur und Zivilgesellschaft Eine besondere Rolle in der niederländischen politischen Kultur spielen die Kirchen bzw. der religiöse Faktor. 371 Das politische Leben wurde bis in die 1960er Jahre vom Phänomen der„Versäulung“ bestimmt, d.h. der Tendenz gegenseitiger Abkapselung von verschiedenen kulturellen, religiösen und politischen Gruppierungen. Die Bevölkerung war sozial und politisch entlang konfessioneller Trennungslinien organisiert. Besonders bei den Protestanten und den Katholiken war die„Versäulung“ ausgeprägt. Die christliche Nächstenliebe hatte und hat in den Niederlanden einen besonders wichtigen Stellenwert. Dies zeigt sich z.B. in der hohen Spendenbereitschaft der Bevölkerung und in der Bedeutung von karitativen Wohlfahrtsorganisationen. In den 1960er Jahren bewirkten die sozialstrukturellen und kulturellen Veränderungsprozesse in den Niederlanden einen Säkularisierungsschub, der zur„Entsäulung“ führte. Die Trennungslinien zwischen den Religionen verloren an Bedeutung. Dennoch spielen christliche Wertorientierungen bis heute eine große Rolle. So lassen sich die bürgerlichen Parteien in den Niederlanden z.B. nicht mit den britischen Konservativen vergleichen, da bei ihnen religiöse Leitsätze einen viel höheren Stellenwert haben und sie sich für den Aufund Ausbau des Wohlfahrtsstaates einsetzten. 372 Obwohl – oder gerade weil – die Niederlande eine sozial und kulturell segmentierte Gesellschaft sind, ist die politische Kultur des Landes von einer herausragenden Liberalität und Toleranz geprägt. 373 In den Niederlanden – wie in anderen Ländern auch – scheint allerdings derzeit die Bereitschaft zu politischem Engagement zurückzugehen. So stieg die Zahl der zu keiner politischen Partizipation – außer der Wahlteilnahme – bereiten Niederländer im Zeitraum von 1971 bis 1998 von 59 auf 79%. 374 Im internationalen Vergleich weisen die Niederländer einen außerordentlich hohen Anteil postmaterialistischer Wertorientierungen in der Bevölkerung auf, nämlich 27% gegenüber 18% in Deutschland. 375 370 ebenda: 402 371 Schmid 1996: 107 372 ebenda: 108 373 Lepszy 2003: 362-370 374 ebenda: 376 375 ebenda: 377 189 Ausblick Versteht man unter sozialer Demokratie das Ausmaß, in dem die arbeitende Bevölkerung und die Verlierer des Marktgeschehens Schutzrechte genießen, die es ihnen ermöglichen, gleichberechtigt am politischen und gesellschaftlichen Leben teilzunehmen, dann lässt sich für die Niederlande eine gemischte Bilanz ziehen: Im Jahr 1979 waren nur wenige arme Haushalte vorhanden, seit Beginn der 1980er Jahre ist ihre Zahl aber in erstaunlichem Maße gestiegen. Erst in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre gelang es, den Anteil der armen Haushalte wieder zu senken. Der arbeitsmarktpolitische Erfolg in den Niederlanden seit Anfang der 1980er Jahre ist allerdings mit einer Verschlechterung der Chancen für die untersten Schichten der Bevölkerung erkauft worden. Der Abbau sozialer Rechte hat offenbar dazu geführt, dass die ärmeren Schichten in der niederländischen Gesellschaft allenfalls geringfügig von der wirtschaftlichen Erholung profitieren konnten. Im internationalen Vergleich fällt die Bilanz der sozialen Demokratie positiv aus: Die derzeitige Armutsquote liegt mit 8,1% deutlich unter der Armutsquote von Großbritannien(12,5%) und USA(12,5%). Der Anteil der Langzeitarbeitslosen liegt bei einem Rekordtief von 0,7%. Diese Daten weisen die Niederlande im Ländervergleich als Erfolgsmodell aus. 7.5 Deutschland Das politische System Das deutsche politische System ist durch die Vielzahl der Veto-Spieler und die Stärke ihrer Position gekennzeichnet. Die Parlamentssouveränität ist durch die Verfassung und eine verfassungsgerichtliche Normenkontrolle der Gesetzgebung erheblich beschränkt. Die Parlamentsstruktur ist ausgeprägt gewaltenteilig und machtbeschränkend angelegt, weil der Bundesrat, als Vertretung der Länder, eine andere Legitimationsbasis hat als der Bundestag. Im Bundesrat werden die Länder durch die Regierungen und nicht durch gewählte Abgeordnete vertreten. Das deutsche Staatswesen hat eine föderalistische Struktur, welche die Handlungsfähigkeit des Bundesparlaments in entscheidendem Maße begrenzt. Zwar liegt das Gesetzgebungsrecht beim Bundestag, der Ländervertretung stehen jedoch qualifizierte Mitbestimmungsrechte in allen Angelegenheiten zu, die die Länder mitbetreffen. Die Durchführung der Bundesgesetze obliegt grundsätzlich den Länderverwaltungen. 376 Unter den liberaldemokratischen Staaten ist Deutschland das Land, das den Parteienstaat am konsequentesten rechtlich institutionalisiert hat: nicht nur durch das Grundgesetz, sondern auch durch das Parteiengesetz und die Wahlgesetze. Das gesamtdeutsche Parteiensystem ist zweigeteilt. Die gleichzeitig von christde376 Kaufmann 2003: 256 190 mokratischen und neo-liberalen Einflüssen geprägte CDU und die Sozialdemokratische Partei(SPD) sind Parteien, die jeweils allein auf Bundesebene nicht mehrheitsfähig sind. Die im Zweifel eher neo-liberale FDP, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und die postkommunistische PDS sind als Koalitionsparteien auf Länder- oder Bundesebene unvermeidbar. In den neuen Bundesländern hat sich inzwischen ein Drei-Parteien-System mit der PDS als einer starken dritten Kraft herausgebildet. 377 Im gemischten Wahlsystem auf Bundesebene haben die Wähler zwei Stimmen: eine für den Direktkandidaten im Wahlkreis und eine für die von der Partei aufgestellte Landesliste. Entscheidend für die Verteilung der Parlamentssitze ist die Zweitstimme, da die Direktmandate bei der Sitzverteilung angerechnet werden. Bei der Verteilung der Mandate finden nur Parteien Berücksichtigung, die mindestens 5% der Stimmen oder drei Direktmandate erhalten. Es handelt sich folglich um eine Verhältniswahl mit Sperrklausel. 378 Der Bundestag wählt die Regierung und verfügt über das Recht, sie zu stürzen, wenn er dabei gleichzeitig einen neuen Bundeskanzler wählen kann(„ konstruktives Misstrauensvotum“). 379 Das deutsche Wahlrecht und das Parteiensystem führen unter den gegenwärtigen sozialstrukturellen Bedingungen faktisch immer dazu, dass Koalitionsregierungen gebildet werden. 380 In Deutschland kann, im Unterschied etwa zu Großbritannien, die Mehrheitspartei nie zum alleinigen Machtträger werden. Die Regierungsmacht ist dadurch hochgradig aufgespalten. Es besteht in der Regel ein starker Konsenszwang. Dieser wird noch verstärkt durch die konzentrierte und umfassende Organisation der Interessen im Rahmen der Tarifautonomie. Die starke Integration der sozio-ökonomischen Interessen ist einerseits Grundlage der Effektivität und Stabilität des deutschen Systems, andererseits sind mit ihr sehr weitreichende Konsenszwänge verbunden. Das deutsche System kann nur sehr beschränkt neue Konfliktdimensionen verarbeiten. Es ist primär auf die Lösung traditioneller Konflikte(wie z.B. die„soziale Frage“) hin orientiert. Neue Konflikte(wie z.B. Umweltprobleme) sind dagegen in dem Verhandlungsgefüge kaum repräsentiert und nur schwer integrierbar. Sie haben häufig zu einer Erweiterung des Parteiensystems geführt. 381 In der Bundesrepublik gehen Gesetze fast immer auf Entwürfe der Regierung zurück, auch wenn das Parlament die Möglichkeit zur Gesetzesinitiative besitzt. Sie werden schließlich von Bundestag und Bundesrat beschlossen. Falls keine Einigung erfolgt, tritt ein aus Repräsentanten beider Gremien gebildeter Vermittlungsausschuss zusammen. 382 Die entscheidenden Beratungen finden vor allem in den Ausschüssen statt, die nach Fraktionsstärke besetzt werden. Den Verbänden 377 Alemann 2003: 74 378 Lehner/Widmaier 2002: 102 379 ebenda: 103 380 ebenda: 148 381 ebenda: 148-149 382 ebenda:102 191 kommt ebenfalls eine große Bedeutung zu, da sie in das Gesetzgebungsverfahren einbezogen werden(z.B. Anhörungen der Verbände in den Ausschüssen). Gesetze unterliegen der Normenkontrolle durch das Bundesverfassungsgericht. Diese Kontrolle wird entweder von der Bundesregierung, einer Landesregierung oder den Mitgliedern des Bundestages beantragt. Einzelpersonen können nur Verfassungsbeschwerde erheben, wenn sie persönlich betroffen sind. Das System der Grundrechte Die Grundrechte binden als unmittelbar geltendes Recht Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung. Sie können beim Bundesverfassungsgericht eingeklagt werden. Soziale Grundrechte enthält das Grundgesetz nur in sehr eingeschränkter Form. Die wichtigsten Artikel lauten: Artikel 1(1): Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt. Artikel 6(4): Jede Mutter hat Anspruch auf den Schutz und die Fürsorge der Gemeinschaft. Artikel 20(1): Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. Artikel 20 383 formuliert das Sozialstaatsgebot. Es verpflichtet den Staat, für den Ausgleich der sozialen Gegensätze und damit für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen und seinen Bürgern soziale Sicherheit zu gewährleisten. 384 Das Recht auf einen ausreichenden Lebensunterhalt wird in Deutschland durch das Bundessozialhilfegesetz(BSHG) von 1961 gewährleistet. Es räumt Hilfsbedürftigen ein einklagbares Recht auf Hilfe ein. Dabei werden zwei grundsätzliche Hilfen unterschieden: erstens die Hilfe zum Lebensunterhalt als zu gewährende Geldleistung und zweitens die Hilfe in besonderen Lebenslagen als Finanzierung von Sach- und Dienstleistungen(z.B. bei Mutterschaft, Behinderung, Pflegebedürftigkeit). 385 Diese beiden Hilfsarten sorgen für eine Mindestsicherung in Deutschland. Im internationalen Vergleich gilt die Sozialhilfe als relativ effektives Instrument der Bekämpfung von Bedürftigkeiten und Armut. 386 Die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit ist in der Verfassung festgeschrieben. Die Vereinsstatistik 2001 kommt auf 544.701 eingetragene Vereine in der Bundesrepublik Deutschland. 387 Die Deutsche Gesellschaft für Freizeit geht für das Jahr 1997 von rund 84 Millionen Mitgliedschaften aus. 388 Der Organisationsgrad 383 Dieser Artikel hat das Bundesverfassungsgericht dazu veranlasst, die Bundesrepublik normativ als soziale Demokratie zu klassifizieren. 384 Schäfers/Zapf 2001: 512 385 Kaufmann 2003: 287 386 ebenda: 289 387 Enquete-Kommission„Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements“ Deutscher Bundestag 2002: 69. 388 ebenda: 69-70 192 (prozentualer Anteil von Mitgliedern mindestens eines Vereins an der erwachsenen Wohnbevölkerung) wird auf 64% beziffert. Die Bundesrepublik ist folglich intensiv sozial verflochten. Gerechte und günstige Arbeitsbedingungen werden in Deutschland zwischen Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften ausgehandelt. Das System der Tarifverhandlungen ist weitgehend frei von staatlichen Einflüssen. Der Deutsche Gewerkschaftsbund(DGB) ist der Dachverband, unter dem zurzeit 13 Einzelgewerkschaften zusammengefasst sind. Den Gewerkschaften ist es in der Vergangenheit häufig gelungen, ihre wesentlichen Forderungen durchzusetzen: 38,5Stunden-Woche; Verbesserung der Mitbestimmungsregeln; Lohnfortzahlung im Krankheitsfall; Urlaubsgeld; vier bis fünf Wochen Mindesturlaub; Jugendarbeitsschutzgesetz etc. Während der Laufzeit der Tarifverträge sind die Gewerkschaften gehalten, keine Kampfmaßnahmen einzuleiten(„Friedenspflicht“). Nach Ablauf bzw. Kündigung von Tarifverträgen kann, wenn keine Einigung zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern erzielt wird, gestreikt werden. Dabei müssen aber mindestens 75% der betroffenen Gewerkschaftsmitglieder für den Streik votieren. 389 Der Sozialstaat Die staatliche Sozialpolitik in Deutschland ist mehr als 120 Jahre alt und hat viele unterschiedliche politische Regime erlebt, vom wilhelminischen Kaiserreich bis zum vereinten Deutschland. Das Grundmodell der deutschen Sozialpolitik ist das Bismarck’sche Sozialversicherungssystem, welches als Musterbeispiel eines konservativen korporatistischen Sozialstaatsregimes gilt. 390 Es hat sich durch alle Zeiten hinweg im Wesentlichen erhalten und wurde zunehmend ausgebaut. 391 Deutschland wählte damit einen mittleren Weg zwischen einer sozialen Sicherung nach liberalem, marktorientiertem Modell und einer egalitären, universalistischen wohlfahrtsstaatlichen„Rundumversorgung“ aller Staatsbürger. Die Grundlage dieses mittleren Weges ist die staatliche Pflichtsozialversicherung, die überwiegend aus Beiträgen der Versicherten und deren Arbeitgeber finanziert wird. Mit Ausnahme des NS-Staates und der DDR war der Staat in Deutschland nie der Hauptfinanzierer der Sozialpolitik. Nur rund ein Drittel des Sozialbudgets wird derzeit aus Steuern finanziert. 392 Die Leitidee der staatlichen Sozialpolitik bestand zunächst darin, schutzbedürftige Arbeiter zu sichern. Später wurde die Leitidee zur Versicherung aller Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen erweitert. Nach wie vor ist die soziale Sicherung primär an die – meist abhängige – Erwerbstätigkeit des Versicherten gebunden, 389 Alemann 1989: 81-90 390 Esping-Andersen 1990 391 Schmidt 1998: 147 392 ebenda: 147-159 193 nicht an die Staatsbürgerschaft oder die Zugehörigkeit zur Wohnbevölkerung. 393 Der Statusaufrechterhaltung kommt in Deutschlands Sozialpolitik eine große Bedeutung zu, vor allem in der Alterssicherung.„Die Alterssicherung überträgt einen beträchtlichen Teil des im Erwerbsleben erreichten sozialen Status auf die Schichtung der Altersrenten“. 394 Größere Sozialreformen können in Deutschland nur im Konsens der beiden großen Volksparteien(SPD und CDU) erfolgreich sein. 395 Die institutionellen Arrangements des Sozialsektors wurden von ihnen bislang nie grundsätzlich in Frage gestellt. Dieser Basiskonsens in den Grundfragen der Sozialpolitik unterscheidet Deutschland von Großbritannien, nicht jedoch von Schweden und den Niederlanden. Nahezu alle Wohlfahrtsstaaten, die ein komplementäres Verhältnis von Wirtschafts- und Sozialpolitik auf Dauer zustande gebracht haben, zeichnen sich durch einen solchen Basiskonsens zwischen bürgerlichen und Arbeiterparteien aus, der sich auf wohlfahrtsstaatliche Kompromisse zurückführen lässt. 396 Im letzten Jahrzehnt haben sich allerdings – nicht zuletzt infolge der deutschen Wiedervereinigung – die Gegensätze der beiden Volksparteien in wirtschafts- und sozialpolitischen Fragen verschärft. Das Bildungssystem Die Verantwortlichkeit für das Bildungswesen in Deutschland wird durch die föderative Staatsstruktur bestimmt. Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung und verwalten das Bildungswesen. Der Bund ist insbesondere für die außerschulische Aus- und Weiterbildung, die Grundsätze des Hochschulwesens, die Ausbildungsförderung, die Jugendhilfe und die Förderung des wissenschaftlichen Nachwuchses zuständig. Bund und Länder nehmen auch gemeinsame Aufgaben wahr, wie z.B. den Aus- und Neubau von Hochschulen und die Bildungsplanung. Wichtige strukturelle und inhaltliche Festlegungen werden nur im Zusammenwirken von Bund und Ländern getroffen(„Konsensprinzip“). Mitte der 1960er Jahre entstand in Deutschland aufgrund verschiedener sozialwissenschaftlicher Befunde zur Chancen-Ungleichheit im Bildungswesen eine bildungspolitische Diskussion, die grundlegende Reformen auslöste. Erstmals wurde ein Bundesministerium für Bildung eingerichtet(1969), der Hochschulbau finanziell gefördert(1969) und eine Rahmengesetzgebung für das Hochschulwesen verabschiedet(1976). Das weiterführende Schulwesen wurde flächendeckend ausgebaut, Fachhochschulen errichtet und die universitäre Selbstverwaltung reorganisiert. Als Folge der Ausbaumaßnahmen und der Einführung alle bedürftigen Studierenden einbeziehender finanzieller Studienförderungsprogramme nahm 393 ebenda: 150 394 ebenda: 150 395 Kaufmann 2003: 305 396 ebenda: 305 194 die Bildungsbeteiligung – insbesondere der unteren Sozialschichten und der Mädchen – zu. 397 Derzeit steht das Bildungswesen in Deutschland wieder in der Kritik. Die PISAStudie hat ergeben, dass das allgemeinbildende Schulwesen im internationalen Vergleich deutliche Mängel aufweist: Schüler aus benachteiligten Elternhäusern haben wesentlich geringere Chancen auf einen höheren Schulabschluss als Kinder gebildeter Eltern. Nirgendwo sonst ist der Zusammenhang zwischen sozialer Herkunft und erworbenen Kompetenzen enger als in Deutschland. 398 Das früh gegliederte Schulsystem macht es schwierig, diesen Zusammenhang zu lockern. Die Grundstruktur der beruflichen Ausbildung in Deutschland ist das„ duale System“, welches eine Verbindung von betrieblicher Lehre und Berufsschulbildung herstellt. Die Berufsausbildung liegt im Zuständigkeitsbereich der gewerblichen Wirtschaft, insbesondere der Industrie-, Handels- und Handwerkskammern. Die Verknüpfung des dualen Systems mit der Wirtschaft ist einerseits vorteilhaft, da ein großer Praxisbezug zur realen Berufswelt gewährleistet wird. Andererseits entstehen Probleme, wenn aufgrund konjunktureller oder struktureller Bedingungen zu wenig Ausbildungsplätze angeboten werden. Für die Zukunft der beruflichen Ausbildung ist daher wesentlich, ob es gelingt, auch in schwierigen Wirtschaftslagen möglichst allen Jugendlichen eine angemessene berufliche Ausbildung zu vermitteln. Die staatliche Regulierung der Erwachsenenbildung ist in Deutschland vergleichsweise gering. 399 Sie ist durch eine relativ unkoordinierte Träger- und Angebotsvielfalt geprägt. Es gibt zwar öffentlich finanzierte oder subventionierte Weiterbildungsangebote, aber die meisten stehen unter freier Trägerschaft. Mit den Weiterbildungsangeboten werden sehr unterschiedliche arbeitsmarktpolitische, hochschulpolitische oder kulturpolitische Ziele verfolgt. 400 Deutschland wendet im internationalen Vergleich wenig Geld für Bildung auf. Der Anteil der Staatsausgaben für Bildung lag im Jahr 2000 lediglich bei 1%. Im Vergleich hierzu lag der Anteil in den Niederlanden bei 10% und in Schweden bei 7%. 401 Der Kapitalismustyp Nach der Typisierung von Peter Hall und David Soskice 402 ist Deutschland ein typisches Beispiel für eine koordinierte Marktwirtschaft. 403 In koordinierten Markt397 ebenda: 299-300 398 Deutsches PISA-Konsortium 2003: 57 399 Kaufmann 2003: 301 400 ebenda: 301 401 Baratta 2002: 31-49 402 Hall/Soskice 2001: 21ff. 403 ebenda 195 ökonomien lösen die Unternehmen viele Probleme durch strategische Interaktion. Das Gleichgewicht hängt, zumindest in Teilen, von der Präsenz unterstützender Institutionen ab. Hall und Soskice charakterisieren die deutsche koordinierte Marktwirtschaft in den fünf entscheidenden Bereichen wie folgt: Die Finanzsysteme: Das deutsche korporative Steuerungssystem verschafft Firmen Zugang zu Kapital, welcher nicht gänzlich abhängt von öffentlich verfügbaren finanziellen Daten oder aktuellen Firmenerträgen. Bankkredite spielen in Deutschland bei der Unternehmensfinanzierung eine größere Rolle. Sie ermöglichen es den Unternehmen, in längerfristige Projekte zu investieren und qualifizierte Mitarbeiter auch über ökonomische Krisenzeiten hinweg zu beschäftigen. Die Wirtschaft wird korporativ gesteuert. Das heißt z.B., dass die Unternehmensstrategie nicht allein von den Interessen der Aktionäre bestimmt wird, sondern von den Interessen einer Vielzahl gesellschaftlicher Interessenvertreter. Die Unternehmen werden von Aufsichtsräten kontrolliert, in denen neben Vertretern der Bank auch Unternehmensvertreter, Arbeitnehmervertreter und staatliche Akteure eine Rolle spielen. Für die Unternehmenssteuerung sind daher der Wert der zugehörigen Unternehmensaktie und die Interessen der Aktionäre weit weniger relevant als in den USA. 404 Die interne Struktur der Firmen: Die interne Struktur einer Firma bestärkt dieses System des Netzwerk-Monitorings. Ganz anders als in liberalen Marktökonomien haben die Top-Manager Deutschlands kaum Spielräume für uni-laterale Aktionen. Stattdessen muss das Management für wichtige unternehmerische Entscheidungen nicht nur das Einverständnis des Aufsichtsrates einholen, in dem Arbeitnehmervertreter und Aktionäre sitzen, sondern auch die Meinung von anderen Managern, Zulieferern und Großkunden. Diese Struktur der konsensualen Entscheidungsfindung ermutigt zum Informationsaustausch und unterstützt die Entwicklung von Netzwerk-Monitoring. In koordinierten Marktökonomien werden für das Management Anreize gesetzt, die das Agieren in geschäftlichen Netzwerken bestärken. Es werden eher Arbeitsverträge abgeschlossen, die auf langfristige Beschäftigung setzen. Weil die Manager von ihren Firmen dazu angehalten werden, in ihre Fähigkeit der Konsenssicherung zu investieren, achten sie darauf, ihren Ruf zu bewahren. All das bewirkt, dass die Manager in koordinierten Marktökonomien weniger unter dauerndem Rentabilitätsdruck stehen als die Manager in liberalen Marktökonomien. 405 404 ebenda: 22-24 405 ebenda: 24 196 Die industriellen Beziehungen: In koordinierten Marktökonomien wenden viele Unternehmen Produktionsstrategien an, die auf dem Einsatz hochqualifizierter Arbeitskräfte beruhen. Die Arbeitsautonomie dieser Arbeitskräfte ist sehr hoch. Sie sind motiviert, Informationen, welche für die Verbesserung der Produkte und des Produktionsprozesses notwendig sind, mit dem Management zu teilen. Unternehmen mit einer solchen Produktionsstrategie sind darauf angewiesen, ihre Arbeitskräfte„zu halten“. Sie sind gefährdet, wenn andere Unternehmen versuchen, ihnen ihre Arbeitskräfte abzuwerben. Die Arbeitnehmer, welche ihre Informationen an das Management der Firma weitergeben, laufen Gefahr,„ausgebeutet“ zu werden. Daher benötigen die koordinierten Marktökonomien Institutionen, die die Probleme der industriellen Beziehungen lösen können. Im deutschen System der industriellen Beziehungen werden auf der IndustrieEbene Tarifverhandlungen zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebervereinigungen durchgeführt, in denen die Löhne festgelegt werden. In einem Industriezweig wird für Arbeiter mit dem gleichen Qualifikationsniveau der gleiche Lohn festgelegt. Dieses System macht es für Firmen schwierig, Arbeitnehmer aus anderen Firmen abzuwerben. Außerdem versichert es den Arbeitnehmern, dass sie für ihr Engagement für die Firma den höchst möglichen Lohn bekommen. Eine derartige Koordination der Verhandlungen in der Wirtschaft reduziert auch die inflationären Effekte der Lohnvereinbarungen. Das Komplement zu diesen Institutionen auf der Unternehmensebene ist ein System von Betriebsräten, die aus gewählten Vertretern der Arbeitnehmer bestehen. Diese Betriebsräte haben gewisse Mitbestimmungsrechte über Kündigungen und Arbeitsbedingungen. Indem die Betriebsräte die Arbeitnehmer vor willkürlichen Kündigungen oder Veränderungen der Arbeitsbedingungen schützen, animieren sie sie, in unternehmensspezifische Qualifikationen zu investieren und sich besonders anzustrengen. Die Arbeit der Betriebsräte kann nur effektiv sein, wenn es beiden Seiten(Arbeitgebervereinigung und Gewerkschaft) gelingt, gute Verträge abzuschließen. Die Gewerkschaft agiert als externer Garant für die Arbeit der Betriebsräte. 406 Gewerkschaften sind in Deutschland relativ stark. Es gibt einen hohen rechtlichen Beschäftigungsschutz. Daher ist der Arbeitsmarkt wesentlich weniger flexibel als z.B. in den USA. Das Ausbildungs- und Weiterbildungssystem: Für die Arbeit in koordinierten Marktökonomien sind typischerweise stark industrie-spezifische oder firmen-spezifische Fähigkeiten notwendig. Das Bildungs- und Weiterbildungssystem, welches die Arbeitnehmer mit diesen Fähigkeiten ausstattet, hat daher in einer koordinierten Marktökonomie wie Deutschland eine hohe Bedeutung. In einem solchen System müssen Arbeitnehmer erwarten können, 406 ebenda: 24-25 197 dass eine bestimmte Ausbildung auch in einer lukrativen Beschäftigung endet, während Firmen, die in Weiterbildung/Bildung investieren, Sicherheiten brauchen, dass ihre Arbeiter verwendbare Fähigkeiten erwerben und nicht von anderen Firmen abgeworben werden, die nicht selbst in die Ausbildung ihrer Arbeitnehmer investieren. Diese Probleme werden in den koordinierten Marktökonomien auf unterschiedliche Weise gelöst. Deutschland stützt sich auf industrieweite Arbeitgeber- und Gewerkschaftsorganisationen, die das öffentlich unterstützte Bildungs- und Weiterbildungssystem überwachen. Größere Unternehmen werden angehalten, Auszubildende anzustellen und deren Beteiligung am Ausbildungssystem sicherzustellen. Dadurch limitieren die Gewerkschaften und Arbeitgebervereinigungen„Trittbrettfahrerei“, d.h. es wird vermieden, dass Firmen, die sich selbst an der Ausbildung nicht beteiligen, von den Ausbildungsbemühungen anderer profitieren. Dadurch, dass Ausbildungspläne und Qualifikationsanforderungen industrieweit verhandelt werden, wird sichergestellt, dass die Absolventen bestimmter Ausbildungsgänge nicht nur in der Firma arbeiten können, in der sie ausgebildet wurden, sondern auch in anderen Firmen. Andererseits wird auch sichergestellt, dass in der Ausbildung Fähigkeiten vermittelt werden, die auch von der jeweiligen Firma benötigt werden. Die deutschen Arbeitgebervereinigungen sind umfangreiche Organisationen, die ihren Mitgliedern viele Vorteile bringen und zu denen die meisten Firmen eines Sektors gehören. Sie sind sehr gut platziert und können das erforderliche„Monitoring“, das dieses System erfordert, sowie die beratenden Foren, in denen die Ausbildungsstandards und-quoten festgelegt werden, bereitstellen. So verfügen die Personen, die eine Ausbildung abgeschlossen haben, sowohl über firmenspezifische Fähigkeiten, als auch über allgemeinere Fähigkeiten, die ihnen eine Beschäftigung anderswo ermöglichen. 407 Beziehungen zwischen Unternehmen: In koordinierten Marktökonomien machen viele Firmen extensiven Gebrauch von langfristigen Arbeitsverträgen. Daher ist der Austausch von wissenschaftlichem und technisch hochqualifiziertem Personal zwischen den Unternehmen viel geringer als in liberalen Marktökonomien. Der technologische Transfer fällt dementsprechend auch geringer aus. Aber die Unternehmen stehen untereinander in engen Beziehungen, um die Verbreitung bestimmter Technologien in der Wirtschaft voranzutreiben. In Deutschland werden diese Beziehungen von einer Reihe von Institutionen unterstützt. In Genossenschaften oder anderen geschäftlichen Vereinigungen werden neue Technologien befördert, indem gemeinsam mit Beamten bestimmt wird, wo die Arbeit einer Firma verbessert werden kann und welche öffentlichen Mittel hierzu mobilisiert werden können. Der Zugang dieser geschäftlichen Vereinigungen/Genossenschaften zu privaten Informationen über den Sektor hilft, dass die öffentlichen Unterstützungs-Programme auch wirklich effektiv sind. 407 ebenda: 25-26 198 Ein erheblicher Teil der Forschung wird außerdem häufig in Gemeinschaft von Firmen und quasi öffentlichen Forschungsinstitutionen finanziert. Die gebräuchlichen technischen Standards, welche von den industriellen Vereinigungen gefördert werden, unterstützen die Verbreitung neuer Technologien und tragen zu einer gemeinsamen Wissensbasis bei, welche die Zusammenarbeit zwischen dem Personal mehrerer Unternehmen unterstützt. Außerdem wurde in Deutschland ein System der vertragsrechtlichen Abstimmung etabliert, was das Abschließen von Verträgen zwischen Firmen fördert und somit diese Art des Technologietransfers unterstützt. 408 Politische Kultur und Zivilgesellschaft Demokratische Teilhabe und nationale Identifikation sind wichtige Elemente der politischen Kultur jedes Landes. Im europäischen Vergleich liegt die Bevölkerung der Bundesrepublik am Ende der Skala des Nationalstolzes. Selbst das durch Sprachkonflikte zerrissene Belgien hat mehr Menschen, die stolz auf ihr Land sind, als die Bundesrepublik. 409 Der„gedämpfte“ Nationalstolz ist zu einem großen Teil auf die Erfahrungen mit dem Nationalsozialismus zurückzuführen. Die Identifizierung der Bürger vollzieht sich stärker über den Rechtsstaat, über den Stolz auf wirtschaftliche und soziale Leistungen des Systems sowie auf die großen Komponisten und Dichter Deutschlands. Die demokratische Teilhabe im Land ist groß: Etwa 34% der Bürger üben eine oder mehrere Tätigkeiten im Sinne eines„freiwilligen“ Engagements aus. Somit engagieren sich in der Bundesrepublik Deutschland rund 22 Millionen Menschen bürgerschaftlich. 410 Neben den Tätigkeiten in Vereinen und Verbänden, Kirchen, karitativen und anderen gemeinnützigen Organisationen, in Freiwilligenagenturen, Hospizbewegungen oder Tafeln umfasst das bürgerschaftliche Engagement auch die Arbeit in Parteien und Gewerkschaften, den Einsatz in Freiwilligendiensten und die Mitarbeit in Selbsthilfegruppen und Tauschringen. Alarmierend für die politische Kultur in Deutschland ist die Abnahme des politischen Interesses bei den Jugendlichen. Die 2002 erschienene 14. Shell Jugendstudie belegt dies: Als politisch interessiert bezeichnen sich nur noch 34% der Jugendlichen im Alter von 12 bis 24 Jahren(im Vergleich 1999: 43%; 1991: 57%). Das politische Engagement geht ebenfalls zurück, sein Stellenwert in der Lebensgestaltung Jugendlicher sinkt. Die Studie bestätigt damit einen sich fortsetzenden Trend der„Politikverdrossenheit“ unter Jugendlichen. Diese drückt sich nicht automatisch in einer Ablehnung des demokratischen Rechtsstaates oder einer Unterstützung extremistischer Tendenzen aus, sondern in einem Rückgang der Mitgliederzahlen Jugendlicher in politischen Parteien, Gewerkschaften und Jugendverbänden. Jugendliche engagieren sich heutzutage eher auf eine kurzfris408 ebenda: 26 409 Beyme 1996 410 Enquete-Kommission„Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements“ 2002 199 tige Art und Weise(Bsp.: Helfer bei der Oder-Flut). Sie scheuen die längerfristige Bindung an Organisationen und ziehen problem- und projektbezogene Formen des Engagements vor. 411 Ein weiteres Merkmal der politischen Kultur in Deutschland ist die Differenz der Einstellungen in Ost und West. In Ostdeutschland werden die Ideale des sozialen Ausgleichs und der sozialen Schutzrechte viel stärker betont, im Westen dagegen die der liberalen Freiheitsrechte. Die neuen Bundesbürger sind etatistischer und sozialstaatlicher eingestellt, was nicht zuletzt daran liegt, dass die Abhängigkeit der Menschen in den neuen Bundesländern von den sozialen Transfers höher ist als in den alten Ländern. 412 Eine weitere Besonderheit der politischen Kultur in den neuen Bundesländern besteht in der starken Befürwortung plebiszitärer Elemente der Demokratie, wie etwa Volksentscheide. Diese Präferenz kann darauf zurückgeführt werden, dass in der DDR eine volksnahe Demokratie zwar ständig propagiert, aber in der Praxis verweigert wurde. In den neuen Bundesländern besitzt die PDS, die Nachfolgerin der SED, eine starke Stellung im Parteiensystem. Sie ist für diejenigen bevorzugtes Sprachrohr, die beruflich bzw. von ihrer Einstellung her eng mit dem DDR-System verbunden waren. Außerdem dient sie als Auffangbecken für Protestneigungen, die von den als„westdominiert“ wahrgenommenen Parteien nicht absorbiert werden können. In den Landesparlamenten gibt es oftmals eine Drei-Parteien-Konstellation mit CDU, SPD und PDS. 413 Da es in den neuen Bundesländern kein kirchliches Milieu gibt, wird die CDU nicht aus religiösen Gründen gewählt, sondern aus pragmatischen. Die politische Kultur in Deutschland wird noch länger von einer Trennungslinie zwischen Ost und West durchzogen sein. Sie muss immer vor dem Hintergrund deutlicher demographischer, politischer und wirtschaftlicher Asymmetrien im wiedervereinigten Deutschland verstanden werden. 7.6 Japan 414 Die Sozialdemokratische Partei hat in der japanischen Politik niemals eine zentrale Rolle gespielt. Dennoch wird eine Art sozialer Demokratie in Japan vom gesamten gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen System, das sich durch hochentwickelte, konsensorientierte Prozesse der Entscheidungsfindung auszeichnet, getragen. Zentrale Elemente der sozialen Demokratie sind neben der außerordent411 Albert/Linssen/Hurrelmann 2003: 3 412 Greiffenhagen/Greiffenhagen 2002: 292 413 ebenda: 294-295 414 Dieses Kapitel wurde auf der Basis des folgenden Textes erstellt: Lee, Eun-Jeung(2004): Soziale Demokratie in Japan. Elemente sozialer Demokratie im japanischen System. In: Meyer, Thomas: Theorie der sozialen Demokratie, Band II(im Erscheinen). 200 lich progressiv konzipierten Verfassung das ausgeprägte Gerechtigkeitsbewusstsein der Bevölkerung und der Nationalismus. Das politische System Das japanische Wohlfahrtssystem wird von einem pluralistischen politischen System getragen. Hervorstechendstes Merkmal dieses Systems ist die Jahrzehnte lange Dominanz der LDP(Liberaldemokratische Partei), welche bis auf eine kurze Unterbrechung von 1993-1994 seit 1955 den Ministerpräsidenten stellt. Erst relativ spät, Ende der 1960er Jahre, weitete sich das Spektrum der Oppositionsparteien aus. Vor allem die SPJ, die Sozialistische Partei Japans, gewann vorübergehend an Gewicht. Das politische System Japans wird daher oft als undemokratisch kritisiert, ist aber im Hinblick auf die politische Entscheidungsfindung ein ausgeprägt verhandlungsorientiertes System. Letzteres ist in Form der shingikai(ministerielle Beratungskommissionen) institutionalisiert. Interessenverbände, Vertreter der Öffentlichkeit und Fachleute sind in diesen quasi staatlichen Kommissionen in die Arbeit der Ministerien oder des Ministerpräsidenten integriert. Mit ihnen verfügt die politische Öffentlichkeit über einen gesetzlich festgelegten Kanal, Politik mitzugestalten. Zugleich geben die shingikai dem japanischen Staat ein Mittel in die Hand, mögliche Konfliktpotenziale in die Entscheidungsprozesse zu integrieren, indem die an den jeweiligen Politikfeldern Beteiligten bzw. Betroffenen in diese Beratungskommissionen berufen werden. Die Entscheidungsfindung in diesen Kommissionen beruht auf Konsens, daher sind die Prozesse meist recht langwierig. Der Nationalismus Bis in die Mitte des 19. Jahrhunderts entwickelte Japan von der Außenwelt weitgehend isoliert sein eigenes politisches und soziales System. Die erzwungene Öffnung des Landes im Jahr 1854 wurde in Japan von der Bevölkerung als große Demütigung empfunden. 415 Seitdem versuchte Japan, den Anschluss an die europäischen Staaten und die USA zu finden und mit diesen gleichzuziehen. Regierungsbeamte wurden in westeuropäische Länder geschickt, um dort systematisch Erfahrungen zu sammeln und in Japan einzubringen. So wurde beispielsweise das japanische Renten- und Gesundheitssystem am bismarckschen Modell ausgerichtet. Der japanische Nationalismus spiegelt sich in der Bestrebung, genauso stark bzw. reich zu werden, wie die fortgeschrittenen Länder. Während der Ölkrise in den 1970er Jahren wirkte der Nationalismus außerdem nach innen integrierend. Das Bewusstwerden der Verletzbarkeit Japans als ein von Rohstoffimporten abhängiges Land erhöhte bei Arbeitgebern und Arbeitnehmern unmittelbar die Bereitschaft zur Zusammenarbeit. Hierin liegt der Mobilisierungseffekt des Nationalismus. In Japan geschah die Mobilisierung der Bevölkerung aber auch durch Teilhabe an den Früchten des wirtschaftlichen Fortschritts. Dies trug wesentlich zur Konsolidierung der sozialen Demokratie nach 1975 bei. 415 In der Edo-Zeit(1603 – 1868) isolierten die Japaner ihr Land von der Außenwelt(Stahncke 1998: 135). 201 Das System der Grundrechte Die japanischen Gewerkschaften sind unabhängig und aktiv. Die ILO(International Labour Organisation) hat allerdings Gesetze kritisiert, die es Soldaten, Polizisten und Feuerwehrmännern verbieten, einer Gewerkschaft beizutreten und/oder zu streiken. Staatsbeamte können ebenfalls nicht streiken und sind – was die Aushandlung kollektiver Tarifverträge angeht – Restriktionen ausgesetzt. 416 Das Streikrecht ist folglich nur partiell gewährleistet. Das Grundrecht auf Gleichberechtigung von Männern und Frauen ist in Japan ebenfalls nicht vollkommen gesichert. Die Karriereaussichten japanischer Frauen sind eingeschränkt, sie sind außerdem Lohndiskriminierungen ausgesetzt. Nach neueren Berichten der japanischen Gewerkschaftsverbände ist die sexuelle Belästigung am Arbeitsplatz weit verbreitet. Zwar stellen Gesetze sexuelle Belästigung und Vergewaltigung unter Strafe, aber nur in sehr geringem Ausmaß. 417 Die japanischen Minderheiten der Ainu und Burakumin sowie die etwa 630.000 Koreaner in Japan werden gesellschaftlich und ökonomisch diskriminiert. 418 In der Verfassung des japanischen Staates sind zwar das Recht auf Arbeit(Artikel 27) und das Recht auf eine menschenwürdige Existenz(Existenzminimum, Artikel 25) verankert, aber diese beiden Artikel stellen nach der allgemeinen juristischen Interpretation kein einklagbares Recht dar. Dennoch bilden sie die unumstrittene Grundlage des Sozialstaates in Japan. Zudem hält die japanische Verfassung in Artikel 11 und 97 fest, dass die Menschenrechte unverletzliche, ewige Rechte sind, die den Bürgern allein aufgrund ihres Menschseins zukommen. Der Sozialstaat Beim internationalen Vergleich öffentlicher Sozialausgaben im Verhältnis zum Bruttosozialprodukt steht Japan am unteren Ende der Skala der hochentwickelten Industrienationen. 1991 wurden nur 14,1% des Bruttosozialprodukts für öffentliche Sozialausgaben verwendet. Damit liegt Japan hinter den USA(16,2%) und wendet im Vergleich zu Deutschland(29,1%) nur halb so viel Geld für öffentliche Sozialausgaben auf. Das liegt in erheblichem Maße daran, dass in Japan die Sozialleistungen zum Teil anders finanziert werden als in den Vergleichsländern. Obwohl die japanische Verfassung mit Artikel 25 eine Sozialstaatsklausel enthält und bereits im Jahre 1947 in mehreren sozialen Bereichen Gesetze erlassen wurden, gilt Japan als sozialer Spätentwickler. Erst 1970 wurde damit begonnen, ein umfassendes System der Sozialversicherung aufzubauen. Dies hängt damit zusammen, dass die LDP(Liberaldemokratische Partei) zwar lange Zeit den Sozialstaat westlichen Typs bewunderte und auch als Leitbild vertrat, ihn aber erst unter 416 Freedom House 2003 417 ebenda 418 ebenda 202 dem zunehmenden Druck von Bürgern und Kommunen umfassend verwirklichte. Auch wegen der Umweltbelastungen in den 1960er Jahren nahm die Kritik an der „Economy first“-Politik der LDP zu. Besonderheiten des japanischen Sozialsystems liegen in der kostenlosen medizinischen Versorgung für Senioren über 70 Jahre, welche auf Druck der Sozialistischen Partei Japans(SPJ) und anderer Oppositionsparteien eingeführt wurde, und in der Betonung der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik. Die Beschäftigungspolitik spielt im japanischen Wohlfahrtssystem eine Schlüsselrolle für die Sicherung des Existenzminimums. Denn das Recht auf ein menschenwürdiges Dasein wird in Japan so interpretiert, dass die Bürger zuallererst über einen Arbeitsplatz verfügen müssen, damit sie sich ihre Existenz selbst sichern können. Nur wenn sich weder auf eigene noch auf staatliche Initiative hin ein Arbeitsplatz finden lässt, gewährt der Staat ein Existenzminimum. Die Ölkrisen führten in Japan nicht zu einem Abbau des Wohlfahrtssystems, aber es kam zu einem Perspektivenwechsel. Während der Wohlfahrtsstaat europäischer Prägung noch bis Anfang der 1970er Jahre als Muster für die japanische Politik diente, verlor der Westen nun seine Vorbildfunktion. Japan wollte nicht durch eine weitere Institutionalisierung des Wohlfahrtsstaates europäischen Typs an internationaler Wettbewerbsfähigkeit verlieren. Nun galt die Devise von der„Wohlfahrtsgesellschaft japanischen Stils“. Der Familie und der Gemeinschaft sollte dabei ein größeres Gewicht bei der Wohlfahrtsproduktion zukommen. Dies beinhaltete allerdings keinen Abbau von Sozialleistungen, sondern nur eine rhetorische Akzentverschiebung und eine Anpassung der Expansionsgeschwindigkeit der Sozialausgaben an die neuen wirtschaftlichen Gegebenheiten und an die zu erwartenden demographischen Verschiebungen. Die staatlichen Sozialausgaben expandierten von 1951 bis 2000. Nur in den Jahren 1988 bis 1991, in denen Japan einen wirtschaftlichen Boom ohne gleichen erlebte, ist ein leichter Rückgang zu verzeichnen. Die Finanzierung des japanischen Sozialstaates ist gemischt: Die Renten-, Kranken-, Pflege-, Unfall- und Arbeitslosenversicherung wird durch Beiträge der Arbeitgeber und Arbeitnehmer bezahlt. Die Beiträge liegen allerdings deutlich niedriger als in Deutschland. Die Arbeitslosen- und Rentenversicherung(nur Grundrente) wird außerdem aus staatlichen Mitteln bezuschusst. Bei der Krankenversicherung zahlt der Patient, zusätzlich zu den Beiträgen, 20–30% der Kosten für die ärztliche Behandlung. Der Kapitalismustyp Japan gehört, ebenso wie Deutschland, die Niederlande und Schweden, zu den koordinierten Marktwirtschaften. 419 In Japan koordiniert sich die Marktwirtschaft aber nicht, wie in Deutschland, innerhalb von Industriesektoren, sondern innerhalb von Firmengruppen. Die wichtigsten Unternehmensnetzwerke sind auf keiretsu 419 Hall/Soskice 2001: 19 203 aufgebaut, also auf Gruppen oder Familien von Unternehmen und einem sich daraus ergebenden dichten Netz sektorenüberschreitender Verbindungen. Die wichtigste Form dieser Koordinierung ist der vertikale keiretsu mit einem Hauptunternehmen im Zentrum einer ganzen Gruppe von kleineren Unternehmen. Während in Deutschland Unternehmen innerhalb eines Industriesektors auch und gerade in sensiblen Bereichen zusammenarbeiten, ist die japanische Ökonomie stark von einer scharfen Konkurrenz zwischen den Unternehmen innerhalb derselben Branchen geprägt. Die koordinierte Zusammenarbeit in sensiblen Bereichen findet in Japan daher eher in derselben keiretsu statt, also zwischen Unternehmen, die zwar in unterschiedlichen Sektoren operieren, sich aber in einer Firmenfamilie organisiert haben. Die Struktur dieser keiretsu-Koordinierung hat signifikante Auswirkungen auf die Ausbildungssysteme und auf die üblichen Verfahren des Technologietransfers. Organisierte innerbetriebliche Berufsqualifikationen, Technologietransfers und Festsetzungen von Industriestandards finden fast ausschließlich innerhalb der vertikalen keiretsu statt. Arbeitnehmer werden ermutigt, sich firmen- bzw. firmengruppen-spezifische Fertigkeiten anzueignen, die sich in der gesamten Firmenfamilie nutzen lassen. Um Arbeitnehmer zu überzeugen, in diese sehr spezifischen Ausbildungen zu investieren, bieten vor allem große Unternehmen als Gegenleistung lebenslange Beschäftigung an. Um solche Zusagen auch einhalten zu können, haben japanische Unternehmen die Fähigkeit, sich sehr schnell auf neue Produkte und Produktbereiche einzustellen und Arbeitskräfte nach Bedarf innerhalb der keiretsu- Unternehmensgruppe zu verschieben. Ein Produktionssystem, das wesentlich auf keiretsu-Koordinierung basiert, zieht Vorteile aus diesem hohen Integrationsniveau der Belegschaften in die Unternehmen bzw. Unternehmensgruppe. Um dies weiter zu vertiefen, haben japanische Firmen„Unternehmens-Gewerkschaften“ entwickelt, die den Arbeitnehmern Mitsprachemöglichkeiten in Unternehmensangelegenheiten anbieten. Insgesamt betrachtet beruht das japanische Wirtschaftssystem auf drei Säulen, nämlich erstens dem japanischen Managementsystem, zweitens den Beratungssystemen auf der betrieblichen und der politischen Ebene(tripartistisch) und drittens dem„bankenbasierten stakeholder-Modell“. Diese drei sind untereinander eng verflochten, so dass das Wesen des Wirtschaftssystems nur in diesem gesamten Kontext zu verstehen ist: Das japanische Managementsystem: In der zweiten Hälfte der 1980er Jahre wurde in der Automobilindustrie ein japanischer Leistungsvorsprung sichtbar, der die amerikanischen und europäischen Konkurrenten zwang, sich nach japanischem Vorbild mit neuen Formen der 204 industriellen Arbeitsorganisation vertraut zu machen, um den Produktivitätsvorsprung der Japaner aufzuholen. 420 Das Geheimnis des japanischen Erfolgs wurde von Wissenschaftlern des Massachusetts Institute of Technology entschlüsselt, welche von 1984 bis 1989 in vierzehn Ländern 90 Montagewerke der Automobilindustrie untersuchten. Sie benutzten zum ersten Mal den Begriff„Lean Production“ und bezeichneten damit die Unternehmensorganisation bei Toyota, weil hier im Gegensatz zu den westlichen Automobilunternehmen von allen Produktionsressourcen weniger eingesetzt wurde: die Hälfte des Personals in der Fabrik, die Hälfte der Produktionsfläche, die Hälfte der Investitionen in Werkzeuge, die Hälfte der Zeit für die Entwicklung eines neuen Produkts. Die Japaner brauchten für ihre Produktion weit weniger als die Hälfte des notwendigen Lagerbestandes, machten weniger Fehler und produzierten eine größere Vielfalt von Produkten. Die japanischen Automobilwerke kamen mit durchschnittlich 16,8 Fertigungsstunden pro Fahrzeug aus, während amerikanische Werke seinerzeit 25,1 und europäische Werke 36,2 Stunden benötigten. 421 Es wurde bald klar, dass der japanische Leistungsvorsprung nicht technologisch bedingt war, sondern auf einer Veränderung der industriellen Arbeitsorganisation beruhte, deren Kern Gruppenarbeit ist, die aber noch andere Elemente umfasst und mit KAIZEN(wörtlich:„Wandel zum Guten“ oder„ständige Verbesserung“) beschrieben werden kann. Die Unternehmensphilosophie KAIZEN kennzeichnet nicht nur das Wirtschaftsleben der Japaner, sondern auch das soziale und häusliche Leben. Im Betrieb ist diese Philosophie die Basis für Mitarbeiter und Führungskräfte. Sie bedeutet, dass sich alle ständig um Verbesserungen bemühen, jegliche Art von Verschwendung im Betrieb vermeiden, sich dem„Null-Fehler-Konzept“ verpflichtet fühlen, den Qualitätsgedanken bei der Arbeit in den Vordergrund stellen und durch permanente Kontrolle die Qualität im Sinne der Kundenanforderungen sichern. Das japanische Vorbild wurde bald auf US-amerikanische und europäische Unternehmen übertragen. Die Auswirkungen dieser neuen Arbeitsorganisation auf die Beschäftigung sind allerdings umstritten. 422 Beratungssysteme auf der betrieblichen Ebene: In den 1980er und 1990er Jahren war im Zusammenhang mit der westlichen Diskussion über die Leistungsfähigkeit der japanischen Wirtschaft immer wieder von der Friedfertigkeit und Disziplin der japanischen Arbeiter die Rede. Sie seien „absolut loyal gegenüber dem Unternehmen und arbeiten mit höchstem Einsatz für ihre Firma“. 423 Hätte man dabei nur einen kurzen Blick auf die Geschichte geworfen, wäre sofort klar geworden, wie haltlos solche Aussagen sind. Denn die Arbeiter Japans unterscheiden sich von ihren ausländischen Kollegen kaum. Die Sicherheit der Arbeitsplätze und die Erhöhung des Einkommens stehen auch bei 420 Friedrich/Wiedemeyer 1998: 113 ff. 421 ebenda: 115 422 ebenda: 117 ff. 423 Okumura 1992: 21 205 ihnen im Mittelpunkt des Interesses. Dafür organisieren sie sich und kämpfen auch, wenn sie es für notwendig halten. Dies belegen die häufigen Streiks unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg. Bis zu Beginn der 1970er Jahre bestand der ausgesprochen starke linke Flügel der Gewerkschaften aus den sog.„militanten“ Gruppen. 424 Freilich ist der Organisationsgrad der Beschäftigten in Japan von etwa einem Drittel in den 1970er Jahren auf gegenwärtig ein Fünftel zurückgegangen. Der Rückgang ist im Wesentlichen durch die Zunahme der abhängig Beschäftigten insgesamt zu erklären. Ihre Anzahl stieg nämlich zwischen 1970 und 2001 von 33,5 auf 53,7 Millionen. Die Anzahl der gewerkschaftlich organisierten Arbeitnehmer blieb dagegen seit Mitte der 1970er Jahre konstant. Die japanischen Gewerkschaften sind vor allem in Großunternehmen(Industrie, Transport und Kommunikation) und im staatlichen und halbstaatlichen Sektor gut vertreten. In Unternehmen mit mehr als 1000 Beschäftigten liegt der Organisationsgrad seit 1960 bei ca. 55%. In kleineren Unternehmen mit 100 bis 999 Beschäftigten liegt der Organisationsgrad dagegen lediglich bei 17% und in Unternehmen mit weniger als 100 Beschäftigten bei gerade einmal 1,3%. 425 In Japan hat sich spätestens seit Mitte der 1970er Jahre die gegenwärtige Form der industriellen Beziehungen fest etabliert. Es gibt vor allem zwei Säulen: erstens die kollektiven Lohnverhandlungen und zweitens die Mitbestimmung der Arbeiterschaft auf allen Ebenen. Bei den kollektiven japanischen Lohnverhandlungen werden, anders als in Deutschland, keine Branchen- und Flächentarifverträge abgeschlossen. Die Verhandlungen werden zwischen Betriebsgewerkschaften und Unternehmen geführt – allerdings in enger Abstimmung mit den Dachverbänden. So entstehen über mehrere Wochen hinweg Richtwerte für die Lohnverhandlungen in den Unternehmen. Nach den ersten Abschlüssen in den bedeutendsten Unternehmen schwappt die Welle der Abschlüsse dann über einige Wochen zunächst zu anderen Großunternehmen und dann zu den mittleren und kleinen Unternehmen. Immer wird dabei auf die konkrete Unternehmenssituation geachtet. 426 Die Ergebnisse dieser Verhandlungen sind letztlich kaum von denjenigen zu unterscheiden, die in Systemen mit Branchentarifverträgen erzielt werden. Mit der Größe der Unternehmen variieren jedoch die Lohneinkommen. In kleineren Unternehmen(10-99 Beschäftigte) ist das Jahreseinkommen etwa ein Drittel niedriger als in Unternehmen mit mehr als 1000 Beschäftigten. Bezüglich der Mitbestimmung der Arbeitnehmer ist Folgendes anzumerken: In Japan stieg der Anteil der irregulär beschäftigten Arbeitnehmer an den Beschäftigten insgesamt zwischen 1975(9,9%) und 1990(15,2%) um über 5% an. 427 Die 424 Shinkawa 1990: 252-275 425 ebenda 426 Kamppeter 2003: 36-38 427 Seifert 1998: 106 206 größte Gruppe der irregulär Beschäftigten sind die Teilzeitkräfte. Ihre Anzahl erhöhte sich zwischen 1985 und 1995 von 3,6 auf 5,56 Millionen. 428 Hierbei ist zu berücksichtigen, dass sie häufig fast ebenso viele Stunden leisten wie Vollzeitarbeitskräfte. Frauen stellen die große Mehrheit der irregulär Beschäftigten. Die Interessen der Arbeitnehmer in neuen irregulären Beschäftigungsformen werden jedoch von den Unternehmensgewerkschaften ignoriert. Da das Management je nach konjunktureller Lage die Anzahl der irregulären Arbeitskräfte flexibel ändern kann, sind die Dauerbeschäftigungsverhältnisse der regulär Beschäftigten geschützt. Die meisten Unternehmensgewerkschaften setzen sich für die stets zuerst von Entlassung betroffenen irregulär Beschäftigten nicht ein. 429 Diese Defizite in der gewerkschaftlichen Interessenvertretung haben zu neuen organisatorischen Initiativen geführt. In mehreren Städten entstanden so genannte Community Unions, die auf lokaler Ebene alle Arbeitnehmer, unabhängig von ihrer jeweiligen Beschäftigungsform, zu organisieren versuchen. Inzwischen sind auch Gewerkschaften, die nur Arbeitnehmerinnen vertreten, entstanden, wie z.B. die Frauengewerkschaft Tokyo( Josei Yunion Tokyo), welche 1995 gegründet wurde. Beratungssysteme auf der politischen Ebene: Der Art und Weise der staatlichen Einflussnahme im Wirtschaftsprozess erregt unter westlichen Handelspartnern Japans immer wieder die Gemüter. In Japan ist es selbstverständlich, dass der Staat in das Wirtschaftsgeschehen eingreift und es in seinem Sinne zu beeinflussen versucht. Die Instrumente staatlicher Lenkung reichen neben herkömmlichen Maßnahmen der Globalsteuerung von gemeinsamen Plänen der Ministerien und Unternehmen zur Expansion oder Schrumpfung bestimmter Wirtschaftsbereiche über gelegentliche Außerkraftsetzung des Wettbewerbsrechts und Zulassung von Rezessionskartellen bis hin zu koordinierten Forschungs- und Entwicklungsanstrengungen. 430 Ein wichtiges Mittel zur Beeinflussung des allgemeinen wirtschaftlichen„Klimas“ ist die administrative Lenkung( Gyosei Shido), die weitgehend informelle Einflussnahme der Bürokratie. Sie basiert auf einer engen Verbindung von BeamtenEliten, Politikern und Wirtschaftsführern. In Japan wird das kooperative Element in den Beziehungen zwischen Staat und Wirtschaft offiziell stark betont. Vieles geschieht hier aufgrund von Empfehlungen. Staat und Unternehmen entscheiden sogar über die Zukunftsaussichten ganzer Industrien und ergreifen in Abstimmung miteinander gezielte Förderungs- und Umstrukturierungsmaßnahmen. Die staatliche Lenkung ist daher sehr viel stärker als in anderen Ländern mit den Bedürfnissen der Wirtschaft vertraut und auf sie zugeschnitten. 428 ebenda: 106 429 ebenda: 106 430 Reszat 1998: 280 207 Das Banken-basierte stakeholder-Modell: Japan gilt ebenso wie Deutschland als ein Land, dessen Unternehmensverfassung auf dem„Banken-basierten“ bzw.„stakeholder“-Modell beruht. 431 Wie in Deutschland erfolgt die Finanzierung der Investitionen im Wesentlichen über das Bankensystem, während Finanzinstitutionen und Industrieunternehmen den überwiegenden Teil des Aktienkapitals kontrollieren, nämlich 68,4% im Jahr 1995. 432 Das war nicht immer so, denn 1949 waren noch 69,1% des Aktienkapitals in der Hand von privaten, nicht-juristischen Personen. Unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg hatte die amerikanische Besatzungsbehörde im Zuge der Demokratisierung und Demilitarisierung die großen Konzerne ( zaibatsu) zerschlagen. Die individuellen Großaktionäre verschwanden und Aktien wurden breiter gestreut. Das Antimonopolgesetz von 1947 verbot juristischen Personen, auf eigene Rechnung Aktien zu erwerben. 433 Infolgedessen besaßen private Personen den größten Teil der Aktien. In dieser Phase war noch offen, wohin sich der japanische Kapitalismus entwickeln würde. 434 Mit einer Reihe von Novellierungen des Anti-Monopolgesetzes, von denen die Erste bereits 1949 verabschiedet wurde, wurde das Verbot gelockert und die „Korporatisierung des Aktienbesitzes“ in Japan begann. 435 Viele private Aktienbesitzer veräußerten ihre Aktien während der Phase der hohen Inflation. Infolgedessen betrug ihr Anteil am Aktienbestand 1960 nur noch 46% und 1991 nur noch 23,2%. Mit der Novellierung des Antimonopolgesetzes 1953 nahmen die Überkreuzverflechtungen der Unternehmen deutlich zu. Durch die Einrichtung regelmäßiger Versammlungen der Firmenchefs formierten sie sich als Unternehmensgruppen neu. 436 Die„Korporatisierung“ erlebte einen weiteren Schub, als Japan 1964 Mitglied der OECD wurde und aus diesem Anlass einer Liberalisierung der Kapitalmärkte zustimmen musste. Man fürchtete, dass nun das ausländische Kapital die Aktien japanischer Unternehmen in großem Umfange aufkaufen könnte. Angeführt vom Automobilunternehmen Toyota setzten die japanischen Großunternehmen die„Aktion sicherer Aktienbesitz“(„ antei kabunushi kôsaku“) in Gang. Unternehmen kauften und verkauften gegenseitig ihre Aktien, meist innerhalb derselben Unternehmensgruppe. An der Grundstruktur des Aktienbesitzes hat sich seitdem nicht viel verändert. 7,4% der Aktien wurden 1995 von ausländischen, meist institutionellen Anlegern gehalten, die durch ihre häufigen Käufe und Verkäufe von Aktien sehr viel Unruhe in die Aktienmärkte brachten und in Einzelfällen sogar die Kontrolle über japanische Unternehmen erlangen konnten. 431 Jackson 2001: 121 432 Jackson 2001: 123 433 Okumura 1992: 22-25 434 ebenda: 153 435 ebenda: 22-25 436 ebenda: 48 208 Politische Kultur und Zivilgesellschaft Das japanische politische System wird von einer stark integrierten politischen Kultur gestützt, die deutlich vom normativen Anspruch auf Gleichheit bestimmt ist. In den 1950er und 1960er Jahren, also während der Phase der sehr hohen Wachstumsraten, war das Vertrauen in das demokratische politische System groß. In dieser Zeit war man von der Chancengleichheit in der japanischen Gesellschaft überzeugt. Seit den 1970er Jahren wird daran immer weniger geglaubt. Stattdessen kommt den japanischen Bürgern das Wort„ungerecht“ leicht über die Lippen, wenn sie sich über ihre Gesellschaft äußern. Angesichts der im internationalen Vergleich geradezu vorbildlichen Einkommensverteilung mag eine solche Wahrnehmung überraschen, wenngleich sich die Verteilungsindices in den 1990er Jahren in der Tat etwas verschlechtert haben dürften. Tatsächlich rührt das Ungerechtigkeitsbewusstsein aus der Wahrnehmung, dass nicht mehr nach der persönlichen Anstrengung, sondern nach Leistung belohnt wird. Hinzu kommt, dass sich die sozialen Schichten offensichtlich mehr als früher nach dem Bildungsstand der Eltern reproduzieren, so dass der Glaube an eine offene japanische Bildungsgangsgesellschaft, in der jeder unabhängig von Herkunft und Vermögen nach Begabung, Fähigkeit und eigener Anstrengung seinen Platz findet, erschüttert worden ist. Diese Veränderung im Bewusstsein geht mit einem Wertewandel einher. Seit Ende der 1960er Jahre ist in Japan das Aufkommen neuer„post-materieller“ Wertevorstellungen zu erkennen. Sie bilden die Basis vieler sozialer Bewegungen, die vor allem auf kommunaler Ebene sehr erfolgreich waren und sind. Die Zahl der Bürgerinitiativen und Freiwilligenorganisationen geht in die Millionen. Die Zivilgesellschaft in Japan ist stark, auch wenn nur die wenigsten Organisationen und Vereinigungen über eine landesweite politische Interessenvertretung verfügen. Ausblick In Japan sind alle Elemente einer sozialen Demokratie vorhanden. Gleichwohl wurden diese ohne eine mächtige sozialdemokratische Partei und ohne ein sozialdemokratisch-ideologisches Fundament geschaffen. Die bürokratischen, akademischen und politischen Eliten des Landes haben zur sozialen Demokratie beigetragen, weil sie auf der Suche nach tragfähigen Lösungen überall auf der Welt Informationen, Ideen und Konzepte sammelten und umsetzten. Das japanische System ist nicht frei von problematischen Aspekten. Da es nach innen gerichtet ist und immer noch eine stark nationalistische Komponente dominiert, verfügt das Land kaum über Konzepte und praktische Ansätze für die Integration ausländischer Minderheiten. Die Einwanderung von Arbeitskräften hat längst begonnen und wird sich voraussichtlich in Zukunft verstärken. Japan wird daher nicht umhin kommen, sich mit solchen Fragen zu beschäftigen. Derzeit stehen Ausländern nicht alle Rechte der japanischen Verfassung zu. Ethnische Minderheiten wie beispielsweise die Ainu aus dem Norden Japans werden noch 209 immer diskriminiert. Zwar hat sich seit den 1990er Jahren deren rechtliche Lage verbessert, aber nicht in ausreichendem Maße. Ebenso ist die Gleichstellung der Geschlechter erheblich verbesserungsbedürftig. Das gleiche gilt für die Unterstützung von Obdachlosen, Tagelöhnern und Sozialhilfeempfängern. Darüber hinaus bleibt die Vergangenheitsbewältigung ein nagendes Problem, das die Beziehungen zu den Nachbarländern belastet. Durch diese offenen Probleme fällt ein Schatten auf die soziale Demokratie in Japan mit ihren umfassend ausgebauten und leistungsfähigen sozialen Sicherungssystemen. 7.7 USA 437 Das politische System Die USA sind ein ausgeprägt präsidentielles Regierungssystem. Kennzeichen des Landes ist seine dualistische Struktur: Parlament und Regierung verfügen über eine jeweils eigenständige Legitimation durch die Wähler, sind aber bezüglich ihrer Handlungsfähigkeit voneinander abhängig. 438 Exekutive und Legislative sind als eigenständige Verfassungsorgane ausgestaltet und vielfältig verschränkt. Der Präsident kann vom Kongress aus politischen Gründen nicht aus dem Amt entfernt werden und im Gegenzug das Parlament nicht auflösen. Ausdruck dieser Unabhängigkeit ist auch das Inkompatibilitätsgebot, nach dem Mitglieder der Regierung nicht dem Kongress angehören dürfen. 439 In den USA wird der Präsident de facto vom Volk gewählt. Es handelt sich dabei um eine Mehrheitswahl. Die Abgeordneten des Repräsentantenhauses werden alle zwei Jahre ebenfalls direkt durch das Volk gewählt. Im Senat ist jeder der 50 Bundesstaaten der USA durch zwei Senatoren vertreten, die für sechs Jahre gewählt werden. 440 Das amerikanische Regierungssystem wurde stark durch die von Montesquieu und John Locke vertretene Gewaltenteilungslehre beeinflusst. Diese befürwortete eine Teilung bei gleichzeitiger Verschränkung der Gewalten, um einen Machtmissbrauch zu verhindern. Dieser Konzeption folgend wurde ein System getrennter und personell wie legitimatorisch unabhängiger, aber untereinander weitgehend verschränkter Institutionen geschaffen. Auf der einen Seite hat jedes Verfassungsorgan einen eigenen Kompetenzbereich, auf der anderen Seite sind Kompetenzen dadurch verschränkt, dass jede Instanz bestimmte Rechte für ein wirksames Eingreifen in die Kompetenzen der anderen Instanzen hat. Das System besteht damit aus einem Verbund von Institutionen, welche sich wechselseitig kontrollie437 Dieses Kapitel wurde auf der Basis des folgenden Textes erstellt: Hinchman, Lew(2004): The United States: a liberal welfare state? In: Meyer, Thomas: Theorie der sozialen Demokratie, Band II(im Erscheinen). 438 Lehner/Widmaier 2002: 115 439 ebenda: 115 440 ebenda: 116-117 210 ren; ein System von„ checks and balances“. Es soll eine starke Regierung, die einschneidend in Wirtschaft und Gesellschaft eingreifen kann, verhindern. Das amerikanische Verfassungssystem zielt folglich auf eine möglichst weitreichende Gewaltenteilung und Machtbeschränkung und damit insbesondere auf einen wirksamen Schutz individueller Freiheit vor ungerechtfertigter staatlicher Macht. Die folgenden Merkmale beschreiben das Verfassungssystem im Einzelnen: 441 Die legislative Gewalt liegt beim Kongress, dessen Häuser(Senat und Repräsentantenhaus) gleichberechtigt zusammenwirken. Der Präsident muss allen Gesetzen zustimmen, bevor sie in Kraft treten können. Die exekutive Gewalt liegt beim Präsidenten, der gleichzeitig Staatsoberhaupt und Regierungschef ist. Bei seinen Entscheidungen ist er aber an den Rat und die Zustimmung des Senats gebunden. Die oberste richterliche Gewalt ist dem Supreme Court und den vom Kongress eingesetzten Bundesgerichten zugewiesen. Der Supreme Court kann jedes Gesetz für verfassungswidrig erklären und damit tief in die Kompetenzen der Legislative eingreifen. Die horizontale Gewaltenteilung zwischen Exekutive, Legislative und Judikative wird ergänzt durch eine vertikale Gewaltenteilung in Form einer stark föderalistischen Staatsstruktur. Die amerikanische Verfassung enthält eine Garantie der liberalen Bürgerrechte, nicht aber der sozialen und ökonomischen. Die Respektierung der Bürgerrechte durch staatliches Handeln unterliegt gerichtlicher Kontrolle. Im amerikanischen System kommt der Parteienkonkurrenz keine tragende Funktion zu. 442 Die amerikanischen Parteien sind, im Vergleich zu den Parteien parlamentarischer Systeme, kaum einflussreiche Institutionen der Politiksteuerung, sondern vorwiegend Wahlkampforganisationen. Sie sind programmatisch wenig festgelegt, treten nicht mit einem ausgearbeiteten Regierungsprogramm zu Wahlen an und operieren auch im Kongress meist nicht als geschlossene Fraktionen. Die Exekutive geht nicht aus Fraktionen hervor. Im Senat und im Repräsentantenhaus ist die Parteizugehörigkeit bei Sachentscheidungen von geringer Bedeutung; vielmehr spielen die Interessenbindungen der individuellen Kongressmitglieder die entscheidende Rolle. 443 In den vergangenen zwei Jahrzehnten hat jedoch die Relevanz der Parteien im politischen System deutlich zugenommen und sich eine bisher unbekannte programmatische Polarisierung herauskristallisiert. 444 Seit den 1980er Jahren unter441 ebenda: 119 442 ebenda: 121 443 ebenda: 121 444 Seelaib-Kaiser 2001: 282 211 scheiden sich die amerikanischen Parteien ideologisch stärker voneinander und formulieren deutlicher ihre Handlungsabsichten. Die Tendenz der ideologischen Polarisierung verstärkte sich in den 1990er Jahren noch. 445 Es bleibt abzuwarten, ob sich dieser Trend stabilisiert. Ein zentrales Problem des amerikanischen Regierungssystems liegt in der geringen Integration und Konsistenz staatlichen Handelns. Die starke institutionelle Differenzierung des Systems und die geringe Integrationsfähigkeit der Parteien begünstigen einen erheblichen Einfluss partikularer Interessen. Die Politik ist dadurch weniger koordiniert und wechselhaft. 446 Die USA sind ein typisches Beispiel für eine pluralistische Demokratie. Das amerikanische Regierungssystem verfügt zwar über ein beträchtliches Berücksichtigungspotenzial, wenn es um hoch organisationsfähige Interessen geht, versagt aber häufig dann, wenn es sich um zwar breite, aber wenig organisationsfähige Interessen handelt. Das zeigt sich insbesondere bei den anhaltenden Problemen der Integration ethnischer Minderheiten oder bei den Schwierigkeiten mit der sozialpolitischen Bewältigung von Armut. 447 Das System der Grundrechte Geschlechtergleichheit ist in den USA gesetzlich festgeschrieben und wird von gerichtlichen Entscheidungen unterstützt. Frauen verdienen zwar im Durchschnitt immer noch weniger als Männer, aber bei den Hochschulabsolventen ist die Lücke zwischen den Gehältern immer kleiner geworden. Das durchschnittliche Gehalt einer 20-jährigen Frau unterscheidet sich kaum noch vom durchschnittlichen Gehalt des Mannes gleicher Altersklasse. Längst ergreifen Frauen Berufe in den Bereichen Medizin, Jura und Journalismus. An den journalistischen und juristischen „Schools“ stellen sie sogar bereits die Mehrzahl der Studierenden. 448 In den USA ist die Ungleichheit bei den Einkommen und der Gesundheit im Vergleich zu den anderen untersuchten Staaten relativ groß. Die Arbeitslosigkeitsrate ist dagegen niedrig(4,1% im Jahr 1999). 449 Obwohl die amerikanische Verfassung den Arbeitern das Recht auf Gewerkschaftsgründungen und Tarifverhandlungen zusichert, ist die Arbeiterbewegung relativ schwach. Nur etwas mehr als 13% der Arbeiter und weniger als 10% der Beschäftigten im privaten Geschäftsbereich gehören einer Gewerkschaft an. Der niedrige Organisationsgrad der Arbeitnehmer kann zum einen auf kulturelle 445 ebenda: 282 446 Lehner/Widmaier 2002: 124 447 ebenda: 149 448 Freedom House 2003 449 ebenda 212 Faktoren zurückgeführt werden, zum anderen auf den starken Widerstand der Arbeitgeber. 450 Der Sozialstaat Der Social Security Act von 1935 ist das amerikanische sozialpolitische Grunddokument. 451 Es regelt bundeseinheitlich die wichtigen Belange der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidensicherung. Alle anderen sozialpolitischen Bereiche sind auf der Ebene der Gliedstaaten geregelt, wobei erhebliche Unterschiede hinsichtlich der gewährleisteten Ansprüche, ihrer Art, ihres Umfangs und ihrer Höhe nach bestehen. 452 Die amerikanische Sozialpolitik ist geprägt durch fortgesetzte Auseinandersetzungen zwischen Bund und Gliedstaaten über die Zuständigkeiten und die Finanzierung von sozialen Leistungen. Das institutionelle Arrangement der Wohlfahrtsproduktion ist in den Vereinigten Staaten durch die Vorherrschaft des Marktprinzips gekennzeichnet. Im Land dominiert die Erwartung, dass staatliche Maßnahmen die Wirksamkeit der Marktkräfte nicht beeinträchtigen dürfen. Dementsprechend fehlt es an staatlichen Vorgaben für das Arbeitsrecht. Für die soziale Absicherung spielen betriebliche Sozialleistungen eine außergewöhnlich große Rolle. Für den Fall der Erwerbslosigkeit vor dem Ruhestand fehlt es an wirksamen Vorkehrungen. In den USA hat jeder seinen Lebensunterhalt durch Arbeit zu verdienen. Die öffentliche Förderung der Betreuung von Kleinkindern ist gering. Kinderbetreuung wird als reine Privatangelegenheit betrachtet. 453 An zweiter Stelle im Arrangement der Wohlfahrtsproduktion steht die Familie. Deren Solidarität ist äußerst wichtig für den persönlichen sozialen Schutz. Ein Großteil der städtischen Armut ist auf instabile Familienzusammenhänge zurückzuführen. Der Staat stellt lediglich für die Kriegsveteranen, die Alten und die Behinderten eine soziale Sicherung zur Verfügung. Für den sozialen Schutz aller anderen bedürftigen Bevölkerungsgruppen sind die Kirchengemeinden und sonstige gemeinnützige Einrichtungen zuständig. 454 In den USA werden weit größere soziale Ungleichheiten akzeptiert als in Europa, was eine wesentliche Bedingung für das marktorientierte System ist. Die Einkommensungleichheit ist höher als in den meisten europäischen Staaten. 455 450 ebenda 451 Kaufmann 2003: 121 452 ebenda: 121 453 ebenda: 122 454 ebenda: 122 455 Atkinson 1996 213 Weitere Besonderheiten des amerikanischen Systems können am Beispiel des Gesundheitssystems erläutert werden: Das Gesundheitswesen der USA ist – gemessen am Anteil der Gesundheitsaufwendungen am Volkseinkommen – das mit Abstand teuerste auf der Welt. Die Hauptursache liegt in den enormen Behandlungs- und Versicherungskosten. Da das Gesundheitswesen in den USA unter den marktwirtschaftlichen Grundsatz der freien Preisbildung fällt, gibt es keine wirksamen Maßnahmen, um den Kostenanstieg einzudämmen. 456 Es fehlt an einer staatlichen Aufsicht oder an einem ausreichenden Verbraucherschutz. Die soziale Sicherung bei Krankheit steht im internationalen Vergleich besonders ungünstig da. 457 Auf der Seite der Leistungserbringung dominiert – ähnlich wie im Bildungssystem – der private Sektor. Die Steuerung des Gesundheitssektors erfolgt nach marktwirtschaftlichen Gesichtspunkten. Nachteile, die sich daraus ergeben, zeigen sich zum Beispiel in der bei schwarzen Frauen um sechs Jahre geringeren Lebenserwartung im Vergleich zu weißen Frauen. Bei Männern liegt die Differenz sogar bei acht Jahren. 458 Hinsichtlich der Krankenversicherung gibt es für die im Erwerbsalter Stehenden in den USA keine staatlichen Vorgaben. Das hat insbesondere zwei Folgen: Erstens ist der Krankenversicherungsschutz meist mit dem Arbeitsverhältnis verbunden, und der größte Teil der Versicherungsbeiträge wird von den Arbeitgebern getragen. Dadurch ist die Konsumentenautonomie der Versicherten erheblich beschränkt. Zweitens verlieren entlassene oder kündigende Arbeitnehmer mit ihrer Stelle meist auch den Versicherungsschutz. 459 Ca. 15% der Bevölkerung besitzen überhaupt keine Krankenversicherung. 460 Das Bildungssystem Manche Autoren sehen in der Bildungspolitik den Kern der amerikanischen Sozialpolitik. 461 Von einer staatlich gestalteten Bildungspolitik kann allerdings kaum die Rede sein, wohl aber von einer im Vergleich zu Europa nachhaltigeren Angleichung der Bildungschancen. 462 Dies hängt mit den libertären und egalitären Idealen des Landes zusammen, denen zufolge das Bildungswesen für eine Gleichheit der Startchancen sorgen soll. Die Expansion des Bildungswesens der USA hat mit dazu beigetragen, dass die amerikanische Gesellschaft von einer breiten Mittelschicht gestützt wird, deren Angehörige eine höchst unterschiedliche Herkunft aufweisen. Es gibt in den USA kein staatliches Bildungsmonopol wie in Deutschland. Das Bildungswesen wurde zunächst von den Kirchen begründet und dann zunehmend 456 Kaufmann 2003: 112 457 ebenda: 109 458 Schneider 1994: 475 459 Kaufmann 2003: 111 460 Schneider 1994: 473-477 461 Heidenheimer 1981 462 Kaufmann 2003: 107 214 von den Kommunen fortgeführt. Ohne Mitwirkung des Bundes wurden auf der Ebene der Einzelstaaten und Gemeinden Universitäten und Schulen ausgebaut. Die Beteiligung der Kirchen und sonstigen privaten Träger am Bildungswesen ist folglich sehr hoch. Da auch das Berechtigungswesen in den USA nicht staatlich reguliert wird, spielen Zertifikate eine weit geringere Rolle für den Berufseintritt als in Europa. Das Beschäftigungssystem in den USA ist dadurch wesentlich offener als in Europa. Es gibt auch keine duale Berufsausbildung wie in Deutschland. Wer eine praktische Tätigkeit erlernen möchte, ist auf„training on the job“ verwiesen. 463 In den USA spielt die Reputation der einzelnen Bildungseinrichtungen für die soziale Aufstiegschance jedes Einzelnen eine weit größere Rolle als in Europa. Im nichtöffentlichen Bereich des allgemeinbildenden Schulwesens wird zudem häufig ein erhebliches Schulgeld gefordert. Trotz der vielfältigen privaten Initiativen und Stipendien entstehen dadurch finanzielle Zugangsbarrieren für Familien mit niedrigerem Einkommen. Der Kapitalismustyp Die USA sind ein typisches Beispiel für eine liberale Marktwirtschaft. 464 Liberale Marktwirtschaften können volkswirtschaftlich betrachtet genauso leistungsfähig sein wie koordinierte Marktwirtschaften, aber sie erreichen dies auf eine andere Art und Weise. In liberalen Marktwirtschaften sind die Firmen viel stärker auf Marktbeziehungen angewiesen, um die Koordinationsprobleme zu lösen, welche in koordinierten Marktwirtschaften durch nicht„marktmäßige“ Koordination, bzw. Zusammenarbeit und strategische Interaktion bewältigt werden. 465 In allen Bereichen der amerikanischen unternehmerischen Bemühungen erweisen sich die wettbewerbsfähigen Märkte als sehr robust und es gibt weniger institutionelle Unterstützung für nicht„marktmäßige“ Formen der unternehmerischen Koordination. 466 Die Finanzsysteme: In den USA erfolgt die Unternehmensfinanzierung maßgeblich über den Kapitalmarkt. Bei der Kapitalbeschaffung ist der große amerikanische Aktienmarkt relevant, der durch eine sehr hohe Transparenz und sehr heterogene Gruppen von Akteuren gekennzeichnet ist. Die Unternehmen sind untereinander nur gering verflochten. Kein Unternehmen, auch keine Bank, hat einen Sitz im Aufsichtsrat eines anderen Unternehmens. Das Interesse der Aktionäre an möglichst hohen 463 ebenda: 108 464 Hall/Soskice 2001: 19 465 ebenda: 27 466 ebenda: 27 215 Dividenden bestimmt die einzelne Unternehmensstrategie wesentlich. 467 Der Zugang zu fremdem Kapital ist stark abhängig vom Wert der Firma auf dem Aktienmarkt und von den frei verfügbaren Informationen über ihre unmittelbaren Profitdaten und Marktbewertungen. Für Unternehmensfusionen und Zukäufe gibt es wenig gesetzliche Restriktionen.„Feindliche Übernahmen“ werden toleriert. Die industriellen Beziehungen: Im Vergleich zu koordinierten Marktwirtschaften sind die Gewerkschaften und die Arbeitgeberverbände in den USA relativ schwach. Der gesetzliche Kündigungsschutz ist sehr gering. Die Arbeitsbeziehungen sind durch kurzfristige Beschäftigungsverhältnisse gekennzeichnet. Lohnverhandlungen gibt es lediglich auf der betrieblichen Ebene. 468 Für die Firmen existieren keinerlei rechtliche Vorgaben, die die Einrichtung eines Betriebsrates vorschreiben. Der Arbeitsmarkt ist insgesamt betrachtet sehr flexibel. Die oberste Management-Ebene hat häufig die uneingeschränkte Kontrolle über das Unternehmen. Arbeitskräfte können, der Konjunktur entsprechend, kurzfristig eingestellt oder auch entlassen werden. Somit können die Unternehmen sehr flexibel auf Marktentwicklungen reagieren. Der Anpassungsdruck an Marktveränderungen ist aber auch entsprechend groß. Aufgrund des flexiblen Arbeitsmarktes können aufwändigere Produktionen, für die eine längerfristige Beschäftigung der Arbeitnehmer von Vorteil ist, weniger effektiv umgesetzt werden. 469 Das typische amerikanische Produktionsmodell ist die Produktion mit niedrig qualifizierten Beschäftigten und niedrigen Löhnen. Das Ausbildungs- und Weiterbildungssystem: In liberalen Marktwirtschaften sind die Ausbildungs- und Weiterbildungssysteme an den hoch flexiblen Arbeitsmarkt angepasst. 470 Berufliche Aus- und Fortbildung wird normalerweise von Bildungsinstitutionen angeboten, die durch formalen Unterricht eher allgemeine Fähigkeiten und Fertigkeiten vermitteln. Denn die Firmen investieren ungern in die Ausbildung ihrer Mitarbeiter und in die Vermittlung von industrie-spezifischen Fähigkeiten, da sie nie sicher sein können, dass andere Firmen die von ihnen ausgebildeten Mitarbeiter nicht einfach abwerben. Diese Firmen hätten dann von dem Ausbildungsengagement profitiert, ohne selbst in Ausbildung investiert zu haben. 471 Aus der Perspektive der Arbeiter, die Jobs mit kurzfristiger Beschäftigungsdauer annehmen und sich auf einem flexiblen Arbeitsmarkt bewegen, lohnt es sich 467 ebenda: 27-29 468 ebenda: 29 f. 469 ebenda 470 ebenda: 30 471 ebenda 216 nicht, in Industrie-spezifische Fähigkeiten zu investieren. Denn ihre berufliche Laufbahn hängt eher von allgemeineren Fähig- und Fertigkeiten ab, die vielfältig einsetzbar sind. 472 Viele Ausbildungs- und Weiterbildungsprogramme, sogar diejenigen der Betriebswirtschaft oder der Ingenieurswissenschaft, setzen daher eher auf die Vermittlung allgemeiner Fähigkeiten als auf die Vermittlung speziellerer Kompetenzen. Ein höheres Niveau der Allgemeinbildung vermindert natürlich die Kosten für zusätzliche Weiterbildung. Deshalb investieren die Firmen in den USA zwar in die betriebliche Bildung, allerdings nicht in dem Maße wie in koordinierten Marktwirtschaften. Die Firmen bieten Weiterbildung in den„absatzfähigen“ Tätigkeiten, so dass die Arbeitnehmer einen Anreiz haben, zu lernen. Das Ergebnis ist eine Arbeitnehmerschaft, die gut ausgerüstet ist mit allgemeinen Fähigkeiten und die besonders geeignet ist für Beschäftigungszuwächse im Dienstleistungssektor, wo solche Fähigkeiten von Bedeutung sind. Diese Arbeitnehmerschaft liefert den Firmen aber keine hoch spezialisierten Arbeitskräfte oder Arbeitnehmer, die über firmen-spezifische Kenntnisse verfügen. 473 Beziehungen zwischen Unternehmen: In liberalen Marktökonomien basieren die Beziehungen zwischen Unternehmen meist auf Marktbeziehungen und einklagbaren formellen Verträgen. 474 In den USA gibt es zwar gesetzliche Regelungen zum Verbot von Kartellen oder Monopolen, die dazu dienen, Preisabsprachen zu tätigen. Firmen, die vertragliche Beziehungen mit anderen Firmen eingehen wollen, erhalten aber nur sehr wenig Unterstützung vom amerikanischen Rechtssystem. Der Transfer von technischem Wissen gelingt in den USA, indem Wissenschaftler und Ingenieure von einer Firma in eine andere wechseln(oder von einem Forschungsinstitut an eine Institution im privaten Sektor). 475 Der flexible Arbeitsmarkt erleichtert diese Mobilität. Das wissenschaftliche Personal transferiert technisches Wissen. Um den Transfer von Technologien zu bewerkstelligen, sind liberale Marktökonomien, wie die USA, sehr stark auf die Lizenzvergabe oder den Verkauf von Innovationen angewiesen. Forschungsvereinigungen und die Zusammenarbeit zwischen Firmen spielen, was den Transfer von technischem Wissen angeht, in liberalen Marktwirtschaften eine geringere Rolle als in koordinierten Marktwirtschaften. Seit dem„National Cooperative Research Act“ von 1984 laufen Firmen, die eng mit anderen Firmen zusammenarbeiten, sogar Gefahr, verklagt zu werden. Ihnen kann vorgeworfen werden, gegen das Kartellverbot verstoßen zu haben. 476 472 ebenda 473 ebenda: 30 474 ebenda: 30 f. 475 ebenda: 31 476 ebenda: 31 217 Politische Kultur und Zivilgesellschaft In den USA entstand eine kulturelle Tradition der Anerkennung persönlicher Freiheiten, die sich in der amerikanischen Unabhängigkeitserklärung und in der Verfassung niederschlug. So ist die amerikanische Kultur in besonderem Maße individualistisch und durch ein Pathos der Autonomie und Konkurrenz geprägt. 477 Zeugnisse dieser Kultur sind das Prinzip der Selbsthilfe, die private Wohltätigkeit und die dominante Leistungsorientierung des Gerechtigkeitskonzepts. In den USA neigen die Menschen wesentlich stärker dazu, auch erhebliche soziale Ungleichheiten als das natürliche Ergebnis des menschlichen Zusammenlebens zu betrachten. Diese Ansicht wurde von der calvinistischen Prädestinationslehre vorbereitet und fand im Zuge der Säkularisierung ihren Ausdruck im Sozialdarwinismus. 478 Demzufolge wurde der Erfolg einer Person als Zeichen von Tüchtigkeit angesehen. Misserfolge wurden dementsprechend auf Untüchtigkeit zurückgeführt. Aus all dem entwickelte sich eine relativ negative Einstellung gegenüber sozialpolitischen Interventionen. 479 Im Vergleich zu den meisten europäischen Ländern wird in den USA ein erheblicher Teil der Wohlfahrtsproduktion von gemeinnützigen Einrichtungen und Kirchengemeinden geleistet. Auch Formen der privaten Wohltätigkeit sind weit verbreitet. Allerdings hat sich die Welt des amerikanischen Vereinswesens, die Beobachter wie Tocqueville so faszinierte, im letzten Drittel des 20. Jahrhunderts grundsätzlich verändert. 480 Viele Vereinigungen haben heute mit Mitgliederschwund und Überalterung ihrer Mitglieder zu kämpfen. Im Mittelpunkt der amerikanischen Gesellschaft und Politik stehen nicht mehr die großen Verbände wie die„General Federation of Women’s Clubs“, die Freimaurer oder die Veteranenverbände, sondern eher professionell geführte kleinere Interessensgruppen. Diese versuchen, die öffentliche Meinung und die Gesetzgebung im Sinne ihrer jeweiligen Anliegen zu beeinflussen, die sich vom Umweltschutz über die Fürsorge für in Armut lebende Kinder, die Reduzierung des Einflusses großer Geldgeber auf die Politik bis hin zur Verringerung der Ansprüche an die öffentliche Hand erstrecken. Die „Public Interest Groups“ breiteten sich vor allem in den 1970er Jahren sehr stark aus, und diese Expansionswelle hatte eindeutig liberalen Charakter 481 . 477 Kaufmann 2003: 89 478 ebenda: 90 479 ebenda: 90 480 Putnam 2001: 638 481 ebenda: 638-641 218 7.8 Die Modelle im Vergleich A Politisches System Tabelle 1: Politische Systeme im Vergleich Deutschland Regierungssystem Parlamentarisches Regierungssystem Großbritannien Parlamentarisches Regierungssystem Parteiensystem - Parteienkonkurrenz hat tragende Funktion - Parteien: SPD, CDU, Bündnis 90/Die Grünen, PDS, FDP, CSU - Faktisches Zweiparteiensystem - Die beiden großen Parteien sind „Conservative Party“ und „Labour Party“ Wahlrecht - Verhältniswahl mit Sperrklausel (Parteien müssen mindestens 5% der Stimmen erhalten, um Parlamentssitze zu erhalten.) - Einfache Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen Gewaltenteilung - Föderalistische Struktur(Bund und Länder teilen sich die Ausübung der Staatsgewalt) - Die vom Parlament beschlossenen Gesetze unterliegen einer möglichen Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht) - Die Regierungsmacht wird nicht institutionell beschränkt, sondern über die Parteienkonkurrenz demokratisch kontrolliert und legitimiert 219 Japan Regierungssystem Parlamentarisches Regierungssystem Parteiensystem - interne Spaltungen der Parteien spielen eine Rolle - Parteiensystem zeichnet sich bis 1993 durch deutliche Mehrheiten der Liberaldemokratischen Partei aus - Opposition ist stark zersplittert und relativ schwach Wahlrecht - Bis 1994: Mehrheitswahl in Mehrpersonenwahlkreisen - Wahlsystem ermöglicht auch kleineren Parteien den Einzug ins Unterhaus - Wahlrechtsreform von 1994 zielt auf eine Stärkung der innerparteilichen Integration und eine Stabilisierung des Regierungssystems; sie sieht ein gemischtes Verhältnis- und Mehrheitswahlrecht für das Unterhaus vor; sie zielt auch auf eine eingeschränkte Machtkonzentration; es gibt eine Sperrklausel von 3% Gewaltenteilung - Zweikammersystem(= gewaltenteiliges Element) - Das Unterhaus hat 511 Mitglieder, das Oberhaus 252 - Gewaltenteilig wirken vor allem die unterschiedlichen Wahlperioden der beiden Häuser 220 Niederlande Regierungssystem Parlamentarische Monarchie Parteiensystem - Parteiensystem beruht auf Versäulung - Es gibt fünf Versäulungsparteien (PvdA, KVP, CHU, ARP, VVD) - 1960: Parteiensystem geriet unter Druck/in Kritik - Es gründete sich eine neue Partei (D’66) - Parteien mussten sich neue konzeptionelle und programmatische Strategie geben - Die konfessionellen Trennungslinien (konstitutiv für Versäulung) haben entscheidend an Bedeutung verloren - Es gibt kaum staatliche Parteienfinanzierung Wahlrecht - Extremes Verhältniswahlrecht - Es gibt keine Sperrklausel - Der Wähler gibt eine einzelne Präferenzstimme für einen Kandidaten ab, die die Parteien auf den Listen präsentieren - Das gesamte Land zählt als ein Wahlkreis, aber administrativ ist es aufgeteilt in 19 Kammerwahlkreise - Alle 12 Jahre werden die Provinzparlamente gewählt Gewaltenteilung - Zweikammersystem(Erste Kammer hat 75 Mitglieder, Zweite Kammer hat 150 Mitglieder) 221 Schweden Regierungssystem Parlamentarisches Regierungssystem (parlamentarische Monarchie) Parteiensystem - Hohe Kontinuität im Parteiensystem(von 1921-1980) - Eins der stabilsten Parteiensysteme in der westlichen Welt - Es gibt fünf Parteien - Dominanz der SAP(Sozialdemokratische Arbeiterpartei) - 1988 Wandel: neue Blockbildung zwischen den Parteien hinsichtlich bestimmter Fragen Wahlrecht - Es gibt 29 Wahlkreise - Jeder Wahlkreis hat im Durchschnitt etwa zehn Mandate - Es gibt 349 Reichstagssitze, davon sind 310 feste Bezirkssitze und 39 Ausgleichssitze - Wahlturnus alle vier Jahre - 4%-Hürde - Saint-LagueSystem für Verteilung der Sitze - Es gibt auch konsultative Referenden Gewaltenteilung - 1970: Übergang vom Zweikammer- zum Einkammersystem im Reichstag - Kontrolle der Regierung erfolgt nach dem Prinzip der ministeriellen Verantwortung gegenüber dem Parlament - Es gibt eine von der Politik weitgehend unabhängige Verwaltung 222 Regierungssystem Parteiensystem Wahlrecht Gewaltenteilung Präsidentielles - Parteienkon- Mehrheitswahl-- System richtet USA Regierungssys- kurrenz hat recht sich nach Getem keine tragen- waltenteilungsde Funktion lehre von Mon- Parteien sind weniger bedeutende Institutionen der Interessenaggregatesquieu und John Locke: Gewaltenteilung und-verschränkung sind Grundprinzipien tion und - Es gibt eine Politiksteue- vertikale Gewalrung tenteilung in - Parteien sind wenig programmatisch Form einer föderalistischen Staatsstruktur festgelegt - Parteien sind im Kongress keine geschlossenen Fraktionen Quelle: Lehner, Franz/Widmaier, Ulrich(2002): Vergleichende Regierungslehre. 4. überarbeitete Auflage. Opladen: Leske+ Budrich. Ismayr, Wolfgang(2003): Die politischen Systeme Westeuropas. 3. Auflage. Opladen: Leske+ Budrich. 223 B Das System der Grundrechte Tabelle 2: Menschliche Not und Einkommensarmut Länder Rangfolge (Armutsindex) unter 17 ausgesuchten Ländern ArmutsindexWert(%) Wahrscheinl ichkeit, bei der Geburt nicht das 60. Lebensjahr zu erreichen (% einer Kohorte) 2000-05 Prozentual er Anteil der Bevölkerung(1665 Jahre), der unter funktionalem Analphabetismus* leidet Langzeitarbeitslosigkeit(% der erwerbsfähigen Bevölkerung) 2001 D Platz 6 GB Platz 15 J Platz 10 NL Platz 4 S Platz 1 USA Platz 17 10,2 9,2 14,8 8,9 11,1 7,5 8,4 8,7 6,5 7,3 15,8 12,6 14,4 4,2 21,8 1,3 .. 1,4 10,5 1,6 7,5 1,1 20,7 0,3 Prozentual er Anteil der Bevölkerung, der unter der Armutsgrenze (50% des Durchschnittseinkommens) lebt 19902000 7,5 12,5 11,8 8,1 6,6 12,5 * Funktionaler Analphabetismus bedeutet die Schwierigkeit, einen alltäglichen Text zu verstehen. Quelle: http://www.undp.org/hdr2003/indicator/pdf/hdr03_table_4.pdf[Download am 22.07.2004] Anmerkung: Armutsindex= Ein Index, welcher vier Bereiche misst: ein langes und gesundes Leben, Wissen/Bildungsstand, einen angemessenen Lebensstandard und soziale Exklusion. Englischer Ausdruck des Armutsindex= human poverty index 2. Tabelle 3: Lebenserwartung Land Lebenserwartung Deutschland 78 Großbritannien 78 Japan 81 Niederlande 78 Schweden 80 USA 77 Quelle: Freedom House 2003 224 C Der Sozialstaat Tabelle 4: Charakteristika der untersuchten Sozialstaaten Land Deutschland Charakteristika - der deutsche Sozialstaat ist der Prototyp eines konservativkorporatistischen Regimetyps(nach EspingAndersen) - aktivinterventionistische Rolle des Staates - starke Kopplung der Versicherung an die Erwerbstätigkeit - zentrale Rolle der Familie als Sicherungsund Versorgungsinstitution - starker Statusbezug der Versicherungen (Höhe der Transferleistungen richtet sich nach vorherigem Einkommen) - Privilegierte Stellung der Beamten - soziale Rechte sind nicht mit dem Status des Staatsbürgers verbunden, sondern mit Erwerbsstatus Finanzierung - Die Versicherung bei Arbeitslosigkeit, Krankheit, Rente, Pflege und Mutterschaft wird aus Beiträgen von Arbeitnehmern und Arbeitgebern bezahlt - bei der Rentenversicherung und dem Mutterschutz kommen staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln hinzu - Die Unfallversicherung wird allein von den Arbeitgebern finanziert - Die Sozialhilfe ist steuerfinanziert Sicherungsziel - überwiegend Lebensstandardsicherungen 225 Land Großbritannien Charakteristika - System stellt Hybridform verschiedener Wohlfahrtsstaatstypen dar: es hat sowohl Elemente des konservativen Wohlfahrtsstaatstyps, als auch Elemente des liberalen und des sozialdemokratischen Typs - Markt und Familie erfüllen bedeutende Wohlfahrtsfunktionen - die beitragsfinanzierten, pauschalisierten Versicherungsleistungen garantieren lediglich ein soziales Minimum - darüber hinausgehende Sicherung muss privat organisiert werden - Transferleistungen sind niedrig - Kennzeichen ist: Universalität - Beveridge-Modell Finanzierung - Die Allgemeine Sozialversicherung (deckt Risiken wie Arbeitslosigkeit, Unfall, Mutterschaft und Alter) wird aus Beiträgen und Steuern finanziert - Der Nationale Gesundheitsdienst und die Soziale Mindestsicherung werden aus Steuern finanziert Sicherungsziel - Mindestsicherung 226 Land Japan Charakteristika - niedrige Sozialleistungsquote, aber hohe SAollzeiaBllüerigsteurnhgaebnen das Recht und die Pflicht, zu arbeiten(Art. 27 der Verfassung) - Im Arrangement der Wohlfahrtsproduktion dominieren die Familie und der Staat - Krankenversicherung: universelle Absicherung der Bevölkerung - freiwillige Sozialleistungen von privaten und öffentlichen Arbeitgebern haben hohe Bedeutung - Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik zielen auf eine hohe Erwerbsquote, damit die Sozialversicherungen finanziert werden können Finanzierung - Die Renten-, Kranken-, Pflege-, Unfall- und Arbeitslosenversicherung wird durch Beiträge der Arbeitgeber und Arbeitnehmer bezahlt - Beiträge sind allerdings deutlich niedriger als in Deutschland - Die Arbeitslosenversicherung wird staatlich bezuschusst - Die Volksrentenversicherung(Grundrente für alle Bürger) wird teilweise aus Steuermitteln bezahlt - Gesundheitssystem: 20 – 30% der Kosten der ärztlichen Behandlung trägt der Patient Sicherungsziel - Lebensstandardsicherung 227 Land Niederlande Charakteristika - Mischform des Wohlfahrtsstaates (einerseits Elemente aus dem BeveridgeModell, andererseits Elemente aus dem Bismarck’schen Modell) - diese Mischform ist in Westeuropa einmalig - einerseits gibt es Komponenten der Staatsbürgerversorgung, andererseits Komponenten von Versicherungssystemen, die sich am Status des Erwerbstätigen orientieren - Religion und Kirche spielten besondere Rolle bei Entwicklung des Sozialstaates - bis 1960er Jahre: Versäulung Finanzierung - Die allgemeine Sozialversicherung (deckt Risiken wie Alter, Arbeitslosigkeit, Mutterschaft, Invalidität, etc.) wird aus Beiträgen finanziert - Die soziale Mindestsicherung(sichert das Existenzminimum) wird aus Steuern finanziert Sicherungsziel - unterschiedlich 228 Land Schweden Charakteristika - Sozialdemokratischer Wohlfahrtsstaat - galt lange Zeit als Prototyp eines modernen Wohlfahrtsstaates - zentrales Charakteristikum: Universalität - verzichtet auf bedarfsabhängige, stigmatisierende Fürsorgeleistungen - Staatsbürgerversorgung - Transferleistungen sind relativ hoch USA - niedrige Transferleistungen - eher negative Einstellung zur sozialpolitischen Intervention - im Arrangement der Wohlfahrtsproduktion dominiert das Marktprinzip, danach folgt die Familie - Jeder muss grundsätzlich seinen Lebensunterhalt durch Arbeit verdienen - Die staatlichen Leistungen konzentrieren sich auf die Kriegsveteranen, die Alten und die Behinderten. Für alle anderen Gruppen sind die Kirchen und gemeinnützigen Einrichtungen zuständig - Sozialhilfe wird an alleinstehende Arbeitslose grundsätzlich nicht gezahlt - es gibt eine größere Akzeptanz sozialer Ungleichheiten als in Europa - Transferleistungen erhalten nicht den Lebensstandard - Schwache Gewerkschaften Finanzierung - Die Allgemeine Sozialversicherung (deckt Risiken wie Unfall, Alter, Elternschaft und Kranheit) wird aus Abgaben(Arbeitgeber) und Steuern finanziert - Die Arbeitslosenversicherung wird ebenso finanziert - Die Soziale Mindestsicherung wird nur aus Steuern finanziert - Das staatliche Alters-, Hinterlassenen- und Invaliditäts-Versicherungssystem wird durch Beiträge der Arbeitnehmer und Arbeitgeber finanziert - Die Arbeitslosenversicherung wird finanziert durch eine zweckgebundene Besteuerung der Lohnsumme bei den Arbeitgebern - Einzelstaatliche Versicherungssysteme werden vom Bund subventioniert Sicherungsziel - Lebensstandardsicherung - Mindestsicherung Quelle: Esping, Andersen, Gosta(1998): Die drei Welten des Wohlfahrtskapitalismus. Zur politischen Ökonomie des Wohlfahrtsstaates. In: Lessenich, Stephan/Ostner, Ilona 229 (Hrsg.): Welten des Wohlfahrtskapitalismus. Der Sozialstaat in vergleichender Perspektive. Frankfurt a.M./New York: Campus, S. 19-56. Tabelle 5: Steuer- und Abgabenquoten im internationalen Vergleich, in% des BIP, 1980-2001 Länder Deutschland 1980 Steuern Sozialabgaben 24,6 37,5 1990 Steuern Sozialabgaben 22,3 35,7 2001 Steuern Sozialabgaben 21,7 36,4 Groß- 29,3 35,2 30,7 36,8 31,0 37,4 britannien Japan 17,8 25,1 21,4 30,1- Niederlande 27,0 43,6 26,9 43,0 25,6 39,9 Schweden 33,8 47,5 39,0 53,6 37,3 53,2 USA 21,1 27,0 19,8 26,7- Quelle: OECD-Revenue Statistics 1965-2001, Paris 2002(gefunden im Internet unter: http://www.sozialpolitik-aktuell.de/docs/2/tab/TabelleII13.pdf) Tabelle 6: Öffentliche Sozialausgaben in Prozent des BIP(1980 und 1995) Länder Deutschland Großbritannien Japan Niederlande Schweden USA 1980 23,7 18,3 9,9 28,5 29,8 13,4 Sozialausgaben in% des BIP 1995 28,0 22,5 13,8 27,8 33,0 15,8 1998 1 27,29 24,70 14,66 23,90 30,98 14,59 1 Diese Zahlen entstammen folgender Webseite: http://www.oecd.org/statisticsdata/0,2643,en_2649_34635_1_119656_1_1_1,00.html Quelle: Scharpf, Fritz W./Schmidt, Vivien A.(2000): Welfare and Work in the Open Economy. Volume I and II. Oxford: University Press, p. 364. 230 Tabelle 7:Öffentliche Sozialausgaben in% des BIP(1998) Länder insgesamt Renten Invalidität familiäre Dienstleistungen familiäre Geldleistungen Arbeitslosigkeit D 27,29 10,46 1,05 0,80 GB 24,70 9,77 2,64 0,49 J 14,66 5,67 0,32 0,26 NL 23,90 6,21 2,39 0,40 S 30,98 7,46 2,10 1,68 USA 14,59 5,07 0,86 0,29 1,93 1,32 1,73 0,32 0,21 0,50 0,81 2,60 1,63 1,93 0,22 0,25 Quelle: OECD, Social expenditures database(SOCX) Aktive Arbeitsmarktpolitik 1,26 0,31 0,25 1,32 1,96 0,18 Gesundheit 7,80 5,62 5,65 5,97 6,64 5,86 Tabelle 8: Rentner und Renten Länder Bevölkerungsanteil 1 Deutschland 17 Großbritannien 16 Japan 3 Niederlande 14 Schweden 17 USA 3 Ausgabenanteil 2 13,1 11,8 12,9 11,4 1 Anteil der über 65-Jährigen an der Bevölkerung. 2 Anteil der Rentenausgaben an der Wirtschaftskraft(Bruttoinlandsprodukt) in Prozent. 3 Für diese Länder sind in der Eurostat-Statistik leider keine Daten vorhanden. Quelle: Eurostat, Stand 2001 231 Tabelle 9: Fertilitätsrate Länder Fertilitätsrate 1980 2001 Deutschland Großbritannien Japan Niederlande Schweden USA 1,4 1,4 1,9 1,7 1,8 1,4 1,6 1,7 1,7 1,6 1,8 2,1 Quelle: World Bank(2003): World Development Indicators. Washington: 100 – 102 Tabelle 10: Leistungen bei Mutterschaft Länder Dauer des Mutterschaftsurlaubs Höhe des Mutterschaftsgeldes Deutschland 14 Wochen 100% des Einkommens Großbritannien 18 Wochen 90% des Einkommens in den ersten sechs Wochen, danach Pauschalbetrag(115 Euro pro Woche) Japan 14 Wochen 60% des Einkommens Niederlande 16 Wochen 100% des Einkommens Schweden 64 Wochen 80% des Einkommens im ersten Jahr, danach Pauschalbetrag USA 12 Wochen keine Leistungen Quelle: http://europa.eu.int/comm/employment_social/missoc/index_de.html[2.8.2004] und eigene Recherche 232 D Der Arbeitsmarkt Tabelle 11: Arbeitslosenquote(Anteil der registrierten Arbeitslosen an der Gesamtzahl der abhängigen Erwerbspersonen) Länder Insgesamt Arbeitslosenquote Männer Frauen Deutschland 8,1 7,6 8,6 Großbritannien 6,0 6,7 5,1 Japan 4,8 5,0 4,5 Niederlande 3,6 2,7 4,9 Schweden USA 7,1* 4,1 * 7,4* 3,7 * 6,7* 4,6 * * Zahlen von 1999 Quelle: ILO(2002): Key Indicators of the Labour Market 2001-2002. Geneva: International Labour Office, pp. 262-283. Tabelle 12: Beschäftigungsquote im Jahr 2000(employment-to-population ratio) Länder Beschäftigungsquote insgesamt Männer Frauen Deutschland 53,7 63,6 44,5 Großbritannien 59,7 67,4 52,3 Japan 59,5 72,7 47,1 Niederlande 70,9* 80,3* 61,3* Schweden 66,7 69,5 63,9 USA 62,7 70,0 56,0 * Zahlen von 1999 Quelle: ILO(2002): Key Indicators of the Labour Market 2001-2002. Geneva: International Labour Office, pp. 55-67. 233 Tabelle 13: Gewerkschaftlicher Organisationsgrad Land Deutschland Großbritannien Organisationsgrad 28% 1 30% 2 Japan 22% Niederlande 28% Schweden 90% USA 13% 1 Quelle: http://www.gesis.org/Dauerbeobachtung/Sozialindikatoren/Daten/ System_Sozialer_Indikatoren/keyindik/P009.pdf[26.7.2004] 2 Quelle: http://www.boeckler.de/cps/rde/xchg/SID-3D0AB75D91C0F2DF/hbs/hs.xsl/512_15731.html[26.04.2004] Quelle: Freedom House 2003 Tabelle 14: Veränderungen im Gewerkschaftlichen Organisationsgrad und im System der Tarifverhandlungen im Zeitverlauf Länder Gewerkschaftlicher Organisationsgrad Das System der Tarifverhandlungen 1950 – 73 1974 – 84 1985 – 92 1950 – 73 1974 – 84 1985 – 92 Deutschland 38 40 37 2,0 2,0 2,0 Großbritannien 45 51 41 1,7 2,1 1,0 Japan 34 31 25 1,4 2,0 2,0 Niederlande 40 36 28 3,7 3,4 2,1 Schweden 71 86 95 3,7 3,7 2,9 USA 29 23 15 1,3 1,0 1,0 Anmerkung: 1= Lohnvereinbarungen auf Betriebsebene; 2= Lohnvereinbarungen auf Industrieebene; 3= zentrale Lohnvereinbarungen ohne Sanktionen; 4= zentrale Lohnvereinbarungen mit Sanktionen(Der angegebene Wert ist der durchschnittliche Wert der jeweiligen Zeitperiode). Quelle: Hall/Soskice 2001: 59 234 Tabelle 15: Abgabebelastung niedriger Einkommen Land Abgabenlast Deutschland 47,7 Großbritannien 28,4 Japan 19,4 Niederlande 38,8 Schweden 49,2 USA 29,2 Anmerkung: Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge zur Sozialversicherung und persönliche Einkommensteuer Quelle: Ferrera, Maurizio/Rhodes, Martin(2000): West European Politics. Recasting European Welfare States. Volume 23, April 2000, Number 2, p. 147. Tabelle 16: Arbeitslosenquoten 1970 – 1998 Land Deutschland Großbritannien Japan Niederlande Schweden USA 1970 0,6 2,4 1,2 0,9 1,5 5,0 1973 1,0 2,1 1,3 2,2 2,5 4,9 1976 3,9 4,8 2,0 4,1 1,6 7,7 1979 3,2 4,5 2,1 3,6 2,1 5,8 1981 4,5 9,1 2,2 5,8 2,5 7,6 1984 7,9 11,4 2,7 10,6 3,1 7,5 1987 7,6 10,2 2,8 8,0 2,1 6,2 1990 6,2 5,9 2,1 6,0 1,6 5,6 1993 8,8 10,3 2,5 6,5 8,2 6,9 1996 10,3 8,0 3,3 6,6 8,1 5,4 1998 11,2 6,5 4,2 4,1 6,5 4,6 Quelle: Scharpf, Fritz W./Schmidt, Vivien A.(2000): Welfare and Work in the Open Economy. Volume I and II. Oxford: University Press, p. 341. Tabelle 17: Standardisierte Arbeitslosenquoten März 2004 Land 2004 Deutschland 9,7 Großbritannien 4,7 Japan 4,7 Niederlande 4,7 Schweden 6,4 USA 5,7 Quelle: http://www.oecd.org/dataoecd/41/13/18595359.pdf[Download am 1.8.2004] 235 Tabelle 18: Teilzeitbeschäftigung in Prozent Land 1975 1985 1995 Deutschland 7,3 7,9 10,2 Großbritannien- 14,0 16,6 Japan 10,7 11,6 14,9 Niederlande 8,2 11,5 20,8 Schweden 15,7 18,9 17,2 USA 10,3 11,7 13,5 Anmerkung: Anteil der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter(15-64 Jahre), der Teilzeit beschäftigt ist. Quelle: Scharpf, Fritz W./Schmidt, Vivien A.(2000): Welfare and Work in the Open Economy. Volume I and II. Oxford: University Press, p. 351. E Das Bildungssystem Tabelle 19: Ergebnisse der PISA-Studie Länder 1 Lesen Mathematik Naturwissenschaften Deutschland Platz 22 Platz 20 Platz 19 Großbritannien Platz 7 Platz 8 Platz 4 Japan Platz 8 Platz 1 Platz 2 Schweden Platz 9 Platz 15 Platz 10 USA Platz 15 Platz 19 Platz 14 OECD-Durchschnitt Platz 15 Platz 16 Platz 13 insgesamt 31 Plätze 31 Plätze 31 Plätze 1 Niederlande waren kein Teilnehmerstaat der PISA-2000 Studie. Quelle: Deutsches PISA-Konsortium(Hrsg.)(2003): PISA 2000. Ein differenzierter Blick auf die Länder der Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Leske+ Budrich, S. 52. 236 Tabelle 20: Anteil der Staatsausgaben 1992-2000 in% für Bildung Länder Anteil der Staatsausgaben 1992-2000 in% für Bildung Deutschland 1 Großbritannien 4 Japan 6 Niederlande 10 Schweden 7 USA 2 Quelle: Baratta, Mario von(2002): Der Fischer Weltalmanach 2003. Frankfurt a. M.: Fischer Taschenbuch Verlag, S. 31-49. Tabelle 21: Ausgaben für Forschung und Entwicklung in% des Bruttoinlandsprodukts Länder Ausgaben für Forschung und Entwicklung in% des Bruttoinlandprodukts Deutschland 2,51 Großbritannien 1,89 Japan 3,06 Niederlande 1,89 Schweden 4,27 USA 2,74 Quelle: globus Infografik GmbH, 59. Jg., Ic-9368, 2. August 2004 237 Tabelle 22: Kopplung von sozialer Herkunft und Bildungserfolg(Unterschiede zwischen der mittleren Lesekompetenz von 15-jährigen aus Familien des oberen und unteren Viertels der Sozialstruktur(höchster Sozialstatus von Vater oder Mutter)) Länder Lesekompetenz des oberen Quartils der Sozialstruktur 1 Lesekompetenz des unteren Quartils der Sozialstruktur Unterschiede der Lesekompetenz zwischen dem oberen und dem unteren Quartil der Sozialstruktur Deutschland 538 427 111 Großbritannien 576 474 102 Japan 543 507 27 Niederlande*** Schweden 556 484 72 USA 552 455 97 * Es liegen leider keine Zahlen vor. 1 Die Zahlen messen die Lesekompetenz: Je höher die Zahl, desto besser die Lesekompetenz. Quelle: Deutsches PISA-Konsortium(Hrsg.)(2003): PISA 2000. Ein differenzierter Blick auf die Länder der Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Verlag Leske+ Budrich, S. 384. Anmerkung: sind in allen Staaten treten soziale Disparitäten im Erwerb von Lesekompetenz auf, aber in unterschiedlichem Ausmaß. Soziale Herkunft und Bildungserfolg sind in den Staaten folgendermaßen aneinander gekoppelt(vgl. Spalte 4 dieser Tabelle): Deutschland weist mit 111 Punkten den größten Unterschied in der Lesekompetenz von Jugendlichen aus höheren und niedrigeren Sozialschichten auf. Selbst die Vereinigten Staaten, die immer wieder als Beispiel für große soziale Disparitäten in den Bildungschancen angeführt werden, weisen zwar immer noch beträchtliche, aber signifikant niedrigere sozial bedingte Leistungsunterschiede auf(97). In Japan ist die Differenz mit 27 Punkten am geringsten. Schweden weist mit 72 Punkten den zweitkleinsten Wert auf. Bei den mathematischen und den naturwissenschaftlichen Kompetenzen weist die PISA-Studie ganz ähnliche herkunftsbedingte Ungleichheiten in diesen Ländern nach. 7.9 Fazit Die Skizzen der Demokratiemodelle in ausgewählten Ländern präsentieren Teile des empirischen Materials, auf dem das hier vorgelegte Konzept der sozialen Demokratie basieren. Sie machen wichtige Zusammenhänge in größerem Detail sichtbar. Das gilt beispielsweise für die Beziehung zwischen der institutionellen Form des politischen Systems und den politischen Gestaltungschancen der gesellschaftlichen Verhältnisse. So stellt etwa das politische System der USA mit seinen weitgehenden Beschränkungen politischer Machtausübung eine hohe Barriere für eine Politik der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Gestaltung dar, während die parlamentarische Demokratie, wie sie beispielsweise in Großbritannien, den 238 Niederlanden oder Schweden existiert, ohne machtvolle Veto-Spieler die Chance tiefgreifender Veränderungen in den Bereichen der politischen Ökonomie und Gesellschaftsgestaltung bietet. Politische Kultur und Zivilgesellschaft stellen maßgebliche Bedingungen dafür dar, wie politische Gestaltungschancen genutzt werden können. Die individualistische, von dem puritanischen Gedanken, Armut sei letztlich immer selbstverschuldet, geprägte Kultur der USA bietet für eine Politik der sozialen Demokratie ungünstige Voraussetzungen. Die politische Kultur der Solidarität Schwedens und die sie kennzeichnende Verbundenheit des Einzelnen mit den Belangen der Gemeinschaft stellen hingegen starke Motivationen für eine solche Politik dar. Soziale Demokratie und libertäre Demokratie sind, auch das zeigt die Länderanalyse, keine statischen Konzepte, denen sich ein Land ein für alle Mal verschreiben könnte oder müsste. Sie markieren vielmehr Idealtypen, denen sich jedes Land jeweils in größerem oder geringerem Maße in seiner praktischen Politik annähern kann. Es ist nicht nur die politische Kultur, die für die Wahl der einen oder anderen Nation in dieser Hinsicht den Ausschlag gibt. Eine entscheidende Rolle spielen oft Erfahrungen tiefer sozialer und ökonomischer Krisen, die neue Antworten bei der Gestaltung der Grundfragen der politischen Ökonomie verlangen. So führte die große Depression der 1930er Jahre in den USA zur Annäherung des Landes an den Typ der sozialer Demokratie in den Bereichen der Makroökonomie und der sozialen Sicherung, allerdings nur für eine begrenzte Zeit. Das schwedische Beispiel zeigt, dass eine Form der Institutionalisierung sozialstaatlicher Leistungen, die nicht nur die Hilfsbedürftigen sondern auch die breiten Mittelschichten umfasst, ihrerseits zur Entwicklung und Stabilisierung einer politischen Kultur führen kann, die eine dauerhafte Unterstützung des Projekts der sozialen Demokratie wahrscheinlich macht. Sichtbar wird in den Länderstudien auch der enge Zusammenhang zwischen den Institutionen in den unterschiedlichen Handlungsbereichen der politischen Ökonomie sozialer Demokratie. Länder mit koordinierten Marktwirtschaften entwickeln auch grundrechtsgestützte Formen sozialstaatlicher Sicherung, während die USA das typische Beispiel eines Landes darstellen, das auf der Basis einer liberalen Marktwirtschaft lediglich residuale Sozialstaatlichkeit ausgebildet hat. Zwischen beiden Teilelementen der politischen Ökonomie besteht eine enge Affinität und teilweise auch ein funktionales Bedingungsverhältnis. Für das Verständnis des Konzepts der sozialen Demokratie ist die Vielfalt der Systemvarianten von besonderem Interesse. Die universellen Grundrechte als normative Basis sozialer Demokratie verlangen eine Praxis politischer Ökonomie, die diese Grundrechte für alle Bürger sichert. Sie lässt aber in diesem Rahmen einen weiten Raum für unterschiedliche Gestaltungsoptionen, je nach den institutionellen, historischen, ökonomischen und kulturellen Bedingungen der einzelnen Länder und den Erfahrungen, die sie mit bereits praktizierten Problemlösungen machen. 239 Deutlich wird im Ländervergleich auch die Schlüsselrolle, die das Bildungssystem für die Verteilung der sozialen Lebenschancen in jeder Gesellschaft spielt. Das schwedische Beispiel belegt eindrucksvoll, dass ein mit Frühförderung beginnendes, erst in späteren Phasen gegliedertes Ganztagsschulsystem die beste Gewähr für optimale Begabungsförderung und soziale Chancengleichheit bietet. Die Tabellen legen eine Reihe von vergleichenden Schlussfolgerungen nahe. So zeigen etwa die Werte der Arbeitslosigkeit, dass die liberale Marktwirtschaft der USA vergleichsweise gut abschneiden, aber nicht besser als diejenigen koordinierten Marktwirtschaften, die wie die Niederlande wirksame Modernisierungsreformen durchgeführt haben. Erwartungsgemäß führen die weitgehend libertären Demokratien, also USA und Großbritannien, mit ihren eher residualen Sozialstaaten zur stärkeren Verbreitung von Armut und sozialer Ungleichheit. Aufschlussreich sind die beträchtlichen Unterschiede im Bildungsbereich mit dem Spitzenreiter Schweden in allen Dimensionen, aber auch einem vergleichsweise guten Abschneiden der USA, während das früh auslesende und auf Halbtagsunterricht beschränkte deutsche Schulsystem zu Ergebnissen am Ende der Rangskalen führt. Erklärungsbedürftig ist das japanische Modell, da die Zahlenbefunde der qualitativen Analyse zu widersprechen scheinen. Das liegt vor allem an den unterschiedlichen Berechnungsweisen sozialer Leistungen. So kommt etwa der niedrige Prozentsatz für Sozialausgaben, besonders im Bereich der Arbeitslosigkeit dadurch zustande, dass die mit gigantischen Summen finanzierten Arbeitsbeschaffungsprogramme in der Bauwirtschaft nicht über den Sozialhaushalt abgewickelt werden, obgleich es sich bei ihnen im Grunde um umfangreiche Sozialstaatsprogramme handelt. Das Land erfüllt maßgebliche Kriterien sozialer Demokratie gut, vor allem im Bereich gesicherter sozialer Grundrechte, andere Kriterien, wie die gesellschaftliche Demokratisierung, dagegen weniger. Japan belegt, dass das Konzept der sozialen Demokratie keineswegs eine eurozentrische Vorstellung ist, die allein für den europäischen Kulturkreis Geltung beanspruchen kann. Die Kernkonzepte sozialer Demokratie sind von spezifischen kulturell-religiösen Traditionen unabhängig, weil sie in letzter Instanz auf die Realisierung der universellen Grundrechte zielen. Sie sollen gerechte Lebenschancen gewährleisten, die dann von den einzelnen Personen je nach ihren kulturellen oder religiösen Vorstellungen zu einer konkreten Lebenswirklichkeit verwandelt werden können. Das Beispiel der USA führt vor Augen, dass es trotz der vielen graduellen Übergänge zwischen den mehr und den weniger entwickelten sozialen Demokratien auch institutionelle Grenzen gibt, jenseits derer die Demokratie ihren Charakter verändert. Obgleich die USA eine Anzahl sozialer Schutzprogramme realisiert haben, führen die Lückenhaftigkeit dieser Programme und ihre mangelnde Fundierung in universellen sozialen Rechten sowie die Dominanz der Märkte in den wichtigsten ökonomischen Bereichen dazu, dass die typologische Charakterisierung libertäre Demokratie für sie gerechtfertigt ist. Das ist kein essenzialistischer 240 Befund über das unveränderliche Wesen dieser Demokratie, sondern in erster Linie eine Situationsdiagnose, die sich auf das Kräfteverhältnis zwischen den Akteuren der libertären und der sozialen Demokratie in diesem Lande bezieht. Was die Vergleiche aber vor allem vor Augen führen, ist der Befund, dass die konkrete Gestaltung der sozialen Grundlagen der Demokratie in dem Rahmen, den die universellen Grundrechte ziehen, eine Angelegenheit der konkreten Ethik einer Gesellschaft und der Erfahrungen ist, die sie mit praktizierten Problemlösungen macht. Der Anspruch der sozialen Demokratie ist universell, er lässt aber einen weiten Raum für unterschiedliche kulturelle, gesellschaftliche und soziale Gestaltungsoptionen. 241 8 Politische Praxis 8.1 Politische Akteure sozialer Demokratie Für die Bestimmung der potenziellen und tatsächlichen Akteure der sozialen Demokratie liegen drei Zugänge nahe: 482 Erstens der interessensanalytische Zugang, der sowohl nach den politischen, sozialen und ökonomischen Interessen fragt, die sich mit dem Projekt der sozialen Demokratie verbinden als auch nach den Akteuren, die sich hierfür einsetzen, zweitens ein historischer Zugang, der die bisher für das Projekt eingetretenen Akteure aus der Geschichte identifiziert und drittens ein gesellschaftstheoretischer Zugang, der aus der Bedeutung der sozialen Demokratie für die gesellschaftliche und politische Integration Akteure identifiziert, die sich aus demokratiepolitischen und staatsbürgerlichen Interessen für das Projekt einsetzen. In der interessensanalytischen Sicht ergeben sich vor allem gewerkschaftliche Interessenvertretungen für Arbeiter und Angestellte sowie die politischen Parteien, die sich als Repräsentanten dieser Interessen verstehen. Die historische Betrachtung zeigt aber, dass in vielen europäischen Ländern auch christdemokratische Parteien und gesellschaftliche Organisationen große Teile des Projekts der sozialen Demokratie unterstützt haben. In den skandinavischen Ländern waren es darüber hinaus Parteien der kleinen und mittleren Landwirte und ihre gesellschaftlichen Verbände, die sich als zuverlässige Anwälte des universalistischen Sozialstaates erwiesen. Der gesellschaftstheoretische Zugang macht deutlich, dass auch Angehörige der Mittelklassen, sei es als Wähler, sei es als in zivilgesellschaftlichen Initiativen engagierte Bürger, Projekte der sozialen Demokratie unterstützen können, die sie als Beiträge zu einer gerechten Gesellschaft und für die politische Integration ihres Gemeinwesens für wichtig erachten. Im Ländervergleich zeigt sich die große Vielfalt möglicher Akteure sozialer Demokratie. Es wird deutlich, dass nicht nur sozialökonomische, sondern auch politische und moralisch-kulturelle Interessen gesellschaftliche Akteure motivieren können, sich für Projekte der sozialen Demokratie einzusetzen. 482 Vergl. Blanke 1998 242 In der globalen Arena gehören zu den Akteuren sozialer Demokratie die transnationale Zivilgesellschaft, regionale Systeme politischer Zusammenarbeit wie die Europäische Union und viele Länder der Dritten Welt. Auf allen Ebenen, der nationalgesellschaftlichen, der regionalen und der globalen Ebene kommt es daher für die Realisierung des Projekts sozialer Demokratie auf die Bildung möglichst breiter Akteurskoalitionen an. Dafür ist es wichtig, klarzustellen, dass soziale Demokratie nicht eine spezifische Ideologie, sondern ein politisches Projekt ist, das auch in einzelnen Teilen und einzelnen Schritten realisiert werden kann. Viele unterschiedliche Motive und Interessen können zu seiner Realisierung beitragen. 8.2 Gestalten und Anpassen Zwischen den normativen Zielen der sozialen Demokratie ergeben sich naturgemäß Spannungen. Das gilt etwa für das Verhältnis von Gleichheit der Lebenschancen und wirtschaftlicher Dynamik, Freiheit und Gleichheit, kultureller Verschiedenheit und gemeinsamer Staatsbürgerschaft, gesellschaftlicher Demokratisierung und wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit, sozialstaatlicher Sicherung und Eigenverantwortung. Aus diesem Grund und weil zwischen den eigentlichen Zielen und den möglichen Mitteln der Projekte sozialer Demokratie eine klare Unterscheidung notwendig ist, kann sich soziale Demokratie nur als prinzipiengeleiteter Pragmatismus verstehen. Die Mittel der Verwirklichung der eigentlichen Ziele sind immer wieder im Lichte der Erfahrungen und möglicher besserer Alternativen zu bewerten. Alle Mittel, die sich für die Verwirklichung der Ziele als tauglich erweisen, sind legitimiert. Die Offenheit, aus Erfahrung zu lernen, lieb gewordene Mittel und Wege zu verwerfen, wenn sie nicht zum Erfolg führen, und sich neuen Instrumenten zuzuwenden, wenn sie unter veränderten Bedingungen eher Erfolge versprechen, sind daher Grundlagen des Projektes der sozialen Demokratie in Theorie und Praxis. Politische Akteure handeln immer unter den restriktiven Bedingungen von Systemstrukturen, Systemlogiken und Akteurskonstellationen. Das prinzipiell begrenzte Maß an Gestaltungsmacht der Politik über die Ökonomie kann um so besser ausgeschöpft werden, je besser der Kern der ökonomischen Funktionsgesetze präzise verstanden und praktisch respektiert wird. Obgleich das ökonomische System in gewissem Maße immer politisch gestaltbar ist und die ökonomische Funktionslogik durch Rahmensetzung und angemessene Intervention beeinflusst werden kann, werden die Grenzen doch in ausschlaggebendem Maße vom ökonomischen Teilsystem selbst gezogen. Überschreitungen dieser Grenze rächen sich unweigerlich durch Fehlfunktionen und unerwünschte Interventionsfolgen. Es ist eine offene Frage, in welchem Maße die offene Ökonomie der globalisierten Weltwirtschaft sich als eine harte Systembedingung erweist, auf die in vielen Bereichen bei der Verwirklichung der Ziele sozialer Demokratie mit Anpassungs- 243 strategien reagiert werden muss, die diese Rahmenbedingungen selbst nicht infrage stellen können. Es bleibt ungewiss, in welchem Maße die ökonomischen Bedingungen selber politisch gestaltet werden können. Selbst wenn nämlich auf der Ebene der sozialwissenschaftlichen Erkenntnis der möglichen transnationalen Spielräume ein weitgehender Konsens herbeigeführt werden könnte, und darüber hinaus eine große Anzahl von nationalstaatlichen, ökonomischen und gesellschaftlichen Akteuren sich dementsprechend politische Handlungskonzepte zu eigen machen würden, hinge deren Realisierung immer noch vom verlässlichen und längerfristig haltbaren Konsens der globalen politischen Vetospieler ab. Solange sich beispielsweise die USA als der mächtigste globale Akteur auf eine libertäre politische Strategie im Verhältnis zu den offenen Märkten und den nationalstaatlichen politischen Handlungspotenzialen festlegt, bleiben der Realisierung auch der plausibelsten Gestaltungsvorschläge für die globale ökonomische Einbettung enge Grenzen gesetzt. In diesem Fall wirkt der offene Weltmarkt wie ein„fact of life“, obgleich er es in keiner Weise ist. Da sich die Proponenten einer Politik der sozialen Demokratie aber nicht damit begnügen können, auf die Herbeiführung des Konsenses der relevanten globalen politischen Vetospieler zu warten, der prinzipiell ungewiss, wenn nicht in weiten Teilen unwahrscheinlich bleibt, sind sie als zweitbeste Lösung zur Handhabung des Dilemmas auf die Verfolgung einer zweigleisigen Strategie angewiesen. Während sie auf der einen Seite mit den ihnen zur Verfügung stehenden Kräften auf die Herbeiführung der Bedingungen transnationaler ökonomischer Gestaltung hin arbeiten, sind sie in der gegebenen Situation darauf angewiesen, geeignete Anpassungsstrategien zu entwerfen und zu realisieren, die unter den zunächst gegebenen Umständen in der nationalen oder in der regionalen Arena, einem Maximum politischer Zielverwirklichung entsprechen. Es ist unter empirischen Gesichtspunkten durchaus möglich, dass auf lange Sicht in globalem Maßstab eine Politik zum Erfolg geführt werden kann, die den Politiken der sozialen Einbettung des Kapitalismus in den sozialen Demokratien Europas entspricht. Aber weder die Erhaltung des Status quo der negativen Globalisierung noch die zwingend begründbaren Fortschritte im Prozess der positiven Globalisierung können als automatische Dynamiken interpretiert werden, die unumkehrbare Entwicklungen repräsentieren. Rieger und Leibfried 483 haben plausibel gemacht, dass vor allem in den USA Protektionismus ein reguläres, populäres und funktionales Äquivalent für die fehlende sozialpolitische Einkommenssicherung ist. Für die Frage der Möglichkeiten einer verantwortlichen Gestaltung der Globalisierung im Einklang mit den normativ begründeten Forderungen sozialer Demokratie ist es entscheidend, welche der genannten Globalisierungseffekte durch sie wesentlich reguliert oder sogar rückgängig gemacht werden können, so dass sich für die politischen Akteure in der erweiterten politischen Arena in etwa die Hand483 Rieger/Leibfried 2001 244 lungsbedingungen wieder herstellen lassen, die vor der Globalisierung wirksam waren. Best case scenarios Obgleich die Ergebnisse einer solchen positiven Globalisierung historisch kontingent sind und daher auch in jeder empirisch orientierten Theorie nur als kontingente Größe behandelt werden können, lässt sich doch der Rahmen eines„best case scenarios“ rational kalkulieren. Dieses Szenario ergibt sich aus der Konstruktion einer globalen Ordnung, in der alle bekannten Vorschläge zur positiven Gestaltung globaler, sozialökonomischer Regulation, die prinzipiell realisierbar erscheinen und für die sich unterstützende Akteurs-Koalitionen finden lassen, auf ihre möglichen Auswirkungen hin analysiert werden. Als Ergebnis zeichnet sich dabei die folgende Konstellation ab: Erstens, Finanzströme: Denkbar erscheint, dass sich eine den Vereinten Nationen zugeordnete, globale Finanzkontrollbehörde realisieren lässt und ebenso eine Form der Besteuerung kurzfristiger transnationaler Finanzströme, etwa nach dem Modell der Tobin-Steuer. Damit könnten kurzfristige spekulative Finanzströme sowohl in ihrer Größenordnung wie auch in der Kurzatmigkeit ihrer Bewegungsrhythmen vermutlich in einem nennenswerten Maße eingedämmt werden. Der Grundsachverhalt selbst jedoch, dass sich große Finanzmassen in spekulativer Absicht jeweils in die Volkswirtschaften hinein und aus ihnen dann auch wieder hinaus bewegen, wäre auch durch eine globale Kontrollinstitution nicht aus der Welt zu schaffen. Er bliebe auch in der bestmöglichen Form positiver Globalisierung eine fortgeltende Handlungsbedingung für alle nationalen und regionalen Akteure. Zweitens, soziale und ökologische Standards: Die weltweit wirksame, kontrollierte Durchsetzung sozialer und ökologischer Standards, etwa nach den ILO-Standards und einer konsequenten Handhabung des Rio/Kyoto-Prozesses, würde die Welt insgesamt sozial und ökologisch sicherer machen, Nachhaltigkeit gewährleisten und unakzeptable Standortvorteile verringern. Die Bedingungen des verschärften weltweiten Wettbewerbs in den exponierten Sektoren würden sich freilich nicht grundlegend verändern. Soziale und ökologische Standards würden in der überschaubaren Zukunft mit Sicherheit auch nicht zu einem einheitlichen Weltsozialstaat mit vergleichbaren Sicherungsstandards und Sozialleistungen führen. Vielmehr würde das unterschiedliche Maß ausgebauter Sozialstaatlichkeit für die betroffenen Länder als ökonomischer Standortvorteil wirksam bleiben, von dem ihre Konkurrenzfähigkeit auf den Märkten und damit auch ihre sozioökonomischen Entwicklungschancen insgesamt abhängig bleiben. Dieser Dimension der Verschärfung des globalen Wettbewerbs können sich die produktiveren Volkswirtschaften auch in einer fair regulierten Weltwirtschaft ebenso wenig entziehen wie der Verschärfung ihres Wettbewerbs untereinander. 245 Drittens, Wettbewerb im hochproduktiven Bereich: Die Verschärfung des Wettbewerbs in den exponierten Bereichen der hochproduktiven Güter- und Dienstleistungsproduktion würde durch fairere Welthandelsregelungen und eine bessere Kontrolle des Gebarens transnationaler Konzerne weiter vorangetrieben. Denn von Maßnahmen dieser Art wäre vor allem eine weitere Öffnung der Märkte, ein erleichterter Zugang für die Angebote aus Niedriglohnländern und eine verbesserte Monopolkontrolle auf den Weltmärkten zu erwarten. Nachhaltigkeit der Globalisierung Obgleich aus der Perspektive sozialer Demokratie alle genannten globalen Regulationspolitiken theoretisch gut begründet, demokratiepolitisch in hohem Maße wünschenswert und auch prinzipiell politisch realisierbar erscheinen, zeigt die Betrachtung ihrer erwarteten Auswirkungen doch deutlich, dass sie eine Reihe von Kernelementen der Auswirkungen offener Märkte auf die politische Ökonomie nationalstaatlicher und regionalpolitischer Akteure weitgehend ungeschmälert fortbestehen ließen. Folglich spricht nichts dafür, dass die globale Wiedereinbettung der offenen Märkte den Anpassungsdruck der Globalisierung prinzipiell aufhebt und in der globalen Arena die Handlungsbedingungen wiederherstellen könnte, die auf nationalgesellschaftlicher Ebene in der goldenen Periode der Sozialdemokratie realisiert waren. Für die Politik der sozialen Demokratie unter der Bedingung offener Märkte kommt es daher auf ein gut begründetes und realistisches Wechselverhältnis von Gestaltung und Anpassung an. Im Bereich der politischen Ökonomie geht es um den Entwurf und die Realisierung von Reformen, die sich an diejenigen Bedingungen der Globalisierung anpassen, die aller empirischer Voraussicht nach längerfristig Bestand haben werden. Gleichzeitig muss auf die Neugestaltung derjenigen Rahmenbindungen der globalisierten Märkte hingewirkt werden, die in mittlerer Sicht politisch durchsetzbar erscheinen. Auf der Seite der Anpassungsstrategien müssen dabei von vornherein die Veränderungen durch Globalisierung in Rechnung gestellt werden, die auch dann wirksam bleiben, wenn die globale Einbettung der Märkte gelingt. Unter diesem Anspruch stehen die in den Kapiteln zur politischen Ökonomie dargestellten Handlungsstrategien dieses Buches. 8.3 Libertäre Demokratie: Defekte Demokratie Zwischen den vollständig undemokratischen politischen Regimen, den Autokratien und den konsolidierten rechtsstaatlichen Demokratien gibt es verschiedene Übergangsformen. 484 Sie entstehen entweder im Übergang zur Demokratie oder als Formen ihres Verfalls. Defekte Demokratien sind dadurch gekennzeichnet, dass sie zwar mit dem allgemeinen gleichen Wahlrecht eine wichtige Grundlage für die Demokratie gelegt haben, in anderen Hinsichten aber die demokratischen Normen 484 Merkel 1999 246 nicht oder nur unvollständig erfüllen. Sie können den Keim der vollständigen Demokratisierung in sich enthalten, wenn ihre Defekte nur der Ausdruck des Beginns einer Entwicklung zur voll entfalteten Demokratie darstellen. Sie können den Verfall bestehender Demokratien einleiten, wenn sie aus dem Abbau ehedem existierender demokratischer Strukturen resultieren. Und sie können als dauerhafte Deformationen formell voll demokratisierter politischer Systeme wirksam werden. In der politischen Regierungspraxis kommen nach der Systematik Wolfgang Merkels 485 vor allem in den folgenden Dimensionen schwerwiegende Defekte in der Demokratie vor: Demokratiedefekte Erstens im Herrschaftszugang: Das gilt dann, wenn für bestimmte Gruppen von Bürgern schwer oder gar nicht zu überwindende Hindernisse für die Teilnahme an der politischen Willensbildung und an den Wahlen bestehen. Zweitens im Herrschaftsanspruch: Das gilt dann, wenn die rechtsstaatlichen Grenzen politischer Machtausübung verletzt werden, etwa indem Grundrechte beschnitten oder eingeschränkt werden. Drittens im Herrschaftsmonopol: Das gilt dann, wenn einzelne Bereiche der Gesellschaft der demokratischen Legitimation und der Herrschaftsausübung entzogen sind, etwa indem das Militär eines Landes sich der demokratischen Kontrolle entzieht. Viertens in der Herrschaftsstruktur: Das ist der Fall, wenn bestimmte Interessen aus dem Prozess der politischen Willensbildung ausgegrenzt werden. Fünftens in der Herrschaftsweise: Dies ist der Fall, wenn bei der Ausübung politischer Macht Rechte von Einzelnen oder Gruppen beeinträchtigt werden. Die bloß libertäre Demokratie kann in diesem Sinne als eine defekte Demokratie verstanden werden. Dafür spricht eine Reihe gewichtiger Gründe. Ein Defekt im Herrschaftsanspruch liegt vor, wenn durch eine vollständige Kommerzialisierung der Massenmedien die Bedingungen deliberativer demokratischer Öffentlichkeit in wesentlichem Umfange beschränkt werden. Das demokratische Herrschaftsmonopol wird verletzt, wenn mächtige soziale und ökonomische Akteure ausschlaggebend auf den politischen Prozess einwirken können, während einer großen Zahl von Bürgerinnen und Bürgern mangels sozialer und ökonomischer Ressourcen wirkungsvolle politische Teilhabe verweigert wird. Aus demselben Grund entstehen Defekte in der Herrschaftsstruktur, wenn die gleichberechtigte Chance der sozialen und ökonomischen Interessen zur Einwirkung auf den politischen Prozess verwehrt bleibt. 485 Merkel 1999 247 Mit der Verweigerung der Sicherstellung der sozialen und ökonomischen Ressourcen für die sozialen und wirtschaftlich schwächeren Bevölkerungsteile verletzt libertäre Demokratie daher nicht nur die Bedingungen der sozialen Gerechtigkeit, sondern auch die Normen der politischen Demokratie selbst. Auch aus diesen Gründen ist soziale Demokratie eine zwingende Konsequenz aus dem Anspruch der liberalen Demokratie, die Grundrechte aller Bürger gleich zu achten. 248 9 Ausblick In der globalisierten Welt der Gegenwart stehen sich zwei deutlich konkurrierende Modelle der Demokratie gegenüber: Das libertäre Modell, wie es beispielhaft in den USA praktiziert wird, und das Modell der sozialen Demokratie, wie es annäherungsweise in den meisten Ländern Europas verwirklicht ist. Die libertäre Demokratie stützt sich auf die bürgerlichen und politischen Grundrechte allein und sieht in selbstregulierten Märkten, uneingeschränkter Eigentumsfreiheit und freien Vertragsbeziehungen die gesellschaftliche Verfassung der Freiheit. Die soziale Demokratie erstrebt die Verwirklichung auch der sozialen, ökonomischen und kulturellen Grundrechte und will ihnen durch eine soziale Marktwirtschaft verbunden mit dem grundrechtsgestützten Sozialstaat Wirklichkeit verschaffen. Beide Konzepte beziehen sich auf die Gestaltung einzelner Gesellschaften und der Weltordnung als Ganzes. Der libertären Demokratie entspricht der Typ der Marktglobalisierung, die soziale Demokratie strebt darüber hinaus die politische Globalisierung an, um demokratische Verantwortung in der globalisierten Welt zu gewährleisten. Die Globalisierung entzieht der sozialen Demokratie nicht die Grundlagen, sie stellt sie aber vor neue Herausforderungen und macht sie dringlicher. Drei Erkenntnisse aus der empirischen Forschung können für die Zukunftskonzepte sozialer Demokratie eine orientierende Rolle spielen: Erstens: Soziale Marktwirtschaften mit grundrechtsgestützten Sozialstaaten können sich im globalen Wettbewerb mindestens ebenso gut behaupten wie liberale Marktwirtschaften. Die Globalisierung erzwingt keineswegs die Durchsetzung des Modells der libertären Demokratie in allen Ländern, die konkurrenzfähig bleiben wollen. Zweitens: Die allmähliche Realisierung globaler Demokratie und weltweiter politischer Gestaltung der transnationalen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Beziehungen ist nicht nur notwendig, sie ist auch möglich. Drittens: Auch wenn aber die Verwirklichung einer neuen politischen Entscheidungs- und Verantwortungsstruktur im globalen Rahmen gelingt, werden sich alle Länder im Süden und im Norden auf eine neue weltweite Arbeitsteilung und einen verschärften Wettbewerb einrichten müssen. Auch unter diesen neuen Bedingungen die geeigneten sozialstaatlichen und ökonomischen Voraussetzungen für die Sicherung aller Grundrechte zu schaffen, ist eine der großen Zukunftsaufgaben sozialer Demokratie. Soziale Demokratie zielt auf gleiche Freiheit und auf die Sicherung ihrer sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Voraussetzungen. Das ist eine dauernde Aufgabe, 249 die je nach den gegebenen Ressourcen und Voraussetzungen in unterschiedlicher Weise und auf unterschiedlichem Niveau erfüllt werden kann. Soziale Rechte setzen voraus, dass jeder Bürger für sein Leben eigenverantwortlich sorgt, soweit er das vermag, und auf eine gesicherte Unterstützung des Gemeinwesens rechnen kann, wo seine eigenen Kräfte nicht ausreichen. Ohne Fundierung in sozialen Sicherungs- und Teilhaberechten und ohne Verpflichtung der Regierungen auf eine an ihnen orientierte Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik bleibt die Demokratie für eine Vielzahl von Bürgern ein Torso. Soziale Demokratie ist daher nicht nur ein Erfordernis, um das Leben der Menschen besser und die Gewährleistung ihrer Grundrechte wirksamer zu machen. Sie ist auch eine Voraussetzung dafür, dass die Demokratie ihrem Anspruch gerecht werden und auf diese Weise dauerhaft gesichert werden kann. 250 10 English Summary The Future of Social Democracy The present volume examines not only the future of social democracy, but its foundations and historical roots as well. The analytic portion focuses on four related questions: how does a modern democracy acquire legitimacy; what is the role of social justice in it; what basic rights does it necessarily protect; and what significance does democracy have for the stability and efficacy of a given society? All contemporary democracies of the Western, constitutional type are founded upon the basic liberal model, the pillars of which include: a state committed to the rule of law; equal and universally applicable civic rights; and political power that is constitutionally linked to popular sovereignty. Social democracy developed out of the critique of the contradictions inherent in liberalism. Hermann Heller, a prominent political scientist and constitutional law scholar during Germany’s Weimar Republic, was the first to sketch the outlines of a comprehensive theory of social democracy. The deficiency that Heller detected in political liberalism is its refusal to confront empirical reality. Liberalism systematically evades the question of how or whether equal human and civic rights can be validated under the unequal empirical conditions that prevail in liberal societies. Hence, in his view, liberalism cannot in practice fulfill the promise inherent in its theoretical committments. To correct this deficiency Heller advocated structural reforms that would establish a social welfare state and economic democracy. The civic, political, social, economic, and cultural basic rights set forth in the United Nations charters of 1966 and ratified by 148 countries from all cultural zones and stages of development, represent the normative basis of modern-day social democracy. In all cases where the basic rights of persons are jeopardized by risks for which political authorities should reasonably assume responsibility, the state has a prima facie duty to act. It must insure that the life chances of citizens subject to such risks are not inferior to those of citizens who have not been victimized by equivalent risks. Indeed, in the first instance the state has an obligation to prevent such risks from occurring at all. If it cannot do that, it must compensate“losers” for the consequences of the risks they have undergone. But all citizens are likewise obligated to make whatever contribution they can toward avoiding or compensating for such risks by their own efforts. The state fulfills its obligations to act on several levels. It offers social protection against risks that violate its citizens’ basic rights; guarantees them equal educational opportunities, not only for acquiring skills, but also for partaking in broader cultural life; and it safeguards their dignity in economic and social contexts. To accomplish those ends, it may need to regulate markets in a capitalist economy and guarantee a functioning public sphere, among other things. 251 Citizens too have certain obligations that complement their basic rights: not simply to accept the dignity of all human beings, but actively to assume responsibility for their own lives. Every citizen is obliged to request the aid of the community only to the extent that his or her own efforts to earn a living have not met with success. This is a precondition for the maintenance of the entire social security system. For social democracy civil society plays a crucial role. Not only does it offer opportunities for citizens to advance their own interests and exert a democratizing influence on representative procedures; it also allows for the provision of supplementary social support. Furthermore, civil society promotes the political socialization of the citizenry, and assumes important society-wide steering functions. Another fundamental element of social democracy is an open, discursive political public sphere. The latter insures that a shared understanding of social justice can emerge from practical discourses and be connected to projected political actions. This is one of the essential conditions for success in the process of political integration undertaken by social democracy. A functioning public sphere not only provides the individual with information and arguments; it furthermore enables citizens to reach agreement about the values that will shape their commonwealth, for example in matters of educational, economic, and social policy. In practice, the political economy of social democracies may accommodate a wide range of variations. The relationship between politics and the market is everywhere characterized by specific areas of tension: productivity and growth, flexibility and innovation are constantly pitted against the principles of social justice and social security. Hence, the fundamental goal of political economy in a social democracy is to harmonize the market’s operation with the policy requirements generated by liberal, political, economic, and social basic rights. Of course, the functional capacity of the market should ideally be maintained in all of its productive aspects. Yet the goals of rising living standards and free consumer choice have to be balanced against those of full employment, ecological sustainability and long-term economic growth prospects. The coordinated market economy is therefore a more appropriate arrangement for social democracy than the liberal market system, since the latter often lacks the institutional means to balance productive against social aims. For the political regulation of markets to succeed, a suitable legal framework must be created, and various micro- and macroeconomic strategies for managing supply and demand need to be instituted, in order to insure the primacy of the common good and basic rights over individual private interests. In principle, the political community must be in a position to influence the market subsystem so as to minimize potential conflicts between the rationality of individual economic decisions and goals that have been defined politically as in the interest of the entire society. Yet economic enterprises need to have sufficient latitude to continue and enhance the socially desirable entrepreneurial activities they engage in. 252 Social democracy is also characterized by a comprehensive social welfare state that insures protection of the basic rights alluded to earlier as well as maintaining a just distribution of life chances. It likewise contributes to economic efficacy and growth as well as to social cohesion and political stability. The social state acts as a kind of shock absorber, damping down the insecurities generated by market capitalism by underwriting state-sponsored security guarantees that are independent of the market. It provides a minimum income to individuals and families, while offering effective protection against sickness, poverty in old age and unemployment. Moreover, it provides a range of social services such as child supervision and care for the aged. In the economically advanced democracies there are three types of social state: the universalistic social state on the Scandinavian pattern; the conservative version well represented in Continental Europe; and the liberal model characteristic of the Anglo-Saxon countries. These types of social state may be distinguished in part by ascertaining whether and to what degree they have institutionalized social civic rights. One condition for the achievement of social democracy is that there must be a constitutionally guaranteed civic right to social services. The liberal social state, in which there is only a form of poor relief without any legally binding claim on the part of recipients, would thus fail to meet the criterion for social democracy. The other two variants, by contrast, clearly have institutionalized social civic rights. Social democracy requires a social market economy tied to social citizenship. Globalization thus poses new challenges for social democracy. Since the 1970’s it has spawned unprecedented risks to social rights, while at the same time considerably reducing the opportunities for political actors to address the root causes of unwelcome economic and social developments. The sovereignty of the nation state is being dismantled along a range of dimensions in which it used to be able to act alone; yet transnational institutions capable of replacing the sovereign nation state’s capacity for action have yet to be created. The age of globalized markets demands that democracy also be globalized. We must make sure that the procedures liberal democracies have adopted to make decisions and take action also begin to operate at the global level. Open markets must be imbedded socially, politically, and ecologically. Market globalization is not just a fact of life to which all social and political actors must accommodate themselves; it can be shaped and reshaped by deliberate political intervention. Global civic rights and global democratization are among the prerequisites for a positive future development. Contemporary societies are becoming more and more multicultural. To offer fair terms of integration to all their members, societies must embrace a politics of recognition. Besides the preservation of cultural identity on the basis of equal civic rights, such politics should also encourage the equal participation of all in the social and economic resources of the society. 253 The present volume,“The Future of Social Democracy,” also investigates the political practice of social democracy(or the approximations of it) in six countries (Germany, Great Britain, Japan, the Netherlands, Sweden, and the USA). The policies of each of these countries will be compared with respect to their success or failure in insuring their citizens against social risks and in the granting of equal social and political participation. It will turn out that a culturally universal model of democracy finds fullest expression in social democracy, since all five categories of basic rights are most effectively secured by it. Social democracy should therefore be considered a condition for the achievement of full participatory, stable democratization. By contrast, libertarian democracy, which is concerned exclusively with the assignment of civic and political rights while ignoring social and economic ones, deserves to be labeled a“defective” democracy. It can neither ensure the efficacy of basic rights in the real world, nor can it vouchsafe the equality and political autonomy of its citizens. Social democracy, already largely a reality in a range of mostly European countries, is not only a model for the nation-state, but a project for progressive globalization as well. It guarantees the efficacy of democracy even under conditions of social and economic globalization. 254 11 Literatur Albert, Mathias/Linssen, Ruth/Hurrelmann, Klaus(2003): Jugend und Politik. Politisches Interesse und Engagement Jugendlicher im Lichte der 14. Shell Jugendstudie. In: Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, B 15/2003: 3-5. Albert, Michel(1992): Kapitalismus gegen Kapitalismus. Frankfurt a. M.: Campus Verlag. Alemann, Ulrich von(1989): Organisierte Interessen in der Bundesrepublik. 2. Auflage. Opladen: Leske+ Budrich. Alemann, Ulrich von(2000): Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland. Grundwissen Politik 26. Opladen: Leske+ Budrich. Alemann, Ulrich von(2003): Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland. 3. überarbeitete Auflage. Opladen: Leske+ Budrich. Alston, Philip(1979): The United Nations’ Specialized Agencies and Implementation of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. 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Randolf, College of Social Science and Philosophy, University of the Philippines, Manila; Prof. Dr. Gesine Schwan, Europa-Universität Viadrina, Frankfurt(Oder); Prof. Dr. Reimund Seidelmann, Justus-Liebig-Universität Gießen; Eric Seils, Universität zu Köln; Dr. Daniel Sparringa, FISIP Universitas Airlangga, Surabaya, Indonesien; Prof. Dr. Hiroki Sumizawa, Japan Women’s University, Tokyo; Prof. Dr. Mario Telo, Université Libre, Brüssel; Norbert von Hofmann, FES, Singapur; Prof. Dr. Jiro Yamaguchi, School of Law, Hokkaido University Japan und Prof. Dr. Karl Georg Zinn, RWTH Aachen. Die Arbeit basiert in Teilen auf den Ergebnissen eines Forschungsprojekts an der Universität Dortmund, das von der Deutschen Forschungsgemeinschaft finanziert wird. Für TeilnehmerInnen an Veranstaltungen der Friedrich-Ebert-Stiftung ist eine kostenlose Abgabe des Buches möglich. 271 272