ARBEITSKREIS MITTELSTAND Gesetzesfolgenabschätzung und Bürokratieabbau Wunderwaffe für die Entlastung des Mittelstands? Wirtschaftspolitik 1/2006

Herausgegeben von Friedrich-Ebert-Stiftung Wirtschafts- und Sozialpolitik Godesberger Allee 149, D-53170 Bonn http://www.fes.de/wirtschaftspolitik/ Umschlag: Pellens Kommunikationsdesign Bonn September 2006 ISBN 3-89892-545-5

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand Gesetzesfolgenabschätzung und Bürokratieabbau* Wunderwaffe für die Entlastung des Mittelstands? Inhalt Auf einen Blick …........................................................................................................1 Stand der Dinge..........................................................................................................3 Die GFA im Verständnis von Politik und Wissenschaft...............................................4 Die Implementierung der GFA in Mecklenburg-Vorpommern......................................6 Methode einer GFA.....................................................................................................9 Institutionalisierung der GFA.....................................................................................14 Beurteilung der Initiative der Bundesregierung im Hinblick auf eine spürbare Entlastung.................................................................................................................15 Moderator, Referenten und Podiumsteilnehmer, Verfasser der Broschüre, Tagungsleitung und Organisation..............................................................................20 Arbeitskreis Mittelstand.............................................................................................21 * Basierend auf einem Expertengespräch des Arbeitskreises Mittelstand in Berlin am 29. März 2006. Die wissenschaftliche Begleitung der Veranstaltung und die Erstellung des vorliegenden PolicyPapers erfolgten durch das Institut für Wirtschafts- und Politikforschung, Richter& Schorn, Köln.

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand Auf einen Blick … X Der Erfolg jeder Initiative zum Bürokratieabbau wird letztlich an der von den Unternehmen gespürten Entlastung gemessen. X Die GFA ist nicht nur ein Instrument zum Bürokratieabbau, sondern berücksichtigt in einem integrierten Ansatz alle ökonomischen, ökologischen und sozialen Folgen. X Der Staat muss sich von der imperativen Steuerung per Gesetzesbefehl verabschieden. X Eine Folgenabschätzung muss auch die Reaktionen der Normanwender und -adressaten vom Gesetzestext bis hin zur Umsetzung vor Ort berücksichtigen. X Die bisherige in den Geschäftsordnungen der Ministerien verankerte Gesetzesfolgenabschätzung blieb aufgrund eines fehlenden Konzepts zur Durchführung und mangelnder Institutionalisierung weitestgehend erfolglos. X Allein die institutionalisierte und verbindliche Prüfung aller Entwürfe zwingt die Verfasser von Gesetzen zum Umdenken. X Die Aufteilung einer Folgenabschätzung in Module ermöglicht eine effiziente und umfassende Bewertung eines Gesetzes. X Eine klare Abgrenzung der zu schätzenden Folgen ermöglicht erst die objektive Beurteilung eines Gesetzes. X Eine Bürokratisierung findet nicht nur durch das Gesetz, sondern ebenfalls durch die Verwaltung statt. X Die Folgen eines Gesetzes werden zu einem erheblichen Teil durch eine Reihe von Einflussfaktoren außerhalb der zu Grunde liegenden Regulierung bestimmt, wozu auch das Verhalten der Sachbearbeiter an der Schnittstelle von Verwaltung und Unternehmen gehört. X Eine Folgenabschätzung kann nur in einzelnen Fällen eine exakte Zahl liefern. Bei einer begleitenden Folgenabschätzung ist das Erkennen von potentiellen Gefahren wichtiger als eine genaue Messung. 1

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand X Es bedarf eines interdisziplinären Netzwerks, um vorhandene sowie neue wissenschaftliche Erkenntnisse für die GFA zu erschließen. X Voraussetzung für eine funktionierende Folgenabschätzung ist ein unabhängiges und institutionalisiertes Gremium mit Bezug zum Parlament. X Dem Normenkontrollrat fehlen für eine aussagekräftige Folgenabschätzung zu Gesetzen im Entwurfsstadium derzeit noch die Instrumente. X Die errechnete Reduktion stimmt nicht unbedingt mit der durch die Unternehmen wahrgenommenen Entlastung überein. X Bürokratieabbau berührt meistens auch politische Interessen. Daher sind Diskussionen über die Vorgaben eines Gesetzes oft unvermeidlich, sofern der Bürokratieabbau zu umfassenden Entlastungen führen soll. 2

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand Gesetzesfolgenabschätzung und Bürokratieabbau Wunderwaffe für die Entlastung des Mittelstands? Stand der Dinge gekräftigen Überprüfung zu unterziehen. Der Arbeitskreis Mittelstand stellte Angesichts der jüngsten Beschlüsse bereits 2003 fest, dass die gegenwärtides Bundestags zur Entbürokratisie- ge Praxis der Gesetzesfolgenabschätrung und Einsetzung eines Normen- zung(GFA) völlig unzureichend ist, kontrollrats möchte man meinen, die obwohl die Gemeinsame GeschäftsEntlastung des Mittelstands wird nun ordnung der Bundesministerien die so langsam wahr. Aufgrund der Erfah- Darstellung der Kosten für mittelstänrungen aus den letzten 20 Jahren ist dische Unternehmen – zumindest in jedoch eine gewisse Skepsis ange- Bezug auf Entwürfe der Bundesregiebracht, denn schon oft wurden Initiati- rung – eigentlich verbindlich vorven von der Politik und einzelnen Interessenvertretern hoch gelobt, von der behaupteten Entlastung spürten aber gerade mittelständische Unternehmen nur wenig oder gar nichts. Die Der Erfolg jeder Initiative zum Bürokratieabbau wird letztlich an der von den Unternehmen gespürten Entlastung gemessen. schreibt. Weiterhin formulierte der Arbeitskreis die grundsätzlichen Anforderungen an eine GFA. Danach muss eine Folgenabschätzung mehr als nur die fiskalischen Auswirkungen Unternehmen werden den Erfolg der betrachten. Auch Kosten der UnterBemühungen also in erster Linie an- nehmen – direkte und indirekte – sollhand der wahrgenommenen Entlas- ten in einer Folgenabschätzung betung beurteilen. rücksichtigt werden. Außerdem sollte die GFA für Dritte transparent sein und Ein wesentliches Element der neuen anhand eines methodischen, aber ofInitiative ist die Überprüfung von Ge- fenen Gerüsts vorgenommen werden. setzesentwürfen durch den neu einzu- Schließlich wurde zur Durchführung richtenden Normenkontrollrat. Damit ein unabhängiges und unbürokratikommt die Bundesregierung – auf den sches Gremium ähnlich dem Sachverersten Blick – der bereits seit längerem ständigenrat oder dem Bundesrebestehenden Forderung der Wirtschaft chungshof mit vergleichbaren Kompenach, Gesetzesvorhaben im Hinblick tenzen empfohlen. auf mögliche Folgen – insbesondere auf eventuelle Kosten – einer aussa3

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand Mit der Einführung des Normenkon- setzgebungsprozess diskutiert werden trollrats stellt sich nun die Frage, wie können, lässt sich Recht optimieren. die GFA in Zukunft konkret ausgestaltet sein soll und inwieweit die Bundes- Im Gegensatz zu diesem umfassenden regierung damit spürbare Entlastungen Anspruch, den die Politik eigentlich an erzielen kann. Vor diesem Hintergrund die GFA stellt, wird diese häufig nur als diskutierte am 29. März 2006 in Berlin Instrument des Bürokratieabbaus geder Arbeitskreis Mittelstand Form und sehen. Bürokratieabbau bedeutet in Merkmale einer GFA im Allgemeinen erster Linie einen Abbau von Regeln und beurteilte darauf aufbauend die und Hierarchien. So resultieren aus aktuellen Entwicklungen. einer erfolgreichen Entbürokratisierung im Idealfall nach innen eine verDie GFA im Verständnis von Politik schlankte Verwaltung und nach außen und Wissenschaft mehr Freiräume für Wirtschaft und Bürger. Dabei wird Bürokratieabbau Die Europäische Kommission formu- als Befreiung von unnötigen Hemmnislierte 2004 den Anspruch an eine Folgenabschätzung anhand eines integrierten Ansatzes, der in einer ausbalancierten Weise ökonomische, ökologische und soziale Aspekte erfasst. Hierin spiegelt sich nicht zuletzt die Einstellung zum Die GFA ist nicht nur ein Instrument zum Bürokratieabbau, sondern berücksichtigt in einem integrierten Ansatz alle ökonomischen, ökologischen und sozialen Folgen. sen durch die Verwaltung verstanden. Entbürokratisierung ist aber kein Selbstzweck. Eine bürokratische Verwaltung dient lediglich den politisch vorgegebenen Zielen. Daher ist Bürokratieabbau allein keine Aufgabe der GFA, Recht als etwas Positivem, das nicht sondern muss immer im Kontext zu nur Kosten verursacht, sondern auch den verfolgten Zielen gesehen werden. einen Wert für die Gesellschaft besitzt. Die GFA kann daher in erster Linie als Indem alle Lebensbereiche betrachtet Konzept gesehen werden, das der für werden, wird Recht nicht nur auf die eine Folgenabschätzung zuständigen Kostenseite reduziert. So wird vermie- Institution eine rationale Überprüfung den, dass Gesetze zu Gunsten einzel- ermöglicht und die Regelung im Hinner Gruppen und gegen gesellschaftli- blick auf die verfolgten Ziele optimiert. che Interessen verabschiedet werden. Erst wenn die zu erwartenden Folgen Für eine realistische Einschätzung der für alle betroffenen Gruppen – z.B. Un- Gesetzesfolgen ist aber nicht nur ein ternehmen und Verbraucher – im Ge- breiter integrierter Ansatz erforderlich. Die Forschung zur GFA hat sich in den 4

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand letzten Jahren dem Konzept der Im Gegensatz zur ausschließlich imperesponsiven Regulierung zugewandt. rativen Gesetzgebung stellt das Responsiv bedeutet, der Staat verab- responsive Recht Ziel- und Zweckbeschiedet sich von der imperativen stimmungen in den Vordergrund. Die Steuerung per Gesetzesbefehl und Wahl der Mittel, mit denen die Ziele fragt stattdessen, wie sich ein Normad- dann erreicht werden sollen, orientiert ressat wahrscheinlich verhalten wird sich unter anderem an den zu erwar(vgl. zum Thema Kilian Bizer, Martin tenden Reaktionen der NormadressaFühr und Christoph Hüttig: Responsive ten. Damit wird die VerhaltenssteueRegulierung, Beiträge zur interdis- rung durch Recht zu einem interaktiven ziplinären Institutionenanalyse und Prozess. Gesetzesfolgenabschätzung, Tübingen, Mohr Siebeck, 2002). Die Forde- Die Unzulänglichkeiten des rein imperung, bei der Rechtsetzung die Verhal- rativen Systems sowie der daraus enttensweisen der Betroffenen zu berück- standene Ansatz der responsiven Resichtigen, resultiert aus der Erkenntnis, gulierung geben aber nicht nur Hinweidass der Staat mit dem imperativen Modell an seine Grenzen stößt. Solche Grenzen setzt zum einen die gesellschaftliche WirkDer Staat muss sich von der imperativen Steuerung per Gesetzesbefehl verabschieden. se darauf, wie Gesetze aussehen könnten, sondern auch, wie eine Folgenabschätzung ausgestaltet sein sollte. Eine GFA, lichkeit, die den Individuen eigene Ver- die eine valide Auskunft über die zu haltensimperative auferlegt, die nicht erwartenden Konsequenzen eines Geunbedingt mit den gesetzlichen über- setzes geben soll, muss die Betroffeeinstimmen müssen. Zum anderen nen identifizieren und die Reaktionen sind Kontrolle und Durchsetzungsfä- sowohl der Regulierten als auch derjehigkeit nur eingeschränkt möglich, so nigen, die die Regulierung durchsetzen dass die Annahme des imperativen sollen, berücksichtigen. Andernfalls Steuerungsleitbilds, nach der eine Vor- besteht die Gefahr, dass der Imperativ schrift allein aufgrund des gesetzlichen bzw. die Intention eines Gesetzes mit Zwangs befolgt wird, regelmäßig ver- den Folgen desselben gleichgesetzt letzt wird. Die Grenzen der imperativen wird. Verfolgt beispielsweise der GeSteuerung zeigen sich besonders deut- setzgeber die Absicht, anhand der Ablich, wenn es sich nicht um Verbote schaffung vieler detaillierter Vorschrifhandelt, sondern um die Gewinnung ten Bürger und Unternehmen von Büder Bürger zur Mitwirkung bei Lösung rokratie zu entlasten, könnte dies im von Problemen, die sich eben nicht schlimmsten Fall sogar eine Verkommittels Rechtsbefehl beheben lassen. plizierung des Rechts zur Folge haben, 5

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand wenn der Bürger in seinem Streben zung mit solchen Fragen erscheint nur nach Einzelfallgerechtigkeit seine An- auf den ersten Blick rein akademisch. sprüche durch Gerichtsurteile erstreitet Fragt man Unternehmen nach der Beoder sich die Regulierung auf die Ebe- lastung durch Bürokratie, erkennt man ne der Verwaltungsvorschriften verla- die Komplexität der GFA. Bürokratie gert. wird insgesamt als belastend empfunden. Oft bezieht sich die Kritik dabei Ebenso ist es möglich, dass Be- oder auf die Umsetzung durch Behörden vor aber auch Entlastungen nicht bzw. nicht in dem Maß wahrgenommen werden, wie es der Imperativ des Gesetzes vermuten ließe. Ursachen hierfür sind Unwissenheit, mangelnde Akzeptanz und fehlende KonEine Folgenabschätzung muss auch die Reaktionen der Normanwender und-adressaten vom Gesetzestext bis hin zur Umsetzung vor Ort berücksichtigen. Ort. Solche Belastungen ergeben sich jedoch nicht unmittelbar aus dem eigentlichen Gesetzesimperativ. Eine fundierte GFA muss demnach neben der juristischen gegebenenfalls auch eine ökonomische trollen. Anders ausgedrückt bezieht der und sozialwissenschaftliche BeurteiNormadressat die Höhe der Transakti- lung beinhalten. onskosten für ein regelkonformes Verhalten in seine Entscheidung, inwieweit Die Implementierung der GFA in er dem Gesetzesimperativ nachkommt, Mecklenburg-Vorpommern mit ein und wägt diese gegen etwaige Konsequenzen ab. Die Einsicht über die Notwendigkeit einer GFA besteht seitens der Politik Weil eben Belastungen nicht allein durchaus schon seit längerer Zeit, was durch Lektüre des Gesetzes ersichtlich sich auch in den Vorschriften zum Gesind und von einer Reihe weiterer Fak- setzgebungsverfahren niedergeschlatoren abhängen, empfiehlt es sich, in gen hat. Die Gründe, warum die Etabeiner GFA den Weg vom Gesetzestext lierung einer funktionierenden GFA so bis hin zur Anwendung und Wirkung schwierig ist, lassen sich anhand der beim Normadressat nachzuzeichnen Entwicklung in Mecklenburg-Vorpomund dabei das Verhalten der Norman- mern exemplarisch darstellen. wender und-adressaten einzuschätzen. Hierzu gehört auch die Einschät- Der wie auch im Bund zunächst verzung der Individuen selbst: Inwieweit folgte Ansatz sieht die verbindliche verhält sich der Adressat als homo oe- Einschätzung der Folgen anhand eines conomicus? Welchen kognitiven Gren- Prüffragenkatalogs in der Gemeinsazen unterliegt er? Die Auseinanderset- men Geschäftsordnung der Ministerien 6

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand vor. Der Katalog besteht aus 11 Ab- Verfahrensweise resultiert hätte. Es schnitten mit mehr als 50 einzelnen bleibt daher nach wie vor Aufgabe von Fragen. Hierzu gehören beispielswei- Politik und Wissenschaft, eine umfasse: Muss überhaupt etwas geschehen? sende und fundierte, aber dennoch Welche Alternativen gibt es? Muss die anwendbare methodengeleitete GFA Landesregierung handeln? Muss ein zu entwickeln. Gesetz gemacht werden? Muss jetzt gehandelt werden? Ein anderer Grund betrifft die Institutionalisierung der GFA. Die in MecklenZu diesen Fragen kommen dann noch burg-Vorpommern eingerichtete Dereeinmal Unterfragen, so dass der Kata- gulierungskommission empfahl 2003 log insgesamt bereits sehr umfang- unter anderem die Einführung einer reich ist. Dennoch hat dieses Instrument – wie auch im Bund – bis dahin keinen durchschlagenden Erfolg gehabt. Ein Grund dafür liegt im Fehlen einer unter Praxisbedingungen effizienten Methode der Folgenabschätzung. Der Fragenkatalog skizziert zwar umfassend den Rahmen, innerDie bisherige in den Geschäftsordnungen der Ministerien verankerte Gesetzesfolgenabschätzung blieb aufgrund eines fehlenden Konzepts zur Durchführung und mangelnder Institutionalisierung weitestgehend erfolglos. externen Kontrolle der Antworten auf die Prüffragen der Ressorts durch eine zentrale Organisationseinheit, die dann auch in Form der beim Justizministerium angesiedelten Normprüfstelle etabliert wurde. Die ersten Erfahrungen zeigten, dass eine solche externe Stelle dem halb dessen eine Abschätzung erfol- Anliegen einer GFA durchaus nützlich gen soll, die Abschätzung selbst aller- ist, allein durch die damit verbundene dings lässt sich damit allein nicht Aufwertung der GFA im Gesetzgedurchführen. In Folge fallen die Ant- bungsverfahren. Der Sinn einer solworten ähnlich schematisch aus, wie chen Stelle besteht in der Initiierung dies auch aus Bundesgesetzen be- eines Dialogs durch die externe Prükannt ist: Keine Kosten, Kosten nicht fung. Die Praxis bis dahin war die bloquantifizierbar, keine Alternativen. ße Kenntnisnahme der Antworten der jeweils anderen Ressorts. Die Intention Die insbesondere in der Verwaltungs- der Normprüfstelle ist das Anstoßen wissenschaft entwickelten Ansätze zur eines Prozesses von der formalen PrüGFA sind zwar wissenschaftlich fun- fung der Rechtsförmlichkeit weg hin zu diert und zeigen ein breites Spektrum einer inhaltlichen Auseinandersetzung an Methoden auf, ohne dass jedoch über den richtigen und effizienten Weg daraus eine in der Praxis umsetzbare zur Erreichung des Politikziels. Die 7

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand Stelle soll detaillistische Regelungen Modell für eine GFA dar. Auch für die hinterfragen und Alternativen aufzei- vollständige Erfassung von Bürokratiegen. kosten ist die Standardkosten-Methode nicht geeignet, da Bürokratiekosten Es scheint auch tatsächlich insoweit nicht nur aus administrativen Kosten ein Bewusstseinswandel in Gang ge- aus Informationspflichten bestehen. kommen zu sein, als dass durch das Wissen um eine solche Kontrollinstanz die GFA bzw. die Prüffragen nicht mehr nur als lästige Formalie wahrgenommen werden. Als ein Instrument Allein die institutionalisierte und verbindliche Prüfung aller Entwürfe zwingt die Verfasser von Gesetzen zum Umdenken. Die Messung nach Standardkosten-Methode bildet vielmehr einen Baustein für den Erhalt eines Überblicks zum Umfang von Informationspflichten, der sich über mehrere Länder hinweg steht der Normprüfstelle dabei die vergleichen lässt und Möglichkeiten für Möglichkeit zur Verfügung, den Ver- Verfahrensoptimierungen aufzeigt. antwortlichen eines Entwurfs vor das Gremium zu zitieren, vor dem dieser Auch wenn die Anwendung der Standann den Entwurf rechtfertigen muss. dardkosten-Methode nicht gleichbeFällt der Entwurf durch, muss der Ver- deutend mit einem umfassenden Büroantwortliche selbst dem Kabinett die kratieabbau ist, könnte so ein UmdenNotwendigkeit erklären, womit eine ken in Politik und Verwaltung einsetgewisse Disziplinierung einhergeht. zen, das zu einer besseren Einbeziehung der Wirtschaft in den GesetzgeDamit ist die Einrichtung einer GFA bungsprozess führt. Auf diese Weise aber noch nicht abgeschlossen. Zum ließen sich in Zukunft komplexere Foleinen soll die Normprüfstelle nicht nur genabschätzungen entwickeln. Der als Prüfinstanz anerkannt sein, son- Schlüssel zu einer spürbaren Entlasdern auch als Partner für die Diskussi- tung des Mittelstands liegt aus der on im Vorfeld der Erstellung eines Ge- Sicht Mecklenburg-Vorpommerns im setzentwurfs genutzt werden. Zum an- Zusammenwirken von Normprüfstelle, deren fehlt der Normprüfstelle, wie methodengeleiteter GFA und gezielten schon erwähnt, ein methodisches Ge- Deregulierungsgesetzen, wobei auch rüst. Auch das Standardkosten-Modell, die Abläufe unterhalb der Normsetzu dem Mecklenburg-Vorpommern ein zungsebene durch Interaktion von Pilotprojekt in Zusammenarbeit mit Wirtschaft und Verwaltung möglichst anderen Bundesländern für die Mes- ressourcenschonend gestaltet werden sung von Informationskosten im müssen. Baurecht durchgeführt hat, stellt kein 8

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand Methode einer GFA teilen, die dann durch die jeweiligen Experten bearbeitet werden können. In den vorangegangenen Ausführun- Solche Module sind beispielsweise gen wurde bereits deutlich, dass der Technikfolgen, Preis- und WettbeWille zur GFA allein nicht genügt. werbsfolgen, ökologische Folgen, soVielmehr bedarf es eines Konzepts, ziale Folgen sowie Folgen aus Bürodas die Komplexität der Wirklichkeit kratisierung(vgl. zum Thema Michael ebenso berücksichtigt wie die An- Schorn: Ein Konzept zur Bürokratiewendbarkeit im Gesetzgebungsverfah- kostenfolgenabschätzung, Working ren. Damit hat man aber auch das Paper zur Wirtschafts- und Politikforgrundlegende Problem der GFA in der Praxis umrissen. Die GFA als selbstverständliches Instrument der Gesetzgebung ist bisher unter anderem daran gescheitert, dass alle Folgen Die Aufteilung einer Folgenabschätzung in Module ermöglicht eine effiziente und umfassende Bewertung eines Gesetzes. schung Nr. 1, 2. Aufl., Köln, 2006). Die Abgrenzung der Module ergibt sich aus den von einem Gesetz betroffenen Gruppen sowie aus den zu schätzenden Folgen: Gesundheitsfolgen für in einer einheitlichen Schätzung be- Arbeitnehmer, Kaufkrafteffekte bei Verrücksichtigt werden sollten. Politisch ist brauchern, Bürokratiekosten für KMU es – wie schon erläutert – zwar wün- etc. schenswert, eine umfassende Schätzung aller ökonomischen, ökologi- Die Aufteilung der GFA in Module erschen und sozialen Folgen zu erhalten, höht die Praxistauglichkeit außerdem methodisch jedoch lassen sich in der insofern, als dass nicht jedes Modul für Praxis all diese Folgen nicht in einer jedes Gesetz geprüft werden muss, einzigen Schätzung und von einer ein- wodurch sich der Aufwand einer Folzigen Person erfassen. Für eine Ein- genabschätzung im politischen Alltag schätzung ökologischer Folgen ist ein besser steuern lässt. Die Ergebnisse völlig anderes Fachwissen erforderlich der getrennt angefertigten Folgenabals bei einer ökonomischen Stellung- schätzungen können, um die Ausgenahme. Und selbst innerhalb eines wogenheit der Politikziele zu wahren, Bereiches ergibt sich durch die Spezia- dann zusammengeführt und durch den lisierung auf einzelne Fachgebiete eine Gesetzgeber bewertet werden. Aufteilung der Arbeiten. Es ist leicht nachvollziehbar, dass sich Um aber dennoch den Anforderungen die Methoden zur Folgenabschätzung, eines integrierten Ansatzes gerecht zu die für die einzelnen Module Anwenwerden, ist die GFA in Module aufzu- dung finden können, unterscheiden 9

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand werden. Die Instrumente, mit denen wohl solche Rechte politisch gewollt die Folgen für Beschäftigung evaluier- sind und daher in ihrem materiellen bar sind, sind offensichtlich nicht zur Kern weder bürokratisch noch unbüroErfassung der Folgen für die Sauber- kratisch sind. Umgekehrt wurde aber keit von Gewässern geeignet. Dem- auch der Versuch, die Umsetzung von entsprechend muss auch für die Ab- Arbeitnehmerrechten, die durchaus schätzung von Bürokratiekosten mittel- sehr bürokratisch und belastend sein ständischer Unternehmen nach einer kann, zu optimieren, als Angriff auf speziell für diesen Zweck geeigneten eben diese Schutzrechte gewertet. Methode gefragt werden. Einen Ansatz Durch solche Dispute wird eine GFA dazu zeigt ein Forschungsprojekt des jedoch erheblich erschwert. Denn eine Bundeswirtschaftsministeriums auf, GFA kann nur die Folgen einer politianhand dessen im politischen Alltag schen Entscheidung aufzeigen, nicht Bürokratiekosten im Rahmen einer aber die politische Entscheidung diskuFolgenabschätzung systematisch er- tieren. Dementsprechend benötigt die fassbar sind(der Vortrag steht unter GFA eine eindeutige Abgrenzung der www.iwp-koeln.org zur Verfügung). zu schätzenden Folgen. Dabei sollten auch die Umstände berücksichtigt werden, unter denen Büro- Die Schwierigkeit, den Begriff der Bükratiekosten höher oder geringer aus- rokratiekosten zu umreißen, zeigt folfallen können. Zu diesen Umständen gendes Beispiel aus dem Arbeitsoder Einflüssen gehören unter anderen schutz: Laut Arbeitsstättenverordnung die Reaktionen der Normanwender hat der Arbeitgeber Toilettenräume und-adressaten, wie dies auch im bereitzustellen. Diese Anforderung Konzept der responsiven Regulierung zum Gegenstand des Bürokratieabvorgesehen ist. baus zu machen, würde wohl kaum jemandem in den Sinn kommen. AllerEin Problem, das insbesondere in der dings darf die Mindesthöhe der TrennDiskussion zum Bürokratieabbau oft wände und Türen von Toilettenzellen dazu führte, dass Politik sowie Interessenvertreter aneinander vorbei diskutieren, lag in der fehlenden Übereinstimmung darüber, was denn Bürokratiekosten Eine klare Abgrenzung der zu schätzenden Folgen ermöglicht erst die objektive Beurteilung eines Gesetzes. nach ArbeitsstättenRichtlinie 37/1 nicht weniger als 1,90 m betragen. Bei unvollständig abgetrennten Toilettenzellen darf zwischen Fußboden eigentlich genau sind. So wurden nur und der Unterkante der Trennwände allzu oft Schutzrechte von Arbeitnehoder Türen ein Abstand von 0,10 bis mern als Bürokratie bezeichnet, obhöchstens 0,15 m nicht überschritten 10

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand werden. Diese Art der Umsetzung ei- schung, Schriften zur Wirtschafts- und ner gesetzlichen Verpflichtung dürften Politikforschung Nr. 1, Köln, 2004). nicht nur die meisten Unternehmer für bürokratisch halten. Hierdurch eventu- Ist die Frage der Abgrenzung geklärt, ell anfallende Kosten mit dem Hinweis kann eine Folgenabschätzung unterauf das übergeordnete Schutzziel aus suchen, inwieweit ein Gesetz zu einer der Betrachtung herauszunehmen, Bürokratisierung bzw. Entbürokratisiewürde die Folgenabschätzung über rung führt und welche Kosten bzw. bürokratiebedingte Belastungen unzu- Entlastungen damit zu erwarten sind. lässig verkürzen. Somit benötigt die Bürokratisierung lässt sich im ersten GFA eine Definition, die auch die dar- Schritt feststellen anhand der Ändegestellten Belastungen mit erfasst. Die rungen hinsichtlich der Kontakte zu oft genutzten Begriffe der administratiund Beteiligungen von Behörden, der ven Kosten oder der im Standardkos- zu bearbeitenden Formulare, der erten-Modell verwendeten Informationsforderlichen Unterlagen und des Orgakosten können dies jedoch nicht leis- nisationsaufwands sowie des Umfangs ten, da es sich hier ausschließlich um die Kosten der Verwaltung in einem Unternehmen handelt. Daher bedarf es einer Erweiterung, die auch nicht admiEine Bürokratisierung findet nicht nur durch das Gesetz, sondern ebenfalls durch die Verwaltung statt. und der Tiefe der Regulierungen. Da aber die konkrete Umsetzung häufig erst durch die Verwaltung bestimmt wird, muss im zweiten Schritt eine Einnistrative Kosten berücksichtigt, so schätzung über den voraussichtlichen dass sich der Begriff der Bürokratie- Umgang der Verwaltung mit dem Gekosten zur Durchführung einer GFA setz erfolgen. Beispielsweise wurde wie folgt abgrenzen lässt: Bürokratie- mit dem zweiten Gesetz für moderne kosten sind solche Kosten, die durch Dienstleistungen am Arbeitsmarkt die Bürokratisierung infolge staatlicher Bundesknappschaft als zentrale MelEingriffe im Allgemeinen in der Unter- destelle für geringfügige Beschäftinehmensverwaltung oder differenzier- gungsverhältnisse eingeführt, die Büter erst aufgrund von Verwaltungsvor- rokratisierung im Formularwesen fand schriften bzw. Verwaltungsakten/- aber erst mit den Geringfügigkeitsverträgen in der Leistungserstellung Richtlinien der Sozialversicherungsträ(Produktion, Vertrieb etc.) des Unter- ger statt, die für das Beitragsnachnehmens entstehen(vgl. ausführlich weisverfahren bei geringfügig Beschäfzum Thema Michael Richter, Michael tigten ein zusätzliches Formular einSchorn: Eine Definition des Bürokratie- führten. kostenbegriffs für Politik und For11

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand Im dritten Schritt werden die jeweils kosten für regelkonformes Verhalten relevanten Faktoren ermittelt, die einen das Ausmaß der realisierten Kosten. Einfluss auf die Höhe möglicher Be- So ist es möglich, dass bürokratische oder Entlastungen haben können. Ein Regelungen wie die Arbeitsstättenund dieselbe Bürokratisierung – z.B. in Richtlinie 37/1 schlicht ignoriert werden Form eines Genehmigungsverfahrens und auf diese Weise – zumindest so – kann je nach Organisation des Ver- lange keine Kontrollen erfolgen – keine fahrens unterschiedliche Kosten verur- Kosten verursachen. sachen. Dementsprechend muss bei einer Folgenabschätzung auch danach Einen weiteren Einfluss auf die Höhe gefragt werden, ob der Antrag etwa im möglicher Kosten hat der einzelne Sternverfahren oder eventuell von ei- Sachbearbeiter vor Ort. Wie wichtig nem One-Stop-Shop bearbeitet wird. Aber nicht nur im Kleinen bestimmen Organisationsstrukturen wesentlich die Höhe der Kosten. Ebenso hat beispielsweise die prinzipielle Organisation der Sozialversicherung einen Einfluss auf die Höhe der zu erwartenden Kosten des Beitragsnachweisverfahrens. Die Folgen eines Gesetzes werden zu einem erheblichen Teil durch eine Reihe von Einflussfaktoren außerhalb der zu Grunde liegenden Regulierung bestimmt, wozu auch das Verhalten der Sachbearbeiter an der Schnittstelle von Verwaltung und Unternehmen gehört. dieser Faktor sein kann, zeigt eine Studie des Bundeswirtschaftsministeriums zur Entbürokratisierungsinitiative im Landkreis Emsland. Die dort zum Baurecht befragten Unternehmen nannten mit Abstand als wichtigste Problemursache die Auslegung der Vorschrift durch den Sachbearbeiter(die Befragungsergebnisse sind unter Andere Kostenfaktoren sind die Art des www.iwp-koeln.org verfügbar). Das soll Kontakts zu einer Behörde, die Kom- aber nicht bedeuten, dass Sachbearpetenz der beteiligten Stellen, die Zahl beiter ihr Ermessen völlig willkürlich der Fallkonstellationen, die im Unter- nutzen. Vielmehr kann im Rahmen einehmen vorhandene Infrastruktur, die ner GFA die Art und Weise, wie ein Verfügbarkeit der verlangten Angaben Sachbearbeiter seinen Ermessensund Unterlagen sowie der Zugang zu spielraum wahrscheinlich nutzen wird, Informationen über die Regulierung. dargestellt werden. Dabei muss beAber auch die Bedeutung, die ein Un- rücksichtigt werden, dass auch Beamte ternehmen der Regulierung beimisst, ihre Entscheidung an ihren eigenen hat einen Einfluss auf die tatsächliche Interessen ausrichten, wozu unter anHöhe der Kosten. Wie oben schon er- derem auch die Vermeidung von Risiwähnt, bestimmen die Transaktions- ken gehört, wie sich an einem Beispiel 12

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand aus Niedersachsen verdeutlichen lässt: ger genaue Zahl. Grundsätzlich ist eine Nach der Abschaffung einer Reihe von Folgenabschätzung mit Unsicherheiten Verwaltungsvorschriften wurden die behaftet, die bei einer seriösen DarMitarbeiter in den Behörden gefragt, stellung dem Entscheider – also dem wie sie die betreffenden Gesetze jetzt Gesetzgeber – sowie der Öffentlichkeit anwenden. Es stellte sich heraus, dass auch unter Zuhilfenahme von Szenadie Mitarbeiter weiterhin die zwar rien, Tendenzen und Bandbreiten verabgeschafften, aber nicht weggeworfenen Verwaltungsvorschriften für ihre Entscheidungen nutzten. Jedoch bestimmt nicht nur die Einstellung zum Risiko das Verhalten von Mitarbeitern in Behörden, sondern ebenso das Vorhandensein von Leistungsanreizen, die Eine Folgenabschätzung kann nur in einzelnen Fällen eine exakte Zahl liefern. Bei einer begleitenden Folgenabschätzung ist das Erkennen von potentiellen Gefahren wichtiger als eine genaue Messung. mittelt werden sollten. Das Ziel einer GFA ist immer die Optimierung der Rechtsetzung. Wenn aufgrund einer rein analytischen Schätzung, ohne dass Messungen vorgenommen worden wären, hohe Kosten sehr wahrscheinlich sind, sollte die tendenzielle verfügbaren Ressourcen sowie die Schätzung genügen, um den GesetzBeobachtbarkeit bzw. Transparenz geber über mögliche Verbesserungen einzelner Entscheidungen. nachdenken zu lassen. Die Angabe einer exakten Zahl würde in solchen Sind alle Formen der Bürokratisierung Fällen nur einen größeren Aufwand und die darauf einwirkenden Faktoren ohne Mehrwert verursachen. sowie alle Einflüsse auf die daraus resultierenden Kosten bekannt, lassen In den Fällen, in denen eine Messung sich die Bürokratiekosten schätzen. möglich ist, kann beispielsweise auf Dabei können Bürokratiekosten als Testgruppen oder auf in der VerganVerwaltungs-, Such- und Informations- genheit bereits gemessene Verfahren kosten im Bereich der Unternehmens- zurückgegriffen werden. Generell bieverwaltung sowie als Investitions- und ten sich zum Erhalt der für eine SchätProduktionskosten, entgangene Ge- zung notwendigen Informationen mehwinne und Gebühren in allen Berei- rere Erhebungsmethoden an: Auswerchen des Unternehmens auftreten. In tung existierender Datenbanken, perdiesem Zusammenhang muss erwähnt sönliche oder telefonische Interviews, werden, dass Bürokratiekosten nicht schriftliche Befragungen per Post oder immer quantifizierbar sind. Eine beglei- Internet. Einbezogen werden sollten tende Folgenabschätzung ergibt nur in dabei sowohl Bürger bzw. Unterneheinzelnen Fällen eine mehr oder weni- men als auch Verwaltungen. 13

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand Ein Thema, das im Zusammenhang gaben und Fragen zeigen sehr deutmit der GFA zum Teil sehr kontrovers lich, wie wichtig die Einbeziehung wisdiskutiert wird, ist die Standardisierung. senschaftlicher Erkenntnisse ist. InsZum einen sind zur Erstellung eines besondere wenn keine Sicherheit über Benchmarkings standardisierte Daten die Folgen einer Regulierung besteht, unbedingt erforderlich. Insofern ist aber dennoch auf Basis von Wirkungsauch die Integration der Standardkos- zusammenhängen eine Schätzung ten-Methode in die GFA im Hinblick auf erfolgen soll, kann auf das analytische die internationale Vergleichbarkeit von Instrumentarium der verschiedenen Informationskosten wünschenswert. Disziplinen zurückgegriffen werden. Zum anderen bleibt im politischen All- Dabei wäre die Etablierung eines intag für die einzelne Folgenabschät- terdisziplinären Netzwerks eine Mögzung nur wenig Zeit. Eine Standardisierung des Verfahrens würde eine Arbeitserleichterung darstellen, da nicht erst Fragen formuliert werden müssten. In dem Kontext besteht ein weiterer Es bedarf eines interdisziplinären Netzwerks, um vorhandene sowie neue wissenschaftliche Erkenntnisse für die GFA zu erschließen. lichkeit, die Nutzung von – oft schon vorhandenen – Ergebnissen wissenschaftlicher Arbeit für die Politik zu erleichtern. In einem solchen Netzwerk könnten unter anderem StandardiVorteil der Standardisierung in der sierungen erarbeitet, Kennwerte aus Gewährleistung eines Minimums an Paneldaten gewonnen und Methodenerfassten Folgen. Selbst wenn keine fragen geklärt werden. Vollständigkeit garantiert werden kann, verhindert ein Set von Fragen, dass Institutionalisierung der GFA einzelne Folgen unbeachtet bleiben und so die Einschätzung verzerrt wird. Obwohl die GFA in§§ 43 und 44 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Dennoch dürfen die Bedenken, eine Bundesministerien verbindlich vorgeStandardisierung könnte zu einem rei- schrieben ist, ist die derzeitige Praxis nen Formalismus führen, nicht unbe- der Folgenabschätzung unbefriediachtet bleiben. Der vorgegebene gend. Ein dafür genannter Grund ist Rahmen muss ausreichend Möglich- die in der Vergangenheit fehlende Inkeiten bieten, entweder Fragen nach stitutionalisierung. Den jeweils zustänBedarf zu ändern, ganz wegzulassen digen Ministerien wird zwar eine hohe oder neu hinzuzufügen. Fachkompetenz zuerkannt, eine objektive Beurteilung der Gesetzesfolgen Der hier skizzierte Ansatz einer GFA traut man ihnen aber allein aufgrund und die sich daraus ergebenden Auf- der Tatsache, dass sie selbst der Ver14

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand fasser des betreffenden Gesetzes sind, als Volksvertretung die zentrale Rolle nicht zu. Dem Parlament als Gesetz- in der Gesetzgebung zuspricht. Bislang geber stehen in den von der Bundes- stehen dem Bundestag zur Information regierung vorgelegten Gesetzesbe- über mögliche Gesetzesfolgen vor algründungen selten aussage- lem die Berichte des BRH kräftige Einschätzungen zu Voraussetzung für eine und des eigenen wissenden Folgen zur Verfügung. funktionierende Folgenschaftlichen Dienstes zur Dies gilt insbesondere für abschätzung ist ein unVerfügung. Aufgrund der eine Einschätzung zur Büroabhängiges und institubisher durchweg positiven kratisierung und deren Foltionalisiertes Gremium Erfahrungen mit deren gen für KMU. mit Bezug zum ParlaArbeiten wäre es zu überment. legen, ob diese EinrichWie wichtig die Institutionali- tungen nicht auch in instisierung der GFA ist, zeigt das in den tutionalisierter Form in die GFA eingeNiederlanden eingerichtete Gremium bunden werden sollten. ACTAL, dem alle Gesetzesentwürfe der Regierung vorgelegt werden müs- Beurteilung der Initiative der Bunsen. Hervorgehoben wird dabei die desregierung im Hinblick auf eine Unabhängigkeit von ACTAL, durch die spürbare Entlastung eine nur punktuelle Prüfung aufgrund von Partikularinteressen vermieden Der Erfolg der Initiative der Bundesrewird. Außerdem wird durch die so er- gierung wird letztlich an der von den zeugte Transparenz der Gesetzesfol- KMU wahrgenommenen Entlastung gen ein öffentlicher Druck auf die Ver- gemessen werden. Daher ist zwar zum antwortlichen aufgebaut. Auch wenn in einen danach zu fragen, inwiefern die der Presse in letzter Zeit oft vor allem nun ergriffenen Maßnahmen für den vom Standardkosten-Modell die Rede Aufbau einer funktionierenden GFA war, ist die Etablierung von ACTAL die geeignet, zum anderen aber auch, ineigentlich bedeutsame Maßnahme wieweit damit eine spürbare Entlastung zum Aufbau einer funktionierenden voraussichtlich verbunden sein wird. GFA. Das Gesetz zur Einsetzung eines NatiIn der Frage, wo ein solches Gremium onalen Normenkontrollrates sieht die angesiedelt sein soll, wird in der Dis- Einführung eines unabhängigen Grekussion vor allem eine Stärkung des miums zur Unterstützung der BundesBundestags angemahnt. Diese Forde- regierung bei der Reduktion der Bürorung resultiert nicht zuletzt aus einem kratiekosten vor, womit die BundesreStaatsverständnis, das dem Parlament gierung der Forderung einer Institutio15

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand nalisierung der GFA nachkommt. Al- adressaten sowie-anwender dem Gelerdings ist der Normenkontrollrat nicht setzesimperativ Folge leisten. beim Bundestag angesiedelt, sondern fällt in die Rechtsaufsicht des Bundes- Eine weitere Einschränkung erfährt die kanzleramts. Ebenso liegt auch das geplante GFA durch die Beschränkung Vorschlagsrecht für die Ernennung der der erfassten Belastungen infolge der Mitglieder beim Bundeskanzler. Inso- Fokussierung auf die Standardkostenfern werden die Mitglieder des Rats Methode. Anstatt alle Bürokratiekosten ihre Unabhängigkeit von der Exekutive zu erfassen, beschränkt sich die Stanerst noch beweisen müssen. dardkosten-Methode auf die Kosten, die aus Informationspflichten resultieAuch im Hinblick auf die Frage, inwie- ren. Damit bleiben jedoch sowohl anweit der Normenkontrollrat zu einer dere administrative Belastungen als aussagekräftigen vorausschauenden auch Kosten infolge übermäßiger ReFolgenabschätzung in der Lage sein gulierung – z.B. in Form der oben erwird, bestehen bei der derzeitigen Pla- wähnten Arbeitsstätten-Richtlinie 37/1 nung noch Zweifel, da die GFA allein – sowie Kosten aufgrund fehlerhaften auf dem Standardkosten-Modell basie- Ermessens oder mangelnder Serviceren soll. Die Standardkosten-Methode orientierung in den Verwaltungen unist jedoch kein Konzept für eine umfas- berücksichtigt. sende Einschätzung der Folgen von noch nicht in Kraft getretenen Gesetzen. Insbesondere sind keine Schätzungen möglich, wenn eventuelle Kosten infolge neuer Sachverhalte Dem Normenkontrollrat fehlen für eine aussagekräftige Folgenabschätzung zu Gesetzen im Entwurfsstadium derzeit noch die Instrumente. Ebenso führt die Standardkosten-Methode bei einer begleitenden Folgenabschätzung in der gesamtwirtschaftlichen Betrachtung nicht immer zu belastbzw. Verfahren nicht zu messen sind. baren Ergebnissen. So bereitet die Es stellt sich somit die Frage, wie mit Hochrechnung Schwierigkeiten, wenn Belastungen, die zum betreffenden der Kreis betroffener Unternehmen vor Zeitpunkt nicht exakt quantifizierbar – Inkrafttreten einer Regulierung nicht aber dennoch in der Tendenz ge- valide zu ermitteln ist. Dies trifft z.B. schätzt werden können – sind, umge- bei Meldungen zu, die nur bei Eintritt gangen werden soll. Außerdem wer- eines bestimmten Ereignisses zu erden die Reaktionen der Normadressa- statten sind. Zusammenfassend ist die ten und-anwender nicht berücksichtigt, Standardkosten-Methode primär geda in der Standardkosten-Methode eignet, bestimmte Kosten durch bereits davon ausgegangen wird, dass Norm- angewendete Gesetze zu messen. 16

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand Somit stellt sie grundsätzlich eher einen Teil der retrospektiven als der begleitenden GFA dar, auch wenn auf die Ergebnisse der Messungen nach Standardkosten-Methode gegebenenfalls im Rahmen einer begleitenden GFA zurückgegriffen werden kann. betrifft und somit in Summe einen erheblichen Betrag ausmacht, aber für das einzelne Unternehmen unwesentlich ist, wird die Summe der gespürten Entlastung deutlich niedriger ausfallen, als die der anhand der Standardkosten-Methode errechneten Entlastung. Neben der Einsetzung des Normen- Ein weiterer Grund für die unterschiedkontrollrats ist das andere wichtige In- liche Beurteilung einer Entlastung erstrument im gleichen Gesetz das per gibt sich aus der Annahme, dass alle Beschluss der Bundesregierung fest- Beteiligten dem Gesetzesimperativ zulegende Ziel zum Bürokratiekosten- folgen. So kann die Abschaffung einer abbau. Hierdurch entsteht mehr Dokumentationspflicht zwar standardiTransparenz, womit sich auch der öf- siert eine deutliche Entlastung ergefentliche Druck auf die Regierung bzw. ben, die aber in den Unternehmen die Ministerien zum Handeln erhöht. nicht realisiert wird, da die betreffende Dokumentation ohnehin nicht in der Stellt sich nun die Frage nach der voraussichtlich wahrgenommenen Entlastung. Sicherlich werden Unternehmen bei einem Reduktionsziel von beispielsweise 25%, wie es in Die errechnete Reduktion stimmt nicht unbedingt mit der durch die Unternehmen wahrgenommenen Entlastung überein. verlangten Weise geführt wurde, da die zuständige Behörde auch keine Prüfungen vornahm. Ebenso ist es vorstellbar, dass Unternehmen eine Vereinfachung in der Praxis vorden Niederlanden formuliert wurde, wegnehmen. Beispielsweise hat die eine gewisse Entlastung erfahren. Al- Vereinheitlichung der Formulare zur lerdings müssen Reduktionsziel und Lohnfortzahlung nicht unbedingt zu tatsächlich wahrgenommene Entlas- einer Entlastung geführt, wenn die tung nicht unbedingt übereinstimmen. Lohnbuchhaltung auch schon zuvor Ein Grund, warum die Entlastung nach nur ein Formular – z.B. das der AOK – Standardkosten-Methode und die wirk- für alle Krankenkassen verwendete. lich gespürte Entlastung beim einzel- Um den Erfolg der Maßnahmen sinen Unternehmen divergieren können, cherzustellen, empfiehlt es sich daher, liegt in der geringen Bedeutung, die ein die von den Unternehmen wahrgeUnternehmen einem Vorgang beimisst. nommene Entlastung zu evaluieren. Handelt es sich nur eine minimale Entlastung, die zwar viele Unternehmen 17

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand Schließlich differenzieren Unterneh- rührt, wird ein umfassender Bürokramen in ihrer Beurteilung nicht nach tieabbau und damit verbunden eine Informationskosten und anderen Büro- spürbare Reduktion der Belastungen kratiekosten. Sinken auf der einen Sei- nicht ohne politische Diskussion mögte zwar die Informationskosten, steigen lich sein. Zwar bergen auch technische dafür jedoch auf der anderen Seite die Optimierungen – z.B. ELSTER – Entnicht berücksichtigten Kosten, werden lastungspotentiale, jedoch sind solch Unternehmen kaum von einem Erfolg rein unpolitischen Maßnahmen schnell sprechen. erschöpft. Die Diskussion entbrennt dabei oft gar nicht an den eigentlichen Aber nicht nur die fehlende Wahrnehmung von Entlastungen birgt einen Stolperstein für den Erfolg der Initiative. Ebenso ist es denkbar, dass ein Vorhaben mit entlastender Wirkung erst gar nicht in Angriff genommen wird, da es politische Interessen berührt. Hier hat sich in der Diskussion ein Bürokratieabbau berührt meistens auch politische Interessen. Daher sind Diskussionen über die Vorgaben eines Gesetzes oft unvermeidlich, sofern der Bürokratieabbau zu umfassenden Entlastungen führen soll. Zielen des Gesetzes, sondern an untergeordneten Partikularinteressen. So sind die zahlreichen Ausnahmen und Differenzierungen im Steuerrecht nicht Ausfluss des Ziels einer leistungsgerechten Besteuerung, sondern resultieren in vielen Fällen lediglich aus der Wahrung grundsätzlicher Unterschied in der Be- von Interessen einzelner Gruppen. urteilung des politischen Charakters Festzuhalten bleibt, dass die Politik des Standardkosten-Modells offenbart. auch nach einer Messung der InformaWährend die eine Seite betont, dass tionskosten nicht um die eine oder andieses Instrument vollkommen unpoli- dere Diskussion herumkommen wird, tisch sei und die politischen Ziele eines sofern das Entlastungspotential ausGesetzes in keinerlei Weise in Frage geschöpft werden soll. stellt, gibt die andere Seite zu bedenken, dass allein die Veröffentlichung Aus Sicht der Öffentlichkeit hat das der standardisierten Kosten das politi- Gesetz im Hinblick auf die begleitende sche Ziel – zumindest dann, wenn die GFA einen weiteren KonstruktionsfehKosten zu hoch erscheinen und eine ler, denn vom Normenkontrollrat werweitere Reduktion anhand organisato- den nur Entwürfe der Regierung überrisch-technischer Maßnahmen nicht prüft, aber nicht die des Parlaments. möglich ist – in Frage stellen. Aber Soll also ein kritischer Entwurf das Geselbst wenn die Messung zunächst setzgebungsverfahren ohne Prüfung nicht direkt politische Interessen be18

Friedrich-Ebert-Stiftung durchlaufen, kann dieser durch die Fraktionen eingebracht werden. Möchte man nun die Bemühungen der Bundesregierung einer zusammenfassenden Würdigung unterziehen, bleibt zunächst die Einsetzung des Normenkontrollrat festzuhalten, womit ein wichtiger Schritt hin zu einer effizienten GFA sowie besseren Rechtsetzung unternommen wurde. Kritisch zu sehen sind die verschiedenen Ein- und Beschränkungen, denen der Rat unter anderem durch die Fokussierung auf das Standardkosten-Modell unterliegt. Arbeitskreis Mittelstand Im Hinblick auf die Entwicklung in anderen europäischen Ländern bietet sich das Standardkosten-Modell zwar als Einstieg in die Folgenabschätzung an, ohne weitere Instrumente jedoch wird der Aufbau einer effizienten Folgenabschätzung nicht zu schaffen sein. Insbesondere das Konzept der responsiven Regulierung gibt in diesem Zusammenhang einen Aufschluss über die nächsten erforderlichen Schritte, um spürbare Entlastungen zu generieren. 19

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand Gesetzesfolgenabschätzung und Bürokratieabbau* Wunderwaffe für die Entlastung des Mittelstands? Expertengespräch des Arbeitskreises Mittelstand am 29. März 2006 in Berlin Moderation Dirk Horstkötter Wirtschaftsjournalist, Wirtschaftsmagazin impulse Referenten und Podiumsteilnehmer Prof. Dr. Kilian Bizer Dr. Rainer Litten Michael Schorn Reinhard Schultz, MdB Dr. Elmar Waldschmitt Dr. Stephan Wimmers Lehrstuhl für Wirtschaftspolitik und Mittelstandsforschung, Universität Göttingen Staatssekretär im Justizministerium des Landes Mecklenburg-Vorpommern Institut für Wirtschafts- und Politikforschung, IWP, Köln Mittelstandsbeauftragter für Handel, Gewerbe und Industrie der SPD-Fraktion im Deutschen Bundestag Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer (ASU) DIHK Brüssel Verfasser der Broschüre Michael Schorn Institut für Wirtschafts- und Politikforschung Richter& Schorn(IWP), Köln Tagungsleitung& Organisation Helmut Weber Ilona Denk Wirtschafts- und Sozialpolitik Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn 20

Friedrich-Ebert-Stiftung Arbeitskreis Mittelstand Zum Arbeitskreis Mittelstand Mit dem im Dezember 2002 gegründeten Arbeitskreis Mittelstand stellt die Friedrich-Ebert-Stiftung erstmals ein Forum bereit, das sich ausschließlich mit den Belangen und Interessen der mittelständischen Wirtschaft in Deutschland befasst. In diesem Arbeitskreis engagieren sich Unternehmer, Mittelstandsvertreter, Politiker, Wissenschaftler und Verwaltungsexperten. Wichtige grundlegende und zukunftsorientierte mittelständische Unternehmen betreffende Fragestellungen werden im Vorfeld politischer Entscheidungen aufgenommen und diskutiert. Bei der Erarbeitung von Lösungsansätzen steht die sozialverträgliche Erhaltung und Stärkung der Innovations- und Investitionsfähigkeit mittelständischer Unternehmungen im Vordergrund. Der Arbeitskreis gibt sich die zu bearbeitenden Themen selbst vor. Er sieht sich als offenes Forum, das sich unabhängig von anderen Gremien mit Mittelstandsfragen beschäftigt. Neumitglieder, die sich mit den Aufgaben und Zielen des Arbeitskreises identifizieren, sind jederzeit willkommen. Die wissenschaftliche Begleitung der Themen erfolgt durch das Institut für Wirtschafts- und Politikforschung Richter& Schorn, Köln(www.iwp-koeln.org). Bislang erschienene Publikationen: Wo drückt der Schuh?- Die zehn Hauptprobleme des deutschen Mittelstands Bonn, Dezember 2002 Die Steuerpolitik durchforsten Ein Diskussionsbeitrag zu einer mittelstandsfreundlichen Steuerpolitik Bonn, März 2003 Die Mittelstandsfinanzierung gezielt ausrichten Ein Diskussionsbeitrag für ein mittelstandsfreundliches Finanzierungsumfeld (mit Informationen zu Basel II) Bonn, Juli 2003 Die Wirtschaft entfesseln: Bürokratie konsequent abbauen Ein Diskussionsbeitrag zur Entlastung des Mittelstands Bonn, Dezember 2003 Hartz, Agenda 2010 und andere Konzepte Reformbedarf und Zwischenergebnisse aus mittelständischer Sicht Bonn, Januar 2004 Der schmale Grat zwischen Entbürokratisierung und Arbeitsschutz Die Novellierung der Arbeitsstättenverordnung Bonn, Juni 2004 KMU und Innovation Stärkung kleiner und mittlerer Unternehmen durch Innovationsnetzwerke Bonn, Oktober 2004 Die Zukunft des Standorts Deutschland sichern – Innovative Ideen für einen starken Mittelstand Bonn, März 2005 Neue Wege der Mittelstandsfinanzierung – Chancen ergreifen, Risiken vermeiden Ein Diskussionsbeitrag zur Mittelstandsfinanzierung Bonn, September 2005 Konkurrenzfähigkeit und Beschäftigungssicherung im Mittelstand Modernisierte betriebliche Arbeitsbeziehungen als Wettbewerbsfaktor Bonn, Dezember 2005 Download unter: www.fes.de/wirtschaftspolitik/ → Arbeitskreise → Mittelstand Kontakt: Helmut Weber Friedrich-Ebert-Stiftung Wirtschafts- und Sozialpolitik Helmut.Weber@fes.de 21