Monitoring integrácie Slovenskej republiky do Európskej únie 2003 EÚ-monitoring 2003 Prístupový proces Slovenska a implikácie pre politické inštitúcie, právny štát a regionálnu politiku Editor Vladimír Bil č ík Spoluautori Vladimír Ben č , Vladimír Bil č ík, Daneš Brzica, Radoslav Procházka Vychádza s láskavou podporou Nadácie Friedricha Eberta Vydala Slovenská spolo č nos ť pre zahrani č nú politiku a Friedrich Ebert Stiftung zastúpenie v SR Bratislava, 2004 ISBN 80-968148-7-7 EAN 9788096814879 1

OBSAH INŠTITUCIONÁLNA ADAPTÁCIA SR PRI VSTUPE DO EÚ.................................... 3 Vladimír Bil č ík SLOVENSKÉ PRÁVO NA CESTE DO EURÓPY – A NAOPAK O DOPADE PRÍSTUPOVÉHO PROCESU NA PRÁVNY PORIADOK SR................ 24 Radoslav Procházka REGIONÁLNA POLITIKA V KONTEXTE VSTUPU SR DO EÚ.............................. 53 Vladimír Ben č a Daneš Brzica 2

Vladimír Bil č ík 1 Inštitucionálna adaptácia SR pri vstupe do EÚ Vstup Slovenskej republiky(SR) do Európskej únie(EÚ) vytvára nový kontext pre interakcie politických aktérov a administratívnych štruktúr Slovenskej republiky s č lenskými krajinami a inštitúciami EÚ. Táto kapitola si kladie dva ciele. Po prvé, text predstavuje ur č itú rekapituláciu interakcií SR s č lenskými krajinami a inštitúciami EÚ a poskytuje ná č rt inštitucionálneho zázemia SR pred prístupovým procesom a v prístupovom procese do Európskej únie a poukázuje na jeho meniacu sa povahu po ukon č ení rokovaní o podmienkach č lenstva SR v EÚ. Po druhé, popisuje hlavné aspekty dopadu za č lenenia Slovenska do Európskej únie na politický systém krajiny, ktoré boli výsledkom tlakov vyplývajúcich z nárokov rôznorodých kontextov formujúcich vz ť ah Slovenskej republiky a Európskej únie. Kapitola poskytuje obraz o úlohe inštitúcií SR pred za č iatkom negociácií o podmienkach vstupu do EÚ a následne sa sústredí na rámec prístupových rokovaní. Neskôr skúma domácu inštitucionálnu adaptáciu v súvislosti s potrebou fungovania krajiny vo vnútri Európskej únie. Obsah kapitoly ilustruje, že na Slovensku prišlo k ur č itým zmenám vo fungovaní štruktúr, ktorých úlohou je zabezpe č i ť realizáciu záväzkov štátu vo vz ť ahu k č lenstvu v Európskej únii. Nejedná sa však o zásadné č i permanenté modifikácie stavu, ktorý umožnil úspešné zav ŕ šenie prístupového procesu SR do EÚ. Sú č asná inštitucionálna realita skôr odráža širší politický problém vysporiadavania sa z novou formou interakcií Slovenskej republiky s č lenskými krajinami a štruktúrami EÚ. 1. Európska únia a inštitúcie Politickí aktéri formulujú svoje preferencie a prijímajú rozhodnutia v kontexte inštitucionálnych rámcov. Politickou inštitúciou možno nazva ť také spolo č enské zoskupenie, ktoré definuje pravidlá verejného správania sa, poskytuje motiváciu a vnútorné limity, ktoré vplývajú na formulovanie politických stratégií a schopnos ť dosahova ť stanovené politické ciele.(Malová a Haughton, s. 103) Inštitucionálne rámce sú však nielen jedným z ur č ujúcich faktorov pre politické rozhodnutia. Zárove ň sa pretvárajú ako výsledok politických rozhodnutí. Zjednodušene povedané, č asto krát v tom istom momente predstavujú subjekt i objekt politických aktivít. Politické inštitúcie nie sú statické a menia sa najmä v dynamicky sa vyvýjajúcom verejnom prostredí. Skúsenos ť post-komunistickej Európy je zvláš ť výpovedným príkladom. Krajiny bývalého sovietskeho bloku prešli od roku 1989 zásadnými úpravami súradníc politického života, ktoré boli podmienené cie ľ mi celospolo č enskej tranzície, ovplyvnené nedávnou komunistickou i dávnejšou historickou skúsenos ť ou a špecifickými domácimi č i medzinárodnými preferenciami aktívnych politických síl. Napriek mnohorakým pretrvávajúcim rozdielom medzi krajinami strednej a východnej Európy po č as posledného 1 Autor pracuje ako výskumný pracovník, Výskumné centrum Slovenskej spolo č nosti pre zahrani č nú politiku, n.o. 3

desa ť ro č ia zaznamenal tento región vidite ľ ný stupe ň inštitucionálnej konvergencie, ku ktorému prispeli zrete ľ ným spôsobom aj podmienky a proces integrácie do Európskej únie. 2 Európska únia zohrala a zohráva dôležitú úlohu pri tvorbe a pri zmenách povahy politických inštitúcií Slovenska. Vplyv faktoru Európskej únie na formu a obsah politických inštitúcií SR možno roz č leni ť do troch základných č astí, ktoré č iasto č ne kopírujú chronológiu vývoja vz ť ahov SR a č lenských krajín a inštitúcií EÚ. Prvá forma vplyvu sa týka plnenia politických podmienok, ktoré predstavovali elementárny predpoklad pre obdržanie pozvánky na otvorenie rokovaní o vstupe kandidátskej krajiny do Európskej únie. Druhá forma vplyvu pokrýva obdobie prístupového procesu a najmä kontext rokovaní o podmienkach vstupu medzi Slovenskou republikou a 15 č lenskými krajinami Európskej únie. Tretia forma vplyvu sa týka najnovšieho vývoja, kedy sa Slovensko ako pozorovate ľ v orgánoch Únie č i politický ú č astník Medzivládnej konferencie de facto stáva ď alšou z č lenských krajín EÚ. Pri skúmaní prvých dvoch na č rtnutých vplyvoch Európskej únie na inštitúcie SR možno hovori ť o prípadoch jednosmerného vertikálneho dopadu kondicionality 3 EÚ na politický systém Slovenska. Široký súhrn podmienok Európskej únie prispel k výrazným vnútorným zmenám kandidátskych krajín.(Grabbe, 2001) Proces rozšírenia EÚ takisto generoval ur č itý spôsob interakcií medzi Európskou úniou a uchádza č mi o č lenstvo v EÚ, ktoré charakterizovali asymetria vzájomných vz ť ahov a dôraz na implementáciu acquis 4 . (Dimitrova, 2002) Realita asymetrického postavenia viedla k partikulárnemu správaniu sa zo strany kandidátskych krajín, pre ktoré sa hlavným politickým cie ľ om stal vstup do Európskej únie. Administratívne štruktúry sa prispôsobili nap ĺň aniu podmienok č lenstva v EÚ. Byrokracia kandidátskych krajín koordinovala a podporovala úsilie prístupového procesu. V prípade tretieho vplyvu, ktorý sa týka pôsobenia SR v orgánoch EÚ postupne odpadá problém asymetrie a vyvstávajú nové nároky na inštitucionálne usporiadanie. Skúmanie dopadu Európskej únie na domáce inštitúcie sa stáva analyticky zložitejšou úlohou. Tak ako prístupový proces poskytoval istú šablónu kondicionality, z ktorej vyplývali konkrétne povinnosti pre Slovensko, ú č as ť na politických procesoch vo vnútri Únie kladie nové nároky na formulovanie pozícií a priorít SR k situácii a ď alšiemu vývoju v EÚ. Európska únia už nie je len cie ľ om s postupne sa otvárajúcimi dverami na základe pozitívnych výsledkov pri plnení vopred stanovených podmienok. Stáva sa objektom domácej politiky. Kým prístupový proces znamenal dominantný dopad EÚ v smere zhora-nadol na mnohé aspekty verejného života na Slovensku, č lenstvo krajiny v Únii prináša kombináciu pokra č ujúcich vplyvov EÚ s novými možnos ť ami pre príspevok SR k formovaniu Európskej únie. Nasledujúce riadky sa pokúšajú detailnejšie zachyti ť dynamiku inštitucionálnej adaptácie SR v súvislosti s tromi vyššie uvedenými rámcami, ktoré ur č ovali a ur č ujú vz ť ahy krajiny s č lenskými štátmi a inštitúciami Európskej únie. Ponúkajú zúžený poh ľ ad s dôrazom na spôsob formovania vz ť ahov medzi SR a EÚ a popis hlavných inštitucionálnych zmien súvisiacich s plnením politických kritérií Únie a s realitou prístupového procesu, ktorý predstavoval hlavnú pracovnú úlohu najmä pre výkonnú moc štátu. Vplyv Európskej únie na politický systém kandidátskych krajín je samozrejme ove ľ a širší a zvyšné dve kapitoly tejto publikácie zachytávajú ď alšie podstatné aspekty dopadov prístupového procesu na verejný priestor krajiny. Spôsob komunikácie s č lenskými štátmi a inštitúciami EÚ však v mnohom 2 Pre detailnejší argument pozri Malová a Haughton. 3 Výraz kondicionalita predstavuje preklad anglického výrazu“conditionality”, ktorý pomenúva široký súhrn podmienok pre vstup kandidátskej krajiny do Európskej únie. 4 Právo Európskych spolo č enstiev. Podrobnejšie pozri Procházka v tejto publikácii. 4

vypovedá o schopnosti krajiny dodržiava ť dohody a efektívne presadzova ť vlastné priority. Ke ď že táto kapitola pojednáva o relatívne dlhšom č asovom období – ur č ite z poh ľ adu d ĺ žky existencie nezávislej SR, dôraz kladiem na mapovanie dynamiky dominantných trendov inštitucionálnych zmien a zameriavam na popis a analýzu byrokratických štruktúr, ktoré zohrávajú k ľ ú č ovú rolu pri tvorbe a presadzovaní politických cie ľ ov a v mnohom vypovedajú o reálnych schopnostiach a obmedzeniach aktérov v EÚ. 2. Kontext kritérií Výsledky zasadnutia Európskej rady v Kodani v júni 1993 otvorili možnos ť rozšírenia Európskych spolo č enstiev o krajiny post-komunistickej Európy a stanovili všeobecné kritéria pre takéto rozšírenie. Zásadnou podmienkou č lenstva krajiny v EÚ sa stala schopnos ť demonštrova ť stabilitu inštitúcií garantujúcich demokraciu, právny štát, ochranu ľ udských práv a menšín. Ď alšie k ľ ú č ové podmienky sa týkali existencie trhovej ekonomiky a schopnosti vyvstá ť tlaky vo vnútri jednotného európskeho trhu, ako aj schopnosti prija ť a implementova ť právny rámec Európskych spolo č enstiev. Naviac, závery summitu v Kodani konštatovali, že samotné rozšírenie nemôže naruši ť fungovanie Európskych spolo č enstiev. 5 Napriek tomu, že podmienky pre kandidátske krajiny artikulované závermi summitu Európskych spolo č enstiev( ď alej ES) v Kodani neponúkli jednotný model politickej inštitucionalizácie, pomohli pri kreovaní ur č itých všeobecných čŕ t polických systémov postkomunistických štátov, ktoré pod ľ a predbežných o č akávaní vstúpia do Európskej únie 1. mája 2004. 6 Politickým inštitúciám v krajinách strednej a východnej Európy dominujú koncepty ako parlamentná demokracia, propor č ný volebný systém, koali č ná vláda a nezávislá súdna moc. Slovenská republika sa svojím politickým systémom nijakým výrazným spôsobom nelíši od vyššie uvedených všeobecných čŕ t, ktoré sú prítomné vo vä č šine krajín strednej a východnej Európy. 7 V súvislosti s budovaním a praktickým nap ĺň aním vlastného politického systému však prešla výnimo č ne turbulentným obdobím, ktoré bolo pozna č ené zahrani č nopolitickou izoláciou vlády najmä v rokoch 1996- 1998 a vyústilo do situácie, kedy z dôvodov neplnenia kodanských politických kritérií Slovenská republika v decembri 1997 neobdržala pozvánku na otvorenie rokovaní o vstupe do EÚ. Analýza dôvodov, ktoré viedli k rozhodnutiu Európskej rady v Luxemburgu koncom roka 1997 nie je predmetom tejto state a č itate ľ sa s relevantými skuto č nos ť ami môže zoznámi ť prostredníctvom iných zdrojov.(Pozri Henderson, s. 90 – 95) Zo zrete ľ om na zámer tohto príspevku sú však podstatné dva faktory. Prvý pojednáva o dopade nedostatkov v plnení kritérií na inštitucionalizáciu vz ť ahov Slovenska s č lenskými krajinami a inštitúciami Európskej únie. Druhý sa týka širšieho dlhodobého príspevku kodanských kritérií k formovaniu politických inštitúcií na Slovensku. (Pozri napríklad Schimmelfennig et al., Pridham a Rybá ř ) 2.1. Po č iato č ná inštitucionalizácia vz ť ahov 5 Pozri Council of the European Union, Presidency Conclusions: Copenhagen European Council(Brusel: Európska únia, 1993). 6 Jedná sa o Č eskú republiku, Ma ď arsko, Po ľ sko, Slovensko, Estónsko, Litvu, Lotyšsko a Slovinsko. Okrem týchto 8 post-komunistických krajín sa k 1. máju 2004 o č akáva vstup Cypru a Malty do Európskej únie. 7 Ur č itú výnimku predstavuje Rumunsko výraznejšími právomocami a postavením svojho prezidenta v porovnaní s ostatnými post-komunistickými kandidátskymi krajinami na č lenstvo v Európskej únii. 5

Napriek vyššie spomínaným politickým problémom prvotná formálna inštitucionalizácia interakcií s Európskou úniou v kontexte, ktorý vyhranila asocia č ná dohoda, nepredstavovala pre SR žiaden významný problém. Asocia č ná dohoda predstavuje právnu bázu upravujúcu vz ť ahy Slovenskej republiky a Európskych spolo č enstiev a Európskej únie. Pôvodnú asocia č nú dohodu, ktorú podpísalo bývalé Č eskoslovensko 16. decembra 1991 nahradila nová asocia č ná dohoda, ktorú podpísala Slovenská republika s Európskymi spolo č enstvami a jej č lenskými krajinami v októbri 1993. Nová asocia č ná dohoda vstúpila do platnosti vo februári 1995. 8 V nádväznosti na asocia č nú dohodu vláda SR vytvorila domáci inštitucionálny rámec pre záležitosti Európskej integrácie a špecificky pre implementáciu asocia č nej dohody. Na ministerskej úrovni sa vytvorila Rada pre integráciu do Európskej únie vedená podpredsedom vlády. Jeho podpredsedmi sa stali minister zahrani č ných vecí a podpredseda vlády zodpovedný za aproximáciu práva. Na každom ministerstve vznikol odbor zodpovedný za všetky záležitosti súvisiace s Európskou úniou, ktorý bol zastúpený v Rade pre integráciu do EÚ na základe prejednávanej agendy. Mimo exekutívy vznikol v roku 1996 na pôde Národnej rady SR Výbor pre európsku integráciu, ktorého primárnou úlohou bolo prispie ť k práci parlamentu v oblasti integrácie do Európskej únie reprezentova ť NR SR vo vz ť ahu k zahrani č ným partnerom. Za ú č elom interakcií s partnermi v Európskej únii a nap ĺň ania obsahu asocia č nej dohody bola na politickej úrovni vytvorená Asocia č ná rada, zložená s č lenov Rady Európskych spolo č enstiev, Európskej komisie a č lenov vymenovaných vládou. V prípadoch spomenutých v asocia č nej dohode má Asocia č ná rada právomoc vydáva ť rozhodnutia. V rámci Asocia č nej rady bol vytvorený Asocia č ný výbor zameraný na riešenie konkrétných technických problémov a otázok vyplývajúcich z asocia č nej dohody. Práci asocia č ného výboru asistovali rôznorodé technické podvýbory. Okrem pravidelných bilaterálnych stretnutí Asocia č nej rady a Asocia č ného výboru sa Slovenská republika pravidelne zú č ast ň ovala multilaterálnych stretnutí na ministerskej úrovni v rámci takzvaného štrukturovaného dialógu medzi č lenskými krajinami EÚ a kandidátskymi štátmi.(Pozri Becker a Lippert, 1997) Na parlamentnej úrovni sa etabloval Spolo č ný parlamentný asocia č ný výbor zložený z č lenov Národnej rady a Európskeho parlamentu. Ako konštatuje správa Európskej komisie z 15. júla 1997, vz ť ahy medzi Slovenskom a EÚ sa rozvinuli na základe asocia č nej dohody a slovenská strana bolo„ochotná využíva ť mechanizmy“ vzájomných vz ť ahov na riešenie rôznorodých problémov.(Commission of the European Communities, 1997, s. 13) Základný inštitucionálny rámec pre vzájomnú komunikáciu sa ukázal ako predpoklad funk č ného nap ĺň ania cie ľ ov asocia č nej dohody. Zásadným problémom pre výraznejší pokrok smerom k rokovaniam o podmienkach č lenstva v EÚ bola však politická situácia v krajine. Tá istá správa Európskej komisie neodporu č ila č lenským štátom za č a ť rokovania o vstupe SR do EÚ z dôvodu neplnenia kodanských politických kritérií. Pre rekapituláciu je potrebné spomenú ť , že medzi najvýraznejšie nedostatky v tejto oblasti patrili nerešpektovania rozhodnutí ústavného súdu, postavenie parlamentnej opozície, celková inštitucionálna nestabilita vyplývajúca zo vz ť ahu prezidenta a predsedu vlády a z vtedajšieho spôsobu vo ľ by prezidenta v NR SR, ako aj nedostatky v kontrolných mechanizmoch vo vz ť ahu k tajnej službe, v nezávislosti súdnictva č i postavení národnostných menšín. Summa summarum, exekutíva ako k ľ ú č ový aktér vo vz ť ahoch s Európskou úniou vytvorila elementárny rámec pre domácu správu záležitostí európskej 8 K obsahu a povahe asocia č nej dohody pozri viac kapitolu Procházka v tejto publikácii. 6

integrácie. Efektívne využitie tohto rámca však nebolo možné bez zmien v správaní a konaní vlády, ktorá stála pri jej zrode. Luxemburský summit EÚ v decembri 1997 tak rozhodol, že Únia neza č ne prístupové rokovania so Slovenskom. Naopak, na základe rozhodnutia toho istého summitu sa už v marci 1998 otvorili prístupové rokovania so susedskými krajinami Po ľ skom, Č eskom, Ma ď arskom, ako aj Slovinskom, Estónskom a Cyprom. Slovensko sa dostalo do pozície krajiny, ktorá musela v nasledujúcich rokoch tieto štáty dobieha ť v prístupovom procese. 2.2. Intenzifikácia inštitucionalizácie a zmeny po vo ľ bách 1998 Pokrok v komunikácii a plnení integra č ných cie ľ ov nastal po parlamentných vo ľ bách v septembri 1998. Nová vláda SR pod vedením premiéra Mikuláša Dzurindu si vytý č ila za cie ľ č o najskôr preklenú ť negatívne rozhodnutie Európskej únie z luxemburského summitu v decembri 1997. 9 Už krátko po sformovaní v poradí štvrtého vládneho kabinetu od vzniku nezávislej SR sa za č ala úzka spolupráca medzi predstavite ľ mi Európskej komisie(EK) a č lenských krajín EÚ a zástupcami novej slovenskej politickej garnitúry. Cie ľ om obnovených intenzívnych kontaktov bolo pomôc ť slovenskej strane v jej úsilí prekona ť negatívne zahrani č no-politické dôsledky č innosti predchádzajúcej vlády Vladimíra Me č iara. V praxi to znamenalo č o najskôr otvori ť rokovania o vstupe do Únie a pokúsi ť sa v negociáciách dostihnú ť krajiny luxemburskej skupiny, ktoré za č ali prístupové rozhovory s EÚ v marci 1998. 10 Konkrétny výsledok týchto snáh sa dostavil v novembri 1998. Pri príležitosti prvej oficiálnej návštevy nového predsedu vlády v Bruseli sa Mikuláš Dzurinda a Hans van den Broek, č len Európskej komisie, spolo č ne rozhodli vytvori ť nový inštitucionálny nástroj: Pracovnú skupinu na vysokej úrovni Európska komisia – Slovensko( The European Commission – Slovakia High Level Working Group). Jej hlavným ú č elom bolo pomôc ť Slovensku v novom nástupe v procese príprav na č lenstvo v Európskej únii. Pracovná skupina pod vedením štátneho tajomníka MZV SR Jána Fige ľ a a zástupcu generálneho riadite ľ a Európskej komisie pre zahrani č né vz ť ahy Francoisa Lamoureuxa sa stretla pä ť krá ť v období medzi novembrom 1998 a septembrom 1999. Existencia Pracovnej skupiny nanovo zastrešila kontakt a najmä prácu medzi oboma stranami. V kontexte príprav na negociácie o vstupe do EÚ predstavovala Pracovná skupina ojedinelý inštitucionálny nástroj, ktorý preukázal zo strany Európskej komisie ochotu prispie ť k akcelerácii slovenských úsilí o skoré otvorenie oficiálnych rokovaní o vstupe do Únie. Konzultácie pracovnej skupiny sa zamerali na rozli č né aspekty prístupového procesu. Tieto zah ŕň ali všeobecné politické, ekonomické a legislatívne záležitosti a špecifické otázky, ako napríklad efektivita finan č ných programov PHARE č i jadrová bezpe č nos ť na Slovensku. Pracovná skupina prispela k identifikácii a odstráneniu niekorých k ľ ú č ových prekážok na ceste Slovenska k prístupovým rokovaniam. Predstavovala krátkodobý inštitucionálny nástroj, ktorý prestal existova ť v septembri 1999, potom č o prispel k akcelerácii vz ť ahov SR a EÚ. 9 Politické deficity vtedajšej slovenskej vlády sumarizuje Pravidelná správa Európskej komisie, ktorá predchádzala rozhodnutiu luxemburského summitu neotvori ť rokovania o vstupe so Slovenskom. Pod ľ a názoru EK, Slovenská republika ako jediná z uchádza č ských krajín zo strednej a východnej Európy nesplnila základné politické kritériá definované závermi kodanského summitu Európskeho hospodárskeho spolo č enstva(EHS) z júna 1993. 10 Luxemburskú skupiny tvoria krajiny, ktorým cestu k negociáciám s EÚ otvorilo rozhodnutie summitu v Luxembursku. Jedná sa o Po ľ sko, Ma ď arsko, Č eskú republiku, Slovinsko, Estónsko a Cyprus. 7

Závery Pracovnej skupiny na vysokej úrovni Európska komisia – Slovensko zdôraznili splnenie pôvodného ú č elu tohto inštitucionálneho nástroja. Hodnotenie práce Pracovnej skupiny vyzdvihlo politické zmeny na Slovensku. Po parlamentných vo ľ bách na jese ň 1998 a po komunálnych a prezidentských vo ľ bách po č as prvej polovice 1999 sa obnovila inštitucionálna stabilita politického systému v SR. Najmä obsadenie prezidentského postu Rudolfom Schusterom v priamom súboji s bývalým premiérom Vladimírom Me č iarom vyústilo nie len k vyplneniu štrnás ť mesa č ného vákua bez zvolenej hlavy štátu. Predstavovalo krátko po parlamentných vo ľ bách už druhú porážku politickej garnitúry, ktorá bola svojou č innos ť ou zodpovedná za neplnenie politických kritérií Európskej únie. Naviac znamenalo dlhodobú systémovú zmenu v súvislosti s kritikou Európskej komisie, ke ď sa parlamentná vä č šina postarala o modifikáciu Ústavy SR, v ď aka ktorej bola možná priama vo ľ ba hlavy štátu. 11 Ď alším príkladom systémovej zmeny vyplývajúcej z kritiky Európskej komisie bolo prijatie zákona o používaní jazykov menšín v júli 1999. Okrem všeobecného hodnotenia zmien politického prostredia sa správa Pracovnej skupiny dotkla aj širokého spektra otázok. Tieto zah ŕň ali problém jadrovej energetiky. Európska únia síce nemá jednotnú a štandardnú politiku vo vz ť ahu k jadrovým elektrár ň am. Ur č ité č lenské štáty – napríklad susedné Rakúsko – a spolu s nimi Európska komisia ale vyžadujú v rámci prístupového procesu uzatvorenie starších jadrových reaktorov sovietskej výroby, ktorých bezpe č nos ť je otázna. Na Slovensku ide o reaktory V-1 v Jaslovských Bohuniciach. EK v správe Pracovnej skupiny ponúkla možnos ť finan č nej výpomoci a kompenzácie pri uzatváraní spomenutých reaktorov. Slovenská strana sa zase zaviazala rozhodnú ť o spôsobe a dátume ukon č enia č innosti dvoch reaktorov bloku V-1 do konca septembra 1999. Závery Pracovnej skupiny na č rtli i ď alšie pretrvájúce problémy na Slovensku. Jasne nazna č ili, že aj v budúcnosti bude progres integra č ných snáh Slovenska vo ve ľ kej miere závislý od tempa a dosahu domácich reforiem. V politickej oblasti sa zvláš ť spomenula otázka súdnictva a konkrétne spôsob výberu slovenských sudcov. Európska komisia opakovane kritizovala nedostato č nú nezávislos ť celého systému kvôli spôsobu výberu sudcov, ktorí sa pod ľ a sú č asných pravidiel musia podrobi ť švorro č nej skúšobnej lehote. Okrem toho postavenie rómskej menšiny na Slovensku predstavuje dlhodobý politický, ekonomický a sociálny problém. V ekonomickej oblasti sa kládol dôraz na zrýchlenie hospodárskych reforiem, privatizáciu bánk a strategických podnikov, ako aj prijatie potrebných zákonov. Napriek istej č iastkovej kritike, monitorovanie úloh Pracovnej skupiny na vysokej úrovni bolo úspešné a otvorilo Slovensku cestu k rokovaniam o vstupe do Európskej únie.(Pozri, Conclusions of the EC – Slovakia High Level Working Group) Okrem priamych kontaktov s Európskou komisiou sa vláda Slovenskej republiky zamerala na oživenie bilaterálnych vz ť ahov s vládami č lenských krajín Európskej únie. Zatia ľ č o EK predstavuje inštitúciu, ktorá pravidelne monitoruje a vyhodnocuje stav príprav kandidátskych krajín pre vstup do EÚ, o samotnom otvorení a následnom postupe priamych rokovaní s uchádza č mi o č lenstvo v Únii rozhodujú jednotlivé štáty Európskej únie. Po č as vlády koalície HZDS-SNS-ZRS došlo k postupnému ochladeniu vzájomných vz ť ahov Slovenskej republiky a krajín EÚ. V období medzi rokmi 1994 – 1998 sa Slovensko z poh ľ adu bilaterálnych kontaktov na najvyššej úrovni dostalo do medzinárodnej izolácie. Dodnes pamätným sa stala napríklad neúspešná snaha Vladimíra Me č iara o oficiálne stretnutie s nemecký kancelárom Helmutom Kohlom.(Pozri Leško, s. 166 a 188 – 187) 11 Podmienkou EK samozrejme nebolo zavies ť priamu vo ľ bu prezidenta SR. Zavedenie tejto vo ľ by však predstavovalo konkrétnu odpove ď na problém nestability domácich politických inštitúcií. 8

Kontrastne s pôsobením Me č iarovej vlády vyznieva zahrani č no-politická ofenzíva kabinetu Mikuláša Dzurindu. Sám predseda vlády v priebehu roku 1999 vykonal 35 bilaterálnych a ď alšie množstvo multilaterálnych zahrani č ných návštev.( Pravda, 6. 12. 1999) Podobne, ď alší č lenovia vlády SR návštívili svojich rezortných kolegov v krajinách EÚ. Na Slovensko zavítali č asté zahrani č né návštevy. V porovnaní s aktivitami predchádzajúcej vlády sa ministerské kontakty s spredstavite ľ mi č lenských krajín EÚ markantne zintenzívnili. Zárove ň sa obsah jednotlivých stretnutí zvecnil. Slovensko zostalo krajinou s mnohými praktickými problémami. Avšak možnosti pre ď alšiu spoluprácu so zahrani č ím sa otvorili proklamovanou snahou Dzurindovej vlády o zmenu štýlu domácej politiky z predchádzajúcich rokov. 3. Kontext prístupového procesu 3.1. Rekapitulácia cesty k rokovaciemu stolu Aj ke ď Európska komisia a krajiny Únie verbálne ocenili politické zmeny po parlamentných vo ľ bách na jese ň 1998, o č akávania novej vlády o rýchlom zaradení Slovenska do skupiny krajín rokujúcich o vstupe do EÚ sa ukázali ako príliš optimistické. Sama Únia nebola pripravená podniknú ť zásadné rozhodnutie vo vz ť ahu k rozširovaniu pred prijatím nového rozpo č tu v rámci Agendy 2000. Nový finan č ný balí č ek na obdobie rokov 2000 – 2006 bol napokon schválený v závere č ných hodinách berlínskeho summitu v marci 1999. Kolínsky summit v júni 2000 bol silne pozna č ený dozvukmi vojny v Juhoslávii a jeho dominantnou nápl ň ou sa stala diskusia o posilnení Spolo č nej európskej bezpe č nostnej a obrannej politiky. Akéko ľ vek zásadné a detailné rozhodnutia o ď alšom postupe v procese rozširovania sa odložili na obdobie fínskeho predsedníctva v druhom polroku 1999. Vo vz ť ahu k Slovensku č akala Únia na ď alšie domáce zmeny v politickej a ekonomickej oblasti. Vo všeobecnosti plynula ur č itá zdržanlivos ť zo strany EÚ z potenciálnej rozdrobenosti širokej koalície a z možného obnovenia politickej nestability. D ň a 13. októbra 1999 zverejnila Európska komisia svoju Pravidelnú správu o pripravenosti Slovenskej republiky na vstup do EÚ. Správa potvrdila a rozvinula závery Pracovnej skupiny na vysokej úrovni. Vyzdvihla pozitívne zmeny na slovenskej politickej scéne. Pod ľ a hodnotenia Európskej komisie Slovenská republika splnila základné kritériá pre otvorenie rokovaní o vstupe do Únie. Pravidelná správa Európskej komisie sa vyjadrila pochva ľ ne o plnení politických kritérií vo vz ť ahu k demokracii, k právnemu štátu, ako aj vo vz ť ahu k ľ udským a menšinovým právam. Rok 1999 bol pre Slovensko rokom vnútorných zmien a rokom nového politického imidžu smerom navonok. Vo svojej Pravidelnej správe Komisia doporu č ila za č iatok prístupových negociácií so Slovenskou republikou. Podobné doporu č enie – i ke ď v prípade Bulharska a Rumunska s dodato č nými podmienkami 12 – obdržali aj ostatné kandidátske krajiny takzvanej druhej skupiny a spolu s nimi i Malta. 13 Aj ke ď Európska komisia nevzniesla vo č i Slovenskej republike žiadne špeciálne podmienky, Pravidelná správa zopakovala nedostatky vo fungovaní slovenských súdov a vyzvala k dlhodobému pokroku v menšinovej politike. V ekonomickej oblasti EK vyjadrila názor, že Slovensko, podobne ako Litva, môže v prípade úspešných a rýchlych reforiem splni ť kritérium plne fungujúcej trhovej ekonomiky v priebehu roku 2000. Schopnos ť slovenského hospodárstva vyrovna ť sa s 12 V prípade oboch krajín a špeciálne Rumunska sa podmienky týkali ď alšieho pokroku na poli ekonomických reforiem. V prípade Bulharska išlo o dosiahnutie dohody o ukon č ení prevádzky jadrovej elektrárne a 13 Druhú skupinu krajín, s ktorými EÚ neza č ala rokova ť po luxemburskom summite tvorili okrem SR Lotyšsko, Litva, Bulharsko a Rumunsko. Malta sa po zmene vlády opä ť rozhodla uchádza ť o č lenstvo a na summite v Helsinkách bola priradená k skupine štátov rokujúcich o vstupe do Únie. 9

konkurenciou a trhom v rámci Únie závisí od„prijatia a implementácie sú č asného programu legislatívnych a štrukturálnych reforiem.“(Pozri Composite Paper: Reports on progress towards accession by each of the candidate countries, 13. 10. 1998) Pravidelná správa zárove ň ocenila rozhodnutie slovenskej vlády uzavrie ť dva reaktory bloku V-1 jadrovej elektrárne v Jaslovnských Bohuniciach v priebehu rokov 2006 – 2008. Na základe Pravidelnej správy EK sa na sklonku fínskeho predsedníctva rozhodli č lenské krajiny Európskej únie na summite v Helsinkách v decembri 1999 rozšíri ť po č et rokujúcich krajín o vstupe do EÚ. K pôvodnému modelu 5+1 z luxemburského summitu sa pridalo ď alších 6 krajín druhej skupiny, ktorá si tak osvojila meno helsinská. Bolo medzi nimi aj Slovensko. Navyše Turecko získalo po zd ĺ havých jednaniach a zákulisnej diplomacii štatút kandidátskej krajiny.(Pozri Presidency Conclusions: Helsinki European Council, 10. – 11. 12. 1999) Pozvánka na rokovania o vstupe do EÚ predstavovala pre Slovensko výraznú zahrani č nopolitickú zmenu so zásadnými implikáciami pre vnútorný vývoj. Bez zveli č ovania možno konštatova ť , že v kontexte dovtedajšieho vývoja predstavovalo rozhodnutie z Helsínk najdôležitejší slovenský zahrani č no-politický úspech. Predznamenalo zárove ň novú kvalitu vz ť ahov medzi Slovenskom a č lenskými krajinami EÚ. Po po č iato č nom prekonaní domácich politických problémoch sa dôraz za č al klás ť na konkrétne technické problémy spojené s negociáciami o vstupe SR. Slovensko sa zaradilo medzi ostatné kandidátske krajiny, spomedzi ktorých sa od summitu v Luxembursku v decembri 1997 výrazne líšilo práve nesp ĺň aním kodanských politických kritérií. Závery summitu v Helsinkách zdôraznili princíp regaty, ktorý sa presadil už do záverov luxemburského summitu. Pri hodnotení stavu príprav kandidátskych krajín je k ľ ú č ová individuálna diferanciácia. Každý štát bude posudzovaný na základe vlastných výsledkov. Znamená to, že krajiny, ktorým sa v Helsinkách otvorili dvere k rokovaciemu stolu majú šancu v rozhovoroch s EÚ dobehnú ť alebo dokonca predbehnú ť zástupcov luxemburskej skupiny. Priebeh helsinského summitu významne pozna č ila kosovská kríza z jari 1999 a hlavne v prípade Bulharska a Rumunska bolo rozhodnutie summitu o rozšírení po č tu rokujúcich krajín inšpirované solidárnym postojom týchto štátov s Úniou a s krajinami NATO v zásahu proti Juhoslávii. Na druhej strane, summit nenazna č il mnoho konkrétnej budúcej stratégie v procese rozširovania EÚ. Zvláš ť sklamane reagovali krajiny luxemburskej skupiny, ktoré o č akávali od Únie jasnejšiu víziu v podobe presného dátumu prijímania najlepšie pripravených kandidátov. Summit v Helsinkách síce zdvojnásobil po č et serióznych ašpirantov na č lenstvo na terajších dvanás ť . Nevytý č il však ucelenejšiu stratégiu Európskej únie k rozširovaciemu procesu smerom na východ. Slovensku tak v praxi poskytol možnos ť dostihnú ť to, č o krajina vo vz ť ahu k Únii zameškala v predchádzajúcom období. 3.2. Integra č né snahy a zásahy do politického systému Kontext prístupových rokovaní potvrdil dominantné politické i administratívne postavenie exekutívy SR. Takisto rozvinol otázku č lenstva v EÚ ako základnú zahrani č nopolitickú prioritu krajiny, ktorá sa po č as prístupového procesu stala dominantnou vo vz ť ahu k mnohým parciálnym vnútropolitickým problémom, a ktorú bolo ť ažko možno jasne oddeli ť od ď alších domácich priorít. Integrácia nebola priamo č iarym procesom s jednozna č ne stanovenou šablónou pre domácich politických aktérov. Nie je možné sumarizova ť detailné vplyvy prístupového procesu na politické inštitúcie SR. Je však možné ná č rtom identifikova ť nieko ľ ko spôsobov ako prístupový proces vplýval na zmeny domáceho politického systému. 10

Po prvé ho ovplyv ň oval explicitnými podmienkami. Príkladom jasného zásahu do politického systému SR, ktorý vyplynul z podmienok prístupového procesu bola novelizácia Ústavy SR. Národná rada Slovenskej republiky prijala 23. februára 2001 najrozsiahlejšiu novelu Ústavy SR od vzniku nezávislej Slovenskej republiky. Slovensko minimálnou trojpätinovou vä č šinou (90 z celkového po č tu 150 poslancov), potrebnou na prijatie ústavného zákona, novelizovalo svoju ústavu v niektorých k ľ ú č ových oblastiach z h ľ adiska európskej integrácie. Novela vstúpila do platnosti 1. júla 2001, pri č om v istých oblastiach bude plati ť až od 1. januára 2002. Prijaté zákonné úpravy reformujú slovenské súdnictvo, ktorého nezávislos ť bola opakovane kritizovaná zo strany EK. Hlavná zmena sa týka spôsobu vymenovania sudcov, ktorí sa pod ľ a starých pravidiel museli podrobi ť štvorro č nej skúšobnej lehote. Novela ústavy takisto ujas ň uje postavenie medzinárodných zmlúv, akou je napríklad zmluva o pristúpení k EÚ v rámci slovenského právneho systému. Vyjas ň uje otázku nadradenosti a priameho dopadu práva Európskych spolo č enstiev. Pozme ň uje kompetencie prezidenta a najmä samospráv. Mení sa aj zloženie a niektoré právomoci Ústavného súdu SR. Novela ústavy zárove ň zaviedla nový úrad ombudsmana, ktorý je dnes obsadený Pavlom Kandrá č om. Prijatá novela Ústavy SR posunula Slovensko bližšie k č lenstvu v Európskej únii. Táto zákonná reforma odbúrava mnohé z potenciálnych legislatívnych a politických prekážok plnej a hladkej integrácie SR do politických a právnych štruktúr Únie. Po druhé, prístupový proces predstavoval zámienku pre presadenie ur č itých domácich cie ľ ov. Ilustratívnym príkladom je v tomto prípade reforma verejnej správy, ktorá nikdy nebola explicitnou podmienkou vstupu Slovenska do EÚ. Jej uskuto č nenie však v mnohom nazna č í možnosti a reálne limity slovenských administratívnych štruktúr. Zárove ň napovie viac o schopnosti krajiny efektívne využíva ť pomoc EÚ z predstupových fondov ako aj absorbova ť vä č šiu finan č nú pomoc zo spolo č ných regionálnych a štrukturálnych fondov EÚ po vstupe do Únie. Reforma verejnej správy za č ala prijatím kontroverzného zákona, ktorý schválil model vytvorenia ôsmich vyšších územných celkov regionálnej samosprávy(VÚC). Poslanci NR SR zákon schválili 4. júla 2001, pri č om odmietli vládny návrh zákona, ktorý predpokladal existenciu dvanástich VÚC. Po č et VÚC nie je z h ľ adiska integrácie Slovenska do EÚ podstatný. Únia nazaujala k obsahu rozhodnutia NR SR žiadne oficiálne stanovisko. Prijímanie reformy verejnej správy však prinajmenšom demonštrovalo nejednotnos ť vládnej koalície a nedostatok vôle k zásadnejším reformám. Obidva faktory môžu ma ť významné dôsledky pre budúcnos ť integra č ných snáh Slovenska. Poslanci vtedajšej vládnej koalície za Stranu demokratickej koalície(SD Ľ ) a č as ť poslancov za Stranu ob č ianskeho porozumenia (SOP) a Strany demokratickej koalície(SDK) nepodporili vládny návrh, ale s podporou opozi č ného Hnutia za demokratické Slovensko(HZDS) prijali uznesenie, ktoré v praxi realizuje regionálnu samosprávu v súlade s modelom predchádzajúcej koali č nej vlády z rokov 1994 – 1998, o ktorom padlo rozhodnutie v roku 1996. Napriek tomu že premiér M. Dzurinda a predstavitelia Európskej komisie spomenutý zákon uvítali, jeho prijatie spôsobilo zásadnú skúšku stability vládnej koalície vedenej premiérom Dzurindom. Strana ma ď arskej koalície (SMK) ozna č ila č lenenie na osem VÚC za č ierny de ň demokracie a 5. júla 2001 predsedníctvo SMK odporu č ilo republikovej rade hlasova ť za odchod z vlády. Po opätovných odporú č aniach predsedníctva SMK za vystúpenie z vlády sa napokon 24. augusta 2001 zrodilo kompromisné riešenie, ktoré v nasledujúci de ň republiková rada schválila a SMK sa podmiene č ne rozhodla zotrva ť vo vláde. Aj ke ď vláda krízu prežila, prijatie zákona o VÚC nazna č ilo, že dôležité legislatívne zmeny v mene č lenstva krajiny v EÚ nemusia by ť vždy 11

vnímané ako úspech. Obhajoba zákonných noriem prístupovým procesom do EÚ automaticky nezaru č ujú prechodnos ť v NR SR č i jednozna č nú zhodu politických subjektov. Po tretie, prístupový proces pomohol ku krátkodobým politickým zmenám a prispel k vytvoreniu nových nástrojov externej i internej politickej kontroly. Príkladom je kauza z podozrenia zo zneužívania prostriedkov fondov Európskej únie, ktorá na jar 2001 prepukla. Podozrivým z korupcie sa stal bývalý riadite ľ odboru zahrani č nej pomoci na Úrade vlády SR Roland Tóth. Podozrenia mali za následok do č asné zmrazenie predvstupovej pomoci Európskej únie Slovensku. Po medializácii celej kauzy prišiel 4. mája 2001 o vicepremiérske kreslo podpredseda vlády pre európsku integráciu a predseda Strany ob č ianskeho porozumenia(SOP) Pavol Hamžík. Novou podpredsední č kou vlády sa následne stala zástupky ň a SOP Mária Kadle č íková. Vzniknutou kauzou sa na Slovensku za č al zaobera ť Najvyšší kontrolný úrad(NKÚ) SR. Zo strany Európskej únie za č ali celú záležitos ť prešetrova ť zástupcovia Európskeho úradu pre boj proti podvodom(OLAF), ktorý ešte v č ase vyšetrovania vzniesli požiadavku na"zabezpe č enie preh ľ adnejšej organiza č nej štruktúry č erpania a využívania prostriedkov z fondov EÚ a prijatia potrebnej legislatívy na zavedenie kontrolných systémov, ktoré majú do budúcnosti minimalizova ť riziko zneužitia da ň ových poplatníkov" 14 (Pozri aj Malová a Rybá ř , s. 109) V tejto kauze sa v kone č nom dôsledku nepreukázalo podozrenie zo zneužívania eurofondov. Ukon č enie šetrenia a výsledky zo strany NKÚ ako aj OLAF potvrdila Pravidelná správa EK o Slovensku, ktorá bola zverejnená 13. novembra 2001. Podrobné vyšetrenie a predloženie jeho záverov o úlohe slovenskej administratívy a orgánov EÚ v tejto záležitosti požadovali aj zástupcovia Európskeho parlamentu. Rozpo č tový výbor EP navrhol v prvom č ítaní návrhu rozpo č tu EÚ na rok 2002 zmrazi ť 15 miliónov eur z predvstupovej pomoci Slovensku. Okrem transparentného prešetrenia udalostí poslanci EP požadovali zlepšenie vo finan č nej kontrole a v boji proti korupcii na Slovensku. Vzniknutá situácia krajine nepomohla, zvidite ľ nila však existujúci problém nedostato č nej finan č nej transparentnosti a inštitucionálnej poddimenzovanosti pri absorbovaní predvstupovej pomoci Európskej únie. Dôležitým krokom smerom k ur č itej systémovej korekcii bolo prijatie zákona o finan č nej kontrole, ktorý NR SR schválila d ň a 18. 10. 2001. 3.3 Inštitucionálne zázemie rokovaní o podmienkach vstupu Slovenská republika naštartovala úsilie s cie ľ om dostihnú ť krajiny takzvanej luxemburskej skupiny v ich pokroku v rokovaniach s Európskou úniou. Zjednodušene povedané rokovania s Európskou úniou spo č ívajú v detailnej kontrole kompatibility legislatívy kandidátskych krajín s legislatívou a normami EÚ. Okrem harmonizácie zákonnych noriem s pravidlami Európskej únie sa pre vstup do tejto medzinárodnej organizácie vyžaduje praktické uplatnenie týchto noriem v každodennom živote. Súhrn legislatívy a dohôd Európskych spolo č enstiev a Európskej únie – acquis communautaire – predstavuje dnes dokumenty, ktorých obsah zaplní okolo 80 tisíc strán. Acquis communautaire definuje spolo č né politické nástroje ako napríklad fungovanie spolo č ného európskeho trhu a dáva nápl ň č innosti jednotlivým inštitúciam EÚ ako sú Európska komisia č i Európsky parlament. Po splnení základných predpokladov pre otvorenie rokovaní o vstupe a intezifikácii vz ť ahov s č lenskými krajinami a inštitúciami EÚ, sa Slovensko pripravilo na rokovania o novej zmluve, ktorá by svojim obsahom išla zrete ľ ne nad rámec asocia č nej dohody a obsahovala by podmienky pre vstup do spolo č enstva č lenských štátov Európskej únie. Tento krok si vyžiadal 14 Hospodárske noviny, 8. – 10. 6. 2001 12

posilnenie existujúceho inštitucionálneho zázemie a vytvorenie nových domácich štruktúr, ktoré v rámci exekutívy reflektovali k ľ ú č ové postavenie č asti ministerstva zahrani č ných vecí. Od roku 2000 sa vyjednávania o podmienkach vstupu SR do EÚ stali predmetom najintezívnejších interakcií medzi SR a č lenskými krajinami a inštitúciami Európskej únie. Treba poveda ť , že vzh ľ adom na stanované podmienky, na základe ktorých kandidátske krajiny musia prija ť všetky záväzky a pravidlá platné v EÚ bez možnosti permanentných výnimiek, v rámci vyjednávaní išlo v prvom rade o detailnú kontrolu schopnosti krajiny prebra ť tieto pravidlá a správa ť sa v súlade s nimi. Rokovania umožnili takisto vyjednáva ť o rôznych prechodných obdobiach, po č as ktorých krajina v danej hospodárskej č i politickej oblasti uplat ň uje do č asne dohodnuté pravidlá pred úplnou adaptáciou v súlade s acquis. Detailný obsah a súhrn priebehu rokovaní je predmetom iných publikácií. 15 Ako spomínajú samotní hlavní aktéri negociácií SR vo vz ť ahu k EÚ,“zmluvnoprávne rokovania a technické záležitosti sú len č as ť ou rozsiahleho a dlhoro č ného úsilia krajiny a jej reprezentácie.”(Fige ľ a Adamiš, s. 8) Je však zrejmé, že elementárný politický konsenzus a reálne administratívne nasadenie štruktúr zodpovedných za rokovania vytvorili nielen tlak na plnenie podmienok č lenstva. Na základe šablóny podmienok EÚ rokovania takisto zmapovali pripravenos ť krajiny fungova ť v EÚ v rôznych politických a hospodárskych dimenziách. Zárove ň predstavovali prvú reálnu skúsenos ť s komunikáciu v rámci SR s cie ľ om artikulova ť konkrétne priority, záujmy a pripomienky vo vz ť ahu k EÚ. Pre koordináciu prístupových rokovaní boli vytvorené politické orgány na úrovni vlády a administratívne štruktúry na úrovni ministerstiev. Politické orgány reflektovali reálne potreby vyplývajúce z prístupového procesu. Č iasto č ne však odzrkad ľ ovali politickú realitu širokej vládnej koalície, ktorá vzišla s parlamentných volieb na jese ň 1998. Ministerstvo zahrani č ných vecí získalo hlavnú zodpovednos ť za proces vyjednávania. Konkrétnu zodpovednos ť prebral Ján Fige ľ , štátny tajomník MZV SR pre európsku integráciu a hlavný vyjednáva č pre vstup SR do EÚ. Pavol Hamžík sa po vo ľ bách v roku 1998 stal podpredsedom vlády pre európsku integráciu, ktorého hlavnou úlohou bola domáca koordinácia jednotlivých rezortov v procese integrácie do EÚ. Post podpredsedu vlády pre legislatívu, pod vedením Ľ ubomíra Fogaša, zodpovedal za chod Inštitútu pre aproximáciu práva. 16 Na najvyššej politickej úrovni sa vytvoril kordina č ný a poradný orgán Ministerskej rady pre európsku integráciu, zložený z podpredsedu vlády, ministrov zahrani č ných vecí, hospodárstva, financií, pôdohospodárstva a vnútra a štátneho tajomníka MZV SR a hlavného vyjednáva č a SR pre vstup do EÚ. Hlavným koordinátorom a realizátorom prístupových rokovaní sa stala Sekcia európskej integrácie MZV SR pod vedením hlavného vyjednáva č a pre vstup SR do EÚ. V rámci uvedenej sekcie, zriadenej v roku 1999, sa vytvoril Odbor hlavného vyjednáva č a, Odbor politických vz ť ahov s EÚ, ktorý mal na starosti spoluprácu SR s č lenskými krajinami EÚ a prípravu negociácií v oblasti druhého piliera(Spolo č ná zahrani č ná a bezpe č nostná politika) a Odbor ekonomicko-právnych vz ť ahov s EÚ, zodpovedný za prípravu a koordináciu rokovaní v oblasti prvého piliera(jednotný trh) a tretieho piliera (spravodlivos ť a vnútorné záležitosti). K ľ ú č ovú rolu v priebehu celého prístupového procesu zohrala Misia Slovenskej republiky pri Európskych spolo č enstvách. Misia predstavuje dnes 15 Pozri Fige ľ a Adamiš, 2003. 16 Uvedené mená ilustrujú politickú rozdrobenos ť vládnej koalície. Ján Fige ľ bol nominantom Strany demokratickej koalície(SDK), Pavol Hamžík predsedom Strany ob č ianskeho porozumenia(SOP) a Ľ ubomír Fogaš predstavite ľ om Strany demokratickej ľ avice(SD Ľ ). 13

po č tom zamestnancov z ď aleka najvä č ší zastupite ľ ský úrad Slovenska v zahrani č í, ale v č ase, ke ď sa za č ali rokovania o podmienkach vstupu, mala Misia SR pri ES len 10 stálych diplomatov. Misia plnila v kontexte prístupového procesu rôznorodé úlohy. Reprezentovala SR vo vz ť ahu k Európskym spolo č enstvám, komunikovala so zástupcami inštitúcií č lenských štátov EÚ v Bruseli, bola zdrojom informácií tak pre partnerov v EÚ ako aj pre inštitúcie SR a č asto rokovala na neformálnej úrovni. Obsah prístupových rokovaní bol rozdelený do 29 substantívnych kapitol acquis a kapitoly Inštitúcie a kapitoly Rôzne. 17 Za ú č elom rokovaní o obsahu substantívnych kapitol bolo zriadených 29 pracovných skupín, v rámci ktorých pôsobili zástupcovia relevantných rezortov. Jednotlivé pracovné skupiny koordinovala Pracovná skupina hlavného vyjednáva č a, zložená z generálnych riadite ľ ov Úradu vlády SR, ministerstiev ústredných orgánov štátnej správy pôsobiacich v oblasti európskej integrácie a vedúcich 29 pracovných skupín. Pracovná skupina hlavného vyjednáva č a následne pripravovala stretnutia Ministerskej rady pre európsku integráciu. V sumáre možno konštatova ť , že prístupové rokovania boli v rukách vybraných administratívnych štruktúr v rámci všetkých rezortov. Hlavnú koordina č nú zodpovednos ť nieslo Miniterstvo zahrani č ných vecí SR. Zachovala sa tak ur č itá inštitucionálna kontinuita z obdobia pre za č iatkom rokovaní o podmienkach vstupu do EÚ, kedy na každom ministerstve vznikol odbor venujúci sa problematike Európskej únie. V kontexte rokovaní sa tieto odbory prispôsobili a rozvinuli potrebám negociácií. Vo všeobecnosti však obsahom svojej agendy, č asovým rámcom prístupového procesu a ú č as ť ou na pravidelných aktivitách Pracovnej skupiny hlavného vyjednáva č a predstavovali skôr unikátne a zvä č ša izolované útvary v rámci vlastných rezortov. Inými slovami, rokovania o vstupe sa priamo dotýkali relatívne úzkej skupiny administratívnych štruktúr, ktorých komunikácia a prepojenie so zvyškom byrokratického aparátu exekutívy boli nanajvýš obmedzené. Vzh ľ adom na technickú povahu rokovaní a primárnu potrebu adaptova ť vnútorné prostredie, ako aj v ď aka širokému proklamovanému politickému konsenzu o potrebe dostihnú ť susedské krajiny v úsilí o č lenstvo v EÚ(Pozri Henderson, 2002, s. 49 – 53), rozdrobená politická scéna a parciálne rezortné záumy výrazným spôsobom nenarušili funk č nos ť a tvar etablovaných administratívnych štruktúr. Na rolu exekutívnych štruktúr nemali významný vplyv ani diskusie mimo vlády. Iné ústavné organý zasahovali do celého procesu len okrajovo. Parlament zohrával k ľ ú č ovú úlohu najmä pri plnení cie ľ ov aproximácie právneho poriadku SR v súlade s požiadavkami acquis, 18 v rámci prístupového procesu formálne plnil najmä kontrolné a konzulta č né úlohy vo vz ť ahu k exekutíve a reprezentatívne úlohy k partnerom v zahrani č í. Reprezentatívne funkcie sa týkali hlavne – aj ke ď nie výlu č ne kontextu pravidelných konzultácií Spolo č ného parlamentného výboru EÚ a SR, zloženého z poslancov NR SR a Európskeho parlamentu. V rámci parlamentu sa etablovali dva výbory – Zahrani č ný výbor NR SR a Výbor pre európsku integráciu NR SR, ktoré mali v náplni práce pravidelné rokovania o negocia č ných pozíciach SR a spoluprácu s orgánmi vlády a zahrani č nými delegáciami v prístupovom procese.(Podrobnejšie pozri Ki č inová, 2002) 3.4 Interakcia v praxi: prístupové rokovania 17 Podrobnejšie pozri Fige ľ a Adamiš, 2003. 18 Podrobnejšie pozri Procházka v tejto publikácii. 14

1. januára 2000 prevzalo Portugalsko predsedníctvo Európskej únie. 15. februára bola oficiálne otvorená medzivládna konferencia o prístupovom procese helsinskej skupiny. Inými slovami, Slovensko za č alo oficiálne rokova ť o svojom č lenstve v Európskej únii. V rámci otvorenia prístupovej konferencie predstavila Slovenská republika v Bruseli svoju všeobecnú pozíciu k rokovaniam o vstupe do EÚ. V nej na č rtla stav príprav krajiny na č lenstvo v Únii. Slovenská vláda proklamovala, že„nebude požadova ť výnimky z acquis communautaire v rámci jednotlivých politík Únie. Budeme žiada ť prechodné obdobia len v limitovanom po č te oblastí, vyplývajúcich najmä z potreby zvýšenia výkonnosti slovenskej ekonomiky a nutnosti vynaloženia vysokých investi č ných nákladov.“( Všeobecná pozícia Slovenskej republiky k rokovaniam o vstupe do Európskej únie) Napriek tomu, že Slovensko v tomto období strácalo už takmer dva roky za krajinami luxemburskej skupiny, ktoré za č ali rokova ť v marci 1998, pred otvorením oficiálnych rokovaní krajine ur č ite pomohli detailné previerky existujúcej domácej legislatívy. Proces takzvaného bilaterálneho screeningu – analytického porovnávania acquis- medzi SR a EÚ sa za č al práve v marci 1998 a sa skon č il pred helsinským summitom. Screening prebehol vo všetkých negocia č ných kapitolách. 19 Screening poskytol obraz o stave a nedostatkoch slovenskej legislatívy a inštitúciách. Dal jasnejšie predstavu, kde sa Slovensko nachádza v celom integra č nom procese a aká bude východisková pozícia krajiny v jednotlivých kapitolách.(Javor č ík, 1999) 15. marca 2000 bol schválený návrh EK o po č te otvorenia negocia č ných kapitol s kandidátskymi krajinami. Návrh Európskej komisie potvrdil princíp diferencovaného prístupu. Z celkového po č tu 31 vyzvala Európska únia Slovenskú republiku za č a ť rozhovory o vstupe do Európskej únie v nasledovných ôsmich negocia č ných kapitolách: Hospodárska sú ť až, Štatistika, Malé a stredné podnikanie, Veda a výskum, Vzdelávanie a školenie, Kultúra a audiovizuálna politika, Vonkajšie vz ť ahy a Spolo č ná zahrani č ná a bezpe č nostná politika. Podobne Lotyšsko, Litva a Malta obdražali ponuku otvori ť osem negocia č ných kapitol, zatia ľ č o Bulharsko malo za č a ť rokovania v šiestich kapitolách a Rumunsko v piatich. V rámci negocia č ného procesu sa konali stretnutia bu ď na úrovni zástupcov, kedy sa stretli hlavní vyjednáva č i s ve ľ vyslancami č lenských krajín EÚ(COREPER) a na úrovni ministrov zahrani č ných vecí kandidátskych krajín a č lenských krajín EÚ. Konkrétne po č as portugalského predsedníctva sa uskuto č nili dve stretnutia na úrovni hlavných vyjednáva č ov a dve stretnutie na úrovni ministrov zahrani č ných vecí. Ako ilustráciu možno uvies ť , že v priebehu prvého stretnutia d ň a 28. marca odovzdala slovenská strana vedená hlavným vyjednáva č om a štátnym tajomníkom MZV Jánom Fige ľ om pozi č né dokumenty k spomenutým negocia č ným kapitolám. Druhé stretnutie hlavných vyjednáva č ov na úrovni zástupcov(COREPER) sa uskuto č nilo 25. mája. Po č as májového stretnutia Slovenská republika oficiálne otvorila osem negocia č ných kapitol. Stretnutia na úrovni ministrov sa uskuto č nili pri otvorení medzivládnej konferencie 15. februára 2000 a na sklonku portugalského predsedníctva 14. júna 2000. Podrobný preh ľ ad stretnutí a obsahu Medzivládnej konferencie poskytujú oficiálne zdroje. 20 Na tomto miest je dôležité aspo ň poznamena ť , že po portugalskom predsedníctve nasledovali ď alšie kolá rokovaní, ktoré vyústili do ukon č enia procesu negociácií po č as dánskeho predsedníctva EÚ. Dánsko predsedalo Európskej únii od júla do decembra 2002. V tomto období sa negociácie o vstupe SR do Európskej únie dostali do finálnej fázy, ktorej 19 Screening vskuto č nosti prebehol vo všetkých substantívnych kapitolách, ktorých je 29. Zvyšné dve kapitoly – inštitúcie a iné – momentálne nevyžadujú podobnú technickú kompatibilitu so strany kandidátskych krajín a rokuje sa o nich až v závere č nej fáze prístupového procesu. 20 Pozri www.foreign.gov.sk. 15

dominovali finan č né otázky. Slovenská republika predbežne uzavrela kapitolu Hospodárska sú ť až po č as októbrovej prístupovej konferencie, č ím splnila formálny cie ľ ukon č i ť rokovanie o obsahu všetkých nefinan č ných kapitol pred mimoriadnym zasadnutím Európskej rady v Bruseli v d ň och 24. – 25. októbra 2002. Otvorené zostali kapitoly Financie a rozpo č et a Po ľ nohospodárstvo. Na summite v Bruseli sa č lenské štáty EÚ stotožnili s obsahom Pravidelnej správy Európskej komisie o pokroku kandidátskych krajín v ich príprave na č lenstvo v EÚ. Cie ľ om sa stalo ukon č enie prístupových rokovaní s desiatimi pristupujúcimi krajinami – vrátane Slovenska – do konca roku 2003. Závery októbrového zasadnutia Európskej rady vytvorili predpoklady pre dohodu o otvorených finan č ných otázkach. Najvyšší predstavitelia č lenských krajín Únie priznali nárok pristupujúcich krajín pobera ť priame platby, zadefinovali výšku a modality ich uplat ň ovania a na č rtli celkový finan č ný balík pre nových č lenov EÚ. 18. novembra 2002 stanovila Rada pre všeobecné záležitosti dátum vstupu nových č lenských krajín na 1. mája 2004 s tým, že platby pristupujicich krajín do rozpo č tu EÚ sa budú realizova ť odo d ň a č lenstva v Únii, avšak príjmy zo spolo č ného rozpo č tu Únie sa za č nú uplat ň ova ť už od 1. januára 2004. V novembri a decembri 2002 sa uskuto č nili štyri kolá bilaterálnych rokovaní SR s dánskym predsedníctvom a EK na úrovni hladného vyjednáva č a a jedno kolo na úrovni ministra zahrani č ných vecí. Kone č ná dohoda o budúcich rozpo č tových pravidlách a financovaní spolo č ných politík rozšírenej Únie sa zrodila na summite Európskej rady v Kodani 12. – 13. decembra 2003, po č as ktorého Slovensko de facto ukon č ilo prístupové rokovania a spolu s ď alšími deviatimi pristupujúcimi krajinami potvrdilo zámer vstúpi ť do Európskej únie v roku 2004.(Fige ľ – Adamiš, 2003, s. 26- 27) 4. Kontext de facto č lenstva a inštitucionálna adaptácia 21 V roku 2003 sa interakcie Slovenskej republiky s Európskou úniou posunuli z asymetrického vz ť ahu charakterizovaného rokovaním o podmienkach vstupu SR do EÚ a širšími otáznikmi okolo nadchádzajúceho rozšírenia Únie do roviny užšieho partnerstva, v rámci ktorého sa Slovensko v každodennej praxi postupne stáva jednou z č lenských krajín EÚ. Slovenská republika podpísala 16. apríla 2003 Zmluvu o pristúpení k EÚ. V máji 2003 bola Zmluva o pristúpení prijatá úspešným vše ľ udovým hlasovaním, ktoré potvrdilo záväzok SR vstúpi ť do spolo č enstva integrovanej Európy. V júli 2003 vyslovila so Zmluvou o pristúpení súhlas Národná rada SR a v auguste 2003 ju svojím podpisom ratifikoval prezident SR. Podpisom Zmluvy o pristúpení 16. apríla 2003 Slovenská republika získala štatút pozorovate ľ a v Európskej únii. V praxi to znamená, že predstavitelia krajiny sa od tohto dátumu za č ali pravidelne zú č ast ň ova ť na všetkých zasadnutiach orgánov Európskej únie. Zo Slovenska ako preberate ľ a acquis a krajiny rokujúcej o podmienkach a č asovom horizonte adaptácie v súlade s pravidlami Únie sa stáva politický hrá č s prístupom k ove ľ a vä č šiemu množstvo informácií a novým kanálom vplyvu. To si vyžadaju inú stratégiu prístupu k problematike európskej integrácie, ktorá prestáva by ť jednosmernou záležitos ť ou prieniku noriem, skúseností a praktík EÚ do domácej praxe. Vnútorné prostredie SR nie je už výlu č ne len objektom rozhodnutí EÚ. Dostáva sa do pozície spolutvorcu týchto rozhodnutí. Domáce inštitúcie sa pripravujú na praktické fungovanie v EÚ. Dopad vstupu do Únie si vyžiada zmeny v rámci jednotlivých ministerstiev, ktoré sa postupne vyrovnávajú so skuto č nos ť ou, že politika Únie sa stáva vnútornou- a nie primárne zahrani č nou- politikou 21 Táto č as ť č erpá z Bil č ík, 2003. 16

Slovenska. Takisto sa v rámci jednotlivých rezortov postupne internalizuje skuto č nos ť , že európska integrácia nie je len implementa č ný cie ľ , ale predstavuje nástroj na pretavenia domácich priorít. V júni 2003 schválila vláda vzorový štatút rezortných koordina č ných skupín zodpovedných za prípravu pozície SR a Komisie pre záležitosti EÚ zodpovednej za koordináciu európskej politiky SR v problematike prerokovávanej v COREPER-i – Výbore stálych predstavite ľ ov č lenských krajín a ich zástupcov pri Európskych spolo č enstvách.(Podrobnejšie pozri Uznesenie k návrhu koordinácie…). 22 V byrokratickej rovine Ministerstvo zahrani č ných vecí zostáva koordinátorom a komunika č ným kanálom aktivít SR vo vz ť ahu k orgánom Únie. Sekcia európskej integrácie na MZV SR sa však mení na Sekciu európskych záležitostí. Modifikuje sa aj jej zloženie, ktoré odzrkad ľ uje novú realitu postavenia SR v rámci EÚ: Odbor pre koordináciu sektorálnych politík, Odbor vonkajších vz ť ahov Európskej únie, Odbor vnútorných záležitostí a inštitúcií Európskej únie. Intenzita angažovanosti každého ministerstva však vzrastá úmerne s frekvenciou stretnutí a rozsahom agendy COREPER-u rokojúceho každý týžde ň o legislatívnych iniciatívach Európskej komisie. K ľ ú č ovým č lánkom pri príprave, komunikácii a koordinácii slovenských pozícií sa stáva Misia SR pri Európskych spolo č enstvách. Skúsenos ť č lenských krajín EÚ nazna č uje ur č itý stupe ň politizácie mnohých otázok európskej integrácie a potrebu nových foriem vnútornej politickej komunikácie a legitimizácie postojov exekutívy. Ministri SR sa v úlohe pozorovate ľ ov zú č ast ň ujú zasadnutí sektorálnych rád Európskej únie, ktoré rokujú a rozhodujú o obsahu novej legislatívy Únie. Č lenstvo v EÚ prirodzene posúva diskusiu smerom k novej definícii vz ť ahov medzi vládou a parlamentom. Na jar 2003 bola na pôde NR SR zriadená Komisia na riešenie transformácie Výboru pre európsku integráciu na Výbor pre európskej záležitosti. Jedným z cie ľ ov takejto transformácie je etablova ť modality pre interakciu exekutívy a zákonodárcu po vstupe krajiny do EÚ. Okrem zastúpenia SR v orgánoch Rady EÚ, krajina ako č lenský štát sa SR postupne pripravuje na zastúpenie v Európskom parlamente ako i v poradných orgánoch Únie. 10. júla 2003 prijala Národná rada SR Zákon o vo ľ bách do Európskeho parlamentu. 23 Po vstupe do EÚ vláda SR bude môc ť nominova ť jedného č lena Európskej komisie. Krajina má takisto právo nominova ť jedného sudcu Európskej súdneho dvora. Po č as roku 2003 ohlásila Slovenská demokratická a kres ť anská únia(SDKÚ) kandidatúru Ivana Štefanca na post č lena Európskej komisie. Kres ť anskodemokratické hnutie nominovalo na túto pozíciu predsedu Zahrani č ného výboru NR SR a bývalého hlavného vyjednáva č a pre vstup SR do EÚ Jána Fige ľ a. O č akáva sa, že exekutíva dospeje ku konsenzu v otázke nominanta SR na komisára EÚ najneskôr na jar 2004.(Ak máš č as, skús ešte nie č o napísa ť o neformálnych kritériách na komisára(silná predchádzajúca politická pozícia, skúsenosti v exekutíve) a o predbežných konzultáciách s predsedom EK v tejto otázke.) 4.1. SR v EÚ: problém politizácie a ď alšej inštitucionálnej adaptácie Vstup do Európskej únie a miesto SR v inštitucionálnej architektúre EÚ znamená ešte silnejší drobnoh ľ ad č lenských krajín a inštitúcií EÚ ako v období prístupových rokovaní. Zárove ň to 22 COREPER zasadá v zložení COREPER I(zložený zo zástupcov stálych predstavite ľ ov č lenských krajín pri E. spolo č enstvách) a COREPER II(zložený zo zástupcov stálych predstavite ľ ov č lenských krajín pri E. spolo č enstvách). Pre nápl ň č innosti pozri bližšie Uznesenie k návrhu koordinácie… 23 Publikovaný v Zbierke zákonov č . 331/2003. 17

tiež znamená reálnu možnos ť ovplyv ň ova ť dianie v EÚ. Z krátkodobej perspektívy úspešného rozvoja vz ť ahov Slovenska s Európskou úniou sú dôležité praktické kroky, najmä uplatnenie výsledkov prístupových rokovaní v bežnom živote a v každodennej komunikácii medzi krajinami, inštitúciami a ob č anmi rozširujúcej sa EÚ. Základným východiskom pre vnímanie problematiky EÚ vo sfére domácej politiky a pre vklad SR k budúcemu vývoju Únie je plnenie podmienok prístupového procesu. Aby sa krajina stala hrá č om na poli integrácie, musí by ť dôveryhodná smerom navonok a výkonná smerom dovnútra. Záväzky, ktoré sa vyjednali v prístupových rokovaniach s č lenskými krajinami EÚ, sa musia zreálni ť doma a rozvinú ť smerom k Únii. Domáca diskusia o obsahu návrhu Ústavy pre Európu poskytuje ilustratívny príklad novej pozície SR ako politického aktéra- a nielen recipienta- procesu európskej integrácie. Výsledky práce Konventu o budúcnosti Európy vyvolali rôznorodé reakcie predstavite ľ ov vládnej koalície i parlamentnej opozície. Napriek relatívne limitovanej slovenskej diskusii o budúcnosti Európskej únie 24 , formovanie stanovísk SR na Medzivládnej konferencii sa stalo zdrojom politického konfliktu, demonštrovalo nejasnú hranicu medzi otázkami zahrani č nej a vnútornej politiky v kontexte EÚ a nazna č ilo tlaky na redefiníciu domácich inštitucionálnych vz ť ahov v súvislosti s potrebou efektívnej a legitímnej akcieschopnosti SR na poli európskej integrácie. Po skon č ení práce Konventu o budúcnosti Európy sa v lete 2003 za č ali prípravy na rokovania Medzivládnej konferencie(MVK). Zodpovednos ť pre obsah pozície krajiny na Medzivládnej konferencii je výlu č nou záležitos ť ou exekutívy. Iniciatívu pri formovaní postoja SR prevzalo MZV SR, ktoré zaslalo návrh Ústavy pre Európu na medzirezotné pripomienkové konanie. Najzásadnejšie pripomienky vyjadrilo Ministerstvo vnútra, ktoré v podstate text Ústavy pre Európu odmietlo. 25 Niektoré námietky rezortu – ako odmietnutie zrušenia hrani č ných kontrol medzi č lenskými krajinami – vyzneli prinajmenšom zmäto č ne a neprofesionálne, ke ď že evokujú nesúhlas so záväzkami SR vyplývajúcimi priamo zo Zmluvy o pristúpení k EÚ. Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny navrhlo zachova ť právo veta v oblasti da ň ovej politiky a vyjadrilo nesúhlas s ď alšou harmonizáciou a zjednocovaním sociálnej politiky. Ministerstvo spravodlivosti zaujalo odmietavý postoj k návrhu na vytvorenie inštitúcie európskeho prokurátora a k zavedeniu minimálnych štandardov vnútroštátneho trestného konania. Ostatné rezorty predniesli pripomienky skôr technického charakteru. Vä č šina pripomienok rezortov – s vypuklou výnimkou Ministerstva vnútra, kde nebolo možné o č akáva ť zoh ľ adnenie zo strany ostatných č lenských krajín EÚ – sa dala zapracova ť pri definícií vládnych priorít. Prípadne sa mohla tlmo č i ť na technickej úrovni. Snaha exekutívy o dosiahnutie jednotnej pozície SR však výraznejším spôsobom narazila na odlišné názory politických partnerov v koalícii. Problém demonštuje skuto č nos ť , že materiál Stanoviská Slovenskej republiky na Medzivládnej konferencii Európskej únii v rr. 2003-2004 bol schválený vládou až na tretí pokus. 24 Príkladom je vyššie spomínaná skuto č nos ť , že zasadnútiu Národného konventu o európskej budúcnosti Slovenska v júni 2003 dominovala otázka prípadného referenda o budúcej Ústave pre Európu a nie obsah návrhu predloženého Konventom. Pozri viac k samotnej diskusii www.konvent.sk. 25 Pozri www.foreign.gov.sk/pk. Ministerstvo vnútra(MV) odmietlo návrh ústavnej zmluvy ako celku z dôvodu jeho nejasnosti najmä v oblasti de ľ by kompetencií. V pripomienkach sa uvádza, že„MV ď alej zásadne odmieta harmonizáciu v oblasti vnútra a spravodlivosti, spolo č né spravovanie vonkajších hraníc Únie a zrušenie hrani č ných kontrol medzi č lenskými štátmi, centralizovanie spolo č nej imigra č nej politiky, ustanovenie spolo č ných policajných a colných jednotiek. MV taktiež vyjadrilo zásadný nesúhlas s viacerými ustanoveniami týkajúcimi sa humanitárnej pomoci EÚ.“ 18

Po prvýkrát sa o materiáli rokovalo 16. septembra 2003. Strana ma ď arskej koalície(SMK) vzniesla požiadavku presadi ť medzi priority SR zapracovanie princípu ochrany a práva národnostných menšín do budúcich zmluvných základov EÚ. Táto požiadavka však bola od za č iatku neprijate ľ ná pre ostatných koali č ných partnerov. KDH malo nieko ľ ko výhrad k návrhu pozície SR. Tou najzásadnejšou sa v kone č nom dôsledku ukázalo by ť odmietnutie Charty základných práv ako sú č as ť ústavnej zmluvy. Rokovania vlády boli prerušené a ministri sa dohodli, že priestor pre diskusiu o pozícii SR na MVK poskytnú poslancom Národnej rady. Vláda nie je viazaná názorom parlamentu. Kontext inštitucionálnej reformy však ponúkol možnos ť pre pokus o nový spôsob komunikácie medzi výkonnou a zákonodarnou zložkou moci v nádväznosti na meniacu sa realitu vz ť ahov medzi a SR a EÚ po skon č ení prístupových rokovaní. 23. septembra 2003 prijal parlament uznesenie, v ktorom podporil úsilie vlády SR na MVK k zmene názvu kone č ného dokumentu na Ústavná zmluva EÚ, zahrnutiu zmienky o kres ť anstve do Preambuly, zachovaniu princípu“jedna krajina – jeden komisár” a ď alším úpravám v oprávnenom záujme SR. Medzi zájmy krajiny NR SR explicitne zaradila mimo iného zmenu navrhovaného mechanizmu hlasovania kvalifikovanou vä č šinou smerom k zachovaniu doterajšej váhy menších krajín, zachovanie princípu jednomyse ľ nosti osobitne v oblastiach zahrani č nej politiky, obrany, daní, trestného práva, súdnej a policajnej spolupráce, azylu a migrácie, kultúry a sociálneho zabezpe č enia. Poslanci takisto podporili zachovanie princípu rotujúceho predsedníctva Európskej rady. Obsah č asti uznesenia týkajúcej sa zmienky o kres ť anstve však vyznela ve ľ mi konfúzne, pretože sú č as ť ou prijatého textu bolo odporú č anie Ústavnoprávneho výboru, aby vláda venovala zneniu Preambuly takú pozornos ť ,“pri ktorej nebude ma ť nadmerné zdôraz ň ovanie tohoto uvádzacieho textu bez priamej právnej relevancie za následok, že Slovenská republika málo dôrazne uplatní svoje pripomienky k vlastným ústavným normám.” 26 30. septembra 2003 sa návrh stanovísk SR na MVK opä ť dostal na rokovanie vlády. Traja ministri za KDH otvorene deklarovali, že vládny návrh nepodporia. Z celkového po č tu 15 ministrov sa zasadnutia zú č astnilo len 10 č lenov vládneho kabinetu. Na prijatie uznesenia bola potrebná vä č šina všetkých ministrov – teda 8 hlasov. Pri postoji č lenov KDH bolo zrejmé, že uznesenie neprejde. Rokovania boli opä ť prerušené. Tentokrát prijatiu zabránili pretrvávajúce názorové nezhody v kombinácii s nedostato č nou angažovanos ť tých ministrov, ktorí návrh uznesenia od za č iatku podporovali. 27 Vláda SR síce v ten de ň schválila zloženie oficiálnej delegácie krajiny na otvorenie MVK v Ríme 4. októbra 2003. Nezhodla sa však na substantívnej náplni ich cesty. Bezprostredným dôsledkom prerušených rokovaní o pozícii SR pre MVK bol fakt, že 1. októbra 2004 cestoval predseda vlády M. Dzurinda na summit premiérov V4 k otázkam inštitucionálnej refomy bez oficiálnych priorít krajiny. Len mimoriadne zasadnutie vlády 2. októbra v kombinácii so stiahnutím niektorých ministrov z ich služobných ciest v zahrani č í viedlo kone č ne dva dni pred za č iatkom Medzivládnej konferencie k prijatiu stanovísk SR na MVK. Protichodné názory a zd ĺ havé vyjednávania nie sú v koali č ných kabinetoch ni č ím neobvyklým. Slovensko však v tomto prípade malo prvú reálnu skúsenos ť s dopadom 26 Pozri Uznesenie NR SR č . 503 z 23. septembra 2003 k návrhu Zmluvy zakladajúcej Ústavu pre Európu, prijatej Európskym konventom 13. júna a 10. júla 2003. 27 Chýbajúci ministri za ANO, SDKÚ a SMK – ktorá sa vzdala požiadavky na zahrnutie princípu ochrany a práva národnostných menšín – boli služobne mimo SR. 19

rozdielnych postojov politických aktérov na našu priamu participáciu v procese vyjednávania a rozhodovania v Európskej únii. V budúcnosti možno o č akáva ť , že politické postoje k parciálnym otázkam v EÚ budú zohráva ť minimálne tak dôležitú rolu ako partikulárne rezortné záujmy. Z toho plynú minimálne pou č enia pre koordináciu a záber domácich rozhodovacích mechanizmov, ktoré musia by ť vo vz ť ahu k EÚ efektívne a zárove ň dostato č ne responzívne nielen na byrokratickej, ale najmä na politickej úrovni. Naviac vstup NR SR do diskusie o prioritách krajiny na MVK reflektuje všeobecnejšiu potrebu zabezpe č enia širokej legitimity postojov vládnych zástupcov na rokovaniach EÚ. 5. Záver a odporú č ania Úspešné naplnenie obsahu Zmluvy o pristúpení si vyžiada intenzívnú politickú angažovanos ť , úpravu vnútorných inštitucionálnych vz ť ahov a komunika č ných kanálov, posilnenie administratívnych kapacít, a najmä široké stotožnenie sa elít a byrokratických štruktúr s politickým a právnym prostredím Európskej únie. Reálnos ť vstupu SR do EU už 1. mája 2004 vytvára úplne nový rámec nie len zahrani č nej, ale najmä vnútornej politiky SR. Problémy integrovanej Európy sa stanú každodennou sú č as ť ou problémov Slovenska. SR sa dostáva do pozície aktéra, ktorý musí deklrova ť vlastné prístupy a pozície, prípadne navrhova ť riešenia. Matricu prístupového procesu nahrádzajú konkrétne záväzky spolu s novou agendou EÚ. Dochádza k etablovaniu spôsobu komunikácie, koordinácie a príprav slovenských postojov ku všetkým otázkam, o ktorých EÚ rokuje. Inštitucionalizácia sa uskuto čň uje v dvoch rovinách. Prvou je administratívna rovina príprav postojov k parciálnym otázkam, ktoré Únia nasto ľ uje. Druhou je rovina politickej angažovanosti a vnútornej kontroly SR pri príprave týchto pozícií, ktoré bude v kone č nom dosledku presadzova ť a háji ť reprezentant vlády na pôde Rady ministrov budúcej rozšírenej Európskej únie. Integra č né úsilie stálo doteraz skôr na konkrétnych ľ u ď och č i úzkej administratívnej skupine ako na široko etablovanej inštitucionálnej báze. Táto skuto č nos ť vyplynula č iasto č ne z povahy prístupového procesu. V sú č asnosti je potrebné budova ť systém je tu potreba etablovania vazieb zaru č ujucich, že aj so zmenou personalneho obsadenia bude ma ť SR č itate ľ ne komunika č ne kanaly, ktore zabezpe č ia v č asnu pripravu našich postojov a pozicii a ich presadzovanie v širšej 25č lennej unii. Ministerstvo zahrani č ných veci SR je formálne zodpovedné za koordináciu pozícií SR v Európskej únii. Tato inštitúcia však prešla v posledných mesiacoch mnohými personálnymi výmenami, ktoré su spôsobené striedaním našich diplomatov medzi ústredím a misiami v zahrani č í. Zárove ň prechádza internými zmenami. Obe skuto č nosti sa dotýkajú i Sekcie európskej integrácie, ktorá bola pôvodne zodpovedná za prípravu a koordináciu rokovaní o podmienkach vstupu do EÚ. Dnes sa mení názov i štruktúra, ktorá sa vyvíjala po č as negociácií a nie je zrejmé, č i MZV SR zostane v pozícii hlavného koordinátora ď alších integra č ných procesov. Sú č asný koordina č ný mechanizmus sa má prehodnoti ť v lete 2004. Skuto č nos ť , že SR sa onedlho dostane do postavenia spolutvorcu budúcich podmienok rozšírenej Únie kladie intenzívnejšie nároky na prácu všetkých rezortov ako i koordináciu a prináša relatívne nový element politizácie. Vzh ľ adom na politizáciu je legitímne diskutova ť o rôznych modeloch, ktoré by v budúcnosti mohli zastrešova ť inštitucionálne vz ť ahy vo vz ť ahu k postaveniu SR v EÚ. V rôznych č lenských krajinách fungujú rozli č né mechanizmy. Niekde integra č nú politiku koordinuje 20

úrad premiéra, inde ministerstvo zahrani č ných vecí č i špeciálne vytvorené ministerstvo a sú krajiny, kde sa na tom podie ľ a nieko ľ ko úradov štátnej správy. SR musí nájs ť svoj vlastný, dlhodobo vyhovujúci model. V súvislosti s úlohou exekutívy pri prijímaní rozhodnutí na úrovni Rady ministrov je potrebný mechanizmus ur č itej vnútornej kontroly, ale hlavne vnútornej komunikácie s orgánmi, ktoré možu dohliada ť na č innos ť , postoje a rozhodnutia týchto ministrov v mene ob č anov SR. Absolútne k ľ u č ová je otázka ustanovenia novej formy komunikácie medzi NR SR a vládou SR. Tieto dve inštitucie boli pri nap ĺň aní našich integra č ných priorít v asymetrickom vz ť ahu. Vláda poslancov informovala o priebehu a výsledku rokovaní o vstupe krajiny do Európskej únie. I ke ď NR SR do prístupového procesu vstúpila pri schva ľ ovaní prístupovej zmluvy, dodnes nie je medzi vládou a Národnou radou SR jasne etablovaný mechanizmus permanentnej komunikácie. Na pôde parlamentu sa diskutuje o možnostiach transformácie niektorých výborov NR SR na výbor pre európske záležitosti, ktorý by mal by ť hlavným orgánom a komunika č ným kanálom pre vz ť ahy medzi parlamentom a vládou. Zárove ň by plnil ur č itú kontrolnú č innos ť vo vz ť ahu k exekutíve. Takéto modifikácie si minimálne vyžiadajú zmenu rokovacieho poriadku NR SR, ale možný je i zásah do Ústavy SR. Bude potrebné definova ť a následne v praxi nap ĺň a ť mantinely vz ť ahov parlamentu a vlády pri kontrole a odpo č te jej č innosti v Bruseli. Národná rada SR može ma ť prirodzený záujem na č o najmaximálnejšom spôsobe kontroly a vplyvu na exekutívu. Pri koncipovaní nových komunika č ných a koordina č ných kanálov je však treba h ľ ada ť širší konsenzus, preklenú ť poddimenzovanos ť ľ udského a finan č ného zázemia NR SR, kde chýbajú odborné kapacity, ktoré by podporili č innos ť parlamentu v oblasti európskej integrácie. Zmeny si vyžiadajú č as a ná č rt prijate ľ ný pre exekutívu aj parlament. Slovensko č aká dlhodobá úloha inštitucionálnej adaptácie, ktorá zoh ľ adní skuto č nos ť , že záležitosti Únie sú primárne záležitosti domácej politiky, ako aj fakt, že každá participácia SR na budúcom rozhodnutí EÚ bude predstavova ť ove ľ a citlivejšiu politickú záležitos ť . Tento problém majú všetky pristupujúce krajiny, ale i mnohé sú č asné č lenské štáty Únie, ktoré dodnes h ľ adajú efektívnu formu vnútornej komunikácie a koordinácie. Minimálne do termínu vstupu je potrebná jasná koncepcia administratívnych väzieb v rámci exekutívy, ustanovenie pôsobnosti výboru pre európske záležitosti a prija ť plán ľ udského a materiálneho posilnenia NR SR v oblasti integra č nej politiky. Následna prax ukaže, nako ľ ko sa tieto mechanizmy osved č ia. Nemožno vylu č i ť , že dôjde k dodato č ným zmenám. Bez po č iato č ného modelu fungovania integra č nej politiky však Slovensko v Únii neuspeje vôbec. Literatúra BECKER, Peter a L IPPERT , Barbara, Der Strukturierte Dialog der Europaischen Union mit den Staaten Mittel- und Osteuropas. IEP-Berichte, 1/1997, Bonn: Institut fur Europaische Politik, 1997. BIL Č Í K, Vladimír,„Integrácie SR do Európskej únie“ In: Kollár, Miroslav a Grigorij Mesežnikov Slovensko 2003. Súhrnná správa o stave spolo č nosti. Bratislava: IVO, 2003, s. 201 – 220. Commission of the European Communities. Agenda 2000 – Commission Opinion on Slovakia’s Application for Membership of the European Union. Brusel, 15. júla 1997. 21

DIMITROVA, A.“Enlargement, Institution-Building and the EU’s Administrative Capacity Requirement, West European Politics, 25(4), 2002 s. 171-190. FIGE Ľ , Ján a ADAMIŠ, Miroslav: Slovensko na ceste do Európskej únie. Kapitoly a súvislosti. Bratislava: SFPA, CEP, Úrad vlády SR, 2003. GOETZ, Klaus“European Integration and National Executives: A Cause in Search of an Effect” West European Politics 23(4), 2000, s. 211-231. GOETZ, Klaus a WOLLMANN, H.“Governmentalizing central executives in postcommunist Europe: a four country comparison” Journal of European Public Policy 2001, 8 (6), s. 864-887. GOETZ, Klaus“making sense of post-communist central administration: modernization, Europeanization or Latinization?” Journal of European Public Policy 2001, 8(6), s. 10331051. GOETZ, Klaus“Europeanisation in West and East: A Challenge to Institutional Theory” Early Draft Paper, ARENA conference, October 2003. GRABBE, Heather“How does Europeanisation Affect CEE Governance? Conditionality, Diffusion and Diverstity, Journal of European Public Policy 2001, 8(6), s. 1013-1031. HANF a SOETENDORP(ed.) Adapting to European Integration. Small States and the European Union. Harlow: Addison Wesley Longman, 1998. HENDERSON, Karen Slovakia. The escape from invisibility. Londýn: Routledge, 2002. KASSIM, Hussein“The European Administration: Between Europeanization and Domestication” in Hayward and Menon(eds.) Governing Europe. Oxford: OUP, 2003, s. 139 - 161. KI Č INOVÁ, Eva.„Národná rada Slovenskej republiky v procese integrácie“ In: Č orba, Juraj (red.). Európske právo na Slovensku. Právny rozmer č lenstva Slovenskej republiky v Európskej únii. Bratislava: Nadácia Kalligram – Centrum právnych analýz, 2002, s. 139-151. LADRECH, Robert“Europeanisation of domestic politics and institutions: the case of France” Journal of Common Market Studies, 1994, 32(1), s. 69-88. LEWIS, Paul a WEBB, Paul(eds.) Pan-European Perspectives on Party Politics. Leiden: Koninklijke Brill NV, 2003. MALOVÁ, Darina a HAUGHTON, Timothy“Making Institutions in Central and Eastern Europe, and the Impact of Europe” West European Politics, 25(2), 2002, s. 101-120. MALOVÁ, Darina a RYBÁ Ř , Marek„The European Union’s policies towards Slovakia: carrots and sticks of political conditionality” in Rupnik and Zielonka(eds.) The Road to the European Union Volume 1. The Czech and Slovak Republics. Manchester: Manchester University Press, 2003, s. 98-112. 22

MENON, Anand“Organisations and Institutions: Member States and the European Union” Paper prepared for the annual conference of the APSA, San Francisco, 2001. PAGE, Edward“Europeanization and the Persistance of Administrative Systems” in Hayward and Menon(eds.) Governing Europe. Oxford: OUP, 2003, s. 162- 176. SCHIMMELFENNIG, Frank, ENGERTA, Stefan a KNOBEL, Heiko„Cost, Commitmet and Compliance: The Impact of EU Conditionality on Latvia, Slovakia and Turkey“ Journal of Common Market Studies, 41(3), 2003, s. 495-518. Uznesenie k návrhu koordinácie rozhodovacieho procesu v záležitostiach EÚ a vzorových štatútoch rezortných koordina č ných skupín a Komisie pre záležitosti EÚ. Bratislava, vláda SR 2003. 23

Radoslav Procházka 28 Slovenské právo na ceste do Európy – a naopak O dopade prístupového procesu na právny poriadok SR Zámerom tejto kapitoly je popísa ť východiská, povahu, podoby a dopady tých vrstiev transformácie právneho prostredia Slovenskej republiky, ktoré viac č i menej bezprostredne súviseli a súvisia s integráciou krajiny do Európskej únie. Kapitola teda skúma priebeh a výsledky toho výseku prístupového procesu, ktorý sa týka tzv. harmonizácie, resp. aproximácie domáceho právneho poriadku s právom Európskych spolo č enstiev a Európskej únie( ď alej len„právo ES/EÚ“). 29 Úvod kapitoly ponúka stru č ný ná č rt a vysvetlenie používaných pojmov, zamerajúc sa predovšetkým na problematiku tzv. europeizácie a jej doktrinálne, historické, inštitucionálne a praktické súvislosti. V ď alších č astiach nasleduje identifikácia k ľ ú č ových premenných europeizácie právneho poriadku SR a analýza ich vzájomného spolupôsobenia, a to tak vo vz ť ahu k procesom a mechanizmom tvorby práva a k inštitúciám povereným tvorbou politiky a práva, ako aj vo vz ť ahu k výsledkom týchto č inností. Sú č as ť ou kapitoly je aj osobitná analýza aproxima č ného procesu v oblasti vo ľ ného pohybu osôb v konkrétnom č asovom úseku. Po rámcovom rozbore situácie vo sfére aplikácie práva nasleduje závere č né zhodnotenie problematiky, vrátane stru č ného sumáru odporú č aní. 1. Europeizácia – pojem, predpoklady a ú č inky 1.1 Doktrinálne súvislosti europeizácie Proces tzv. europeizácie sa predovšetkým v krajinách západnej Európy stáva jednou z ur č ujúcich tém diskurzu spolo č enských vied. Sú č asná politická veda pozná viacero vrstiev a podôb europeizácie, pri č om sa však každá z nich vz ť ahuje k jadrovému aspektu skúmaného javu – vplyvu politickej, právnej a inštitucionálnej reality Európskej únie( ď alej ako„únia“ alebo„EÚ“) na verejné prostredie predovšetkým, ale nielen, jej č lenských štátov. Viacerí autori rozlišujú medzi europeizáciou ako prenosom suverenity na úniu de iure a europeifikáciou ako spolo č ným zdie ľ aním zvrchovaných práv de facto. Pokia ľ europeizácii v ď alšom texte výslovne nepriznáme širší rozmer, pre ú č ely tejto kapitoly za ň u budeme považova ť „postupný proces meniaci smer a tvar politiky v takom rozsahu, že politická a ekonomická dynamika Európskych spolo č enstiev sa stáva sú č as ť ou organiza č nej logiky vnútroštátnej politiky a regulácie“(Ladrech, s. 64), pri č om organiza č nou logikou sa myslí „prispôsobovanie sa organizácií zmenenému a meniacemu sa prostrediu“(Ladrech, s. 71). V tomto chápaní spo č íva europeizácia v prenikaní celoeurópskej politiky a práva do verejnej správy jednotlivých národných štátov, a to tak na úrovni ústrednej, ako aj na úrovni jednotlivých územno-správnych sub-systémov. Aj ke ď najvýraznejšie a najbezprostrednejšie sa europeizácia prejavuje vo vz ť ahu k č lenským štátom EÚ, naším zámerom je popísa ť priebeh a podoby tohto procesu vo vz ť ahu k Slovenskej republike, štátu so štatútom asociovanej krajiny. V tejto súvislosti je potrebné pripomenú ť , že harmonizácia právneho poriadku alebo tzv. aproximácia práva nie sú synonymami europeizácie, ale len jej 28 Autor pracuje ako zástupca SR pre súdnymi dvormi Európskych spolo č enstiev a zárove ň pôsobí ako pedagóg na Právnickej fakulte Trnavskej univerzity. 29 Termín„právo ES/EÚ“ odráža rôznorodú povahu právnych aktov vydávaných inštitúciami ES a EÚ v ich pôsobnosti. Podrobnejšie k povahe prame ň ov práva ES/EÚ pozri Colotka, s. 87 a nasl. 24

č iastkovými, i ke ď na úrovni asociovanej krajiny azda tými k ľ ú č ovými, prejavmi. Nás bude dopad integrácie na miestne právne prostredie zaujíma ť nielen vo vz ť ahu k zmenám v pozitívnom práve, ale aj vo vz ť ahu k zmenám týkajúcim sa štruktúry a fungovania jednotlivých orgánov a inštitúcií štátu. Prvoradým predmetom skúmania samozrejme zostane tvorba práva, a teda č innos ť tých orgánov, ktoré majú tvarovanie právneho prostredia v hlavnom popise práce. Okrem legislatívy však europeizácia významne ovplyvnila tak vonkajšiu architektúru sústavy štátnych orgánov, ako aj štruktúru ich vzájomných vz ť ahov. Právny poriadok napokon tvorí nielen súbor právnych predpisov, ale aj systém štátnych orgánov a väzieb medzi nimi. Pod ľ a sú č asnej politickej teórie zmena právneho prostredia pod tlakom europeizácie vyžaduje sú č asnú prítomnos ť dvoch faktorov. Jedným je„istý stupe ň nesúladu medzi procesmi, regula č nými opatreniami a inštitúciami na európskej úrovni na jednej strane a na úrovni národného štátu na strane druhej“(Börzel a Risse, s. 1). Druhým faktorom je existencia tzv. nástrojov prispôsobenia( facilitators of adaptation), t. j. premenných na úrovni politických aktérov alebo inštitúcií, ktoré vykazujú„ochotu“ redukova ť , alebo úplne odstráni ť existujúci nesúlad(Börzel a Risse, s. 1). V ď alších č astiach kapitoly sa pokúsime preukáza ť , že na Slovensku – podobne ako v iných štátoch s integra č nými ambíciami – boli oba tieto faktory prítomné v mimoriadne významnej miere. Samotnú ochotu č i pripravenos ť domácich štruktúr reagova ť na potreby vyvolané prístupovým procesom však determinujú ď alšie dva faktory: existencia tzv. inštitucionálnych prekážok zmeny( change inhibitors), t. j. schopnosti politických aktérov vetova ť alebo brzdi ť jednotlivé č iastkové prejavy europeizácie, a, naopak, existencia formálnych príležitostí a zdrojov zmeny, t. j. schopnosti politických aktérov využi ť dostupné príležitosti na presadenie integra č ných potrieb(Börzel a Risse, s. 2). Vzájomná interakcia týchto faktorov v rozhodujúcej miere ovplyv ň uje spôsobilos ť miestneho právneho prostredia na realizáciu ú č innej a plnohodnotnej zmeny. Zmena domácich procesov má potom v závislosti od intenzity a relevancie jednotlivých premenných nieko ľ ko podôb. Tou prvou je tzv. splynutie( absorption), kedy procesy, regula č né opatrenia a inštitúcie národného štátu vykazujú takú mieru kompatibility s európskou úrov ň ou, že stupe ň dosiahnutej zmeny je nízky. Prispôsobenie( accommodation) nastáva v prípade, že fundamentálne aspekty domáceho prostredia zostávajú nezmenené, ale napriek tomu je potrebná ich ur č itá úprava. Poslednou podobou zmeny je transformácia, ktorá predpokladá zmenu základných súradníc domáceho vývoja a nahradenie existujúcich mechanizmov a noriem novými mechanizmami a normami s rodokme ň om únie. 30 Preh ľ ad v tejto kapitole nazna č í, že v prípade Slovenska bol prístupový proces spojený so zmenou na všetkých úrovniach, v závislosti od jednotlivých oblastí. V niektorých sa integra č né imperatívy spájali s púhou absorpciou, v iných naopak vyžadovali transformáciu. V celkovom poh ľ ade ale prístupový proces zmenil viaceré základné prvky miestneho právneho prostredia a jeho vplyv bol nato ľ ko rozsiahly a intenzívny, že viedol k radikálnemu redefinovaniu niektorých k ľ ú č ových súradníc tvorby a uplat ň ovania práva. 1.2 Historické súvislosti europeizácie Pre europeizáciu právneho poriadku SR je typické jej prelínanie sa s celkovou transformáciou politického, spolo č enského a ekonomického systému krajiny. Ť ažiskovým obdobím tejto transformácie boli zo zrejmých historických dôvodov devä ť desiate roky 30 Podrobnejšie pozri Börzel a Risse, s. 8. 25

minulého storo č ia. V roku 1990 sa za č ala premena formy vlády a štátneho režimu vtedajšej post-komunistickej federácie na demokratický právny štát a zárove ň s ň ou i prechod z centrálne plánovanej ekonomiky na trhové hospodárstvo. Sprievodným znakom, č i skôr jedným z impulzov tejto transformácie, bola aj radikálna geopolitická re-orientácia štátu: z jedného z ohniviek bývalého sovietskeho bloku sa stal viac-menej snaživý uchádza č o príslušnos ť v politickom, ekonomickom a obrannom spolo č enstve krajín tzv. západnej civilizácie. Paralelne s celkovou transformáciou krajiny tak prebiehal aj proces jej postupnej integrácie do sféry vplyvu nového – v tom č ase ešte vnútorne relatívne súdržného – regionálneho aj globálneho hegemóna, tzv. euroatlantickej civilizácie, alebo v ú č elnej skratke NATO/EÚ. Postupný rozpad bývalej č esko-slovenskej federácie na dva nástupnícke štáty síce viedol k ich vzájomne divergentnému vývoju, ale na proces integrácie malo rozdelenie samotné len nepriamy dopad – jednoducho vytvorilo priestor pre redefinovanie základnej trajektórie vývoja nových republík. Na úrovni všeobecných deklarácií v podobe programových vyhlásení politických reprezentácií pritom k žiadnej významnej zmene nedošlo. Všetky vlády oboch nástupníckych štátov sa k integrácii do euroatlantických zoskupení hlásili ako k svojmu prvoradému cie ľ u a divergencia ich vývoja sa prejavila skôr na úrovni politickej praxe. Nielen logika konca studenej vojny s jej ví ť azmi a porazenými, ale i preferencie rozhodujúcej vrstvy politických aktérov a ich mandantov viedli k tomu, že proces„návratu“ európskej geopolitickej periférie nespo č íval vo vzájomnej konvergencii Jaltou rozdelených č astí kontinentu, ale naopak v„adopcii“ východnej Európy tou západnou. 31 Podstatou integra č ného procesu sa tak stalo preberanie„západného“ inštitucionálneho dizajnu, štandardov právnej regulácie a metód spolo č enskej kontroly onými navrátilcami do Európy. Pokia ľ ide o spomínanú mieru nesúladu medzi celoeurópskymi a vnútroštátnymi procesmi, regula č nými opatreniami a inštitúciami( č iže toho, č omu politická teória hovorí institutional misfit), jej najvýznamnejším faktorom boli dejiny a spôsob, akým vtla č ili svoju pe č a ť systémom verejnej správy v jednotlivých kandidátskych krajinách. V tomto zmysle sa integrácia post-komunistických štátov podobá skôr na pristúpenie Portugalska a Španielska s podobnou skúsenos ť ou s autoritatívnym, resp. totalitným režimom 32 než na integráciu do výraznej miery kompatibilných krajín, akými v č ase pristúpenia boli Rakúsko, Švédsko č i dokonca Fínsko. Dôvod je zrejmý: okrem prirodzených rozdielov v obsahu právnej regulácie sa družiny post-komunistických štátov týkala aj radikálne odlišná inštitucionálna architektúra a iné rozhodovacie mechanizmy. Inými slovami, onen„misfit“ bol(nielen) v prípade Slovenskej republiky ešte preh ĺ bený inštitucionálnym a sociálno-kultúrnym dedi č stvom totalitného štátu. Perspektíva č lenstva v klube najvyspelejších krajín sveta zárove ň predznamenala osobitú dynamiku politickej akcie v kandidátskych krajinách. Hlavným legitimiza č ným faktorom politických rozhodnutí sa postupne stal ich súlad s tzv. integra č nými imperatívmi, jednoducho ich integration-friendliness. Potreba rešpektova ť a vychádza ť v ústrety 31 K téme vzájomnej priepustnosti západoeurópskych a stredo- a východoeurópskych modelov štátu a spolo č nosti a k téme historických pokusov strednej a východnej Európy„dobieha ť “ svoj západný náprotivok pozri napríklad Wandycz, s. 3 – 26. 32 Linz a Stepan rozlišujú medzi rozli č nými modelmi nedemokratického režimu, popisujúc socialistické Po ľ sko ako autoritársky režim, Ma ď arsko ako post-totalitný režim a bývalé Č eskoslovensko ako režim totalitný. Podrobnejšie pozri Linz a Stepan, s. 255 – 344. 26

„návodom“ z mocenských centier príslušných medzinárodných organizácií získala dokonca podobu akéhosi nutkania ku konformite, predovšetkým na úrovni všeobecných aspektov politického a ekonomického systému. 33 K relatívne hladkému prijatiu pravidiel hry prispela aj skuto č nos ť , že koncepty a programy odrážajúce ono nutkanie ku konformite boli zárove ň hodnotné samé osebe, napríklad v ď aka ich spôsobilosti konsolidova ť nové režimy a zvýši ť ich imunitu vo č i prípadnému kolapsu č i už ekonomiky alebo politickej legitimity. Alebo naopak, reformy smerujúce k systémovej stabilizácii boli zárove ň opatreniami do výraznej miery zodpovedajúcimi integra č ným imperatívom. Tlak na transformáciu miestneho právneho prostredia, in concreto na jeho europeizáciu, sa tak mohol oprie ť o výraznú ochotu domácich mocenských aktérov, a teda o existenciu oných nástrojov zmeny ako jeden z jej k ľ ú č ových predpokladov. O to viac, že adapta č ný tlak získal už v ranom štádiu integrácie nielen prísne politické konotácie, 34 ale aj presnú inštitucionálnu podobu. 1.3 Inštitucionálne súvislosti europeizácie Už v decembri 1991, teda po viac ako roku pôsobenia režimu opierajúceho svoju legitimitu o slobodné vo ľ by, došlo medzi Č eskou a Slovenskou Federatívnou republikou na jednej strane a Európskymi spolo č enstvami( ď alej len„ES“) a ich č lenskými štátmi na strane druhej k uzatvoreniu Európskej dohody o pridružení, tzv. asocia č nej dohody. Tá v dôsledku rozpadu nikdy nenadobudla ú č innos ť , ale v roku 1993 oba nástupnícke štáty podpísali s ES a ich č lenskými štátmi vlastné asocia č né dohody. Asocia č ná dohoda medzi SR a ES a ich č lenskými štátmi bola uzatvorená 4. októbra 1993, medzinárodno-právnu platnos ť nadobudla 1. februára 1995. 35 Táto medzinárodná zmluva tvorí základný právny rámec pre integráciu SR do únie, stanovujúc práva a povinnosti zmluvných strán ako nástroje slúžiace hlavnému ú č elu zmluvy, ktorým je príprava SR na č lenstvo v EÚ. Koncom mája 1995 sa na základe asocia č nej dohody prvýkrát stretla Asocia č ná rada ako orgán ň ou ustanovený. V júni 1995 vtedajší predseda vlády V. Me č iar predložil na summite EÚ v Cannes oficiálnu žiados ť SR o prijatie za č lena EÚ. 36 Práve týmto aktom môžeme ohrani č i ť za č iatok prístupového procesu. Aj ke ď práva a záväzky vznikli zmluvným stranám asocia č nej dohody už vo februári 1995, až na základe oficiálnej žiadosti o č lenstvo v únii sa rozbehol mechanizmus umož ň ujúci ukladanie konkrétnych predvstupových úloh a monitorovanie ich plnenia. Oba tieto akty zárove ň posunuli deklarované úsilie domácej reprezentácie o č lenstvo v únii z verbálnej roviny do roviny formálneho záväzku. Politické konotácie integrácie tak dostali presne tvarované vyjadrenie a v istom zmysle znamenali výrazné obmedzenie 33 K pojmu„nutkanie ku konformite“ a jeho prejavom v ústavno-politickej praxi porevolu č ných režimov V4 pozri Procházka, s. 16 a nasl. 34 K téme politických konotácií porevolu č nej transformácie krajín bývalého sovietskeho bloku pozri podrobnejšie Whitehead, s. 41 a nasl. 35 V súvislosti s asocia č nou dohodou však vznikol pozoruhodný problém, ke ď táto v dôsledku oneskorenej publikácie nadobudla vnútroštátnu platnos ť a tým aj záväznos ť až 10. februára 1997. 36 V júli 1996 bol Delegácii Európskej komisie(ako svojho druhu ve ľ vyslanectvu EÚ) odovzdaný materiál obsahujúci odpovede na predvstupový dotazník únie. Na jeho základe mohli príslušné orgány únie vypracova ť posudok k žiadosti SR o č lenstvo. 27

politickej operability meniacich sa mocenských reprezentácií. Ani vláda, v ktorej dve z troch koali č ných strán prejavovali prinajmenšom zdržanlivos ť vo č i myšlienke č lenstva SR v EÚ, si napríklad nedovolila ustúpi ť od nej ako od jedného z pilierov svojho programového vyhlásenia. 37 Tým, že prístupový proces získal podobu medzinárodno-právneho záväzku a stal sa sú č as ť ou domáceho právneho systému boli zárove ň vytvorené už spomínané inštitucionálne nástroje europeizácie. Inými slovami, v právnom poriadku vznikol priestor pre ukladanie a plnenie povinností, ktorých realizácia znamenala transformáciu slovenského práva na„európsky obraz“. Bez týchto predpokladov by akáko ľ vek miera nesúladu a akoko ľ vek prísne politické konotácie nemohli umožni ť europeizáciu v tej podobe, v akej sa napokon odohrala. Priestor, ktorý vznikol, štátne orgány SR postupne zap ĺň ali prijímaním dokumentov rozli č ného právneho charakteru. V novembri 1996 schválila vláda materiál s názvom „Stratégia Slovenskej republiky pri implementácii práva EÚ v prioritných oblastiach(Ur č enie národných priorít)“. Na tento rámcový dokument nadviazal materiál prijatý vládou vo februári 1997 pod názvom„Národný program približovania právnych predpisov SR k právu ES/EÚ v oblasti vnútorného trhu“. Táto slovenská obdoba tzv. Bielej knihy však pokrývala len oblas ť vnútorného trhu a nevz ť ahovala sa preto na všetky oblasti predvstupových záväzkov. Na základe rozhodnutia Európskej rady z 12. – 13. decembra 1997 v Luxemburgu sa napokon zdalo, že žiadne podrobnejšie stratégie nebudú potrebné. V dôsledku nespôsobilosti vtedajšej reprezentácie krajiny plni ť politické kritériá č lenstva sa totiž Slovensko nestalo sú č as ť ou skupiny štátov, s ktorými únia zapo č ala intenzívne rokovania o príprave na vstup. V politickej rovine sa tak prístupový proces ocitol v akejsi spiacej fáze a akýko ľ vek jeho pokrok bol viazaný na ď alšie rozhodnutie Európskej rady. To prišlo až o dva roky neskôr na summite v Helsinkách, ke ď bola SR spolu s ď alšími piatimi krajinami prizvaná za rokovací stôl. V rovine technickej – a predovšetkým v rovine prebiehajúcej europeizácie právneho prostredia – však prístupový proces pokra č oval relatívne nedotknutý. Už v marci 1998 si únia a SR vymenili dva k ľ ú č ové dokumenty – zo strany EÚ išlo o Partnerstvo pre vstup, zo slovenskej strany o Národný program pre prijatie acquis communautaire( ď alej len„NPAA“). NPAA ako pravidelne revidovaný dokument vlády stanovuje relatívne konkrétne priority tak v oblasti legislatívy, ako aj v oblasti administratívnych kapacít – obe tieto zložky totiž tvoria v zásade rovnocenné atribúty zhody vnútroštátneho právneho systému s právom ES/EÚ – a tým slúži ako východisko pre posudzovanie pokroku pri dosahovaní tejto zhody. Na jemnejšej úrovni rozlíšenia pôsobili ako k ľ ú č ové inštitucionálne nástroje zmeny tzv. analytický screening a progress editor. Screening je mechanizmus umož ň ujúci rezortne zameraným expertným skupinám tak z kandidátskej krajiny, ako aj z európskych inštitúcií, predovšetkým z Európskej komisie, identifikova ť oblasti nesúladu a navrhova ť opatrenia na jeho odstránenie. Progress editor slúži na monitorovanie dosiahnutej zhody a rovnako ako screening je založený na intenzívnej spolupráci miestneho správneho aparátu s aparátom únie. Aj na základe výsledkov spracovaných prostredníctvom„redaktora pokroku“ vypracúva Komisia svoju pravidelnú hodnotiacu správu, jadrový prvok monitoringu plnenia predvstupových záväzkov najmä v oblasti aproximácie práva. 1.4 Praktické súvislosti europeizácie Skuto č nos ť , že dominancia exekutívy je základným stavebným prvkom genetickej výbavy únie, akousi jej DNA, našla svoje vyjadrenie aj v spôsobe, akým SR reagovala na 37 Tu máme na mysli vládu pôsobiacu v rokoch 1994 – 1998. Onými otvorenými koali č nými pochybova č mi o integrácii, najmä vo vz ť ahu k NATO, boli Združenie robotníkov Slovenska a Slovenská národná strana. 28

adapta č ný tlak. Niet samozrejme pochýb o tom, že úradnícky stav nie je imúnny vo č i politickým súvislostiam integrácie a že pôsobenie najvyššej reprezentácie štátu malo a má svoj dopad aj na technickú rovinu prístupového procesu. Nie náhodou SR dosiahla v prístupových rokovaniach najvä č ší pokrok práve v období, ke ď nebola spochybnená jej bazálna systémová spôsobilos ť sta ť sa č lenom únie a ke ď medzi najvyššími predstavite ľ mi štátu a EÚ panovali priaznivé vz ť ahy. Napriek tomu má europeizácia právneho prostredia svoju vlastnú dynamiku, ktorá nekopíruje úplne presne a komplexne dynamiku politickej akcie. Gro práce spo č ívajúcej v premene adapta č ného tlaku na konkrétne výsledky zmeny totiž prebieha v expertných skupinách úradníkov, ktorí politickým aktérom predkladajú č asto také rozsiahle a zložité návrhy, ktoré sú len v malej miere modifikované pod ľ a politických č i inak„zafarbených“ preferencií. Najvä č ší objem europeiza č nej práce tak vykonali expertné vrstvy výkonnej moci. Dominancia exekutívy v prístupovom procese sa prejavila na viacerých úrovniach. Tou semioticky najprístupnejšou je prirodzene rovina uzatvárania jednotlivých kapitol acquis communautaire 38 ako mí ľ nikov na ceste k dosiahnutiu vytý č enej miery zhody medzi právom kandidátskej krajiny a právom ES/EÚ. Táto agenda patrila hlavnému vyjednáva č ovi ako štátnemu tajomníkovi Ministerstva zahrani č ných vecí SR. V tejto súvislosti je prízna č né, že podrobný preh ľ ad prístupového procesu 39 boli verejnosti schopní ponúknu ť dvaja vysokí štátni úradníci pôsobiaci v exekutíve a nie napríklad predstavite ľ parlamentného výboru pre európsku integráciu. Ešte prízna č nejšia je skuto č nos ť , že po takmer desa ť ro č í integra č ných snáh sa predchádzajúca veta javí ako úplná banalita, prezentujúca samozrejmos ť ako č osi pozoruhodné. Vo svetle dopadu prístupového procesu na tradi č né chápanie parlamentnej demokracie č i suverenity ľ udu to však pozoruhodné ur č ite je. Uzatvorenie tzv. negocia č nej kapitoly je skôr vyjadrením dohody o podstatných aspektoch regulácie v danej oblasti a neznamená úplnú harmonizáciu s právom ES/EÚ. Navyše, akáko ľ vek takáto dohoda je viazaná na úzku sú č innos ť so zákonodarným zborom, pretože práve na jeho pleciach spo č íva ť ažisko legislatívnej agendy. Vtiera sa preto otázka, ako je to s dominanciou exekutívy, ke ď bez parlamentu by aproximácia nemohla vôbec prebehnú ť . Ve ľ a, i ke ď z ď aleka nie všetko, prezradí štatistika. Tá však neexistuje osobitne pre oblas ť harmonizácie, resp. aproximácie, a preto si pokus identifikova ť zrete ľ né trendy v oblasti tvorby práva súvisiacej s európskou integráciou vyžaduje isté tvorivé nasadenie. V úvode nasledujúcej č asti tejto kapitoly preto ponúkneme práve analýzu vplyvu europeizácie na postavenie výkonnej moci a jej vz ť ah k parlamentu, mechanizmy tvorby práva a celkovú inštitucionálnu architektúru ako takú. 2. Zmeny v architektúre verejnej moci 2.1 Nové orgány Zmeny v sústave štátnych orgánov sa najzrejmejším a najbezprostrednejším spôsobom prejavili vytvorením niektorých nových orgánov. Na úrovni zákonodarnej moci vznikol v súvislosti s integra č nými potrebami Výbor Národnej rady Slovenskej republiky pre európsku integráciu. V zmysle Ústavy Slovenskej republiky( ď alej len„ústava“) zria ď uje Národná rada 38 Acquis communautaire alebo v skratke acquis je súbor právne záväzných aktov vydaných v pôsobnosti ES, ide teda o tzv. komunitárne právo, resp. právo ES. Podrobnejšie pozri Colotka, s. 87 a nasl. 39 Pozri Fige ľ a Adamiš. 29

výbory ako iniciatívne a kontrolné orgány. Výbory nemajú autonómnu normotvornú právomoc a v oblasti tvorby práva slúžia„len“ na zefektívnenie č innosti parlamentu. Okrem toho plnia aj isté reprezenta č né funkcie vo vz ť ahu k svojim zahrani č ným pendantom. Širšie pole pôsobnosti získali novovytvorené exekutívne orgány. Významnou sú č as ť ou výkonnej moci sa stal podpredseda vlády pre európsku integráciu, pod gesciu ktorého patrí jednak sekcia pre európske záležitosti s troma odbormi(odbor európskej integrácie, odbor zahrani č nej pomoci a odbor budovania inštitúcií a prípravy obyvate ľ stva na vstup do EÚ), a jednak Inštitút pre aproximáciu práva. Dôležitými právomocami v oblasti integrácie disponuje aj minister zahrani č ných vecí a štátny tajomník ministerstva, ktorý zárove ň plnil funkciu hlavného vyjednáva č a s EÚ. Do schémy exekutívnych orgánov s integra č ným poslaním treba samozrejme zaradi ť aj Misiu SR pri ES. Významnú úlohu v prístupovom procese zohral aj ď alší orgán s exekutívnym rodokme ň om – Asocia č ná rada vytvorená a pôsobiaca na základe asocia č nej dohody. Asocia č ná rada sa skladá z č lenov Rady ES a Komisie a z č lenov vymenovaných vládou SR. V prípadoch výslovne uvedených asocia č nou dohodou má právomoc vydáva ť rozhodnutia. Tie sú záväzné pre obe zmluvné strany, ktoré majú povinnos ť prija ť opatrenia nevyhnutné na realizáciu prijatých rozhodnutí. Rozhodnutia Asocia č nej rady majú v slovenskom právnom poriadku rovnakú právnu silu ako medzinárodná zmluva, ktorou bola vytvorená, teda v zmysle č l. 154c ods. 2 majú povahu prame ň a práva, ak tak ustanovuje zákon. Pod ľ a niektorých domácich autorov majú dokonca podmiene č nú prednos ť pred zákonmi SR, a to v oblastiach, v ktorých sa dotýkajú základných práv a slobôd, napríklad niektorých aspektov práva na podnikanie. 40 Za nieko ľ ko rokov svojho pôsobenia vydala Asocia č ná rada pár desiatok rozhodnutí, napríklad len v roku 2002 ich bolo sedem. Niektoré z nich mali významný vplyv na domáce regula č né prostredie. Asocia č ná rada napríklad prijala implementa č né pravidlá na uplat ň ovanie ustanovení o štátnej pomoci, na základe ktorých vznikol pre SR okrem iných aj záväzok ur č i ť vnútroštátny orgán na monitorovanie a analýzu programov štátnej pomoci. 41 Uvedený príklad ani z ď aleka nevy č erpáva jej opera č né možnosti a slúži len na ilustráciu priameho dopadu jej pôsobenia na fungovanie orgánov verejnej moci v domácom právnom systéme. Už tento povrchný poh ľ ad nazna č uje, že centrom každodennej politickej, diplomatickej a právno-technickej integra č nej praxe boli jednotlivé vrstvy exekutívy. Takáto de ľ ba práce medzi zákonodarnou a výkonnou mocou však vytvorila iba formu, ponechávajúc jej naplnenie konkrétnym obsahom na skuto č né pôsobenie príslušných orgánov v praxi. A práve kompeten č ná výbava orgánov výkonnej moci a spôsob, akým ju uplat ň ovali, najlepšie dokumentujú spomínanú dominanciu exekutívy v prístupovom procese. 2.2 Nové právomoci Výraznú zmenu v tradi č nom chápaní de ľ by moci ako jedného zo s ť ažnových princípov právneho štátu znamenalo napríklad rozšírenie normotvornej právomoci vlády o vydávanie tzv. aproxima č ných nariadení. Novelou ústavy z roku 2001 a zákonom č . 19/2002 Z. z. získala vláda oprávnenie vydáva ť nariadenia na vykonanie asocia č nej dohody a prístupovej zmluvy. Nóvum spo č íva v normatívnych ú č inkoch týchto nariadení. Zatia ľ č o tzv. oby č ajné nariadenia sú bežnými vykonávacími predpismi, ktorých obsah je viazaný na zákon, aproxima č né nariadenia sa vydávajú len v oblastiach zákonom neupravených a je nimi možné 40 Pozri napríklad Č orba a kol., s. 227 – 230. 41 Pozri Oznámenie Ministerstva zahrani č ných vecí SR o prijatí Rozhodnutia Asocia č nej rady č . 6/2001, publikované v Zbierke zákonov 18. apríla 2002 pod č íslom 186/2002. 30

uklada ť aj povinnosti. V príslušných oblastiach regulácie aproxima č né nariadenia vlastne nahrádzajú zákony a normotvorná právomoc vlády tak výrazne pripomína normotvornú právomoc zákonodarného zboru. Exekutíve tým boli priznané regula č né prerogatívy, ktoré sú tradi č nou výsadou parlamentu. Pre tvrdenie o výraznej úlohe exekutívy v prístupovom procese je podstatné, že tento významný nástroj europeizácie sa nestal periférnou oblas ť ou normotvorby, ale, naopak, jedným z bežných spôsobov transponencie právne záväzných aktov ES/EÚ. Zatia ľ č o v prvom polroku fungovania(do konca roku 2002) vydala vláda„len“ 11 aproxima č ných nariadení, do konca júla 2003 bolo na publikovanie v Zbierke zákonov pripravených 62 aproxima č ných nariadení a do konca roku 2003 malo by ť vydaných ď alších 60. Vä č šina z týchto predpisov sa týka fytosanitárnej, rastlinolekárskej a veterinárnej starostlivosti a organizácie trhu. Právomoc prezidenta vraca ť prijaté zákony parlamentu nemá s prístupovým procesom žiadnu priamu súvislos ť . Napriek tomu sa táto právomoc opakovane prejavila ako jedna z premenných, významne ovplyv ň ujúcich právny systém, a to aj s presahom do oblasti europeizácie. Predovšetkým aktivita druhého slovenského prezidenta R. Schustera dokumentovala variabilitu jeho právomoci veta v europeiza č nej rovnici, ke ď že uplat ň ovanie tejto právomoci sa v niektorých prípadoch prejavilo ako nástroj zmeny, kým v iných ako jej prekážka. Tak napríklad v roku 2001 prijala NR SR potrebnou vä č šinou zákon o obchodných re ť azcoch, ktorý však bol vo viacerých aspektoch v rozpore s požiadavkami acquis, najmä v oblasti sú ť ažného práva. Aj, a možno najmä, v reakcii na silný tlak zo strany Komisie sa prezident spomínaný zákon rozhodol vetova ť , pôsobiac tak ako významný faktor europeizácie miestneho právneho prostredia. Pri opätovnom rokovaní totiž zákon schválený nebol. Zaujímavou je v danej súvislosti tiež skuto č nos ť , že o nejaký č as neskôr sa absencia rovnako intenzívneho a sústredeného tlaku európskych štruktúr prejavila v rozhodnutí prezidenta upravenú verziu rovnakého zákona nevetova ť . Naopak, ako prekážka adaptácie sa prezident republiky prejavil v prípade telekomunika č ného zákona. Napriek gratuláciám európskeho komisára Likaanena k prijatiu zákona v roku 2003 a jeho dôrazu na potrebu liberalizova ť niektoré k ľ ú č ové úrovne telekomunika č ného trhu, prezident zákon parlamentu vrátil, č ím opätovne nepriamo spôsobil jeho neprijatie. Spomínané prípady, a opä ť nie ojedinelé, sved č ia o pohyblivosti premenných, ktoré politická teória kvalifikuje ako hlavné faktory europeizácie vnútroštátneho právneho systému. Inštitúcia č i politický aktér, ktorý v istej veci pôsobí ako stimul, garant alebo nástroj zmeny, môže v inej veci zmene bráni ť . Podstatnou však ostáva operabilita a manévrovací priestor týchto bodov inštitucionálnej siete a fakt, že pri svojom rozhodovaní sa riadia aj tvarom a intenzitou adapta č ného tlaku. Napriek niektorým udalostiam s opa č ným znamienkom mal v celkovej perspektíve„európsky“ poh ľ ad navrch a rozhodujúcu úlohu v tom hrala práve prax orgánov tvorby práva. 2.3 Nová prax Už sme spomenuli zvláštne kúzlo európskej integrácie pri formulovaní politických záväzkov a programov. Európska karta osved č ila svoju životaschopnos ť nielen ako legitima č né kritérium politickej akcie, ale aj v normotvornej praxi. Medzi typické podoby novej normotvornej praxe patrí napríklad príprava Plánu legislatívnych úloh vlády v priamej nadväznosti na NPAA, Partnerstvo pre vstup, rozhodnutia Asocia č nej rady a pravidelné hodnotiace správy Komisie. Už v prvotnom štádiu tvorby práva 31

tak predvstupové záväzky ovplyv ň ujú regula č né prostredie v štáte. Tento vplyv sa v priebehu legislatívneho procesu neoslabuje; naopak, stáva sa bezprostrednejším. Legislatívne pravidlá vlády napríklad ustanovujú povinnos ť každého rezortného predkladate ľ a návrhu už v štádiu legislatívneho zámeru„vybavi ť “ návrh doložkou zlu č ite ľ nosti legislatívneho zámeru s právom ES/EÚ. Pokia ľ ide o návrh zákona, musí sa v dôvodovej správe k nemu uvies ť aj súlad s právom ES/EÚ. Povinnou sú č as ť ou dôvodovej správy je nielen doložka zlu č ite ľ nosti, ale aj tabu ľ ka zhody navrhovaného zákona s právom ES/EÚ. O intenzite adapta č ného tlaku sved č í aj významná úloha, ktorú v procese prípravy právnych predpisov plní Inštitút pre aproximáciu práva. Ten ministerstvám poskytuje stanoviská pre medzirezortné pripomienkové konanie a sprostredkúva stanoviská a analýzy expertných útvarov EÚ. Rovnakú úlohu nástroja europeizácie plní aj vo vz ť ahu k ď alším k ľ ú č ovým bodom normotvornej siete, najmä Legislatívnej rade vlády, podpredsedovi vlády pre legislatívu a vláde ako celku. Práve úzka spätos ť tvorby práva s prístupovými a súvisiacimi dokumentmi a skúmanie súladu navrhovaného právneho predpisu s právom ES/EÚ formou doložky zlu č ite ľ nosti a tabu ľ ky zhody najlepšie preukazujú, ako sa prejavy europeizácie na jednej úrovni stávajú na inej úrovni nástrojmi jej prehlbovania. Skúmanie euro-kompatibility je totiž jednak výsledkom integra č ných potrieb, a jednak inštitucionálnym facilitárom, „urých ľ ova č om“ realizácie týchto potrieb. V skorších fázach prístupového procesu sa adapta č ný tlak na europeizáciu miestneho právneho prostredia, nemajúc v tom č ase úplne konkrétnu podobu, prejavoval práve vytváraním viacerých uzlových bodov inštitucionálnej siete. Vytvorenie osobitých nástrojov a mechanizmov aproximácie tak bolo bezprostredným výsledkom adapta č ného tlaku. V ď alších fázach prístupového procesu už práve tieto nástroje a mechanizmy slúžili na sprostredkovanie, usmernenie a zvýraznenie europeiza č ného tlaku, doplniac tak k ľ ú č ový faktor europeiza č nej rovnice – existenciu inštitucionálnych nástrojov adaptácie. Ď alším z konkrétnych prejavov europeizácie v oblasti tvorby práva je zavedenie environmentálnych dopadových štúdií. Práve v reakcii na mechanizmy existujúce č i už v č lenských štátoch EÚ, alebo v únii samotnej aj domáca administratíva za č ala aplikova ť nástroje skúmajúce vplyv navrhovanej regulácie na životné prostredie a udržate ľ nos ť rozvoja. Osobitnú rolu však proces europeizácie zohral nielen na úrovni expertnej rezortnej prípravy návrhov zákonov a iných legislatívnych opatrení, ale aj na úrovni, ktorá má o č osi bližšie k vyvažovaniu rozli č ných politických záujmov, a teda na úrovni vládnej a parlamentnej deliberácie. Pokia ľ ide o vládu, už sme spomenuli, že adapta č ný tlak – napríklad prostredníctvom viazanosti plánu legislatívnych úloh na pokrok v plnení predvstupových záväzkov – osved č il svoju spôsobilos ť spoluur č ova ť politickú agendu mocenskej reprezentácie štátu a tým v istom zmysle obmedzi ť jej regula č nú operabilitu, jej manévrovací priestor pri formovaní právneho prostredia štátu. Tento faktor bol o to významnejší, že vláda dominanciou v oblasti predkladania návrhov zákonov potvrdila svoje vedúce postavenie v realizácii predvstupových záväzkov. V druhom volebnom období NR SR(1998 – 2002) bolo z iniciatívy vlády prijatých 76% zákonov, zvyšok z iniciatívy poslancov NR SR. Na jednej strane je prirodzené, že najaktívnejším predkladate ľ om zákonov je práve vláda ako exekutívny reprezentant vládnucej garnitúry a ako nosite ľ konkrétnej politickej agendy. Svoju osobitnú výpovednú hodnotu má však na druhej strane aj situácia, ke ď žiaden parlamentný výbor za dva roky rok nepredloží ani jediný návrh zákona. 32

Ove ľ a výpovednejšou je však v tejto súvislosti prax nadmerného užívania inštitútu skráteného legislatívneho konania( ď alej len„SLK“). Mechanizmus SLK umož ň uje predkladate ľ ovi zákona a parlamentu samotnému vyhnú ť sa lehotám ustanoveným zákonom o rokovacom poriadku a schváli ť zákon v kratšom č ase. Zo zrejmých dôvodov sa takýto postup „ponúka“ práve v prípade, ke ď je potrebné predís ť prípadnému zdržaniu pri plnení záväzkov štátu. Jeho použitie sa môže javi ť ako zvláš ť príhodné práve v situácii, ke ď ide o takpovediac prioritné záväzky, ktorými sa koncom devä ť desiatych rokov celkom prirodzene stali imperatívy prístupového procesu. Tendencia argumentova ť imperatívmi prístupového procesu v prospech SLK sa tiahne viacerými volebnými obdobiami NR SR, ale svoj vrchol dosiahla v prvých rokoch dobiehania euro-integra č ného vlaku. Po nástupe vlády M. Dzurindu koncom roku 1998 parlament schválil všetky zákony výlu č ne v rámci SLK! V roku 1999 to ešte stále bolo 49% návrhov zákonov, č o je – s prihliadnutím na aplikovate ľ nos ť SLK len za mimoriadnych okolností – extrémne vysoké č íslo. Jedným z vysvetlení je práve potreba razantného nástupu na poli aproximácie po rokoch stagnácie a izolácie. A skuto č ne, postupne, ako štát dobiehal integra č ný vlak, klesala aj frekvencia SLK. V rokoch 2000 a 2001 po č et zákonov schválených v SLK dosiahol iba 10%, v roku 2002 klesol na 6% a v roku 2003 na 5%. Rovnako ako v roku 1998, aj po nástupe novej vlády M. Dzurindu v októbri 2002 bolo do konca roku v rámci SLK prijatých všetkých 19 návrhov zákonov! 42 Aj ke ď podstatná vä č šina z nich súvisela so štátnym rozpo č tom a potrebou vyhnú ť sa rozpo č tovému provizóriu, pozoruhodná je č asová súvislos ť medzi legislatívnou smrš ť ou a kodanským samitom EÚ, na ktorom sa rozhodovalo o prijatí SR za č lena únie. Asi nie je príliš trúfalé tvrdi ť , že pri spomínanom zákonodarnom finišovaní zohrala svoju úlohu potreba stabilizova ť pred k ľ ú č ovým rozhodovaním EÚ domáce právne prostredie aj za cenu použitia neštandardných normotvorných mechanizmov. Zatia ľ č o rokovací poriadok NR SR umož ň uje aplikáciu SLK len v prípade ohrozenia základných ľ udských práv a slobôd alebo hrozby vážnych hospodárskych škôd, legislatívne pravidlá vlády výslovne umož ň ujú skrátenie pripomienkovej lehoty aj v prípade,„ak hrozí nesplnenie úloh vyplývajúcich z prijatých euro-integra č ných záväzkov“. Takže zatia ľ č o v prípade tvorby práva na parlamentnej úrovni zostáva„hra európskou kartou“ vecou výkladu konkrétnej situácie a politickej dohody, v štádiu normotvorby na úrovni výkonnej moci je europeiza č ný tlak bezprostredne umocnený existenciou výslovne upraveného inštitucionálneho nástroja adaptácie. Tak ako je pre prístupový proces charakteristická dominancia exekutívy, tak je pre mechanizmy tvorby práva na exekutívnej úrovni typická preferencia efektivity pred legitimitou. 43 Celkom logicky sa tak uprednost ň ovanie efektivity pred legitimitou stalo aj jednou z čŕ t europeiza č nej praxe. 3. Zmeny v právnom poriadku Ako už bolo spomenuté, z praktických dôvodov nebolo možné získa ť presné štatistické údaje o tom, ko ľ ko právnych predpisov súvisiacich s plnením predvstupových záväzkov bolo prijatých, ko ľ ko z nich bolo iniciovaných vládou, a ko ľ ko z nich schválil parlament v skrátenom legislatívnom konaní. Práve tieto údaje pritom súvisia s tvrdením, že 42 K problematike SLK, vrátane štatistických údajov, pozri Procházka a kol. 43 Pod legitimitou tu máme na mysli špecifickú kvalitu normotvorného procesu, ktorú tvorí ukotvenie politickej a regula č nej agendy v základných súradniciach hodnotovej orientácie verejnosti, efektivita znamená špecifickú kvalitu normotvorného procesu, spo č ívajúcu v skuto č nej inštitucionálnej, regula č nej a politickej akcieschopnosti príslušného subjektu tvorby práva. 33

europeizácia miestneho právneho prostredia ovplyvnila tak obsah právnej regulácie, ako aj metódy jej prípravy, prijímania a realizácie. Prízna č ná je už skuto č nos ť , že takáto štatistika neexistuje. Neexistuje z jednoduchého dôvodu – je takpovediac nemožné ur č i ť presné parametre tzv. eurozákona, t. j. právneho predpisu, o ktorom by sa dalo jednozna č ne poveda ť , že je bezprostrednou reakciou na predvstupové záväzky. Predovšetkým, foriem realizácie povinností vyplývajúcich z prístupových rokovaní je viacero. V niektorých oblastiach môže aproximácia prebehnú ť vydaním konkrétneho normatívneho právneho aktu, v iných, naopak, derogáciou právneho predpisu alebo len jediného jeho ustanovenia, v ď alších napríklad„len“ úpravou aplika č nej praxe. V reakcii na dohodu v rámci kapitoly hospodárska sú ť až napríklad zákonodarca zrušil možnos ť tzv. da ň ových prázdnin, nahradiac ju systémom štátnej pomoci. Urobil to mimoriadne zložitým spôsobom, ktorý spo č íval v nieko ľ kostup ň ovej novelizácii viacerých ustanovení zákona, viazaných navyše na úpravu intertemporality, teda sú č asného spolupôsobenia viacerých právnych režimov. Ur č i ť , ktorý z právnych predpisov by mohol by ť kvalifikovaný ako eurozákon, je v tomto prípade nielen nepraktické, ale aj ť ažko predstavite ľ né. Podobných príkladov sú samozrejme ď alšie desiatky. S uvedeným súvisí tiež fakt, že významnú č as ť predvstupových záväzkov tvorí uplat ň ovanie platného práva v aplika č nej praxi. V oblasti ochrany práv duševného vlastníctva je napríklad legislatíva samotná dlhodobo v súlade s acquis, ale jej praktická realizácia, najmä v oblasti boja proti pirátstvu a falšovaniu, vyvoláva dôvodné pochybnosti o jej skuto č nej relevancii pre konanie subjektov práva. Napriek prijatiu zákonov preto viaceré záväzky v tejto oblasti zostávajú nesplnené. Druhým dôvodom ť ažkostí pri h ľ adaní vhodnej systematiky skúmania zmeny právneho systému z h ľ adiska integrácie je rôznorodos ť povahy predvstupových záväzkov. Zatia ľ č o napríklad smernice vyžadujú transponenciu vo forme vnútroštátneho aktu, nariadenia takúto transponenciu priamo vylu č ujú, sú totiž priamo aplikovate ľ né. 44 V období pred vstupom do únie však aproximácii podliehali aj nariadenia a ve ľ ká č as ť tzv. eurolegislatívy bola prijatá s cie ľ om ich implementácie. Aby bol paradox dokonalý, sú č as ť ou predvstupových záväzkov je povinnos ť pristupujúceho štátu derogova ť (t. j. zruši ť ) všetky tie právne akty, ktoré vykonávajú nariadenia, okrem tých, ktoré nepriamo vytvárajú podmienky pre ich uplatnenie v domácom právnom poriadku. Je v takejto situácii eurozákonom právny predpis, ktorý recipoval nariadenie do vnútroštátneho práva, alebo naopak predpis, ktorým sa ten predchádzajúci ruší? Alebo dokonca obidva? V neposlednom rade treba pripomenú ť isté prelínanie sa potrieb súvisiacich s reformou jednotlivých oblastí právneho systému s potrebami súvisiacimi so samotnou integráciou. Už sme spomenuli, že viaceré opatrenia vychádzajúce z predvstupových záväzkov by SR v záujme transformácie musela prija ť bez oh ľ adu na ne. A naopak, viaceré opatrenia vychádzajúce najmä z domácich zdrojov priamo č i nepriamo slúžili aj integra č ným potrebám. Ilustratívnou je situácia v oblasti justície, kde je reforma súdneho systému podmienkou fungovania SR ako právneho štátu bez oh ľ adu na jej č lenstvo v únii, kde má však aj samotná EÚ významný záujem na finalizácii príslušných reforiem. Mnohé legislatívne, ale aj organiza č né opatrenia v tejto oblasti preto slúžia potrebám štátu ako takého a zárove ň predstavujú nevyhnutné kroky smerom k č lenstvu v únii. 44 Z pravidla o nespôsobilosti nariadení na transponenciu existuje za istých okolností výnimka, ktorú Súdny dvor ES popísal v rozhodnutí z 28. marca 1985 č . 272/83 Komisia vs. Taliansko. Za upozornenie na túto výnimku ď akujem I. Martonovi z MZV SR. 34

Napriek tomu, že podrobná právna topografia tzv. eurolegislatívy sa nedá presne popísa ť , dostupné štatistické údaje poskytujú istý obraz o vplyve prístupového procesu nielen na podobu mechanizmov tvorby práva, ale aj na obsah platného práva. 3.1 Tvorba práva Aproximácia právneho poriadku SR s acquis patrí do tej č asti predvstupových záväzkov, ktoré súvisia so schopnos ť ou kandidátskej krajiny plni ť povinnosti vyplývajúce z č lenstva v únii. 45 Tieto záväzky sa dotýkajú acquis rozdeleného do 29 kapitol, ktorých preh ľ ad ponúka Tabu ľ ka 1. 46 O rozsahu zmien, ktoré si schopnos ť SR prevzia ť záväzky vyplývajúce z č lenstva v únii vyžaduje, najlepšie sved č í skuto č nos ť , že ani po takmer dekáde viac č i menej sústredeného úsilia nebola táto č as ť prístupového procesu úplne naplnená. A niet sa č omu č udova ť . Koncom roku 1999 sa oných 29 kapitol dotýkalo vyše 13 000 právnych aktov (smerníc, nariadení a rozhodnutí vydaných príslušnými inštitúciami, vrátane medzinárodných zmlúv) ES/EÚ! Tento po č et pritom každoro č ne narastie o nieko ľ ko desiatok až stoviek predpisov. Nie všetky z nich vyžadovali a vyžadujú transponenciu už v období pred vstupom. Niektoré sú svojou povahou aplikovate ľ né priamo, iné bude SR povinná realizova ť až po vstupe. Potreby aproximácie sa však napriek tomu týkalo približne 5 000 právnych aktov únie. Osobitnú č as ť tvoria oblasti patriace pod prvý pilier(vnútorný trh a súvisiace oblasti), 47 č iže všetky kapitoly s výnimkou spolupráce v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí (kapitola 24) a spolo č nej zahrani č nej a bezpe č nostnej politiky(kapitola 27). Okrem toho sa proces aproximácie a sledovanie jeho pokroku líšia v závislosti od zvolenej referen č nej kategórie. Biela kniha upravujúca výlu č ne vnútorný trh má užší záber než aproximácia pod ľ a screeningu, ktorý sa dotýka všetkých právne záväzných aktov vydaných inštitúciami EÚ v ich pôsobnosti. Preto napríklad k 31. decembru 1999 bolo pod ľ a Bielej knihy úplne alebo č iasto č ne transponovaných takmer 72% príslušných právnych aktov, zatia ľ č o pod ľ a metodiky screeningu išlo len o nie č o vyše 28%. S porovnaním medzi jednotlivými obdobiami aproximácie opä ť prichádza č as pre europeiza č nú rovnicu. Koncom roku 1998 sa na Slovensku zmenila vláda, ktorá v istom zmysle, najmä č o sa týka vz ť ahu k zahrani č iu a k fungovaniu niektorých štátnych orgánov, vykazovala známky zmeny režimu. Podrobné hodnotenie tejto zmeny sa vymyká zámeru a rozsahu tejto kapitoly; pre nás je dôležité, že nastala zmena v jednej z premenných tvoriacich adapta č ný tlak – a to v miere ochoty uzlových bodov inštitucionálnej architektúry redukova ť existujúci nesúlad medzi predvstupovými záväzkami a skuto č ným stavom ich plnenia. Zmena tejto premennej priniesla badate ľ né zmeny v dynamike reakcie miestneho politického, 45 Okrem uvedených kapitol sa schopnos ť krajiny plni ť záväzky vyplývajúce z č lenstva vz ť ahuje aj na preklad acquis do úradného jazyka. Kapitola 24 sa opiera o tretí pilier a kapitola 27 o druhý pilier, takže viaceré právne akty vydané v tejto oblasti netvoria acquis(komunitárne právo, resp. právo ES), ale právo EÚ. Podrobnejšie pozri Colotka, s. 90 – 96; Nová č ková, s. 37 – 46. 46 Okrem uvedených kapitol, podstatných najmä z h ľ adiska metodiky monitorovania prístupového procesu Komisiou, príslušné orgány uzatvorili aj ď alšie dve kapitoly – kapitolu 30 Inštitúcie a kapitolu 31 Rôzne. Aj ked tieto sa bezprostredne nedotýkali závazkov vyplývajúcich z acquis, do istej miery ovplyvnili inštitucionálne a právne prostredie krajiny, a to predovšetkým v perspektíve pôsobenia SR ako č lenského štátu únie. Kapitola 30 napríklad upravuje zastúpenie SR v inštitúciách a orgánoch EÚ, kapitola 31 zase práva a povinnosti SR súvisiace tak s č erpaním, ako aj s uhrádzaním finan č ných príspevkov do viacerých fondov. Z h ľ adiska vplyvu na regula č né prostredie štátu je azda tým najvýznamnejším prvkom poslednej kapitoly dohoda o tzv. ochranných opatreniach, ktoré môže únia uloži ť v prípade, že SR nebude v dostato č nej miere plni ť svoje záväzky vyplývajúce z predchádzajúcich kapitol. Podrobnejšie k obom kapitolám pozri Fige ľ a Adamiš, s. 185 – 192. 47 Podrobnejšie pozri Nová č ková, s. 37 a nasl. 35

regula č ného a expertného aparátu na adapta č ný tlak. Viaceré prejavy a súradnice tohto vývoja popisujú podrobnejšie nielen iné publikácie, 48 ale aj ď alšie kapitoly tejto knihy, my si všimnime konkrétny výsek prístupového procesu – oblas ť aproximácie. Už v prvom roku pôsobenia novej, takpovediac euro-optimistickej garnitúry, vzrástol po č et transponovaných aktov(v metodike pod ľ a screeningu) z takmer zanedbate ľ ného percenta na približne 28%. V ď alšom roku zaznamenala transponencia nárast o ď alších 7% a v septembri 2003 dosiahla 46% všetkých právnych aktov únie dotýkajúcich sa príslušných kapitol acquis. Rýchle tempo aproximácie ešte zvýrazní porovnanie absolútnych č ísiel: zatia ľ č o k 31. decembru 1999 bolo úplne alebo č iasto č ne aproximovaných 1 303 zo 4 560 právnych aktov únie, k 1. septembru 2003 išlo už o 3 299 zo 7 136 aktov. V absolútnych č íslach teda v období 2000 – 2003 pozorujeme nárast o približne 150%! Podobný obrázok ponúka porovnanie stavu negocia č ných kapitol. Zatia ľ č o v roku 1999 bolo Slovensko bez jedinej uzavretej kapitoly, o rok neskôr ich malo uzavretých desa ť , v roku 2001 viac ako dvakrát to ľ ko(22) a v roku 2002 uzavrelo zvyšných devä ť kapitol(Fige ľ a Adamiš, s. 28). Niet pochýb o tom, že významnú rolu zohral motiva č ný faktor spo č ívajúci v už spomínanom rozhodnutí Európskej rady na summite v Helsinkách v decembri 1999. Ten stimuloval výsostne politickú aktivitu miestnej štátno-mocenskej reprezentácie, ktorá vzápätí aktivizovala rokovania aj na expertnej úrovni, na výsledky ktorých následne reagovali aj orgány poverené, i ke ď rozdielnym spôsobom a v rozdielnych štádiách, tvorbou právnych predpisov. Opä ť sa tak prejavila s ť až ň ová rola inštitucionálnych aj politických facilitátorov adaptácie a ich možnosti využíva ť dostupné regula č né a negocia č né príležitosti ako zdroje zmeny, ako nástroje europeizácie. Vrá ť me sa na tomto mieste k štatistickým údajom prezentovaným o nieko ľ ko odstavcov vyššie. Č o vlastne tieto č ísla pre právne prostredie v SR znamenajú? Na istej úrovni je odpove ď relatívne jednoduchá: sú č as ť ou platného práva SR sa stali tisícky pravidiel s rodokme ň om EÚ, t. j. pravidiel vytvorených inštitúciami únie. Recepcia týchto pravidiel, resp. ich prijatie vo viac č i menej upravenej podobe – alebo dokonca len vytvorenie predpokladov pre ich uplat ň ovanie v období po vstupe – boli predpokladom uzavretia jednotlivých negocia č ných kapitol a tým aj predpokladom napredovania v prístupovom procese. Slovenská republika tak zmenila svoj právny poriadok, aby odstránila existujúcu mieru nesúladu medzi domácimi a európskymi normami, inštitúciami a procesmi. Inými slovami, SR v reakcii na adapta č ný tlak„europeizovala“ svoj právny systém. Táto odpove ď však nevysvet ľ uje konkrétne kontúry dopadu europeizácie na miestne právne prostredie. Na tomto mieste nie je možné podrobne rozobra ť každú osobitne, prezentované č ísla hovoria v tomto smere samé za seba, ale je potrebné aspo ň spomenú ť niektoré základné spolo č né č rty tohto dopadu. Predovšetkým je nevyhnutné vysvetli ť povahu aproximácie a jej praktické dôsledky. Už sme spomenuli, že plnenie predvstupových záväzkov v oblasti aproximácie práva môže ma ť rozli č né formy. Zatia ľ č o implementácia smerníc – ktoré sú záväzné len pokia ľ ide o vytý č ený cie ľ , pri č om spôsob jeho dosiahnutia je ponechaný na úvahu č lenského, resp. pristupujúceho štátu – predpokladá aj legislatívnu aktivitu príslušných vnútroštátnych orgánov, implementácia nariadení – ktoré majú v č lenských štátoch priamy ú č inok a nesmú(!) 49 sa viaza ť na vnútroštátny predpis – v podmienkach č lenstva súvisí najmä s aplika č nou aktivitou. V rámci plnenia predvstupových záväzkov však bolo potrebné vytvori ť podmienky pre implementáciu nariadení aj 48 Pozri napríklad Fige ľ a Adamiš. 49 Tu opä ť pripome ň me výnimku vysvetlenú v poznámke č . 16. 36

prostredníctvom legislatívnej č innosti. Niektoré právne predpisy prijaté ako sú č as ť onej amorfnej eurolegislatívy tak znamenali bezprostrednú transponenciu smerníc, iné, naopak, vytvorili len podmienky pre to, aby v období po vstupe boli orgány aplikácie práva spôsobilé efektívne uplat ň ova ť príslušné nariadenia. Okrem toho je potrebné pripomenú ť , že nie všetky právne záväzné akty ES/EÚ vyžadovali transponenciu, pretože vo vz ť ahu k viacerým z nich už existujúce právne predpisy SR boli s právom ES/EÚ súladné – č i už v tom zmysle, že vytvárali podmienky pre implementáciu nariadení, alebo realizovali ciele vytý č ené príslušnými smernicami. Majúc na pamäti komplexné pradivo väzieb medzi vnútroštátnymi procesmi, normami a mechanizmami ich tvorby a aplikácie na jednej strane a súborom noriem práva ES/EÚ na strane druhej, dokážeme lepšie porozumie ť skuto č nosti, že zatia ľ č o acquis upravuje vo ľ ný pohyb osôb prostredníctvom 32 smerníc a ôsmich nariadení, 50 v právnom poriadku SR sa tejto oblasti dotýka nieko ľ ko stoviek právnych predpisov rôznej právnej sily. Napriek uvedenému, týchto nieko ľ ko stoviek právnych predpisov k 1. septembru 2003 úplne alebo č iasto č ne transponovalo oných pár desiatok právnych aktov EÚ„len“ na 68%. Alebo naopak, konkrétny vnútroštátny právny predpis môže zasahova ť do viacerých oblastí acquis. Obchodný zákonník napríklad upravuje aspekty súvisiace s vo ľ ným pohybom služieb i kapitálu, právom obchodných spolo č ností, malým a stredným podnikaním, hospodárskou sú ť ažou, ale aj spoluprácou v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí. Takýchto príkladov je nespo č ítate ľ ne ve ľ a. Najlepšiu ilustráciu dopadu europeizácie ponúka analýza zmeny niektorého konkrétneho výseku právneho poriadku. S týmto zámerom a v tomto rámci preto ponúkame osobitnú č as ť venovanú podrobnejšiemu – i ke ď nevyhnutne neúplnému – preh ľ adu jednej konkrétnej kapitoly. Vybrali sme kapitolu, ktorá jednak tvorí jeden z pilierov vnútorného trhu, a jednak je svojou štruktúrou a povahou právnych aktov vydaných v jej rámci typickým reprezentantom acquis: kapitolu venovanú vo ľ nému pohybu osôb. Zárove ň sme sa z dôvodu rozsahu, ale aj výpovednej hodnoty rozhodli skúma ť priebeh aproximácie danej oblasti len vo vymedzenom č asovom úseku, a to od januára 2001 do marca 2002, č iže v období, ke ď finišovali práce na uzatvorení negocia č nej kapitoly(27. júna 2001) 51 a realizácia viacerých záväzkov sa odsunula na ď alšie obdobie. 3.2 Acquis ako právo SR Na za č iatku procesu, ktorým sa z práva ES/EÚ stane právo SR sui generis 52 je úplne prirodzene identifikácia oblastí, v ktorých tieto systémy nie sú zosúladené, t. j. oblastí, v ktorých SR nie je spôsobilá plni ť záväzky vyplývajúce z č lenstva v EÚ. Touto identifikáciou sú poverené expertné aparáty tak SR, ako aj EÚ, najmä Komisie. Tie napokon realizujú už viackrát spomínaný screening. Na základe výsledkov screeningu – opierajúceho sa o Bielu knihu, Partnerstvo pre vstup, asocia č nú dohodu a pravidelné hodnotiace správy Komisie – vláda ako dominantný iniciátor normotvorby stanovuje tak NPAA, ako aj plán legislatívnych úloh. Teraz sa pozrime bližšie priebeh tohto procesu vo vz ť ahu ku kapitole venovanej vo ľ nému pohybu osôb. 50 K tomuto č íslu treba ešte pripo č íta ť 53 rozhodnutí a 42 iných právnych aktov, ktoré netvoria acquis v užšom význame, ale môžu ma ť dopad na obsah č lenských záväzkov. Na tomto príklade porozumieme aj rozdielom v metodike pod ľ a Bielej knihy a pod ľ a screeningu. Zatia ľ č o v prvej schéme sa transponencie týka len 40 právnych aktov, v druhej schéme je to viac než trikrát to ľ ko. 51 Pozri Fige ľ a Adamiš, s. 20. 52 Právo ES/EÚ zostane aj po vstupe SR do EÚ samostatným právnym systémom, ale jeho použite ľ nos ť a normatívne ú č inky na území SR z neho urobia plnohodnotnú sú č as ť vnútroštátneho právneho poriadku. 37

Pod ľ a č l. 39 Zmluvy zakladajúcej Európske spolo č enstvá v znení jej neskorších zmien a doplnení( ď alej len„Zmluva o ES“) sa zaru č uje právo zamestnancov na slobodný pohyb v rámci ES. Táto sloboda predpokladá zrušenie akejko ľ vek diskriminácie zamestnancov č lenských štátov na základe ich štátnej príslušnosti v oblasti zamestnania, odmeny za prácu a ď alších pracovných podmienok. V rozsahu odôvodnenom verejným záujmom, verejnou bezpe č nos ť ou a verejným zdravím znamená aj právo prijíma ť ponuky na zamestnanie, vo ľ ne sa za týmto ú č elom pohybova ť po území č lenských štátov a zotrva ť na území č lenského štátu za ú č elom zamestnania v súlade s podmienkami ustanovenými pre zamestnávanie štátnych príslušníkov zákonom, iným právnym predpisom alebo správnym aktom. Vo ľ ný pohyb osôb ako jedna zo štyroch s ť až ň ových slobôd vnútorného trhu sa teda týka predovšetkým možnosti ob č anov č lenských štátov únie slobodne sa pohybova ť po území ostatných č lenských štátov, vrátane možnosti usadi ť sa a vykonáva ť zvolené povolanie. K ľ ú č ové aspekty tejto možnosti súvisia napríklad so vzájomným uznávaním vzdelania a odbornej kvalifikácie, pasovými kontrolami, výkonom volebného práva, službami zamestnanosti, koordináciou systémov sociálneho zabezpe č enia, č lenstvom v stavovských organizáciách alebo pracovnými povoleniami. 53 Na základe plánu legislatívnych úloh vlády – vychádzajúceho z už spomínaných dokumentov spoluvytvárajúcich politické a inštitucionálne predpoklady pre adapta č ný tlak – boli v roku 2000 prijaté štyri zákony slúžiace transponencii právnych aktov ES/EÚ súvisiacich s vo ľ ným pohybom osôb. – Zákon č . 69/2000 Z. z., ktorým sa mení a dop ĺň a zákon č . 73/1995 Z. z. o pobyte cudzincov na území Slovenskej republiky v znení zákona č . 70/1997 Z. z. o zahrani č ných Slovákoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Týmto zákonom sa dosiahla č iasto č ná zhoda so siedmimi smernicami Rady a piatimi jej nariadeniami. – Zákon č . 80/2000 Z. z., ktorým sa mení a dop ĺň a zákon č . 277/1994 Z. z. o zdravotnej starostlivosti. Týmto zákonom sa dosiahla č iasto č ná zhoda s deviatimi smernicami Rady. – Zákon č . 236/2000 Z. z., ktorým sa mení a dop ĺň a zákon č . 138/1992 Zb. o autorizovaných architektoch a autorizovaných stavebných inžinieroch a zákon č . 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní. Týmto zákonom sa dosiahla č iasto č ná zhoda s jednou smernicou Rady. – Zákon č . 409/2000 Z. z., ktorým sa mení a dop ĺň a zákon č . 123/1996 Z. z. o doplnkovom dôchodkovom poistení zamestnancov a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Týmto zákonom sa dosiahla č iasto č ná zhoda s jednou smernicou Rady. Tieto štyri zákony tak znamenali č iasto č nú transponenciu 23 právnych aktov ES/EÚ, č o v percentuálnom vyjadrení znamenalo 18,4% z celkového po č tu právnych aktov ES/EÚ v tejto kapitole pod ľ a screeningu. Plán legislatívnych úloh vlády však v danom roku rátal s prijatím ď alších siedmich právnych predpisov, ktoré mali transponova ť 13(t. j. 10%) právnych aktov ES/EÚ, týkajúcich sa vo ľ ného pohybu osôb, takže viaceré aproxima č né úlohy splnené neboli. Tento fakt sa odrazil aj v pravidelnej správe Komisie, ktorá konštatovala, že „v minulom roku bol v danej oblasti vo všeobecnosti dosiahnutý len malý pokrok“ (Commission 2000, s. 40). Správa upozornila najmä na nedostatky týkajúce sa legislatívy súvisiacej so vzájomným uznávaním odborných kvalifikácií, na reštrikcie vz ť ahujúce sa k výkonu právnických a zdravotníckych profesií a tiež na nedostatky v administratívnych kapacitách. 54 53 Pre podrobný rozbor práva ES, týkajúceho sa vo ľ ného pohybu osôb, pozri Schronk, s. 305 a nasl. 54 Podrobnejšie pozri Commission 2000, s. 39. 38

V reakcii na správu Komisie nastala v predmetnej oblasti výraznejšia legislatívna a regula č ná aktivita, ke ď v období od 1. januára 2001 do 31. marca 2002 sa vláda a parlament zaoberali dvoma desiatkami všeobecne záväzných právnych predpisov týkajúcich sa vo ľ ného pohybu osôb. Právne predpisy, ktoré boli schválené a vyhlásené, uvádzame v Tabu ľ ke 2 spolu s informáciou o tom, ktorý právny akt ES/EÚ bol takto transponovaný. 55 V ď alšej hodnotiacej správe už preto Komisia mohla konštatova ť , že došlo k výraznejšiemu pokroku v plnení predvstupových záväzkov. Opä ť však pripomenula potrebu posilni ť inštitucionálne kapacity nevyhnutné pre adekvátnu implementáciu prijatých legislatívnych opatrení. 56 Preh ľ ad ponúknutý v Tabu ľ ke 2 potvrdzuje viaceré z charakteristických čŕ t aproximácie, ako sme ich popísali v predchádzajúcom texte. Jednou z najzrejmejších je takpovediac žánrová pestros ť predvstupových záväzkov, t. j. rôznorodos ť formy a ú č inkov právnych aktov ES/EÚ vyžadujúcich transponenciu. Netýka sa totiž len smerníc, ale napríklad aj rozhodnutí Súdneho dvora ES, ustanovení primárneho práva(zakladajúcich zmlúv) č i medzinárodných zmlúv uzatvorených ES. Ta istá pestros ť sa vz ť ahuje aj na vnútroštátne formy realizácie predvstupových záväzkov. Prízna č né je v tejto súvislosti i to, že napríklad povinnosti vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy uzatvorenej ES splní štát prostredníctvom zákona č i nariadenia vlády a, naopak, povinnosti vyplývajúce zo smernice č i nariadenia splní uzavretím medzinárodnej zmluvy. Ď alšou typickou č rtou je fakt, že tak ako jeden všeobecne záväzný právny predpis môže slúži ť na transponenciu viacerých právnych aktov ES/EÚ, tak je na transponenciu jediného právneho aktu ES/EÚ potrebné prija ť viacero právnych predpisov SR. Jedným z mnohých príkladov je napríklad smernica Komisie 99/46/ES, ktorá mení a dop ĺň a smernicu 93/16/EHS u ľ ah č ujúcu slobodný pohyb lekárov a vzájomné uznávanie ich diplomov, certifikátov a ď alších dokumentov o formálnych kvalifikáciách, na transponenciu ktorej boli v danom období prijaté dva zákony a dve nariadenia vlády. 57 Vo ľ ného pohybu osôb sa v príslušnom období týkali aj ď alšie právne predpisy, ktoré však v tomto období bu ď neboli schválené príslušným orgánom tvorby práva, ako napríklad návrh Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny SR na podpis Európskeho zákonníka sociálneho zabezpe č enia a Protokolu k nemu, ktorým sa mala zabezpe č i ť implementácia dvoch nariadení Rady, č i návrh zákona o advokácii 58 , ktorým sa mala zabezpe č i ť transponencia troch smerníc Rady a jedného rozhodnutia Súdneho dvora ES, alebo išlo len o jedno z prvotných štádií normotvorby, ako napríklad v prípade legislatívneho zámeru na vypracovanie zákona o kapitaliza č nom pilieri dôchodkového poistenia, ktorý vláda schválila a ktorý sa dotýka dvoch nariadení Rady. 3.3 Aplikácia práva Absencia zmien dokáže dokumentova ť relevanciu onej europeiza č nej rovnice rovnako dobre ako zmeny samotné. Ilustratívnym príkladom je v tomto smere oblas ť aplikácie práva. V roku 1993 nadobudol pre SR platnos ť Dohovor o ochrane ľ udských práv a základných slobôd( ď alej len„dohovor“). Na dohovor sa vz ť ahoval č l. 11 ústavy, v zmysle 55 Plný názov príslušných právnych aktov ES/EÚ uvádzame z priestorových dôvodov len pri ich prvej zmienke. 56 Podrobnejšie pozri Commission 2001, s. 42 – 43. 57 Ponúknutý preh ľ ad však zárove ň dokumentuje aj niektoré staré choroby domáceho legislatívneho procesu, napríklad vysokú frekvenciu č iastkových novelizácií jednotlivých zákonov. Tak napríklad v roku 2000 bol novelizovaný zákon o architektoch, č ím sa dosiahla č iasto č ná zhoda s príslušnými právnymi aktmi ES, o rok neskôr však bol predmetný zákon novelizovaný znova, okrem iného opä ť z dôvodov aproximácie. Dôvodom, pre ktoré je úpravu zákona potrebné robi ť na nieko ľ kokrát, je č asto ť ažké porozumie ť aj pre odborníka. 58 Ten bol napokon prijatý v septembri 2003. 39

ktorého medzinárodné zmluvy o ľ udských právach a základných slobodách, ktoré SR ratifikovala a ktoré boli vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, majú prednos ť pred zákonmi, ak zabezpe č ujú vä č ší rozsah ústavných práv a slobôd. Toto ustanovenie a jeho výklad a aplikácia ústavným súdom – a postupom č asu v rastúcej miere aj všeobecnými súdmi – sa stal k ľ ú č ovým inštitucionálnym nástrojom osobitnej verzie europeizácie – tej, ktorá vychádzala z ľ udsko-právnych štandardov Rady Európy. Priama uplatnite ľ nos ť dohovoru orgánmi aplikácie práva, v spojení s jeho podmiene č nou prednos ť ou pred zákonmi, sa stala zdrojom adapta č ného tlaku, ktorého význam a ú č inky pre konkrétne výseky slovenského právneho poriadku môžeme s pokojným svedomím porovna ť s europeizáciou v jej užšom význame, t. j. najmä s aproximáciou práva SR s právom ES/EÚ. O existencii nesúladu medzi stavom ochrany ľ udských práv v SR na jednej strane a dohovorom a súvisiacou judikatúrou Európskeho súdu pre ľ udské práva( ď alej len„ES Ľ P“) sa zd ĺ havo zmie ň ova ť netreba. Ústava prijatá v roku 1992 síce dala slovenskej spolo č nosti do vienka ve ľ mi bohatý katalóg základných práv a slobôd, ale ich dodržiavanie orgánmi verejnej moci, a teda(ne)súlad medzi medzinárodnými štandardmi ochrany a domácou praxou to definitívne neriešilo. Hlavným agentom redukcie tohto nesúladu sa stal ústavný súd práve prostredníctvom dohovoru. O miere a intenzite europeizácie najlepšie sved č í miesto, ktoré dohovor v judikatúre ústavného súdu získal. Ústavný súd uplat ň uje dohovor nielen pri skúmaní tvrdení s ť ažovate ľ ov o jeho porušení, ale aj v prípadoch namietaného porušenia tých č lánkov ústavy, ktoré majú svoj pendant v dohovore. Ústavný súd sa dokonca odvoláva na judikatúru ES Ľ P aj v prípadoch, ke ď dohovor vôbec nie je namietaný! Na túto schému si zvykli aj navrhovatelia, ktorí svoje tvrdenia o porušení ústavy č asto dokladajú aj judikatúrou ES Ľ P. Ústavný súd pritom vychádza zo schémy, v zmysle ktorej práva a slobody garantované dohovorom majú podpornú úlohu pri podávaní výkladu ústavy(II. ÚS 48/97, Pl. ÚS 15/98), pri č om pri vymedzení obsahu ústavou zaru č ených práv a slobôd ústavný súd prihliada, ak to ústava nevylu č uje, na znenie príslušných medzinárodných zmlúv a judikatúru k nim sa vz ť ahujúcu. Č iže výklad ES Ľ P je jednou z orienta č ných smerníc, prostredníctvom ktorých ústavný súd postuluje normatívny obsah súvisiacich ústavných práv, alebo ešte prísnejšie, dohovor a judikatúra k nemu sa vz ť ahujúca predstavujú pre vnútroštátne orgány aplikácie práva záväzné výkladové smernice pre výklad a uplat ň ovanie zákonnej úpravy jednotlivých komponentov ústavného práva na súdnu a inú právnu ochranu a tým normujú rámec, v ktorom je pred týmito orgánmi možné sa domáha ť rešpektovania jednotlivých aspektov„práva na spravodlivý proces“. Takýto výklad vyvoláva dojem, že ústava v tej č asti, v ktorej sa prelína s dohovorom, nemá autonómny obsah. Na absenciu autonómneho obsahu ústavy možno usúdi ť aj z konštantne aplikovaného pravidla, pod ľ a ktorého ústavu nemožno vyklada ť spôsobom zakladajúcim porušenie medzinárodnej zmluvy o ľ udských právach, pokia ľ je SR ú č astníkom takejto zmluvy, č ím sa má na mysli predovšetkým dohovor. Takéto vehementné uplat ň ovanie dohovoru nemá v strednej Európe obdobu a dôvod je opä ť potrebné h ľ ada ť v refréne tejto kapitoly – v europeiza č nej rovnici. 59 Už sme spomenuli, že č ím vä č šia je miera nesúladu, tým intenzívnejší býva adapta č ný tlak. A č ím je niektorá z inštitucionálnych premenných ochotnejšia vyhovie ť tomuto tlaku, tým radikálnejšie sú zmeny, ktoré prináša. Pokia ľ ide o europeizáciu dohovorom, Slovensko v polovici devä ť desiatych rokov bolo jej modelovým príkladom. Na rozdiel od Po ľ ska disponovalo existenciou k ľ ú č ového inštitucionálneho nástroja – priamou aplikovate ľ nos ť ou 59 Pre zaujímavú politologickú sondu do rozli č ných verzií europeizácie orgánmi súdnej moci pozri napríklad Boulanger. 40

medzinárodných zmlúv. Na rozdiel od Č eskej republiky sa zas mohlo„teši ť “ rastúcej medzinárodnej izolácii a mimoriadne nepriaznivým konotáciám vnútropolitického vývoja. Bolo to práve sústavné hrubé porušovanie ústavy zo strany politickej reprezentácie, ktorá na Slovensku vládla v období tzv. me č iarizmu, ktoré priviedlo ústavný súd k úsiliu o potvrdenie hodnotovej kompatibility domáceho právneho poriadku s tým paneurópskym. Práve ústavný súd bol vnímaný ako jedno z posledných relevantných spojív medzi domácou ústavnopolitickou kultúrou a európskymi verziami právneho štátu. Okrem toho podporenie argumentov judikatúrou ES Ľ P dávalo verdiktom ústavného súdu istú imunitu – pre politika, ktorý hlása integráciu, je náro č nejšie napadnú ť to, č o sa vydáva za európsky štandard než to, č o sa opiera výlu č ne o domáci kontext a domáce východiská. Ak sme hovorili o výpovednej hodnote absencie zmien v reakcii na adapta č ný tlak, mali sme na mysli skuto č nos ť , že na rozdiel od dohovoru sa imperatívy integrácie do únie v oblasti aplikácie práva neprejavili relevantným spôsobom. Za celú dobu platnosti asocia č nej dohody sa nám nepodarilo identifikova ť jediný prípad, v ktorom by súd alebo iný orgán aplikácie práva asocia č né právo č i už bezprostredne použil, alebo na ň aspo ň odkázal. Pre č o? Predovšetkým pre to, že chýbal inštitucionálny nástroj adaptácie. Tak ako sa dohovor, aj prostredníctvom judikatúry, stal integrálnou sú č as ť ou domáceho ústavného poriadku, tak sa tzv. asocia č né právo ocitlo v akomsi aplika č nom vákuu. Pod ľ a niektorých komentátorov má síce asocia č ná dohoda prednos ť pred zákonmi, ale len vo vz ť ahu k ustanoveniam upravujúcim základné práva a slobody(Corba a kol., s. 227 – 230). Tieto ustanovenia však netvoria ť ažisko asocia č nej dohody a ich praktický význam pre vnútroštátny štandard ochrany je sporný. Uplat ň ovanie asocia č nej dohody tak zostáva v„zajatí“ č l. 154c ods. 2 ústavy, pod ľ a ktorého je asocia č ná dohoda sú č as ť ou právneho poriadku SR, ak tak ustanovuje zákon. Odhliadnuc od spomínaného extenzívneho výkladu povahy a ú č inkov asocia č ného práva je teda možné ho uplatni ť „len“ na základe zákonného odkazu. Jedným z ď alších dôvodov je absencia relevantného tlaku zo strany ú č astníkov súdnych konaní. Po č et ú č astníkov súdnych konaní s rodokme ň om únie – ako podmienky pre vznesenie asocia č ného práva – je relatívne nízky a zárove ň si adresáti práva zvykli na nízku efektivitu„súdnej cesty“. Mnohí z nich preto uprednost ň ujú mimoprávne riešenie sporov. S d ĺ žkou súdnych konaní súvisí aj extrémna za ť aženos ť súdov. Tie ešte dnes č asto zápasia nielen s nedostato č ným materiálno-technickým zabezpe č ením, ale aj s deficitmi v odbornej pripravenosti sudcov. Ak má sudca okresného súdu na stole nieko ľ ko stoviek nevybavených vecí, ť ažko možno o č akáva ť , že bude z vlastnej iniciatívy uvažova ť o aplikovate ľ nosti asocia č ného práva. A zvláš ť nie v krajine, ktorej právna kultúra sa opiera o lex scripta a na prienik medzinárodného práva si stále iba zvyká. Kombinácia spo č ívajúca v absencii jednozna č ného mandátu na aplikáciu asocia č ného práva, nedostato č nej iniciatívy zo strany ú č astníkov konania a mimoriadnej za ť aženosti súdov tak viedla k tomu, že orgány aplikácie práva nezohrali v europeizácii v jej užšom význame takmer žiadnu úlohu. 4. Závere č né odporú č ania Pristúpením SR k zmluvným základom ES/EÚ sa predvstupové záväzky zmenia na č lenské povinnosti a proces europeizácie domáceho právneho prostredia získa novú kvalitu. Tá sa bude týka ť jednak povahy tohto procesu, a jednak jeho prejavov. Pokia ľ ide o povahu europeizácie, významný je už samotný fakt, že svojím spôsobom nesúmerná a nerovnovážna interakcia v období pred vstupom – spo č ívajúca predovšetkým v jednosmernosti vz ť ahu medzi právnym poriadkom SR a právom ES/EÚ – sa v momente vstupu zmení v tom zmysle, že vnútroštátne orgány tvorby práva sa budú, niektoré bezprostredne, niektoré sprostredkovane, podie ľ a ť aj na tvorbe práva ES/EÚ. To isté platí pre orgány aplikácie práva, 41

najmä súdy, ktoré sa stanú súdmi ES. 60 Tým s tiež nevyhnutne zmenia mechanizmy vzájomnej interakcie jednotlivých uzlových bodov inštitucionálnej architektúry SR na jednej strane a EÚ na strane druhej, č ím sa zmení aj ich politická a regula č ná operabilita. Pokia ľ ide o jednotlivé prejavy europeizácie, pripome ň me znova skuto č nos ť , že viaceré druhy právnych aktov inštitúcií ES/EÚ(napríklad nariadenia alebo rozhodnutia Súdneho dvora ES) sa stanú priamo použite ľ né, záväzné a ú č inné. Zárove ň budú ma ť všetky právne záväzné akty ES/EÚ priamo z ústavy prednos ť pred zákonmi. V súvislosti s týmito o č akávanými zmenami je namieste formulova ť nieko ľ ko viac č i menej všeobecných odporú č aní. 4.1 Zvýši ť kvalitu a legitimitu normotvorného procesu Toto odporú č anie, vychádzajúce najmä z faktu novej kvality vz ť ahu medzi právom SR a právom ES/EÚ, t. j. z jeho bezprostrednej a symetrickej povahy, má viacero vzájomne súvisiacich vrstiev. Predovšetkým je potrebné zvýši ť informovanos ť adresátov práva o ú č ele, obsahu a ú č inkoch práva ES/EÚ vo vz ť ahu k domácemu právneho prostrediu. Predíde sa tým pestovaniu bizarných mýtov o úniou predpísaných rozmeroch toaletných mís č i banánov, č iže tzv. strašiakov, ktoré so skuto č nými cie ľ mi a obsahom regulácie vnútorného trhu nemajú ni č spolo č né. S informovanos ť ou verejnosti súvisí aj ve ľ mi potrebné„otvorenie“ pripomienkového procesu jej príspevkom, a to tak vo vz ť ahu k domácim návrhom, ako aj k návrhom vz ť ahujúcim sa k právu ES/EÚ. V tomto zmysle už príslušné orgány prijali viaceré opatrenia, ale celá logistika týkajúca sa ú č asti verejnosti na pripomienkovaní návrhov právnych predpisov je stále relatívne reštriktívna a ť ažkopádna a k aktívnej ú č asti stimuluje len tých najzanietenejších, takpovediac profesionálnych pozorovate ľ ov a komentátorov normotvorby. Ď alším krokom v tomto smere by malo by ť vytvorenie mechanizmu spolupôsobenia legislatívy a exekutívy pri formulovaní a presadzovaní záujmov štátu v procese tvorby politiky a práva únie; mechanizmu, ktorý bude jednak funk č ný, a jednak bude aspo ň v hrubých rysoch zodpoveda ť tradi č nej schéme de ľ by moci, a teda ústavným úlohám príslušných vnútroštátnych orgánov, najmä vlády a parlamentu. K dispozícii je široká škála modelov, od modelu„silného“ parlamentu uplat ň ovaného napríklad v Škandinávii, až k parlamentom, ktoré nemajú žiadnu možnos ť zasahova ť do obsahu návrhov exekutívy. 61 Kvalita sú č innosti medzi vládou a parlamentom bude v tomto zmysle jedným z k ľ ú č ových indikátorov legitimity práva únie tvoreného okrem iných aj slovenskými orgánmi. 62 S témou legitimity bezprostredne súvisí aj téma aproxima č ných nariadení. Ich používanie, vedené najmä imperatívom efektívnej normotvorby, by sa malo obmedzi ť výlu č ne na opatrenia technickej povahy, ktoré neposkytujú významný priestor pre vyvažovanie politických záujmov a agendy jednotlivých segmentov spolo č nosti, najbezprostrednejšie reprezentovaných práve zákonodarným orgánom. S č lenstvom v únii a s aktuálnymi domácimi potrebami súvisí aj nevyhnutnos ť celkového zlepšenia normotvorného procesu. Spolu s prijatím a aplikáciou stoviek právnych predpisov ES/EÚ vystúpi ešte výraznejšie do popredia problém fragmentovanej, príliš č astým novelizáciám podliehajúcej a nepreh ľ adnej legislatívnej aktivity. Legislatívny optimizmus, prejavujúci sa č oraz ť ažšou orientáciou v platnom práve, zvyšuje tak tzv. transak č né náklady, ako aj frustráciu adresátov práva a tým vlastne znižuje relevanciu práva ako jediného štátom 60 Pod ľ a niektorých autorov sú vnútroštátne súdy nielen všeobecnými, ale v istom zmysle aj ústavnými súdmi ES. Pozri napríklad Lang, s. 235. 61 Podrobnejšie pozri Ki č inová, s. 148 – 150; Pítrová, s. 1016 a nasl. 62 Ak bude návrh Zmluvy zakladajúcej ústavu pre Europu schválený v navrhovanej podobe, treba v tejto súvislosti spomenú ť aj zvýšené nároky na pripravenos ť parlamentu kvalifikovane vykonáva ť predbežnú( ex ante) politickú kontrolu dodržiavania princípu subsidiarity inštitúciami EÚ. Za túto poznámku ď akujem I. Martonovi z MZV SR. 42

garantovaného normatívneho systému. Preto je nevyhnutná profesionalizácia č innosti tých, ktorí sa na tvorbe regula č ných opatrení podie ľ ajú, a to už v raných štádiách normotvorby. Legitimitu totiž spoluur č uje nielen istá reprezentatívnos ť legislatívneho procesu, ale aj kvalita jeho výsledkov. 4.2 Zvýši ť efektivitu administrácie práva Schopnos ť systému aplikova ť v praxi ustanovené pravidlá má(nielen) v podmienkach č lenstva v únii rovnaký význam ako tvorba právneho rámca. Inými slovami, implementácia práva ES/EÚ je rovnako významná č lenská povinnos ť ako jeho transponencia. Už v sú č asnosti je preto nevyhnutné sústredi ť sa na posil ň ovanie tzv. administratívnych kapacít, č iže tých bodov inštitucionálnej siete, ktoré sú poverené a spôsobilé na realizáciu prijatých opatrení. V texte tejto kapitoly bolo nieko ľ kokrát spomenuté zaostávanie SR práve v oblasti budovania takýchto kapacít. Rozmenené na drobné to znamená najmä posil ň ovanie personálnych zdrojov jednotlivých inštitúcií, a to tak v zmysle ich po č etnej sily, ako aj v zmysle ich odbornej pripravenosti. Najdôležitejšiu úlohu v implementácii záväzkov týkajúcich sa právnych rozmerov č lenstva budú ma ť nepochybne všeobecné súdy. Tie budú povinné aplikova ť priamo nielen nariadenia, ale za istých okolností aj netransponované smernice. Okrem toho sa na ne bude vz ť ahova ť relatívne komplikovaný systém interakcie so Súdnym dvorom ES. Z procesného h ľ adiska azda najnáro č nejšou úlohou bude povinnos ť súdov prizna ť nárokom vyplývajúcim z práva ES/EÚ primeranú a ú č innú ochranu. Tento zdanlivo nevinný pojem v sebe obnáša mimoriadne sofistikované ovplyv ň ovanie domácich procesných pravidiel judikatúrou Súdneho dvora ES. Všetky tieto a ď alšie povinnosti vz ť ahujúce sa na orgány aplikácie práva vyžadujú okamžitú akceleráciu prípravy sudcov a iných decízorov, a to najmä pokia ľ ide o ich orientáciu tak v obsahu regula č ných opatrení, ako aj v podmienkach ich uplat ň ovania. Významnú úlohu v tomto smere musí zohra ť aj širšia právnická verejnos ť , predovšetkým advokátsky stav, ktorého slabá pripravenos ť sa prejavila už spomínanou absenciou tlaku na aplikáciu asocia č ného práva. Skuto č ný rozsah ochrany novonadobudnutých nárokov adresátov práva bude totiž závisie ť aj od spôsobilosti ich právnych zástupcov tieto nároky kompetentne vznáša ť a presadzova ť . 4.3 Prija ť č lenstvo v únii ako príležitos ť V celkovej perspektíve je však nevyhnuté, aby príslušné orgány nevnímali povinnosti vyplývajúce z č lenstva ako byrokratickú obtiaž č i formálny záväzok, č akajúci na „odfajknutie“ v príslušnej kolónke, ale ako príležitos ť prispôsobi ť fungovanie vnútorného trhu a ď alších oblastí patriacich pod regula č nú pôsobnos ť únie, resp. regula č nú spolupôsobnos ť únie a jej č lenských štátov, vlastným predstavám. Inými slovami, kým v období pred vstupom tvorila leitmotív europeizácie potreba„vyhovie ť “ požiadavkám Bruselu, po vstupe už tieto požiadavky bude spoluvytvára ť domáca politická reprezentácia. S istým zjednodušením je teda potrebné pripravi ť sa na to, že politiky a právo únie budú do výraznej miery vnútroštátnymi politikami a právom. Pre orgány tvorby práva to znamená potrebu vytvára ť vlastnú regula č nú agendu a nachádza ť nástroje na jej presadenie. Pre orgány aplikácie práva to znamená potrebu zvyknú ť si na fakt, že budú tvárou európskeho práva, teda tou tvárou únie, s ktorou sa adresáti práva budú stretáva ť naj č astejšie. Č ím bude kvalifikovanejšia, tým bude prívetivejšia. 43

Tabu ľ ka 1. Preh ľ ad kapitol acquis pod ľ a hodnotiacej správy Komisie Kapitola 1 Vo ľ ný pohyb tovaru Kapitola 2 Vo ľ ný pohyb osôb Kapitola 3 Vo ľ ný pohyb služieb Kapitola 4 Vo ľ ný pohyb kapitálu Kapitola 5 Právo obchodných spolo č ností Kapitola 6 Hospodárska sú ť až Kapitola 7 Po ľ nohospodárstvo Kapitola 8 Rybné hospodárstvo Kapitola 9 Doprava Kapitola 10 Dane Kapitola 11 Hospodárska a menová únia Kapitola 12 Štatistika Kapitola 13 Sociálna politika Kapitola 14 Energetika Kapitola 15 Priemyselná politika Kapitola 16 Malé a stredné podnikanie Kapitola 17 Veda a výskum Kapitola 18 Kapitola 19 Školstvo a vzdelávanie Telekomunikácie a informa č né technológie Kapitola 20 Kultúra a audiovizuálna politika Kapitola 21 Regionálna politika a koordinácia štrukturálnych nástrojov Kapitola 22 Kapitola 23 Životné prostredie Ochrana spotrebite ľ ov a zdravia Kapitola 24 Spolupráca v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí Kapitola 25 Kapitola 26 Kapitola 27 Kapitola 28 Kapitola 29 Colná únia Vonkajšie vz ť ahy Spolo č ná zahrani č ná a bezpe č nostná politika Finan č ná kontrola Finan č né a rozpo č tové ustanovenia 44

Tabu ľ ka 2. Aproximácia v kapitole vo ľ ný pohyb osôb v období 01/2000 – 03/2002 Právny predpis SR Zákon č . 554/2001 Z. z., ktorým sa mení a dop ĺň a zákon č . 138/1992 Zb. o autorizovaných architektoch a autorizovaných stavebných inžinieroch Zákon č . 279/2001 Z. z., ktorým sa mení a dop ĺň a zákon č . 450/1990 Zb. o živnostenskom podnikaní Dohoda medzi vládou Slovenskej republiky a vládou Luxemburského ve ľ kovojvodstva o prijímaní stážistov Dohoda medzi vládou Slovenskej republiky a vládou Spolkovej republiky Nemecko o zmene Dohody medzi vládou Slovenskej republiky a vládou Spolkovej republiky Nemecko o zamestnávaní pracovníkov na rozšírenie ich odborných a jazykových vedomostí Zákon č . 311/2002 Z. z. o povolaní sestry, o povolaní pôrodnej asistentky, o Slovenskej komore sestier a pôrodných asistentiek a o zmene a doplnení zákona SNR č . 14/1992 Zb. o Slovenskej komore stredných zdravotníckych pracovníkov a o Slovenskej komore zubných technikov Právny predpis ES/EÚ Smernica Rady 85/384/EHS o vzájomnom uznávaní diplomov, certifikátov a iných dokladov o formálnych kvalifikáciách v architektúre, vrátane opatrení na u ľ ah č enie ú č inného uplat ň ovania práva na etablovanie a slobodu poskytova ť služby v znení neskorších zmien a doplnení Smernica Európskeho parlamentu a Rady 1999/42/ES o spôsobe uznávania dokladov o odbornej spôsobilosti pre profesionálne č innosti, na ktoré sa vz ť ahujú smernice o liberalizácii a o prechodných opatreniach, ktorými sa dop ĺň a všeobecný systém uznávania dokladov o odbornej spôsobilosti č l. 6 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii v amsterdamskom znení č l. 6 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii v amsterdamskom znení Smernica Rady 77/452/EHS, týkajúca sa vzájomného uznávania diplomov, certifikátov a iných dôkazov o formálnej kvalifikácii zdravotných sestier zodpovedných za všeobecnú starostlivos ť , vrátane opatrení na u ľ ah č enie efektívneho vykonávania tohto práva a slobody poskytova ť služby Smernica Rady 77/453/EHS o koordinácii zákonov, iných predpisov alebo administratívnych opatrení, týkajúcich sa č inností zdravotných sestier zodpovedných za všeobecnú starostlivos ť Smernica Rady 80/154/EHS o vzájomnom uznávaní diplomov, certifikátov a iných dokladov o formálnych kvalifikáciách v pôrodníctve, vrátane opatrení na umožnenie efektívneho uplat ň ovania práva na etablovanie a slobodu poskytovania služieb Smernica Rady 80/155/EHS o koordinácii zákonov, iných predpisov alebo 45

Zákon č . 216/2002 Z. z. o povolaní lekárnika, o Slovenskej lekárnickej komore a o doplnení zákona č . 140/1998 Z. z. o liekoch a zdravotníckych pomôckach, o zmene zákona č . 455/1991 o živnostenskom podnikaní a o zmene a doplnení zákona NR SR č . 220/1996 Z. z. o reklame Zákon č . 219/2002 Z. z. o povolaní lekára, o Slovenskej lekárskej komore, o povolaní administratívnych opatrení vz ť ahujúcich sa na za č atie a vykonávanie č innosti pôrodných asistentiek Smernica Rady 80/1273/EHS, ktorou sa mení a dop ĺň a, v dôsledku pristúpenia Grécka, smernica 80/154/EHS Smernica Rady 81/1057/EHS dop ĺň ajúca smernice 75/362/EHS, 77/452/EHS a 78/1026/EHS, týkajúce sa vzájomného uznávania diplomov, certifikátov a iných dokladov o formálnych kvalifikáciách lekárov, sestier zodpovedných za všeobecnú starostlivos ť , zubných lekárov a veterinárnych lekárov, vzh ľ adom na nadobudnuté práva Smernica Rady 89/594/EHS, ktorou sa menia a dop ĺň ajú smernice 75/362/EHS, 77/452/EHS, 78/686/EHS, 78/1026/EHS a 80/154/EHS spolu so smernicami 75/363/ES, 78/1027/EHS a 80/155/EHS Smernica Rady 89/595/EHS, ktorou sa mení a dop ĺň a smernica 77/452/EHS a smernica 77/453/EHS Smernica Rady 90/658/EHS, ktorá mení a dop ĺň a niektoré smernice o uznávaní odborných kvalifikácií v dôsledku zjednotenia Nemecka Smernica Komisie 98/21/ES, ktorou sa mení a dop ĺň a Smernica Rady 93/16/EHS umož ň ujúca slobodný pohyb lekárov a vzájomné uznávanie ich diplomov, certifikátov a iných dokladov o formálnych kvalifikáciách Smernica Rady 85/432/EHS, týkajúca sa koordinácie zákonov, iných predpisov alebo administratívnych opatrení vo vz ť ahu k ur č itým č innostiam v oblasti farmácie Smernica Rady 85/433/EHS, týkajúca sa vzájomného uznávania diplomov, certifikátov a iných dokladov o formálnych kvalifikáciách vo farmácii, vrátane opatrení na u ľ ah č enie ú č inného uplat ň ovania práva na etablovanie vo vz ť ahu k ur č itým č innostiam v oblasti farmácie Smernica Rady 85/584/EHS, ktorou sa v dôsledku pristúpenia Španielska a Portugalska mení a dop ĺň a smernica 85/433/EHS Smernica Rady 78/686/EHS o vzájomnom uznávaní diplomov, certifikátov a iných 46

zubného lekára, o Slovenskej komore zubných lekárov a o zmene a doplnení niektorých zákonov Zákon č . 118/2002 Z. z., ktorým sa mení a dop ĺň a zákon NR SR č . 277/1994 Z. z. o zdravotnej starostlivosti v znení neskorších predpisov a o zmene a doplnení niektorých ď alších zákonov Nariadenie vlády SR č . 156/2002 Z. z. o odbornej spôsobilosti pracovníkov v zdravotníctve dokladov o formálnych kvalifikáciách zubných lekárov, vrátane opatrení na umožnenie efektívneho uplat ň ovania práva na etablovanie a slobodu poskytova ť služby Smernica Rady 78/687/EHS, týkajúca sa koordinácie zákonov, iných predpisov alebo administratívnych opatrení, týkajúcich sa č inností zubných lekárov Smernica Rady 81/1057/EHS Smernica Rady 89/594/EHS Smernica Rady 93/16/EHS Smernica Európskeho parlamentu a Rady 97/50/ES, ktorou sa mení a dop ĺň a smernica 93/16/EHS Smernica Komisie 98/21/ES Smernica Komisie 98/63/ES, ktorou sa mení a dop ĺň a smernica Rady 93/16/EHS Smernica Komisie 99/46/ES, ktorá mení a dop ĺň a smernicu 93/16/EHS Smernica Rady 77/452/EHS Smernica Rady 77/453/EHS Smernica Rady 78/686/EHS Smernica Rady 78/687/EHS Smernica Rady 80/154/EHS Smernica Rady 80/155/EHS Smernica Rady 80/1273/EHS Smernica Rady 81/1057/EHS Smernica Rady 85/432/EHS Smernica Rady 85/433/EHS Smernica Rady 85/584/EHS Smernica Rady 89/594/EHS Smernica Rady 90/658/EHS Smernica Rady 93/16/EHS Smernica Európskeho parlamentu a Rady 97/50/ES Smernica Komisie 98/21/ES Smernica Komisie 98/63/ES Smernica Komisie 99/46/ES Smernica Rady 77/452/EHS Smernica Rady 77/453/EHS Smernica Rady 78/686/EHS Smernica Rady 78/687/EHS Smernica Rady 80/154/EHS Smernica Rady 80/155/EHS Smernica Rady 80/1273/EHS Smernica Rady 81/1057/EHS Smernica Rady 85/432/EHS Smernica Rady 85/433/EHS Smernica Rady 85/584/EHS 47

Nariadenie vlády SR č . 157/2002 Z. z. o ď alšom vzdelávaní pracovníkov v zdravotníctve Zákon o uznávaní odborných kvalifikácií a o doplnení zákona NR SR č . 145/1995 Z. z. o správnych poplatkoch v znení neskorších predpisov Zákon č . 48/2002 Z. z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov Smernica Rady 89/594/EHS Smernica Rady 90/658/EHS Smernica Rady 93/16/EHS Smernica Európskeho parlamentu a Rady 97/50/ES Smernica Komisie 98/21/ES Smernica Komisie 98/63/ES Smernica Komisie 99/46/ES Smernica Rady 77/452/EHS Smernica Rady 77/453/EHS Smernica Rady 78/686/EHS Smernica Rady 78/687/EHS Smernica Rady 80/154/EHS Smernica Rady 80/155/EHS Smernica Rady 80/1273/EHS Smernica Rady 81/1057/EHS Smernica Rady 85/432/EHS Smernica Rady 85/433/EHS Smernica Rady 85/584/EHS Smernica Rady 89/594/EHS Smernica Rady 90/658/EHS Smernica Rady 93/16/EHS Smernica Európskeho parlamentu a Rady 97/50/ES Smernica Komisie 98/21/ES Smernica Komisie 98/63/ES Smernica Komisie 99/46/ES Smernica Rady 89/48/EHS o všeobecnom systéme uznávania vysokoškolských diplomov ude ľ ovaných po ukon č ení minimálne trojro č ného odborného vzdelávania a prípravy Smernica Rady 92/51/EHS o druhom všeobecnom systéme vzdelávania a odbornej prípravy, dop ĺň ajúca smernicu Rady 89/48/EHS, v znení neskorších doplnení 94/38/ES, 95/43/ES, 97/38/ES, 2000/5/ES, 2001/19/ES Smernica Rady 64/221/EHS o koordinácii osobitných opatrení, týkajúcich sa pohybu a pobytu cudzích štátnych príslušníkov, opodstatnených z dôvodov verejnej politiky, verejnej bezpe č nosti a verejného zdravia Smernica Rady 73/148/EHS o zrušení obmedzení pohybu a pobytu v rámci Spolo č enstva pre štátnych príslušníkov č lenských štátov v súvislosti s etablovaním sa a poskytovaním služieb Smernica Rady 90/364/EHS o práve na 48

Zákon o doplnkovom dôchodkovom poistení, ktorým sa mení a dop ĺň a zákon NR SR č . 123/1996 Z. z. o doplnkovom dôchodkovom poistení zamestnancov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č . 409/2000 Z. z. pobyt Smernica Rady 90/365/EHS o práve na pobyt pre zamestnancov a samostatne zárobkovo č inné osoby, ktoré pozastavili svoju pracovnú č innos ť Smernica Rady 93/96/EHS o práve študentov na pobyt Nariadenie Rady(ES) 1683/95 ustanovujúce jednotný formát víz Nariadenie Rady(ES) 2317/95 ur č ujúce tretie krajiny, ktorých štátni príslušníci musia ma ť pri prekra č ovaní vonkajších hraníc č lenských štátov víza Nariadenie Rady(EHS) 1612/1968 o slobodnom pohybe pracovníkov v rámci Spolo č enstva Nariadenie Rady(EHS) 2434/1992 pozme ň ujúce č as ť II nariadenia Rady EHS 1612/68 o slobodnom pohybe pracovníkov v rámci Spolo č enstva Nariadenie Komisie(EHS) 1251/1970 o práve pracovníkov zotrva ť na území č lenského štátu po tom, ako sa stali zamestnanými v tomto štáte Smernica Rady 360/1968/EHS o zrušení obmedzenia pohybu a pobytu pracovníkov č lenských štátov a ich rodín v rámci Spolo č enstva Smernica Rady 194/1972/EHS rozširujúca rámec smernice o koordinácii osobitných opatrení, týkajúcich sa pohybu a pobytu cudzích štátnych príslušníkov, ktorí na to majú nárok na základe verejného poriadku, verejnej bezpe č nosti a verejného zdravia, na pracovníkov uplat ň ujúcich právo osta ť na území č lenského štátu po tom, ako boli v tomto štáte zamestnaní Rozhodnutie Komisie 88/384/EHS o nadviazaní komunika č ného a konzulta č ného postupu v oblasti migra č nej politiky vo vz ť ahu k ne č lenským krajinám Smernica Rady 98/49/ES o zabezpe č ení doplnkových dôchodkových práv zamestnaných a samostatne zárobkovo č inných osôb pohybujúcich sa v rámci Spolo č enstva Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2000/43/ES o vykonávaní zásady rovnakého zaobchádzania s osobami bez oh ľ adu na rasový alebo etnický pôvod 49

Zákon č . 328/2002 Z. z. o sociálnom zabezpe č ení vojakov a policajtov Zmluva medzi Slovenskou republikou a Rakúskom o sociálnom zabezpe č ení Zmluva medzi Slovenskou republikou a Spolkovou republikou Nemecko o sociálnom zabezpe č ení a Vykonávacie dohody k zmluve medzi Slovenskou republikou a Spolkovou republikou Nemecko o sociálnom zabezpe č ení Nariadenie Rady(EHS) 1408/71 o koordinácii systémov sociálneho zabezpe č enia na zamestnané osoby, samostatne zárobkovo č inné osoby a ich rodinných príslušníkov, ktorí sa pohybujú v rámci Spolo č enstva Nariadenie Rady(EHS) 574/72 o postupe pri uplat ň ovaní nariadenia Rady EHS 1408/71 o koordinácii systémov sociálneho zabezpe č enia na zamestnané osoby, samostatne zárobkovo č inné osoby a ich rodinných príslušníkov, ktorí sa pohybujú v rámci Spolo č enstva Smernica Rady 79/7/EHS o postupnom vykonávaní zásady rovnakého zaobchádzania s mužmi a ženami v oblasti sociálneho zabezpe č enia Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2000/43/ES o vykonávaní zásady rovnakého zaobchádzania s osobami bez oh ľ adu na rasový alebo etnický pôvod Nariadenie Rady(EHS) 1408/71 Nariadenie Rady(EHS) 574/72 Nariadenie Rady(EHS) 1408/71 Nariadenie Rady(EHS) 574/72 50

Literatúra BIL Č ÍK, Vladimír: Can Slovakia Catch Up? DUPI Working paper 2001/1. Koda ň : DUPI, 2001. B Ö RZEL, Tanja A. a RISSE, Thomas: When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change. European Integration Online Papers, 15/2000. http://eiop.or.at./eiop/texte/2000-015a.htm. BOULANGER, Christian: Europeanization Through Judicial Activism? CEE Constitutional Courts‘ Legitimacy and“the Return to Europe“, paper prepared for a workshop held in the European University Institute in Florence on 28 – 29 November, 2003. http:// www.iue.it/LAW/Events/WSWorkshopNov2003/Boulanger_paper.pdf. COLOTKA, Peter: Systém inštitúcií EÚ a prame ň ov európskeho práva. In: Č orba, Juraj(ed.): Európske právo na Slovensku. Právny rozmer č lenstva Slovenskej republiky v Európskej únii. Bratislava: Nadácia Kalligram – Centrum právnych analýz, 2002, s. 54 –105. Commission of the European Communities. 2000 Regular Report from the Commission on Slovakia’s Progress Towards Accession. http://europa.eu.int/comm/enlargement/report_11_00/pdf/en/sk_en/pdf. -. 2001 Regular Report from the Commission on Slovakia’s Progress Towards Accession. http://europa.eu.int/comm/enlargement/report2001/sk_en.pdf. Č ORBA, Juraj a kol.: Procesné aspekty aplikácie práva ES/EÚ v právnom poriadku SR. In: Č orba, Juraj(ed.): Európske právo na Slovensku. Právny rozmer č lenstva Slovenskej republiky v Európskej únii. Bratislava: Nadácia Kalligram – Centrum právnych analýz, 2002, s. 215 – 301. Č ORBA, Juraj(ed.): Európske právo na Slovensku. Právny rozmer č lenstva Slovenskej republiky v Európskej únii. Bratislava: Nadácia Kalligram – Centrum právnych analýz, 2002. FIGE Ľ , Ján a ADAMIŠ, Miroslav: Slovensko na ceste do Európskej únie. Kapitoly a súvislosti. Bratislava: Slovenská spolo č nos ť pre zahrani č nú politiku, Centrum pre európsku politiku a Úrad vlády SR, 2003. KI Č INOVÁ, Eva: Národná rada Slovenskej republiky v procese integrácie. In: Č orba, Juraj (ed.): Európske právo na Slovensku. Právny rozmer č lenstva Slovenskej republiky v Európskej únii. Bratislava: Nadácia Kalligram – Centrum právnych analýz, 2002, s. 139 – 151. LADRECH, Robert: Europeanization of Domestic Politics and Institutions: The Case of France. In: Journal of Common Market Studies 32/1994, s. 69 – 88. LANG, James T.: The Principle of Effective Protection of Community Law Rights. In: O’Keefe, Donald(ed.): Judicial Review in European Union Law. The Hague – London – Boston: Kluwer Law International, 2000, s. 235- 273. LINZ, Juan a STEPAN, Alfred: Problems of Democratic Transition and Consolidation. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996. 51

MESEŽNIKOV, Grigorij a KOLLÁR, Miroslav(ed.): Súhrnná správa o stave spolo č nosti 2002. Bratislava: Inštitút pre verejné otázky, 2002. NOVÁ Č KOVÁ, Daniela: Európska únia a Európske spolo č enstvá. In: Č orba, Juraj(ed.): Európske právo na Slovensku. Právny rozmer č lenstva Slovenskej republiky v Európskej únii. Bratislava: Nadácia Kalligram – Centrum právnych analýz, 2002, s. 37 – 53. PÍTROVÁ, Lenka a kol.: Úloha národných parlamentov v legislatívnom procese v Európskej únii. In: Právník 10/2002, s. 1013 – 1070. PROCHÁZKA, Radoslav: Mission Accomplished. On Founding Constitutional Adjudication in Central Europe. Budapest, New York: Central European University Press, 2002. PROCHÁZKA, Radoslav a kol.: Právny štát, tvorba a aplikácia práva. In: Mesežnikov, Grigorij a Kollár, Miroslav(red.): Súhrnná správa o stave spolo č nosti 2003. Bratislava: Inštitút pre verejné otázky, 2003. SCHRONK, Robert: Vo ľ ný pohyb osôb. In: Č orba, Juraj(ed.): Európske právo na Slovensku. Právny rozmer č lenstva Slovenskej republiky v Európskej únii. Bratislava: Nadácia Kalligram – Centrum právnych analýz, 2002, s. 305 – 323. WANDYCZ, Piotr: The Price of Freedom: A History of East Central Europe from the Middle Ages to the Present. London, New York: Routledge, 1992. WHITEHEAD, Laurence: East-Central Europe in Comparative Perspective. In: Pridham, Geoffrey(ed.): Building Democracy? The International Dimension of Democratisation in Eastern Europe. New York: St. Martin’s Press, 1994, s. 32- 59. 52

Vladimír Ben č , Daneš Brzica 63 Regionálna politika v kontexte vstupu SR do EÚ Úvod Rozdielna kvalita života, rozdielny ekonomický a sociálny vývoj v jednotlivých regiónoch sveta č i štátu je charakteristickou č rtou ľ udskej spolo č nosti na za č iatku 3 tisícro č ia. Globaliza č ný proces so svojimi ekonomickými, politickými, spolo č enskými, sociálnymi i kultúrnymi dopadmi na spolo č nos ť prináša dva„relatívne“ protichodné trendy: integráciu (homogenizáciu) a zárove ň atomizáciu(diverzifikáciu). Tieto trendy sa prejavujú v geografickom(priestorovom) i v hierarchickom(horizontálnom) usporiadaní ľ udskej spolo č nosti. Európsky integra č ný proces je tomu najlepším príkladom. Na jednej strane sa uskuto čň uje politická, ekonomická i kultúrna unifikácia v priestore Európy a na strane druhej, hlavne v oblasti správy veci verejných dochádza k regionalizácii. Riešenie problému ve ľ kosti územia, ktoré je schopné samosprávy a ekonomickej prosperity je aktuálnou témou politických i odborných diskusií v sú č asnej sa rozširujúcej sa Eurskej únie. Regionálny rozvoj v sú č asnej Európskej únii sa nachádza vo fáze dynamických zmien. Niektoré negatívne skúsenosti s nadnárodnou regionálnou politikou 64 EÚ a rozsiahle rozšírenie EÚ o chudobnejšie štáty si vyžadujú zásadnú reformu regionálnej politiky EÚ. Zárove ň mnohé národné štáty prehodnocujú svoj postoj k regionálnej politike 65 , a v kone č nom dôsledku dochádza k presunu mnohých národných kompetencií na regionálnu úrove ň . O to zložitejšie sa do týchto procesov zapája krajinám, ktoré ešte neukon č ili svoju transformáciu() na trhovú ekonomiku a kde miesto regionálnej politiky v rámci iných hospodárskych politík sa ešte len profiluje.. Tento fakt obmedzuje priestor na používanie nástrojov na podporu rovnomerného hospodárskeho rastu. Slovensko je dobrý príklad. Problém nástrojov regionálnej politiky charakterizuje od roku 1989 absencia integrovaného a koncep č ného prístupu k regionálnemu rozvoju, nesystematická podpora regiónov, nadmerné centralistické rozhodovanie a prerozde ľ ovanie finan č ných prostriedkov, nízka kvalita rôznych sektorových a regionálnych analýz prejavujúca sa v nízkej kvalite zásadných rozvojových dokumentov, ako aj nedostatok relevantných údajov o jednotlivých regiónoch 66 . 63 Vladimír Ben č – výskumný pracovník Výskumného centra Slovenskej spolo č nosti pre zahrani č nú politiku, n.o., Daneš Brzica – samostaný vedecký pracovník Ústavu slovenskej a svetovej ekonomiky SAV 64 Predovšetkým zásadný rozpor medzi konvergenciou na národnej úrovni a divergenciou na regionálnej úrovni (vi ď napr. Európska komisia(2001)), diskusia o neefektívnosti používania štrukturálnych fondov a rozporuplného prínosu štrukturálnych fondov ku konvergencii(vi ď napr. Funck a Pizzati(2003)). 65 Redukcia výdavkov na regionálnu politiku a snaha o nižšie prerozde ľ ovanie verejných zdrojov(Ve ľ ká Británia, Francúzsko, krajiny Beneluxu) a naopak presun niektorých kompetencií iných hospodárskych politík na regionálnu politiku ako aj presun kompetencií na regionálnu úrove ň (Nemecko, Taliansko, kohézne krajiny, č iasto č ne severské krajiny). Bachter(2003). 66 Pozri napr. Ben č (2002a), Hagovská(2000), Marcin č in(2001) a Sirák(1999). 53

Samotný Národný rozvojový plán SR na roky 2004-2006 konštatuje:„Doterajšie odvetvové politiky a ich nedostato č ná koordinácia prispievajú k oslabovaniu atraktívnosti a konkuren č nej schopnosti problémových oblastí, č ím sa prehlbuje ich problémovos ť , narušuje sa ich sociálno-ekologická stabilita a tiež zvyšuje náro č nos ť revitaliza č ných aktivít. Rovnako nie je jasná a jednozna č ná regionálna politika štátu a celkove nesystémové a nekoncep č né prístupy a riešenie problémov v krajoch.“ 67 Pod ľ a niektorých pozorovate ľ ov vyústil tento vývoj až do stavu, ke ď v mnohých slovenských regiónoch ob č ania stratili č as ť svojich práv prirodzených pre slobodnú spolo č nos ť , a to právo by ť informovaní ým, č i zodpovedí za svoj osud 68 . Na druhej strane je proces integrácie Slovenska do Európskej únie spojený s o č akávaniami ob č anov Slovenska predovšetkým v oblasti hospodárskeho rozvoja a zvyšovania životnej úrovne 69 . Túto skuto č nos ť č iasto č ne spôsobuje aj ur č itá fetišizácia pomoci Európskej únie na rozvoj regiónov. Odborná i verejná diskusia o charaktere hospodárskych politík a predovšetkým regionálnej politiky je obmedzená. Č innos ť Ministerstva výstavby a regionálneho rozvoja SR sa sústredí na prípravu na č erpanie štrukturálnych fondov a kohézneho fondu EÚ 70 . To v kone č nom dôsledku môže spôsobi ť ur č itú dezilúziu po vstupe Slovenska do EÚ, ke ď sa hospodárske rozdiely medzi regiónmi po vstupe do EÚ pravdepodobne ešte zvýšia 71 . Cie ľ om tejto kapitoly je zhodnoti ť vývoj a stav v oblasti regionálneho rozvoja a regionálnej politiky na Slovensku v kontexte vstupu Slovenskej republiky do Európskej únie a s oh ľ adom na prípravu Slovenska na č erpanie štrukturálnych fondov a kohézneho fondu EÚ. Na úvod uvádzame nieko ľ ko základných teoretických poznatkov o regionálnej politike s cie ľ om vysvetli ť úlohu a postavenie regionálnej politiky medzi ostatnými hospodárskymi nástrojmi štátu. V ď alšej č asti popisujeme sú č asný stav regionálnych disparít na Slovensku s cie ľ om identifikova ť najproblematickejšie oblasti ako aj faktory ur č ujúce potenciál ď alšieho rozvoja slovenských regiónov. V tretej č asti analyzujeme doterajší prístup k regionálnej politike na Slovensku, ktorý sa od roku 1999 výrazne profiluje na prípravu krajiny na č erpanie štrukturálnych fondov a kohézneho fondu EÚ. Štvrtá č as ť sa venuje konkrétnym oblastiam pripravenosti Slovenska na regionálnu politiku EÚ. Na ň u nadväzuje č as ť piata, ktorá vyhodnocuje používanie predvstupových prostriedkov EÚ poskytnutých Slovenskej republike. Závere č ná č as ť tejto kapitoly sa venuje pravdepodobným dopadom štrukturálnych fondov a kohézneho fondu EÚ na Slovensko a jeho regióny ako aj diskusii o budúcnosti regionálnej politiky v rozšírenej EÚ. Regionálna politika – teoretické prístupy Novodobá regionálna politika na Slovensku, ale i v ď alších bývalých socialistických krajinách, ešte len h ľ adá svoje postavenie vo vz ť ahu k iným hospodárskym nástrojom štátu.. Slovensko, ktoré zažilo po č as rokov 1948-1983 zna č ný hospodársky rast 72 aj na úkor rozvoja Č eskej republiky, bolo koncom 80-tych rokov 20-teho storo č ia krajinou s malými regionálnymi rozdielmi 73 . Aj napriek zna č ným skúsenostiam s lokalizáciou firiem predovšetkým do oblastí s predpokladaným rastom po č tu obyvate ľ stva a rýchlou urbanizáciou 67 NRP(2003), str.46. 68 Tóth(2003). 69 Vi ď Tabu ľ ku č .I. alebo Eurobarometer(2002/2). 70 Ben č (2002b), Kling(2003). 71 SAV(2003), Svetová banka(2002), NRP(2003). 72 Marcin č in a Lubyová(2002). 73 Mládek(1990), Blažek(1996). 54

(aj na základe geopolitických rozhodnutí avšak bez oh ľ adu na efektívnos ť lokalizácie) nemožno budova ť na základoch vtedajších politík. Principiálna zmena socio-ekonomického systému po roku 1989 neumož ň uje aplikova ť predchádzajúce skúsenosti do nových podmienok. O to viac po roku 1989 vystupujú do popredia politiky realizované v krajinách západnej Európy, kde existuje zna č ná skúsenos ť s realizáciou regionálnej politiky v podmienkach trhového hospodárskeho systému. Preto považujeme na úvod tejto kapitoly za dôležité oboznámi ť č itate ľ a so základnými pojmami a teóriami týkajúcimi sa regionálneho rozvoja a regionálnej politiky s cie ľ om vytvori ť širšiu predstavu o regionálnej politike ako aj s cie ľ om uvies ť č itate ľ a do ď alších č astí tejto kapitoly. Už samotný pojem región prináša zna č nú nejednotnos ť názorov, rôzne chápanie a vnímanie tohto pojmu odborníkmi, č i laikmi. Geografi i mnoho regionalistov prisudzuje definícii regiónu predovšetkým charakter geografického regiónu, pretože práve geografické faktory a prírodné hranice predur č ili spôsob naplnenia priestorových jednotiek špecifickými ľ udskými č innos ť ami(sociálne, ekonomické, kultúrne, environmentálne a i.). Vä č šina definícií regiónu zah ŕň a pojmy ako homogenita, súdržnos ť , špecifický znak č i vlastnos ť , na základe ktorých sa dá región odlíši ť od s ním susediacich regiónov 74 . V sú č asnosti však vzájomná interakcia jednotlivých faktorov(znakov) regiónu si vyžaduje komplexný a syntetický prístup k definovaniu regiónu, aj Tabu ľ ka č .1: Klasifikácia regiónov NUTS pod ľ a po č tu obyvate ľ ov Úrove ň Minimum Maximum ke ď v praxi dominuje prístup vymedzovania NUTS I 3.000.000 7.000.000 predovšetkým homogénnych regiónov(vymedzenie regiónu na základe jednej alebo nieko ľ ko-málo vlastností). Naj č astejšie vymedzenými regiónmi sú regióny politické, administratívne, socio-ekonomické, vidiecke alebo urbánne, kultúrne, prírodné č i morfologické 75 . NUTS II 800.000 3.000.000 NUTS III 150.000 800.000 Prame ň : Nariadenie(EC) č .1059/2003 Pre ú č ely regionálnej politiky EÚ bola charakteristika regiónu zadefinovaná v rámci systému NUTS, kde ur č enie hranice medzi regiónmi je viac-menej politicko-administratívnym rozhodnutím každého č lenského štátu a ve ľ kos ť regiónu je definovaná na základe odporú č aného po č tu obyvate ľ ov, ktorí obývajú ur č itý priestor 76 . Klasifikácia NUTS má predovšetkým slúži ť ako koherentný systém na rozdelenie územia EÚ s cie ľ om poskytova ť štatistické informácie. Dostupnos ť štatistických informácií však následne ovplyv ň uje tvorbu a implementáciu regionálnej politiky EÚ 77 . Klasifikácia NUTS má by ť zárove ň návodom kandidátskym krajinám na regionálnu klasifikáciu ich krajín a každá kandidátska krajina musela v rámci prístupových rokovaní v rámci acquis communautaire klasifikova ť svoje územie pod ľ a systému NUTS 78 . 74 Napr. Clark(1990):„Región je plocha na zemskom povrchu s jedným alebo viacerými znakmi, resp. jednou alebo viacerými vlastnos ť ami(prírodnými alebo spojenými s výsledkami ľ udskej č innosti), ktoré ur č ujú mieru jeho homogenity a robia ho odlišným od území, ktoré ho obklopujú.“ 75 Viac o diskusii k pojmu región vi ď v Tej(2002). 76 Hoci systém NUTS bol vyvinutý v 70-tych rokoch a bol používaný od roku 1988 v Európskej legislatíve, až v roku 2003 je adoptovaný do Európskej legislatívy v rámci Nariadenia(ES) č . 1059/2003. 77 Tvorba a implementácia regionálnej politiky EÚ sa realizuje na úrovni NUTS II. Rozhodnutie o vymedzení územia môže ovplyvni ť jeho vhodnos ť pre kritéria pomoci z fondov EÚ(predovšetkým kritérium HDP pod 75% priemeru krajín EÚ, Cie ľ 1), napr. Slovensko mohlo by ť rozdelené v rámci úrovne NUTS II na 2 regióny, č ím by sa Bratislavský kraj stal vhodným aj pre Cie ľ 1. 78 V rámci negocia č nej kapitoly č . 21: Regionálna politika a koordinácia štrukturálnych nástrojov. 55

Č asto používanými pojmami v spojení s regiónom je rast a rozvoj, pri č om sú č asto chápané ako hospodársky rast, resp. hospodársky rozvoj. Tieto pojmy sa však nedajú stotož ň ova ť , aj ke ď rozvoj nie je možný bez hospodárskeho rastu 79 . Rast 80 je predovšetkým spojený s pozitívnou zmenou kvantitatívnych charakteristík regiónu(napr. zvýšenie zamestnanosti, zlepšenie príjmov obyvate ľ stva, vyššia spotreba a pod.). Rozvoj 81 je hodnotovo orientovaný pojem, o ktorom síce jestvujú ur č ité predstavy, ale ktorého exaktný obsah v princípe musí definova ť každý sám. Rozvoj je viac-menej spojený so zmenou kvalitatívnych charakteristík (zlepšenie vzdelanostnej úrovne, zlepšenie environmentálnej alebo dopravnej infraštruktúry a pod.). Ak hovoríme o regionálnom rozvoji, hovoríme o rozvoji konkrétneho regiónu. Regionálny rozvoj predstavuje kvantitatívny a kvalitatívny rast hospodárskeho a sociálneho potenciálu regiónu(zvyšovanie hospodárskej a životnej úrovne jeho obyvate ľ stva) a musí teda zah ŕň a ť dva pojmy: 1) Trvalo udržate ľ ný rozvoj 82 je taký rozvoj, ktorý umož ň uje uspokojovanie potreby sú č asných generácií bez ohrozenia možnosti budúcich generácií zabezpe č i ť ich vlastné potreby, pri č om ide o proces, v ktorom využívanie zdrojov, smerovanie investícií, orientácia technologického rozvoja a inštitucionálne zmeny sú všetky vo vzájomnej harmónii a podporujú tak sú č asný, ako aj budúci potenciál nap ĺň a ť ľ udské potreby a nároky. 2) Ekonomický rozvoj 83 je dlhodobý vzostup schopnosti ekonomiky poskytova ť rozmanité tovary a služby a táto schopnos ť je založená na rozvoji technológií a na inštitucionálnych a systémových zmenách. Rozvoj v sebe zah ŕň a inovácie, ktoré spôsobujú kvalitatívne zmeny ekonomického systému. Hlavnými faktormi, ktoré ovplyv ň ujú regionálny rozvoj sú: 1) demografická situácia(po č etnos ť obyvate ľ stva, veková štruktúra, vzdelanostná úrove ň , migrácia a i.), 2) stupe ň urbanizácie, 3) prírodné zdroje a ich dostupnos ť , 4) životné prostredie(ochrana prírody a krajiny), 5) technická a sociálna infraštruktrúra(dopravná, telekomunika č ná, školské a zdravotnícke zariadenia, kultúrne zariadenia) 6) ekonomické faktory: - odvetvová štruktúra(pomer priemyslu, služieb a po ľ nohospodárstva); - lokalizácia firiem, ich po č etnos ť , ve ľ kos ť (z poh ľ adu obratu, zamestnanosti a i.) a prevládajúca organiza č ná forma; - intenzita vnútro i medzi-regionálnych ekonomických väzieb; - priame a nepriame vplyvy hospodárskej politiky štátu(fiškálna, monetárna, odvetvová, regionálna a i.); 7) priame a nepriame vplyvy iných politík štátu(zahrani č ná politika, bezpe č nostná politika, vzdelávacia politika a i.), 8) systém verejnej správy a samosprávy a ich kvalita. Vybavenos ť týmito faktormi, prípadne ich ú č innos ť na ten-ktorý región spôsobuje rozdiely (disparity) medzi jednotlivými regiónmi. Teoretická diskusia, ktorej snahou je pochopi ť vznik 79 Tej(2002). 80 Matoušková a kol.(2000). 81 Maier a Tödtling(1998). 82 Brundtland(1987). 83 Hamalová a kol.(1997). 56

regionálnych disparít, sa vyprofilovala do dvoch extrémnych poh ľ adov. Základný problém už vzniká pri definovaní toho, č i dochádza ku konvergencii alebo divergencii medzi regiónmi, č i dochádza k polarizácii ekonomických aktivít(napr. model jadro-periféria) alebo dochádza k homogénnej distribúcii výrobných aktivít v priestore, č i treba alebo netreba uskuto čň ova ť zásahy nástrojmi verejnej politiky(predovšetkým regionálnej politiky) do trhového prostredia s cie ľ om pozitívnej č i negatívnej motivácie jednotlivých regiónov. Neoklasický model 84 je založený na predpoklade, že zvýšenie obchodu a ekonomickej integrácie vedie k spontánnej konvergencii kvôli klesajúcim marginálnym výnosom z výrobných vstupov. Kapitálové investície by mali prúdi ť do menej rozvinutých regiónov s nižšou kapitálovou zásobou a nižším príjmom na osobu, v ktorých môže kapitál zarobi ť vyššie zisky. Zvýšené investície by sa mali premietnu ť do produktívnejších kapacít a vyššej produktivity, č o by malo vies ť k vyššej hladine príjmov a spontánnej reálnej konvergencii k úrovni vyspelejších regiónov. Verejná politika pod ľ a tohto modelu nemôže ma ť priamy vplyv na mieru dlhodobého rastu. Politiky prispievajúce ku konvergencii by sa mali sústredi ť na makroekonomickú stabilitu, otvorenos ť ekonomiky, štrukturálne reformy a rozvoj a reguláciu finan č ného trhu. Tento model podporuje aj príklad Írska a Grécka, kde sa konvergencia urýchlila až po úspešnej makroekonomickej stabilizácii a dezinflácii. Endogénne rastové modely 85 považujú za najdôležitejšie faktory technologické postupy, vedomosti, ľ udský kapitál a verejný kapitál pre vytváranie trvalého pôsobenia na rozvoj regiónu. Základom týchto modelov je poznatok o medziregionálnom vedomostnom prelievacom efekte(knowledge spillovers), ke ď imitácia inovácie je ove ľ a lacnejšia ako inovácia a je prístupná aj zaostalým regiónom. Hlavným kanálom pre technologické spillovers je zahrani č ný(medziregionálny) obchod a zahrani č né investície. Romer považuje za hlavný zdroj rastu vedu a výskum. To dokazuje na príklade vládnej politiky v Írsku zameranej na zlepšovanie ľ udského kapitálu a technologického potenciálu, č ím pritiahla priame zahrani č né investície do vysoko špecializovaných priemyselných odvetví. Poznatky získané z priamych zahrani č ných investícií potom ovplyvnili proces endogénneho rastu. Ď alší experti 86 považujú ľ udský kapitál za základný predpoklad pre konvergenciu. Zárove ň poukazujú na dôležitos ť vládnych výdavkov predovšetkým na budovanie infraštruktúry (transportnej a telekomunika č nej), ktorá má následne pozitívny vplyv na produktivitu firiem. Vä č šina teórií regionálneho rozvoja však poukazuje na mnohé obmedzenia vo ľ ného trhu a nerovnakú„pozíciu“ regiónov a teda poukazujú na prevládajúcu tendenciu k divergencii (vi ď Prílohu č .2). Z poh ľ adu Slovenska, vývoja v jeho regiónov a charaktere vznikajúcej regionálnej politiky je dôležité venova ť pozornos ť teórii jadro-periféria. Z poh ľ adu tejto teórie rozpracovanej viacerými autormi 87 u viacero rýchlo rastúcich krajín(regiónov) je hospodársky rast hnaný predovšetkým prudkým rozvojom rastových centier(hlavné mesto alebo hospodárske aglomerácie), pri č om relatívne pomalší rast ostatných č astí krajiny vedie k zvä č šovaniu regionálnych disparít(tendencia divergencie). Pod ľ a tejto teórie je geograficko-hospodárska koncentrácia firiem v ekonomicky rozvinutejších oblastiach do ur č itého momentu ve ľ mi výhodná pre príliv ď alších investícií. Ak však integrácia dosiahne ur č itý stupe ň saturácie daného územia a vy č erpania hospodárskych výhod z tejto integrácie, firmy sa za č nú presúva ť do regiónov, kde budú ma ť lepšie ekonomické podmienky pre 84 Viner(1950), Solow(1956). 85 Romer(1986), Romer(1990), Aghion a Howitt(1992). 86 Cannon(2000), Aschauer(1989), Munnell(1990). 87 Myrdal(1957), Hirschman(1958), Perroux(1950), Boudeville(1966), North(1955), Friedmann(1966). 57

dosahovanie ziskov spôsobené hlavne nižšími nákladmi produkcie(napr. lacnejšia pracovná sila). Presun investícií umožní následne chudobnejšiemu regiónu dobieha ť tie bohatšie. Verejná politika vo vä č šine prípadov podporuje na za č iatku rast týchto hospodárskych centier, lebo je v centrách rastu vyvíjaný tlak na budovanie potrebnej infraštruktúry a zárove ň rast národnej ekonomiky ako celku je politicky ve ľ mi oce ň ovaný. Neskôr však vznik disparít núti verejnú politiku pre rozhodnutie sa pre regionálnu spravodlivos ť a solidaritu, a prioritou verejnej politiky sa stávajú chudobné regióny 88 . Samotní autori jednotlivých teórií jadroperiféria však majú rozdielny názor na úlohu verejných politík pri tlmení, resp. znižovaní regionálnych disparít vznikajúcich pri rozdielnom raste jadra a periférie. Hirschman odporú č a najprv posilni ť jadro a potom pomôc ť perifériám da ň ovými ú ľ avami a úpravami monetárnej politiky, Perroux a Boudeville odporú č ajú implementovanie hnacích odvetví do ekonomiky a Friedmann odporú č a decentralizáciu a posil ň ovanie mestských regiónov na perifériách. Rozhodnutie verejnej politiky kam alokova ť verejné zdroje má dôležitý vplyv na celkový rast štátu a zárove ň na vývoj regionálnych disparít. Na príklade Španielska 89 sa dá poukáza ť , že keby sa verejné investície v rokoch 1981-1990 distribuovali na princípe efektívnosti (výnosnosti), tak priemerný HDP za toto obdobie by bol o 1,58% vyšší, ale regionálne disparity by sa zvä č šili o 18,29% oproti sú č asnej realite. Naopak, ak by Španielsko prísne dodržalo princíp solidarity a regionálnej rovnoprávnosti, HDP by bol o 1,62% nižší, ale miera disparít by bola o 13,54% menšia. Práve rôznorodý poh ľ ad teórií na prí č inu vzniku medziregionálnych rozdielov ako aj rozpor vnímania tendencie vývoja(divergencia č i konvergencia) vytvára neustále diskusie na politickej i odbornej úrovni o dôležitosti č i nedôležitosti regionálnej politiky, jej postavení v rámci iných hospodárskych politík a v neposlednom rade aj o zásadných ekonomických rozhodnutiach štátu(napr. miera angažovanosti sa štátu v ekonomike prostredníctvom verejných politík). Existuje viacero definícií regionálnej politiky. Regionálna politika predstavuje 90 všetky verejné intervencie, ktoré vedú k zlepšeniu geografického rozdelenia ekonomických č inností, resp. ktoré sa pokúšajú napravi ť ur č ité priestorové dôsledky vo ľ nej tržnej ekonomiky pre dosiahnutie dvoch vzájomne závislých cie ľ ov: ekonomický rast a zlepšenie sociálneho rozdelenia ekonomických efektov. Vanhove a Klaassen zárove ň rozlišujú 5 fáz realizácie regionálnej politiky: 1) definovanie regionálnych problémov, vrátane ich pôvodu, 2) definovanie cie ľ ov, č o najviac kvantifikovate ľ ných, 3) definovanie stratégie, ktorú bude treba uplatni ť , 4) identifikácia nástrojov, ktoré bude treba použi ť , 5) vyhodnotenie použitej politiky. Wokoun 91 definuje regionálnu politiku ako súbor cie ľ ov, opatrení a nástrojov vedúcich k znižovaniu príliš ve ľ kých rozdielov v socio-ekonomickej úrovni jednotlivých regiónov. Charakter regionálnej politiky v akomko ľ vek štáte alebo regióne závisí od mnohých faktorov, predovšetkým však od vnímania regionálnych disparít obyvate ľ mi i politikmi ale i od charakteru iných verejných politík. Regionálna politika potom musí h ľ ada ť svoje miesto, t.j. 88 Svetová banka(2002). 89 De La Fuente(1996). 90 Vanhove a Klaassen(1987). 91 Wokoun(2003). 58

č i zmier ň ova ť socio-ekonomické problémy v zaostávajúcich alebo štrukturálne postihnutých regiónoch(pois ť ovacia regionálna politika) alebo napomáha ť dosiahnutiu vonkajšej konkurencieschopnosti štátu ako celku podporou konkurencieschopnosti jadrových aglomerácií daného štátu(strategická regionálna politika) 92 . Iné č lenenie typov regionálnej politiky poskytuje Lauschmann 93 : - rastovo orientovaná(optimálna alokácia výrobných faktorov v priestore prostredníctvom koordinácie súkromných a verejných investi č ných aktivít) - stabiliza č ne orientovaná(koordinácia regionálnej a odvetvových politík štátu s cie ľ om dosiahnu ť relatívne vyvážené hospodárske štruktúry v jednotlivých regiónoch) - infraštruktúrne orientovaná(verejné politiky majú zabezpe č i ť relatívne rovnomerné vybavenie jednotlivých regiónov infraštruktúrou. Regionálna politika využíva viaceré nástroje na viacerých úrovniach 94 : a) Makroekonomické - investície do technickej infraštruktúry, - fiškálna politika(regionálne diferencované da ň ové sadzby, da ň ové prázdniny, rozšírenie a územná diferenciácia odpo č ítate ľ ných položiek zo základu dane, regionálne diferencované progresívne odpisovanie), - monetárna politika(garancie úverov, znížené úrokové sadzby), - sociálna politika(ú ľ avy alebo do č asné odpustenie povinných odvodov za zamestnancov, regionálne diferencovaná aktívna politika na trhu práce), - protekcionizmus(dovozné limity, clá), b) Mikroekonomické - realokácia pracovnej sily(náhrada nákladov na s ť ahovanie, bytová politika), - realokácia kapitálu(úvery, subvencie na pracovnú silu, subvencie na dopravu zamestnancov), c) Iné nástroje - poskytovanie informácií a poradenstva, - administratívne nástroje(rozhodnutie o zastavení ekonomickej č innosti). Regionálne disparity na Slovensku Pri absencii regionálnej politiky v procese transformácie, ve ľ kos ť a charakter regionálnych disparít závisí od mnohých faktorov: charakteru hospodárskych reforiem a realizovaných politík, stup ň a urbanizácie, lokalizácie pólov rozvoja a faktorov rozvoja(kapitál, ľ udské zdroje, technológia) v štáte, prevládajúceho hospodárskeho charakteru jednotlivých regiónov (druh priemyslu, podiel po ľ nohospodárskej výroby a i.), geomorfologických podmienok, rozsahu a kvality dopravnej, sociálnej a environmentálnej infraštruktúry a iných. Rozsah transformácie a prechod z centrálne riadenej ekonomiky na trhovú predstavuje priniesol doteraz na Slovensku zna č né náklady spojené s opatreniami na stabilizáciu makroekonomiky(hospodárske 92 Blažek a Uhlí ř (2002). 93 Lauschmann(1973). 94 Wokoun(2003). Tabu ľ ka č .2: Všeobecné charakteristiky regiónov k 31.12.2002 Kraj, SR Rozloh a[km 2 ] Obyvate ľ stvo Obce Stupe ň urbanizácie[%] SR spolu 49 033 5 379 161 2 883 56,0 Bratislavský 2 052 599 736 72 83,7 Trnavský 4 148 550 911 249 50,1 Tren č iansky 4 502 603 494 276 57,7 Nitriansky 6 344 711 002 350 48,0 Žilinský 6 788 693 041 315 51,1 Banskobystrický 9 455 660 110 516 54,2 Prešovský 8 993 793 182 666 50,2 Košický 6 751 767 685 439 56,5 59 Prame ň : Štatistický úrad SR

reformy), s vytváraním konkuren č ného otvoreného trhu, s liberalizáciou a dereguláciou cien a miezd, s privatizáciou a vytváraním systému správy obchodných spolo č ností(corporate governance), a s vytváraním vládnych inštitúcií nevyhnutných na fungovanie trhu a ochranu vlastníckych práv. Transformácia na Slovensku okrem roz č arovania z priebehu a výsledku reforiem 95 (predovšetkým ich pomalos ť , výrazný prepad tvorby HDP, ve ľ ká miera nezamestnanosti, polarizácia príjmov v spolo č nosti, chudoba, korupcia a i.) vyprofilovala z h ľ adiska regionálneho rozvoja tri línie tvorby disparít, z toho dve v dimenzii jadro-periféria a jedna Tabu ľ ka č .3: Transformácia SR v rokoch 1990-2002 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Rast HDP(i)%-2,5-14,6-6,5-3,7 5,2 6,5 5,8 5,6 4,0 1,3 2,2 3,3 4,4 Index HDP(ii)% 97,2 83,3 77,9 75,0 78,7 84,1 89,7 95,5 99,7 102,4 na na na Inflácia Nezamestnaní k 31. 12. - z toho% Rómov Nezamestnanos ť (iii) % 10,4 61,2 10,0 23,2 13,4 9,9 5,8 6,1 6,7 14,2 8,4 6,5 3,4 os. 39 603 301 951 260 274 368 095 371481 333 291 329 749 347 753 428 209 535 211 506 497 533 652 504 077 % 21,2 15,5 15,5 14,0 13,5 16,6 19,0 19,2 na na na na na % 1,5 11,8 10,4 14,4 14,6 13,1 12,8 12,5 15,6 19,2 17,9 18,6 17,5 Poznámky:(i) stále ceny 1995, za roky 2000-2002 predbežné údaje(ii) stále ceny, rok 1989=100(iii) Miera evidovanej nezamestnanosti k 31.12. (iiii) na= údaje nedostupné. Prame ň : Morvay(2000), NÚP, NBS. línia vytvárajúca špecificky postihnuté regióny. Prvá sa prejavuje v zna č nom zvýraznení socio-ekonomického rastu Bratislavského kraja a vzniku disparity medzi týmto krajom a ostatnými krajmi. Druhá línia sa prejavuje v prehlbovaní sa disparity medzi mestskými sídlami a vidiekom. Tretia línia sa prejavuje vznikom viacerých typov postihnutých regiónov so špecifickými bariérami rozvoja. Slovensko dosahuje na za č iatku 3. tisícro č ia zna č nú zaostalos ť v hospodárskom vývoji za krajinami Európskej únie. Táto zaostalos ť sa logicky premieta do nižšej životnej úrovne obyvate ľ stva. Kvantitatívnym vyjadrením tohto zaostávania je porovnanie tvorby HDP, kde Slovensko dosahuje iba 50% úrovne HDP priemeru 15 krajín EÚ(vi ď Tabu ľ ku č .4). Nízka tvorba HDP je spôsobená predovšetkým nízkou ekonomickou výkonnos ť ou regiónov a nevyužívaním kapacít(predovšetkým ľ udských a výrobných) v regiónoch. Jedine Bratislavský kraj dosahuje tvorbu HDP takmer na rovnakej úrovni ako je priemer krajín EÚ a zárove ň vytvára takmer štvrtinu slovenského HDP. Vytvorený HDP v Bratislavskom kraji je takmer trikrát vyšší ako v najzaostalejšom regióne – v Prešovskom kraji. Ostatné kraje sa podie ľ ajú takmer rovnakým podielom na tvorbe HDP. Táto disproporcia je ešte výraznejšia medzi podielom regiónov na tvorbe HDP a ich podielom na obyvate ľ stve SR. Výhodná poloha Bratislavského kraja vzh ľ adom na blízkos ť bohatých trhov 96 , relatívne dobrá infr T a a š b t u r ľ u k k a t č ú . r 4 a : , R v e y gi s o o n k ál ý ny po H d D i P e , l b v e z ž d n e é l c a e n n é y ho obyvate ľ stva ako aj budovanie Bratislavy ako hlavného K m ra e j, st S a R spojené 19 s 99 lo ,% ka z li E z Ú ác 1 i 5 o (i u ) 2 a 0 d 0 m 0 T , i M a n b i i u l s . ľ t S k r k a at č 2 í . v 0 5 0 n : 0 P e , o j % d in i S e f l R r j a e 1 š d 9 t n r 9 o u 5 t , k li M t v ú ý il r c . y h Sk s p e r k 1 i t 9 n o 9 i r 5 e o , s v % lo na SR hru 2 b 0 e 0 j 0/ p 1 r 9 id 95 a , ne v j % Bra S t R is s l p a o v lu skému kraju zna č nú 4 v 8 ýhodu opr 9 o 3 h t 0 i od 1 o 7 n s 2 o t t a e t , n r ý o m k 2 1 k 0 0 0 r 0 a 0 j , o v m % a 5 B 68 r 9 a 2 t 3 islava s 1 a 00 s ,0 tala jedn 1 ý 6 m 3,5 z n B a r j a r t ý is c la h v l s e ký jšie sa rozvíjajúcic 9 h 5 sa pólov r 2 a 2 s 5 t 1 u 0 K 1 z r p aj o , m SR e 2 d 4 z ,2 i k P a ô n d d oh id 1 os 2 á p 3 t o s 4 d k 5 á 6 y r c st h vo kra 2 P j 1 í r n , i 7 e . m T y e s n el t a o ra 18 s 2 t ,3 s S a lužby pre T j r a n v av u s j k e ý v prehlbovaní dispa 5 r 2 ity medzi tý 95 m 8 t 0 o 8 krajom 10 a ,3 ostatný 6 m 4 8 i 5 k 7 rajmi a s 1 t v 1 a , v 4 d e i b c n h íc o tv tó o m 1 i 4 i 7,7 Tren č iansky 44 9S6R73sp8olu 10,4 642,9582 11,035,8 154,6 59,3 Nitriansky 40 10B7ra9t0is0lavský 11,6 613,5719 11,227,4 169,3 71,2 95 Žilinský 40 10T1rn3a8v9ský 10,9 670,5875 10,743,7 166,6 48,8 Morvay(2000), Marcin č in a Beblavý(2000). 96 Banskobystrický 43 9T5re8n0 č 8iansky 10,3 654,4288 11,345,8 149,0 48,7 Profilácia rýchlo hospodársky ras 3 tú 1 ceho trojuho 8 l 3 ní 7 k 1 a 5 Viede ň – 9, B 0 udapeš ť 5 – 2 B 9 r 1 a 0 tislava, kt 9 o , r 3 ého rozvoj 1 s 5 a 8,2 pra P v r d e e š p o o v d sk o ý bne ešte zvýrazní po vstupe Slovenska N a it M ria a n ď sk ar y ska do EÚ. 7,5 42,9 49,6 Košický 47 12Ž3ili7n1s3ký 13,3 746,5236 13,438,3 162,3 57,3 Poznámka:(i) Hrubý domáci produkt na obyvate ľ a Bv aPnKskSo, bEyÚstr1i5c=ký100. Prame ň :6Š,0tatistický úrad SR3.4,4 59,7 Prešo 6 vs 0 ký 5,7 33,7 60,6 Košický 5,6 31,6 62,7 Prame ň : Štatistický úrad SR, výpo č ty autorov.

vývoja viacerých faktorov rozvoja: lokalizácii domáceho a zahrani č ného kapitálu, lokalizácii firiem, miere nezamestnanosti, ponuke pracovných príležitostí, technologickej a inova č nej úrovni, v príjmoch a kúpyschopnosti obyvate ľ stva, v produktivite práce, v kvalite služieb a iných. Z poh ľ adu podielov jednotlivých sektorov na tvorbe regionálneho HDP(vi ď Tabu ľ ku č .5), Bratislavský kraj vykazuje najlepšiu štruktúru, ke ď výrazne najvyšší podiel majú služby, ktoré sa zna č nou mierou podie ľ ajú na tvorbe pridanej hodnoty a zárove ň vykazujú najvyššiu produktivitu práce. Kraje na západnom Slovensku sú charakteristické zna č ným podielom priemyselnej výroby na pridanej hodnote. Vývoj pomeru jednotlivých sektorov hospodárstva na Slovensku pripomína situáciu vo Ve ľ kej Británii v rokoch 1950-1980, ke ď vládna priemyselná a regionálna politika bola postavená na chybnom predpoklade, že„továrenské, resp. priemyselné“ investície a zamestnanos ť sú dôležitejšie samé o sebe v porovnaní s trhovými službami priemyslu, s tým rozdielom, že na Slovensku sa táto situácia vytvára prirodzenou lokalizáciu firiem, hlavne ich rozhodovacích centier do hlavného mesta. Vo Ve ľ kej Británii tento vývoj vytvoril nebezpe č nú„sociologickú pascu“ medzi juhovýchodom Anglicka a zbytkom krajiny 97 . Juhovýchod krajiny koncentruje zamestnanos ť v službách a zbytok krajiny je ve ľ mi závislý na priemyselnej zamestnanosti t.j. rozhodovacie centrá(vyššie mzdy, lepšia kvalita pracovných miest, kvalifikovanejší zamestnanci, lepšia adaptabilita pracovnej sily na zmeny trhu práce 98 ) sú lokalizované do hlavného mesta a výrobné prevádzky sú v regiónoch. Tento vývoj vo Ve ľ kej Británii priniesol viaceré ponau č enia z polarizácie regiónov: § vznik ve ľ kých disparít v miere nezamestnanosti a v kvalite životnej úrovne medzi juhovýchodom a ostatnými č as ť ami Ve ľ kej Británie, § politická polarizácia – dominancia konzervatívcov na juhu Anglicka a naopak labouristov v ostatných č astiach, § tendencia neustáleho prehrievania ekonomiky na juhovýchode a nízkej ekonomickej aktivity v iných regiónoch, § vytvorenie predpokladov, štandardov a vz ť ahov„lacnej“ pracovnej sily, ke ď rozhodovacie centrá firiem sú vzdialené od výrobných oblastí, § neexistencia„záchrannej siete“ možnosti zamestna ť sa v sektore priemyselných služieb(pre jeho absenciu) v niektorých regiónoch vytvorila situáciu odporu k modernizácii a lepšej efektivite práce s obavou o stratu zamestnania, § nedostatok kvalitných a vzdelaných ľ udí pre výrobný priemysel, lebo vä č šina talentovaných ľ udí nešla do výrobného priemyslu, ale za prácou prinášajúcou lepšie benefity. Podobné tendencie sa za č ínajú prejavova ť na Slovensku 99 a je dôležité aby vládne politiky reagovali na tieto vznikajúce problémy. Ď alším faktorom, ktorý podporuje tendenciu narastania disparít medzi Bratislavským krajom a ostatnými regiónmi je rozdielna vybavenos ť kapitálom. Bratislavský kraj koncentruje viac ako ¼ fixného kapitálu a zárove ň alokuje takmer ¾ priamych zahrani č ných investícií 97 McEnery(1981). 98 Ú č tovník alebo manažér má vä č šiu schopnos ť a variabilitu na uplatnenie sa na trhu práce ako špecializovaný robotník, napr. strojár v prípade krachu firmy. 99 Napr. regionálne diferencie vo vývoji nezamestnanosti, výsledky volieb do samosprávy, odliv mladých ľ udí z regiónov do Bratislavy, resp. vä č ších aglomerácií. 61

v Slovenskej republike(vi ď tabu ľ ku č .6) 100 . Ak abstrahujeme od zahrani č ných investícií do bankového sektora a od privatizácie prirodzených monopolov, ktorých sídlo je v Bratislave, je evidentné, že Bratislavský región získal najlepšiu pozíciu z poh ľ adu prílevu zahrani č ného kapitálu. Dôležitým č inite ľ om zahrani č ných investícií je predovšetkým pozitívny prínos know-how a technológií. Okrem toho zahrani č né investície na Slovensku sa javia ako významný č inite ľ skvalit ň ovania podnikate ľ ského prostredia a zavádzania pozitívnych praktík do riadenia firiem 101 . Nemenej dôležitý efekt pôsobenia PZI na Slovensku je investovanie do ľ udských zdrojov oproti slovenským subjektom(vi ď Tabu ľ ku č .7). Organizácie v medzinárodnom vlastníctve vynaložili o 1,4-krát viac prostriedkov na mzdy a vzdelávanie zamestnancov ako organizácie v slovenskom vlastníctve. Okrem výhodnej polohy Bratislavského kraja, vybavenie lepšou technickou a sociálnou infraštruktúrou, kvalifikovanejšou pracovnou silou s vyšším zastúpením vysokoškolského a stredoškolského vzdelania, významný podiel na rozhodovaní o lokalizácií investícií má úvaha o produktivite práce a nákladoch na pracovnú silu. Slovensko v roku 2001 v súhrnnej produktivite práce(HDP/po č et zamestnancov) vo č i priemeru EÚ bolo na úrovni 56% 102 . Táto úrove ň produktivity práce je odrazom nízkej konkuren č nej schopnosti slovenskej ekonomiky ako aj dôsledkom zaostávania technických parametrov a kvality výroby. Štruktúra výroby je charakteristická vysokým podielom výrobkov s nižšou pridanou hodnotou štandardnej Tabu ľ ka č .6: Priame zahrani č né investície v SR (i) (k 30.6.2003, mil. Sk, b.c.) a vybavenie regiónov hrubým fixným kapitálom(k 31.12.2000, mil. Sk, b.c.) Kraj, SR PZI podnikový sektor v% PZI spolu v% HFK spolu v% SR spolu 258 914 100,0 320 800 100,0 250 201 Bratislavský 170 563 65,9 232 449 72,5 71 118 Trnavský 12 574 4,9 12 574 3,9 23 157 Tren č iansky 8 761 3,4 8 761 2,7 24 686 Nitriansky 8 506 3,3 8 506 2,7 34 495 Žilinský 12 307 4,8 12 307 3,8 21 757 Banskobystrický 8 189 3,2 8 189 2,6 21 830 Prešovský 5 764 2,2 5 764 1,8 17 411 Košický 32 250 12,5 32 250 10,1 35 747 Poznámka:(i) majetkový kapitál a reinvestovaný zisk. Prame ň : NBS a Štatistický úrad SR. 100,0 28,4 9,3 9,9 13,8 8,7 8,7 7,0 14,3 Tabu ľ ka č .7: Mesa č né náklady práce pod ľ a vlastníctva firmy(v Sk/zamestnanec) Vlastníctvo/Rok 2002 2001 SR priemer Súkromné tuzemské Družstevné Štátne Obecné Združenia, pol. strany a cirkev Zahrani č né Medzinárodné Prame ň : Štatistický úrad SR. 21 039 20 332 15 854 20 935 16 847 17 659 26 220 28 009 19 365 18 063 14 345 18 832 20 288 14 760 25 690 28 864 100 Významná č as ť zahrani č ných investícií je na Slovensku alokovaná formou akciového kapitálu v rámci uskuto č nenej privatizácie bankového sektora a podnikového sektora. Drvivá vä č šina privatizovaných bánk a firiem má sídlo a je registrovaná v Bratislave, č o skres ľ uje štatistiku. Aj napriek tomu je nepomer v regionálnej alokácii zahrani č ných investícií zna č ný. 62

produkcie konkuren č ne schopnej predovšetkým cenou. V rámci medziregionálneho porovnania produktivity práce je zrejmá efektivita lokalizácie investícií do Bratislavského kraja. Bratislavský kraj dosahuje 4,7-krát vyššiu produktivitu práce ako Prešovský kraj. Zárove ň však rozdiel medzi nákladmi práce na zamestnanca medzi Bratislavským a Prešovským krajom je iba 1,5-krát vyšší(vi ď Tabu ľ ku č .8). Najvä č ším problémom Slovenska a jeho regiónov je vysoká miera nezamestnanosti, ktorá kulminovala v rokoch 2000-2002, ke ď v Prešovskom, Košickom a Banskobystrickom kraji dosahovala úrove ň okolo 25%, v niektorých okresoch dokonca úrove ň takmer 40%. Prí č inou jej vzniku bola na za č iatku transformácie prezamestnanos ť v celom hospodárstve. Naštartovanie reforiem a reštrukturalizácie podnikového sektora, finan č ného sektora a útlm po ľ nohospodárstva znamenal na za č iatku 90-tych rokoch uvolnenie„nepotrebnej“ pracovnej sily. Neskoršia nedostato č ná tvorbu pracovných príležitostí v spojitosti s ď alšími faktormi spôsobili, že okrem Bratislavského kraja, vo všetkých ostatných krajoch pretrváva vysoká nerovnováha medzi dopytom a ponukou práce dodnes. Tými ď alšími faktormi sú rigidita a nízka flexibilita trhu práce, nízka mobilita pracovnej sily, relatívne vysoké prírastky pracovnej sily 103 , nemotiva č né pôsobenie da ň ového a sociálneho systému, ako aj prijaté nesystémové opatrenia na riešenie problému nezamestnanosti, č o malo za následok, že Slovensko až do roku 2002 malo najvyššiu mieru nezamestnanosti s pomedzi kandidátskych krajín(vi ď Tabu ľ ku č .10.). Nezamestnanos ť na Slovensku je charakteristická viacerými č rtami. V prvom rade je nezamestnanos ť zna č ne regionálne diferencovaná nielen na úrovni krajov, kde trvalo vysokú nezamestnanos ť vykazujú 3 kraje(Banskobystrický, Košický a Prešovský), ale i v rámci samotných krajov- na úrovni okresov(vi ď ď alej). Takmer 4 roky od 1998 sa v týchto troch krajoch držala nezamestnanos ť na úrovni vyššej ako 20%(vi ď Tabu ľ ku č .9). Nevyužívanie ľ udského kapitálu v takomto rozsahu má negatívny dopad na ekonomickú výkonnos ť Tabu ľ ka č .8: Produktivita práce v priemysle a náklady práce v roku 2002, SR=100, v% Kraj Produktivita práce Náklady práce Bratislavský Trnavský 242,9 91,4 128,1 90,1 týchto regiónov. Rozdiely vo výške Tren č iansky 54,8 92,2 nezamestnanosti medzi krajmi sú dôsledkom Nitriansky 63,6 88,6 Žilinský 79,3 91,6 Tabu ľ ka č . 9: Regionálna nezamestnanos ť v rokoch 1997-2003 Banskobystrický 59,9 89,3 k 30.6.2003 k 31.12.2001 Prešovský k 3 5 1 1 . , 1 7 2.1999 83,1 k 31.12.1997 Kraj/ukazovate ľ Nezamestnanos ť Dlhodobo Nezamestnanos ť D K lh o o š d ic o k b ý o Nezamestna 1 n 0 o 1 s , ť 5 Dlhodobo 99,3 Nezamestnanos ť (v%) (i) nezamestnaní (ii) (v%) (i) nezam Pr e a s m tn e a ň n : í Š (i t i) atistick ( ý v ú % rad ) (i S ) R. nezamestnaní (ii) (v%) (i) SR 14,60 49,7 18,63 41,2 19,18 43,2 12,48 Bratislavský 3,68 25,4 5,79 26,8 7,15 21,3 4,11 Trnavský 10,35 42,5 15,51 37,5 16,28 35,8 10,56 Tren č iansky 8,72 37,0 12,7 32,9 13,5 31,4 8,34 Nitriansky 18,21 53,5 23,12 44,8 21,47 44,9 14,32 Žilinský 11,80 43,1 16,38 37,8 17,74 38,3 10,85 Banskobystrický 20,85 54,3 23,59 41,9 23,06 49,9 14,86 Prešovský 18,42 52,7 23,96 42,1 25,96 47,5 17,80 Košický 21,91 54,1 25,55 46,8 26,02 49,8 101 Poznámky:(i) N M a ie p r r a . e v v ý i r d a o z v n an é e ú j s n i e li z e am U e .S st . na S n t o e s e t l i K (ii o ) š N ic e e za o m z e n st í n ž a e n n í ie dl k hš o i r e u a p k c o ie 1 a r l o e k b . o Pr p a r m oj e e ň k : t N tv ár o o r d b n y ý f ú ir ra e d m p n r é á h ce o . etického kódexu realizovaný viacerými firmami v zahrani č nom vlastníctve. 102 NRP(2003). 103 Po č et obyvate ľ stva v produktívnom veku vzrástol za obdobie rokov 1996 až 2001 o 128,7 tis. osôb a podiel produktívneho obyvate ľ stva na celkovom po č te obyvate ľ ov SR vzrástol z 60,7% v roku 1996 na 63,1% v roku 2001. Prame ň : Štatistický úrad SR. 17,09 63

nerovnomerného rozloženia produk č ných kapacít v ekonomike, nízkej investi č nej aktivite v najzaostalejších regiónoch, rozdielnej dostupnosti jednotlivých regiónov z h ľ adiska rozloženia dopravnej infraštruktúry a komunika č ných sietí, rozdielnej vzdelanostnej štruktúry obyvate ľ stva a ď alších faktorov. Druhou č rtou je fakt, že polovica nezamestnaných je dlhodobo(viac než 1 rok) nezamestnaná. Spomedzi všetkých č lenských krajín EÚ a kandidátskych krajín malo Slovensko v polovici roka 2000 najvyššiu mieru dlhodobej nezamestnanosti 104 . Dlhodobo nezamestnaní majú zna č ne zložitejšiu situáciu umiest ň ovania sa na trhu práce. Strata pracovných návykov ich diskriminuje na trhu práce. Trh práce v Bratislavskom kraji je ove ľ a flexibilnejší ke ď „len“ ¼ nezamestnaných je dlhodobo nezamestnaná v porovnaní so štyrmi krajmi 105 , kde podiel dlhodobo nezamestnaných prekra č uje 50% podielu na evidovaných nezamestnaných. To znevýhod ň uje regióny s vyšším podielom dlhodobo nezamestnaných, ke ď ich umiestnenie na trhu práce si vyžaduje zvýšené náklady na obnovu ich pracovných návykov(školenia, rekvalifikácie a pod.). Podobne ako dlhodobo nezamestnaní, sú na trhu práce diskriminovaní mladiství a absolventi škôl, ktorí nemajú žiadne pracovné skúsenosti. Vývoj podielu nezamestnaných absolventov škôl 106 z celkovej nezamestnanosti sa znížil zo 14,6% z konca roku 1995 na 8,3% v polovici roku 2003. Spolu s mladistvými však podiel na nezamestnanosti predstavoval 9,2% k 30.6.2003. Z celkového po č tu evidovaných nezamestnaných absolventov škôl najvyšší podiel v júni 2003 tvorili absolventi študijných odborov stredných odborných škôl s maturitou a bez maturity, č o predstavovalo 42,7% z celkového po č tu absolventov škôl. Nízky stupe ň vzdelania alebo úzko špecializované odborné vzdelanie predstavujú hlavné prekážky pri uplatnení sa na trhu práce. Zna č ný podiel na nezamestnaných absolventov majú vysokoškoláci(12,2% k 31.12.2002 alebo 28,0% k 30.6.2003) č o súvisí aj s neschopnos ť ou škôl reagova ť na potreby trhu práce a absencie prepojenia škôl s produk č ným sektorom. Tabu ľ ka č .10: Trh práce vo vybraných krajinách v druhom polroku 2000 Krajina Miera zamestnanosti (%) Miera nezamestnanosti (%) Nezamestnanos ť mladých (i) /obyvate ľ stvo (%) Miera dlhodobej nezamestnanosti (ii) (%) Slovensko 56,3 19,1 16,5 11,3 EÚ 15 63,2 8,2 7,8 3,6 Č eská republika 64,9 8,8 7,5 4,5 Po ľ sko 55,1 16,3 13,4 8,0 Írsko 65,2 4,2 3,3 1,6 Grécko 55,7 11,1 11,3 6,1 Poznámky:(i)15-24 ro č ní,(ii) 1 rok a viac. Prame ň : Trendy sociálneho vývoja v SR. ŠÚ SR(2002). Nezamestnanos ť na Slovensku má taktiež etnicky rozmer, ktorý sa prejavuje v predovšetkým vo vysokej nezamestnanosti rómskej populácie. V rokoch 1996-97 sa rómska populácia podie ľ ala takmer 20-timi% na celkovej nezamestnanosti. Vzh ľ adom na kritiku tvorby štatistík na etnickom základe je však od roku 1998 nemožné sledova ť podiel rómskej menšiny na nezamestnanosti. Pod ľ a údajov v Národnom rozvojovom pláne 107 miera nezamestnanosti Rómov oscilovala v roku 2001 na úrovni 73%(miera zamestnanosti predstavovala 14,3%), č o pri odhadovanom po č te Rómov(300-400 tisíc) by znamenalo takmer 40-50%-tný podiel 104 Prame ň : Trendy sociálneho vývoja v SR. ŠÚ SR(2002). 105 Nitriansky, Banskobystrický, Prešovský a Košický. 106 Absolvent školy- je ob č an po dobu dvoch rokov od skon č enia sústavnej prípravy na povolanie. Mladistvý- je ob č an od nadobudnutia pracovnoprávnej spôsobilosti do dosiahnutia 18 rokov veku. Absolvent školy- je ob č an po dobu dvoch rokov od skon č enia sústavnej prípravy na povolanie. 107 NRP(2003). 64

tejto menšiny na celkovej nezamestnanosti. Vzh ľ adom na lokalizáciu Rómskeho etnika predovšetkým v Banskobystrickom, Prešovskom a Košickom kraji je zrejmé, že významný podiel na vysokej nezamestnanosti v týchto krajoch má nezamestnanos ť Rómov, diskriminovaných na trhu práce predovšetkým nízkym stup ň om vzdelania 108 . Tabu ľ ka č .11: Po č et nezamestnaných na 1 vo ľ né pracovné miesto Kraj/dátum k 30.6.2003 k 31.12.2002 k 31.12.2001 k 31.12.2000 k 31.12.1999 k 31.12.1998 k 31.12.1997 SR 19 29 53 84 94 39 18 Bratislavský 4 5 9 26 22 7 2 Trnavský Tren č iansky 13 21 53 70 71 28 20 11 14 20 32 51 23 9 Nitriansky 27 61 109 165 134 79 53 Žilinský 19 29 62 68 99 41 25 Banskobystrický 48 91 97 151 98 48 37 Prešovský 18 33 72 89 164 57 21 Košický 27 49 112 266 247 88 74 Prame ň : Národný úrad práce. Slovenský trh práce je zna č ne neflexibilný a pracovná sila je zna č ne imobilná. Ani regionálne rozdiely nepodnecujú pracovnú silu k s ť ahovaniu za prácou z chudobných oblastí do oblastí s nízkou nezamestnanos ť ou a vyššími mzdami. Nízka úrove ň pracovnej mobility poukazuje na nedostatky vo fungovaní trhu bývania 109 , vysokých nákladoch súvisiacich so zaobstarávaním bývania a s ť ahovaním, absenciu mechanizmov podporujúcich územnú mobilitu a nedostato č nú úrove ň informácií o vo ľ ných pracovných miestach v regiónoch Slovenska a v neposlednom rade aj na nedostatky systému sociálnej pomoci, ktorý neodráža regionálne rozdiely v životných nákladoch. Vnútorná migrácia dosiahla v roku 2001 úrove ň 79 881 osôb, č o predstavuje 14,8 s ť ahujúcich sa na 1 000 obyvate ľ ov 110 . Od roku 1996 má migrácia takmer identickú úrove ň (v roku 1996 migrovalo 80 188 ľ udí, t.j. 14,9 s ť ahujúcich sa na 1 000 obyvate ľ ov). Prevládajúcou formou migrácie je s ť ahovanie sa na kratšie vzdialenosti, t.j. z obce do obce v rámci jedného okresu, ktoré v roku 2001 tvorilo 46% z celkového objemu vnútornej migrácie. S ť ahovanie v medzi okresmi tvorí 31% z objemu vnútornej migrácie. Nízku flexibilnos ť pracovného trhu dokumentuje aj charakter zamestnanosti. Dominujúcou formou zamestnania sú pracovné úväzky na plný pracovný č as, pri č om ich podiel na celkovej zamestnanosti predstavoval 97,7%v roku 2001. Úrove ň zamestnanosti na skrátený pracovný č as je v porovnaní s európskym priemerom extrémne nízka: na skrátený pracovný č as pracovalo v roku 2001 len 2,3% z celkového po č tu pracujúcich 111 . Takmer vôbec sa nevyužívajú ď alšie formy zamestnávania, napr. práca na zavolanie, práca na dia ľ ku, zdie ľ anie pracovného miesta a pod. Vo ve ľ mi obmedzenej miere sa využíva do č asné, krátkodobé(na dobu ur č itú) Tabu ľ ka č .12: Priemerná mesa č ná mzda Kraj, SR 2002 2001 2000 SR spolu Bratislavský Trnavský Tren č iansky Nitriansky Žilinský 13 511 17 626 12 486 12 175 11 427 12 057 12 365 16 260 11 413 11 190 10 436 10 931 11 430 14 882 10 584 10 378 9 681 10 218 1999 10 945 14 133 10 201 9 821 9 477 9 627 1998 10 212 13 022 9 502 9 150 8 891 9 010 Banskobystrický 11 641 10 660 9 898 9 751 9 342 108 Michaeli a kol.(2002). Prešovský 10 802 9 892 9 087 8 917 8 338 109 Najdynamickejšie sa rozvíjajúcim trhom s nehnut K e ľ o n š o ic s k ť ý ami je trh v B 1 r 3 a 0 ti 5 s 4 lavs 1 k 1 om 771 kraj 1 i 1 (v 1 i 2 ď 1 Ta 1 b 0 u ľ 6 k 0 u 5 č .V 10 . 158 v prílohách). Poznámka: Bez podnikate ľ ských príjmov. Prame ň : Štatistický úrad SR. 110 Prame ň : Štatistické ro č enky 1998, 2002 Štatistického úradu SR. 111 Prame ň : NRP(2003). 65

zamestnávanie. Táto rigidita vo využívaní pružných foriem zamestnanosti neumož ň uje v č asne reagova ť na rýchle zmeny v dopyte po práci na strane jednej a na strane druhej nevytvára širokú škálu možnosti na zamestnanie pre tých ú č astníkov trhu práce, ktorým preferujú iný pracovný úväzok(napr. ženy s malými de ť mi, osoby so zmenenou pracovnou schopnos ť ou, osoby preferujúce sezónnu prácu a pod.). Významnou motiváciou na zvýšenie mobility pracovnej sily je regionálne diferencovaná výška miezd(vi ď Tabu ľ ku č .12). Aj napriek rastu diferenciácie medzi priemernou nominálnou mzdou v Bratislavskom a v Prešovskom kraji od roku 1998 z pomeru 1,56 na 1,63 v roku 2002, t.j. zvýšil sa rozdiel medzi mzdovou úrov ň ou týchto krajov, existuje však zárove ň rozdielna cenová úrove ň medzi týmito krajmi, ke ď pomer výdavkov 112 na najzákladnejšie potreby 113 predstavuje koeficient 1,4, č o v kone č nom dôsledku znamená ve ľ mi nízky stimul na zmenu miesta práce/bydliska kvôli mzdovým dôvodom. Ove ľ a dôležitejším motívom na zmenu regiónu sa teda javí samotná možnos ť získa ť prácu(t.j. neschopnos ť zamestna ť sa v chudobnom regióne) ako motivácia odchodu z chudobnejšieho regiónu na základe mzdovej motivácie. Celkovo však úrove ň priemernej mesa č nej mzdy na Slovensku je zna č ne nízka v porovnaní s krajinami EÚ(napr. vo č i Rakúsku len 32,2% v PPS 114 v roku 1999). Zaostávanie v mzdovej a cenovej úrovni vo č i krajinám EÚ ale i napr. ostatným Visegradskym krajinám je ove ľ a vyššie ako v prípade ekonomickej výkonnosti č i produktivite práce. Cenová hladina v SR dosahovala v roku 1999 iba 34% úrovne EÚ 115 . Ako bolo vyššie spomenuté, pretrváva zna č ná disparita v miere nezamestnanosti v rámci krajov, na úrovni okresov. Najvyššie rozdiely medzi okresmi v rámci kraja dlhodobo dosahuje Banskobystrický kraj(vi ď Tabu ľ ku č .IV. v prílohách), ke ď napr. v roku 2002 rozdiel v miere nezamestnanosti medzi okresom s najnižšou a okresom s najvyššou nezamestnanos ť ou predstavoval 26,7% v absolútnom vyjadrení 116 . Od roku 1997 sa 40 vyprofilovalo 6-9 okresov 117 , ktoré až 35 Miera evidovanej nezamestnanosti: 6 najhoších okresov a SR(%) doteraz dosahujú 30 najvyššiu mieru 25 nezamestnanosti a ani rôzne opatrenia 118 20 realizované v týchto 15 okresoch nepomáhajú zmene k lepšiemu. 10 Doteraz však absentovala akáko ľ vek koordinácia 6/03 12/02 6/02 12/01 6/01 12/00 6/00 12/99 6/99 12/98 6/98 12/97 6/97 Revúca Ve ľ ký Krtíš 112 Výpo č et na základe výdavkov domácností na zák S la R dné potreby. Rimavská Sobota Rož ň ava Trebišov Sobrance 113 Potraviny, odievanie a obuv, bývanie a náklady s ním spojené, zdravotníctvo, doprava. 114 V parite kúpnej sily. NRP(2003). 115 Po ľ sko 52%, Ma ď arsko 43%, Č R 39%. 116 Matematický rozdiel medzi mierami vyjadrenými v%. 117 Revúca, Rimavská Sobota, Trebišov, Ve ľ ký Krtíš, Rož ň ava, Sobrance, Michalovce, Lu č enec, Kežmarok. 118 Napr. podpora týchto okresov v rámci programu podpory malých a stredných podnikov Ministerstva hospodárstva, podpora zamestnanosti poskytovaná Ministerstvom práce, sociálnych vecí a rodiny, systém verejnoprospešných prác aplikovaný predovšetkým v rokoch 2000-2001, grantové schémy„de minimis“ Ministerstva hospodárstva na podporu najzaostalejších regiónov. 66

podporných programov rôznych ministerstiev týmto okresom. Od za č iatku roka 2002 je však badate ľ ný pozitívny vývoj na trhu práce, č o sa prejavilo aj v okresoch s najvyššou nezamestnanos ť ou. Na konci roka 2001 miera nezamestnanosti dosahovala na Slovensku 18,63% pri č om ku koncu júna 2003poklesla nezamestnanos ť na 14,60%. Tento pokles predstavoval úbytok viac ako 100.000 nezamestnaných z evidencie úradov práce, predovšetkým po nadobudnutí ú č innosti novely zákona č .387/1996 Z.z. o zamestnanosti od 1. januára 2003 119 . Novela zaviedla viacero systémových opatrení, ktoré výrazne sprísnili podmienky pre evidovaných nezamestnaných pre zotrvanie v evidencii úradov práce. Evidovaný nezamestnaný musí aktívne spolupracova ť s okresným úradom práce(OÚP) pri sprostredkovaní zamestnania, poradenstve, pri realizácii aktívnej politiky trhu práce a zárove ň je povinný si aktívne h ľ ada ť zamestnanie. Novela zaviedla povinnos ť evidovanému nezamestnanému sa najmenej raz za 14 dní osobne dostavi ť na OÚP, kde musí preukáza ť , že si h ľ adá zamestnanie. Novela zárove ň umož ň uje obciam spolupracova ť s OÚP pri riešení zamestnanosti obyvate ľ ov obce, pri č om novela necháva priestor pre formu spolupráce na vzájomnú dohodu medzi obcou a konkrétnym OÚP. Zavedenie spomínaných opatrení malo za následok pokles nezamestnanosti ako dôsledok výrazného po č tu vyradených osôb z evidencie nezamestnaných 120 . Aj ke ď zna č ná č as ť evidovaných nezamestnaných bola vyradená pre nespoluprácu s OÚP 121 pozitívom je, že vä č šina evidovaných nezamestnaných vyradených z evidencie sa uplatnila na trhu práce. Na poklese nezamestnanosti sa podie ľ al výraznejší rast hospodárstva, ke ď po raste HDP 122 v roku 2002 na úrovni 4,4% oproti roku 2001 pokra č uje rast podobným tempom(3,8% za 1.polrok) aj v roku 2003. Tento rast spolu s prílivom zahrani č ných investícií sa za č ína pozitívne prejavova ť aj na trhu práce a dochádza k vä č šej tvorbe nových pracovných miest, predovšetkým však v Bratislavskom kraji. Významný vplyv na ve ľ kos ť disparít má stupe ň urbanizácie. Slovensko sa Tabu ľ ka č .13: Proces urbanizácie 1920-1997, podiel mestského obyvate ľ stva v% Rok 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1991 1997 Európa Slovensko 46,2 49,5 52,8 55,2 62,6 69,4 75,9 82,4 82,4 82,0 18,0 22,6 24,5 26,2 29,8 37,0 50,2 56,0 56,0 56,5 v urbanizácii historicky Prame ň : Pašiak – Gajdoš – Fal ť an(1997). omeškáva za západnou Európou približne o polstoro č ie. Urbanizácia na Slovensku sa redukovala na plánovanú koncentráciu obyvate ľ stva do vybraných miest, v Európe sa urbanizácia sko č ila koncom 80. rokov a do popredia vystúpili kvalitatívne ukazovatele života a postupne sa mení úloha vidieckeho priestoru v rozvoji spolo č nosti(vi ď Tabu ľ ku č .13). Slovensko je pod ľ a charakteru osídlenia a hustoty osídlenia vidieckou krajinou 123 ,pri č om má pomerne nízku hustotu osídlenia 110 obyvate ľ ov/km 2 a zna č ný po č et obyvate ľ ov žijúcich v obciach(43,7%). Sídelná sie ť je tvorená 2.883 obcami a mestami, ktorej dominujú obce do 2.000 obyvate ľ ov(2.466 obcí) a ktoré sa podie ľ ajú 30,6% na po č te obyvate ľ ov. Z poh ľ adu 119 Zákon č .678/2002 z 15.11.2002, ktorým sa mení a dop ĺň a zákon NRSR č .387/1996 Z.z. o zamestnanosti v znení neskorších predpisov. 120 Napr. v mesiaci jún 2003 bolo vyradených takmer 40 tisíc osôb, pri č om 68,7% sa umiestnilo na trhu práce, ostatný boli vä č šinou vyradení pre nespoluprácu s OÚP. Prame ň : Základné štatistické ukazovatele o trhu práce v SR. NÚP(2003). 121 Prijaté opatrenia pomohli zredukova ť po č ty tých evidovaných nezamestnaných, ktorí síce boli v evidencii, ale pracovali nelegálne, predovšetkým tých ktorí dochádzajú za nelegálnou prácou do vzdialenejších regiónov. 122 Stále ceny roku 1995. 123 Napr. pod ľ a štandardov OECD, t.j. hustota osídlenia do 150 obyvate ľ ov na km 2 , alebo podiel obyvate ľ stva žijúceho na vidieku je vyšší ako 50%. OECD(1993). 67

ve ľ kosti osídlenia miest, na Slovensku dominuje osídlenie v malých a stredných mestách, ke ď 31,3% obyvate ľ stva žije v mestách od 5.000 do 50.000 obyvate ľ ov. Jednými aglomeráciami schopnými konkurova ť v európskom priestore č o sa týka po č tu obyvate ľ ov sú Košice s 235.000 a Bratislava so 430.000 obyvate ľ mi. Aj napriek tejto rozdrobenosti, sie ť sídiel je pomerne hustá, ke ď priemerná vzdialenos ť medzi sídlami je asi 3,5 km. Najmenej urbanizované kraje sú Trnavský(49,7% ľ udí žije v obciach), Prešovský(50,9%) a Žilinský (50,7%). Prešovský kraj má zárove ň na svojom území najvä č ší po č et malých obcí s ve ľ kos ť ou do 2.000 obyvate ľ ov. Nedokon č ený proces urbanizácie, zmena charakteru hospodárstva spojená s úpadkom po ľ nohospodárstva a sociálno-ekonomický úpadok obcí a menších miest má za následok starnutie obyvate ľ stva a vy ľ ud ň ovanie vidieku. Malé obce dotujú vä č šie mestá migráciou mladých ľ udí, č ím sa dostávajú do demografického a civiliza č ného úpadku 124 . Pre ď alšiu tvorbu regionálnej politiky na Slovensku bude dôležité dosiahnu ť konsenzus na riešenie zložitej situácie vidieka a jeho vz ť ahu k mestským aglomeráciám. Tabu ľ ka č .14: Ve ľ kostná štruktúra obcí Ve ľ kos ť obce/Rok 2001 obce obyvatelia% zo SR obce 0-499 1 172 322 088 6,0 1 164 500-1999 1 333 1 323 850 24,6 1 302 2000-4999 253 743 307 13,8 237 5000-9999 53 368 623 6,9 50 10000-49000 61 1 310 768 24,4 61 50000-100000 9 646 054 12,0 9 100000- 2 664 765 12,4 2 Spolu 2 883 5 379 455 100,0 2 825 Prame ň : S č ítanie obyvate ľ ov, domov a bytov 1991 a 2001, ŠÚ SR. 1991 obyvatelia 328 695 1 292 246 695 873 346 229 1 293 918 640 017 677 357 5 274 335 % zo SR 6,2 24,5 13,2 6,6 24,5 12,1 12,8 100,0 Významným faktorom rozvoja regiónov je ich vybavenie adekvátnou technickou 125 a environmentálnou infraštruktúrou. Na Slovensku sa spájajú problémy regionálneho rozvoja zaostalých regiónov predovšetkým v spojitosti s nedostato č nou úrov ň ou dopravnej obsluhy územia a s ekologickým dlhom. Celková d ĺ žka ciest a dia ľ nic predstavovala koncom roka 2001 d ĺ žku 17.736 km. Najvä č ší podiel na d ĺ žke ciest majú Banskobystrický a Prešovský kraj (vi ď Tabu ľ ku č .14). Z poh ľ adu kvality ciest je evidentné, že najlepšia dopravná infrašruktúra je vybudovaná na západe Slovenska v Bratislavskom, Trnavskom a Tren č ianskom kraji, ke ď ¾ dia ľ nic je lokalizovaná práve v týchto troch krajoch. Naopak najvä č ší podiel ciest 3. triedy sa nachádza v najzaostalejších krajov. Cesty 3. triedy sú na v najhoršom technickom stave a ich údržba je zna č ne nákladná. Táto situácia znevýhod ň uje zaostalé regióny na východe Slovenska a znižuje ich komparatívnu výhodu nižších miezd pri získavaní investícií vzh ľ adom na ť ažší a nákladnejší prístup na trhy EÚ. V oblasti železni č nej dopravy má najvä č ší podiel na železni č ných tratiach Banskobystrický a Košický kraj. Z poh ľ adu kvality(možná najvyššia rýchlos ť , dvojko ľ ajové trate) však najkvalitnejšiu dopravnú sie ť má Žilinský a Bratislavský kraj. 124 Pašiak – Gajdoš – Fal ť an(1997). 125 Vi ď napr. Vickerman(1991). 68

Z poh ľ adu kvality života, dôležitú úlohu zohráva zásobovanie obyvate ľ ov pitnou vodou a napojenie na kanaliza č nú sie ť . Najnižší podiel napojenia obyvate ľ stva na verejné vodovodné siete je v Prešovskom(73,6% podiel obyvate ľ ov napojených) a v Tren č ianskom kraji(74,2%). Podpriemernú úrove ň napojenia(SR 83,4%) je ešte v Nitrianskom a Košickom kraji. V oblasti verejnej kanalizácie je situácia o mnoho zložitejšia. Len 55,2% obyvate ľ stva je napojených na kanaliza č nú sie ť . Výrazne nízku mieru napojenia na kanaliza č nú sie ť má Trnavský kraj(45%), Nitriansky(45,7%) a Žilinský kraj(48,8%)(vi ď Tabu ľ ku č .VII v prílohe č .1). Zna č ne zlú situáciu v oblasti dostupnosti environmentálnej infraštruktúry majú obyvatelia Rómskych osád, ktorých najvä č ší po č et sa nachádza v Prešovskom a Banskobystrickom kraji. Ani polovica týchto osád nie je napojená na verejný vodovod a 50 z nich nemá žiadny zdroj pitnej vody(vi ď Tabu ľ ku č .VIII v prílohe č .1). Tabu ľ ka č .15: Dopravná sie ť v SR v regionálnom č lenení(podiel v%, rok 2001) Región Podiel na d ĺ žke Podiel na d ĺ žke Podiel na d ĺ žke cestnej sieti SR Podiel na d ĺ žke Podiel na d ĺ žke ciest železni č ných tratí SR v dvojko ľ ajných tratí v% dia ľ nic SR v% III. triedy SR v% % SR v% Bratislavský 4,5 32,2 3,4 6,4 10,1 Trnavský 11,0 22,7 10,2 Tren č iansky 10,5 21,5 11,0 9,5 15,4 8,9 11,4 Nitriansky 14,4 0,0 14,8 15,5 9,2 Žilinský 11,1 15,4 10,8 10,3 23,3 Banskobystrický 17,8 0,0 17,8 19,1 4,1 Prešovský 17,4 6,3 18,4 11,6 3,6 Košický 13,4 1,8 13,6 Prame ň : Ministerstvo dopravy a telekomunikácií SR, ŠÚ SR. 18,7 22,9 Okrem základného rozvojového smeru na Slovensku, ktorý sa vyprofiloval za posledných 13. rokoch, t.j. výraznejšie sa rozvíjajúci západ Slovenska a smerom na východ zhoršujúce sa podmienky rozvoja, vyprofilovali sa aj špecifické regióny, ktoré charakterizuje nerovnomerný hospodársky i sociálny rozvoj, prechádzajúci neraz do výrazných ekonomických, sociálnych, civiliza č ných problémov, ktoré predstavujú rizikové faktory udržania ich sociálnopriestorovej stability. Medzi tieto typy patria(u mnohých sa jednotlivé„obmedzenia“ rozvoja kombinujú) 126 : • regióny s neperspektívnymi výrobnými štruktúrami, s hospodársko-technicky zastaranou štruktúrou výroby a nízkou kvalitou služieb; • monoštrukturálne a monofunk č ne zamerané regióny závislé od jedného ve ľ kého podniku alebo menšieho množstva malých podnikov z toho istého priemyselného odvetvia; • regióny poznamenané konverziou zbrojárskeho priemyslu; • prihrani č né regióny; • regióny s výrazným podielom po ľ nohospodárskej produkcie; • regióny s nízkym podielom ekonomicky aktívneho obyvate ľ stva a s nižšou vzdelanostnou štruktúrou alebo regióny s výrazne mladým obyvate ľ stvom, prípadne regióny s vysokým zastúpením problémových sociálnych skupín. Štruktúra najviac postihnutých regiónov sa v podstate nezmenila už od roku 1991, ke ď bolo vymedzených 11 problémových regiónov 127 . Postupne sa k nim pripájali ď alšie a Národný 126 Ben č (2002a). 69

plán regionálneho rozvoja 128 identifikoval v roku 2000 celkovo 39 okresov(pod ľ a nového územného usporiadania 129 ), v ktorých žije 43% obyvate ľ ov Slovenska, ako stagnujúce, resp. ekonomicky depresné regióny. Tieto regióny sú charakteristické vysokou mierou nezamestnanosti, nízkym objemom investícií, nízkou produktivitou práce, zložitou komunika č nou napojenos ť ou na ostatné územie, nízkou vybavenos ť ou technickej infraštruktúry, č o komplikuje zapájanie týchto regiónov do medziregionálnej i medzinárodnej spolupráce. Zvy č ajne však majú tieto regióny ur č itý rozvojový potenciál, napr. kvalitné prírodno-rekrea č né podmienky a kultúrno-historické zaujímavosti, ktoré však zatia ľ nie sú schopné efektívne využíva ť . Na druhej strane sa profilujú rozvojové póly v 7 aglomeráciách 130 : Bratislava- Trnava, Tren č ín- Ilava(Dubnica), Žilina- Martin, Poprad- Spišská Nová Ves, Prešov- Košice, Banská Bystrica- Zvolen a Nitra, v ktorých je lokalizovaných 62% podnikate ľ ských subjektov(právnických osôb) a 45% podnikate ľ ov(fyzických osôb)(rok 2002), ktoré pravdepodobne po vstupe Slovenska do EÚ získajú ď alšie impulzy pre svoj rozvoj. Ak teda zhodnotíme regionálne disparity na Slovensku na základe uvedených faktov je zrejmé, že existujú na Slovensku regióny, ktoré vo výraznej miere nedostato č ne využívajú svoj rozvojový potenciál. Rozdielna schopnos ť a podmienky adaptovania sa regiónov na reformy a zavádzanie trhových princípov naštartovali trend rastu regionálnych disparít iniciovaný predovšetkým prudkým rastom Bratislavy. Miera disparít je však porovnate ľ ná s krajinami EÚ č i kandidátskymi krajinami. Rozdiel medzi úrov ň ou vytvoreného HDP na obyvate ľ a najlepšieho a najhoršieho regiónu na úrovni NUTS II je napríklad v Č echách je 2,6-násobok, v Ma ď arsku 2,4-násobok, v Taliansku 2,2-násobok a vo Ve ľ kej Británii 3,3násobok a na Slovensku 2,4-násobok. Najvážnejšou disparitou sa na Slovensku preto javí vysoká miera nezamestnanosti a jej dôsledky na konkrétne regióny. Pri absencii flexibilného trhu práce a mobilnej pracovnej sily zárove ň hrozí pokra č ovanie trendu klesajúcej kvality života vidieckeho obyvate ľ stva a„roztváranie“ nožníc medzi mestskými aglomeráciami a vidiekom. 127 Na úrovni okresov(NUTS IV): Ve ľ ký Krtíš, Lu č enec, Rimavská Sobota, Rož ň ava, Spišská Nová Ves, Trebišov, Č adca, Dolný Kubín, Stará Ľ ubov ň a, Bardejov, Považská Bystrica. 128 NPRR(2000). 129 Zákon č .221/1996 o územnom a správnom usporiadaní SR, ktorým bolo Slovensko administratívne rozdelené na 8 krajov a 79 okresov. 130 SAV(2003). 70

Regionálna politika na Slovensku Politické plánovanie a lokalizácia výrobných jednotiek po č as centrálne riadeného hospodárstva vo ve ľ kej miere rozmiestnila priemysel ako základný prvok hospodárstva predovšetkým do oblastí s predpokladaným rastom po č tu obyvate ľ stva a rýchlou urbanizáciou, bez oh ľ adu na ekonomickú efektívnos ť . Koncom 80. rokov bola priemyselná produkcia lokalizovaná predovšetkým na Považí a na východnom Slovensku 131 . Výstavba ve ľ kých priemyselných komplexov síce výraznou mierou prispela k industrializácii Slovenska a k výraznému hospodárskemu rastu, ale charakter priemyslu 132 zna č ne poškodil životné prostredie a zárove ň vyprofiloval monoštruktúrne regióny závislé na jednom alebo pár podnikoch pôsobiacich v jednom odvetví. Uskuto č nené transforma č né kroky v rokoch 19901992(cenová liberalizácia, liberalizácia zahrani č ného obchodu, da ň ová reforma, konverzia zbrojárskeho priemyslu, privatizácia 133 ) a recesia ekonomiky, spôsobená aj rozpadom trhov krajín RVHP, sa prejavila vo výraznom útlme výroby a následnom vysokom náraste nezamestnanosti v regiónoch, ke ď podniky neboli schopné zreštrukturalizova ť svoju výrobu. Vzh ľ adom na relatívne malé disparity medzi regiónmi v tomto období, liberálne zamerané reformy nepovažovali za potrebné pristupova ť koncep č ne k riešeniu problémov regiónov, č o dokazujú aj Zásady regionálnej hospodárskej politiky 134 prijaté vládou SR v roku 1991, v ktorých vláda poukazuje na zhoršujúcu sa socio-ekonomickú situáciu v niektorých regiónoch, kde nezamestnanos ť prekra č uje 20%, ale riešenie regionálnych problémov prenecháva na obce a podnikate ľ ov 135 , ktorí prostredníctvom vlastných zdrojov regiónu majú zabezpe č i ť jeho trvalý sociálno-ekonomicky rast. Zárove ň tieto zásady stanovili, že štát bude korigova ť vývoj v regiónoch iba prostredníctvom sektorových hospodárskych politík s používaním princípu regionálnej diferenciácie. Tento prístup k národnej regionálnej politike pretrval až dodnes. Ak sa dá vôbec hovori ť o existencii regionálnej politiky na Slovensku v období do roku 2000, tak len vo ve ľ mi obmedzenej miere. Jednotlivé vlády nepovažovali regionálnu politiku za dôležitú a absentoval integrovaný a koncep č ný prístupu k regionálnej politike, dominovala nesystematickos ť podpory regiónov a neschopnos ť vytvori ť právny rámec pre realizáciu regionálnej politiky, neexistovali inštitúcie schopné realizova ť regionálnu politiku, pretrvávalo nadmerné centralistické rozhodovanie a prerozde ľ ovanie finan č ných prostriedkov, absentovali kvalitné sektorové a regionálne analýzy ako aj relevantné údaje o jednotlivých regiónoch 136 . 131 Mládek(1990). 132 Budovali sa ve ľ ké komplexy predovšetkým ť ažkého priemyslu, ť ažkého strojárstva a chemického priemyslu – VSŽ Košice, Drôtov ň a Hlohovec, Duslo Ša ľ a, Chemlon Humenné, Chemické závody Nováky a i. 133 Realizované spôsoby privatizácie nepriniesli do zastaranej výroby nové technológie ani investície na reštrukturalizáciu výroby. Vi ď bližšie Marcin č in(2000) alebo Marcin č in- Zemanovi č ová- Vaga č (1996). 134 Uznesenie vlády SR č .390/1991. Zásady delegujú zodpovednos ť za riešenie regionálnych problémov a výkon regionálnej politiky na obce, mestá a podnikate ľ ov, ktorí prostredníctvom vlastných zdrojov regiónu majú zabezpe č i ť jeho trvalý sociálno-ekonomicky rast. Štát bude iba uplat ň ova ť systémové nástroje hospodárskej politiky s používaním princípu regionálnej diferenciácie a ekonomickými operáciami Fondu regionálneho rozvoja, ktorý však nikdy nebol vytvorený. 135 Z poh ľ adu regionálneho rozvoja je endogénny rozvoj regiónov považovaný za najvhodnejší, ke ď že využíva potenciál faktorov rozvoja lokalizovaných v regióne. Obce a ani podnikatelia však neboli v prvých rokoch transformácie, hlavne v silne podkapitalizovaných regiónoch, schopní inicializova ť rozvoj regiónov(obce na to nemali kompetencie a financie, podnikate ľ ský sektor sa iba vytváral). 136 Pozri napr. Hagovská(2000), Marcin č in(2001), Sirák(1999), Kling(2003), Ben č (2002b). 71

Mnohé z týchto nedostatkov sa nepodarilo odstráni ť ani do týchto dní, hoci nastal zna č ný posun vo vz ť ahu vlády a iných aktérov k regionálnej politike, hlavne v ď aka implementácii nadnárodnej regionálnej politiky EÚ. Samotný Národný rozvojový plán obsahuje pasáž, kde konštatuje 137 :„Doterajšie odvetvové politiky a ich nedostato č ná koordinácia prispievajú k oslabovaniu atraktívnosti a konkuren č nej schopnosti problémových oblastí, č ím sa prehlbuje ich problémovos ť , narušuje sa ich sociálno-ekologická stabilita a tiež zvyšuje náro č nos ť revitaliza č ných aktivít. Rovnako nie je jasná a jednozna č ná regionálna politika štátu a celkove nesystémové a nekoncep č né prístupy a riešenie problémov v krajoch.“ Od roku 1991 až do roku 1996 žiadna vláda neprišla s konkrétnym návrhom na inštitucionalizovanie regionálnej politiky ani so žiadnou aktivitou na podporu regionálneho rozvoja. V roku 1996 vláda SR rozhodla vy č leni ť na podporu zaostávajúcich regiónov sumu 100 mil. Sk ro č ne na obdobie rokov 1996-1997 138 . Financie boli použité na zriadenie Regionálnej rozvojovej agentúry v Žiline, na budovanie infraštruktúry, zariadení cestovného ruchu a ekologické stavby. Významný vplyv na regionálny rozvoj a tvorbu regionálnej politiky prinieslo schválenie reformy verejnej správy 139 , resp. vytvorenie nového územno-správneho usporiadania SR v júli 1996. Nové územno-správne č lenenie nerešpektovalo hranice prirodzených územných celkov, predražilo výkon verejnej správy, bolo politický motivované, neodborne uskuto č nené, realizovalo sa bez presunu kompetencií a vytvorilo dominanciu štátnej správy nad samosprávou 140 . Zárove ň bolo významným zásahom do sociálno-priestorovej organizácie Slovenska 141 . Tento zásah spôsobil, že niektoré kraje a okresy sú založené na vä č šom množstve malých obcí, ktorých rozvojové dispozície sú nepriaznivé. V 33 okresoch je priemerná ve ľ kos ť obce bez okresného mesta do 1.000 obyvate ľ ov a možno predpoklada ť , že tieto okresy sú a budú odkázané na vonkajšiu pomoc. Novozaložených bolo celkom 35 okresov, z ktorých 22 dosahuje ve ľ kos ť do 50-tisíc obyvate ľ ov. Ide prevažne o okresy budované na jedinom(okresnom) meste, pri č om 1/3 týchto novovytvorených nových okresných miest nemá ani 10-tisíc obyvate ľ ov, ide vä č šinou o mestá, ktoré socialistická industriálna urbanizácia vyprofilovala ako jeden z problémových typov, založených na jednom podniku(odvetví priemyslu). Od roku 1997 za č ína vplýva ť na tvorbu regionálnej politiky na Slovensku snaha o vstup do Európskej únie a akceptovanie pravidiel a požiadaviek Európskej komisie. V roku 1997 vláda schválila Koncepciu územného rozvoja Slovenska, 142 v ktorej je vidite ľ ná snaha zladi ť prístup k regionálnej politike s prístupmi uplat ň ovanými v EÚ. Koncepcia definuje základné princípy a ciele územného rozvoja SR 143 . Aj napriek prijatiu tejto koncepcie, v prvom hodnotení Európskej komisie 144 o pripravenosti Slovenska na vstup do EÚ č elí Slovensko ve ľ kej kritike v oblasti regionálnej politiky:„Slovenská republika vykazuje len obmedzené základy 137 NRP(2003), str.46. 138 Uznesenie č .574/1996 o kritériách pre posudzovanie, schva ľ ovanie a financovanie projektov podporujúcich regionálny rozvoj. 139 Prijatie zákonov: zákon č .221/1996 o územnom a správnom usporiadaní SR, ktorým sa Slovensko rozdelilo na 8 krajov a 79 okresov, zákon č .222/1996 o organizácii miestnej štátnej správy. 140 Krivý(1997). 141 Pašiak a kol.(1997). 142 Uznesenie vlády SR č .802/1997. 143 1) vyvážený a trvalo udržate ľ ný územný rozvoj, 2) znižovanie disproporcie medzi centrálnymi a periférnymi regiónmi, 3) využívanie rozmanitosti regionálnej identity v územnom rozvoji, 4) starostlivé zachovávanie kultúrneho a prírodného dedi č stva a jeho zve ľ a ď ovanie, 5) zabezpe č ovanie polycentrického priestorového rozvoja, 6) zachovanie rôznorodosti európskej kultúrnej krajiny s jej funkciami aj vo vz ť ahu mesta a vidieka. 144 Európska komisia(1997c). 72

integrovanej politiky regionálneho rozvoja, ktoré by perspektívne mohli zabezpe č i ť súlad s pravidlami štrukturálnej politiky EÚ... SR teda potrebuje uskuto č ni ť zna č né reformy svojich administratívnych a rozpo č tových mechanizmov, aby sa mohla adekvátne prispôsobi ť pravidlám EÚ a efektívne prijíma ť podporu z jej štrukturálnych fondov.“ V marci 1998 bola po dohode Štatistického úradu SR s Európskym štatistickým úradom vytvorená sústava regionálnych klasifika č ných úrovní, pri č om NUTS II(úrove ň agregácie krajov) je úrov ň ou geografického oprávnenia pre prioritné ciele Európskej regionálnej politiky, t.j. úrove ň , na ktorej sa posudzuje Tabu ľ ka č .16: Regionalizácia SR pod ľ a NUTS Klasifika č ná Územná úrove ň Po č et územných úrove ň jednotiek NUTS I republika 1 NUTS II agregácia krajov 4 NUTS III kraje 8 NUTS IV okresy 79 NUTS V obce 2883 smerovanie a správa štrukturálnych fondov EÚ 145 . Klasifikácia regiónov pod ľ a systému NUTS má zna č ný dopad na realizovanie regionálnej politiky EÚ v č lenských štátoch, NUTS II: Bratislava: Bratislavský kraj; Západné Slovensko: Trnavský, Tren č iansky a Nitriansky kraj; Stredné Slovensko: Žilinský a Banskobystrický kraj; Východné Slovensko: Košický a Prešovský kraj. Prame ň : Štatistický úrad SR. vzh ľ adom na kritéria pomoci predovšetkým v rámci Cie ľ a 1, t.j. podpora regiónov, v ktorých tvorba HDP na obyvate ľ a je nižšia ako 75% priemeru 15 krajín EÚ. Po parlamentných vo ľ bách koncom roku 1998 sa výrazne zmenil postoj vlády a ústredných orgánov štátnej správy k regionálnej politike. V programovom vyhlásení vláda deklarovala, že „bude venova ť intenzívnu pozornos ť politike regionálneho rozvoja, vytvoreniu a uplat ň ovaniu koordinovaných štrukturálnych nástrojov s cie ľ om zastavi ť a postupne zmierni ť ve ľ ké sociálno-ekonomické rozdiely medzi jednotlivými regiónmi Slovenskej republiky.“ 146 Vláda sa zárove ň zaviazala, že vytvorí legislatívne, inštitucionálne a finan č né predpoklady pre uplat ň ovanie komplexnej regionálnej politiky a pripraví koncepciu regionálnej politiky, ktorá vymedzí typ regionálnej politiky, ciele, nástroje, územné jednotky a inštitucionálny rámec, v súlade s reformou verejnej správy. Vláda vytvorila post podpredsedu vlády zodpovedného za regionálny rozvoj. Následne bola vytvorená Rada vlády SR pre regionálnu politiku, ktorá má na starosti všeobecnú koordináciu regionálneho rozvoja 147 . V decembri 1998 sa za č ala reorganizácia Úradu pre stratégiu rozvoja spolo č nosti, vedy a techniky(ÚSRSVT) 148 , ktorá vyústila v jeho zrušenie a k 1. decembru 1999 bolo vytvorené Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja SR 149 ako ústredný orgán štátnej správy pre regionálny rozvoj a regionálnu politiku. MVRR vytvára štátnu politiku regionálneho rozvoja a koordinuje č innos ť ministerstiev a štátnych orgánov na úseku regionálnej politiky a koordinácie štrukturálnych nástrojov. Ministerstvo postupne zlu č uje kompetencie v oblasti regionálnej politiky z ostatných ústredných orgánov štátnej správy, aj ke ď tento proces je zd ĺ havý a viaceré nástroje regionálnej politiky doteraz nie sú koncentrované na MVRR 150 . 145 Nariadenie rady EÚ 1260/1999 z 21.6.1999 k všeobecným opatreniam pre štrukturálne fondy, kapitola 2. 146 Programové vyhlásenie vlády SR(1998), č as ť IV.2.H. 147 Uznesenie vlády SR č .606/1999. 148 ÚSRSVT vznikol v roku 1995 a bol poverený zodpovednos ť ou za prípravu koncepcií a stratégií regionálnej politiky SR. 149 Uznesenie vlády č .922/1998. 150 Napr. spor o prenesenie kompetencií a agendy týkajúcich sa cezhrani č nej spolupráce z MZV a z MV na MVRR, ktorý sa nakoniec podarilo vyrieši ť . Prame ň : Materiál z rokovania vlády SR UV-753/2001, 31.1.2001. 73

Od konca roku 1999 sa oblas ť regionálneho rozvoja stáva jednou z prioritných oblastí záujmu vlády SR. Zna č nou motiváciou je možnos ť č erpa ť predvstupové fondy EÚ, ktorých zna č ná č as ť má úzku spojitos ť s regionálnym rozvojom ako aj perspektíva č erpania štrukturálnych a kohézneho fondu EÚ. Okrem vytvorenia inštitúcií zodpovedných za realizáciu regionálnej politiky a implementáciu regionálnej politiky EÚ na Slovensku, obdobie v rokoch 2000-2002 sa dá charakterizova ť ako obdobie tvorby legislatívneho rámca regionálnej politiky. Okrem prípravy mnohých zákonov priamo, č i nepriamo ovplyv ň ujúcich regionálny rozvoj, dôležitými oblas ť ami pre tvorbu regionálnej politiky je za č atie reformy verejnej správy s presunom kompetencií na samosprávu a tvorba programových dokumentov. Postupne boli vypracované: Integrovaný plán regionálneho a sociálneho rozvoja(IPRaSR, 1999), Národný plán regionálneho rozvoja(NPRR, 2001) a Národný rozvojový plán(NRP, 2003)(viac k programovým dokumentom vi ď v č asti Príprava SR na regionálnu politiku EÚ). V auguste 1999 bol prijatý zákon o štátnej pomoci 151 , ktorý definoval podmienky č erpania štátnej pomoci pre rozvoj okresov s mimoriadne nízkou životnou úrov ň ou alebo vysokou nezamestnanos ť ou ako aj pomoc ur č itým odvetviam(priemysel syntetických vlákien, oceliarsky, lodiarsky, automobilový priemysel, rudné a uho ľ né baníctvo). Na zatraktívnenie podnikate ľ ského prostredia a pritiahnutie zahrani č ných investícií bola vládou prijatá v marci 1999 Stratégia podpory vstupu zahrani č ných investícií do Slovenskej republiky 152 , ktorá sa legislatívne premietla do zákona 153 o opatreniach týkajúcich sa prípravy významných investícií a novely zákona 154 o daniach z príjmov, ktorá poskytuje ú ľ avy zahrani č ným investorom(da ň ový úver). V týchto zákonoch sa však neuplatnil regionálne diferencovaný prístup k zaostalým regiónom. Tento princíp bol zakomponovaný až neskôr, v zákone 155 o podpore na zriadenie priemyselných parkov, ktorý podmie ň uje štátnu podporu na zriadenie priemyselného parku povinnos ť ou zoh ľ ad ň ova ť pri rozhodovaní o štátnej podpore úrov ň ou zamestnanosti a vplyvu podnikania v priemyselnom parku na zníženie nezamestnanosti v regióne, kde má by ť priemyselný park zriadený. Zákon 156 o investi č ných stimuloch, prijatý v decembri 2001, upravuje podmienky poskytovania individuálnej štátnej pomoci na rozvoj regiónov prostredníctvom štátnej pomoci na po č iato č né investície, na nové pracovné miesta, na za č atie alebo rozšírenie výroby alebo poskytovania služieb a na kúpu podniku vo forme ú ľ avy na dani z príjmov právnických osôb, príspevku na vytvorenie nového pracovného miesta a príspevku na rekvalifikáciu zamestnancov prijatých na vytvorené nové pracovné miesta. Významným spôsobom do tvorby regionálnej politiky a regionálneho rozvoja zasiahla reforma verejnej správy. V júli 1999 zverejnila vláda Stratégiu reformy verejnej správy, ktorá definovala organiza č né zásady verejnej správy. Pod ľ a Stratégie je Slovenská republika „unitárny decentralizovaný štát s konkrétne stanovenou štruktúrou, vychádzajúcou z princípu subsidiarity, heterogenity záujmov v spolo č nosti a slobodnej vzájomnej polarizácie, s vytvorením samostatných orgánov územnej samosprávy“ 157 . Verejná správa na Slovensku bude pôsobi ť v oddelenom modeli a na troch úrovniach: miestna úrove ň (obec, mesto), vyšší územný celok(VÚC) a štát(úrove ň Slovenskej republiky ako celku). 151 Zákon č .231/1999 o štátnej pomoci. 152 Uznesenie vlády SR č .198/1999. 153 Zákon č .175/1999 o opatreniach týkajúcich sa prípravy významných investícií. 154 Zákon č .64/1999 o daniach z príjmov. 155 Zákon č .193/2001 o podpore na zriadenie priemyselných parkov. 156 Zákon č .565/2001 o investi č ných stimuloch. 157 Prame ň : Úrad vlády SR(1999), str.7. 74

Na stratégiu reformy nadviazala Koncepcia decentralizácie a modernizácie verejnej 158 správy, ktorá navrhla prenies ť na samosprávnu kompetencie v oblasti regionálneho rozvoja, školstva, zdravotníctva, sociálnych veciach, kultúre, doprave a bezpe č nosti. Samotná realizácia reformy sa však pre politické spory o rok oneskorila. 159 Koncepcia stanovila aj dve fázy finan č nej decentralizácie, ke ď v rokoch 2002-2003 bude financovanie č innosti VÚC a obcí zabezpe č ované prostredníctvom decentraliza č ných dotácií zo štátneho rozpo č tu 160 . Vzh ľ adom na významnú výšku verejných zdrojov, s ktorými budú hospodári ť obce a VÚC, koncepcia zárove ň predpokladá prijatie zákona o rozpo č tových pravidlách pre územnú samosprávu. Zákon bude definova ť okruh vybraných daní spravovaných obcami a VÚC, podiel na daniach v správe štátu, štruktúru a princípy prerozde ľ ovania v horizontálnom i vertikálnom prerozde ľ ovaciom systéme, ako aj princípy finan č ného hospodárenia, rozpo č tového procesu a hospodárenia združení obcí. Zo schváleného rozpo č tu na rok 2004 je však zrejmé, že sa finan č ná decentralizácia posúva o rok neskôr oproti pôvodnému zámeru. Spusteniu reformy verejnej správy musela predchádza ť novelizácia Ústavy SR, schválená koncom februára 2001, ktorá vytvorila potrebný ústavný rámec na realizáciu a fungovanie VÚC. Práve po č et a územné rozloženie jednotlivých VÚC sa stali predmetom politického sporu, ktorý výrazne spomalil reformu. Zákon 161 o samosprávnych krajoch bol prijatý 4. júla 2001, pri č om nebol schválený vládny návrh 12 VÚC a 12 krajov, ale model 8+8. Na tento zákon nadviazal v septembri 2001 tzv. kompeten č ný zákon 162 , ktorý v prvej fáze presunul vyše 300 právomoci z okresných a krajských úradov na obce a VÚC. Ď alšie kompetencie budú obciam a VÚC zverené osobitnými predpismi, pri č om kompetencie prejdú na obce a VÚC v piatich etapách v rokoch 2002 až 2004. Za č iatkom decembra 2001 sa uskuto č nili prvé vo ľ by do vyšších územných celkov a boli zvolení poslanci regionálnych parlamentov a predsedovia VÚC. Vo ľ by pozna č ené nízkou ú č as ť ou voli č ov(26% oprávnených voli č ov) sa skon č ili výrazným ví ť azstvom parlamentnej opozície 163 , č o v kone č nom dôsledku komplikuje a spoma ľ uje ď alší priebeh reformy, predovšetkým v oblasti fiškálnej decentralizácie. Financovanie obcí a samosprávnych celkov je aj po za č atí reformy verejnej správy výrazne závislé od štátnej výkonnej moci. Obce a VÚC sú odkázané na každoro č né schva ľ ovanie štátneho rozpo č tu 164 , č o im neumož ň uje dlhodobejšie programova ť svoju č innos ť a limituje ich pri ovplyv ň ovaní výšky svojich príjmov. Na druhej strane však až do schválenia novely zákona 165 o rozpo č tových pravidlách a zákona o samospráve VÚC v októbri 2001, neexistovali mechanizmy regulujúce deficitné 158 Prame ň : Úrad vlády SR(2001). Pozri aj Niž ň anský(2001). 159 Pod ľ a pôvodne prijatej Stratégie reformy verejnej správy mali VÚC fungova ť od 1.1.2001, samotné vo ľ by do VÚC sa však uskuto č nili až 1.12.2002 a VÚC za č ali fungova ť od 1.1.2002. 160 Ministerstvo financií SR vy č lenilo k 15. januáru 2002 465 mil. Sk na zriadenie a prevádzku úradov samosprávnych krajov ako preddavok. Výška delimita č ných dotácií na prenesený výkon pôsobností štátnej správy na obce a VÚC sa ur č uje na základe vzájomne odsúhlasených delimita č ných protokolov medzi orgánmi štátnej správy a územnej samosprávy. 161 Zákon č .302/2001 Z.z. o samospráve vyšších územných celkov. 162 Zákon č .416/2001 Z. z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a na vyššie územné celky. 163 Vi ď výsledky volieb na internetovej stránke Štatistického úradu SR www.statistics.sk. 164 Zákon o štátnom rozpo č te na príslušný rozpo č tový rok ur č uje obciam a VÚC každoro č ne objem záväzných limitov dotácií, stanovuje podiely na daniach v správe štátu, spôsob ich prerozdelenia a poukazovania. 165 Zákon č .445/2001 Z.z. o rozpo č tových pravidlách definuje rozpo č et obce a VÚC, ur č uje možné druhy príjmov a výdavkov obcí a VÚC, stanovuje nutnos ť rozdelenia rozpo č tu na bežný(nesmie by ť deficitný) a kapitálový ú č et, ur č uje pravidlá hospodárenia, zavádza možnos ť uvalenia nútenej správy na obec a zárove ň definuje finan č né vyrovnávanie finan č ne slabších obcí a VÚC prostredníctvom decentraliza č nej dotácie zo štátneho rozpo č tu. 75

hospodárenie obcí, ktoré v niektorých prípadoch(Košice a Banská Bystrica 166 ) vyústilo do obrovského úverového za ť aženia obcí. Hoci hospodárenie obcí je prebytkové a od roku 1998 sa zlepšuje, v priebehu 5. rokov sa výrazne zvýšila zad ĺ ženos ť obcí(vi ď Tabu ľ ku č .16) a cudzie zdroje tvorili v roku 2001 viac ako 40% príjmov miestnych rozpo č tov, č o sved č í o nedostato č nom financovaní obcí zo strany štátu ako aj o neefektívnom hospodárení niektorých obcí 167 . Č asový posun fiškálnej decentralizácie reformy verejnej správy zna č ne komplikuje prípravu regionálnych štruktúr(hlavne na úrovni obcí) na zvládnutie procesov spojených s prípravou projektov a č erpaním predvstupových fondov EÚ a štrukturálnych fondov v období 20042006. Samosprávne kraje zatia ľ nemajú vybudované inštitucionálne a administratívne kapacity pre implementáciu regionálnej politiky EÚ na regionálnej úrovni. Bez fiškálnej decentralizácie a dov ŕ šenia reformy verejnej správy nie je možná tvorba verejných zdrojov na miestnej a regionálnej úrovni pre podporu sociálno-ekonomického rozvoja regiónov a tým pádom chýba v regiónoch iniciátor a koordinátor endogénneho rozvoja regiónov. Tabu ľ ka č .17: Hospodárenie a dlhy obcí(v mil. Sk, ak neuvedené inak) Ukazovate ľ /rok 1997 1998 1999 Dlh obcí 6 949 9 240 10 589 Dlh obcí/ verejný dlh konsolidovaný(%) Príjmy miestnych rozpo č tov Výdavky miestnych rozpo č tov Saldo miestnych rozpo č tov Dlh obcí/ príjmy miestnych rozpo č tov(%) Prame ň : Štatistický úrad SR a výpo č ty autorov. 3,41 26 685 25 282 1 403 26,04 4,05 25 929 25 809 120 35,64 4,26 24 181 23 918 263 46,41 2000 12 261 4,28 27 354 26 458 896 47,40 2001 12 724 3,04 29 988 28 895 1 093 42,43 V septembri 2000 schválila vláda Zásady regionálnej politiky Slovenskej republiky, 168 ktoré v zna č nej miere kopírujú princípy a ciele regionálnej politiky Európskej únie. Tieto Zásady definujú samotný pojem regionálna politika, charakterizujú základné zásady a princípy, ktorými by sa mala realizova ť , ur č ujú väzby na regionálnu politiku Európskej únie, vymedzujú regióny, ktorým bude poskytovaná podpora v rámci regionálnej politiky štátu, ur č ujú základné programové dokumenty a nástroje regionálnej politiky 169 a identifikujú inštitucionálny rámec pre uskuto čň ovanie regionálnej politiky na Slovensku. Zásady sa neskôr transformovali do vytvorenia základného legislatívneho rámca pre uplat ň ovanie regionálnej politiky na Slovensku, zákona o podpore regionálneho rozvoja 170 . Zákon definuje základné pojmy regionálnej politiky SR, ur č uje hlavné ciele podpory 166 Celkové dlhy mesta Košice(úvery a iné záväzky po lehote splatnosti) dosiahli koncom júna 2002 hodnotu 1,7 mld. Sk. Mesto ponúklo na predaj mestské lesy a iný majetok. Štát poskytol mestu úver vo výške 580 mil. Sk na splatenie č asti záväzkov. Ď alší dlhodobý úver na pokrytie starých dlhov a záväzkov mesta vo výške 700 mil. Sk poskytli tri banky(PKB, VÚB a Tatra banka). PKB okrem toho poskytla strednodobý úver 500 mil. Sk. Mesto ru č í celým svojím majetkom. Prame ň : Trend 3.7.2002. Dlhy mesta Banská Bystrica sa k 1. januáru 2001 vyšplhali na 1,5 mld. Sk, za rok 2001 sa ich podarilo zníži ť o 350 mil. Sk v ď aka úverovej reštrukturalizácii a úverovej pomoci PKB, č ím mesto zastavilo exekúcie mestského majetku. Prame ň : Trend 3.1.2002 a 22.1.2002. 167 Neinvesti č né výdavky obcí vzrástli od roku 1997 do 2000 o 25%, pri č om v tomto období nedošlo k výraznejšiemu presunu kompetencií na samosprávy. 168 Uznesenie vlády SR č .725/2000. 169 Nástroje na podporu reg. pol. SR: 1) dotácie, 2) úhrada úrokov alebo č asti z úrokov úveru poskytnutého podnikate ľ ovi, 3) úhrada č asti úveru, 4) realizácia štátnej alebo bankovej záruky, 5) návratná finan č ná výpomoc, 6) da ň ové prázdniny. 170 Zákon č .503/2001 o podpore regionálneho rozvoja. 76

regionálneho rozvoja, ur č uje podporované regióny a základné programové dokumenty, finan č né zabezpe č enie podpory a stanovuje pôsobnos ť orgánov na všetkých stup ň och pri podpore regionálneho rozvoja SR. Prijatie zákona umož ň uje prepojenie vnútroštátnej podpory postihnutým regiónom so systémom predvstupovej pomoci EÚ a následne aj pomoci zo štrukturálnych fondov EÚ 171 . Zákon definuje aj regióny podporované v rámci štátnej regionálnej politiky 172 . Sú nimi regióny, ktoré pod ľ a vybraných ukazovate ľ ov hospodárskeho a sociálneho rozvoja(miera nezamestnanosti, vytvorený HDP na obyvate ľ a, príjmy obyvate ľ stva a pod.) vykazujú podstatne nižšiu úrove ň rozvinutosti ako je priemer SR a regióny, v ktorých dochádza k útlmu odvetví a výrobných podnikov a k rastu nezamestnanosti. Zákon o podpore regionálneho rozvoja a reforma verejnej správy výrazným spôsobom preniesli kompetencie a zodpovednos ť za výkon regionálnej politiky na novovytvorené VÚC. Samosprávny kraj má zásadnú úlohu pri tvorbe regionálnych rozvojových plánov a programov, zapája sa do tvorby NRP, schva ľ uje a realizuje programy cezhrani č nej spolupráce, monitoruje ekonomicko-sociálny rozvoj svojho územia a zabezpe č uje trvalo udržate ľ ný rozvoj, zabezpe č uje finan č né prostriedky na odstra ň ovanie nežiaducich disparít v rámci kraja a koordinuje aktivity obcí, združení obcí(mikroregiónov) a iných aktérov regionálneho rozvoja vo veciach podpory regionálneho rozvoja kraja 173 . V septembri 2002 nadobudla platnos ť nová verzia 174 Koncepcie územného rozvoja Slovenska a predstavuje najvyššiu úrove ň územno-plánovacieho dokumentu. Obsahuje záväzné regulatívy územného rozvoja Slovenska, pri č om definuje ť ažiská osídlenia, rozvojové osi, definuje prioritné oblasti zachovania a zhodnotenia kultúrneho dedi č stva, ochrany prírody a stanovuje nadradené dopravné vybavenie. V oblasti regionálneho rozvoja vyty č uje ciele a priority ako je rozvíjanie decentralizovanej štruktúry ekonomiky prostredníctvom vytvorenej polycentrickej sústavy mestského osídlenia, zabezpe č ovanie vyváženej socioekonomickej úrovne regiónov a diverzifikovanie odvetvovej ekonomickej základ ň e miest a regiónov. Z poh ľ adu doteraz realizovanej podpory rozvoja regiónov sa podpora na Slovensku realizuje predovšetkým zakomponovaním ur č itých regionálnych aspektov do iných hospodárskych a sociálnych politík, absentuje však koordinácia a koncentrácie pomoci zaostávajúcim regiónom. Prostriedky vy č lenené na jednotlivé opatrenia sú alokované na príliš ve ľ kom území vzh ľ adom na ich výšku. Od roku 1996 sa pravidelne vy č le ň uje okolo 100 mil. Sk na podporu okresov s vysokou mierou nezamestnanosti(100 mil. Sk ro č ne v rokoch 1996-1997, 86 mil. Sk v roku 1998 175 , 95 mil. Sk v roku 2002, 100 mil. v roku 2003 v rámci pomoci„de minimis“). Táto pomoc sa sústre ď uje na podporu malých a stredných podnikate ľ ov s cie ľ om podporova ť vytváranie pracovných miest. Významnejším programom pomoci je Národný program podpory malého a stredného podnikania(od roku 1994) pod gesciou Ministerstva hospodárstva SR. Regionálne aspekty 171 Princíp programovania sa bude realizova ť na základe piatich dokumentov na rôznych úrovniach: Národný rozvojový plán(Ministerská úrove ň ), Regionálny opera č ný program(VÚC), Sektorový opera č ný program (Ústredné orgány štátnej správy), Program hospodárskeho a sociálneho rozvoja samosprávneho kraja(VÚC), Program hospodárskeho a sociálneho rozvoja obce(Obec). 172 Podporované regióny: 1) štrukturálne postihnuté, 2) hospodársky slabé regióny. 173 Pod ľ a zákona o podpore regionálneho rozvoja. 174 Nariadenie vlády SR č .528/2002 Z.z., ktorým sa vyhlasuje záväzná č as ť Koncepcie územného rozvoja Slovenska 2001. 175 Sirák(1999). 77

uplat ň uje aj ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny v rámci politiky trhu práce a zamestnanosti. Podporu zlepšovaniu životného prostredia poskytoval Štátny fond životného prostredia(od roku 1991). Vyrovnávanie rozdielov vo finan č nej sile miest a obcí je v pôsobnosti ministerstva financií, ktoré poskytuje investi č né dotácie a stanovuje územnovyrovnávacie dotácie do miestnych rozpo č tov. Podporu vidieckych oblastí zabezpe č uje predovšetkým ministerstvo pôdohospodárstva a štátne fondy 176 vo finan č nom rámci pôdohospodárskej politiky. Takmer všetky štátne fondy boli vzh ľ adom na ich problémové hospodárenie na prelome rokov 2001/2002 zrušené alebo za č lenené do jednotlivých rezortov na základe reformy štátnych fondov, ktorú schválila vláda SR koncom októbra 177 2000. V oblasti poskytovania informácií a poradenstva na podporu rozvoja regiónov, ale predovšetkým na podporu podnikania, pôsobia v regiónoch Regionálne poradenské a informa č né centrá(RPIC), zriadené už v roku 1994 vo všetkých okresoch, ktoré sa neskôr transformovali na podnikate ľ ské subjekty, alebo sa v č lenili do siete pracovísk Národnej agentúry pre rozvoj malého a stredného podnikania(NARMSP). RPIC a postupne vznikajúce Podnikate ľ ské informa č né centrá(BIC) však pôsobia iba vo vä č ších mestách a majú ve ľ mi obmedzený vplyv na vidiecke oblasti. Úlohu nosite ľ ov inštitucionálnej koordinácie realizácie regionálneho rozvoja v regiónoch by mali plni ť Regionálne rozvojové agentúry. RRA sa osved č ili ako ú č inný nástroj podpory rozvoja regiónu v č lenských štátoch EÚ. Prvé agentúry za č ali vznika ť už v roku 1994. V septembri 2000 sa vláda rozhodla vytvori ť Integrovanú sie ť regionálnych rozvojových agentúr 178 , do ktorej je koncom novembra 2003 za č lenených 24 rozvojových agentúr. Regionálne rozvojové agentúry majú by ť jedným z nástrojov podpory zaostávajúcich regiónov, pri č om pri rozhodovaní o lokalizácii jednotlivých regionálnych rozvojových agentúr na území Slovenska ako aj diferenciácii výšky poskytnutých dotácií na č innos ť RRA zo štátneho rozpo č tu sa berie oh ľ ad na ekonomickú silu a výšku nezamestnanosti v jednotlivých regiónov. Problémom rozvojových agentúr je nejasné definovanie ich č innosti, ktoré si navzájom odporuje 179 a zárove ň majú agentúry v náplni práce č innosti, ktorým sa venujú aj iné inštitúcie 180 . So vznikom súkromných konzulta č ných a poradenských firiem v oblasti vypracúvania projektov na získanie zdrojov z predvstupových fondov EÚ sa javí č innos ť RRA viacmenej ako zbyto č ná. RRA zatia ľ neboli schopné naplni ť ich primárny cie ľ a to aktivizova ť ekonomický rozvoj regiónu inštitucionálnym spojením verejnej správy, súkromného sektora a tretieho sektora, č o vyústilo do vytvárania nových rozvojových agentúr pri vyšších územných celkoch 181 . Z poh ľ adu da ň ového poplatníka je však na mieste otázka o efektivite vynakladaných prostriedkov zo štátneho rozpo č tu 182 . Tvorba národnej(slovenskej) regionálnej politiky je zna č ným spôsobom ovplyvnená prípravou na č erpanie štrukturálnych a kohézneho fondu EÚ. V ď aka„tlaku“ Európskej 176 Štátny podporný fond po ľ nohospodárstva a potravinárstva, Fond zve ľ a ď ovania lesa, Fond ochrany a zve ľ a ď ovania pôdneho fondu, Záru č ný fond a Vodohospodársky fond. 177 Uznesenie vlády SR č .850/2000 k návrhu reformy štátnych fondov. 178 Uznesenie vlády SR č .738/2000 o vytvorení integrovanej siete regionálnych rozvojových agentúr. 179 Napr. RRA by mali poskytova ť poradenstvo a konzultácie k projektom, ale zárove ň si musí agentúra č as ť zdrojov na svoju č innos ť zhá ň a ť uchádzaním sa o podporu z grantov. To vyvoláva nedôveru, že agentúra môže zneuži ť myšlienky a zámery konzultovaných projektov do svojich vlastných projektov. 180 Napr. získavanie a obsluha zahrani č ných investorov je v kompetencii agentúry SARIO alebo vypracovaním rozvojových stratégií VÚC sa vä č šinou zaoberali samotné odbory regionálneho rozvoja VÚC a len si prizývali odborníkov na spoluprácu. 181 Napr. Prešovský samosprávny kraj si zriadil rozvojovú agentúru od 1.9.2003. Prame ň : Korzár 24.7.2003, Euromagazín č .4/2003. Žilinský VÚC si zriadil agentúru v júni 2003. Prame ň : Pravda 23.mája 2003. 182 Č innos ť VÚC je financovaná zatia ľ zo štátneho rozpo č tu a aj dotácie RRA plynú zo štátneho rozpo č tu. 78

komisie a príprave Slovenska na vstup do EÚ sa podarilo inštitucionalizova ť a legislatívne zadefinova ť regionálnu politiku. Zárove ň sa zaviedol systém viacro č ného programovania regionálneho rozvoja. Vytvorený systém však v mnohých oh ľ adoch len preberá inštitúty, nástroje a opatrenia uplat ň ované nadnárodnou politikou EÚ, č o v kone č nom dôsledku nemusí prinies ť prospech slovenským regiónom(môže nasta ť rozpor medzi vnímaním priorít rozvoja obyvate ľ mi žijúcimi v zaostalých regiónoch alebo na vidieku a realizovanými politikami v rámci štrukturálnych a kohéznych opatrení). Slovensko má ešte dlhú cestu k zadefinovaniu a vytvoreniu vlastnej národnej regionálnej politiky. Príprava Slovenska na regionálnu politiku EÚ Implementovanie regionálnej politiky EÚ na národnej úrovni je ve ľ mi náro č né a všetky kandidátske krajiny majú zna č né problémy vo viacerých oblastiach. Príprava na regionálnu politiku EÚ obnáša harmonizáciu legislatívy s legislatívou EÚ, vybudovanie zodpovedajúcich inštitúcií, ktoré musia zvládnu ť celý proces implementácie regionálnej politiky od vypracovania viacro č ných programov rozvoja regiónov až po zabezpe č enie ich realizácie a vyhodnotenie dopadov, vybudovanie finan č ného systému, ktorý bude schopný realizova ť platby kone č ným prijímate ľ om pomoci, zabezpe č enie kontroly a monitorovania celého procesu, a v kone č nom dôsledku musí by ť vybudovaný informa č ný systém, ktorý o jednotlivých programoch pomoci bude informova ť tých, ktorí o pomoc môžu žiada ť . Za za č iatok prípravy Slovenska na regionálnu politiku EÚ sa dá považova ť obdobie na rozhraní rokov 1999 a 2000, ke ď bolo vytvorené Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja a Prípravný výbor pre štrukturálne fondy 183 a ke ď bol schválený 184 Integrovaný plán regionálneho a sociálneho rozvoja SR ur č ený na realizáciu programov Phare 2000+. Zárove ň sa za č ali práce na Národnom pláne regionálneho rozvoja 185 , ktorý mal by ť hotový v novembri 2000. V tomto období sa zárove ň za č ali konštituova ť riadiace programovacie a monitorovacie pracovné výbory zodpovedné za sektorové opera č né programy. Je paradoxné, že v tomto období sa celkom darilo nap ĺň a ť princíp partnerstva, ke ď mnohé práce boli realizované v spolupráci so zástupcami akademickej obce, neziskových organizácií a regionálnymi partnermi. V neskoršom období, predovšetkým kvôli množstvu práce a nestíhaniu termínov sa partnerstvo obmedzilo na pár reprezentantov z radu partnerov a napríklad Národný rozvojový plán už bol viac-menej pripravovaný kabinetným spôsobom. Dôležitým medzníkom v príprave na regionálnu politiku bolo otvorenie 186 negocia č nej kapitoly č .21: Regionálna politika a koordinácia štrukturálnych nástrojov koncom marca 2001. Otvorenie rokovaní malo pozitívny vplyv na tvorbu legislatívy úzko spätej s implementáciu regionálnej politiky EÚ na Slovensku. Koncom roka 2001 bol prijatý zákon o podpore regionálneho rozvoja, zákon 187 o finan č nej kontrole a vnútornom audite, zákon o štátnej štatistike a zákon o štátnej pokladnici. Zárove ň sa v tom istom období konštituoval Národný monitorovací výbor 188 a bolo nezávislými expertmi dokon č ené ex-ante hodnotenie Národného plánu regionálneho rozvoja SR, ktoré bolo v januári 2002 predložené DG Regio a DG Enlargement. Od 1. júna 2001 za č ala vykonáva ť svoju č innos ť Implementa č ná agentúra pre regionálny rozvoj ako samostatná sekcia Ministerstva výstavby a regionálneho rozvoja 183 Zriadený uznesením vlády SR č . 69/2000 z 2.2.2000. 184 Uznesenie vlády SR č .923/1999 z 27.10.1999. 185 Uznesením vlády SR č . 242/2000 bolo prijaté vecné a organiza č né zabezpe č enie Národného plánu regionálneho rozvoja(NPRR). 186 Národná pozícia SR k tejto kapitole bola odovzdaná Európskej komisii d ň a 8. decembra 2000. 187 Zákon č . 502/2001 Z. z. o finan č nej kontrole a vnútornom audite. 188 Uznesenie vlády SR č .647/2001. 79

SR. V súvislosti s ú č innos ť ou zákona o podpore regionálneho rozvoja došlo k transformácii Implementa č nej agentúry pre regionálny rozvoj na Agentúru na podporu regionálneho rozvoja ako samostatnej sekcie na ministerstve. Vo februári 2002 bolo vládou SR prijaté kone č né rozhodnutie 189 o plánovaní a programovaní využívania pomoci zo štrukturálnych fondov pre regióny oprávnené na využívanie pomoci pod ľ a Cie ľ a 1 prostredníctvom Rámca podpory Spolo č enstva 190 . Vláda SR týmto uznesením rozhodla o štruktúre a obsahu Národného rozvojového plánu ako aj o zriadení príslušných riadiacich a sprostredkovate ľ ských orgánov pre NRP, pre jednotlivé opera č né programy a platobných orgánov. Zárove ň bolo prijaté rozhodnutie, že funkciu platobného orgánu pre Kohézny fond bude vykonáva ť Ministerstvo financií SR. D ň a 20. februára 2002 vláda SR na svojom zasadnutí prijala kone č né rozhodnutie o č lenení na úrovni NUTS II regiónov. V platnosti zostáva pôvodná územná systemizácia na základe opatrenia ŠÚ SR č .75 zo d ň a 4.3.1998, dohodnutá s Eurostatom. O mesiac neskôr, d ň a 27. marca 2002 vláda SR schválila 191 "Návrh rozhodnutia o riadiacich orgánoch pre Jednotný programový dokument NUTS II- Bratislava Cie ľ 2 a Jednotný programový dokument NUTS II- Bratislava Cie ľ 3". Tento návrh predpokladá vypracovanie Jednotných programových dokumentov pre regióny, ktoré sú vylú č ené z podpory zo štrukturálnych fondov pod ľ a Cie ľ a 1, t.j. že tieto regióny majú možnos ť využi ť pomoc zo štrukturálnych fondov pod ľ a Cie ľ a 2 a Cie ľ a 3. V podmienkach Slovenskej republiky sa táto možnos ť týka regiónu NUTS II – Bratislava. Negocia č ná kapitola č .21 bola predbežne uzavretá d ň a 29. júla 2002. Znamenalo to, že Slovensko splnilo základné podmienky, predovšetkým legislatívne v rámci prípravy na realizáciu regionálnej politiky EÚ. Ď alší vývoj sa orientoval predovšetkým na prípravu a zmeny v administratívnom zabezpe č ení implementácie regionálnej politiky EÚ na Slovensku a tvorbe Národného rozvojového plánu. Na základe odporú č ania Európskej komisie sa vláda SR rozhodla 192 o zriadení jedného platobného orgánu pre štrukturálne fondy na Ministerstve financií SR. Zárove ň sa MVRR SR stalo všeobecným riadiacim a koordina č ným orgánom pre Kohézny fond 193 . Dôležitou sú č as ť ou organiza č nej štruktúry pri tvorbe Národného rozvojového plánu sa stali monitorovacie výbory zriadené 194 v auguste 2002. Pre každý opera č ný program(ROP, SOP), Jednotný programový dokument(SPD) a Rámec podpory Spolo č enstva(CSF) bol zriadený samostatný monitorovací výbor. Monitorovací výbor pre Kohézny fond bol zriadený až vo februári 2003. Významnou zmenou pri tvorbe Národného rozvojového plánu bolo rozhodnutie 195 o zlú č ení troch opera č ných programov(SOP Doprava, SOP Životné prostredie a ROP Slovenská republika) do jedného opera č ného programu(OP Základná infraštruktúra). Zárove ň bolo MDPT SR ur č ené ako sprostredkovate ľ ský orgán pod riadiacim orgánom pre Kohézny fond 189 Uznesenie vlády SR č .133/2002 z 13. februára 2002. 190 CSF a SPD zais ť ujú koordináciu akejko ľ vek štrukturálnej pomoci EÚ v ur č ených regiónoch. SPD je jednoduchším postupom, nariadenie EC č .1260/1999 však limituje maximálnu možnú alokovanú č iastku na 1. mld. EUR pre SPD. CSF si vzh ľ adom na potrebu vypracovania opera č ných programov a ich doplnkov vyžaduje viacero riadiacich orgánov oproti SDP, kde na základe jedného programovacieho dokumentu je potrebný iba jeden riadiaci orgán. 191 Uznesenie vlády SR č .317/2002. 192 Uznesenie vlády SR č .617/2002 zo d ň a 5. júna 2002. 193 Uznesenie vlády SR č .678/2002. 194 Zriadené na základe uznesenia vlády SR č . 678/2002. 195 Uznesenie vlády SR č . 110/2003 zo d ň a 13. februára 2003. 80

za oblas ť dopravnej infraštruktúry a MŽP SR ako sprostredkovate ľ ský orgán pod riadiacim orgánom pre Kohézny fond za oblas ť životného prostredia. Národný rozvojový plán spolu s opera č nými programami bol schválený 196 vládou SR d ň a 12. marca 2003. Vláda v ten istý de ň prijala aj ď alšie dve dôležité uznesenia, ktorými schválila 197 návrh Jednotného programového dokumentu NUTS II- Bratislava Cie ľ 2 a schválila 198 MVRR SR ako riadiaci orgán pre Opera č ný program Základná infraštruktúra, MDPT SR ako sprostredkovate ľ ský orgán pre OP ZI za oblas ť dopravnej infraštruktúry a MŽP SR ako sprostredkovate ľ ský orgán pod OP ZI za oblas ť životného prostredia. Návrh Jednotného programového dokumentu NUTS II- Bratislava Cie ľ 3 bol vládou schválený 199 o pár týžd ň ov neskôr. Všetky dokumenty boli následne zaslané Európskej komisii s cie ľ om iniciova ť rokovania o Rámci podpory Spolo č enstva a Jednotnom programovom dokumente. Prvé rokovanie sa uskuto č nilo d ň a 29. júla 2003 v Bratislave, kde EK prezentovala svoje pripomienky a požiadavky k NRP a JPD NUTS II Bratislava Cie ľ 2. Po tomto rokovaní nasledovali technické konzultácie 16.-17. septembra 2003, ktorých hlavným cie ľ om v prípade NRP bolo vyrieši ť hlavné problémy ako napríklad rómska problematika, rozvojové póly, zjednodušenie a koncentrácia cie ľ ov a ich jasné definovanie, opatrenia v OP Základná infraštruktúra- presun finan č ných prostriedkov zo SOP po ľ nohospodárstvo a rozvoj vidieka, implementácia Štrukturálnych fondov(administratívne kapacity, schémy štátnej pomoci, zásobník projektov a i.). V prípade JPD NUTS II Bratislava Cie ľ 2 sa riešili otázky, týkajúce sa riadenia, monitorovania, kontroly, auditu, technickej asistencie a doplnkovosti. Druhé a zárove ň posledné kolo rokovaní sa konalo v Bruseli d ň a 25.9.2003, pri č om po týchto rokovaniach v prípade NRP ostali otvorené 2 otázky, a to v SOP Po ľ nohospodárstvo a rozvoj vidieka, kde EK odporú č ala vytvori ť ešte 1 prioritu a v oblasti zvýšenia intervencií EK pri vybraných opatreniach na pomer spolufinancovania zo strany EÚ na 80:20. Tento problém bol vyriešený v rámci technických konzultácií 20.10.2003, ke ď sa dohodlo, že na 7 opatrení sa bude vz ť ahova ť pravidlo 80:20. V prípade JPD NUTS II Bratislava Cie ľ 2 zástupcovia EK po zapracovaní ich pripomienok vyjadrili s prípravou JPD 2 spokojnos ť . Prvé kolo rokovaní k JPD NUTS II Bratislava Cie ľ 3 sa uskuto č nilo 4.11.2003 v Bratislave a hlavné oblasti rokovaní sa týkali rozsahu niektorých priorít, ktoré prekra č ovali rámec podpory z ESF, pripomienky EK sa týkali aj horizontálnych tém, predovšetkym rovnosti príležitostí a administratívnemu zabezpe č eniu realizácie programu. Na základe rokovaní o Rámci podpory spolo č enstva a odporú č aní EK, vláda SR schválila 200 prehodnotenie rozdelenia štrukturálnych fondov EÚ na jednotlivé opera č né programy, pri č om rozdelenie finan č ných prostriedkov zo štrukturálnych fondov(vrátane iniciatív ES) sa mení v pomere 54,95% ERDF; 29,63% ESF; 15,41% EAGGF(vi ď Tabu ľ ku č .19). Celý proces prípravy Slovenska na regionálnu politiku EÚ sa niesol v zna č nom č asovom strese aj s oh ľ adom na to, že Slovensko za č alo rokovania o jednotlivých kapitolách acquis communautaire v rámci„druhej“ skupiny kandidátskych krajín až v roku 2000. Ur č itým 196 Uznesenie vlády SR č .166/2003 zo d ň a 12. marca 2003. 197 Uznesenie vlády SR č .167/2003 zo d ň a 12. marca 2003. 198 Uznesenie vlády SR č .175/2003 zo d ň a 12. marca 2003. 199 Uznesenie vlády SR č .225/2003 zo d ň a 26. marca 2003. 200 Uznesenie vlády SR č .835/2003 zo d ň a 3. septembra 2003. 81

faktorom vniknutých problémov bolo aj podcenenie zložitosti procesu implementácie regionálnej politiky EÚ na Slovensku. Hlavné oblasti problémov sú: A) Programovanie – Neschválenie NPRR pre nekvalitu dokumentu znamenalo prerábanie programových dokumentov, ktorých príprava sa oneskorila. Nekvalita dvoch opera č ných programov znamenala vrátenie týchto dokumentov Európskou komisiou na prepracovanie. Týmto sa celý proces programovania zna č ne omeškáva. B) Administratívne zabezpe č enie a budovanie inštitúcií – Neustále prebudovávanie administratívnych štruktúr, nedostato č ne naplnené kapacity. Vysoká fluktuácia a s tým súvisiaca nedostato č ná odbornos ť pracovníkov. C) Koordinácia aktivít – Koordinácia relevantných ministerstiev s MVRR na horizontálnej úrovni zlyháva. Je príliš ve ľ a„dohliadajúcich“ orgánov – prípravný výbor, monitorovacie výbory, ministerské rady, pri č om chýba nadrezortný koordinátor. D) Špecifické problémy ako napr. problémy so schémami štátnej pomoci, ktorých notifikácia mešká, otázka nástupcov twinningových expertov, ke ď hrozí, že nebudú k dispozícii odborní poradcovia. E) Príprava projektov – Aj napriek vytváraniu zásobníkov projektov, vä č šinou sa jedná o projektové zámery a nie hotové projekty. V regiónoch nefungujú centrá prvého kontaktu a tak potenciálni príjemcovia podpory nevedia, na koho sa obráti ť , ak majú projekt a chcú č erpa ť pomoc zo ŠF. F) Informovanie – Informa č né brožúrky boli vytvorené až v druhej polovici roka 2003. Hlavným problémom je však pomalá príprava manuálov. Nedostatky 201 v príprave Slovenska na regionálnu politiku EÚ sa za č ali kumulova ť na prelome rokov 2002 a 2003. Prvým signálom bola nespokojnos ť obcí, podnikate ľ ov a mimovládnych organizácií o ich nedostato č nej informovanosti zo strany MVRR SR o príprave na č erpanie štrukturálnych fondov EÚ. Zárove ň sa omeškávali a boli nekvalitne pripravené jednotlivé grantové schémy v rámci predvstupových fondov EÚ, na č o za č iatkom marca 2003 prišlo varovanie 202 Európskej komisie v rámci tzv. zoznamu v č asných varovaní, t.j. ur č enie oblastí, v ktorých dostato č ne neplníme svoje záväzky z prístupových rokovaní. Práve kapitola č .21 bola zaradená do„ č ervenej“ oblasti. To potvrdil minister zahrani č ných vecí SR, ktorý vláde SR 11.3.2003 tlmo č il upozornenie EK na dve kapitoly, v ktorých nepostupujeme dostato č ne dôrazne a rýchlo: regionálna politika a finan č ná kontrola 203 . Aj napriek serióznemu záujmu vlády SR o riešenie vzniknutých problémov od apríla 2003, ď alšia vlna kritiky prišla v mesiacoch jún a júl 2003. Najprv nasledovalo vrátenie programových dokumentov Európskou komisiou na prepracovanie(SOP Priemysel a služby, OP ZI) a kritika od riadite ľ a direktoriátu EK pre regionálnu politiku 204 . K tejto kritike sa ešte 201 Prame ň : SME, 9.9.2003. 202 Prame ň : E-Trend, 7.3.2003. 203 Prame ň : SME, 12.3.2003. 204 Luiz Riera-Figueras, Prame ň : Profit, 27.6.2003. 82

v júli 2003 pridal aj samotný komisár EK, ke ď ozna č il Slovensko a Lotyšsko za najhoršie pripravených kandidátov v oblasti budovania administratívnych kapacít 205 . Na základe tohto tlaku prijala vláda SR viacero opatrení, ktoré postupne prinášajú pozitívne výsledky. Rozhodnutím 206 vlády SR bola ustanovená pracovná skupina podpredsedu vlády SR pre európsku integráciu, ľ udské práva a menšiny, ktorá zasadá každý týžde ň a monitoruje realizáciu prijímaných opatrení. V nadväznosti na tieto stretnutia sa uskuto čň ujú pravidelné stretnutia predstavite ľ ov MVRR SR, MF SR a Úradu vlády SR. Predmetom týchto stretnutí je ur č enie konkrétnych krokov, ktoré je potrebné realizova ť . Ď alej sa konajú pravidelné týždenné stretnutia pracovných skupín všetkých riadiacich orgánov, ktorých cie ľ om je zabezpe č enie efektívneho plnenia a koordinácie odborných úloh. Tieto stretnutia sú organizované MVRR SR ako riadiacim orgánom pre CSF. MF SR ako platobný orgán pre štrukturálne fondy organizuje pravidelné dvojtýždenné koordina č né stretnutia pre zástupcov platobných jednotiek s cie ľ om zabezpe č enia efektívneho plnenia a koordinácie odborných úloh. Zárove ň vláda SR rozhodla pre preh ľ adnejšie sledovanie pokroku oh ľ adom č erpania prostriedkov z predvstupových fondov a prípravy na č erpanie pomoci zo štrukturálnych fondov EÚ o predkladaní na rokovanie vlády SR pravidelnej mesa č nej správy vypracovanej podpredsedom vlády pre európsku integráciu v spolupráci s Ministerstvom výstavby a regionálneho rozvoja SR a Ministerstvom financií SR. S cie ľ om informovanosti Box č . 1: Zákony súvisiace s prípravou Slovenska na partnerov v regiónoch zintenzívnilo stretávanie Prípravného výboru pre štrukturálne fondy na každý mesiac. regionálnu politiku EÚ. - zákon č .20/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku novelizovaný zákonom č .237/2000 Z.z.; - zákon č .369/1990 o obecnom zriadení; - zákon č .127/1994 Z.z. o hodnotení vplyvov na životné Tieto opatrenia výrazne zlepšili koordináciu č innosti zainteresovaných inštitúcií, zlepšili mieru využívania predvstupových fondov, zvýšili administratívne kapacity a iniciovali aktivity ako vytváranie zásobníka projektov a prípravu náhradných projektov. Legislatíva Významnú č as ť prípravy Slovenska na regionálnu politiku EÚ predstavovala harmonizácia právnych predpisov s acquis prostredie; - zákon č .188/1994 Z.z. o ochrane hospodárskej sú ť aže novelizovaný zákonmi č .240/1998 Z.z. a č .121/2000 Z.z. - zákon č .303/1995 Z.z. o rozpo č tových pravidlách v znení neskorších predpisov; - zákon č .221/1996 Z.z. o územnom a správnom usporiadaní SR; - zákon č .222/1996 Z.z. o organizácii miestnej štátnej správy; - zákon č .387/1996 Z.z. o zamestnanosti(viackrát novelizovaný); - zákon č .254/1998 Z.z. o verejných prácach; - zákon č .231/1999 Z.z. o štátnej pomoci; - zákon č .263/1999 Z.z. o verejnom obstarávaní v znení neskorších predpisov; - zákon č .302/2001 Z.z. o samospráve vyšších územných celkov; - zákon č .312/2001 Z.z. o štátnej službe; - zákon č .416/2001 Z.z. o prechode niektorých pôsobností communautaire(európskym právom). Rokovania o kapitole č .21: Regionálna politika a koordinácia štrukturálnych nástrojov boli jednými z najzložitejších o č om sved č í aj fakt, že rokovania o tejto kapitole boli uzavreté medzi posledne uzatváranými kapitolami 207 . z orgánov štátnej správy na obce a vyššie územné celky; - zákon č .502/2001 Z.z. o finan č nej kontrole a vnútornom audite; - zákon č .503/2001 Z.z. o podpore regionálneho rozvoja; - zákon č .540/2001 Z.z. o štátnej štatistike; - zákon č .565/2001 Z.z. o investi č ných stimuloch; - zákon 291/2002 Z.z. o štátnej pokladnici; - zákon č .523/2003 o verejnom obstarávaní a o zmene zákona č .575/2001 Z.z. o organizácii č innosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov; 205 Michael Barnier, komisár EK pre regionálnu politiku, Prame ň : Trend, 23.7.2003. 206 Uznesenie vlády SR č .458/2003. 207 Kapitola č .21 bola otvorená v 1. polroku 2001 za Švédskeho predsedníctva a uzavretá v 2. polroku 2002 za Dánskeho predsedníctva. 83

Najdôležitejším zákonom pre oblas ť implementácie regionálnej politiky EÚ na Slovensku je zákon o podpore regionálneho rozvoja 208 , ktorý je základným systémovým a inštitucionálnym rámcom pre realizáciu regionálnej politiky. Tento zákon bol prijatý koncom roka 2001 a vymedzuje kompetencie v oblasti regionálneho rozvoja v súlade so základnými nariadeniami Európskej únie týkajúcich sa štrukturálnych fondov 209 . Zárove ň zais ť uje kompatibilitu a dáva do súladu podmienky na realizovanie regionálnej politiky slovenskej regionálnej politiky s nadnárodnou politikou realizovanou Európskou úniou. Zna č ná č as ť kompetencií v oblasti regionálneho rozvoja sa presúva na regióny. Adekvátne tomu musela by ť prispôsobená legislatíva, ktorá bola vytvorená v priebehu roka 2001(vi ď Box č .1), ke ď boli prijaté zákony o samospráve vyšších územných celkov a presunu kompetencií zo štátnej správy na samosprávu. Významný vplyv na realizáciu regionálnej politiky majú prijaté zákony o štátnej pomoci, o investi č ných stimuloch a o zria ď ovaní priemyselných parkov, ktoré významným spôsobom usmer ň ujú lokalizáciu investícií. V oblasti prijímania európskej legislatívy týkajúcej sa regionálneho rozvoja do legislatívy SR bol zaznamenaný zna č ný pokrok, pozitívne hodnotený aj EK v závere č nom hodnotení pripravenosti Slovenska na vstup do EÚ 210 , najvä č šie obavy EK sa však týkajú implementácie ustanovení právnych predpisov do praxe. Aj ke ď už má Slovensko prijatú všetku legislatívu potrebnú na implementáciu regionálnej politiky EÚ na Slovensku, bude potreba novelizova ť viaceré zákony vzh ľ adom na niektoré zmeny v príprave programových dokumentov ako aj s cie ľ om intenzívnejšej podpory prijatej rozvojovej stratégie Slovenska. Samotný zákon o podpore regionálneho rozvoja neobsahuje napríklad definíciu pojmov ako„opera č ný program“,„monitorovanie“ a„hodnotenie“. Zárove ň nie je v zákone spomenutá zmienka o iniciatívach Spolo č enstva a bude potrebné doplni ť aj niektoré oblasti zodpovednosti a č innosti inštitúcií zodpovedných za realizáciu regionálnej politiky súvisiace s implementáciou regionálnej politiky EÚ na Slovensku. Inštitucionálna pripravenos ť Inštitucionálna pripravenos ť je jedným z najdôležitejších predpokladov na implementáciu regionálnej politiky EÚ. Obnáša vybudovanie zložitého systému, ktorý je schopný získava ť informácie o regiónoch, vytvori ť vhodnú stratégiu na pomoc zaostalým regiónom, dokáza ť ju implementova ť do praxe, zabezpe č i ť dodržiavanie všetkých princípov(partnerstvo, subsidiarita, programovanie, doplnkovos ť , koncentrácia), schopnos ť rozpozna ť odchýlky od požadovaného vývoja a vedie ť na ne adekvátne reagova ť . Inštitucionálna pripravenos ť obnáša na jednej strane vytvorenie inštitúcií a vz ť ahov medzi nimi ako aj personálne zabezpe č enie výkonu č inností týchto inštitúcií. Hlavnú zodpovednos ť a najvä č šie kompetencie v oblasti prípravy SR na regionálnu politiku EÚ nesie Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja ako ústredný orgán štátnej správy pre regionálny rozvoj a regionálnu politiku. MVRR vytvára štátnu politiku regionálneho rozvoja a koordinuje č innos ť ministerstiev a štátnych orgánov na úseku regionálnej politiky a koordinácie štrukturálnych nástrojov. 208 Zákon č .503/2001 Z. z. o podpore regionálneho rozvoja, ktorý bol prijatý parlamentom d ň a 18.októbra 2001. 209 Predovšetkým nariadenie Rady č .1260/1999/ES z 21.6.1999 ustanovujúce všeobecné ustanovenia o štrukturálnych fondoch a nariadenie Rady č .1266/1999/ES z 21.6.1999 o koordina č nej pomoci kandidátskym krajinám v rámci predvstupovej stratégie a zmene Nariadenia(EHS) č .3906/89. 210 Európska komisia(2003). 84

Dlho avizovanou bolo zakladanie Agentúry na podporu regionálneho rozvoja(APRR), ktorá mala by ť zodpovedná za implementáciu národného plánu regionálneho rozvoja. Pod ľ a uznesenia vlády 211 mala by ť Národná agentúra pre regionálny rozvoj(pôvodný názov) zriadená do konca roku 2000. Avšak od 1. júna 2001 za č ala vykonáva ť svoju č innos ť Implementa č ná agentúra pre regionálny rozvoj ako samostatná sekcia MVRR. Až v súvislosti s ú č innos ť ou zákona o podpore regionálneho rozvoja došlo k transformácii Implementa č nej agentúry pre regionálny rozvoj na Agentúru na podporu regionálneho rozvoja, ktorá v sú č asnosti zodpovedná za implementáciu predvstupového programu Phare ECOSOC a po vstupe do EÚ bude implementova ť Opera č ný program Základná infraštruktúra. Okrem MVRR a APRR bol zriadený od 1.októbra 2000 Národný fond v rámci Ministerstva financií SR. NF zodpovedá za finan č né riadenie predvstupových fondov EÚ, za prípravu a zavedenie štrukturálnych fondov EÚ ako aj za národné spolufinancovanie projektov. Rada vlády SR pre regionálnu politiku bola ustanovená uznesením vlády SR č .606/1999 ako poradný orgán vlády SR v oblasti regionálneho rozvoja. Rada posudzuje zásadné programové materiály v oblasti regionálnej politiky predkladané na rokovania vlády s orgánmi EÚ. Prípravný výbor pre štrukturálne fondy v súlade s jeho štatútom, schváleným uznesením vlády SR č . 69/2000, je výbor zodpovedný za koordináciu úloh jednotlivých rezortov pri príprave SR na štrukturálnu politiku EÚ. Na regionálnej úrovni sú zodpovednými aktérmi regionálneho rozvoja odbory regionálneho rozvoja VÚC, integrovaná sie ť RRA, regionálne riadiace a monitorovacie výbory a aj samostatné obce a mestá(zodpovedné za prípravu rozvojových koncepcií obcí). Z poh ľ adu budovania personálnych kapacít, obsadzovanie jednotlivých pracovných miest bolo zna č ne omeškané. Naplnenie pracovných miest sa realizovalo na základe uznesenia vlády SR č .702/2001, ktorým vláda SR rozhodla o vytvorení nových 833 pracovných miest súvisiacich s implementáciou práva EÚ na Slovensku. Zárove ň vláda týmto uznesením rozhodla o vy č lenení viac ako 185 mil. Sk na mzdy pre nových zamestnancov. Analýza požiadaviek na nové pracovné miesta súvisiace s implementáciou práva EÚ pre rok 212 2003 identifikovala ď alších 718 pracovných miest. K 1.4.2003 však boli pracovné miesta identifikované ešte v roku 2001 naplnené iba na 77%. Zvýšená intenzifikácia nasledujúca po kritike podpredsedu vlády pre európsku integráciu, ľ udské práva a menšiny v marci až apríli 2003 iniciovala sériu výberových konaní takmer všetkými zodpovednými ministerstvami a v septembri 2003 boli pracovné miesta obsadené na takmer 95%. Na stabilizáciu a zníženie miery fluktuácie odborných pracovníkov vláda SR koncom apríla 2003 schválila vy č lenenie 50 mil. Sk 213 na ú č el zlepšenia finan č ného odme ň ovania štátnych zamestnancov zodpovedných za č erpanie fondov EÚ. Ve ľ mi dôležitým opatrením na stabilizáciu pracovných miest bolo vydanie služobného predpisu 214 Úradom pre štátnu službu, ktorým umožnil jednotlivým služobným úradom vydáva ť Rozhodnutia o zvyšovaní kvalifikácie štátneho zamestnanca, v ktorom sa ustanoví č as, po ktorý je zamestnanec povinný zotrva ť v pracovnom pomere po získaní kvalifikácie a suma, ktorú bude musie ť zamestnanec uhradi ť , ak nesplní tento záväzok. Následné prijaté uznesenie 215 vlády zavádza od 1.1.2004 211 Uznesenie vlády SR č .738/2000 z 20.9.2000. 212 Vypracovaná na základe Uznesenia vlády SR č .947/2002. 213 Uznesenie vlády SR č .327/2003 z 30. apríla 2003. 214 Služobný predpis č .14/2003 zo d ň a 18.7.2003. 215 Uznesenie vlády SR č .849/2003 zo d ň a 10.9.2003. 85

diferencované odme ň ovanie zamestnancov pracujúcich v oblasti fondov EÚ a v systéme vnútornej verejnej finan č nej kontroly. Zárove ň vláda týmto uznesením vy č lenila ď alších 100 mil. Sk na zlepšenie odme ň ovania týchto zamestnancov. Je paradoxné, že k týmto krokom stabilizujúcim personálne obsadenie zodpovedných ministerstiev pristúpila vláda iba pár mesiacov pred možnos ť ou Slovenska č erpa ť prostriedky z povstupových fondov EÚ. Programovanie Prvým programovým dokumentom regionálneho rozvoja na Slovensku sa stal Integrovaný plán regionálneho a sociálneho rozvoja(IPRaSR) 216 . Ide o strednodobý rozvojový program, ktorý slúžiaci ako podklad pre rozhodnutia vlády v oblasti regionálneho rozvoja, ktorého vypracovanie bolo zárove ň jedným z predpokladov č erpania predvstupových fondov EÚ, predovšetkým z programu PHARE. IPRaSR definuje tri podporované oblasti – zlepšenie konkurencieschopnosti slovenského hospodárstva, zlepšenie stavu infraštruktúry a životného prostredia a rozvoj ľ udských zdrojov. V októbri 1999 vláda rozhodla svojím uznesením č .923/1999 o prioritných regiónoch pre realizáciu IPRaSR a č erpanie pomoci PHARE, ke ď za prioritný ur č ila agregovaný región východ, zah ŕň ajúci Prešovský, Košický a Banskobystrický kraj(úrove ň NUTS II), č ím sa nerešpektovala dohoda s Eurostatom z roku 217 1998. V novembri 1999 prijala vláda uznesenie č .1007/1999 k návrhu Plánu rozvoja vidieka, ktorý sa neskôr stal dokumentom potrebným na implementáciu programu SAPARD v SR. V septembri 2000 schválila vláda SR Koordina č nú smernicu pre prípravu a realizáciu programu ISPA v SR. Boli vypracované Národná stratégia ISPA pre sektory životného prostredia a sektor dopravy. Smernica k príprave a realizácie programu PHARE na roky 2000-2006 bola schválená vládou SR v auguste 1999. Zodpovednos ť za prípravu programových dokumentov na regionálnej úrovni, predovšetkým regionálnych programov rozvoja ako aj koncepciu rozvoja kraja niesli Krajské úrady. Prenos kompetencií v roku 2002 na novovzniknuté VÚC zna č ne skomplikovali prípravu týchto dokumentov a koncom roka 2003 viaceré VÚC ešte dopracovávajú koncepcie rozvoja kraja. Je to taktiež dôsledok meškania prípravy Národného rozvojového plánu a ke ď že VÚC mali obmedzené možnosti presadi ť ich priority do NRP, tak svoje rozvojové plány viac-menej prispôsobujú NRP, aby mohli č erpa ť prostriedky z povstupových fondov EÚ vo všetkých oblastiach ur č ených na podporu v rámci NRP. Národný plán regionálneho rozvoja(NPRR), ako základný strednodobý programový dokument štátnej regionálnej politiky, nadviazal na Integrovaný plán(IPRaSR). Vypracovanie a schválenie NPRR 218 bolo základnou podmienkou na získanie finan č ných prostriedkov z predvstupových fondov a tento plán sa mal sta ť základným programovým dokumentom na č erpanie prostriedkov zo štrukturálnych fondov EÚ. Vypracovanie NPRR bolo významnou skúškou pripravenosti SR na realizáciu politiky hospodárskej a sociálnej súdržnosti EÚ, ktoru však nezvládlo. Strategickým cie ľ om SR, ako ho definoval NPRR, je zabezpe č i ť taký rast HDP na obyvate ľ a, aby SR do roku 2006 dosiahla úrove ň 55-60% a v priebehu ď alších piatich až šiestich rokov minimálne 75% priemeru HDP na obyvate ľ a štátov Európskej únie. Okrem strategického 216 Na základe uznesenia vlády č .610/1999. 217 Návrat k pôvodne dohodnutej kategorizácie územno – štatistických jednotiek na úrovni NUTS II zabezpe č ilo uznesenie vlády SR č . 157/2002, ktoré potvrdzuje prvotné rozdelenie územia SR, tak ako bolo dohodnuté s Eurostatom v roku 1998. 218 15. marca 2001 uznesením vlády č .240/2001. 86

cie ľ a rozpracúva NPRR ď alších 6 globálnych cie ľ ov 219 , ktoré sa transformujú do množstva špecifických cie ľ ov. NPRR okrem stanovenia cie ľ ov obsahuje aj sociálno-ekonomickú analýzu Slovenska a jeho regiónov, upozor ň uje na bariéry a riziká ich rozvoja a predkladá návrhy na ich prekonanie prostredníctvom rozvojových priorít a stratégií. Zárove ň zdôvod ň uje potrebu podpory zo zdrojov EÚ, vrátane o č akávaných výsledkov zabezpe č enia administratívneho a implementa č ného systému a spôsobu financovania. NPRR rozdelil regióny Slovenska(na úrovni okresov NUTS IV) do štyroch skupín pod ľ a ich ekonomickej výkonnosti, pri č om identifikuje 39 problémových okresov, v ktorých žije 42,91% obyvate ľ ov SR. Predpokladom pre praktickú aplikáciu NPRR bolo jeho schválenie Európskou komisiou, ktorá však vyjadrila kritické pripomienky a identifikovala v ň om ve ľ a vážnych nedostatkov(vi ď Box č .2), pre ktoré sa NPRR nemohol sta ť programovacím dokumentom pre štrukturálne fondy EÚ. Kritika mu vy č ítala predovšetkým ve ľ mi slabú socio-ekonomickú analýzu regiónov, ktorá sa prejavila vo ve ľ mi fragmentárne definovanej stratégii rozvoja, bez stanovenia konkrétnych cie ľ ov. Zárove ň si viaceré všeobecne stanovené ciele protire č ili. Pod ľ a EK 220 , NPRR vo forme, v akej je vypracovaný, poskytol aspo ň programovaciu podporu pre ekonomickú a sociálnu kohéziu v rámci PHARE pre zostávajúce predvstupové obdobie. Reakciou vlády na túto kritiku bolo prijatie uznesenia č .133/2002, ktorým schválila podobu spôsobu programovania regionálneho rozvoja v rámci Rámca podpory spolo č enstva 221 a za č atie prác na prepracovaní NPRR do podoby Národného rozvojového plánu(NRP). Pod ľ a vtedajších pripomienok EK mal by ť vypracovaný iba jeden Regionálny opera č ný program (namiesto štyroch v NPRR) za celé územie SR, bez regiónu Bratislava, ktorého úrove ň vytvoreného HDP dosahuje úrove ň EÚ 222 a pä ť Sektorových opera č ných programov (namiesto siedmich v NPRR) 223 . 5. júna 2002 prijala vláda SR ď alšie dve významné uznesenia. Prvým je uznesenie č .606 k návrhu obsahového a organiza č ného zabezpe č enia vypracovania NRP. Uznesenie stanovuje záväzný dátum vypracovania NRP(koniec roka 2002), ur č uje jeho obsahovú štruktúru a organiza č né zabezpe č enie jeho vypracovania. Uznesenie zárove ň potvrdzuje zmenu územnej systematizácie 224 , a to návratom k územnej systemizácii dohodnutej ešte v roku 1998 s Eurostatom. To znamenalo, že nebolo možné nadviaza ť na NPRR a na monitorovacie štruktúry vytvorené v rámci tvorby ROP a NPRR v predchádzajúcom období. 219 1) tvorba efektívnych pracovných miest a zníženie nezamestnanosti, 2) podpora kontinuálneho rastu konkurencieschopnej produkcie, 3) rozvoj technickej a sociálnej infraštruktúry, 4) rozvoj výrob a služieb založených na využití domácich zdrojov, 5) ochrana a skvalit ň ovanie životného prostredia, 6) rozvoj vidieka a multifunk č ného po ľ nohospodárstva. 220 Európska komisia(2002). 221 EÚ poskytuje dve možnosti programovania č erpania štrukturálnych fondov prostredníctvom Rámca podpory spolo č enstva alebo pomocou Jednotného programového dokumentu(vi ď Box č .3). 222 Uznesenie vlády SR č .606/2002. 223 SOP: Ľ udské zdroje; Ekonomický rozvoj; Po ľ nohospodárstvo, Vidiecky rozvoj a rybárstvo; Doprava a telekomunikácie; Životné prostredie. 224 prijatej uznesením vlády č .157/2002. 87

Box č .2: Nedostatky NPRR SR pod ľ a EK • nedostato č ná identifikácia štrukturálnych problémov a ich potencionálne dopady, č oho výsledkom je fragmentárna stratégia, ktorá môže vies ť skôr k rozptylu prostriedkov ako ku sociálno-ekonomickému rozvoju regiónov; • protire č enie si viacerých stanovených cie ľ ov; • nejasný finan č ný rámec; • nedostato č ná analýza trhu práce a faktorov, ktoré spôsobujú vysokú nezamestnanos ť ; • nedostato č ná analýza po ľ nohospodárskeho sektora a vidieckych oblastí; • SWOT predstavuje iba fragmentárny poh ľ ad, bez relevantných analýz a štatistických údajov; • málo konkrétne stanovených cie ľ ov, ktoré sú vyjadrené iba na národnej úrovni(napr. dosiahnú ť v r. 2006 60-65% HDP EÚ); • nebola dodržaná územná systematizácia dohodnutá v r. 1998 medzi Eurostatom a ŠÚ SR; • chýba akáko ľ vek zmienka o„Rovností šancí“(Equal opportunities); • niektoré z cie ľ ov a opatrení nie sú akceptovate ľ né. Prame ň : Úrad vlády SR. Práve nekvalitné spracovanie NPRR a nutnos ť vypracováva ť Národný rozvojový plán v krátkom č asovom období vyvolali koncom roka 2002 vážne hrozby, že sa nepodarí vytvori ť národný systém schopný č erpa ť prostriedky zo štrukturálnych fondov EÚ hne ď po vstupe SR do EÚ. Okrem toho pokra č ovalo ve ľ mi pomalým tempom vytváranie zodpovednej inštitucionálnej štruktúry a administratívnych kapacít, ktoré budú vo vz ť ahu k štrukturálnym fondom EÚ plni ť funkciu manažérskych, platobných, monitorovacích, ako aj implementa č ných jednotiek, ktoré musia zabezpe č i ť proces prípravy a hodnotenia konkrétnych projektov regionálneho rozvoja 225 . Európska komisia vyjadrila nespokojnos ť aj so zámerom vlády, týkajúcim sa spôsobu realizácie finan č ných tokov spojených s aplikáciou štrukturálnych fondov na Slovensku 226 , na č o vláda SR reagovala schválením Ministerstva financií SR(MF) ako jediného platobného orgánu pre štrukturálne fondy na roky 20042006 227 . MF bude delegova ť niektoré funkcie a č innosti na príslušné ministerstvá a ich sprostredkovate ľ ské orgány. Národný rozvojový plán Za vypracovanie NRP je zodpovedný Riadiaci orgán pre CSF, ktorým je MVRR 228 . NRP je základným programovým dokumentom pre č erpanie štrukturálnych fondov EÚ na obdobie rokov 2004-2006 a musí by ť vypracovaný v súlade s požiadavkami stanovenými Nariadením Rady(EC) 1260/1999. Prvá skrátená verzia NRP, vrátane opera č ných programov, bola predložená Európskej komisii d ň a 15. novembra 2002. Až 12. marca 2003 bol NRP s pripomienkami schválený na rokovaní vlády SR 229 a následne bol spolu s opera č nými programami predložený Európskej komisii na pripomienkovanie a schválenie. V priebehu apríla 2003 boli z Európskej komisie doru č ené vyjadrenia týkajúce sa prijate ľ nosti NRP a OP pre otvorenie procedúr rokovaní o dokumentoch. Európska komisia však v prípade 225 Vi ď napr. Outrata a kol.(2002). 226 Pre implementáciu štrukturálnych fondov EÚ musia by ť vytvorené tieto orgány: riadiace orgány, platobné orgány a monitorovacie výbory. Platobný orgán(t.j. MF SR) bude vyjednáva ť o výške prostriedkov s EK, centrálne prijíma ť prostriedky, predklada ť súhrnné žiadosti o platbu, predklada ť správy o č erpaní a robi ť prognózy č erpania prostriedkov, vies ť podrobné ú č tovné záznamy, vykonáva ť finan č nú kontrolu, pripravova ť všeobecne záväzné právne predpisy v oblasti finan č ného riadenia štrukturálnych fondov a zabezpe č ova ť iné, s tým súvisiace veci. 227 Druhým uznesením z 5. júna 2002 č .617/2002 k návrhu na zmenu systému platobných orgánov pre štrukturálne fondy EÚ. 228 Na základe uznesenia vlády SR č .133/2002. 229 Uznesenie vlády SR č .166/2003. 88

dvoch opera č ných programov(SOP Priemysel a služby, OP Základná infraštruktúra) zhodnotila ich úrove ň ako nedostato č nú pre za č atie rokovaní a oba programy sa museli prepracováva ť . U ostatných dokumentoch bolo potrebné doplni ť niektoré údaje. Hlavným cie ľ om NRP je zvýši ť konkurencieschopnos ť zaostalých regiónov a ich výkonnos ť aby Slovensko konvergovalo k životnej úrovni terajších č lenských štátov EÚ. NRP obsahuje analýzu hospodárskej a sociálnej situácie Slovenska, analýzu situácie v regiónoch a definuje ciele, rozvojové priority a spôsob ich dosiahnutia(vi ď Tabu ľ ku č .18). Sú č as ť ou NRP je finan č ný plán a taktiež systém implementácie. NRP obsahuje aj charakteristiky jednotlivých opera č ných programov ako aj ď alších programových dokumentov, na ktoré je alokovaná finan č ná pomoc Európskej únie. Dôležitou úlohou Národného rozvojového plánu je zabezpe č enie funk č nosti regionálnej politiky, ktorá by mala by ť v symbióze s inými hospodárskymi politikami Slovenska. Na NRP nadväzujú opera č né programy, za ktoré zodpovedajú Riadiace orgány(RO): - SOP Priemysel a služby(RO: Ministerstvo hospodárstva SR) - SOP Ľ udské zdroje(RO: Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR) - SOP Po ľ nohospodárstvo a rozvoj vidieka(RO: Ministerstvo pôdohospodárstva SR) - OP Základná infraštruktúra(RO: Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja SR) K jednotlivým opera č ným programom príslušný riadiaci orgán vypracúva programové doplnky, pri č om koordinátorom je MVRR. Programový doplnok detailnejšie rozpracuje opatrenia opera č ného programu pre potreby jeho implementácie. Doplnok pozostáva z piatich kapitol a to opatrenia, kone č ný príjemca, finan č ný plán, opatrenia publicity a výmeny dát. Doplnky mali by ť pôvodne vypracované do 30. apríla 2003. SR požiadala EK o pred ĺ ženie termínu na prípravu programových doplnkov do 30. júna 2003. Na za č iatku novembra 2003 ešte neboli programové doplnky odsúhlasené ani Národnými monitorovacími výbormi, ani vládou SR a ani Európskou komisiou. Tabu ľ ka č .18: Ciele a priority Národného rozvojového plánu Strategický cie ľ NRP Špecifický cie ľ Priorita Zvyšova ť konkurencieschopnos ť 1. Rast konkurencieschopnosti priemyslu a služieb priemyslu a služieb Zabezpe č i ť pri rešpektovaní trvalo udržate ľ ného rozvoja taký rast Rozvíja ť ľ udské zdroje a zvyšova ť 2. Rast zamestnanosti založený na kvalifikovanej a HDP, aby Slovenská republika do ich adaptabilitu flexibilnej pracovnej sile roku 2006 dosiahla úrove ň prevyšujúcu 54% priemeru HDP na Zvyšova ť efektivitu obyvate ľ a v krajinách EÚ po ľ nohospodárskej produkcie a 3. kvalitu života vidieckej populácie Multifunk č né po ľ nohospodárstvo a rozvoj vidieka Prame ň : NRP(2003). Podporova ť vyvážený regionálny 4. Rozvoj dopravnej, environmentálnej a lokálnej rozvoj infraštruktúry Finan č né alokácie 89

Na programové obdobie bolo pre Slovensko vy č lenených zo štrukturálnych fondov 1.050,30 mil. EUR, č o predstavuje takmer dvojnásobok vy č lenených predvstupových prostriedkov pre Slovensko v období od 1993-2002. Najvä č šiu č as ť sa rozhodlo Slovensko po rokovaniach s EK vy č leni ť na budovanie rôzneho druhu infraštruktúry v rámci OP základná infraštruktúra. Č lenenie pomoci na jednotlivé programy vi ď v Tabu ľ ke č .19. Tabu ľ ka č .19: Rozdelenie pomoci zo štrukturálnych fondov na jednotlivé opera č né programy ERDF ESF EAGGF Intereg Equal Celkom SOP Priemysel a služby SOP Ľ udské zdroje SOP Po ľ nohosp. a rozvoj vidieka 133,76 251,65 161,87 133,76 251,65 161,87 OP Základná infraštruktúra Cie ľ 1 SPD Cie ľ 2 SPD Cie ľ 3 373,62 507,38 33,00 251,65 161,87 39,90 373,62 920,90 33,00 39,90 Iniciatívy 36,80 19,70 56,50 Celkom 540,38 291,55 161,87 Poznámka: v mil. EUR(stále ceny 1999). Prame ň : Úrad vlády SR. 36,80 19,70 1050,30 Systém zabezpe č ujúci finan č né riadenie štrukturálnych fondov a kohézneho fondu sa za č al vytvára ť Uznesením vlády SR č .1154/2001, ktorým bolo uložené ministrovi financií SR v spolupráci s príslušnými rezortmi vypracova ť systém finan č ného riadenia štrukturálnych fondov. Sú č as ť ou finan č ného systému je ur č enie orgánu vydávajúceho prehlásenie o ukon č ení programu, menovanie subjektu, ktorý bude vykonáva ť certifikáciu výdavkov pre štrukturálne fondy a Kohézny fond, presné vymedzenie zodpovedností jednotlivých subjektov, vrátane sprostredkovate ľ ských orgánov a ich úloh pri finan č nom riadení a kontrole, postupy pre finan č né riadenia a kontrolu ŠF a KF, postupy pre národné spolufinancovanie a systém ú č tov a finan č ných tokov. D ň a 18. septembra 2002 vláda SR schválila Koncepciu systému finan č ného riadenia štrukturálnych fondov 230 a Koncepciu systému finan č ného riadenia Kohézneho fondu 231 na Slovensku. Tieto dokumenty vymedzujú systém orgánov zapojených do finan č ného riadenia štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu, vymedzili ich vzájomné kompetencie, úlohy a zodpovednos ť v rámci finan č ného riadenia a ur č ili procesy nevyhnutné na uskuto čň ovanie finan č ného riadenia v súlade s legislatívou ES a legislatívou SR. Koncepciami finan č ného riadenia bol stanovený taktiež systém finan č ných tokov smerom ku kone č nému prijímate ľ ovi pomoci, ako aj vo vz ť ahu k EK. Najvyšší kontrolný úrad SR bol ustanovený ako orgán vypracovávajúci prehlásenia o ukon č ení pomoci z Kohézneho fondu a zo štrukturálnych fondov. D ň a 27. augusta 2003 vláda SR schválila Koncepciu financovania projektov podporovaných z predvstupových fondov, štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu na roky 2004 – 2006. Táto koncepcia vo vz ť ahu na povstupovú pomoc EÚ zavádza jednotné pravidlá pre spolufinancovanie projektov zo zdrojov kone č ného prijímate ľ a pomoci, štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu a zo štátneho rozpo č tu vrátane predfinancovania verejných projektov. Koncepcia zárove ň definuje systém rozpo č tových procedúr a mechanizmov spojených s využívaním finan č ných prostriedkov zo štrukturálnych operácií a stanovuje adekvátne zabezpe č enie finan č ných zdrojov zo štátneho rozpo č tu na spolufinancovanie 230 Uznesenie vlády SR č .1030/2002. 231 Uznesenie vlády SR č .1029/2002. 90

projektov pre verejné investície, investície, ktoré prinášajú zna č ný výnos, tak i pre podnikate ľ skú sféru. Dôležitou sú č as ť ou prípravy programových doplnkov bola príprava schém štátnej pomoci. Tie slúžia k upresneniu programových dokumentov a k vypracovaniu finan č ných tabuliek pre potreby spolufinancovania jednotlivých opatrení v rámci programových doplnkov opera č ných programov. Jednotlivé ministerstvá odovzdali za č iatkom augusta 2003 Úradu pre štátnu pomoci na posúdenie celkovo 12 schém štátnej pomoci(vi ď Box č .3). Tie boli následne zaslané EK na notifikáciu. Box č .3: Schémy štátnej pomoci MH SR:- schéma štátnej pomoci podpory rozvoja nových a existujúcich podnikov a vybraných služieb, - schéma štátnej pomoci na podporu priemyselného výskumu a predsú ť ažného vývoja, - schéma štátnej pomoci na podporu úspor energie a využitia obnovite ľ ných energetických zdrojov, - schéma štátnej pomoci podpory medzinárodnej spolupráce, - schéma štátnej pomoci na podporu podnikate ľ ských aktivít cestovného ruchu. MPSVR SR: MŽP SR: MP SR: - schéma štátnej pomoci na podporu zamestnanosti, - schéma štátnej pomoci na vzdelávanie, - schéma štátnej pomoci pomoci“de minimis“. - schéma štátnej pomoci pre zlepšenie a rozvoj infraštruktúry odpadového hospodárstva - schéma štátnej pomoci pre zlepšenie a rozvoj infraštruktúry pre ochranu ovzdušia - schéma štátnej pomoci na podporu diverzifikácie po ľ nohospodárskych č inností, - schéma štátnej pomoci na podporu rybného hospodárstva. MD a ani MVRR nepredložili žiadne schémy štátnej pomoci, nako ľ ko podporované aktivity v rámci ich opatrení nie sú predmetom hospodárskej sú ť aže. Prame ň : Úrad vlády SR. Predvstupová pomoc Slovensku Významným nástrojom štrukturálnej politiky a politiky súdržnosti EÚ je podpora poskytovaná krajinám strednej a východnej Európy v rámci tzv. predvstupových fondov EÚ. Prvým vytvoreným nástrojom pomoci v roku 1989 bol program PHARE, ktorý napomáha pri realizácii reforiem ekonomického a politického systému v týchto krajinách. Po summite Európskej rady v Kodani v roku 1993, bol program PHARE reorientovaný na podporu rozvoja trhového hospodárstva a budovanie infraštruktúry. Od roku 1997 po Luxemburskom summite bol program PHARE zmenený na predvstupový inštrument pomoci 10-tim kandidátskym krajinám s cie ľ om napomôc ť týmto krajinám pri budovaní inštitúcií a harmonizácii legislatívy s acquis communautaire, aby boli schopné splni ť politické, ekonomické a legislatívne podmienky č lenstva v EÚ stanovené Kodanským summitom. Prioritami programu PHARE v období 2000-2006 sú 232 : (1) podpora verejnej správy a inštitúcií aby efektívne fungovali v rámci EÚ; (2) podpora harmonizácie legislatívy; (3) podpora ekonomickej a sociálnej súdržnosti. Významným prvkom programu PHARE od roku 1997 je ur č itá decentralizácia implementa č ných právomocí na kandidátske štáty, ke ď celkovú zodpovednos ť za finan č né riadenie prostriedkov PHARE a dodržiavanie pravidiel, predpisov a postupov PHARE týkajúcich sa obstarávania, predkladania správ a finan č ného riadenia má od roku 1998 232 Phare(2000). 91

Národný fond a Národný splnomocnenec. Táto decentralizácia bola neskôr rozšírená na viaceré oblasti 233 a od roku 2000 je jednou z priorít PHARE príprava kandidátskych krajín na štrukturálne fondy EÚ. Príkladom úplnej decentralizácie riadiacich kompetencií je program SAPARD 234 . Európska únia poskytuje finan č né spolufinancovanie projektov a všeobecné smernice, pri č om za riadenie a implementáciu programu zodpovedá samotná krajina. Program SAPARD sa za č al implementova ť v kandidátskych krajinách od roku 2000, na Slovensku sa reálne spustil až v druhej polovici apríla 2002, ke ď Európska komisia udelila 235 akreditáciu Agentúre SAPARD a útvaru Národného fondu na riadenie predvstupového programu SAPARD. Na podporu budovania dopravnej a environmentálnej infraštruktúry v kandidátskych krajinách bol vytvorený v roku 1999 program ISPA 236 . Program ISPA je prípravou na č erpanie z Kohézneho fondu EÚ. Všetky tri predvstupové programy majú trochu odlišný systém implementácie. Programovanie programov sa uskuto čň uje na dvoch úrovniach 237 : príprava programových Tabu ľ ka č .20: Alokácia predvstupových prostriedkov EÚ na Slovensku pod ľ a programov Rok PHARE Cezhrani Horizontálne ISPA SAPARD Celko program Národný č ná aktivity m spoluprác a 1993 39,5 39,5 1994 40,5 40,5 1995 41,5 6,0 0,5 48,0 dokumentov na 1996 0,0 2,2 4,5 6,7 strednodobom základe, 1998 45,9 5,0 27,4 78,3 1997 39,0 5,6 44,6 ktoré musia by ť 1999 69,5 8,0 25,8 103,3 konzultované 2000 28,0 12,0 a odsúhlasené 2001 36,2 12,0 2002 49,1 12,0 Európskou komisiou 238 Celkom 389,2 57,2 26,0 33,0 8,0 130,8 45,0 18,0 45,0 18,0 45,0 18,0 135,0 54,0 129,0 144,2 132,1 766,2 a príprava Národného programu PHARE a individuálnych projektov ISPA. Realizácia programu PHARE sa uskuto čň uje na základe odsúhlasenia Národného programu PHARE a podpisu Finan č ných memoránd kandidátskou krajinou a Európskou komisiou na každý rok. Predkladate ľ mi projektov v rámci Národného programu PHARE sú ústredné orgány štátnej správy, t.j. ministerstvá. Okrem Národného programu, kandidátska krajina sa môže zapoji ť do tzv. komunitárnych programov 239 , kde zna č nú č as ť svojho finan č ného príspevku za ú č as ť v týchto programoch financuje Slovensko z programu PHARE. Pre program ISPA sa podpisuje ku každému individuálnemu projektu finan č né memorandum, pri č om projekty sa môžu predklada ť priebežne. 233 V rámci vytvoreného Decentralizovaného implementa č ného systému(DIS) pre PHARE. 234 Nariadenie Rady EC č .1268/1999 zria ď ujúce program SAPARD. 235 D ň a 15. apríla 2002. 236 Nariadenie Rady EC č .1267/1999 zria ď ujúce program ISPA. 237 Program SAPARD iba na prvej, vzh ľ adom na to, že je úplne decentralizovaný. 238 V prípade Slovenska ide o tieto programové dokumenty: Národný program pre prijatie acquis communautaire, Národný plán regionálneho rozvoja+ sektorové a regionálne opera č né programy, Plán rozvoja po ľ nohospodárstva a vidieka SR, Národná stratégia ISPA pre oblas ť dopravy, Národná stratégia ISPA pre oblas ť životného prostredia, Jednotné programové dokumenty pre jednotlivé hranice(s Rakúskom, Ma ď arskom a Po ľ skom). 239 Programy realizované na úrovni celého Európskeho spolo č enstva, napr. program odborného vzdelávania Leonardo da Vinci, program spolupráce vo vzdelávaní Socrates, program energetickej ú č innosti SAVE, programy Mládež pre Európu, Kultúra 2000, Media plus a iné. 92

V rámci rokov 1993-2002 bolo z rozpo č tov EÚ pre Slovensko celkovo vy č lenených 766,2 mil. EUR(vi ď Tabu ľ ku č .20). Okrem uvedených predvstupových programov dostáva Slovensko od EÚ ú č elové prostriedky z programu PHARE na odstavenie jadrovej elektrárne Jasovské Bohunice(V1), ktoré v roku 1999 predstavovali sumu 10 mil. EUR, v roku 2000 sumu 20 mil. EUR. a v roku 2001 sumu 25 mil. EUR. Najvä č ší objem z predvstupových fondov EÚ Tabu ľ ka č .21: Č lenenie predvstupovej pomoci v SR pod ľ a oblastí podpory(1993-2001) Oblas ť Alokácia v% na Slovensku bol použitý v oblastiach úzko spätých s regionálnym rozvojom, ke ď 46% Infraštruktúra a životné prostredie 26,6 Regionálny rozvoj a cezhrani č ná spolupráca 19,6 z prostriedkov alokovaných v období 1993Pôdohospodárstvo a kataster 11,0 2001 išlo do oblastí budovania infraštruktúry, ochrany životného prostredia, regionálneho rozvoja a cezhrani č nej spolupráce(vi ď Tabu ľ ku č .21). Vä č šina realizovaných projektov v rámci PHARE slúžila na vybudovanie štruktúr a administratívnych kapacít 240 . Bohužia ľ , monitorovanie plnenia Súkromný sektor 10,0 Školstvo, ľ udské zdroje 9,3 Európska integrácia 6,1 Finan č ný a bankový sektor 5,7 Ostatné (i) 11,7 Poznámka: (i) predovšetkým spravodlivos ť a vnútorné záležitosti, sociálne veci, zdravotníctvo, ochrana menšín, budovanie ob č ianskej spolo č nosti. Prame ň : Úrad vlády SR. a zmysluplnosti projektov financovaných z predvstupových fondov je na nízkej úrovni, č o sa prejavuje aj v terajších problémoch spojených s prípravou Slovenska na regionálnu politiku EÚ. Slovensko má aj napriek zlepšeniu v roku 2003 zna č né problémy s č erpaním predvstupových fondov EÚ, č o je spojené s viacerým nedostatkami. Nízka úrove ň kontraktácie a následného č erpania predvstupovej pomoci hlavne v období rokov 1993-2002 bola zaprí č inená viacerými faktormi, predovšetkým zložitos ť ou celkového procesu získavania predvstupovej pomoci a nepripravenos ť ou inštitúcií na slovenskej strane, slabou koordináciou aktivít jednotlivých rezortných koordinátorov, nízkou informovanos ť ou a nedostato č nou znalos ť ou programovania, predkladania a písania projektov( ď alšie prí č iny vi ď v charakteristike konkrétnych predvstupových programov). Okrem toho, nízka transparentnos ť celého procesu implementácie predvstupových fondov na Slovensku spôsobila podozrenie o možnej korupcii na Úrade vlády SR(vi ď „Kauza Eurofondy“ 241 ), ke ď Európska komisia 26. apríla 2001 zastavila Slovensku platby a výberové konania na nové projekty. Rozpo č tový výbor Európskeho parlamentu v decembri 2001 po prerokovaní vyšetrovacej správy uvo ľ nil prostriedky EÚ pri č om kauza bola uzavretá vyhlásením, že„preverovanie zistilo isté nedostatky pri využívaní eurofondov na Slovensku, avšak neboli zistené také skuto č nosti, ktoré by nap ĺň ali niektorú zo skutkových podstát trestných č inov.“ 242 V porovnaní s inými kandidátskymi krajinami v č erpaní predvstupových prostriedkov EÚ, Slovensko výrazne zaostávalo za ostatnými kandidátskymi krajinami, ke ď v rokoch 19902000 č erpalo iba 47,4% z alokovaných prostriedkov PHARE(vi ď Tabu ľ ku č .22). Od roku 2002 nastal ur č itý pokrok v č erpaní predvstupových fondov na Slovensku. Je to však 240 Trend(24.7.2003). 241 Vi ď bližšie: Ben č (2002c), s.29. 242 Kauza bola široko medializovaná. Pozri SME(2001): 7.11., 7.9., 7.8., 23.6., 11.5.; Pravda(2001): 2.11., 30.10., 9.10.; TASR 15.5.2002 a Uznesenie vlády SR č .7906/2001 o zriadení Centrálneho kontaktného útvaru OLAF pre SR. 93

aj na úkor kontrahovania na poslednú chví ľ u ako aj odkladania realizácie niektorých projektov na neskôr. Európska komisia prostredníctvom svojich 243 zástupcov viackrát varovala Slovensko, že si neželá aby sa ude ľ ovali výnimky z dohodnutých č asových harmonogramov. Z poh ľ adu programovania, najlepšie výsledky dosahuje Slovensko v programe ISPA v oblasti dopravnej infraštruktúry, ke ď alokácia pre sektor dopravy na roky 2000-2003 bola naplnená na 100% schválením finan č ného memoranda k projektu modernizácie železni č nej trate Trnava-Nové mesto nad Váhom vládou SR už d ň a 6.11.2002 244 . Alokácia pre ISPA v oblasti životného prostredia bola naplnená schválením poslednej žiadosti ISPA uznesením 245 vlády SR v júli 2003 č o znamená, že programovanie ISPA na Slovensku ukon č ené. V každom z predvstupových programov však má Slovensko viaceré problémy. Tabu ľ ka č .22: Alokácia a č erpanie prostriedkov PHARE, 1990-2000, mil. EUR Krajina Alokované Kontrahované Skuto č ne č erpané Č erpané/ Alokované% Ma ď arsko 1 075,23 845,29 730,95 68,0 Po ľ sko 2 500,28 1 739,94 1 609,88 64,4 Č eská republika 576,57 394,97 355,23 61,6 Bulharsko 1 000,86 729,79 603,14 60,3 Rumunsko 1 439,50 916,85 784,76 54,5 Slovinsko 224,75 144,03 122,58 54,5 Slovensko 433,45 251,98 205,59 47,4 Prame ň : PHARE(2000), výpo č ty autorov. Jedným zo špecifických problémov programov PHARE a ISPA na Slovensku je proces ich decentralizácie na systém zhodný s implementáciu štrukturálnych fondov EÚ, ktorý má by ť uskuto č nený k 1. januáru 2004 vytvorením rozšíreného decentralizovaného implementa č ného systému(EDIS). Tento systém umož ň uje 246 aby sa Európska komisia vzdala ex-ante súhlasu pre kontrahovanie, výber projektov a pre realizovanie verejných sú ť aží v rámci projektov v prospech implementa č ných orgánov kandidátskych krajín. Po získaní akreditácie pre EDIS bude Európska komisia realizova ť len kontrolu ex-post v uvedených oblastiach. Problémom Slovenska je, že akreditácia EDIS má zna č né omeškanie a hrozí, č erpanie fondov predvstupovej pomoci PHARE a ISPA bude na za č iatku roka 2004 zablokované. Neudelenie akreditácie bude ma ť zárove ň negatívny dopad na transformáciu programu ISPA na Kohézny fond a využitie akreditovaných implementa č ných agentúr pre implementáciu štrukturálnych fondov. Hoci sa vláda SR vážne zaoberá touto témou 247 , hlavným nedostatkom sú nedostato č né administratívne kapacity, ktoré nie sú schopné riadi ť narastajúci rozsah decentralizovaných úloh na adekvátnej kvalitatívnej úrovni 248 . 243 Napr. Carsten Rasmussen oh ľ adom troch 3 projektov v rámci ISPA- životné prostredie, ke ď projekty boli schválené už v roku 2000, ale do konca roku 2002 realizova ť ani neza č ali. Prame ň : Trend 27.11.2002. Podobne aj v projekte„Podpora nových rozpo č tových procedúr/Štátna pokladnica“ z FM 2000, ke ď Slovensko muselo vráti ť 700.000 EUR pre neschopnos ť zrealizova ť projekt na č as. 244 Uznesenie vlády SR č .1205/2002 k projektu„Modernizácia železni č nej trate Trnava – Nové Mesto nad Váhom, úsek Trnava – Pieš ť any“. 245 Uznesenie vlády SR č .544/2003 zo d ň a 2.7.2003. 246 Pod ľ a č lánku č .12 koordina č nej smernice ES 1266/99. 247 Vláda SR schválila uznesením č .146/2003 zo d ň a 26.2.2003 Správu o zavádzaní Rozšíreného decentralizovaného systému(EDIS) pre nástroje predvstupovej pomoci ISPA a PHARE a uložila ministrom príslušných rezortov odstráni ť existujúce nedostatky v termíne do 31.3.2003 pre program ISPA a 30.4.2003 pre program PHARE. 248 Napr. Delegácia Európskej komisie v SR pozastavila národnému ISPA koordinátorovi technickú asistenciu v hodnote 100.000 EUR z dôvodu nedostato č nej absorb č nej kapacity(neobsadené pracovné miesta). Prame ň : 94

Phare Celkový proces realizácie programu PHARE(aj ISPA) na národnej úrovni sa dá rozdeli ť do šiestich fáz(a podfáz): 1) Programovanie – táto fáza obnáša stanovenie všeobecných smerníc a princípov pre spoluprácu s EÚ, tvorbu programových dokumentov 249 (analýza situácie a problémov krajiny, formulácia cie ľ ov a priorít programu, pri č om priority sa rozpracovávajú do špecifických opatrení, tvorba finan č ného plánu), identifikáciu projektov, definovanie predpokladov pre systém monitorovania a hodnotenia, ur č enie postupov finan č ných operácií, stanovenie mechanizmov pre riadenie programu a mechanizmov pre kontrolu č erpania pomoci. Proces programovania je ve ľ mi náro č ný a vyžaduje spoluprácu a koordináciu mnohých aktérov od prijímate ľ ov pomoci 250 cez predkladate ľ ov projektov 251 , Národného a Regionálnych riadiacich a monitorovacích výborov, sektorových koordinátorov pomoci, rôznych odborných a poradných tímov na jednotlivých ministerstvách ako aj odbor zahrani č nej pomoci Úradu vlády SR až po riadiace 252 a rozhodovacie 253 orgány. 2) Identifikácia a hodnotenie projektov(podfáza programovania) – je v rámci predvstupových programov(okrem SAPARD) sú č as ť ou programovania, ke ď ústredné orgány štátnej správy predkladajú projekty, ktoré sú posudzované z h ľ adiska relevantnosti k cie ľ om a prioritám programových dokumentov ako aj z h ľ adiska realizovate ľ nosti a predpokladaných dopadov. 3) Financovanie(podfáza programovania) – je finálnou fázou programovania, ke ď sa pripraví a odsúhlasí finan č ný plán na národnej úrovni, ktorý je následne konzultovaný s Európskou komisiou a po odsúhlasení sa podpisuje Finan č né memorandum na konkrétny rok(prípadne projekt v prípade programu ISPA). 4) Implementácia – predstavuje fázu realizácie projektov. Najdôležitejšími inštitúciami pre implementáciu projektov sú Národný fond a implementa č né agentúry(Centrálna finan č ná a kontrakta č ná jednotka pre oblas ť budovania inštitúcií a Implementa č ná agentúra regionálneho rozvoja pre projekty ekonomickej a sociálnej súdržnosti a projekty cezhrani č nej spolupráce), ktoré môžu č as ť implementácie prenies ť ešte na implementa č né agentúry na jednotlivých rezortoch 254 . 5) Monitorovanie a kontrola – Monitorovanie sa uskuto čň uje prostredníctvom ukazovate ľ ov, ktoré sa vz ť ahujú na špecifické ciele a objas ň uje stav implementácie projektov, Úrad vlády: Správa o pripravenosti SR na č erpanie predvstupových nástrojov, Kohézneho fondu a štrukturálnych fondov k 30. aprílu 2003. 249 V prípade Slovenska pre program PHARE to je Národný program pre prijatie acquis communautaire, Národný plán regionálneho rozvoja+ sektorové a regionálne opera č né programy, Jednotné programové dokumenty pre jednotlivé hranice(s Rakúskom, Ma ď arskom a Po ľ skom). 250 Oprávnené subjekty, napr. ústredná a regionálna štátna správa, MVO, samospráva, záujmové združenia a i. 251 Jednotlivé ministerstvá. 252 Riadiacim orgánom pre komponent harmonizácie legislatívy je Ministerská rada pre európsku integráciu, pre komponent sociálnej a ekonomickej súdržnosti Rada vlády pre regionálnu politiku a pre komponent cezhrani č nej spolupráce sú to Spolo č né komisie pre spoluprácu, zriadené pre každú hranicu. Prame ň : Úrad vlády(2002). 253 Najvyššími rozhodovacími orgánmi sú na slovenskej strane Vláda SR, Národný koordinátor zahrani č nej pomoci a Splnomocnenec pre Národný fond. 254 Napr. grantové schémy„ Ľ udské zdroje“ spolufinancované z PHARE 2001 a 2002 implementoval Národný úrad práce alebo grantovú schému„Regionálny rozvoj“ Agentúra na podporu regionálneho rozvoja alebo grantové schémy v oblasti podnikania Národná agentúra pre rozvoj malého a stredného podnikania. 95

výsledky a dopady a poukazuje na dosiahnutý vývoj vo vz ť ahu k nap ĺň aniu cie ľ ov a priorít ako aj finan č ného plánu. 6) Evaluácia(Hodnotenie) – znamená kritické a objektívne overovanie programových dokumentov. Plní funkciu spätnej väzby a zameriava sa na zlepšovanie riadenia a implementácie programu. Pre ú č ely merania ú č innosti pomoci prebieha v troch fázach: a) Predbežné hodnotenie(ex-ante evaluation) – ú č elom je poskytnú ť základ pre vypracovanie plánov rozvoja, prípravu pomoci a doplnkov programu. b) Hodnotenie v polovici obdobia(interim evaluation) – približne v polovici programovacieho obdobia skúma po č iato č né výsledky implementácie programu a posudzuje využitie finan č ných prostriedkov. Hlavným cie ľ om priebežného hodnotenia je kontrola priebehu programov pod ľ a stanovených cie ľ ov, ich efektívnosti a relevantnosti, pri č om môže odporú č a ť zmeny v rozdelení zdrojov v programoch a v ich implementácii. c) Dodato č né hodnotenie(ex-post evaluation) – vz ť ahuje sa na využitie prostriedkov, ú č innos ť a efektivitu pomoci a vyvodzuje závery oh ľ adom samotných politík. Závere č né hodnotenia sú zabezpe č ené Európskou komisiou na overenie užito č nosti a efektívnosti zdrojov, efektivitu a dopad výdajov. Komisia zvy č ajne poverí touto funkciou zmluvne externých hodnotiacich expertov. Koncom roka 2003 sa na Slovensku završuje fáza programovania pre program PHARE. Prebieha príprava Finan č ného memoranda 2003, ktoré bude posledným, prostredníctvom ktorého sa budú ešte č erpa ť predvstupové fondy EÚ. Vláda SR schválila 255 zoznam 33 projektových návrhov v celkovej výške 57,1 mil. EUR v rámci Národného programu Phare, ktoré Národný koordinátor zahrani č nej pomoci SR zaslal Európskej komisii na schválenie. Na cezhrani č nú spoluprácu by v roku 2004 malo by ť vy č lenených 12 mil. EUR z programu Tabu ľ ka č .23: Preh ľ ad kontrahovania a č erpania prostriedkov z programu PHARE k 31.10.2003. Finan č né Alokované Kontrahované Č erpané v% Dátum ukon č enia Dátum ukon č enia memorandum v mil. EUR v% kontrahovania č erpania FM 1998 72,0 93,5 92,6 ukon č ené ukon č ené FM 1999 (0) 85,9 84,4 80,7 ukon č ené (i) FM 2000 44,0 94,0 41,5 ukon č ené 31.12.2003 (ii) FM 2001 48,2 21,6 7,34 30.11.2003 (iii) 30.11.2004 FM 2002 65,9 16,4 0 (iv) 30.11.2004 30.11.2005 FM 2003 (v) 57,1 0 0 na na Poznámky: Bez komunitárnych programov.(i) K 30.4.2003, pri č om 3 projekty mali pred ĺ ženú dobu č erpania do 30.6.2003.(ii) Splnomocnenec pre Národný fond požiadal EK o pred ĺ ženie doby č erpania pre projekt 0016.01 Snina.(iii) V prípade projektu SR0103.02 Infraštruktúra pre rómske osady(8,3 mil. EUR) bola doba kontrahovania pred ĺ žená o jeden rok, t.j. do 30.11.2004.(iv) Národný fond obdržal od EK ku d ň u 31.10.2003 finan č né prostriedky vo výške 21.369.144 EUR(vrátane príspevkov do komunitárnych programov).(v) Predbežná dohoda o 33 projektoch, FM ešte nie je podpísané. Prame ň : Ministerstvo financií SR, Národný fond, Úrad vlády SR. PHARE. Projekty FM 2003 budú realizované v rokoch 2004-2006. V prípade súhlasu EK s navrhnutými projektmi a ich finan č ným zabezpe č ením, FM 2003 môže by ť podpísané za za č iatku roka 2004. V roku 2003 sa realizujú projekty z Finan č ných memoránd 1999 – 2002(vi ď Tabu ľ ku č .23). U projektov z FM 1999 sa jedná o závere č né č erpanie prostriedkov u troch projektov, ktoré mali pred ĺ ženú dobu č erpania. Z poh ľ adu kontrahovania(uzatváranie zmlúv na základe verejného obstarávania) sa zatia ľ najúspešnejším javí FM 2000, z ktorého sa nakontrahovalo 255 Uznesenie vlády SR č .486/2003 zo d ň a 11.6.2003. 96

94% sumy alokovanej v rámci programu PHARE(bez komunitárnych programov). Z poh ľ adu č erpania prostriedkov FM 2000, však stav nie je uspokojivý, ke ď len 42% prostriedkov bolo č erpaných k októbru 2003, pri č om dátum ukon č enia č erpania koniec roka 2003. Opakuje sa situácia z FM 1999, ke ď Slovensko žiada Európsku komisiu o pred ĺ ženie doby č erpania niektorých projektov. Najvýraznejšie sa problémy pri implementácii programu PHARE vyprofilovali pri realizácii FM 2001, ke ď predovšetkým kontrahovanie sa realizuje na poslednú chví ľ u(k 31.10. bolo nakontrahovaných iba 22% z alokovanej č iastky, pri č om koniec kontrahovania 256 je 30.11.2003). Vysoké riziko kontrahovania na poslednú chví ľ u spo č íva v skuto č nosti, že v prípade výskytu problému a zrušenia výberového konania, nie je z č asových dôvodov možné verejnú sú ť až opakova ť a tým môže Slovensko prís ť o zna č nú č as ť prostriedkov vy č lenených v rámci FM 2001 nehovoriac o pravdepodobnej nerealizácii projektov, č o môže ma ť dopad na ď alšie projekty(vi ď Box č .4). Box č .4: Príklady problémových projektov PHARE FM 2001 Národný program: Projekt SR0103.02 Infraštruktúra pre rómske osady(8,3 mil. EUR) Do projektu je zapojených 30 obcí a implementácia celého projektu je v zna č nom omeškaní z dôvodu nevysporiadaných vlastníckych vz ť ahov k pozemkom, neexistencii projektovej dokumentácie a neidentifikovania vlastníkov pozemkov, na ktorých sa má výstavba základnej infraštruktúry realizova ť . Po dohode s EK sa pred ĺ žila doba kontrahovania o jeden rok na tento projekt. FM 2001 Národný program: Projekt SR0107.05 Priemyselný park Rož ň ava(2,4 mil. EUR) Projekt bol zrušený v dôsledku nevysporiadaného vlastníctva pôdy a problému so spolufinancovaním na miestnej úrovni. Národný koordinátor zahrani č nej pomoci predložil č lenom Spolo č ného monitorovacieho výboru PHARE návrhy na realokáciu prostriedkov na iné projekty. Otázna je schopnos ť realizova ť náhradné projekty na č as. FM 2000 Národný program: Projekt SK0005 Posilnenie veterinárnych a fytosanitárnych hrani č ných inšpek č ných bodov Č asové oneskorenie výstavby veterinárnych a fytosanitárnych hrani č ných inšpek č ných bodov(výstavba budov) spôsobilo problémy s uskladnením prístrojového vybavenia, ktorého tender bol uskuto č nený na č as a prístroje boli dodané. Problémom je zárove ň záru č ná lehota, nako ľ ko táto plynie aj napriek tomu, že zariadenie nie je v prevádzke. FM 2001 Cezhrani č ná spolupráca Slovensko – Po ľ sko: Projekt SR0101.01 Preložka cesty I/59- obchvat Podbiel(1,8 mil. EUR) Miestne referendum odmietlo realizáciu projektu, na základe ktorého obecné zastupite ľ stvo následne odmietlo doplnok k tendrovej dokumentácii, č ím nebude možné projekt realizova ť . Ministerstvo dopravy, pôšt a telekomunikácii SR pripravilo náhradný projekt (projekt opráv prihrani č ných úsekov ciest pri hranici s Po ľ skom) ako návrh na realokáciu. Otázna je schopnos ť pripravi ť a realizova ť náhradný projekt na č as. FM 2001 Cezhrani č ná spolupráca Slovensko – Ma ď arsko: Projekt SR0102.01 Výstavba cesty Plešivec(1,8 mil. EUR) V dôsledku nevysporiadaného vlastníctva pôdy nemožno vyda ť stavebné povolenie. Ministerstvo dopravy, pôšt a telekomunikácii SR sa zaviazalo, že stavebné povolenie bude vydané najneskôr do polovice júla 2003. Dlhšie meškanie, resp. komplikácie zo strany sú č asných majite ľ ov nehnute ľ ností môžu vies ť k zrušeniu daného projektu. Prame ň : Úrad vlády SR. V prípade FM 2002 sa situácia vyvíja ove ľ a pozitívnejšie, pri č om už bolo nakontrahovaných 16,4% z alokovanej č iastky a je ve ľ ký predpoklad, že do doby ukon č enia kontrahovania(t.j. 30.11.2004) sa podarí nakontrahova ť maximálnu č iastku alokovaných prostriedkov. K pozitívnemu výsledku FM 2002 smeruje aj prijatie opatrenia na vypracovávanie náhradných projektov, ktoré sa použijú v prípade, že sa realizácia niektorého z projektov FM 2002 bude javi ť ako problémová. Najvážnejšími problémami v realizácii programu PHARE na Slovensku sú tieto oblasti: 256 V prípade projektu SR0103.02 Infraštruktúra pre rómske osady(8,3 mil. EUR) bola doba kontrahovania pred ĺ žená o jeden rok do 30.11.2004. 97

A) Programovanie – Nedostato č ná medzirezortná a aj vnútrorezortná koordinácia má za následok č asový sklz takmer vo všetkých č innostiach a zárove ň ohrozuje kvalitu a efektívnos ť procesu realizácie projektov. Č asto sú predkladané a schva ľ ované projekty s nezabezpe č enými základnými podmienkami realizácie(najmä nevysporiadané vlastníctvo k stavebným pozemkom, chýbajúca projektová dokumentácia, nevydané územné a stavebné povolenia, nezabezpe č ené spolufinancovanie v dostato č nej výške). To spôsobuje, že projekty, ktorých realizácia je naplánovaná na dlhšie obdobie sú realizované v č asovom strese, lebo č as ur č ený na implementáciu projektov je vyp ĺň aný aktivitami na riešenie problémov, ktoré mali by ť vyriešené v procese programovania(alebo daný projekt nemal by ť schválený). Tým sa negatívne ovplyv ň uje dosahovanie programových cie ľ ov prípadne vedie k alikvotnému zníženiu rozpo č tu projektu a nedostato č nému č erpaniu alokovaných prostriedkov. B) Kontrahovanie – Kontrahovanie(uzatváranie zmlúv na základe verejného obstarávania) sa č asto oneskoruje z viacerých dôvodov. Prvým je nedodržanie termínov predkladania tendrovej dokumentácie(technických špecifikácii a zadávacích podmienok) príjemcami pomoci. Predloženie týchto dokumentov je pritom nevyhnutným predpokladom pre vyhlásenie výberového konania. Druhým závažným dôvodom sú nedostatky v procese výberových konaní, spôsobené aj nekvalitnou legislatívou 257 , ktorá umož ň uje vznik prie ť ahov. V prípade výskytu problému a zrušenia výberového konania je č asto z č asových dôvodov ť ažké verejnú sú ť až opakova ť . Finan č né prostriedky musia by ť v takýchto prípadoch vrátené Európskej komisii ako nenakontrahované. C) Administratívne zabezpe č enie – Aj napriek stabilizácii inštitúcií, ktoré sú zodpovedné za implementovanie programu PHARE na Slovensku, príprava a zabezpe č enie realizácie niektorých projektov je nedostato č né z dôvodu nedostatku administratívnych kapacít, č o môže ma ť za následok problémy v ich implementácii 258 . Okrem kvantitatívneho po č tu pracovníkov, zvýšené finan č né nároky na školenia a tréningy predstavuje vysoká fluktuácia pracovníkov, ktorá sa prejavuje aj následnej nízkej odbornej úrovni pracovníkov. D) Monitorovanie a hodnotenie – Hlavným problémom je nedostato č né kvantitatívne a kvalitatívne vyjadrenie ukazovate ľ ov dosahovania cie ľ ov ešte v programovej fáze. Okrem toho nekvalitné administratívne zabezpe č enie monitorovania a hodnotenia sa taktiež podie ľ a na neschopnosti vypracova ť kvalitné a v č asné monitorovacie správy(neúplné a nekompletné údaje, nedostato č ná analýza problémov, ktoré sa po č as implementácie vyskytujú, neschopnos ť navrhnú ť opatrenia na zlepšenie alebo odstránenie posunu v realizácii). Celkové problémy v tejto oblasti súvisia s nedobudovanos ť ou celého systému monitorovania hodnotenia. Ispa Program ISPA je realizovaný od roku 2000 na podobnom základe ako program PHARE s tým rozdielom, že Finan č né memorandum sa uzatvára na každý projekt zvláš ť a projekty môže Slovensko na schva ľ ovanie Európskej komisii predklada ť priebežne. Program ISPA financuje všetky environmentálne a dopravné infraštruktúrne projekty s minimálnym investi č ným nákladom 5 mil. EUR. Prípravu projektov(programovanie) zabezpe č uje Ministerstvo životného prostredia SR a Ministerstvo dopravy, pôšt a telekomunikácii SR v súlade 257 Zákon č .263/1999 Z.z. o verejnom obstarávaní, ktorý bol novelizovaný koncom roka 2003. 258 Napr. zna č ný sklz a takmer neschopnos ť realizova ť Projekt FM 2001 SK0008.01 Podpora implementácie národného programu boja proti korupcii(5,5 mil. EUR) vzh ľ adom na to, že 3 z 5 pracovných miest na odbore boja proti korupcii neboli dlhodobo obsadené a odbor nebol pripravený prevzia ť všetky úlohy spojené s implementáciou projektu. 98

s prioritami stanovenými v Partnerstve pre vstup a Národnými stratégiami ISPA pre oblasti dopravy a životného prostredia. Jednotlivé projekty ISPA sú realizované prostredníctvom 3 implementa č ných agentúr: Implementa č nou agentúrou environmentálnych investi č ných projektov Ministerstva životného prostredia, Železnicami Slovenskej republiky a Slovenskou správou ciest. Proces programovania programu ISPA na Slovensku bol ukon č ený v júli 2003, ke ď bola projektovými návrhmi pokrytá celková alokácia prostriedkov programu ISPA pre Slovensko 259 . Z realizáciou už schválených projektov v sektore životného prostredia má však Slovensko zna č né problémy. Prvých pä ť projektov 260 v oblasti životného prostredia bolo odsúhlasených Európskou komisiou v roku 2000 v celkovej alokácii takmer 36,86 mil. EUR (príspevok ISPA). K 31.7.2003 však miera kontrahovania u troch z týchto projektov nedosahovala ani 2% z alokovanej č iastky(Nitra, Banská Bystrica a Komárno). Pri oneskorení plánu kontraktácie môže Európska komisia zruši ť jej záväzok spolufinancova ť opatrenia ISPA v prípade, ak nedôjde k za č atiu realizácie projektu(za č iatok prác, vyhlásenie výberového konania na zhotovite ľ a prác, prípadne iné významné pokroky identifikované konkrétne pre jednotlivé projekty do 2 rokov od podpisu finan č ného memoranda 261 . Európska komisia na žiados ť vlády SR pred ĺ žila lehoty na za č atie prác pre spomínané tri projekty. Toto pred ĺ ženie lehoty sa však udialo s ve ľ kou kritikou zo strany Európskej komisie, pri č om jej predstavitelia vyjadrili presved č enie, že pristúpia k nekompromisnému uplat ň ovaniu pravidla o zrušení záväzku spolufinancova ť projekt, ak nenastane výrazný pokrok 262 . V roku 2001 boli podpísané finan č né memorandá len k dvom projektom 263 v oblasti životného prostredia v celkovej alokácii ISPA 11,5 mil. EUR. Problémom prvých dvoch rokov implementácie programu ISPA bola snaha o komunikáciu pri príprave projektov pre oblas ť životného prostredia s obcami ako kone č nými prijímate ľ mi pomoci. Dlhé diskusie s obcami, spojené z nízkou informovanos ť ou v regiónoch spôsobilo, že obce neboli schopné samy iniciova ť prípravu projektov, č o znamenalo zna č né omeškanie celého procesu a v kone č nom dôsledku aj centralizáciu prípravy projektov na vodárenské spolo č nosti(vzh ľ adom na to, že drvivá vä č šina projektov je v oblasti vodného hospodárstva). V roku 2002 boli podpísané finan č né memorandá k 5-tim projektom 264 , ktorých celková alokácia z programu ISPA prevyšuje 57,3 mil. EUR. Okrem pozitíva zna č ne ve ľ kej miery alokácie prostriedkov, významným pozitívom bol fakt, že sa pripravil a schválil prvý projekt na východnom Slovensku(Zemplín). Do roku 2002 boli všetky projekty ISPA v oboch 259 V sektore dopravy d ň a 6.11.2002 Uznesením vlády SR č .1205/2002 k projektu„Modernizácia železni č nej trate Trnava – Nové Mesto nad Váhom, úsek Trnava – Pieš ť any“ a v sektore životného prostredia d ň a 2.7.2003 Uznesením vlády SR č .544/2003. 260 Odborná pomoc pre prípravu environmentálnych projektov(2000 SK 16 P PA 001), Pravobrežná č istiare ň odpadových vôd v Tren č íne(2000 SK 16 P PE 001), Rozšírenie č istiarne odpadových vôd mestskej aglomerácie v Nitre(2000 SK 16 P PE 002), Sústava odkanalizovania a č istenia odpadových vôd, Banská Bystrica(2000 SK 16 P PE 003) a Odkanalizovanie a č istenie odpadových vôd v meste Komárno(2000 SK 16 P PE 004). 261 Č lánok 8(2) Nariadenia ES o ISPA č .1267/99. 262 Prame ň : Trend, 27.11.2002 alebo Úrad vlády SR, Správa o pripravenosti SR na č erpanie predvstupových nástrojov, Kohézneho fondu a štrukturálnych fondov k 30. júnu 2003. 263 Rekonštrukcia a rozšírenie č istiarne odpadových vôd vo Zvolene(2001 SK 16 P PE 005), Odkanalizovanie a č istenie odpadových vôd Martine a regióne Dolný Turiec(2001 SK 16 P PE 007). 264 Zásobovanie pitnou vodou a odkanalizovanie juhovýchodného Zemplína(2002 SK 16 P PE 008), Zlepšenie životného prostredia v oblasti Liptova(2002 SK 16 P PE 009), Č istiare ň odpadových vôd a kanaliza č ný systém v Považskej Bystrici(2002 SK 16 P PE 010), Žilina- intenzifikácia č istiarne odpadových vôd a rozšírenie kanalizácie(2002 SK 16 P PE 011), Zabezpe č enie zásobovania južnej č asti okresu Ve ľ ký Krtíš pitnou vodou (2002 SK 16 P PE 012). 99

oblastiach(doprava i životné prostredie) výlu č ne programované pre západné a stredné Slovensko. V tomto za č atom trende pokra č ovalo i programovanie v roku 2003, ke ď bolo Európskej komisii predložených 9 projektov 265 , z ktorých 3 budú realizované na východnom Slovensku, ak ich schváli Európska komisia. V programovaní sa zárove ň urobila zmena cie ľ ovania pomoci, ke ď boli projekty smerované iba na oblas ť podpory Cie ľ a 1, t.j. bez Bratislavského kraja. Aj napriek tomu, zna č ná č as ť prostriedkov je alokovaná na západné Slovensko(vi ď Tabu ľ ku č .24). V oblasti dopravy zatia ľ benefituje z programu ISPA iba Bratislavský kraj Tabu ľ ka č .24: Navrhované finan č né alokácie ISPA v oblasti životného prostredia na rok 2003 a západné Slovensko. Do roku 2002 bol realizovaný iba jeden cestný projekt 266 , na v mil. EUR Bratislavský kraj Celková alokácia z toho ISPA 0,0 0,0 ktorý bolo alokovaných 27,15 mil. EUR Západné Slovensko 53,2 30,7 z programu ISPA. V apríli 2002 bolo Východné Slovensko 51,5 29,5 vládou SR rozhodnuté 267 o koncentrácii Horizontálny dosah 7,4 5,6 Stredné Slovensko 12,0 9,0 ostávajúcich alokovaných prostriedkov Prame ň : Úrad vlády SR. ISPA na výstavbu dia ľ ni č ného obchvatu Popradu 268 , pri č om celková alokácia na projekt presahuje 190 mil. EUR, z č oho 95,12 mil. EUR by mal spolufinancova ť program ISPA. Vo februári 2003 bolo vládou SR podpísané finan č né memorandum ešte na jednej projekt v oblasti dopravy a to na odbornú pomoc pri príprave 10 projektov dopravnej infraštruktúry 269 , ktorá má by ť spolufinancovaná programom ISPA vo výške 1,65 mil. EUR. V oblasti železni č nej infraštruktúry boli v rokoch 2000-2002 podpísané finan č né memorandá na tri projekty 270 v celkovej alokácii 261,8 mil. EUR, z č oho príspevok ISPA predstavuje takmer 143,8 mil. EUR. Všetky tri projekty sú realizované na západnom Slovensku. Oblasti problémov pri implementácii programu ISPA na Slovensku sú takmer totožné ako v prípade programu PHARE: A) Administratívne zabezpe č enie – Nedostato č né personálne a finan č né zabezpe č enie implementa č ných agentúr a ostatných zú č astnených aktérov v procese implementácie, č astá fluktuácia pracovníkov. Zárove ň pretrváva nízka odborná pripravenos ť kone č ných prijímate ľ ov pomoci v oblasti životného prostredia(obce a mestá, vodárenské spolo č nosti). B) Informovanos ť – Nízka informovanos ť kone č ných príjemcov, predovšetkým v regiónoch ako aj nedostatky pri príprave metodických príru č iek 271 a pokynov. 265 Odborná pomoc pre prípravu projektov Kohézneho fondu v oblasti vodného sektora, Systém odkanalizovania a č istenia odpadových vôd v meste Humenné a v regióne Horný Zemplín, Č istiare ň a kanalizácia v trnavskom regióne, Systém odkanalizovania a č istenia odpadových vôd v meste Ša ľ a a pri ľ ahlom regióne, Košice – kanalizácia a č istenie odpadových vôd, Modernizácia teplárne v Žiline, Odborná pomoc pre prípravu prioritných protipovod ň ových opatrení v SR, Pieš ť any- rekonštrukcia kanalizácie a č istiarne odpadových vôd, Dostavba č istiarne odpadových vôd Poprad – Matejovce. 266 Výstavba dia ľ nice D61, úsek Viedenská cesta- Prístavný most, Bratislava. 267 Uznesenie vlády SR č .360/2002 zo d ň a 10.4.2002. 268 Výstavba dia ľ nice D1, úsek Mengusovce – Jánovce. 269 Uznesenie vlády SR č .122/2003 z 13.2.2003. 270 Modernizácia železni č nej trate Bratislava- Trnava( č as ť Bratislava Ra č a – Šenkvice), Modernizácia železni č nej trate Šenkvice- Cífer and staníc Ra č a – Trnava, Modernizácia železni č nej trate Trnava- Nové Mesto nad Váhom( č as ť Trnava – Pieš ť any). 271 Napr. Pokyny pre hospodárenie s finan č nými prostriedkami pri realizácii programu ISPA v SR, upravujúce finan č né riadenie programu ISPA, boli prijaté Uznesením vlády SR č .1114/2001 až 28.11.2001. 100

C) Kontrahovanie – Proces kontrahovania je v mnohých prípadoch oneskorený z dôvodu nedodržiavania termínov predkladania tendrovej dokumentácie(technických špecifikácii a zadávacích podmienok) príjemcami pomoci. Ur č itý vplyv na meškanie realizácie projektov má doterajší systém rozhodovania, ke ď Delegácia EK má právo schva ľ ova ť všetky dôležité kroky po č as verejného obstarávania a uzatvárania zmlúv, pri č om napr. schválenie tendrovej dokumentácie na stavebné práce trvá v priemere 6 272 mesiacov. Na proces kontrahovania i následnej implementácie projektu má zárove ň negatívny vplyv nedostato č ná príprava projektovej dokumentácie ešte vo fáze programovania, ke ď implementáciu projektov brzdia rôzne prekážky súvisiace napríklad s vysporiadavaním vlastníctva k nehnute ľ nostiam a s tým súvisiacim problémom vydávania územných a stavebných povolení. D) Zmena legislatívneho rámca v priebehu prípravy a realizácie projektov ako aj transformácia podnikov vodární a kanalizácií na akciové spolo č nosti, ktorá prebiehala v období 2001-2003 výrazne spomalila proces implementácie projektov ISPA- životné prostredie. Sapard Hlavným cie ľ om programu SAPARD je napomôc ť kandidátskym krajinám pripravi ť sa na ich participáciu na Spolo č nej po ľ nohospodárskej politike EÚ a na spolo č ný trh EÚ. Charakter realizácie tohto programu je jedine č ným v histórii Európskej únie v oblasti poskytovania vonkajšej pomoci EÚ z h ľ adiska toho, že je plne decentralizovaný, t.j. hlavnú zodpovednos ť za jeho riadenie nesie kandidátska krajina. Program SAPARD pre Slovensko schválila Európska komisia d ň a 24. októbra 2000. Hlavným programovým dokumentom je Plán rozvoja po ľ nohospodárstva a vidieka SR schválený vládou SR a Európskou komisiou. Na základe tohto plánu sa podpora v rámci programu SAPARD na roky 2000-2006 na Slovensku koncentruje na 9 opatrení 273 . Riadiacim a implementa č ným orgánom pre program SAPARD je Agentúra SAPARD zriadená pod Ministerstvom pôdohospodárstva SR. Vzh ľ adom na úplnú decentralizáciu programu, spusteniu programu predchádzala povinnos ť zodpovedných orgánov splni ť podmienky a požiadavky Európskej komisie pre riadenie a implementáciu programu SAPARD. Tieto podmienky Slovensko splnilo až v apríli 2002, ke ď Európska komisia udelila 274 akreditáciu Agentúre SAPARD a útvaru Národného fondu na riadenie predvstupového programu SAPARD. Sú č asne boli akreditované prvé opatrenia ( č .1, 2, 4.A, 5, 7), na základe ktorých za č ala Agentúra SAPARD s realizáciou výziev na predkladanie projektov. Oneskorenie spustenia programu SAPARD sa udialo aj v iných kandidátskych krajinách a vzh ľ adom na nízku úrove ň kontrahovania a č erpania finan č ných prostriedkov z programu SAPARD v rámci jednotlivých kandidátskych krajín pristúpila 275 Európska komisia k prehodnoteniu kone č ných termínov č erpania finan č ných prostriedkov, ke ď pred ĺ žila termíny č erpania pomoci v jednotlivých ro č ných finan č ných dohodách 276 . 272 Prame ň : Úrad vlády SR. 273 1. Investície do po ľ nohospodárskych podnikov; 2. Zlepšenie spracovania a predajnosti po ľ nohospodárskych a rybích výrobkov; 3. Podpora zakladania odbytových organizácií výrobcov; 4. Diverzifika č né č innosti vo vidieckom priestore(4.A neinfraštruktúrne investície, 4.B infraštruktúrne investície neprinášajúce podstatnejšie výnosy); 5. Lesné hospodárstvo; 6. Po ľ nohospodárske výrobné postupy smerujúce k ochrane životného prostredia a krajiny; 7. Pozemkové úpravy; 8. Rozvoj ľ udských zdrojov; 9. Technická pomoc. 274 D ň a 15. apríla 2002. 275 Na základe Nariadenia(EC) č .188/2003 z 29.1.2003. 276 Alokované prostriedky Ro č nej finan č nej dohody 2000 musia by ť vy č erpané do konca roku 2004, z Ro č nej finan č nej dohody 2001 do konca roku 2005, z Ro č nej finan č nej dohody 2002 a Ro č nej finan č nej dohody 2003 do konca roku 2006. 101

Prvé projekty za č ala prijíma ť Agentúra SAPARD v máji a v júni 2002. K 30.6.2003 realizovala Agentúra SAPARD 7 výziev na predkladanie projektov, pri č om obdržala 455 žiadostí o poskytnutie finan č nej pomoci z prostriedkov programu SAPARD, z ktorých bolo 182 k uvedenému dátumu schválených. Celková alokácia predložených žiadostí dosahovala 22,7 mil. EUR, č o predstavuje 43% disponibilných zdrojov alokovaných v rámci ro č ných finan č ných dohodách pre roky 2000 a 2001. Proces predkladania žiadostí sa však zna č ne akceleroval získaním akreditácie 277 na ostatné opatrenia, kde predovšetkým na opatrenie 4.B bolo podaných ve ľ mi ve ľ ké množstvo projektov a muselo by ť prijímanie žiadostí na toto opatrenie pozastavené. Na základe ve ľ kého záujmu o opatrenie č . 4b Agentúra SAPARD požiadala na Monitorovacom výbore pre program SAPARD o presun finan č ných zdrojov s ú č elom posilnenia opatrenia č . 4b. Monitorovacím výborom bolo schválené navýšenie disponibilných finan č ných prostriedkov v rámci uvedeného opatrenia o 31% za rok 2000 a o 21% za rok 2001. Hlavnými problémami programu SAPARD sa javia: A) Programovanie – Ako sa ukázalo, finan č ná alokácia na jednotlivé opatrenia nebola správna, č o sved č í o nekvalitnej analýze potrieb v rámci Plánu rozvoja po ľ nohospodárstva a vidieka(ve ľ ký nápor žiadostí v rámci opatrenia 4.B a malý záujem o niektoré opatrenia napr. č .1). Zárove ň stanovené obmedzené geografické alokácie, ktoré sa zmenili v júli 2002, odradili na za č iatku viacerých záujemcov. B) Spolufinancovanie – Zna č ne kapitálovo poddimenzovaný sektor pôdohospodárstva, kde vä č šina podnikov hospodári so stratou, č o spôsobuje mnohým žiadate ľ om problémy na alokovanie vlastných zdrojov na prvotné financovanie projektov. To súvisí aj so s ť aženým prístupom podnikate ľ ov v oblasti pôdohospodárstva k úverom. Aj napriek 100% financovaniu niektorých opatrení, ktorých kone č ným prijímate ľ om pomoci môžu by ť obce, nutnos ť zaplatenia DPH z obstaraných tovarov a služieb znemož ň uje hlavne malým obciam zapoji ť sa do programu SAPARD: C) Informovanos ť – Hlavne v prvotných fázach implementácie programu bola evidentná nízka informovanos ť príjemcov podpory o programe a spôsoboch podávania žiadostí o podporu. Zna č ná zložitos ť uchádzania sa o podporu demotivovala mnohých záujemcov avšak na druhej strane pomohla vytvori ť sektor poradenských firiem zaoberajúcich sa vypracovávaním projektov, č o vytvára dobrú perspektívu pre využívanie omnoho vä č ších objemov pomoci v rámci štrukturálnych fondov EÚ. D) Problém koordinácie – Mnoho po ľ nohospodárov sa ani nesnažilo vyvíja ť iniciatívu k programu SAPARD vzh ľ adom na dota č nú podporu Ministerstva pôdohospodárstva SR, kde je proces získania dotácie jednoduchší v porovnaní s programom SAPARD. Diskusia o charaktere regionálnej politiky na Slovensku Aj napriek pozitívnemu vplyvu prípravy Slovenska na regionálnu politiku EÚ na odbornú i verejnú diskusiu o regionálnom rozvoji a regionálnej politike, ako aj na inštitucionalizáciu 278 regionálneho rozvoja a politiky, postavenie regionálnej politiky vo vz ť ahu k iným 277 Národná akreditácia na opatrenia č . 3, 4b, 6, 8 a 9 bola udelená NF SR 25.3.2003 a koncom apríla bola udelená aj akreditácia EK. 278 Vytvorenie MVRR SR a prijatie legislatívy. 102

hospodárskym politikám je marginalizované. Prevláda sektorový a nekoordinovaný prístup k riešeniu problémov regiónov. Charakter prijímaných reforiem(napr. reforma da ň ového systému, sociálneho systému) obmedzuje nástroje regionálnej politiky 279 . Aj ke ď to vláda nedeklarovala, opatrenia predovšetkým vo fiškálnej, investi č nej, sociálnej politike a politike trhu práce smerujú k vytvoreniu systému vyrovnávania regionálnych disparít na základe neoklasického modelu, ke ď rozdiely na trhu práce(rozdiely v nákladoch práce) by mali by ť faktorom na vyrovnávanie disparít za predpokladu, že pracovný trh bude flexibilný a kapitál bude alokovaný tam, kde dosiahne vyšší zisk, t.j. do zaostalých regiónov s nízkymi mzdami. Tvorba regionálnej politiky na Slovensku sa na národnej úrovni obmedzila na prípravu na štrukturálne fondy a kohézny fond EÚ. Zárove ň sa jej tvorba dostáva do úzkeho okruhu pracovníkov štátnej správy, šéfov samosprávy a prizvaných jednotlivcov významnejších inštitúcií, spravidla podnikate ľ ského charakteru 280 . Potvrdzuje to proces decentralizácie verejnej správy, ke ď rozhodujúce kompetencie v oblasti regionálneho rozvoja boli delegované na VÚC už v prvej fáze, ale meškajúca finan č ná decentralizácia neumož ň uje Vyšším územným celkom realizova ť vlastnú regionálnu politiku kvôli nedostatku finan č ných prostriedkov a tak sú VÚC nútene v oblasti regionálneho iba participova ť na projektoch v rámci predvstupových fondov EÚ a taktiež svoje vlastné stratégie rozvoja v kone č nom dôsledku iba prispôsobovali NRP, aby mali šancu sa uchádza ť vo všetkých oblastiach podpory zo štrukturálnych fondov EÚ. Národný rozvojový plán bol vypracovaný„kabinetným“ spôsobom a širšia verejnos ť mala zna č ne obmedzenú možnos ť vyjadri ť po č as jeho tvorby k jeho obsahu. Príliš všeobecná definícia priorít a stratégie 281 v rámci NRP neindikuje koncentráciu pomoci na problémové oblasti, č o v prípade použitia prostriedkov všeobecne a plošne môže regionálnemu rozvoju na Slovensku poškodi ť ako pomôc ť . Európska komisia v rámci prvého kola rokovaní o CSF požadovala bližšiu špecifikáciu priorít a opatrení a zárove ň žiadala zapracova ť do CSF informáciu o rozvojových póloch. Otázkou vhodnej stratégie pre rozvoj regiónov Slovenska sa okrem NRP zaoberala aj Svetová banka 282 . Na rozdiel od NRP experti Svetovej banky odporú č ajú podporova ť rozvoj obmedzeného po č tu rastových centier(Bratislavu nevynímajúc), kde sú externé efekty najvä č šie a investície by mali by ť smerované do ľ udského kapitálu a produktívnej verejnej infraštruktúry, predovšetkým dopravnej. Tieto investície je dôležité realizova ť aj za vedomia, že regionálne disparity v prvej fáze porastú. Zárove ň je potrebné podporova ť rozširovanie konvergen č ného procesu do ostatných regiónov prostredníctvom trhu práce. Štúdia 283 SAV identifikuje tri stratégie rozvoja a odporú č a pre realizáciu regionálnej politiky rastovo(koncentra č ne)-egaliza č nú stratégiu. Táto stratégia by sa pod ľ a expertov SAV mala v prvej fáze zamera ť na rastovú stratégiu, t.j. podpori ť a udrža ť v raste regionálne centrá (rozvinuté aglomerácie). V druhej fáze je dôležité vytvori ť adekvátny mechanizmus redistribúcie prostriedkov z rastových regiónov a centier do zaostávajúcich regiónov. 279 Schválenie rovnej dane bez možnosti uplat ň ovania regionálnej diferenciácie da ň ovej sadzby vylu č uje jeden zo základných nástrojov regionálnej politiky. 280 Tóth(2003). 281 „Hlavným zámerom stratégie je vytváranie rovnakých možností v rôznych regiónoch a sídlach s dôrazom na zamestnanos ť , vzdelávanie a sociálne služby“ alebo„Základnou prioritou stratégie je zvýšenie ekonomickej výkonnosti a konkurencieschopnosti ekonomických subjektov pri rešpektovaní podmienok trvalo udržate ľ ného rozvoja.“ NRP(2003). 282 Svetová banka(2002). 283 Koncentra č ný scenár, egaliza č ný scenár, koncentra č no-egaliza č ný scenár. Prame ň : SAV(2003). 103

Vytvorením zdrojov pre verejnú sféru v prvej fáze sa potom dá realizova ť egaliza č ná stratégia v druhej fáze. Aj v rámci druhej fázy by nosite ľ mi rozvoja zaostlých regiónov mali by ť mestské centrá. Hlavnými faktormi rozvoja regiónov majú by ť využitie produk č ného potenciálu regiónou, zvyšovanie inova č nej kapacity regiónov, kultivácia ľ udského kapitálu a efektívne využívanie pracovných síl a zlepšenie dostupnosti regiónov výstavbou infraštruktúry. Naproti tomu Vidiecky parlament(VIPA) vyjadril svoj nesúhlas 284 s týmito stratégiami a v liste adresovanom podpredsedovi vlády SR vyjadril svoje rozhor č enie nad snahami smerujúcimi ku kráteniu alebo úplnému vypusteniu podpory pre vidiek. Pri akomko ľ vek scenári, sú č asná tvorba HDP na Slovensku je na ve ľ mi nízkej úrovni a vyrovnávanie sociálno-ekonomickej úrovne slovenských regiónov k priemeru krajín EÚ bude dlhodobý proces. Je zrejmé, že po vstupe SR do EÚ v podmienkach ešte výraznejšie liberalizovaných trhových vz ť ahov proces koncentrácie ekonomických aktivít bude pokra č ova ť a aglomerácie budú nosite ľ mi ekonomického rastu v SR 285 . To spôsobí preh ĺ benie regionálnych disparít na Slovensku. Podobný vývoj však zaznamenali aj kohézne krajiny 286 , ke ď okrem Portugalska sa im vnútoregionálne disparity nepodarilo zníži ť , hoci konvergovali na národnej úrovni k priemeru č lenských krajín EÚ. Empirické skúsenosti z týchto krajín ukazujú, že efekt štrukturálnych fondov na mieru disparít je ve ľ mi malý a konvergencia na národnej úrovni je dosahovaná v ď aka iným okolnostiam. Ako výrazne pozitívum štrukturálnych fondov je prezentovaný ich vplyv na efektivitu verejnej správy, ke ď proces a systém evaluácie zefektívnil mí ň anie pe ň azí verejnej správy. Vo vä č šine krajín, ktoré postupne pristupovali k EÚ a implementovali regionálnu politiku EÚ, pred ich vstupom do EÚ existoval systém, ke ď parlament vždy iba kontroloval, č i boli peniaze mí ň ané v súlade so zákonmi a nie, č i boli minuté efektívne. Ako hlavné faktory konvergencie kohéznych krajín na národnej úrovni sú považované stabilné makroekonomické prostredie a realizácia štrukturálnych reforiem, flexibilný trh práce, spojenie budovania infraštruktúry s prílevom zahrani č ných investícií a ich lokalizáciou a v prípade Írska aj fakt, že malá krajina by mala by ť č o najotvorenejšia. Argumentom proti enormným výdavkom na dopravnú infraštruktúru je empirická skúsenos ť niektorých európskych regiónov, kde síce výdavky na dopravnú infraštruktúru pomohli aj zaostalým regiónom, ale na druhej strane umožnili bohatým regiónom rýchlešie prenika ť na nové trhy. Z toho vyplýva nutnos ť koncentrácie opatrení regionálnej politiky s cie ľ om nielen vybudova ť infraštruktúru, ale aj podpori ť alebo ochráni ť podnikate ľ ský sektor v zaostalom regióne. Záver a odporú č ania Slovensko sa dostalo do závere č nej fázy prípravy na regionálnu politiku EÚ, od ktorej realizácie na Slovensku ľ udia vo všetkých regiónoch o č akávajú zvýšenie svojej životnej úrovne. Prostredníctvom regionálnej politiky a decentralizácie verejnej správy mnohí ob č ania zárove ň o č akávajú prinavrátenie ich práva participova ť na tvorbe politík ako ich základného ob č ianskeho práva v demokratickej spolo č nosti. Práve príprava Slovenska na č erpanie štrukturálnych fondov a kohézneho fondu EÚ iniciovala vznik„novodobej“ regionálnej politiky 287 na Slovensku, ktorá(ak sa k nej bude pristupova ť zodpovedne) sa môže sta ť k ľ ú č ovou politikou po vstupe Slovenska do Európskej únie. 284 Vi ď SME, 30.9.2003. 285 Tvrdo ň (2002). 286 Ben č (2002). 287 Aspo ň z rastúceho množstva odborných publikácií týkajúcich sa regionálneho rozvoja a regionálnej politiky tak usudzujeme. 104

Samotná príprava na regionálnu politiku EÚ priniesla mnoho sklamaní ale i mnoho pozitívneho a pou č ného. Prvotná fáza prípravy v období 1998-2000 sa dá charakterizova ť ako fáza prehnaného optimizmu a ve ľ kých o č akávaní. Vidina získania externých zdrojov zna č ného rozsahu na rozvoj Slovenska a optimizmus zo za č atia procesu vstupovania Slovenska do EÚ vytvorili dojem jednoduchosti implementácie regionálnej politiky EÚ na Slovensku a ur č ité podcenenie procesu prípravy. Problémy s č erpaním predvstupových fondov a hlbšie oboznámenie sa z problematikou štrukturálnych a kohézneho fondu v období rokov 2001-2002 vyvolali na za č iatku roka 2003 zna č né obavy 288 o schopnos ť Slovenska č erpa ť povstupovú pomoc EÚ hne ď po vstupe Slovenska do EÚ. Tieto obavy viedli k výraznej intenzifikácii všetkých č inností zameraných na prípravu Slovenska na regionálnu politiku EÚ a koncom roka 2003 sa dá konštatova ť , že Slovensko aj napriek mnohým pretrvávajúcim nedostatkom bude schopné č erpa ť v období 2004-2006 prostriedky z povstupových fondov 289 EÚ. Aj napriek výraznému pokroku v roku 2003 prejavujúcom sa napr. zlepšením koordinácie zodpovedných ministerstiev, zlepšením využívania predvstupových fondov, zvýšením administratívnych kapacít, vytváraním zásobníkov projektov k jednotlivým opera č ným programom a prípravou náhradných projektov, existuje mnoho problémových oblasti, ktoré predstavujú riziko nedostato č ného a neefektivného využívania povstupovej pomoci EÚ na Slovensku v rokoch 2004-2006. Aj napriek naplneniu administratívnych kapacít, kvalita týchto ľ udských zdrojov na zodpovedných inštitúciách je priemere nízka, č o si vyžaduje množstvo školení a tréningov náro č ných na č as. Pretrváva nízka informovanos ť o procese č erpania a prípravy projektov pre štrukturálne fondy, hoci bol zaznamenaný pokrok aj v tejto oblasti. Ve ľ kým otáznikom je absorb č ná kapacita jednotlivých regiónov a ich schopnos ť tvori ť a realizova ť jednotlivé projekty. Zna č né komplikácie pri realizácii projektov budú pretrváva ť v oblasti kontrahovania vzh ľ adom na č asový stres prípravy projektov a nedostato č né programovanie ako aj problémy Slovenska v oblasti vysporiadavania vlastníctva k nehnute ľ nostiam. Existuje predpoklad, že problémy pretrvávajúce pri č erpaní predvstupových fondov budú ešte ur č itú dobu pretrváva ť aj v prípade č erpania štrukturálnych fondov EÚ. Aj napriek mnohým nedostatkom, predvstupové fondy EÚ sú zna č ným prínosom pre Slovensko nielen tým, že priniesli externé financie na rozvoj viacerých oblastí, ale aj tým, že priniesli mnoho nových postupov zefektív ň ujúcich č innos ť vo viacerých oblastiach, č i to už je tvorba politík, fungovanie verejnej správy a pod. Ich regionálna alokácia ako aj ich zameranie(budovanie inštitúcií) výraznejšie nepomohli zaostávajúcim regiónom na Slovensku. To nebolo ich primárnym cie ľ om aj napriek tomu, že významná č as ť prostriedkov z predvstupových fondov je alokovaná na oblasti priamo alebo nepriamo súvisiace s regionálnym rozvojom. Z poh ľ adu regionálnych disparít na Slovensku, existuje rozdielna interpretácia ich ve ľ kosti, naliehavosti a spôsobov ich riešenia 290 . Je pravda, že v porovnaní s inými európskymi krajinami nie sú regionálne disparity na Slovensku ve ľ ké, ale momentálne rozvojové predpoklady Bratislavy a západného Slovenska vyvolávajú tlak na zvyšovanie disparít medzi 288 Vi ď napr. SME, 9.9.2003. 289 Pozitívne sa o pokroku Slovenska v oblasti regionálnej politiky na konci roku 2003 vyjadrili viacerí predstavitelia Európskej komisie, napr. Sue Birdová, koordinátorka štrukturálnych fondov pre Slovensko. Prame ň : Hospodárske noviny, 27.10.2003. Zárove ň v poslednej hodnotiacej správe EK o príprave Slovenska na vstup do EÚ bola kapitola č .21 presunutá z„ č ervenej skupiny“ najproblémovejších kapitol do oranžovej. 290 Vi ď na jednej strane NRP(2003) alebo SAV(2003) a Svetovú banka(2002). 105

nimi a zbytkom Slovenska. Najvä č šou regionálnou disparitou je disparita v miere nezamestnanosti. Neflexibilný systém miezd a trhu práce ako aj nízka mobilita obyvate ľ stva na jednej strane dlhodobo konzervuje vysokú nezamestnanos ť v niektorých regiónoch Slovenska, na druhej strane však relatívne egalizuje úrove ň príjmov. V poslednej dobe je však zrejmý trend roztvárania sa„príjmových nožníc“ a po č et ľ udí padajúcich pod hranicu chudoby narastá. Ď alším negatívnym trendom je prehlbovanie disparít medzi mestom a vidiekom. Realizácia scenára rozvojových pólov túto disparitu v krátko a strednodobom období ešte zvä č ší. Smerovanie pomoci zo štrukturálnych fondov a kritéria pre realizáciu projektov pravdepodobne tak isto podporia tendenciu zvä č šovania disparít medzi vidiekom a mestskými aglomeráciami. Odporú č ania v krátkodobom horizonte(roky 2004-2006): 1. Zamera ť sa na efektívne využívanie predvstupových fondov a využi ť č o najvyššie možné percento z alokovaných prostriedkov vzh ľ adom na to, že už poznáme postupy č erpania predvstupových fondov ako aj naše nedostatky a ich odstránením sme ur č ite schopní získa ť viac financií ako zo štrukturálnych fondov pri ich prvotnej implementácii na Slovensku. 2. Zabezpe č i ť informovanos ť a tranparentnos ť procesov. Informovanos ť vo vz ť ahu k prijímate ľ om pomoci je základným predpokladom tvorby kvalitných projektov a zárove ň spätná informovanos ť tvorcov politík o potrebách regiónov ako aj dopadoch realizovaných opatrení je životne dôležitá pre tvorbu adekvátnych politík. Vytvorenie dobrého informa č ného systému je nevyhnutným predpokladom pre efektívne č erpanie pomoci EÚ. Transparentnos ť s týmto ve ľ mi úzko súvisí, lebo bez dôvery vo vytvorený systém(hlavne v oblasti realizácie tendrov a výberu projektov) bude zložité vyžadova ť aktívnu participáciu všetkých aktérov. 3. Č o najskôr iniciova ť širokú odbornú(i verejnú) diskusiu s cie ľ om identifikácie potrieb regiónov, získania širokého konsenzu a námetov na riešenie problémov v regiónoch pre následnú prípravu programových dokumentov na ď alšie programové obdobie(2007-2013) s oh ľ adom na doterajšie skúsenosti z programovania. 4. Zlepši ť koordináciu zodpovedných inštitúcií a ich č innosti v rámci implementácie predvstupových i povstupových fondov EÚ. 5. Sústredi ť č innosti na odstra ň ovanie identifikovaných nedostatkov v príprave na č erpanie povstupovej pomoci EÚ s cie ľ om zvládnutia implementovania štrukturálnych a kohézneho fondu EÚ v strednodobom období, t.j. vytvori ť predpoklady pre efektívne č erpanie štrukturálnych fondov a kohézneho fondu v programovom období 2007-2013. 6. Podporova ť vytváranie partnerstiev na všetkých úrovniach a predovšetkým h ľ ada ť široký konsenzus na spôsoby riešenia problémov, č o je základným faktorom úspešnosti. Príkladov úspešných partnerstiev je ve ľ a, hlavne na regionálnej úrovni. Problém vo vytváraní partnerstiev spo č íva predovšetkým na vertikálnej úrovni, ke ď mnohokrát absentuje na vyšších úrovniach ochota po č úva ť názory„zdola“. 7. Ukon č i ť č o najskôr decentralizáciu verejnej správy(predovšetkým finan č nú decentralizáciu) vzh ľ adom na to, že verejná správa je významným faktorom regionálneho rozvoja a zd ĺ havý proces presunu kompetencií a zodpovednosti zna č ne komplikuje situáciu jednak vo využívaní pomoci EÚ a hlavne v oblasti iniciovania regionálneho rozvoja. Odporú č ania v strednodobom a dlhodobom horizonte: 1. Iniciova ť celospolo č enskú diskusiu na Slovensku o charaktere štátu z poh ľ adu regionálneho rozvoja a jej záverom prispôsobi ť charakter hospodárskych politík a regionálnej politiky s oh ľ adom na kvantitatívne(hospodársky rast) a kvalitatívne(kvalita života) faktory. 106

Táto téma je politicky ve ľ mi citlivá 291 , ale nájdenie konsenzu u vä č šiny populácie zvýši ú č innos ť politík a umožní koncentrova ť podporu na najdôležitejšie oblasti rozvoja spolo č nosti. 2. Pre dosiahnutie cie ľ ov rozvoja je dôležité koordinova ť hospodárske politiky a ur č i ť ich jednotlivé kompetencie. Z poh ľ adu regionálneho rozvoja bude dôležité aký charakter bude ma ť regionálna politika a aké bude ma ť postavenie v rámci iných hospodárskych politík. Práve regionálna politika môže po vstupe Slovenska do EÚ a obmedzení nástrojov iných hospodárskych politík(vzdanie sa kompetencií v prospech EÚ, napr. menová, obchodná, č iasto č ne fiškálna politika a i.) hra ť k ľ ú č ovú úlohu pri ď alšom rozvoji Slovenska. Regionálna politika by mala koncentrova ť jednotlivé nástroje na podporu rozvoja regiónov, ktoré sú momentálne rozptýlené na viacerých rezortoch. 3. Zvládnu ť celý proces implementácie regionálnej politiky EÚ s cie ľ om maximálneho využívania povstupovej pomoci EÚ a ich efektívnej a zmysluplnej alokácii, č o predpokladá predovšetkým zapojenie všetkých aktérov regionálneho rozvoja do tvorby a realizácie regionálnej politiky vo všetkých fázach. 4. Aktívne sa zapája ť do tvorby regionálnej politiky EÚ, č o si vyžaduje vybudovanie kvalitného odborného zázemia po č núc vzdelávacím systémom až po praktické uplat ň ovanie regionálnej politiky v praxi. Prílohy Príloha č .1: Štatistické tabu ľ ky Tabu ľ ka č .I.: O č akávané výhody z č lenstva v EÚ pod ľ a názorov respondentov v rokoch 1995 až 2003(v%) 1995 1999 2000 2001 2002 2002 2003 celkový hospodársky rozvoj SR 30 43 41 39 39 38 32 posilnenie medzinárodného postavenia SR finan č ná pomoc zo strany krajín EÚ možnos ť pracova ť v niektorej krajine EÚ 32 33 23 25 26 28 26 -- 23 22 23 22 24 14 17 17 16 19 19 23 nové pracovné príležitosti v SR 11 14 22 21 20 21 23 rozvoj cestovného ruchu zvýšenie životnej úrovne obyvate ľ ov SR záruka ochrany ľ udských práv a slobôd rozšírenie možností vyváža ť naše výrobky na trh 16 12 8 8 8 9 16 13 21 21 18 17 11 14 -- 13 10 15 12 11 krajín EÚ 20 24 14 21 11 10 10 zladenie právneho systému SR s právnym systémom EÚ 12 10 10 11 12 9 10 posilnenie demokratických princípov štátu-- 9 9 10 10 8 zapojenie SR do budovania nových európskych inštitúcií 14 20 7 8 5 8 6 záruka ochrany práv národnostných menšín-- 55544 Poznámka: Vzh ľ adom na možnos ť maximálne troch odpovedí sú č et percent prevyšuje 100. Prame ň : Ústav pre výskum verejnej mienky pri ŠÚ SR. Tabu ľ ka č .II.: Slovensko 1960-2000 291 Žiadny politik asi neurobí vyhlásenie, že chce aby sa ľ udia ods ť ahovali z vidieka do miest s cie ľ om podpori ť hospodársky rast, hoci momentálne realizované politiky majú taký dopad, že predovšetkým mladí ľ udia odchádzajú z vidieka do miest. 107

1960 1970 1980 1990 2000 Obyvate ľ stvo – stredný stav Veková štruktúra obyvate ľ ov tis. 3 4 4 5 5 osôb 994 528 984 298 401 0 – 14% 31,6 27,3 26,1 25,0 19,2 15 – 64% 61,4 63,5 63,5 64,6 69,3 65 a viac% 7,0 9,2 10,4 10,4 11,5 Prirodzený prírastok na 1 000 obyvate ľ ov ‰ 14,2 8,5 8,9 4,8 0,4 Podiel pracujúcich vo vybraných odvetviach - po ľ nohospodárstvo% 33,7 22,9 14,5 12,0 6,3 - priemysel% 26,6 31,3 33,6 33,1 27,4 - stavebníctvo% 8,8 9,4 10,4 10,2 6,8 - služby 30,9 36,4 41,5 44,7 59,5 Prame ň : Štatistický úrad SR. Tabu ľ ka č .III: Top odvetvia priemyslu v krajoch(nad 5%) Bratislav Trnavs Tren č ian Nitrians Žilins Banskobystr Prešovs Košic ský ký sky ky ký ický ký ký Výroba, rozvod elektriny, plynu a pary 35,46 19,76 13,38 Výroba motorových vozidiel 27,09 8,49 Výroba koksu a ropných produktov 15,77 Výroba potravín 5,00 15,00 10,54 23,99 8,85 17,98 18,76 6,06 Výroba chemických výrobkov Výroba telekomunika č ných 12,46 5,96 15,70 12,59 zariadení 10,95 6,11 Výroba kovových výrobkov 7,46 6,59 Výroba strojov Ť ažba ropy a plynu 7,30 11,27 5,01 10,53 6,74 7,45 Odevná výroba 5,59 Výroba z gumy a plastov 21,41 11,50 Výroba nekovových minerálnych výrobkov 6,45 5,06 10,33 Výroba elektrických strojov 11,46 16,63 7,11 Výroba celulózy a papierenských výrobkov 8,25 18,38 Drevárska výroba 5,83 7,62 Výroba kovov 31,42 48,36 Výroba a rozvod vody 5,19 Výroba ostatných dopravných zariadení 7,52 Poznámka: Podiel ekonomických č inností na hrubom obrate v%. Prame ň : Štatistický úrad SR. Tabu ľ ka č .IV: Byty a nevybavené vklady do katastra nehnute ľ ností. Kraj, SR Rozostava Dokon č en Nevybave NevybavenéNevybavené Doba najstaršie 108

né byty é byty né návrhy návrhy na k 31.12.20 v roku k vklad k 01 2001 31.12.2001 31.12.2002 SR spolu 45 905 10 321 53 938 29 359 Bratislavský 7 435 1 911 18 642 8 263 Trnavský Tren č iansky 6 549 4 638 1 534 940 3 772 6 744 2 281 4 814 Nitriansky 4 073 976 4 589 2 642 Žilinský 5 936 993 5 172 2 946 Banskobystric 5 154 662 ký 6 970 2 680 Prešovský 6 785 1 171 5 236 2 939 Košický 5 335 731 2 813 2 794 Prame ň : Úrad geodézie, kartografie a katastra SR a ŠÚ SR. návrhy v lehote 30 dní 8 215 4 476 216 2 709 0 566 162 86 0 nevybaveného návrhu na vklad (mesiace) 17 17 1,5 10 1 4 2 2 1 Tabu ľ ka č .V: Miera disparity v nezamestnanosti medzi najhorším a najlepším okresom v rámci kraja(absolútny rozdiel) 06/03 12/02 12/01 12/00 12/99 Bratislavský 2,9 7,0 9,8 9,4 11,0 Trnavský Tren č iansky 3,8 6,8 9,0 8,5 8,9 8,1 11,0 11,4 10,1 12,0 Nitriansky 8,0 11,4 8,7 7,5 9,4 Žilinský 5,7 8,3 10,0 9,4 11,3 Banskobystrický 19,9 26,7 24,0 21,5 28,0 Prešovský 10,8 14,5 11,8 9,4 10,9 Košický 13,9 17,9 16,6 13,6 18,8 SR: medzi krajmi 18,2 19,1 19,8 18,0 18,9 Prame ň : Výpo č ty autorov na základe údajov NÚP. 12/98 7,8 7,9 13,5 8,1 10,1 25,7 12,9 14,3 17,0 12/97 5,8 7,7 10,4 6,6 10,0 20,1 12,8 14,2 13,7 Tabu ľ ka č .VI: Okresy s najvyššou mierou evidovanej nezamestnanosti(v%) k 30.6.2003 k 31.12.2001 k 31.12.1999 k 30.6.1997 1 Revúca Rimavská 29,69 Sobota Rimavská 35,45 1 Sobota Rimavská 37,36 Sobota 26,61 2 Rimavská Sobota 3 Trebišov 29,30 Revúca 35,06 2 Trebišov 33,79Trebišov 27,76 Ve ľ ký Krtíš 33,81 3 Ve ľ ký Krtíš 33,71Revúca 23,02 22,57 4 Ve ľ ký Krtíš 27,74 Rož ň ava 5 Rož ň ava 27,69 Trebišov 31,96 4 Revúca 31,89 5 Rož ň ava Vranov nad 33,63 Top ľ ou 33,09 Sobrance 22,05 21,94 6 Sobrance 24,79 Sobrance 30,90 6 Sobrance 32,91Kežmarok 21,56 7 Košice okolie 8 Michalovce 24,46 Michalovce 24,20 Kežmarok 30,59 7 Gelnica 29,71 8 Stropkov 31,18Michalovce 21,35 31,16 Lu č enec 19,78 9 Lu č enec Košice 23,95 okolie Vranov nad 29,66 9 Top ľ ou 30,74 Rož ň ava 19,62 10 Žarnovica Vranov nad 23,83 Top ľ ou 28,87 10 Michalovce 30,03Ve ľ ký Krtíš 18,94 11 Kežmarok 12 Sabinov 23,41 Gelnica 22,99 Lu č enec 27,96 11 Kežmarok 27,77 12 Sabinov 29,87 Ko márno 29,64 Sabino v 18,90 18,58 109

13 Gelnica 22,90 Sabinov 27,51 13 Bardejov 14 Poltár 22,45 Komárno Spišská Nová 26,61 14 Ves 15 Levice 22,07 Snina 26,36 15 Svidník 16 Zlaté Moravce 21,80 Poltár 26,14 16 Poltár 17 Medzilaborce 21,42 Zlaté Moravce25,99 17 Levo č a 18 Vranov nad Top ľ ou 20,58 Žarnovica Košice 25,98 18 okolie Spišská Nová 19 Ves 20,43 Levice 25,92 19 Lu č enec 20 Detva Spišská Nová 20,36 Ves 25,79 20 Humenné Priemer 10 26,34 Priemer 10 31,79 Priemer 10 Priemer 20 24,09 Priemer 20 29,20 Priemer 20 P O Priemer kraja 21,46 Priemer kraja 27,43 PO Priemer kraja K K E Priemer kraja 25,78 Priemer kraja 31,00 E Priemer kraja Prame ň : NÚP a výpo č ty autorov. Spišská Nová 29,55 Ves 28,79 Stropkov 28,18 Levice 27,92 Levo č a 27,61 Svidník 27,59 Medzilaborce 26,78 Ša ľ a 26,28 Bardejov 32,76Priemer 10 30,49Priemer 20 30,19Priemer kraja 32,20Priemer kraja 18,43 18,17 17,75 17,70 17,53 17,11 17,06 16,68 21,74 19,77 19,61 20,87 Tabu ľ ka č .VII: Environmentálna infraštruktúra(v%) Kraj, SR Podiel Podiel obyvate ľ ov obyvate ľ ov zásobovanýc napojených h vodou z verejných vodovodov na verejnú kanaliza č nú sie ť 1998 2001 1998 2001 SR spolu 82,1 83,4 54, 55,2 5 Bratislavský 94,2 95,8 81, 82,5 8 Trnavský 82,3 89,8 44, 45,0 Tren č iansky 6 74,1 74,2 52, 53,2 6 Nitriansky 82,0 82,7 44, 45,7 9 Žilinský 83,9 85,4 48, 48,8 4 Banskobystrický 82,3 89,2 56, 56,4 8 Prešovský 74,8 73,6 50, 51,1 9 Košický 77,1 77,5 57, 56,9 2 Prame ň : Štatistický úrad SR. 110

Tabu ľ ka č .VIII: Rómske osady a zásobovanie vodou k 31.12.2002 Kraj Osad Verejný Studn Bez y vodovod e zdroja SR spolu 484 226 208 50 Bratislavský 10 7 1 2 Trnavský 12 5 Tren č iansky 8 5 4 3 1 2 Nitriansky 12 7 5 0 Žilinský 8 5 2 1 Banskobystric 111 59 35 17 ký Košický 97 39 51 7 Prešovský 226 99 Prame ň : Úrad vlády SR. 109 18 111

Príloha č .2: Modely regionálneho rastu 292 Autor Názov teórie Jadro teórie G.H. Borts, J.L. Stein (1964) Jedno a dvojsektorov é modely rastu Rast závisí v dlhodobom období na množstve kapitálu, pracovnej sily a na technickom pokroku; v krátkodobom období závisí na vzdialenosti od stavu rovnováhy. P.A. David (1985), W.B. Arthur (1988) Path dependence resp. QWERTY P. Romer (1986), S. Rebelo (1991) Nová teória endogenného rastu P. Krugman Nová teória obchodu Decentralizované rozhodovanie môže vies ť k suboptimálnemu riešeniu, napr. pri výbere technológie, rastúce výnosy vedú k nestabilite namiesto k ekvilibriu. Cobb-Douglasova produk č ná funkcia je modifikovaná na rastúce výnosy z rozsahu a rozšírená napr. o ukazovate ľ ľ udského kapitálu; znalosti sú považované za základný druh kapitálu. Ekonomický vývoj je vývojom od náhodilosti Neoklasické Prí č ina Hlavné mechanizmy medziregionál spôsobujúce tendenciu nych rozdielov Rozdielna vybavenos ť Klesajúce výnosy kapitálu i práce, mobilita pracovných síl regiónov a kapitálu, kongescia a vysoké výrobnými náklady v centrálnych faktormi. regiónoch. Nová ekonomická geografia Náhoda, Úspory z rozsahu, aglomera č né prírodné výhody, nedokonalá podmienky, konkurencia, lock-in(inercia), silný subjekt, sie ť ový efekt. historická udalos ť Rozdiely vo vybavenosti regiónov ľ udskými zdrojmi, a technológiou Rastúce výnosy z kapitálu (vrátane ľ udského kapitálu, resp. akumulácia znalostí), externé úspory a naopak klesajúce výnosy z investícií do nových znalostí. Transfer znalostí a technologického pokroku. Náhoda, prirodzená Rastúce výnosy z rozsahu, nedokonalá konkurencia, Tendencia konvergencia divergencia konvergencia divergencia Hlavné subjekty Racionálne konajúci jednotlivci, kapitál. Inštitúcie, ľ udia. Súkromné subjekty, vláda. Firmy, ľ udia. Implikácie pre regionálnu politiku Automatická tendencia k vyrovnávaniu reg. rozdielov; Reg. pol má iba posilni ť vyrovnávajúce mechanizmy, napr. zvýši ť mobilitu. K rastu môže dôjs ť kdeko ľ vek, sta č í ho iniciova ť . Štátne zásahy majú vplyv na to, akej z množstva rovnováh bude dosiahnuté Reg. pol má podporova ť 292 Spracované pod ľ a Blažek a Uhlí ř (2002). 112

(1991), M. Porter (1990) k usporiadaniu. výhoda. výhodná poloha, externé úspory, aglomera č né výhody (zdie ľ anie trhu práce, šírenie technológií, rozsiahly trh), klesajúce dopravné náklady, význam pozitívnych o č akávaní. G. Myrdal (1957) Teória kumulatívnych prí č in Ak vznikne z akýchko ľ vek dôvodov rozdiel medzi regiónmi, ď alší vývoj rozdiely zvýši. Teórie jádro-periféria Fyzicko- Externé úspory, aglomera č né geografické, výhody, konkurencia, historické. medziregionálne rozdiely v produktivite práce sú vä č šie ako rozdiely v mzdách. divergencia A. Hirschman (1958) F. Perroux (1950), J. Teória nerovnomerné ho rozvoja Teória pólov rastu resp. Rozdiely sú základnou a nevyhnutnou podmienkou rastu. Niektoré odvetvia rastú rýchlejšie a sú Vlastnos ť reality, psychosociálne precenenie aglomera č ných výhod. Rozdiely v ekonomickej Konkurencia, selektívna migrácia, mobilita kapitálu, filtrovanie reality. Medziodvetvové väzby, regionálny multiplikátor, divergencia divergencia špecializáciu, zvyšova ť status podnikov a medziregionálny obchod; decentralizácia hospodárskych politík; do č asná ochrana rozvíjajúcich sa ekonomík umož ň ujúca dosiahnu ť úspor z rozsahu a externých úspor. Firmy, štát. Firmy, ľ udia. Firmy. Integrovaný rozvojový plán, celospolo č ensky prospešné investície, ktoré umožnia dosiahnu ť vonkajšie úspory ď alším subjektom, odloženie spotreby a presunutie zdrojov na investície. Nevyhnutné najprv posilni ť jadro a potom pomôc ť perifériám da ň ovými ú ľ avami a úpravami monetárnej politiky. Implementovanie hnacích odvetví do 113

Boudeville (1966) D. North (1955) J. Friedmann (1966) D. Harvey (1982) N. Smith (1984) teória centier rastu a rastových ôs Teória exportnej základne Všeobecná teória polarizovaného rozvoja Tretia úrove ň teórie krízy Hojda č ková teória nerovnomerné ho rozvoja významnejšie ako iné. štruktúre. vonkajšie a vnútorné aglomera č né úspory. Rozlišovanie základných (exportných) Dopyt po tovare Vonkajší impulz, export, divergencia vnútorné úspory, aglomera č né a doplnkových odvetví produkovanom výhody, technologický pokrok. (obslužných). Nerovnomerné rozdelenie moci a bohatstva v ekonomike a v spolo č nosti, motorom zmien sú premeny vz ť ahov v regióne. Miera autonómie regiónov a schopnos ť tvorby inovácií. Efekt dominancie, informa č ný efekt, psychologický efekt, moderniza č ný efekt, výrobný efekt. divergencia, v ď alších fázach konvergencia autority a podriadenosti. Neo/postmarxistické a štrukturalistické teórie regionálneho rozvoja Striedanie nadakumulácie Konflikt, č i Triedny antagonizmus, divergencia a znehodnotenia kapitálu v priestore a č ase, rozpor konkurencia technologický vývoj, investície lokálnych/terito do nemobilnej infraštruktúry medzi mobilným riálnych s vysokými úsporami z rozsahu a nemobilným kapitálu, t.j. aliancií č as ť kapitálu musí by ť brániacich vyžadujúcimi koncentráciu, h ľ adanie relatívnej nadhodnoty nemobilná(napr. znehodnoteniu a inercie v chovaní infraštruktúra), aby iný nemobilného teritoriálnych aliancií. kapitál bol vysoko mobilný. kapitálu v danom Nerovnomerný rozvoj je spôsobený nerovnými spolo č enskými vz ť ahmi. mieste. De ľ ba práce v spolo č nosti, de ľ ba kapitálu medzi Pozemková renta na miestnej divergencia úrovni, de ľ ba práce na národnej úrovni, rôzne spôsoby ur č ovania hodnoty práce na jednotlivé globálnej úrovni, centralizácia spôsoby a koncentrácia kapitálu, akumulácie (napr. medzi výrobu výrobných rozdiely v mzdách a kvalifikácii, finan č ný kapitál môže pôsobi ť konvergen č ne i divergen č ne. Firmy. Ľ udia, firmy. Lokálne/terit oriálne aliancie rôznych aktérov, aliancie môžu vzniknú ť na akejko ľ vek úrovni. Kapitál. ekonomiky. Posilnenie exportných odvetví v regióne. Decentralizácia, posil ň ovanie mestských regiónov na perifériách. Úplná zmena vz ť ahov pri výrobe, odstránenie kapitalizmu. Robotnícke hnutie. 114

prostriedkov a spotrebného tovaru). S. Holland Teória mezo(1976) ekonomiky. Neexistuje dokonalá konkurencia a stále vä č šiu úlohu v ekonomike hrajú firmy v oligopolnom postavení. Nerovné rozdelenie moci a oligopolné postavenie firiem na trhu. Lobovanie u vlád, používanie transferových cien, využívanie lacnej pracovnej sily, rozdiel medzi mobilitou pracovných síl a kapitálu. divergencia A. Emmanuel (1972) R. Vernon (1966), A.R. Markusen (1985) Teória nerovnej smeny. Ceny tovaru sú ur č ené výškou miezd, nie naopak. Teória výrobných/zisk ových cyklov Presuny výroby medzi regiónmi pod ľ a fázy zrelosti výrobku, prosperita regiónov závisí na rozmiestnení oligopolov dosahujúcich superzisky. Monopolné postavenie robotníkov vo vyspelých štátoch oproti robotníkom z rozvojových krajín. Každý región má inú konkuren č nú výhodu, ktorá predur č uje, v ktorej fáze životného cyklu Nerovnaké podmienky medzinárodného obchodu. Štandardizácia výrobných postupov, rastúca cenová konkurencia, zmeny v potrebe koncentrácie výroby, difúzia inovácií, zmeny vo vz ť ahoch kapitálu a práce. divergencia divergencia 115 Ve ľ ké firmy. Firmy, štáty. Posilnenie regula č nej úlohy štátu, úloha odborov, posilnenie verejného sektoru, investície z verejného i súkromného sektoru do zaostalejších regiónov. Obmedzenie obchodu s vyspelými krajinami, zavedenie celosvetovej dane z príjmov. Firmy, oligopoly. Nové mechanizmy priemyselnej politiky, s cie ľ om integrova ť spolo č enské náklady do procesu rozhodovania

A. Lipietz (1986), M. Aglietta (1979), R. Boyer (1990) D. Massey (1984) M. Piore, Ch. Sabel (1984), A.J. Scott Regula č né teórie Teória priestorovej de ľ by práce Teória flexibilnej špecializácie/a kumulácie výrobku je výhodné ho v danom Striedanie dlhých období stability zaprí č inené regióne vyrába ť . Regula č ná teória Rozdielne Regula č né mechanizmy: formy sociálnej monetárny systém a pe ň ažné zmenou sociálnej regulácie regulácie, mechanizmy, mechanizmy a ekonomickej akumulácie rozdielne (napr. prechod od fordizmu vz ť ahy pri vyjednávania o pracovných vz ť ahoch a mzdách, formy k postfordizmu). výrobe, konkurencie vo vnútri politický súkromného sektoru i vo a inštitucionáln vz ť ahu k subjektom verejného y kontext. sektoru, charakter a úloha Triedne a sociálne vz ť ahy štátu. Teória priestorovej de ľ by práce Nerovnaké De ľ ba zisku, akumulácia pri výrobe. postavenie kapitálu, nerovnomerné pracujúcich rozdelenie ekonomickej oproti a politickej moci medzi kapitalistom, regiónmi. systematické využívanie rozdielov medzi regiónmi ve ľ kými firmami k maximalizácii ziskov Inštitucionálne smery regionálneho rozvoja Vertikálna dezintegrácia výroby, ústup od masovej Rozdiely v kultúrnom Re-skilling, externé úspory, aglomera č né výhody, tímová výroby k malosériovej (uplatnenie regula č nej rámci pre organizáciu práca. Striedanie konvergencie a divergencie . Inštitúcie (legislatíva, normy a vzorce chovania), t.j. výsledok pôsobenia regulácie, štát. divergencia Kapitalisti, ve ľ ké firmy, pracujúci, vláda. divergencia Malé firmy v málo industrializo vaných o postavení č i uzavretí podniku. Úlohou štátu je vytvori ť sociálne spravodlivú a ekonomicky udržate ľ nú reguláciu, ktorá zodpovedá danému režimu akumulácie kapitálu. Radikálna decentralizácia, zmena spolo č enskoekonomického systému. Štát má udržiava ť konkuren č né prostredie a napomáha ť 116

(1988) S. Brusco (1982), G. Becattini (1978), Bagnasco (1977) Teória výrobných okrskov B.A. Lundvall (1992), R. Florida (1995), A. Saxenian (1994) Teória u č iacich sa regiónov teórie na obdobie fordizmu a postfordizmu). Základom prosperity regiónu sú kvalitné sociálne, kultúrne a inštitucionálne štruktúry a nehierarchický systém organizácie spolupráce malých firiem. Konkurencieschopnos ť je založená na lepšej schopnosti sa ď alej u č i ť . výroby i pre správanie sa firiem. Rozdiely v kultúrnom rámci pre organizáciu výroby i pre správanie sa firiem. Sociokultúrne a inštitucionáln e rozdiely. Networking, úspory z rozsahu i zo špecializácie, de ľ ba práce medzi firmami, vzájomná závislos ť , zdie ľ anie informácií, inovácie, eliminácia rigidného delenia sa na manuálne pracujúcich a manažérov, adaptivná pracovná sila. Existencia pozitívnych spätných väzieb v oblasti u č enia, preberanie nových technológií a postupov, trhová i mimotrhová výmena informácií, existencia technologickej infraštruktúry. divergencia divergencia oblastiach, reštrukturalizácii. Sie ť malých firiem a podpornýc h inštitúcií, adaptivná a inovatívna pracovná sila. Firmy, inštitúcie, regionálne inova č né systémy. Podpora vytvárania spolo č ných inštitúcií podporujúcich malé firmy. Podpora regionálnych inova č ných systémov(školysamospráva-firmy) Príloha č .3: Hodnotenia Slovenska Európskou komisiou v oblasti regionálnej politiky Hodnotenie /rok Pozitíva 1997 -„Zásady pre hospodársku politiku“, ktorých uplat ň ovanie jednotlivými ministerstvami rešpektuje ur č ité regionálne špecifiká. 1998 - prijatie„Plánu štátnej regionálnej politiky“, ktorý predpokladá tvorbu ď alšej legislatívy; - prijatie rozhodnutia o 1999 2000 2001 2002 2003 - plán presunú ť a koncentrova ť kompetencie a zodpovednos ť za štátnu regionálnu politiku na MVVP SR (i) ; - vytvorenie Rady vlády SR - vytvorenie Ministerstva pre výstavbu a regionálny rozvoj; - vypracovanie programovacích dokumentov (IPRSR SR, ISPA a SAPARD); - prijatie Zákona o podpore regionálneho rozvoja; - vypracovanie a schválenie NPRR; - pokrok pri rešpektovaní princípu partnerstva; - schválenie územného č lenenia NUTS a odsúhlasenie s EK; - predbežné uzatvorenie Kapitoly č .21 bez prechodných období= súlad legislatívy z EÚ; - posilnenie inštitucionálnych ď alší pokrok v prijímanej legislatíve, hlavne v oblasti viacro č ného rozpo č tového programovania; - zlepšenie medzirezortnej 117

Negatíva Záver a vytvorení Národnej agentúry pre regionálny rozvoj a siete regionálnych rozvojových agentúr. pre regionálnu politiku; - zna č né regionálne disparity a ich neriešenie; - absencia legislatívy; - zna č ná centralizácia rozhodnutí, samospráva má obmedzené možnosti zapája ť sa do regionálnych projektov; - nízka koordinácia medzi ministerstvami; - ve ľ mi obmedzené zdroje na spolufinancovanie regionálneho rozvoja; - ve ľ mi nízka administratívna a rozpo č tová kapacita pre programovanie, riadenie, hodnotenie a kontrolu podpory EÚ. - deklaratívnos ť opatrení – žiadne konkrétne kroky k nap ĺň aniu slov; - nedostato č né kapacity na prijímanie pomoci EÚ: rozpo č tové a administratívne; - nevhodná inštitucionálna štruktúra. - nedostato č né kapacity a chýbajúca legislatíva; - málo skúseností s programovaní m a vyhodnocovaní m. Slovensko preukazuje Slovensko nemá Bol urobený len - vytvorenie Prípravnej komisie pre štrukturálne fondy EÚ. - nové č lenenie NUTS III nerešpektujúce dohodu s Eurostatom; - neexistencia legislatívy, nízka koordinácia medzi ministerstvami, nedostato č ná inštitucionálna kapacita; - nerešpektovanie princípu partnerstva; - oneskorovanie sa reformy verejnej správy; - nedostato č né štatistické údaje o regiónoch; - nedostatok odborníkov na MVRR SR. Pretrvávajú - za č atie vytvárania a posil ň ovania inštitúcií; - zlepšenie štatistík na regionálnej úrovni(NUTS III). - žiadny pokrok vo vytváraní procedúr a inštitútov v oblasti monitorovania a hodnotenia (nemožnos ť realizova ť ex-ante hodnotenie); - nízka kvalita NPRR a chýbajúce ex-ante hodnotenie; - nízka technická úrove ň prípravy projektov(pipeline); - pretrvávajúca nízka koordinácia medzi ministerstvami; - nedobudovanos ť inštitúcií. Slovensko len málo štruktúr, zriadenie Národného monitorovacieho výboru; - za č atie prepracovávania NRP; - výrazný pokrok v oblasti finan č ného riadenia a kontroly. - nedostatky v koordinácii medzi ministerstvami a inými aktérmi regionálnej politiky; - nedostatky v administratívnych a personálnych kapacitách inštitúcií; - ur č ité nedostatky pri rešpektovaní princípu partnerstva; - nízka technická príprava projektov (project pipeline); - nedostatky pri tvorbe monitorovania a hodnotenia. Slovensko dosiahlo komunikácie; - pokrok v budovaní administratívnych štruktúr; - dokon č enie programových dokumentov; - nedostatky v implementácii legislatívy do praxe, hlavne v oblasti štátnej pomoci a verejného obstarávania; - málo kvalifikovaná pracovná sila v zodpovedných inštitúciách, potreba urýchleného vzdelávania a tréningov; - pomalá implementácia opatrení a štruktúr v oblasti finan č ného riadenia a kontroly; - pretrvávajúce nedostatky v koordinácii a rešpektovaní princípu partnertstva. Slovensko splnilo 118

vz ť ah iba vo ve ľ mi k fondom limitovanom kapacity pre ú č as ť na malý pokrok pre podstatné implementáciu problémy a len pokro č ilo vo vytváraní štruktúr pokrok v implementácií podmienky EK štrukturálnych politík v oblasti teritoriálnej EÚ množstve prvky štrukturálnej štrukturálnej limitovaný pokrok potrebných na EÚ a zosúladilo svoju organizácie integrovanej politike EÚ. rozvojovej politiky, ktoré rešpektujú princípy štrukturálnej politiky EÚ. Slovensko musí urgentne vynaloži ť ve ľ a bol dosiahnutý. implementáciu štrukturálnych fondov EÚ. legislatívu s Acquis, ale efektívne administratívne štruktúry existujú len a programovania. Len č iasto č ne však sp ĺň a kritéria v oblasti politiky EÚ. Nie je možné ur č i ť kapacitu a schopnos ť Slovenska spolufinancova ť snahy na prípravu implementácie štrukturálnych fondov. v obmedzenom rozsahu. Musí na ď alej zlepšova ť koordináciu a dodržiava ť princíp partnerstva. implementácie legislatívy, budovania inštitúcií a v oblasti finan č ného riadenia podporu EÚ. a kontroly. Poznámky:(i) MVVP – Ministerstvo výstavby a verejných prác SR. Prame ň : Pravidelné správy Európskej komisie o pripravenosti Slovenskej republiky na č lenstvo v Európskej únii. 119

Príloha č . 4: Inštitucionálne zabezpe č enie riadiacich, sprostredkovate ľ ských, implementa č ných a platobných orgánov Program Rámec podpory spolo č enstva(CSF) Opera č ný program Základná infraštruktúra (OP ZI) Sektorový opera č ný program Ľ udské zdroje(SOP Ľ Z) Sektorový opera č ný program Po ľ nohospodárstvo a rozvoj vidieka Sektorový opera č ný program Priemysel a služby(SOP PaS) Jendotný programovací dokument NUTS II Bratislava Cie ľ 2(SPD 2) Jendotný programovací dokument NUTS II Bratislava Cie ľ 3(SPD 3) Kohézny fond Iniciatíva spolo č enstva EQUAL Iniciatíva spolo č enstva INTERREG Riadiaci orgán MVRR SR, sekcia riadenia pomoci EÚ, odbor riadenia pre CSF MVRR SR Agentúra na podporu regionálneho rozvoja, odbor riadenia Opera č ného programu Základná infraštruktúra MPSVR odbor riadiacej jednotky ESF – SR útvar riadiaceho orgánu pre SOP Ľ Z MP SR odbor štrukturálnej politiky Sprostredkovate ľ ský orgán pod riadiacim orgánom MŽP SR MDPT SR MŠ SR priorita 2 – environmentálna infraštruktúra: sekcia zahrani č nej pomoci a medzinárodných vz ť ahov priorita 1 – dopravná infraštruktúra:Koordina č ný výbor MDPT SR pre fondy EÚ sekcia európskej integrácie, odbor pre Európsky sociálny fond Národný úrad práce MP SR odbor politiky a programov EÚ Divízia pre usmer ň ovaciu sekciu Pôdohospodárskej platobnej agentúry MH SR MVRR SR MPSVR SR MVRR SR MPSVR SR MVRR SR Sekcia pre európske záležitosti, odbor riadenia Sektorového opera č ného programu Sekcia riadenia pomoci z EÚ, odbor riadenia SPD 2 odbor riadiacej jednotky ESF, útvar riadiaceho orgánu pre SPD 3 a iniciatívy EQUAL Národná agentúra pre rozvoj malého a stredného podnikania Slovenská energetická agentúra Slovenská agentúra pre rozvoj cestovného ruchu Slovenská agentúra pre rozvoj investícií a obchodu MŠ SR sekcia európskej integrácie, odbor pre Európsky sociálny fond sekcia riadenia pomoci EÚ odbor riadiacej jednotky ESF, útvar riadiaceho orgánu pre SPD 3 a iniciatívy EQUAL NÚP MŽP SR MDPT SR odbor politiky a programov EÚ Sekcia zahrani č nej pomoci a medzinárodných vz ť ahov Koordina č ný výbor MDPT SR pre fondy EÚ 120

Program Štrukturálne fondy Kohézny fond Prame ň : Úrad vlády SR. MF SR MF SR Platobný orgán Sekcia európskych záležitosí, Útvar platobného orgánu pre štrukturálne fondy EÚ Sekcia európskych záležitostí, oddbor Národného fondu 121

Zoznam skratiek EK – Európska komisia EÚ – Európska únia SR – Slovenská republika MVRR– Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja SR MH – Ministerstvo hospodárstva SR MP – Ministerstvo pôdohospodárstva SR MD – Ministerstvo dopravy, pôšt a telekomunikácií SR MŽP – Ministerstvo životného prostredia SR MF – ÚSRSVT– Ministerstvo financií SR Úrad pre stratégiu rozvoja spolo č nosti, vedy a techniky SR ŠÚ SR – Štatistický úrad SR NÚP – Národný úrad práce OÚP – Okresný úrad práce APRR – Agentúra na podporu regionálneho rozvoja RRA – Regionálna rozvojová agentúra NARMSP– RPIC – BIC – CSF – Národná agentúra pre rozvoj malého a stredného podnikania Regionálne poradenské a informa č né centrum Podnikate ľ ské informa č né centrá Community Support Framework – Rámec podpory Spolo č enstva SPD – SOP – ROP – Single Programming Document – Jednotný programový dokument Sektorový opera č ný program Regionálny opera č ný program ERDF – European Regional Development Fund – Európsky fond regionálneho rozvoja ESF – European Social Fund – Európsky sociálny fond EAGGF – European Agriculture Guidance and Guarantee Fund – Európsky po ľ nohospodársky usmer ň ovací a záru č ný fond FIFG – Financial Instrument for Fisheries Guidance – Finan č ný nástroj na usmer ň ovanie rybolovu FM – Finan č né memorandum RO – Riadiaci orgán HDP – PZI – Hrubý domáci produkt Priame zahrani č né investície IPRaSR– Integrovaný plán regionálneho a sociálneho rozvoja NPRR – Národný plán regionálneho rozvoja NRP – EDIS – Národný rozvojový plán Rozšírený decentralizovaný implementa č ný systém Zoznam tabuliek Tabu ľ ka č .1: Klasifikácia regiónov NUTS pod ľ a po č tu obyvate ľ ov Tabu ľ ka č .2: Všeobecné charakteristiky regiónov k 31.12.2002 Tabu ľ ka č .3: Transformácia SR v rokoch 1990-2002 122

Tabu ľ ka č .4: Regionálny HDP, bežné ceny Tabu ľ ka č .5: Podiel jednotlivých sektorov na hrubej pridanej hodnote, rok 2000, v% Tabu ľ ka č .6: Priame zahrani č né investície v SR(k 30.6.2003, mil. Sk, b.c.) Tabu ľ ka č .7: Mesa č né náklady práce pod ľ a vlastníctva firmy(v Sk/zamestnanec) Tabu ľ ka č .8: Produktivita práce v priemysle a náklady práce v roku 2002, SR=100, v% Tabu ľ ka č .9: Regionálna nezamestnanos ť v rokoch 1997-2003 Tabu ľ ka č .10: Trh práce vo vybraných krajinách v druhom polroku 2000 Tabu ľ ka č .11: Po č et nezamestnaných na 1 vo ľ né pracovné miesto Tabu ľ ka č .12: Priemerná mesa č ná mzda Tabu ľ ka č .13: Proces urbanizácie 1920-1997, podiel mestského obyvate ľ stva v% Tabu ľ ka č .14: Ve ľ kostná štruktúra obcí Tabu ľ ka č .15: Dopravná sie ť v SR v regionálnom č lenení(podiel v%, rok 2001) Tabu ľ ka č .16: Regionalizácia SR pod ľ a NUTS Tabu ľ ka č .17: Hospodárenie a dlhy obcí(v mil. Sk, ak neuvedené inak) Tabu ľ ka č .18: Ciele a priority Národného rozvojového plánu Tabu ľ ka č .19: Rozdelenie pomoci zo štrukturálnych fondov na jednotlivé opera č né programy Tabu ľ ka č .20: Alokácia predvstupových prostriedkov EÚ na Slovensku pod ľ a programov Tabu ľ ka č .21: Č lenenie predvstupovej pomoci v SR pod ľ a oblastí podpory(1993-2001) Tabu ľ ka č .22: Alokácia a č erpanie prostriedkov PHARE, 1990-2000, mil. EUR Tabu ľ ka č .23: Preh ľ ad kontrahovania a č erpania prostriedkov z programu PHARE k 31.10.2003 Tabu ľ ka č .24: Navrhované finan č né alokácie ISPA v oblasti životného prostredia na rok 2003 Tabu ľ ka č .I.: O č akávané výhody z č lenstva v EÚ pod ľ a názorov respondentov v rokoch 1995 až 2003(v%) Tabu ľ ka č .II.: Slovensko 1960-2000 Tabu ľ ka č .III: Top odvetvia priemyslu v krajoch(nad 5%) Tabu ľ ka č .IV: Byty a nevybavené vklady do katastra nehnute ľ ností Tabu ľ ka č .V: Miera disparity v nezamestnanosti medzi najhorším a najlepším okresom v rámci kraja(absolútny rozdiel) Tabu ľ ka č .VI: Okresy s najvyššou mierou evidovanej nezamestnanosti(v%) Tabu ľ ka č .VII: Environmentálna infraštruktúra(v%) Tabu ľ ka č .VIII: Rómske osady a zásobovanie vodou k 31.12.2002 Box č .1: Zákony súvisiace s prípravou Slovenska na regionálnu politiku EÚ Box č .2: Nedostatky NPRR SR pod ľ a EK Box č .3: Schémy štátnej pomoci Box č .4: Príklady problémových projektov PHARE Použitá literatúra BACHTLER, John: Evaluating solutions to regional development in the European Union. Glasgow: European Policies Rearch Centre, University of Strathclyde, 2003. 123

BASILE, R. a NARDIS, S. a GIRARDI, A.: Regional Inequalities and Cohesion Policies in the European Union. Rome: Institute for Studies and Economic Analyses, 2001. BEN Č , Vladimír: Regionálna politika. In: MARCIN Č IN, Anton(ed.): Hospodárska politika na Slovensku 2000-2001. Bratislava: Slovenská spolo č nos ť pre zahrani č nú politiku, str. 289-322, 2002a. BEN Č , Vladimír: Príprava Slovenska na integráciu do EÚ. In: MARCIN Č IN, A. a LUBYOVÁ, M.(ed.): EÚ-Monitoring 2002. Bratislava: SFPA a FES, 2002b. BEN Č , Vladimír: Skúsenosti a príprava Slovenskej republiky na štrukturálne fondy EÚ. In: WOKOUN, René(ed.): Teorie a metodologie evaluací opera č ních programu EU. Praha: Vysoká škola ekonomická, str. 35-47, 2002c. BLAŽEK, Ji ř í a UHLÍ Ř , David: Teorie regionálniho rozvoje. Nástin, kritika, klasifikace. Praha, Univerzita Karlova, 2002. BOLLEN, F. a HARTWIG, I. a NICOLAIDES, P.: European Union Structural Funds beyond Agenda 2000 – reform and Implications for Current and Future Members States. Maastricht: European Institute of Public Administration, 2000. BRUNCKO, Martin: Reálna konvergencia v kontexte Európskej integrácie. In: MARCIN Č IN, Anton(ed.): Hospodárska politika na Slovensku 2000-2001. Bratislava: Slovenská spolo č nos ť pre zahrani č nú politiku, str. 323-340, 2002. BRZICA, Daneš: Foreign direct investment in the Slovak republic in the period 19931996: Theory, policy, facts and future. Bratislava: Slovenská akadémia vied, 1999. BRZICA, D. a GAŠPARÍKOVÁ, J. a NEMCOVÁ, E.: Impact of Different Forms of Economic Policy on SMEs and Regional Development. Príspevok na konferenciu COST, Praha, 2003. DAUDERSTÄDT, M. a WITTE, L.(eds.): Cohesive Growth in the Enlarging Euroland., Bonn: Friedrich Ebert Stiftung, 2001. EUROBAROMETER: Candidate Countries Eurobarometer. Report no. 2000.2 (December 2002), Brussels: Európska Komisia, 2002/2. Európska komisia: The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies (Regional development studies). Luxembourg: Office of official publications of the European Communities, 1997a. Európska komisia: Agenda 2000 – Commission opinion on Slovakia’s application for membership of the European union.( DOC/97/20). Brussels: European Commission, 1997b. 124

Európska komisia: Pravidelná správa o pripravenosti Slovenskej republiky na č lenstvo v Európskej únii. Brussels: European Commission, 1998a. Európska komisia: Driving regional development. EU Structural funds programmes in the UK. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1998b. Európska komisia: Pravidelná správa o pripravenosti Slovenskej republiky na č lenstvo v Európskej únii. Brussels: European Commission, 1999a. Európska komisia: Sixth periodic report on the social and economic situation and development of the regionsin the European Union. Luxembourg: Office of official publications of the European Communities, 1999b. Európska komisia: First progress report on economic and social cohesion. Brussels: European Commission, 2000a. Európska komisia: Pravidelná správa o pripravenosti Slovenskej republiky na č lenstvo v Európskej únii. Brussels: European Commission, 2000b. Európska komisia: Second report on economic and social cohesion.[COM(2001) 24 final.]. Brussels: European Commission, 2001a. Európska komisia: Pravidelná správa o pripravenosti Slovenskej republiky na č lenstvo v Európskej únii. Brussels, European Commission, 2001b. Európska komisia: A European success story. EU regional policy in Ireland. Brussels: The European Commission, 2001c. Európska komisia: Comments on the National Plan of Regional Development of the Slovak Republic. Brussels: Directorates-General for Enlargement and Regional Policy, 2002a. Európska komisia: Pravidelná správa o pripravenosti Slovenskej republiky na č lenstvo v Európskej únii. Brussels: European Commission, 2002b. FUNCK, Bernard a PIZZATI, Lodovico: European integration, regional policy and growth. Washington: World Bank, 2003. HAGOVSKÁ, A.: Regionálna politika. In: KOLLÁR, M. a MESEŽNIKOV, G.(ed.): Slovensko 2000. Súhrnná správa o stave spolo č nosti. Bratislava: Inštitút pre verejné otázky, str. 513-527, 2000. HAULÍKOVÁ, Lucia – BEN Č , Vladimír: Disparity krajov v Slovenskej republike. In: Slovenská republika: štúdia o životnej úrovni, zamestnanosti a trhu práce.[Správa SB č .22 351-SK]. Štúdia č .5, zväzok II. Washington: World Bank, 2001. 125

KRIVÝ, Vladimír: Regióny. In: BÚTORA, Martin(ed.): Slovensko 1996. Súhrnná správa o stave spolo č nosti a trendoch na rok 1997. Bratislava: Inštitút pre verejné otázky, 1997. LALL, S. a YILMAZ, S.: Regional Economic Convergence: Do Policy Instruments Make a Difference? Washington: The International Bank for Reconstruction and Development and the World Bank, 2000. LAUSCHMANN, E.(1973): Grundlanden einer Theorie der Regionalpolitik. Hannover: Gebruder Janecke Verlag, 1973. MACHÁ Č EK, J.: Ekonomická kritéria lokalizace. In: Acta Oeconomica Pragensia. Aplikovaná ekonomie. Č íslo 2/2002. Praha: VŠE, str. 30-35, 2002. MAIER, G.unther a TÖDTLING, Franz: Regionálna a urbanistická ekonomika 2. Regionálny rozvoj a regionálna politika. Bratislava: Elita, 1998. MARCIN Č IN, A. a ZEMANOVI Č OVÁ, D. a VAGA Č , L.: Privatization methods and development in Slovakia. Bratislava: CPHR, 1996. MARCIN Č IN, Anton: Regionálna politika. In: BIL Č ÍK, V. – BRUNCKO, M.(eds.): Európska únia dnes. Sú č asné trendy a význam pre Slovensko. Bratislava: SFPA a IVO, str. 132-160, 2001. Martín, C., Velázques, F.J.: An assessment of real convergence of less developed EU members: lessons for the CEEC candidates. Madrid: The European Economy Group, 2001. MATOUŠKOVÁ, Z. a MACHÁ Č EK, J. a POSTRÁNECKÝ, J. a TOTH, P.: Regionální a municipální ekonomika. Praha: Vysoká škola ekonomická. 2000 McENERY, J.H.(1981): Manufacturing Two Nation. The sociological trap created by the bias of British regional policy against service industry. Research monograph no. 36. London: The Institute of Economic Affairs, 1981. MICHAELI, Eva a MATLOVI Č , René a KLAMÁR Radoslav: Vybrané regionálnogeografické aspekty Rómskeho obyvate ľ stva v Prešovskom kraji. In: Stály rozvoj regiónov. Skúsenosti, problémy, perspektívy. Zborník z konferencie. Prešov: ManaCon, 2002. MLÁDEK, J.: Teritoriálne priemyselné útvary Slovenska. Bratislava: Univerzita Komenského, 1990. MUNNELL, A.(1990): How does public infrastructure affects regional economic performance? Boston: Federal Reserve Bank of Boston, 1990. 126

NPPR: Národný plán regionálneho rozvoja Slovenskej republiky. Bratislava: Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja, 2000. Http://www.build.gov.sk. NRP: Národný rozvojový plán SR. Bratislava: Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja SR, 2003. Http://www.build.gov.sk. OUTRATA, R. a kol.: Ekonomické a sociálne súvislosti vstupu SR do EÚ – prínosy a riziká. Bratislava: Ústav slovenskej a svetovej ekonomiky SAV, 2002 PAŠIAK, J. a GAJDOŠ, P. a FAL Ť AN, Ľ .: Územná, regionálna a lokálna problematika Slovenska. In: BÚTORA, M. a IVANTYŠYN, M.(ed.): Slovensko 1997. Súhrnná správa o stave spolo č nosti a trendoch na rok 1998. Bratislava: Inštitút pre verejné otázky, str. 483-510, 1997. PELAGIDIS, T.: Real Convergence in Europe: What the Evidence Tells Us? Economy and Society, Vol.26, No.4., 1998. PHARE: PHARE 2000 review. Strenghtening preparation for membership. Brussels: European Commission, 2000. Programové vyhlásenie vlády SR: Programové vyhlásenie vlády SR. Bratislava: Úrad vlády SR, 1998. http:://www.government.gov.sk. Regulation(EC) No 1059/2003 of the European Parliament and of the Council of 26 May 2003 on the establishment of a common classification of territorial units for statistics (NUTS)(Official Journal L 154, 21/06/2003) SIRÁK, Martin: Regionálna politika. In: MESEŽNIKOV, G. – IVANTYŠYN, M.(ed.): Slovensko 1998-1999. Súhrnná správa o stave spolo č nosti. Bratislava: Inštitút pre verejné otázky, str. 423-440, 1999. Svetová banka: Slovenská republika: štúdia o životnej úrovni, zamestnanosti a trhu práce.[Správa SB č .22 351-SK]. Washington: World Bank, 2001. Svetová banka: Slovenská republika – prístupový proces do EÚ. Preh ľ ad rozvojovej politiky. Bratislava: Svetová banka, zastúpenie v SR, 2002. TEJ, Juraj: Región a správa. Prešov: Prešovská univerzita, Fakulta humanitných a prírodných vied, 2002. TÓTH, Roland: Koncep č né otázky regionálneho rozvoja. Bratislava: Slovenská spolo č nos ť pre regionálnu politiku SAV, 2003. Úrad vlády SR: Stratégia reformy verejnej správy v Slovenskej republike. Bratislava: Úrad vlády SR, 1999. Http://www.government.gov.sk 127

Úrad vlády SR: Zásady regionálnej politiky Slovenskej republiky. Bratislava: Úrad vlády SR, 2000. Http://www.government.gov.sk. Úrad vlády SR: Koncepcia decentralizácie a modernizácie verejnej správy. Bratislava: Úrad vlády SR, 2001. Http://www.government.gov.sk. Úrad vlády SR: Kapitola 21. Regionálna politika a koordinácia štrukturálnych nástrojov. Bratislava: Úrad vlády SR, 2002. Http:://www.government.gov.sk ÚSRSVT: Koncepcia štátnej regionálnej politiky. Bratislava: Úrad pre stratégiu rozvoja spolo č nosti, vedy a techniky SR, 1997 VASCONCLOS, Á. a SEABRA, M.J.(eds.): Portugal. A European Story. Cascais: Principia, 2000. VICKERMAN, R.W.(ed.): Infrastructure and regional development. London: Pion Limited, 1991. WOKOUN, René: Č eská regionální politika v období vstupu do Evropské unie. Praha: Vysoká škola ekonomická, Fakulta národohospodá ř ská, 2003. 128