Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit X Politik Info Arbeitskreis Europa* Gefahr für die nationale Daseinsvorsorge im EU-Binnenmarkt? Seit dem 19. Jahrhundert erbringen die europäischen Nationalstaaten im Rahmen der Daseinsvorsorge gemeinwohlorientierte Leistungen für ihre Bürger, wie z.B. öffentliche Sicherheit, Gesundheitsversorgung, Wohnungsbau oder die Müllabfuhr. Sie sollen einerseits gleichwertige Lebensverhältnisse ermöglichen und sorgen andererseits für Akzeptanz des Staates bei seinen Bürgerinnen und Bürgern. In den EU-Mitgliedstaaten sind diese Leistungen aufgrund verschiedener Rechtstraditionen und institutioneller Bedingungen unterschiedlich ausgeprägt und benannt: im deutschen Verwaltungsrecht als„Daseinsvorsorge“, im französischen umfassender gemeint als „service public“ und in Großbritannien mit„services of general interest“. Im Zuge der Vollendung des EU-Binnenmarkts gerät die nationalstaatliche Daseinsvorsorge in allen Mitgliedstaaten nun zunehmend in ein Spannungsverhältnis: EU-Recht und-Praxis schränken die Gestaltungsmöglichkeiten der Mitgliedstaaten immer mehr ein und begrenzen letztlich auch ihre Definitionsmacht, welche Leistungen sie im Rahmen der Daseinsvorsorge erbringen möchten. Das vorliegende Papier problematisiert die Auswirkungen der EU-Regulierung von„Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“ auf den nationalen Gestaltungsspielraum, stellt die Positionen der wichtigsten Akteure gegenüber und fragt schließlich nach den politischen Handlungsmöglichkeiten zum Erhalt der Daseinsvorsorge. Leistungen der Daseinsvorsorge: Nationale und europäische Definitionen Leistungen der Daseinsvorsorge umfassen am Gemeinwohl orientierte Leistungen wirtschaftlicher und nicht-wirtschaftlicher Art, an denen die Allgemeinheit ein besonderes Interesse hat. Erbracht werden sie von staatlichen Stellen, in Deutschland von den Kommunen, oder durch Beauftragung/Konzessionierung von gemeinwirtschaftlichen und privaten Unternehmen. Für die Definition der Daseinsvorsorge gibt es verschiedene Konzepte, die zumeist folgende Elemente enthalten: a) den gleichberechtigten, diskriminierungsfreien Zugang aller Bürgerinnen und Bürger, b) ein flächendeckendes, an qualitativen Standards orientiertes, dauerhaftes und verlässliches Angebot zu angemessenen Preisen sowie c) die demokratische Kontrolle und öffentliche Verantwortung. Auf europäischer Ebene existiert keine Definition im Primärrecht, also weder im EU-Vertrag, dem EGVertrag noch in den Protokollen. Die EU-Kommission verwendete den Begriff Daseinsvorsorge zwar noch bis 2001 in der deutschen Übersetzung ihrer Mitteilungen, * Der Berliner„Arbeitskreis Europa der Friedrich-EbertStiftung“ besteht seit 2005. Die Mitglieder kommen aus dem Deutschen Bundestag, Parteien, Bundesministerien, Ländervertretungen, Verbänden und wissenschaftlichen Instituten. Koordination: Dr. Gero Maaß (Gero.Maass@fes.de) März 2007

Arbeitskreis Europa Gefahr für die nationale Daseinsvorsorge im EU-Binnenmarkt? X Politik Info (03/2007) 2 ersetzte ihn mit der Vorlage ihres Grünbuchs im Mai Grundsätzlich ist die Abgrenzung der Dienstleistun2003 aber durch den Ausdruck„Dienstleistungen von gen anhand der beiden Kriterien äußerst schwierig. In allgemeinem Interesse“(DAI). Diese definiert solche der Praxis ist die Zuordnung einer Dienstleistung oft Dienstleistungen – in Anlehnung an den Europäischen nicht eindeutig und unterliegt einem ständigen WanGerichtshof(EuGH) – als„marktbezogene oder nicht del. Die fehlende definitorische Klarheit eröffnet dem marktbezogene Tätigkeiten, die im Interesse der AllEuGH und der EU-Kommission relativ viel Spielraum, gemeinheit erbracht und daher von den Behörden mit den sie in der Vergangenheit oft durch Einzelfallentspezifischen Gemeinwohlverpflichtungen verknüpft scheidungen und Urteile ausfüllten, die zugunsten der werden.“ Anwendung des EU-Binnenmarkt-Rechts auf DAI ausUnklare Abgrenzung fielen. Spannungsverhältnis im EU-Binnenmarkt Rechtlich unterscheidet die EU-Kommission die nationalen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse in Der wachsende Einbezug nationaler Dienstleistungen wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Dienstleistunvon allgemeinem Interesse in den Geltungsbereich des gen von allgemeinem Interesse. Letztere unterliegen EU-Binnenmarktrechts schränkt die mitgliedstaatlichen dabei, anders als Erstere, nicht dem EU-Recht für den Gestaltungsspielräume zunehmend ein. Besonders im Binnenmarkt, Wettbewerb und den Vorschriften für Bereich der staatlichen Beihilfen und der öffentlichen staatliche Beihilfen. Auftragsvergabe gerät die Daseinsvorsorge immer Das Primärrecht beinhaltet jedoch keine eindeutigen mehr in ein Spannungsverhältnis. Vorgaben für die Abgrenzung zwischen beiden GrupGemäß dem Prinzip des freien Wettbewerbs sind pen und anderen Dienstleistungen. Anknüpfungspunkstaatliche Beihilfen im EU-Binnenmarkt verboten(^êíK= te für eine Zuordnung ergeben sich lediglich aus(1) UTJUV= bdJsÉêíê~Ö). Der öffentliche Wirtschaftssektor dem wirtschaftlichen Charakter und(2) dem allgemeizur Erbringung von DAI ist in den Mitgliedstaaten jenen Interesse an der Dienstleistung. doch oftmals mit Monopolen ausgestattet und weit(1) Die„Wirtschaftlichkeit“ ist das einzige relevante gehend vor Wettbewerb geschützt. Zudem sind SubAbgrenzungskriterium der beiden Dienstleistungen von ventionen zum Ausgleich für verlustbringende Bereiche allgemeinem Interesse(DAI) und somit für die Geltung üblich, um die Leistungen der DAI überhaupt erbringen von EU-Recht. Die Kommission prüft die Zuordnung in zu können. ihrer Funktion als Wettbewerbsaufsicht bislang im EinDie öffentliche(Ko-)Finanzierung von Unternehmen, zelfall, da eine allgemeingültige Definition fehlt. Sie die DAI erbringen, gerät nun in Konflikt mit den Beihilwird nicht zuletzt durch sich wandelnde ökonomische fevorschriften des EG-Vertrags. Prüfungen durch den und soziale Rahmenbedingungen in den einzelnen EuGH und Auflagen nehmen zu, wodurch der EntMitgliedstaaten erschwert. Besonders problematisch scheidungsspielraum nationaler Behörden zunehmend ist, dass die ungenaue und breite Auslegbarkeit dieses eingeschränkt wird. Kriteriums in der Vergangenheit zum schleichenden Eine vergleichbare Problematik ergibt sich im BeEinbezug vieler Dienstleistungen der Daseinsvorsorge reich des Vergaberechts(^êíK= NOI= QPI= QV= bdJsÉêíê~Ö in den Geltungsbereich des EU-Binnenmarktrechts und EU-Vergaberichtlinien): Bei der Vergabe öffentliführte. cher Aufträge an gemeinwirtschaftliche oder private (2) Das„allgemeine Interesse“ an der Dienstleistung Unternehmen werden innerstaatlichen Ausschreibunhingegen ist ausschließlich das Kriterium für die Angen immer häufiger europarechtliche Auflagen erteilt. wendbarkeit von Art. 86 II EG-Vertrag, der Ausnahmen Aufgrund einer weiten Auslegung des Kriteriums des vom Verbot staatlicher Beihilfen erlaubt. Lediglich bei grenzüberschreitenden Sachverhalts bei der interkomdiesem Kriterium verfügen die Mitgliedstaaten über munalen Zusammenarbeit durch den EuGH und einen einen eigenen Ermessenspielraum. Sehen sie ein„allEinbezug aller Dienste, die potentiell auf einem Markt gemeines Interesse“ erfüllt, dürfen sie – sonst verboteangeboten werden könnten sowie die zunehmende ne – Beihilfen an betraute Unternehmen gewähren, Geltung des EG-Vertrags auch für Vergaben unterhalb wenn ohne sie„die Erfüllung der ihnen übertragenen der Schwellenwerte findet das EU-Vergaberecht mittbesonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhinlerweile auf nahezu das gesamte öffentliche Beschafdert“ würde sowie an Unternehmen unterhalb befungswesen der Mitgliedstaaten Anwendung. stimmter Umsatzschwellen oder ohne grenzüberschreiVor diesem Hintergrund sehen sich viele nationale tende Bedeutung Beihilfen vergeben. Diese Beihilfen Behörden in einer rechtlich unsicheren Situation und können aber vom EuGH trotzdem überprüft werden. zugleich ihre Autonomie gefährdet, wenn Kommission

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit und EuGH ihre Dienstleistungen von allgemeinem Interesse mit Blick auf die EU-Binnenmarktregeln beurteilen – und z.B. Quersubventionierungen verbieten, kostenträchtige öffentliche Beschaffungsmaßnahmen vorschreiben oder bestimmte öffentliche Anforderungen für Erbringer als Hindernisse für den EU-Binnenmarkt bewerten. Positionen zur Regulierung der Daseinsvorsorge durch EU-Recht Die Positionen der wichtigsten Akteure und Adressaten einer Regulierung der Daseinsvorsorge durch EU-Recht bewegen sich zwischen zwei Polen: Eine Seite befürchtet, dass die Kommission im Rahmen ihrer Marktöffnungsstrategie in traditionelle Aufgabenbereiche der Mitgliedstaaten eingreift, das Subsidiaritätsprinzip missachtet und ihren politischen Gestaltungsspielraum bei den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse einengt. Die andere Seite will verhindern, dass durch die Daseinsvorsorge ein Alibi zum Schutz staatlicher Wirtschaftstätigkeit vor Wettbewerb aufgebaut wird, was private Dienstleister von potentiell gewinnträchtigen Märkten ausschließt. Angestoßen durch die Sozialdemokratische Partei Europas(SPE) im Europäischen Parlament und die ablehnende Haltung der Kommission wird die Frage, ob zur Klärung eine eigene Rahmenrichtlinie für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse geschaffen werden sollte, seit langem heftig diskutiert. Die SPEFraktion im Europäischen Parlament bewertet Dienstleistungen von allgemeinem Interesse als wesentliches und schützenswertes Element des Europäischen Sozialmodells, für dessen Ausgestaltung auf nationaler Ebene vor dem Hintergrund unterschiedlicher faktischer und rechtlicher Bedingungen Rechtssicherheit geschaffen werden müsse. Dazu unterbreitete die Partei im Mai 2006 einen EU-Richtlinievorschlag, den sie aber gegen die Fraktion der Europäischen Volkspartei (EVP) nicht durchsetzen konnte. In der Stellungnahme des Europäischen Parlaments vom September 2006 werden nun„geeignete rechtliche Maßnahmen“ für mehr Rechtssicherheit von der EU-Kommission gefordert. Die EVP-Fraktion dagegen sieht keine Kompetenz der EU zur Schaffung einer Rahmenrichtlinie für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse auf EUEbene. Sie bezweifelt die Umsetzbarkeit und den ordnungspolitischen Sinn eines einheitlichen Rechtsrahmens in der EU und warnt vor Wettbewerbsverzerrungen durch eine allgemeine Herausnahme von wirtschaftlichen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse aus dem EU-Wettbewerbsrecht. Auch die EU-Kommission lehnt eine Rahmenrichtlinie für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse ab, da es weder erstrebenswert noch möglich sei, eine einheitliche und umfassende Definition von DAI zu entwickeln. Dem stünden die Dynamik des EUBinnenmarktes sowie die ständige Veränderung der Marktstrukturen und der ökonomischen und rechtlichen Bewertungskriterien entgegen. Es sei allein Zuständigkeit der nationalen Behörden, die DAI zu definieren, zu organisieren und zu finanzieren. Ihre Aufgabe sei lediglich, missbräuchliche Definitionen zuungunsten des Wettbewerbs zu prüfen, wobei im Konfliktfall der EuGH entscheiden müsse. Die deutsche Bundesregierung lehnt, wie die Mehrheit der anderen Regierungen, eine EU-Richtlinie ebenfalls ab. Gegen eine Richtlinie sprechen aus ihrer Sicht eine fehlende EU-Kompetenz, das Subsidiaritätsprinzip und die fragliche Umsetzbarkeit einer allgemeinen Regelung. Ein allgemeiner EU-Rechtsrahmen für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse sei angesichts der Verschiedenheit der Sektoren nicht sinnvoll und die Abgrenzung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse in wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse nur abstrakt möglich. Dahinter steht die Befürchtung, durch eine europäische Definition würden nationale Gestaltungsspielräume eingeschränkt. Für eine Richtlinie sprechen sich lediglich Frankreich und Belgien aus, die ein übergreifendes rechtliches Instrument zum Schutz ihrer DAI auf EU-Ebene schaffen wollen. Für sie ist die EU-Ebene der einzige Weg zum langfristigen Erhalt ihrer Systeme der öffentlichen Daseinsvorsorge. Es geht vielen Gegnern und Befürwortern einer EURegelung durchaus um das gleiche Ziel: den Erhalt ihrer Daseinsvorsorge. Aber während die einen(v.a. Frankreich) glauben, sie langfristig nur durch EU-Recht schützen zu können, halten die anderen eine Kompetenzverlagerung für das endgültige Aus ihrer Gestaltungsmacht. Die Adressaten einer möglichen EU-Regelung stehen dem zum Teil kritisch, aber bisweilen auch konstruktiv gegenüber. So fordern deutsche Kommunalverbände, die nationale Zuständigkeit für DAI nicht auszuhöhlen, betonen gleichzeitig aber die Notwendigkeit von genaueren Kriterien zur Abgrenzung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse in wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse. Insgesamt verläuft durch die Positionen eine doppelte Konfliktlinie in Bezug auf:(1) die Kompetenzdebatte, d.h. die Aufgabenverteilung zwischen nationaler und EU-Ebene(Wie viele europäische Regeln sollen geschaffen werden?),(2) die ordnungspolitische Debatte,

Arbeitskreis Europa Gefahr für die nationale Daseinsvorsorge im EU-Binnenmarkt? X Politik Info (03/2007) 4 sprich wie viel Markt, wie viel Gestaltung durch den Beschränkungen für die mitgliedstaatlichen DAI, die Staat wird angestrebt?(siehe Schaubild). sich aus den Überschneidungen zu anderen EU2) Ordnungspolitische Debatte 1) Kompetenzdebatte Wettbewerbsorientierung (Regulierung von wirtschaftlichen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse durch den Markt) Nationale Regelung Großbritannien, Irland, Finnland, Dänemark, Niederlande(sowie EVP) Orientierung am Europäischen Sozialmodell (Regulierung von DAI durch den Staat) Deutschland, Österreich, Portugal(und deutsche Kommunen) Europäische Regelung Schweden, Italien (sowie KOM) Frankreich, Belgien (sowie SPE) Quelle: Becker, Peter(2005): Europäische Daseinsvorsorge, Stiftung Wissenschaft und Politik, S. 25 (eigene Ergänzungen in Klammern) Politische Handlungsnotwendigkeit Bewertet man die nationale Daseinsvorsorge als notwendiges und schützenswertes Element eines erfolgreichen Europäischen Gesellschafts- und Sozialmodells, darf sie auch im Zuge der Vollendung des EUBinnenmarkts nicht gefährdet werden. Vor diesem Hintergrund ist die Praxis der EU-Kommission und des EuGH kritisch zu sehen, bei der die fehlende Abgrenzung zwischen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse in wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse dazu führt, dass potentiell alle DAI der wirtschaftlichen Kategorie zuzuordnen sind und somit den EU-Binnenmarktregelungen für den Wettbewerb unterworfen werden. Um die Erbringung wichtiger öffentlicher Dienstleistungen sicher zu stellen, ist folglich die wirkungsvolle Definitionsmacht der Mitgliedstaaten im Bereich der DAI zu sichern und eine tendenzielle Aushöhlung der Daseinsvorsorge durch einen zunehmenden Einbezug in den Geltungsbereich des EU-Wettbewerbsrechts zu verhindern. EU-Recht kann zwar die prinzipielle Wahrung der EU-Grundfreiheiten für das Definitionsrecht der Mitgliedstaaten vorgeben, darf aber die Erfüllung der im öffentlichen Interesse liegenden Aufgaben nicht unverhältnismäßig stark einschränken. Es muss die mitgliedstaatlichen Unterschiede berücksichtigen und den nationalen Behörden den nötigen Freiraum zur Umsetzung belassen. Rechtsbereichen wie dem Beihilfe- und Vergaberecht ergeben, müssen außer Kraft gesetzt werden, wenn sie die Funktionsfähigkeit der nationalen DAI behindern. Ausblick Soll die Daseinsvorsorge erhalten werden, muss das Verhältnis von staatlicher Ordnungspolitik und dem Wettbewerb im EU-Binnenmarkt klar festgelegt werden. Der Schutz der nationalen Daseinsvorsorge im EUBinnenmarkt ist dabei nicht mehr durch nationale Abschottung oder Alleingänge möglich, sondern nur durch Ausgestaltung von EU-Recht. Der Rahmen dafür ist mittlerweile durch das Primärrecht und seine Auslegung eng gesetzt. Die verbleibenden Möglichkeiten, über Sekundärrecht inhaltlich zu gestalten, sind zu nutzen. Insgesamt muss dem Wettbewerbsgedanken des EU-Binnenmarktes die Idee eines gleichrangigen Europäischen Sozialmodells entgegengesetzt werden. Nur so können ein funktionierendes Gemeinwesen, sozialer Ausgleich und schließlich die Akzeptanz der Bürgerinnen und Bürger für die Integration ihrer Staaten in die EU bewahrt werden. = eÉê~ìëÖÉÄÉêW=aêK=`Üêáëíá~å=hÉääÉêã~åå= fåíÉêå~íáçå~äÉ=mçäáíáâ~å~äóëÉ= ïïïKÑÉëKÇÉLáåíÉêå~íáçå~äÉéçäáíáâ= bJj~áäW=`Üêáëíá~åKhÉääÉêã~åå]ÑÉëKÇÉ