Internationale Politikanalyse Europäische Politik, November 2006 Arbeitsgruppe Europäische Integration* Die neue Afrika-Strategie der Europäischen Union – wirklicher effektiver Multilateralismus? Die 1 Europäische Sicherheitsstrategie formuliert als Methode der europäischen Außenpolitik einen effektiven Multilateralismus. Gemeint ist damit eine zielführende Zusammenarbeit mit anderen Akteuren, Staaten und internationalen Organisationen, die über verbindliche Normen das Zusammenleben der Völker regelt. Die Europäische Sicherheitsstrategie nennt eine Vielzahl an Politikbereichen, die von der europäischen Union bewältigt werden sollen, zum ersten zählen dazu klar benennbare Bedrohungen wie internationaler Terrorismus und die Proliferation von Massenvernichtungswaffen, zum zweiten die Schaffung eines sicheren Umfeldes für Europa und drittens die Einbindung Europas in ein System des Multilateralismus. Konkretere Entwicklungen gibt es schon im Bereich Terrorismus und Massenvernichtungswaffen, für beide Felder existiert eine EU-Strategie, die die europäische Politik in Bezug auf die beiden Bereiche entwickelt. Mit der EU-Strategie für Afrika, die im Oktober 2005 von der Kommission ausgearbeitet und im Dezember 2005 vom Europäischen Rat angenommen wurde, hat die EU Afrika zum ersten geographisch abgrenzbaren ‚Erprobungsfeld’ für die Praxistauglichkeit dieses effektiven Multilateralismus gemacht. Die unterschiedlichen europäischen Außen-, Sicherheits-, Handels- und Entwicklungspolitiken gegenüber dem benachbarten Kontinent sollen innerhalb des von der Kommission abgesteckten Rahmens koordiniert werden. Die aktuelle Notwendigkeit einer kohärenteren Herangehensweise verdeutlichen der ESVP-Einsatz im Kongo und die Bemühungen im Kampf gegen illegale Einwanderung an den EU-Außengrenzen. Der bislang wirre und unsortierte Kanon der Afrikapolitiken der EU und der einzelnen Mitgliedstaaten soll nun von der Kommission dirigiert werden, um eine bessere Wirkung der Mittel, einen effektiveren Einsatz der Anstrengungen und damit eine schnellere Erreichung der Ziele zu gewährleisten. * Die Arbeitsgruppe„Europäische Integration“ besteht seit mehr als zehn Jahren. Mitglieder sind Fachleute aus den europäischen Institutionen, Bundesministerien, Ländervertretungen sowie aus Verbänden und Wissenschaft. 1. Die Charakteristika der Afrikastrategie Die Afrikastrategie zeigt exemplarisch auf, wie eine idealtypische europäische Außenpolitik funktionieren sollte: a) Einbettung in ein Flechtwerk internationaler Legitimität Im Zentrum der Afrikastrategie stehen die Millennium Development Goals, die 2000 von der UNGeneralversammlung verabschiedet wurden. Sie bilden den Kern der europäischen Afrikapolitik, wobei die EU zwar die Verwirklichung der MDG’s insgesamt als Ziel anstrebt, sich aber in ihrer Politik vor allem auf die Bereiche der Bildung, Gesundheit und Kampf gegen HIV/AIDS, Malaria und TB, der Nahrungssicherheit, des Zugangs zu lebenswichtigen Ressourcen wie Wasser und Energie sowie des nachhaltigen Umgangs mit der Umwelt konzentriert. Konkrete Schritte sind im Bereich der Bildung erfolgt. Hier hat die Kommission ein europäisch-afrikanisches Austauschprogramm zwischen Universitäten aufgelegt und hilft der AU ein dem ERASMUS Programm nachempfundenes inter-afrikanisches Studentenaustauschprogramm namens Nyerere zu verwirklichen, zusätzlich soll verstärkt in diesem Bereich das Instrument der Budgethilfe zum Zuge kommen. Breiten Raum nehmen daneben die beiden Aspekte ein, die als zentrale Vorbedingungen für die Erreichung der MDG’s angesehen werden: Sicherheit und gute Regierungsführung einerseits, ein positives wirtschaftliches Umfeld andererseits. Mit der Festlegung auf eine kontinuierliche Steigerung der europäischen ODA auf 0,7% bis 2015 und der Erklärung, diese Mittel effektiv einsetzen zu wollen, orientiert sich die EU an den internationalen Meilensteinen der Entwicklungszusammenarbeit der letzten Jahre. Auch die jüngsten Entwicklungen in Afrika, wie die Gründung der Afrikanischen Union(die Weiterentwicklung der Organisation afrikanischer Einheit), NEPAD(die von Südafrika und Nigeria initiierte Neue Partnerschaft für die wirtschaftliche Entwicklung des Kontinents) und

Arbeitsgruppe Europäische Integration Die neue Afrika-Strategie der Europäischen Union – wirklicher effektiver Multilateralismus? Europäische Politik (11/2006) 2 des African Peer Review Mechanism(APRM, s.u.) werstärkt werden, sondern auch der innerregionale Handel den in der Strategie aufgegriffen und sollen als Ausintensiviert werden, der noch sehr viel stärker von Zölgangspunkt für eine europäisch-afrikanische Zusamlen und Abgaben behindert wird, als der Handel mit menarbeit dienen. Europa. Die Kommission verhandelt diese Abkommen im Rahmen des Cotonou-Abkommens mit vier regiob) Die integrierte Betrachtung von Entwicklung und Sicherheit nalen Blöcken, wobei der Druck durch die WTO und der Zeitplan des Cotonou-Abkommens einen schnellen Abschluss der Gespräche notwendig machen. Die Nicht erst die meterhohen Zäune von Ceuta und Melilla und die Flüchtlingsströme aus Afrika haben in Europa das Bewusstsein dafür geschärft, dass Entwicklung und Sicherheit eng miteinander zusammenhängen. Folgerichtig bezeichnet die Strategie die Garantie von Sicherheit und die Gewährleistung guter Regierungsführung als Vorbedingung für eine erfolgreiche Entwicklungszusammenarbeit. Damit soll auch die Ursache der zunehmend als bedrohlich wahrgenommenen Migrationsströme bekämpft werden, die neben der ökonomischen Misere auch in der prekären Sicherheitslage vieler subsaharischer Staaten vermutet wird. Mit der nun auf drei Jahre hinaus gesicherten Peace Facility für Afrika(die immer noch über deutlich zu wenige Mittel verfügt) und einer geplanten Governance Facility im Rahmen des Nachbarschaftsinstruments sind die ersten Schritte in diesen Bereich bereits konkretisiert worden. Gerade mit der Peace Facility hat die EU afrikanische Initiativen im Bereich der Friedenssicherung und Stabilisierung aufgenommen und ist einer konkrete Nachfrage der AU nachgekommen. Die afrikanischen Fähigkeiten und Kapazitäten zur Friedenssicherung sollen damit gestärkt werden. Die EU knüpft an die positiven demokratischen Entwicklungen in Afrika an und macht sich den von der AU ins Leben gerufenen Mechanismus des APRM zu Nutze, der eine Selbstüberprüfung der Regierungsführung seiner Mitglieder durch unabhängige afrikanische Gutachter vorsieht. Dieser Mechanismus soll von der EU durch eine geplante Governance Initiative gestärkt werden. WPAs sollen auch dazu beitragen, dass die Chancen für afrikanische Produzenten auf dem europäischen Markt verbessert werden und der innerregionale Handel intensiviert und damit die afrikanische Wirtschaft gestärkt wird. Gleichzeitig setzt die Afrikastrategie drei Schwerpunkte, die zur Herstellung eines wirtschaftlich prosperierenden Umfelds dienen sollen. Zum ersten schlägt sie die Einrichtung eines EU-Afrika-Business Forums vor, das private Investoren, Unternehmer und öffentliche Auftraggeber zusammenbringen und dazu beitragen soll, die rechtlichen Bedingungen für die Wirtschaft in Afrika zu stabilisieren, zu harmonisieren und effizienter zu machen, so dass insgesamt eine höhere Rechtssicherheit für Investitionen und Unternehmen gewährleistet werden kann. Zum zweiten setzt die Kommission einen Schwerpunkt im Bereich Landwirtschaft. Dieser – weiterhin bedeutendste – Wirtschaftszweig für die Staaten Sub-Sahara-Afrikas soll produktiver und wettbewerbsfähiger werden, um in der Konkurrenz auf dem Weltmarkt besser bestehen zu können. Der erste Schritt der Kommission, die eigenen Exportsubventionen bis 2013 sukzessive abzuschaffen, weist in die richtige Richtung, erfolgt jedoch deutlich zu spät. Die Beibehaltung der internen Subventionen sowie die hohen Lebensmittelsicherheitsund Umweltstandards bleiben Hürden für afrikanische Exporteure. Der dritte und bislang auch konkreteste Schwerpunkt ist die Verbesserung der Infrastruktur, er schließt damit direkt an die MDG’s an, die einen besseren Zugang zu Wasser, Nahrung und Energie für die Menschen vorsehen. Die Infrastrukturinitiative der Kommission soll den Zugang zu Wasser, Telekommuc) Die stärkere Verzahnung von Entwicklung nikation und Energie auch für Unternehmen erleichund Handel tern sowie die Anbindung an und durch Verkehrswege intensivieren. Die mangelnde Wettbewerbsfähigkeit Die zweite Vorbedingung für eine erfolgreiche Entdurch fehlenden Zugang zu Verkehrsnetzen soll damit wicklung ist, aus Sicht der Afrikastrategie, ein funktioausgeräumt werden. nierendes ökonomisches Umfeld, das mit einem stabiMit ihrer Strategie verdeutlicht die EU, dass die verlen Wachstum auch attraktiver für ausländische Direktstärkte Aufmerksamkeit, die Afrika in 2005 erhalten investitionen wirkt, die reichlich vorhandenen natürlihat, nun auch verstetigt werden soll, um eine langfrischen Ressourcen besser nutzen kann und eine grundtige und nachhaltige Entwicklung zu gewährleisten. legende Infrastruktur bereit stellt. Mit den VerhandDas Prinzip der afrikanischen„ownership“, das ebenso lungen über die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen wie partnerschaftliches Engagement betont wird, fin(WPA) soll nicht nur der Handel Afrikas mit der EU gedet seinen Niederschlag in der Anknüpfung an die afri-

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit kanischen Anstrengungen im Bereich AU und NEPAD, zur Verfügung stehenden Mittel umzusetzen, was die von der EU explizit als Partner und Impulsgeber ernicht zuletzt an fehlenden Strukturen im administratiwähnt werden. Die EU setzt dabei sinnvolle Schwerven und wirtschaftlichen Bereich liegt. Die Hervorhepunkte im Bereich der MDG’s, der Sicherheit und der bung der Budgethilfe als neues Instrument, für die die Wirtschaft, die einerseits den Notwendigkeiten in AfriUnion eigene, stärker auf die Bedürfnisse der Bevölkeka gerecht werden und andererseits den Fähigkeiten rung zugeschnittene, Kriterien entwickeln möchte, verder EU entsprechen. Gleichzeitig scheint sich die EU schärft dieses Problem noch zusätzlich. Die weitgehenvon ihrem geographisch breiten, aber allein auf Wirtde Rückübertragung von Verantwortlichkeiten fördert schaft und Handel fußenden Ansatz zu verabschieden, zwar den Aspekt„ownership“, schränkt jedoch die den sie bspw. mit den Verträgen von Lomé und CotoGestaltungsmöglichkeiten der EU ein. Gleichzeitig nou seit Jahrzehnten verfolgt hat. Die Afrikastrategie herrscht im Bereich der Friedenssicherung eine klare bedeutet auch eine Konzentration auf diesen einen Mittelbindung, so dass die Gelder der Peace Facility Kontinent – dies leitet die Abkehr vom interkontinentanicht für Waffen, Sold oder Ausbildung eingesetzt len Ansatz der AKP-Politik ein- und parallel eine Auswerden dürfen, sondern lediglich für medizinische Verweitung der Themengebiete. Entwicklungspolitik soll sorgung, Transport, Logistik u.ä. Dies gilt zumindest nun auch Sicherheits- und Handelspolitik miteinander noch für den gegenwärtigen Bewilligungszeitraum von in Einklang bringen; Konditionalitäten im Bereich der drei Jahren, da in diesem Zeitraum die Gelder für die Demokratieförderung, der Menschenrechte und andePeace Facility aus dem Europäischen Entwicklungsfond rer Aspekte nehmen an Bedeutung zu. Gleichzeitig sol(EEF) kommen werden. Damit konterkariert die EU ihre len die Mittel effektiver eingesetzt und Initiativen der integrierten Ansätze der Afrikastrategie durch ihre eiPartner in Afrika aufgenommen und gefördert wergenen Richtlinien der Förderung. Die geringen Mittel, den. die in der Peace Facility bereit gestellt werden, lassen zudem das europäische Vertrauen in die AU etwas wacklig erscheinen, da – wie im Sudan und Kongo er2. Die Probleme der Afrikastrategie sichtlich – im Zweifel lieber auf eigene Truppen oder Einheiten der NATO im Rahmen eines UN-Einsatzes zua) Die unausgewogene Partnerschaft zwischen rückgegriffen wird. Europa und Afrika b) Kohärenz und Koordinierung Zentrale Begrifflichkeiten in der Afrikastrategie sind Partnerschaft und afrikanisches„ownership“. Die KonDie neue Strategie für Afrika soll die Entwicklungszuzepte für erfolgreiche Entwicklung, die tragenden Aksammenarbeit der EU sowie die der Mitgliedstaaten in teure für die gemeinsamen Anstrengungen werden in einen Rahmen fassen und kohärenter gestalten. Dies der Strategie aber in Europa gesucht. So suggeriert die ist eines der wichtigsten Ziele dieses Dokuments, das Strategie, dass die AU und ihre regionalen Strukturen insofern das Bekenntnis für good governance ernst so weit entwickelt sind, dass sie als ebenbürtige Partnimmt, indem es versucht, die mangelnde Koordinatiner der EU gelten können. Immerhin wird als Haupton, Kohärenz und Komplementarität auf europäischer partner der EU immer wieder die AU genannt, gleichSeite auszuräumen. Doch die zwei zentralen Bruchlizeitig ist jedoch die Rede davon, dass die erfolgreichen nien der europäischen Afrikapolitik werden damit nur Konzepte der regionalen Integration nach Afrika vergeringfügig übertüncht: mittelt werden sollen. Die AU sowie die regionalen afZum ersten soll die Kommission die Politiken der rikanischen Organisationen stellen sich bislang aber Mitgliedstaaten in Afrika stärker im Sinne der in der nicht als gleichwertige Partner der EU dar, sie sind zuStrategie vereinbarten Ziele koordinieren. Dem haben meist noch im Aufbau begriffen und – insbesondere die Staats- und Regierungschefs beim Gipfel im Dedie Regionalorganisationen – noch wenig handlungszember 2005 auch zugestimmt, indem sie die Afrikafähig. Zudem geht die Strategie mit ihrem ambitionierstrategie angenommen haben. Dies ist jedoch lediglich ten Ziel der langfristigen Erhöhung der Mittel für die eine Absichtserklärung, die in keiner Form bindend ist. Entwicklungszusammenarbeit davon aus, dass diese Es steht zu befürchten, dass die nationalen Idiosynkrazusätzlichen Mittel einen positiven Effekt in Afrika hasien, insbesondere der ehemaligen Kolonialmächte, ben werden, ohne die Fähigkeiten zur Absorption bei sich weiterhin in Konkurrenz zur europäischen Afrikaden Empfängerstaaten zu berücksichtigen. Schon jetzt politik in den jeweiligen nationalstaatlichen Entwicktreten bei einigen Staaten Afrikas Probleme auf, alle lungspolitiken niederschlagen. Die teils heftig geführ3

Arbeitsgruppe Europäische Integration Die neue Afrika-Strategie der Europäischen Union – wirklicher effektiver Multilateralismus? Europäische Politik (11/2006) 4 ten Auseinandersetzungen um Truppenkontingente, view Mechanism ist ein Instrument, an dem sich Regiedie von den Mitgliedsstaaten für europäische Einsätze rungen freiwillig beteiligen; er kann daher nicht die gestellt werden sollten(das jüngste Beispiel ist Kongo), Erwartungen erfüllen, die an ihn gerichtet werden. Eizeigen die Schwächen einer kohärenten Afrikapolitik. ne Vereinheitlichung der mitgliedstaatlichen EntwickVon der konsequenten Umsetzung der staatlichen Ablungszusammenarbeit im Sinne der Koordinierung und sichtserklärung im Sinne der Verfolgung gemeinsamer eine Festlegung auf die Instrumente der Kommission, Ziele ist der Erfolg einer multilateral abgestimmten euwürde den amtierenden Regierungen in Afrika die ropäischen Afrikapolitik maßgeblich abhängig. Schlüsselrolle beim wirtschaftlichen, politischen und Zum zweiten ist die Kompetenzzuweisung in Bezug administrativen Aufbau ihrer Gemeinwesen sichern, in auf Afrika innerhalb der Kommission über das normale der sie in den vorangegangenen Jahrzehnten meist bürokratische Maß hinaus verwirrend. Nordafrika zählt zum Nachteil ihrer Bürgerinnen und Bürger versagt hazur Europäischen Nachbarschaft, die in allen Belangen ben. in die Kompetenz der DG RELEX fällt und aus dem EUHaushalt finanziert wird. Die übrigen Staaten Afrikas werden im Rahmen der AKP Politik von der DG DEV bearbeitet, die Finanzierung erfolgt aus dem Europäid) Das Fehlen einer Strategie gegenüber China in Afrika schen Entwicklungsfond. Zusätzlich dazu gibt es noch ein Sonderabkommen mit Südafrika. Die Generaldirektionen für Fischerei und Landwirtschaft sowie SANCO, vor allem aber die GD Handel, die federführend für die Aushandlung der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen zuständig ist und damit für eine konsequente Umsetzung der Strategie eine maßgebliche Rolle spielt, folgen bislang eher der eigenen Agenda und werden in der Afrikastrategie nur geringfügig berücksichtigt. Die EU Afrikastrategie berücksichtigt nur am Rande die Tatsache, dass die weltweit gestiegene Nachfrage nach Rohstoffen zu einem verstärkten Engagement internationaler Akteure in Afrika geführt hat. Während die Zusammenarbeit mit den USA aufgrund der langjährigen Zusammenarbeit und ähnlicher(nicht gleicher) Ziele und Instrumente in der Entwicklungszusammenarbeit weitgehend unproblematisch verläuft, hat sich mit China ein Akteur in Afrika etabliert, der eine andere Strategie verfolgt: Die EU sieht Afrika zunächst durch c) Die Beteiligung der Zivilgesellschaft die Brille als Geber und in zweiter Linie als ein Handelspartner mit entwicklungspolitischer Zielsetzung, Trotz der Betonung der Kommission, die Menschen in wohingegen China vordringlich an Rohstoffen, Handel den Vordergrund ihrer Afrikastrategie zu stellen, ist die und politischem Einfluss interessiert ist. In der Folge gesamte Ausrichtung dieses Dokuments regierungsdieser Konkurrenzsituation bietet sich den afrikanilastig. Die Zivilgesellschaft sowie politische Akteure, schen Regierungen ein breiteres Partnerspektrum, das wie Parteien, Parlamentarier oder Minderheitenvertrees ihnen ermöglicht, im Sinne von„multiple choice“ ter, werden kaum oder gar nicht berücksichtigt. Angedie Partner auszusuchen, die bei höchstem Gewinnversichts der massiven Probleme hinsichtlich der Regiesprechen die wenigsten Bedingungen auferlegen. Dies rungsführung in Afrika, der Intransparenz von Entbedroht die langjährig gewachsenen Beziehungen zwischeidungsprozessen oder des Abschöpfens von Geschen der EU und Afrika nachhaltig, da China sich ewinnen aus den wenigen lukrativen Wirtschaftszweibenso wie Afrika als Opfer des Kolonialismus darstellen gen durch eine kleine Minderheit, geht dieser Ansatz kann und darüber hinaus selbst ein Entwicklungsmoan den Realitäten des afrikanischen Kontinents vorbei. dell gefunden hat, das China zu einer erfolgreichen Die bisher bestehenden und geplanten Instrumente der Wirtschaftsnation hat werden lassen. EU sind kaum in der Lage, dieses Manko zu beheben Das Engagement Chinas wird in der Regel etwas und eine angemessene Förderung von Akteuren sivereinfacht als Provokation der Gutmenschen gesehen, cherzustellen, die nicht in der Regierung vertreten sind, weil Beijing in Afrika koste es was es wolle die Rohstofbzw. von innen Druck auf die Mandatsträger ausüben fe für das eigene Wirtschaftswachstum aufkauft, das oder sie zu kontrollieren versuchen. Die Stärkung der China als Großmacht etablieren soll. Richtig ist, dass Zivilgesellschaft, einschließlich einer unabhängigen die chinesische Regierung in der Tat Firmen ermuntert, Presse, die in den einzelnen Staaten sehr unterschiedÖl, Metalle, Mineralien, Holz, Baumwolle und sonstige lich ausgeprägt ist, ist als Korrektivfaktor zu staatlicher Rohstoffe weltweit einzukaufen, da die chinesische Willkür und Korruption aber auch für eine Beteiligung Wirtschaft auf den Import dieser Rohstoffe angewiesen der Bürger unumgänglich. Auch der African Peer Reist. Unterschlagen wird dabei aber, dass westliche Fir-

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit men ebenfalls aus Gewinn- und nicht entwicklungspoder größte Geber in Afrika sind, ihre Mittel nun auch litischen Motiven an der Ausbeutung der Rohstoffe Afkonzertiert, koordiniert und kohärent und damit weit rikas beteiligt sind. Die chinesische Konkurrenz hat den effektiver einsetzen. Außen- und sicherheitspolitische rohstoffreichen Ländern jedenfalls wegen der steigenAspekte der Afrikapolitik, selbst das in der EU immer den Preise einen unverhofften Geldsegen beschert. Die stärker diskutierte Thema der Energiesicherheit, und Ursache für die fehlenden Fortschritte in der Entwickdie Zusammenarbeit mit anderen Partnern wie der lung der afrikanischen Länder trotz des erhöhten MitUSA, China, Indien und anderen in Afrika kommen in telzuflusses liegt aber nicht am Ausland, sondern an dieser Strategie zu kurz. der Art und Weise, wie das neue Potential von den beEine strategische Afrikapolitik sollte folgende Aspekte troffenen Ländern für die eigene wirtschaftliche Entberücksichtigen: wicklung und Armutsbekämpfung genutzt wird. 1. Eines der Ziele der EU, die Umsetzung von Als Hauptprobleme für die EU in Bezug auf Chinas Good Governance, sollte vor der eigenen Tür zunehmenden Einfluss in Afrika lassen sich folgende beginnen. Die Politiken der Nationalstaaten Bereiche identifizieren, die der EU Afrikastrategie zuzumultilateral zu koordinieren und komplemenfügen wären: tär zu gestalten, wäre der erste notwendige • politische Differenzen und mangelnde Abstimmung Schritt dahin. Dabei nehmen die nationalen über die Strategie gegenüber Konflikten innerhalb Regierungen eine Schlüsselrolle ein, denn von afrikanischer Länder oder failed states(Sudan, Simihrer Bereitschaft, diese Koordinierung zu akbabwe, Äthiopien, Somalia); zeptieren, hängt der Erfolg der Strategie • Fehleinschätzung oder Unkenntnis der chinesischen maßgeblich ab. Interessen und Einflussmöglichkeiten in Afrika; 2. Die Handelspolitik könnte sehr viel stärker mit • Mangel an Transparenz bei chinesischen Krediten den Zielen der Entwicklungspolitik in Einklang (z.B. Angola) und Entwicklungszusammenarbeit gebracht werden, indem Europa den eigenen (China ist außerhalb der OECD – DAC); Protektionismus und die Auswirkungen auf • Mangel an Regeln oder Respekt vor Wettbewerbsdie Entwicklungsländer umfassender und kritiregeln und governance Probleme; scher analysiert und vermindert und damit in• zu wenig Dialog über Zielsetzungen, die beide Seihaltliche Kohärenz in ihren Politiken erzeugt. ten getrennt voneinander verfolgen: EU und China Ihre afrikanischen Partner in Handelsfragen unterstützen jeweils die AU und ihre Friedensbemüverstärkt auf ein Niveau auszubilden, das ihhungen, sie fördern jeweils Dialoge mit afrikaninen erlaubt effektiv ihre Interessen durchzuschen Unternehmern oder Handelskammern und setzen, ist ein wichtiger Bestandteil für die den Aufbau von Infrastruktur; Einlösung des Versprechens der afrikanischen • unterschiedliche„Konditionalität“ von Entwick„ownership“. lungszusammenarbeit; dies erlaubt afrikanischen 3. Die Einführung und Durchsetzung von UmRegierungen, ihre Partner gegeneinander auszuspiewelt- oder Lebensmittelstandards muss von len. einer Kommunikationsstrategie gegenüber den Partnern in den Entwicklungsländern begleitet werden, die auch Angebote zur Förde3. Ansätze zur Weiterentwicklung der rung und Anpassung der vorhandenen Proeuropäischen Afrikapolitik duktion beinhalten. Nur so können abrupte Umsatzeinbußen oder gar Firmenpleiten verDie außenpolitischen Dokumente der EU, die das Wort hindert werden. Strategie im Titel führen, werden zahlreicher, die Afri4. Die Ausrichtung auf die AU ist sicherlich richkastrategie ist nur eines der letzten Beispiele. Eine getig, gleichwohl sollten deren z.Z. noch bemeinsame Zielsetzung oder umfassende Strategie lässt grenzten Kapazitäten nicht überschätzt wersich jedoch nur in Ansätzen erkennen. Die Europäische den. Die nicht kongruenten Parallelstrukturen Sicherheitsstrategie setzt sich effektiven Multilateralisder Entwicklungszusammenarbeit auf europämus zum Ziel, die Afrikastrategie geht einen Schritt zuischer und afrikanischer Seite(z.B. AKP Institurück und versucht zu umschreiben, wie eine europäitionen, in denen Nordafrika nicht vertreten ist) sche Entwicklungspolitik für Afrika aussehen könnte, sollten überdacht und mit den neuen Struktudie multilateral abgestimmt ist und die eingesetzten ren der AU in Synergie gebracht werden. Mittel effektiver verwendet. Es erscheint zentral, dass 5. Darüber hinaus sollte gezielter die Zusamdie EU und die Mitgliedstaaten, die als Block gesehen menarbeit mit Nicht-Regierungs Akteuren ge5

Arbeitsgruppe Europäische Integration Die neue Afrika-Strategie der Europäischen Union – wirklicher effektiver Multilateralismus? Europäische Politik (11/2006) 6 sucht werden, den Wirtschafts- und Gewerkv.a. die AU. Die EU tut sich eher schwer in Bereichen, schaftsverbänden ebenso wie den Verbrauwo es um Macht und Einfluss geht, statt um Wirtchern und Gruppen, die von Handel und Inschaftsbeziehungen oder internationale Normen und vestitionen profitieren oder darunter leiden; governance. Das ist in einigen Bereichen, wie dem Ziel sollte eine flexiblere, weniger regierungs„Kampf“ um die Rohstoffe Afrikas, aber leider die Realastige Entwicklungszusammenarbeit sein. lität, mit der sich die EU auseinandersetzen muss, 6. Hinsichtlich der Zusammenarbeit mit China wenn sie als internationaler Akteur effektiv agieren könnte ein bereits ad hoc begonnener Dialog möchte. Aus diesem„Kampf“ wieder einen geregelten zu Afrika verstärkt werden und über BegegWettbewerb zu machen, wäre schon ein Erfolg. nungen auf hoher Beamtenebene herausgeDie europäische Afrikastrategie weist aber auch hen. Die politischen Probleme, die oben angenach Innen noch einige hausgemachte Mängel auf, die führt wurden, sind neben offensichtlichen Inihren Erfolg auf lange Sicht gefährden. Die Bruchstelteressensunterschieden zumeist gegenseitiger len zwischen der Kommission und den einzelnen MitIgnoranz und verschiedenen Blickweisen gegliedstaaten werden in der Politik vor Ort noch deutlischuldet und lassen sich daher nur durch eicher zu Tage treten, als bei der Abstimmung der gronen, von der Kommission koordinierten, inßen Linien in Brüssel. Die Regierungen der afrikanitensivierten Dialog mit China und der AU, zu schen Partnerländer werden weiterhin die verschiededem es bisher nur punktuelle Ansätze gibt, lönen Positionen Europas gegeneinander ausspielen sen. China hat Bereitschaft zu einem solchen können und sich die Differenzen zu Nutze machen Dialog signalisiert, sich dabei aber auf fünf Bekönnen, denn die entscheidenden Akteure sitzen nicht reiche der Entwicklungszusammenarbeit bein Brüssel, sondern in den nationalen Hauptstädten. schränkt(Teilnahme an EU Ausschreibungen, Die angestrebte Koordinierung erfordert an erster StelBerufsbildung und Verwaltungstraining, le eine Verbesserung der innereuropäischen Abläufe. Kampf gegen HIV/AIDS und Malaria, Kampf Die Kommission kann die Differenzen zwar aufzeigen, gegen Analphabetismus und Joint Ventures mahnen und Neuausrichtungen vorschlagen, die Steuim Textilbereich). Das reicht natürlich bei weierung der lokalen Akteure wird dies allerdings nur tem nicht aus. Die in Chinas eigenen Dokumarginal beeinflussen. Der Ansatz, die Abstimmung menten zu Afrika aufgeführten Bereiche der vor Ort der Kommissionsdelegation oder einem der governance und Menschenrechte sollten daMitgliedsstaaten als„Lead donor“ zu überlassen, deuher bei diesen Dialogen offensiv eingefordert tet den Weg an, der es der EU ermöglichen könnte, die werden mit konkreten Vorschlägen zur BeteiErfahrungen der Mitgliedstaaten, ihre traditionellen ligung Chinas an europäischen Initiativen verBindungen und gewachsenen Strukturen zu nutzen. knüpft werden. Der effektive Multilateralismus, den die EU zum Ziel hat und den nun auch eine Expertenarbeitsgruppe des Kommissionspräsidenten in eine neue Strategie(sic!) 4. Fazit „Europa in der Welt“ gießen soll, scheitert zu oft an der innereuropäischen Absprache und an der BereitDie europäische Afrikastrategie taugt nur begrenzt als schaft der Mitgliedstaaten, sich an die gegebenen Zueine Anwendung der Europäischen Sicherheitsstrategie sagen zu halten. Dies gilt selbst in Bereichen, von degegenüber einer Großregion. Der EU als Akteur in Afnen man annehmen sollte, dass die langjährigen Erfahrika ist es mithin nicht gelungen ihre Politik global und rungen im Rahmen der EU Verträge und Institutionen effektiv in einen multilateralen Rahmen einzubetten, eine europäische Politik unproblematisch ermöglichen da sie die Beziehungen zu Afrika weitgehend bilateral sollten, wie z.B. in der Entwicklungspolitik. Wenn die und aus entwicklungspolitischer Sicht verfolgt. Die euAbsichtserklärungen im Bereich der Entwicklungshilfe ropäischen Interessen werden in der Strategie kaum nicht in effektive Zusammenarbeit vor Ort umgemünzt artikuliert, während andere strategisch agierende Akwerden, wird der kakophone Kanon der europäischen teure, v.a. China, aber auch die USA, die in Afrika Afrikapolitik sich unter diesen Voraussetzungen fortwachsenden wirtschaftlichen und politischen Einfluss setzen – mit dem Unterschied, dass nun ein Dirigent (z.T. auf Kosten der Europäer) wahrnehmen, gar nicht am Pult steht, der verzweifelt versucht, Ordnung ins erst berücksichtigt werden. Das zeugt von einer gewisChaos zu bringen. sen Naivität oder Beengtheit sowie einem unrealistisch hohen Anspruch an ihre Partner in Afrika – dies betrifft