Regional Governance Architecture FES Briefing Paper February 2006 Page 1 New Powers for Global Change? Herausforderungen für die internationale Entwicklungszusammenarbeit: Das Beispiel Brasilien CATRINA SCHLÄGER

Das Beispiel Brasilien FES Briefing Paper 3| März 2007 Seite 2 Brasilien zählt zu den aufstrebenden Mächten des Südens, die im vergangenen Jahrzehnt eine Verschiebung der etablierten globalen Machtachsen eingeleitet haben. Die Forderung nach einem permanenten Sitz im UN Sicherheitsrat und die Führungsrolle in der G-20 sind nur zwei Anzeichen für die erstarkte Rolle Brasiliens als Regionalmacht mit globalen Ambitionen. Der Bedeutungszuwachs Brasiliens manifestiert sich auch in seinem Auftreten als Entwicklungshilfegeber gegenüber anderen Entwicklungsländern. Das vorliegende Briefing Paper analysiert Brasiliens„Geberprofil‘‘ und diskutiert, welche Chancen und Risiken mit den entwicklungspolitischen Aktivitäten der emerging donors verbunden sind und vor welche Herausforderungen die internationale Gebergemeinschaft gestellt wird. 1 Rising powers: Neue Akteure in der internationalen Gebergemeinschaft wicklungshilfegeber nach ODA-Kriterien in Erscheinung. Der Kreis der Entwicklungshilfegeber ist in den vergangenen Jahren gewachsen. Dies ist zum einen auf die EU-Erweiterung und zum anderen auf die Zunahme von Süd-Süd-Kooperationen zwischen rising powers und Entwicklungsländern in den letzten Jahren zurückzuführen. Das Aufkommen von emerging donors kann als Spiegelbild eines sich neu austarierenden Global Governance Systems gewertet werden, in dem rising powers wie Brasilien, China und Indien als einflussreiche Akteure auf der Weltbühne auftreten. Allerdings ist der Gedanke der Süd-SüdKooperation keinesfalls neu: bereits 1978 wurde eine Special Unit for South-South Cooperation im United Nations Development Programm mit dem Ziel gegründet„to promote, coordinate and support South-South and triangular cooperation on a Global and United Nations systemwide basis‘‘(UNDP, 2006a). Quantität(z.B. Finanzvolumen, überregionales Engagement) und Qualität(bspw. thematische Fokussierung) der Süd-Süd-Kooperation haben im vergangenen Jahrzehnt jedoch eine erhebliche Aufwertung erfahren. Unter der Bezeichnung Süd-Süd-Kooperation wird‘‘a broad framework for collaboration among countries of the South, in the political, economic, social, environmental and technical domains’’ verstanden(UNDP, 2006a). Somit umfasst dieses Konzept Elemente der klassischen Official Development Assistance(ODA) und geht gleichzeitig über die ODA-Definition des OECD/DAC hinaus, da z.B. auch Handel und Investitionen einbegriffen sind. 1 Die emerging donors Brasilien, China und Indien bauen einerseits umfangreiche Süd-Süd-Kooperationen auf und treten dabei gleichzeitig auch als klassische Ent1 Laut der OECD/DAC Definition umfasst die Official Development Assistance:„ODA consists of flows to developing countries and multilateral institutions provided by official agencies, including state and local governments, or by their executive agencies, each transaction of which meets the following test: a) it is administered with the promotion of the economic development and welfare of developing countries as its main objective, and b) it is concessional in character and contains a grant element of at least 25 per cent.“(OECD, 1996:24) Traditionell werden die Geberaktivitäten der OECD-Staaten im Development Assistance Committee (DAC), dem 22 Staaten angehören, öffentlich einer kritischen Analyse unterzogen. Als Nicht-OECD-Staaten sind die emerging donors in diesen Zusammenschluss nicht integriert und damit auch nicht dem Berichterstattungswesen des DAC und dem Peer-Review unterworfen. Drei potentielle Risiken hat das OECD/DAC in Bezug auf das entwicklungspolitische Engagement der emerging donors identifiziert: • “They prejudice their debt situation by borrowing on inappropriate terms, • They use low conditionality as to postpone necessary adjustment, and • They waste resources on unproductive investment”(Manning, 2006:371). Um die Transparenz der entwicklungspolitischen Aktivitäten der emerging donors zu erhöhen und Risiken ihres Engagements zu vermindern, ist die OECD im Rahmen ihres Global Forum on Development in einen Dialog mit den neuen Gebern getreten. Das Development Centre der OECD wird hierzu gemeinsam mit UN DESA, UNDP und der Weltbank Chancen und Risiken des Auftretens der emerging donors systematisch analysieren. Auch während der russischen G8-Präsidentschaft wurde den emerging donors eine wichtige Bedeutung beigemessen- so veranstalteten das russische Finanz- und Außenministerium gemeinsam mit OECD und Weltbank eine Konferenz zu „Emerging Donors in the Global Development Community‘‘ . Dabei verständigten sich die Teilnehmerstaaten, dass das Erscheinen neuer Geber positiv und unerlässlich für die Erreichung der Millennium Development Goals(MDG) sei, gleichzeitig bestehe aber noch ein starker Bedarf nach mehr Abstimmung und Transparenz in der gesamten Geber-Community. Das entwicklungspolitische Engagement Chinas und Indiens dominiert in der politischen und öffentlichen Wahrnehmung, Brasilien als Entwicklungshilfegeber ist kaum Gegenstand wissenschaftlicher oder entwicklungspolitischer Debat-

Das Beispiel Brasilien FES Briefing Paper 3| März 2007 Seite 3 ten. Ursache hierfür ist, dass die beiden asiatischen Staaten mit ihrem massiven Mittelaufkommen und ihrer nicht-konditionierten Hilfe eine ernstzunehmende Konkurrenz- insbesondere auf dem afrikanischen Kontinent- für die OECD-Geber darstellen. Im Vergleich dazu ist Brasilien als Geber eher bescheiden aufgetreten: zwischen 1998 und 2004 standen 15 Millionen US-Dollar für 119 entwicklungspolitische Maßnahmen zur Verfügung(ALTENBURG und WEIKERT, 2006: 34). Eine Analyse der brasilianischen Geberqualitäten ist jedoch sehr aufschlussreich, da sich diese-nach Ansicht einiger Beobachter-- im Gegensatz zu China und Indien„viel weniger an kurzfristigen wirtschaftlichen und politischen Eigeninteressen‘‘ orientieren(ALTENBURG und WEIKERT, 2006: 34). Brasilien setzt sich als konsequenter Verfechter und Initiator von Süd-SüdKooperationen für die Belange des globalen Südens ein. Außerdem tritt Brasilien nicht nur als klassischer bilateraler Geber auf, sondern engagiert sich in innovativen multilateralen und trilateralen Kooperationsformen. Gleichfalls hat Brasilien in vielen Sektoren eigene Expertise aufgebaut, die anderen Ländern für die Verbesserung der sozio-ökonomischen Entwicklung als Handlungsempfehlung dienen können. Insofern könnte Brasilien anderen emerging donors als Vorbild dienen. Vor diesem Hintergrund wird nachfolgend untersucht, inwiefern Brasilien als emerging donor die internationalen Geberstrukturen beeinflusst. Hierzu ist eine Analyse des entwicklungspolitischen Engagements Brasiliens in Bezug auf Gestaltung und Ausrichtung seiner technischen und finanziellen Zusammenarbeit notwendig. Vertiefend wird die Süd-Süd-Kooperation zwischen Brasilien und Afrika beleuchtet, um eine umfangreiche Bewertung der Geberqualitäten Brasiliens zu ermöglichen. Sich hieraus ergebende Herausforderungen für die internationale Gemeinschaft und Chancen einer nachhaltigen Entwicklungspolitik werden aus den Erkenntnissen der vorgenommenen Betrachtungen abgeleitet. 2 Brasilien – eine rising power als Anwalt des globalen Südens Brasilien übt seine Rolle als rising power im Sinne einer konsequenten Ausweitung und strategischen Verankerung von Süd-Süd-Kooperationen aus und hat sich somit als konstruktiver Gestalter der Global Governance Architektur bewiesen. Brasiliens Aufstieg zu einem globalen Akteur im politischen Weltgeschehen manifestiert sich zum einen an der Akzeptanz und Kooperationsbereitschaft seitens wichtiger Industrieländer und zum anderen an der von anderen Schwellen- und Entwicklungsländern anerkannten Rolle als Wortführer des globalen Südens. Das südamerikanische Land hat die Anerkennung und das Vertrauen des globalen Süden gewonnen, da es sich selbst als„’intermediary’ between the ‚weak’ and the ‚strong’‘‘(SOARES und HILL, 2006: 27) versteht. Ohne das wiederholte Bekenntnis zum Multilateralismus wäre Brasilien jedoch nicht zu einem derart bedeutenden Akteur aufgestiegen. Brasiliens wirtschaftliche Erstarkung ist ein weiterer Faktor für die globale Bedeutungszunahme, jedoch überwiegt in der Relevanz und Außenwirkung Brasiliens internationale Rolle als politischer Akteur. Brasiliens Auftreten als donor ist gekoppelt an die außenpolitische Strategie zum Ausbau der Süd-Süd-Kooperationen. Auch wenn Brasilien ambitioniert die Global Governance-Architektur mitgestaltet, zählt das südamerikanische Land nach wie vor als middle income country -- und somit als Entwicklungsland. Zwar wird Brasilien im Rahmen der BRICStaatengruppen 2 in die Riege der aufstrebenden Wirtschaftsmächte eingereiht und eine leichte Verbesserung der sozio-ökonomischen Indikatoren zeichnet sich ebenfalls ab, jedoch bleiben erhebliche Entwicklungsdefizite bestehen. Brasilien als internationale Ordnungsmacht Brasilien wird von vielen in der internationalen Gemeinschaft als konstruktiver„like-minded ally‘‘ akzeptiert. Daher wird dem Land eine zentrale Rolle auf der weltpolitischen Bühne eingeräumt. So hat sich Brasilien gemeinsam mit der Gruppe der Vier(G-4), der neben Brasilien auch Deutschland, Japan und Indien angehören, stark für die Reform des UN-Sicherheitsrates eingesetzt und für die Einrichtung weiterer Ständiger Sitze engagiert. Brasiliens internationale Bedeutung wird zudem durch Beteiligung am „Outreach‘‘ der G8 Gipfel- und Ministertreffen unterstrichen. Durch den Zusammenschluss mit Indien und Südafrika zum IBSA-Bündnis 3 hat Präsident Luiz Inácio 2 Die BRIC-Staatengruppe steht für die Anfangsbuchstaben Brasilien, Russland, Indien und China. Ihnen wird für die kommenden 50 Jahre ein enormes wirtschaftliches Potential zugesprochen, wodurch sie die etablierten G-7 Mächte hinter sich lassen können. 3 Das„India, Brazil, South Africa IBSA-Dialogue Forum“ wurde 2003 auf Initiative Lulas gegründet, bekennt sich zu demokratischen Werten, bekräftigt

Das Beispiel Brasilien FES Briefing Paper 3| März 2007 Seite 4 Lula da Silva eine Süd-Süd-Kooperation mit neuer und einflussreicher Dynamik geschaffen und seine Ernsthaftigkeit an multilateraler Süd-Zusammenarbeit unterstrichen. Mit Übernahme der Wortführerschaft innerhalb der G20 im Rahmen der WTO Doha-Entwicklungsrunde hat Brasilien seine Verhandlungsmacht im Welthandelsregime unter Beweis gestellt und enorm gestärkt. Auch der Erfolg der‘‘Lula-Group‘‘ 4 verdeutlicht Brasiliens Rolle als Akteur des globalen Wandels. Mit dem Ziel alternative Finanzierungsinstrumente für Entwicklung zu entwerfen, gründete Präsident Luiz Inácio Lula da Silva gemeinsam mit den Präsidenten von Frankreich und Chile die Initiative„Action against Hunger and Poverty‘‘(KAGE, 2006: 1). Brasilien hat sich in den letzten Jahren auch stärker an UN-Missionen beteiligt und somit als global player Verantwortung für Frieden und Sicherheit in der Welt übernommen. Die Peace Keeping Mission in Haiti steht seit 2004 unter brasilianischer Führung, mit 1.200 Soldaten stellt Brasilien das größte Truppenkontingent. 1999 war Brasilien an der UN Peace Keeping Mission in Osttimor mit Polizeikräften beteiligt. Brasilien hat außerdem an der UN-Oberserver Mission in El Salvador und an der UN-Oberserver Mission in Mosambik teilgenommen und 1.300 Soldaten für die UN Mission in Angola bereitgestellt. Mit der Ausrichtung der UN Konferenz für Umwelt und Entwicklung(UNCED) hat Brasilien bereits 1992 einen wichtigen Beitrag zur Global Governance-Architektur geleistet. Brasiliens Mitgliedschaft in zahlreichen regionalen und internationalen Regimen und Institutionen spiegelt die multilaterale Leitvision der brasilianischen Außenpolitik wider. 5 So aufstrebend – aber gleichzeitig doch so arm Brasilien hat sich nach seiner Marktöffnung erfolgreich in den Weltmarkt integriert und konnte auch die Währungskrise 1998 mit wenigen Blesein multilaterales globales Ordnungssystem und verpflichtet sich der Armutsbekämpfung(GRATIUS und ZILLA, 2006: 3) 4 Bestehend aus: Algerien, Brasilien, Chile, Frankreich, Deutschland und Spanien 5 Brasilien ist unter anderem Mitglied in der Organization of American States(OAS), der Rio-Gruppe, der Interamerikanischen Entwicklungsbank, der Afrikanischen Entwicklungsbank, dem Internationalen Währungsfonds, der Weltbank, UNCTAD, UNESCO, UNHCR, UNIDO, ILO sowie vielen weiteren Institutionen. suren gut überstehen. Das 185 Millionen Einwohner starke Land ist zur neuntgrößten Volkswirtschaft der Welt aufgestiegen. Neben der Entwicklung zu einem attraktiven Anleihenmarkt tritt Brasilien auch als globaler Investor auf: die multinationalen Unternehmen Petrobas S.A. und Companhia Vale do Rio Doce 6 agieren weltweit. Insgesamt hat sich Brasilien zum sechstgrößten Investor innerhalb der Entwicklungsländergruppe aufgeschwungen(UNCTAD, 2006: 20). Durch die gute wirtschaftliche Entwicklung und die zahlreichen Sozialprogramme der Lula Regierung konnten etliche armutsreduzierende Effekte erzielt werden, welches sich auch positiv auf die Einstufung im Human Development Index (HDI) niederschlägt. Demnach hat sich die Lebensqualität in Brasilien stetig verbessert, im Vergleich zu anderen rising powers liegt Brasilien etwa 10 Plätze vor China und 50 Plätze vor Indien. Insgesamt, bleibt Brasilien in der Bilanz jedoch ein Land mit starken Entwicklungsdefiziten. Soziale Ungleichheit und Einkommensarmut sind nach wir vor stark verbreitet. Zwar nimmt Brasilien im internationalen Vergleich der Gini Koeffizienten keinen zweifelhaften Spitzenrang mehr ein(10. Rang im Jahr 2004 gegenüber 2. Rang in 1989 den ein), aber unverändert verfügen die Reichsten 10% über 45% des Wohlstands. Nach UNDP Angaben leben 22% der Brasilianer unterhalb der nationalen Armutsgrenze und müssen mit 2 US-Dollar pro Tag auskommen(UNDP, 2006b). Aufgrund dieser gemischten Resultate ist Brasilien zwar nach wie vor Netto-ODAEmpfängerland, jedoch hat sich die Form der Entwicklungszusammenarbeit geändert. Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung(BMZ) stuft Brasilien bspw. als Ankerland 7 ein, mit dem die Bundesregierung eine vertiefte Kooperation in gesonderten Themenfeldern aufbauen sollte, um die regionale Bedeutung Brasiliens als Katalysator zu nutzen. Verglichen mit den rising powers China, Indien und Südafrika erhält Brasilien die geringsten ODA-Mittel internationaler Geber: 2004 waren es ca. 477 Millionen US-Dollar, 2005 waren es 6 Petrobas(Petrolio Brasiliero S.A. ist ein brasilianischen Staatsunternehmen im Energiesektor. CVRD (Companhia Vale do Rio Doce) ist ein brasilianisches Bergbauunternehmen. 7 „Ankerländer sind aufstrebende wirtschaftliche und politische Mächte, ohne deren Engagement die Lösung aktueller und zukünftiger Weltprobleme kaum möglich scheint.“(ALTENBURG und WEIKERT, 2006: 1)

Das Beispiel Brasilien FES Briefing Paper 3| März 2007 Seite 5 sogar nur 281 Millionen US-Dollar. 2004 nahm die ODA lediglich 0,025% des brasilianischen Bruttonationaleinkommens ein(China: 0,096%, Indien: 0,002%). Der Anteil an Technischer Zusammenarbeit der gesamten ODA liegt mit etwa 180 Millionen US-Dollar seit Mitte der 1990er Jahren auf einem stabilen Niveau. Der größte bilaterale Geber ist Japan, gefolgt von Deutschland, Frankreich und den USA. Mehr als 40% der bilateralen EZ konzentriert sich auf „Programme Assistance‘‘, multisektorale Entwicklungsansätze werden etwa mit 15% der ODA-Mittel unterstützt, weitere 12% fließen in den Bildungssektor. 3 Brasiliens Entwicklungspolitik – ein Instrument der Außenpolitik Bereits seit den 1970er Jahren tritt Brasilien unter der Überschrift der horizontalen oder SüdSüd-Kooperation als entwicklungspolitischer Geber auf. Dabei positioniert sich Brasilien selbst als Zwitter:„Brazil belongs simultaneously to both the industrialized and the developing worlds, where modernity and backwardness live side by side’’(Ministério das Relações Exteriores(MRE) 2006). Aufgrund dieser ambivalenten Stellung und aus der Kritik an der von Eigeninteressen geleiteten Entwicklungspolitik der Industrieländer, leitet Brasilien einen Auftrag für seine Geberaktivitäten und einen internationalen Führungsanspruch im Interesse der Länder des Südens ab. Infolgedessen nimmt das Außenministerium Brasiliens eine skeptisch bis kritische Haltung gegenüber den Industrieländern ein:‘‘The perspective on the problems and the solutions proposed by developed countries have not always corresponded with the concerns of the developing countries, since rich nations have tended to focus their attention on a selective agenda of issues on which they wanted to take immediate action and on those claiming the full support, just as immediately, of the so-called Third World’’(MRE 2006). Traditionell ist Brasiliens Außenpolitik auch immer mit einer entwicklungspolitische Agenda verbunden gewesen. Diese Verknüpfung hat unter Präsident Luiz Inácio Lula da Silva eine neue Aufwertung erhalten:„The government’s fight against poverty and unequal income distribution at home and its assertive and activist foreign policy can be viewed as two sides of the same coin‘‘(SOARES und HIRST, 2006: 21). Die Entwicklungspolitik(hier insbesondere die technische Kooperation) wurde in den vergangenen Jahren professionalisiert und(außen) politisch aufgewertet. Brasilien unterscheidet dabei durchaus zwischen Süd-Süd-Kooperation, Entwicklungszusammenarbeit, technischer und finanzieller Zusammenarbeit, Handel und Investitionen. Grundsätzlich wird allerdings Entwicklungspolitik als Teil des außenpolitischen Ansatzes „Süd-Süd-Kooperation“ verstanden. Brasilien hat sich nach eigenen Angaben dazu verpflichtet, seine Entwicklungshilfe nicht nach finanziellen und/oder materiellen Eigeninteressen auszurichten. Die brasilianische Regierung versteht Entwicklungspolitik als Beitrag zur internationalen Sicherheits- und Friedenspolitik. Vor diesem Hintergrund sind das Bekenntnis zum Multilateralismus, der Nichteinmischung und der friedlichen Lösung von Konflikten wichtige Grundsätze brasilianischer Außenpolitik und wirken auch auf die Entwicklungspolitik. Brasiliens technische Zusammenarbeit: vorbildlich für andere emerging donors? Brasilien versteht sein Süd-Engagement als ein Instrument der Außenpolitik, welches die Bindung zu bestimmten Regionen und Ländern stärkt, die nach nationalen und außenpolitischen Interessen eine hohe Priorität genießen. Daher ist auch die 1987 gegründete Agência Brasileira de Cooperação(ABC) als selbständige Arbeitseinheit im Außenministerium verankert. Die Prioritäten der Süd-Süd-Kooperation leiten sich in erster Linie aus den Zusagen und Verpflichtungen ab, die vom Präsidenten oder Außenminister zu Staatsbesuchen gemacht werden. Ingesamt unterhält Brasilien mit 53 bilateralen Partnern Kooperationsabkommen, welche die technische (und zum Teil kulturelle sowie wissenschaftliche) Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern in einen völkerrechtlichen Rahmen kleiden. Dabei ist auffällig, dass sich Brasiliens Engagement nicht nur auf Lateinamerika konzentriert, sondern auch sehr stark überregional ausgerichtet ist. Entsprechend der außenpolitischen Verpflichtungen konzentrierte sich die Mittelverteilung der entwicklungspolitischen Gelder(TZ-Mittel) 2003 zu 38% auf die südamerikanischen Länder, wobei zweidrittel an Paraguay gingen. 34% der Hilfe entfiel auf die lusophonen Länder Afrikas, hier hauptsächlich auf Angola und Sao Tome e Principe. 22% des brasilianischen EZ-Volumens gingen an Osttimor. Der mittelamerikanische Raum inklusive Karibik erhielt in diesem Zeitraum lediglich 6% der Zuwendungen, Haiti war das meistbegünstigte Land. 8 8 Alle Angaben in Stamm 2005: 16.

Das Beispiel Brasilien FES Briefing Paper 3| März 2007 Seite 6 Als Nicht-OECD-Mitglied berichtet Brasilien nicht öffentlich und nicht nach DAC-Kriterien über seinen EZ-Etat, extern validierte Angaben sind demnach nicht erhältlich. Nach eigenen Angaben belief sich das finanzielle Volumen zwischen 2000 und 2004 insgesamt auf 12 Millionen USDollar, die der ABC für TZ- Maßnahmen zur Verfügung standen. 9 Im Bericht an das High-Level Committee on the Review of Technical Cooperation among Developing Countries(HLC) von UNDP verweist der brasilianische Berichterstatter jedoch auf den Umstand, dass nicht nur die finanziellen Ressourcen der ABC berechnet werden dürften, sondern auch die Dienstleistungen anderer Organisationen, die in der Umsetzung mitwirken, mit einfließen müssen. Somit rechnet er vor:„that it is estimated that each US$ 1.00 spent should be multiplied by ten, since its execution partners are institutions that do not charge for their participation nor for the knowhow they contribute’’(HLC, 2003: 2). Mit dieser Grobüberschlagung hätte das Volumen zwischen 2000 und 2004 120 Millionen US-Dollar betragen, auch damit bleibt der TZ-Etat Brasiliens sehr gering. Ein Grundsatz brasilianischer Entwicklungspolitik ist laut Außenminister Celso Amorim, dass die Vergabe brasilianischer TZ-Mittel weder an kommerzielle nationale Interessen noch an Konditionen für die Empfängerländer geknüpft sind(ABC, 2006: 16). In diesem Zusammenhang reportierte Brasilien an das HLC:“The focus of Brazil’s technical cooperation strategy has sought not to stimulate dependence, not to condition aid to profits or commercial benefits. Nor is it meant to be imposed”(HLC 2003: 1, 2). Damit entzieht sich Brasilien dem politischen Grundsatz der OECD-Geber, die Vergabe von Entwicklungshilfemittel an Kriterien wie Rechtstaatlichkeit, Schutz der Menschenrechte oder eine armutsorientierte Politikgestaltung zu binden. Gleichwohl wurde die TZ Brasiliens 2004 folgenden politischen Leitlinien unterworfen: • Priorisierung von Programmen der technischen Zusammenarbeit, die die Intensivierung der Beziehungen zwischen Brasilien und Partnerländern(Länder von höchster außenpolitischer Priorität) unterstützen, • Unterstützung von Projekten, die nationalen Programmen und Prioritäten der Empfängerländer entsprechen; 9 Zum Vergleich: Allein Deutschlands TZ-Etat für das Jahr 2004 lag bei etwa 2,4 Milliarden US-Dollar(OECD/DAC Stastics). • Priorität auf Projekte, die Multiplikationseffekte anstoßen und Nachhaltigkeit nach Projektende garantieren; • Priorität auf Projekte, die den größten Erfolg versprechen und eine pulverisierende Mittelverschwendung vermeiden; • Präferenz von Projekten, bei denen die Empfängerländer mit einer eigenen Mittelmobilisierung beteiligt sind. In offiziellen Darstellungen ist das Leitmotiv der brasilianischen technischen Zusammenarbeit eine„Partnership for Development‘‘ mit dem Empfängerland einzugehen:„to improve people’s standard of living, to foster sustainable growth and to promote social development‘‘(HLC, 2003: 1). Knowhow-Transfer und Stärkung institutioneller Strukturen in Partnerländern werden als Schlüssel für Entwicklung gesehen, welche durch Beratung, capacity building und Technologietransfer gefördert werden sollen. Brasiliens TZ ist institutionell breit aufgestellt: die grundsätzliche Koordinationsfunktion übernimmt die ABC, in die Durchführung sind über 120 weitere Institutionen eingebunden. Im Gesundheitsbereich ist v.a. die Fundação Oswaldo Cruz, die an das Gesundheitsministerium angebunden ist, in der Süd-Süd-Kooperation engagiert. Gemeinsam mit dem SENAI(Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial), einer Ausund Weiterbildungsorganisation, werden berufliche Bildungszentren in Partnerländern aufgebaut. Für die inhaltlich-konzeptionelle Schwerpunktsetzung schöpft Brasilien aus seinen eigenen Erfahrungen als Entwicklungsland und konzentriert sich auf Bereiche in denen das Land eigene Expertise angesammelt hat:„Most of the proposals of technical cooperation presented to the Government of Brazil are related to sharing our experiences in implementing these solutions‘‘(HLC 2003: 2). Schwerpunkte legt die ABC demnach auf die sozio-ökonomische Entwicklungsfaktoren: Grund- und Erwachsenenbildung, Landwirtschaft, berufliche Bildung, Gesundheit, alternative Energien und Umwelt. Zusätzlich bietet Brasilien auch TZ-Mittel zur Reform der öffentlichen Verwaltung und dem Ausbau des KMU-Sektors 10 an. Mit dem Fokus auf die nachhaltige Entwicklung von Humanressourcen scheint sich Brasiliens EZ-Ansatz stark von der chinesischen und indischen Ausrichtung auf Infrastrukturmaßnahmen zu unterscheiden. 10 Kleine und mittlere Unternehmen(KMU)

Das Beispiel Brasilien FES Briefing Paper 3| März 2007 Seite 7 „Export-Schlager‘‘ brasilianischer TZ sind z.B. im Bildungssektor das Programm Bolsa Escola und das Alphabetisierungsprogramm. Beides sind nationale Programme, die in Brasilien hervorragende Wirkungen erzielt haben. Das brasilianische Programm zur Bekämpfung von HIV/AIDS und Sexually Transmitted Diseases genießt auch unter den OECD/DAC-Gebern einen hervorragenden Ruf. Im Bereich erneuerbare Energien gilt Brasilien international als Vorreiter bei der Ethanolherstellung, die neben positiven Umwelteffekten auch sehr breitenwirksame Einkommenseffekte erzielt, da industrielle(Agrobusiness) und traditionelle(Kleinbauern) Anbaustrukturen kombiniert werden. Inwiefern der Transfer dieser brasilianischen Programme in andere nationale Kontexte von Erfolg gekrönt ist, ist jedoch nicht bekannt. Evaluationen der implementierten Programme existieren nicht oder sind nicht öffentlich zugänglich. Die TZ Brasiliens ist an drei Achsen ausgerichtet: bi-, tri- und multilateral. Der Hauptanteil der brasilianischen TZ wird über bilaterale Kooperationsabkommen abgewickelt. Brasilien engagiert sich aber auch zunehmend in multilateralen Foren. Über den Brazilian Cooperation Fund, der 1995 unter dem Dach der OAS ins Leben gerufen wurde, werden in erster Linie Fortbildungsmaßnahmen angeboten. So wurde bspw. 2003 ein Kurs zu„Diplomatic Practices‘‘ in El Salvador für Teilnehmer aus Mittelamerika ausgerichtet. Im Rahmen der Gemeinschaft Portugiesischsprachiger Staaten(CPLP) 11 setzt sich Brasilien bspw. für den Aufbau von beruflichen Bildungszentren in den lusophonen Entwicklungsländern ein. Die trilaterale oder auch Dreieckskooperation zwischen Brasilien als emerging donor , einem OECD-Geber und einem Entwicklungsland ist eine neue Form der Entwicklungszusammenarbeit (vgl. ALTENBURG und WEIKERT 2006). Hierbei werden die Projekte von den drei Parteien gemeinsam geplant, finanziert und implementiert. Trilaterale Kooperationen entstehen zumeist in Sektoren, in denen die emerging donors über eigene Expertise verfügen. Brasilien hat bisher mit der Japan International Cooperation Agency (JICA) Dreieckskooperationen zu Bildungs- und Landwirtschaftsprojekten gestartet, bei denen jährlich 120 Fachleute aus Lateinamerika und Af11 Die CPLP(Comunidade dos Países de Língua Portuguesa) wurde 1996 gegründet, um die Kooperation zwischen den portugiesischsprachigen Staaten zu fördern. Ihr gehören Angola, Brasilien, Kap Verde, Guinea-Bissau, Mosambik, Portugal und Sao Tomé e Príncipe an, Osttimor besitzt Beobachterstatus. rika teilnehmen. Impfprogramme wurden auf Haiti gemeinsam mit der Canadian International Development Agency(CIDA) durchgeführt. Mit dem United Nations Population Fund hat Brasilien ein Programm zur internationalen Verbreitung seines Gesundheitsprogramms zu Familienplanung, reproduktiver Gesundheit und Bekämpfung von AIDS in lateinamerikanischen und lusophonen Ländern initiiert. Die große Unbekannte: Brasiliens finanzielle Zusammenarbeit Während die Ausrichtung der technischen Zusammenarbeit Brasiliens umfangreich dokumentiert ist, sind nur wenige Informationen über Konzeption, Leitlinien, Struktur und Volumen der brasilianischen FZ öffentlich zugänglich. Die Hauptkoordination der FZ scheint in einer kleinen Unterabteilung des Finanzministeriums zu liegen, über die sowohl Exportkreditlinien entwickelt als auch bi- und multilaterale Schuldenerlasse abgewickelt werden. Als Mitglied mit Oberserver-Status im Paris Club hat Brasilien an zahlreichen multilateralen Schuldenerlassen vor allem afrikanischer Staaten 12 mitgewirkt. Unter dem Dach der HIPC-Initiative 13 erlies das brasilianische Finanzministerium Mosambik 369 Millionen US-Dollar, Tansania 10 Millionen US-Dollar, Mauretanien 9 Millionen US-Dollar und Guinea-Bissau 5 Millionen USDollar Schulden. Der regionale Fokus der brasilianischen FZ liegt demnach auf Afrika. IWF und Weltbank zählen Brasilien zu der Gruppe der emerging creditors 14 und haben beobachtet, dass die Finanzhilfen der emerging creditors in den vergangenen Jahren sehr stark zugenommen haben. Nach China und Kuwait behauptet sich Brasilien als drittgrößter emerging creditor , der Kredite an Low Income Countries vergibt. 15 Innerhalb der Gruppe der emerging 12 Unter anderem: Kongo, Nigeria, Gabun, Senegal, Demokratische Republik Kongo, Sambia, Mauretanien, Tansania, Mosambik, Guinea, Bolivien, Guinea-Bissau und Ghana. 13 Initiative der G8 von 1999 zum Schuldenerlass von Heavily Indebted Poor Countries(HIPC). 14 IWF und Weltbank zählen Brasilien, China, Indien, Korea, Kuwait und Saudi Arabien zu den emerging creditors. 15 Im Vergleich zum Mittelaufkommen der traditionellen OECD-Geber ist der Anteil der brasilianischen Kredite jedoch noch sehr gering. China und Kuwait als die größten Kreditgeber verfügen über Forderungen in der Höhe von 5 Mrd. bzw. 2,5 Mrd. USDollar, konkrete Angaben über Brasiliens Kredite liegen nicht vor(IWF und WELTBANK, 2006: 8).

Das Beispiel Brasilien FES Briefing Paper 3| März 2007 Seite 8 creditors verfügt Brasilien derzeit über die größten Forderungen in Angola(8% des BIP), Guinea-Bissau(4% des BIP) und der Republik Kongo (3% des BIP)(IWF und WELTBANK, 2006: 8). Da Brasiliens technische Zusammenarbeit ohne Konditionalitäten vergeben wird, ist auch bei der Gewährung finanzieller Hilfen von einer Entbindung an rechtstaatliche oder menschenrechtliche Prinzipien auszugehen. Neben den multilateralen Schuldenerlassen durch den Paris Club bekräftigt Brasilien seine multilaterale Grundposition durch Kontributionen an multilaterale Foren. Über das IBSA-Dialog Forum stellt Brasilien gemeinsam mit Indien und Südafrika 1 Million US-Dollar für den„UNDP Fund for Public Health, Education, Sanitation and Food Security Projects‘‘ bereit. 4 Brasiliens Süd-Süd-Kooperation mit Afrika: Echte Solidarität angereichert mit zahlreichen Eigeninteressen Afrika ist zunehmend in das Interessenfeld der rising powers gerückt: so hat auch Präsident Luiz Inácio Lula da Silva im Einklang mit Brasiliens außenpolitischer Strategie, die Süd-SüdKooperation mit dem afrikanischen Kontinent verstetigt. Erklärte Ziele der Afrikapolitik sind: „One is to set foot in what is seen as one of the last commercial frontiers of the world. The other to help Brazil become a global player in international affairs’’(ZANINI und SORBARA, 2007). Afrika wird in Brasiliens Wahrnehmung nicht nur als„lost continent‘‘ eingeordnet, sondern auch als potentieller Wirtschaftsstandort und Energieversorger hofiert. Der Ausbau der Süd-Süd Partnerschaft wird von brasilianischer Seite einerseits von„sanften‘‘ öffentlichen Solidaritätsbekundungen und andererseits von„harter‘‘ wirtschaftlicher, politischer, technischer und finanzieller Kooperation geprägt. Im Zugang zu afrikanischen Märkten und Bodenschätzen konkurriert Brasilien vor allem mit China und Indien. Handelspolitiker sehen dabei die engen kulturellen Bande Brasiliens mit Afrika als komparativen Vorteil. Die kulturellen Verbindungen zwischen Brasilien und Afrika sind historisch sehr eng, wurden jedoch erst in den vergangenen Jahren wieder belebt. Dies unterstreichen die fünf Staatsbesuche Präsident Luiz Inácio Lula da Silva’s seit 2003 in 17 afrikanischen Ländern und die symbolträchtigen Neueröffnungen von zwölf Botschaften. Bei seinem ersten Staatsbesuch in Afrika beschwor der brasilianische Präsident die gemeinsamen kulturellen Wurzeln und räumte ein, dass Brasilien in Afrikas Schuld stehe: „Brazilian society was built on the work, the sweat and blood of Africans‘‘(Africa Recovery, 2004: 3). Auch betonte der Präsident, dass Brasilien nach Nigeria die größte schwarze Bevölkerung der Welt beheimatet. Die portugiesische Sprache bindet die lusophonen Länder Afrikas besonders eng an Brasilien, somit liegt der Hauptfokus auch in der Süd-Süd-Kooperation auf dieser Ländergruppe. Am deutlichsten skizziert sich die zunehmende Bedeutung Afrikas für Brasilien am gestiegenen Handels- und Investitionsvolumen. Zwischen 2002 und 2006 hat sich der Handel mit afrikanischen Ländern verdreifacht und stieg 2006 auf fast 13 Milliarden US-Dollar an. 16 Der Handel mit der SACU 17 -Region war bereits zwischen 2003 und 2005 um 224% gestiegen, wobei sich 98% auf Südafrika konzentrierten. Mit den afrikanischen Ländern der CPLP wuchs der Handel im gleichen Zeitraum sogar um 283%, 90% entfielen hierbei auf Angola. Brasilien exportiert in erster Linie Lebensmittel und Industriegüter und importiert fossile Energieträger. Die größten Öllieferanten Brasiliens waren 2006 Nigeria, SaudiArabien, Irak und Angola, der regionale Energiemarkt Lateinamerika hingegen scheint für die brasilianische Energiepolitik bisher kaum eine Rolle zu spielen. Auch brasilianische multinationale Unternehmen haben Afrika als Wirtschaftsstandort entdeckt; erst kürzlich investierte das brasilianische Bergbauunternehmen CVRD 2 Milliarden US-Dollar in den Bau einer Steinkohlemine in Mosambik(Africa Research Bulletin, 2006: 17110). Laut dem Global Development Finance Report verfügt Brasilien zudem über„considerable investments in Angola and Nigeria‘‘(WELTBANK, 2006: 112). Auch wenn diese Zahlen imposant wirken, so zeigen sie auch, dass andere Wirtschaftsregionen wie die USA, die EU oder Lateinamerika für Brasilien nach wie vor Priorität genießen, dass Brasilien auf dem afrikanischen Kontinent nur ein Player unter vielen ist, und dass sich die wirtschaftlichen Aktivitäten auf einzelne Länder beschränken. Ende November 2006 fand auf Präsident Luiz Inácio Lula da Silva’s Initiative der erste„AfricaSouth America Summit‘‘(ASA) in Nigeria mit dem Ziel statt, die Süd-Süd-Kooperation zwi16 Im Vergleich dazu betrug der Handel zwischen China und Afrika bereits 2004 40 Milliarden US-Dollar und wird sich schätzungsweise in den kommenden fünf Jahren mehr als verdoppeln(Hofmann, 2006: 6). 17 Der 1969 gegründeten Southern African Customs Union gehören 5 Staaten Südafrikas an.

Das Beispiel Brasilien FES Briefing Paper 3| März 2007 Seite 9 schen den beiden Regionen auszubauen. In der Eröffnungsrede hielt Präsident Luiz Inácio Lula da Silva ein Plädoyer für die Annäherung der beiden Regionen auf der internationalen Bühne:„The association between our two regions had never been so necessary before(...) We should become aware that the collective way out is the only possible one’’(Radio Mundo Real, 2006). In diesem Sinne bekennen sich die Teilnehmerstaaten in der Abschlusserklärung des Gipfels zur Demokratisierung der internationalen Beziehungen, zur Reform der UN und des Sicherheitsrat und zum Ausbau der Süd-Süd-Kooperationen„for the mutual benefit of the states and peoples of the two regions‘‘(Declaration ASA-Summit). Mit dieser Übereinkunft sichert sich Brasilien die Unterstützung der afrikanischen Staaten bei seinem Streben nach einem ständigen Sitz im UNSicherheitsrat. Auf diesem Gipfel wurde außerdem das AfricaSouth America Cooperative Forum(ASACOF), dessen Aktivitäten von Brasilien und Nigeria koordiniert werden sollen, ins Leben gerufen. Im Mittelpunkt der Kooperationsabsichten stehen die Bereiche Landwirtschaft, Handel und Investitionen, Energie, Technologien, Wasserressourcen und Tourismus. Es bleibt abzuwarten, welche Dynamik das Forum entwickeln wird und inwieweit es gelingen wird, die gesteckten Ziele umzusetzen. Ebenso wie bei anderen rising powers kommt es auch im Falle Brasiliens zu einer Verquickung außenwirtschaftlicher, außenpolitischer und entwicklungspolitischer Interessen. Diese zeigt sich am deutlichsten in der Empfängerliste brasilianischer Finanzhilfen. Zwar liegen nur vereinzelt Berichte über die finanzielle Zusammenarbeit vor, jedoch ist davon auszugehen, dass die 1 Milliarde US-Dollar, die Brasilien afrikanischen Ländern an Schulden erlassen hat, vornehmlich rohstoffreichen Ländern zu Gute kam(WELTBANK, 2006: 109). Wie andere aufstrebende Mächte setzt sich Brasilien auf dem afrikanischen Kontinent für Armutsbekämpfung und die Erreichung der MDGs ein und bindet seine Hilfsmittel dabei nicht an Konditionen wie„Gute Regierungsführung“ oder„Beachtung der Menschenrechte“. Generell sind jedoch bei der Bewertung Brasiliens Entwicklungspolitik zwei Faktoren zu beachten: zum einen ist Brasilien im Vergleich zu anderen rising powers nur ein relativ kleiner Akteur in Afrika; zum anderen konzentriert sich Brasiliens EZ in Afrika auf die langfristige Bildung von Humankapital und investiert nicht vornehmlich in die physische Infrastruktur, um den Infrastruktur, um den Rohstoffabbau zu optimieren. Im Jahr 2005 führte die ABC 54 bilaterale TZ Projekte in Afrika durch, davon entfielen 35 auf die lusophonen Länder Afrikas(Angola, Kap Verde, Guinea-Bissau, Mosambik und São Tomé und Príncipe). Schwerpunkte waren(berufliche) Bildung, Landwirtschaft und HIV/AIDSBekämpfung. In Angola, Guinea-Bissau und Mosambik unterstützt Brasilien durch das Angebot beruflicher Bildungszentren die Reintegration von Ex-Kombattanten in das gesellschaftliche Leben und fördert somit die Konsolidierung des Friedensprozesses. Zur Stärkung lokaler landwirtschaftlicher Forschungsinstitute kooperiert Brasilien mit Mosambik, São Tomé und Príncipe und Angola. Von Technologie- und KnowhowTransfer für bestimmte Anbaumethoden oder Kultivierungspflanzen profitieren São Tomé und Príncipe, Namibia und Guinea-Bissau. Alle lusophonen Länder sowie Botswana, Burundi und Burkina Faso erhalten Unterstützung von Brasilien bei der Bekämpfung von HIV/AIDS, dabei kann Brasilien auf Erfolge der eigenen Bekämpfungsstrategie zurückgreifen. Im Rahmen der CPLP hat Brasilien den Aufbau von zwei regionalen Exzellenzzentren gefördert: in Angola wurde ein Regionalzentrum zur Unternehmensentwicklung und in Mosambik ein Regionalzentrum für die Öffentliche Verwaltung eingerichtet. Auch wenn Brasiliens Entwicklungspolitik teilweise nicht dem OECD/DAC-Kriterienkatalog entspricht, ist sein entwicklungspolitisches Engagement im Vergleich zu anderen emerging donors als eher positiv zu werten. 5 Chancen und Risiken einer erweiterten Gebergemeinschaft: Konstruktiver Dialog statt Schwarz-Weiß-Malerei Das Gesamtkonzept„Süd-Süd-Kooperation“ zieht sich wie ein roter Faden durch Brasiliens Außenpolitik. Zu begrüßen ist der proaktive und konstruktive Einsatz Brasiliens für den globalen Süden, der unter anderem durch das IBSA-Bündnis und das Africa-South America Cooperative Forum an Nachhaltigkeit gewinnen könnte. Hinter der Rhetorik einer Partnerschaft von beiderseitigem Nutzen, scheint der Nutzen nicht ausschließlich auf brasilianischer Seite zu liegen. Problematisch ist im Zusammenhang mit der„Süd-SüdKooperation“ unterdessen die unscharfe Trennung zwischen den einzelnen Komponenten. Isoliert betrachtet scheint Brasilien-- gemessen an den vorliegenden Informationen über das Mittelaufkommen-- eher ein kleiner emerging

Das Beispiel Brasilien FES Briefing Paper 3| März 2007 Seite 10 donor zu sein. Vor allem im Vergleich mit anderen emerging donors und etablierten OECDGebern ist der EZ-Etat Brasiliens sehr gering. Somit wird sich Brasiliens Süd-Süd-Engagement in naher Zukunft dahingehend nicht gravierend auf die internationalen Geberstrukturen auswirken, dass Brasilien das finanzielle Volumen eines OECD-Gebers übertreffen würde. Im Vergleich zur Entwicklungspolitik der OECDStaaten stechen Defizite der brasilianischen EZ insbesondere durch fehlende Transparenz über Finanzvolumen und Vergabekriterien hervor. Ein Öffentlichlegungsmechanismus über die Verwendung von EZ-Mitteln existiert in Brasilien nicht. In diesem Zusammenhang ist auch die Leitlinie der Nichteinmischung und damit die unkonditionierte Entwicklungshilfe kritisch zu hinterfragen. Die Analyse der brasilianischen technischen Zusammenarbeit hat jedoch auch verdeutlicht, welche Potentiale in der technischen Süd-SüdKooperation liegen können. In bi-, tri- oder multilateralen Kooperationen setzt sich Brasilien für Entwicklungspartnerschaften ein und legt dabei einen Schwerpunkt auf die sozio-ökonomische Entwicklung in den Kooperationsländern. Brasilien könnte anderen emerging donors in zweierlei Hinsicht als Vorbild dienen: zum einen hat sich der Rückgriff auf eigene Entwicklungserfolge als sinnvoll bewiesen, zum anderen bieten Dreieckskooperationen zwischen emerging donor , OECD-Geber und low income country viele positive Lerneffekte für alle Involvierten. In ihrer Gesamtheit werden die emerging donors langfristig die internationalen Geberstrukturen getreu dem Motto„Konkurrenz belebt das Geschäft‘‘ verändern können. Als zentral für mögliche Veränderungen in der internationalen Gebergemeinschaft wird sich die Diskussion um normative Standards in der Entwicklungszusammenarbeit zeigen: Welche Standards sollen universal in der Entwicklungszusammenarbeit gelten? Wie hoch sollte der Grad der Transparenz sein? Wie verhält es sich mit der Konditionalität, die an die Vergabe von entwicklungspolitischen Geldern geknüpft ist? Die normative Grundbestimmung, wie sie von der OECD gepflegt und verteidigt wird, wird derzeit von den Geberpraktiken der emerging donors herausgefordert. Die Dialogbereitschaft, die von den etablierten OECD-Gebern ausgestrahlt wird, sind positive Schritte in die Richtung, emerging donors demonstrativ in die etablierte Gebergemeinschaft einzubinden. OECD und die G8 sind geeignete Foren, ebensolche Dialogprozesse anzustoßen, allerdings stoßen sie an ihre Grenzen, wenn es um die Verstetigung und Verrechtlichung gemeinsamer Prinzipien und Standards zwischen emerging donors und etablierten Gebern geht. Denn nur unter Voraussetzung einer„Vollmitgliedschaft‘‘ der emerging donors in diesen multilateralen Gremien würde eine gemeinsame Basis für die Ausgestaltung unterschiedlichster Politikbereiche entstehen können, die der Leitvision einer multipolaren und fairen Weltordnung gerecht würde. Unabhängig von einer solchen Erweiterungsbereitschaft in der OECD oder der G8 stellt sich jedoch die prinzipielle Frage, ob die emerging donors überhaupt Interesse an einer Einbindung in den OECD- oder G8- Wertekatalog befürworten würden, da dies die Akzeptanz des „acquis communitaire‘‘ voraussetzt. Die aktuelle Debatte um die Süd-SüdKooperationen zwischen emerging donors und Afrika wird derzeit sehr emotional geführt. Nach Ansicht einiger westlicher Entwicklungspolitiker sind die Aktivitäten der emerging donors„ menschenrechtsverachtende Operationen‘‘, die hauptsächlich der nationalen Energiesicherung dienen. Die Motivation für das Engagement der emerging donors in Ländern wie Angola oder Sudan ist in der Tat äußerst zweifelhaft, jedoch kann man Jeffrey Sachs’ Ansicht in dieser Sache nur zustimmen:„Es ist eine Karikatur, dass die neuen Geberländer dort nur wegen ihres Eigeninteresses sind- und die traditionellen Geberländer wegen der Güte ihres Herzens.‘‘ Die Aktivitäten alter und neuer Geber dürfen nicht mit zweierlei Maß gemessen werden. Eine Debatte, die sich nur auf den Bereich der Entwicklungspolitik konzentriert, greift zu kurz. Vielmehr müssen sich OECD und Nicht-OECD Staaten auch über kohärente und transparente Politikgestaltung einerseits, und über Standards für Handel und Investitionen andererseits verständigen. Derartige Dialoge sollten sowohl innerhalb der OECD und G8-Gemeinschaft als auch mit den emerging donors geführt werden. Über die Autorin: Catrina Schläger ist Mitarbeiterin im Referat Entwicklungspolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung in Berlin.

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