„Bürokratisierung“ und Bürokratieabbau im internationalen Vergleich – wo steht Deutschland? Werner Jann Kai Wegrich Jan Tiessen Staatsmodernisierung FRIEDRICH EBERT STIFTUNG Forum Berlin

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH „Bürokratisierung“ und Bürokratieabbau im internationalen Vergleich – wo steht Deutschland? Werner Jann Kai Wegrich Jan Tiessen Studie im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 1

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH This product is part of the RAND Corporation restricted draft series. Restricted drafts present preliminary RAND research findings. Restricted drafts have not been formally reviewed, edited, or cleared for public release. Views or conclusions expressed in the drafts are tentative. A draft should not be cited or quoted without permission of the author(s). RAND's publications do not necessarily reflect the opinions of its research clients and sponsors. is a registered trademark. Herausgegeben von der Friedrich-Ebert-Stiftung, Dr. Irina Mohr, Forum Berlin Redaktionelle Bearbeitung: Dr. Angela Borgwardt Copyright 2007 by Friedrich-Ebert-Stiftung, Forum Berlin Hiroshimastr. 17, 10785 Berlin Umschlaggestaltung: Pellens Kommunikationsdesign, Bonn Satz und Druck: Wagemann Medien GmbH ISBN: 978-3-89892-643-0 2 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Inhalt Abbildungsverzeichnis...................................................................................................... 4 Tabellenverzeichnis........................................................................................................... 5 Zusammenfassung............................................................................................................. 7 1 Einleitung: Deutschland als überbürokratisierter Staat?.................................. 11 2 Die Rolle internationaler Vergleichsstudien und Rankings................................ 14 2.1 Wie schneidet Deutschland in internationalen Rankings ab?................................... 14 2.2 Wahrnehmungs- und Methodenprobleme................................................................ 16 3 Drei Dimensionen der„Bürokratisierung“: Deutschland im internationalen Vergleich........................................................... 21 3.1 Drei Dimensionen der Bürokratiekritik.................................................................... 21 3.2 Zu viel Staat............................................................................................................. 25 3.3 Zu viel Regulierung.................................................................................................. 35 3.4 Bürokratische Organisation und Verfahren.............................................................. 45 3.5 Zwischenfazit........................................................................................................... 50 4 Wirksame Instrumente für bessere Regulierung................................................ 52 4.1 Eigendynamiken und Ursachen für Bürokratisierung.............................................. 52 4.2 Bessere Regulierung: Internationale und nationale Erfahrungen............................. 54 Anhang............................................................................................................................ 60 Tabellen und Abbildungen.............................................................................................. 60 Literaturverzeichnis........................................................................................................ 67 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 3

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Dimensionen der Bürokratiekritik....................................................... 22 Abbildung 2: Entwicklung der Beschäftigung im öffentlichen Dienst absolute Zahlen, indiziert, 1970= 100................................................ 33 Abbildung 3: Anteil der Beschäftigten im öffentlichen Dienst an der Gesamtbeschäftigung(Erwerbstätige)...................................... 34 Abbildung 4: Entwicklung der Beschäftigung im öffentlichen Dienst als Anteil an den Erwerbstätigen, indiziert, 1970= 100...................... 34 Abbildung 5: Anzahl gültiger DIN-Normen.............................................................. 38 Abbildung A.1: Wachstumsraten der Beschäftigung im öffentlichen Dienst (absolute Zahlen)................................................................................. 64 Abbildung A.2: Beschäftigte des öffentlichen Dienstes in ausgewählten Aufgabenbereichen 2004 in% der Gesamtbeschäftigten.................... 64 4 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Tabelle 2: Tabelle 3: Tabelle 4: Tabelle 5: Tabelle 6: Übersicht ausgewählter Ranking-Studien und Indizes.............................15 Gesamtausgaben des Staates in% des BIP(“Staatsquote”).....................26 Steuereinnahmen des Staates in% des BIP(“Steuerquote”)...................27 Sozialbeiträge in% des BIP(“Sozialabgabenquote”)..............................28 Steuern und Sozialabgaben in% des BIP (“Steuer- und Abgabenquote”).................................................................28 Gesetzgebungstätigkeit im Vereinigten Königreich, in Schweden und Deutschland.................................................................35 Tabelle A.1: Anteil der Beschäftigen im öffentlichen Dienst in% der Erwerbspersonen im internationalen Vergleich........................................60 Tabelle A.2: Beschäftigte im öffentlichen Dienst pro 100 Einwohner.........................60 Tabelle A.3: Anteil der Beschäftigten im öffentlichen Dienst an allen Erwerbspersonen(%)......................................................................61 Tabelle A.4: Anteil der Beschäftigten im öffentlichen Dienst an allen Erwerbstätigen(%)..........................................................................61 Tabelle A.5: Beschäftigte im öffentlichen Dienst in 1.000...........................................62 Tabelle A.6: Personal(Planstellen) ausgewählter Bundesministerien..........................62 Tabelle A.7: Beschäftigte(Vollzeitäquivalente) des öffentlichen Dienstes am 30.06.2004 nach Aufgabenbereichen und Beschäftigungsbereichen.......63 Tabelle A.8: Gesetzgebungstätigkeit in Deutschland und Frankreich..........................65 Tabelle A.9: Gesetzgebungstätigkeit im Vereinigten Königreich und in Schweden....65 Tabelle A.10: Bestand und Entwicklung von DIN-Normen...........................................66 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 5

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH 6 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Zusammenfassung Deutschland gilt als besonders stark„bürokratisierter“ Staat. Diese verbreitete Selbst- und Fremdwahrnehmung stützt sich unter anderem auf eine Reihe internationaler Vergleichsstudien(z.B. OECD, Weltbank), die offenbar das subjektive Gefühl einer übermäßigen„Bürokratisierung“ Deutschlands durch objektive wissenschaftliche Untersuchungen und Daten untermauern. Die Ergebnisse dieser Studien werden allerdings oft nur sehr selektiv und häufig unkritisch wahrgenommen – und sie werden vor allem dann wahrgenommen, wenn sie verbreitete Stereotypen über Deutschland als überbürokratisierten Staat bestätigen. Zugleich gelten ganz unterschiedliche Phänomene und Probleme als„Bürokratieprobleme“. Dementsprechend gibt es auch eine Vielfalt von Vorschlägen zum Bürokratieabbau, deren Zielorientierung und Wirksamkeit angesichts der unklaren Problemdefinition von„Bürokratisierung“ jedoch häufig sehr fraglich sind. Die vorliegende explorative Studie stellt diesen verbreiteten Stereotypen eine erste vergleichende Bestandsaufnahme zur„Bürokratisierung“ Deutschlands gegenüber. Ziel ist es, zu einer realistischeren Einschätzung über Kernprobleme der„Bürokratisierung“ in Deutschland zu kommen und damit auch eine gesichertere Grundlage für die Debatte über wirksame Instrumente und Verfahren zu liefern. Entlang einer Typologie unterschiedlicher Ebenen der Bürokratisierung bzw. des Bürokratieabbaus wird versucht, eine Positionierung Deutschlands im internationalen Vergleich vorzunehmen. Ist die Position Deutschlands wirklich in allen Dimensionen der Bürokratieproblematik so kritisch, wie allgemein angenommen wird? Liegen überhaupt ausreichend Daten und gesicherte empirische Studien vor, um das Ausmaß der Bürokratisierung vergleichend einschätzen zu können? Und wie sind die derzeit diskutierten Reformmaßnahmen im Lichte internationaler Erfahrungen zu beurteilen? Selbstverständlich kann diese kurze Studie nicht sämtliche Aspekte des komplexen FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 7

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Phänomens„Bürokratisierung“ erschöpfend dokumentieren und vergleichen, zumal Beschreibung, Ausprägung und Erklärung in der wissenschaftlichen Diskussion überaus umstritten sind. Es geht vielmehr darum,„arrogante Generalisierungen“ zu vermeiden und in Zukunft hoffentlich etwas entspanntere und aufgeklärtere Diskussionen zu ermöglichen. Insgesamt kommt die Studie zu folgenden Ergebnissen: ● Die aktuelle Diskussion ist sehr stark durch Befunde"gefühlter Bürokratie“ bestimmt, die kaum mit objektiven Daten unterlegt werden kann. ● Die Aussagen international vergleichender Ranking- und Indexstudien sind weniger eindeutig und auch weniger einheitlich als die öffentliche Diskussion vermittelt. Deutschland schneidet durchaus nicht immer negativ ab, sondern gelegentlich durchschnittlich, gelegentlich unterdurchschnittlich und gelegentlich auch hervorragend. Der jeweilige Rangplatz hängt dabei stark von den inhaltlichen Schwerpunkten der Rankingstudien ab. ● International vergleichende Ranking- und Indexstudien sind teilweise mit vielfältigen methodischen Problemen verbunden. Dazu gehören insbesondere die Vermengung ganz unterschiedlicher Problembereiche(„Indizes“) zu einem undifferenzierten Ranking sowie die selektive und normative Definition von Indizes in Bereichen, wo keine verlässlichen oder überhaupt keine quantitativen Daten zur Verfügung stehen. ● Die im internationalen Vergleich regelmäßig hervorgehobenen Vorteile einer rechtsstaatlichen Regulierung und professionellen Bürokratie(Verlässlichkeit, Fairness, Berechenbarkeit, Überprüfbarkeit) werden in der öffentlichen Debatte ignoriert. ● Unterscheidet man zwischen drei Dimensionen der Bürokratiekritik(zu viel Staat, zu viel Regulierung, bürokratische Organisation) und vergleicht Deutschland unter diesen drei Aspekten international, ergibt sich nicht nur ein differenzierteres, sondern in Teilen auch gänzlich anderes Bild: ● Mit Blick auf die Dimension"zu viel Staat" ist eine übermäßige Bürokratisierung kaum festzustellen: ■ Staatliche Ausgaben und Einnahmen(Staats- und Abgabenquote) liegen europaweit im durchschnittlichen bis unterdurchschnittlichen Bereich und seit den 90er Jahren ist keinerlei Wachstum mehr zu beobachten. Der Umfang staatlicher Ausgaben ist zudem vor allem ein Ergebnis wohlfahrtsstaatlicher Umverteilung und nicht Ausdruck staatlicher Bürokratie. 8 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH ■ Hinsichtlich des Personalumfangs des öffentlichen Dienstes(öffentlich Beschäftigte) gibt es keine Anzeichen dafür, dass es in Deutschland einen im internationalen Vergleich„aufgeblähten öffentlichen Dienst“ gibt. Nach der Wachstumsphase bis in die 70er Jahre ist bereits in den 80er Jahren und dann vor allem seit den 90er Jahren ein anhaltender Verschlankungsprozess zu beobachten. Heute liegt der Anteil des öffentlichen Dienstes in Deutschland im internationalen Vergleich im Durchschnitt. ● Bezüglich der Bürokratieproblematik„zu viel Regulierung“ zeigt sich, ■ dass in Deutschland zwar vergleichsweise viele Gesetze produziert werden, es aber völlig unklar ist, ob damit auch eine überdurchschnittlich hohe bürokratische Belastung einhergeht(unterschiedliche Ausgestaltung der Regulierung in verschiedenen Ländern). Die Anzahl der Gesetze ist als alleiniger Indikator jedenfalls ungeeignet, um das tatsächliche Ausmaß an Bürokratisierung zu bestimmen. ■ Mit Blick auf materielle Regulierungsstandards – wie beispielsweise auf die Schärfe von Grenzwerten im Umweltbereich oder das Arbeitsschutzniveau – fehlt es an verlässlichen Daten und Vergleichen über das Ausmaß materieller Regulierung in unterschiedlichen Sektoren. ■ Für die Teildimension administrative Regulierungsebene, die auf die mit Rechtsnormen verbundenen administrativen Lasten(Informationspflichten) zielt, liegen für Deutschland bislang überhaupt noch keine international vergleichbaren Daten vor. ● Hinsichtlich der Bürokratieproblematik im Sinne„bürokratischer Organisation und Verfahren“ ■ zeigen vorliegende Untersuchungen eine Verbesserung der Kunden- und Bürgerorientierung auf der intra-organisatorischen Ebene, d.h. auf der Ebene der einzelnen Behörden und Ämter. ■ Dagegen stellt die inter-organisatorische Teildimension, bei der es um die Koordination und Zusammenarbeit zwischen unterschiedlichen Behörden und Verwaltungszweigen in Entscheidungsprozessen(insbesondere Genehmigungs- und Bewilligungsverfahren) geht, offensichtlich die„Problemzone“ der Bürokratie in Deutschland dar. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 9

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH ● Bezüglich einiger seit langem in der Öffentlichkeit diskutierten Instrumente für Bürokratieabbau und bessere Regulierung zeigt sich: ■ Eine rein quantitative Reduzierung der Anzahl von Rechtsvorschriften fördert vor allem einen„kreativen“ Umgang mit Vorschriften. Häufig werden dann ohnehin nicht beachtete Vorschriften zur Abschaffung vorgeschlagen oder Vorschriften zusammengefasst, um Reduzierungsziele zu erreichen. Eine einfache „Tonnenideologie der Regulierung“ ist einer modernen Gesellschaft nicht angemessen, setzt den Beteiligten falsche Anreize und fördert einen höchstens kurzfristig erfolgversprechenden Entbürokratisierungs-Populismus. ■ Eine allgemeine Befristung von Rechtsvorschriften(sog. Sunset Legislation) aktiviert eher das Widerstandspotenzial der Regulierungsbefürworter und führt also vor allem zu einer schnelleren und oft verschärften Wiederholung regulierungspolitischer Auseinandersetzungen. Die Vorstellung von Befristungen als Autopilot der Entbürokratisierung ist unrealistisch. ■ Regelmäßige umfassende Gesetzesfolgenabschätzungen, also Analysen der direkten Nutzen und Kosten, aber auch sämtlicher indirekter, kurz-, mittel- und langfristiger Folgen von Regulierungen, sind extrem kompliziert, sehr aufwändig, im Detail unmöglich und daher immer extrem kontrovers. Umstrittene Regulierungen(etwa im Umwelt- oder Verbraucherschutz) beruhen auf unsicheren Annahmen und Abwägungen, die nur politisch entschieden werden können. Diese politischen Prozesse können nicht durch technokratische Folgenabschätzungen ersetzt werden. ■ Demgegenüber eröffnen die in den letzten Jahren in vielen europäischen Ländern – seit Neuestem auch in Deutschland – eingeführten Schätzverfahren der mit Regulierungen verbundenen administrativen Lasten(Standardkosten-Modell) durchaus Chancen des Bürokratieabbaus. Die Chancen dieses Modells bestehen allerdings weniger in einer objektiven Messung der wirklichen Bürokratiekosten, sondern vielmehr darin, Generalisten und Regulierungsskeptikern mehr argumentative und politische Möglichkeiten zu geben, um sich gegenüber Spezialisten und Regulierungsbefürwortern durchzusetzen. Anstatt sich über den immer unsicheren und schwer zu quantifizierenden Nutzen einer Regulierung zu streiten(hier sind die Spezialisten regelmäßig überlegen), wird eine entsprechende Auseinandersetzung anhand der administrativen Lasten diskutiert und somit eine Abwägung zwischen politischer Notwendigkeit der Regulierung und den damit verbundenen direkten Belastungen ermöglicht. 10 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH 1. Einleitung: Deutschland als überbürokratisierter Staat? D ie Debatte um Überregulierung und Bürokratisierung ist alles andere als neu. Auch die dabei diskutierten Maßnahmen zur„Bekämpfung bürokratischer Regelungswut“ sind keine Er fi ndungen des 21. Jahrhunderts. Vielmehr gehören Klagen über bürokratische Hemmnisse und Überregulierung seit Jahren, wenn nicht Jahrzehnten, zum guten Ton – und das nicht nur in Deutschland. Beispielsweise gelten auch im Vereinigten Königreich entsprechende Beschwerden über zu viel Bürokratie als post-modernes Äquivalent der Klagen über schlechtes Wetter(Jones 2004). Die aktuelle Debatte zeichnet sich aber durch ihre besondere Intensität aus. Im Vergleich zu entsprechenden Diskussionen in den späten 70er/frühen 80er sowie in den 90er Jahren ist kein Nachlassen zu erkennen, eher werden die Klagen lauter und heftiger. In kaum einem Leitartikel fehlen Forderungen nach„nachhaltigem“,„umfassendem“ oder„radikalem“ Bürokratieabbau als zentrale Säule einer Wachstumsprogrammatik, und auch für Politiker und Parteien ist es ratsam, vehement für Bürokratieabbau einzutreten, wenn sie bei Wahlen Stimmenverluste vermeiden möchten. Diese zunehmend hyperventilierende Debatte korrespondiert mit einem ähnlich expandierenden Aktivitätsniveau politischer Vorhaben und praktischer Versuche zum Bürokratieabbau. Auf allen staatlichen Ebenen gibt es seit Jahren eine beinahe unüberschaubare Anzahl von Initiativen zum„Bürokratieabbau“, zur„Entbürokratisierung“ und„Deregulierung“. Selbst der Bund, auf diesem Feld traditionell weniger aktiv als Länder und Kommunen(vgl. Jann 2004), hat seine Bemühungen zum Bürokratieabbau in den letzten Jahren erheblich intensiviert. Trotz dieses gesteigerten politischen Aktivitätsniveaus gilt Deutschland nach wie vor als besonders stark„bürokratisierter“ Staat. Und offenbar scheint die Belastung insbesondere von Unternehmen durch bürokratische Regelungen auch weiterhin anzusteigen. Dies legen zumindest Ergebnisse der Befragung von Unternehmen nahe: So antworteten 1994 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 11

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH 58% der befragten Unternehmen, die Belastung durch staatliche Bürokratie sei hoch oder sehr hoch, zehn Jahre später gaben dies 79% an(Kayser u.a. 2004). Aber welche„objektiven“ Daten stützen dieses„gefühlte“ bürokratische Wachstum von über 20 Prozentpunkten innerhalb von zehn Jahren? Neben solchen Befragungen sprechen offensichtlich auch eine Reihe international vergleichender Studien und Rankings für das Bild eines besonders stark regulierten und bürokratisierten Staates. International vergleichende Studien der OECD, Indizes der Weltbank oder des Davos-Forums werden häu fi g herangezogen, um das Ausmaß von Bürokratie und Überregulierung in Deutschland zu verdeutlichen. Damit scheint eindeutig belegt zu sein, dass Deutschland zu den am stärksten bürokratisierten Ländern der Welt gehört. 1 Entsprechendes gilt für die Instrumente des Bürokratieabbaus, auch hier gilt Deutschland allenfalls als ein halbherziger Nachzügler. Waren die bisherigen Ansätze einer Entbürokratisierungs- und Deregulierungspolitik also lediglich symbolisches Scheinhandeln? Oder blieben die früheren Ansätze in den 70er und 80er Jahren und die verschiedenen Entbürokratisierungsinitiativen der Regierungen Kohl(vgl. Jann/Wewer 1998) und Schröder(vgl. Jann 2004) erfolglos, weil die falschen Instrumente angewandt wurden? Und wie viel versprechend erscheinen neue Instrumente des Bürokratieabbaus, wie insbesondere das so genannte„Standardkosten-Modell“, dem sich der Bund und einige Länder verschrieben haben? Neben dem„gefühlten“ Anstieg der Bürokratisierung besteht ein prägendes Merkmal der aktuellen Debatte in der Vermengung ganz unterschiedlicher Probleme unter dem Bürokratiebegriff. Mit dem Schlagwort„Bürokratie“ werden so verschiedene Phänomene kritisiert wie die aufgeblähte Bürokratie, die berühmten unnützen und über fl üssigen Gesetze und Vorschriften, aber auch bürokratische Sprache, unverständliche bis absurde Vorschriften und Bescheide, unfreundliches Verhalten von Mitarbeitern der Verwaltung, Unpersönlichkeit, Rigidität, Dogmatismus, undurchschaubare Prozesse und Zuständigkeiten usw. Diese Kritikpunkte enthalten nicht nur eine Reihe von Stereotypen, deren Realitätsgehalt kaum einmal empirisch überprüft wird, sondern sie setzen auch auf ganz unterschiedlichen Ebenen an. Schon gar nicht sind all diese Phänomene auf eine einzige Ursache zurückzuführen und daher auch nicht auf eine einfache Art und Weise zu bekämpfen. 1 Exemplarisch für viele andere:“Germany has one of the most bureaucratic administrations in the world” (Dieckmann 2006: 5). 12 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Eine alte Erkenntnis besagt aber, dass falsche Diagnosen nur ausnahmsweise zu richtigen Therapien führen. Aus unzutreffenden empirischen und theoretischen Annahmen zu Umfang und Ursachen von Problemen folgen in aller Regel unzureichende praktische Vorschläge. Bevor über die richtigen Instrumente des Bürokratieabbaus diskutiert wird, sollte daher gefragt werden, wie realitätsnah verbreitete Stereotypen des„überbürokratisierten“ Staates in Deutschland sind. Zeichnen beispielsweise die international vergleichenden Studien, Indizes und Rankings tatsächlich so ein eindeutiges – und überzeugendes – Bild eines überregulierten und bürokratisierten Staates? In welchen Dimensionen des Bürokratieproblems schneidet Deutschland im internationalen Vergleich wirklich schlecht ab? Lassen sich womöglich auch Bereiche identi fi zieren, die als weniger problematisch gelten können? Wir plädieren in diesem Gutachten für eine differenzierte Betrachtung des„Bürokratieproblems“ – nicht um dem bekannten wissenschaftlichen Drang zu begrif fl icher und methodischer Differenzierung zu entsprechen, sondern um weit verbreitete Stereotypen zu hinterfragen und eine Grundlage dafür zu schaffen, die Aufmerksamkeit auf die wirklich zentralen Aspekte des bislang amorphen„Bürokratieproblems“ zu lenken. Dann könnte auch die Debatte um Politikansätze und Instrumente des Bürokratieabbaus zielgerichteter geführt werden. Eine differenzierte Betrachtung bedeutet hierbei, dass jeweils einzelne Aspekte des vielfältigen Phänomens„Bürokratisierung“ getrennt betrachtet werden – zunächst einmal unabhängig davon, inwieweit diese einzelnen Aspekte in der Realität, direkt oder indirekt, miteinander verbunden sind(beispielsweise, indem sie sich gegenseitig verstärken, bedingen oder abschwächen). Hierzu nimmt das Gutachten eine erste – und notwendigerweise unvollständige – international vergleichende Bestandsaufnahme zur„Bürokratisierung“ Deutschlands vor. Das meist unhinterfragte Stereotyp einer„Überbürokratisierung“ soll – soweit vorhanden – mit Empirie zu den unterschiedlichen Ebenen der Bürokratiekritik konfrontiert werden. Hierzu greifen wir auf vorhandene Daten(vgl. dazu auch den Tabellenanhang) und Studien zurück und vergleichen Deutschland insbesondere mit anderen westeuropäischen Ländern. Bevor wir in Kapitel 3 diesen Vergleich vornehmen und vor diesem Hintergrund in Kapitel 4 auf aktuell diskutierte Instrumente des Bürokratieabbaus eingehen, beschäftigen wir uns im folgenden Abschnitt aber zunächst mit vorhandenen international vergleichenden Rankings und Index-Studien, die angeblich ein so problematisches Bild Deutschlands als überbürokratisierter Staat zeichnen. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 13

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH 2. Die Rolle internationaler Vergleichsstudien und Rangings 2.1 Wie schneidet Deutschland in internationalen Rankings ab? Nicht erst seit der PISA-Studie und der durch das schlechte Abschneiden deutscher Schüler im internationalen Leistungsvergleich ausgelösten schulpolitischen Reformdiskussion kann deutschen Debatten eine gewisse Obsession für internationale Rankings und Vergleiche unterstellt werden. Gerade im Bereich der Verwaltungsmodernisierung war ein internationaler„Beauty Contest“ – der Carl-Bertelsmann Preis des Jahres 1993(Demokratie& Ef fi zienz in der Kommunalverwaltung) – ein entscheidender Impuls dafür, dass Verwaltungsmodernisierung nach dem Vorbild des so genannten„New Public Management“ ganz oben auf die politische und administrative Agenda gesetzt wurde und in der deutschen Variante des„Neuen Steuerungsmodells“ die Verwaltungspolitik der 90er Jahre entscheidend prägte. Ähnlich wie bei der PISA-Studie war es das schlechte Abschneiden der deutschen Vertreter bei diesem Wettbewerb, das die Popularität und Durchsetzung von Reformen(zumindest auf der Verlautbarungsebene) unterstützte. Heute gehört der Verweis auf Ergebnisse internationaler Vergleiche und Rankings zu den festen Bestandteilen der Medienberichterstattung und Lobbyarbeit im Kontext von Bürokratieabbau. Besonders häu fi g wird dabei die„Doing Business“-Studie der Weltbank zitiert, die heute 175 Länder in Bezug auf das regulative Umfeld für Wirtschaft und Unternehmen untersucht. Andere bekannte Studien und Rankings von internationalen Organisationen sind der Governance-Index der Weltbank, der„Global Competitiveness Report“ des World Economic Forums oder die Indizes des„Fraser Instituts“. Erhebliche Aufmerksamkeit erhalten auch die internationalen Rankings deutscher Herkunft, insbesondere des IW-Instituts und der Bertelsmann-Stiftung. Wie die Übersicht in der Tabelle 1 zeigt, schneidet Deutschland(insgesamt und im Vergleich zu Ländern wie Schweden, Frankreich und Großbritannien) bei den verschiedenen Rankings stark unterschiedlich ab. Die Spannweite reicht dabei von einem Spitzenplatz 14 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH (Platz 3 im„Business Competitiveness Index“) bis zur„roten Laterne“(21. Platz im „Standortranking“ der Bertelsmann-Stiftung). Diese Spannweite ergibt sich offensichtlich aus den inhaltlichen Schwerpunkten der Rankings. Besonders schlecht schneidet Deutschland bei Rankings und Index-Studien ab, in denen die Regulierung des Arbeitsmarktes im Zentrum steht. Deutlich besser sind die Ergebnisse, wenn die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft insgesamt erfasst wird. Tabelle 1: Übersicht ausgewählter Ranking-Studien und Indizes Studie/Index Beschreibung World Bank: Doing Business in 2007 Auf Expertenbefragungen beruhender Index, der relevante Regulierungen für ein kleines Unternehmen aus folgenden Bereichen misst: u.a. Gründungen, Genehmigungen, Einstellung und Kündigung von Arbeitnehmer, Schutz von Eigentum, Steuersystem, internationaler Handel etc. Good Governance Indicators 2 Government Effective- Dieser Indikator konzentriert sich auf ness Indicator die Fähigkeit von Regierung und Bürokratie Policies zu formulieren und durchzusetzen, er bewertet, u.a. Kompetenz, Effizienz, Stabilität und Organisation von Regierung und Verwaltung. Regulatory Quality Indicator Dieser Indikator misst vor allem die Auswirkungen von Regulierung auf wirtschaftliche Aktivitäten. IW – Regulierungsindex 2006 IW-Regulierungsindex Regulierungsindex entwickelt aus 5 Teilindizes: ■ Arbeitsmarkt ■ Produktmarkt ■ Kapitalmarkt ■ Bildung und Innovation ■ Good Governance World Economic Forum The Global Competitiveness Report Growth Competitiveness Makroökonomisch orientierter Index, Index der das Wachstumspotenzial der Volkswirtschaften abbilden soll. Aspekte der Regulierung und der Staatstätigkeit fließen in den„public institutions index“ ein, der vor allem auf umfragebasierten Daten beruht. Rangplatz D F S UK 21 35 13 6 25 20 12 13 24 45 17 11 22 18 10 3 15 30 3 13 n= 175 209 209 28 117 2 Die Weltbank verzichtet auf eine Aggregation ihrer„Good Governance“-Indikatoren zu einem einzelnen Index, auch ein Länderranking wird nicht vorgenommen. Die unten für zwei einschlägige Indikatoren angegebenen Rangplätze sind von uns auf der Grundlage der vergebenen Punkte selbst ausgezählt worden. Die Indikatoren basieren zum größten Teil auf Umfragedaten, beziehen aber auch andere Indizes ein(e.g. Doing Business). FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 15

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Studie/Index The Business Competitiveness Index Beschreibung Mikroökonomischer Index, der vor allem die kurzfristige ökonomische Leistung misst, er beruht ebenfalls weitgehend auf Umfragedaten. Rangplatz D F S UK 3 11 12 6 n= 116 Bertelsmann, Internationales Standortranking Standortcheck 1/2006 Erfolgsindex Makroökonomischer Index mit Indikato- 21 19 11 6 21 ren zu Arbeitsmarkt und Wachstum. Aktivitätsindex Makroökonomischer Index mit Daten zu 16 20 13 11 21 Arbeitsmarkt, Konjunktur, Staatsquote, Wirtschaft und Tarifparteien. Fraser Institute Economic Freedom of the Index makroökonomischer Indikatoren aus 17 24 24 6 130 World Index 5 Bereichen: Größe des Staates, Recht und Rechtswesen, Zugang zu Krediten, Freiheit des internationalen Handels, Regulierung unternehmerischer Tätigkeit, sowie des Geld- und des Arbeitsmarktes Heritage Foundation Index of Economic Free- Messung staatlicher Interventionen(u.a. 19 44 20 5 164 dom(2006) durch Steuern und Regulierung) in verschiedene Märkten. fett= beste Platzierung der Vergleichsländer kursiv= schlechteste Platzierung der Vergleichsländer D= Deutschland; F= Frankreich, S= Schweden, UK= Vereinigtes Königreich n= Anzahl der in die Studie einbezogenen Länder QUELLEN: World Bank(2006); Kaufmann/Kraay/Mastruzzi(2005); Enste/Hardege(2006); Lopez-Claros/Porter/ Schwab(2005); Bertelsmann Stiftung(2006); Gwartney/Lawson/Easterly(2006); Miles u.a.(2006) 2.2 Wahrnehmungs- und Methodenprobleme Derartige Differenzierungen entlang thematischer Schwerpunkte werden allerdings in der öffentlichen Wahrnehmung und medialen Verarbeitung von Ranking-Studien ebenso wenig berücksichtigt wie deren Aussagekraft oder methodischen Grundlagen re fl ektiert werden. Die selektive Wahrnehmung der Ergebnisse von Rankings kann am Beispiel der seit 2003 jährlich aufgelegten„Doing Business“-Studie der Weltbank diskutiert werden(World Bank 2003–2006). Die Studie gilt auch in der Wissenschaft als eine der umfassendsten und methodisch besonders ausgefeilten Rankingstudien. Bemerkenswert ist aber vor allem die Art, wie die Studie in Deutschland im Zusammenhang mit Bürokratiekritik rezipiert wird. Das folgende Zitat aus der Wochenzeitung Die Zeit steht dabei für eine noch relativ ausgewogene journalistische Diskussion der„Doing Business“-Studie: „Seit Jahren registriert die Weltbank, mit welchen Hindernissen ein Unternehmensgrün16 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH der in den einzelnen Ländern zu rechnen hat. Mit neun verschiedenen Behörden muss sich ein Gründer in Deutschland herumschlagen, 24 Tage verstreichen im Schnitt, bis eines der Verfahren abgeschlossen ist. Das ist im internationalen Vergleich nicht katastrophal. Aber in Finnland sind lediglich drei Behörden eingebunden, in Irland vier, in den USA fünf. In ihrer jüngsten Rangliste ‚Where is doing business easy?‘ stuft die Weltbank Deutschland lediglich als Nummer 19 ein, deutlich hinter acht anderen EU-Ländern.“ 3 Beispielhaft ist dieses Zitat vor allem deshalb, weil Ergebnisse einer international anerkannten und als methodisch ausgereift geltenden Studie sehr selektiv dargestellt werden. Sofern Deutschland in derartigen Studien schlecht abschneidet, stößt die journalistische Neugier schnell an Grenzen. Einige Beispiele: Die neun notwendigen Kontakte mit Behörden im Zuge der Existenzgründung – hier schneidet Deutschland besonders schlecht ab(Rankingplatz 66 in der 2007er Studie) – erweisen sich in der Praxis als weniger kompliziert als man erwarten würde: Im Zuge der Anmeldung eines Gewerbes werden eine Reihe von Behörden nämlich automatisch informiert(Finanzamt, Industrie- und Handelskammer bzw. Handwerkskammer, Gewerbeaufsichtsamt, Amtsgericht, zuständige Statistikbehörde des Landes). Auch der im Zeit-Artikel angesprochene 19. Platz(21. in der Studie„Doing Business 2007“) als Gesamtbewertung unternehmensfreundlicher Rahmenbedingungen 4 wird in den Medien immer wieder als problematisch hervorgehoben. Eher selten wird jedoch erwähnt, dass Deutschland seinen Rangplatz in der 2006er Version gegenüber dem Vorjahr erheblich verbessert hat 5 und bezüglich der Reformaktivitäten sogar auf Platz 5 rangiert. Uns geht es nicht darum, das Abschneiden Deutschlands bei derartigen Rankings zu beschönigen. Ebenso wenig sollen internationale Vergleichsstudien, Rankings und Indizes grundsätzlich als problematisch dargestellt werden. Kritisiert wird aber die selektive und unkritische Bezugnahme auf die zahlreichen Studien und Rankings, die vor allem bestehende Stereotypen bedient. So häu fi g die Studie der Weltbank zitiert wird, so selten werden die methodischen Grundlagen des Rankings, die herangezogenen Indikatoren etc., detailliert betrachtet. So fi nden sich in der Studie z.B. Hinweise darauf, dass ein besserer Rangplatz nicht immer gleichbedeutend mit besserer Regulierung ist, da es insbesonde3 http://www.zeit.de/2006/02/B_9frokratieabbau_D?page=all 4 Der 19. Rangplatz für das Jahr 2005 wurde im Jahr 2006 rückwirkend auf 21 korrigiert. Diese Korrektur basiert auf methodischen Anpassungen und aktualisierten Daten. 5 Ein direkter Vergleich der Rangplätze ist aber irreführend, da für 2006 erstmals drei neue Teil-Indizes eingeführt wurden. Im Vergleich der Studien Doing Business 2006 und 2007 hat Deutschland seinen Rangplatz nicht verändert. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 17

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH re Trade-offs zwischen den unterschiedlichen Dimensionen geben kann(beispielsweise kann Fairness und Sicherheit von Gerichtsverfahren auf Kosten der Verfahrensdauer gehen)(World Bank 2006: 92), aber dieser Befund wird regelmäßig unterschlagen. Derartige Relativierungen der Rankings spielen in der öffentlichen Wahrnehmung daher erwartungsgemäß keine Rolle, im Vordergrund stehen die Rangplätze, nicht deren Zustandekommen. Dass diese Ergebnisse ganz entscheidend mit der Auswahl der Indikatoren und deren Aggregation zusammenhängen, wird hingegen kaum kommuniziert. In der Weltbank-Studie„Doing Business“ fi nden sich zehn Untersuchungsdimensionen 6 , wobei Deutschland im Bereich der Regulierung des Arbeitsmarktes mit Abstand am schlechtesten abschneidet(129. Platz in der aktuellen Ausgabe). Dies wurde selbst für die Bild-Zeitung zum Anlass, in der ihr eigenen Art über die Ergebnisse der Studie zu berichten. 7 Auch in den Rankings des Instituts der Deutschen Wirtschaft und der Bertelsmann-Stiftung kommt der Regulierung des Arbeitsmarktes ein erhebliches Gewicht bei der Indexbildung zu. Zugespitzt könnte man sagen: Die spezi fi sche Regulierung des Arbeitsmarktes führt dazu, dass Stereotypen eines durchgehend überbürokratisierten Staates bedient werden(können). Selbstverständlich ist der Arbeitsmarkt ein zentrales Element des Wirtschaftssystems, allerdings ist die Wirkung von Deregulierungsmaßnahmen durchaus unsicher und umstritten(vgl. z.B. Hassel 2006). Es handelt sich hier um ein zentrales Thema der notwendigerweise kontroversen politischen Auseinandersetzung um die Regulierung des Arbeitsmarktes, aber kaum um ein Bürokratieproblem. Grundsätzlich führt die Vielfalt der einbezogenen Dimensionen und Teilindizes mit jeweiligen Indikatoren zu einer erheblichen Komplexität von„großen“ Ranking- und Index-Studien. Die damit verbundenen Schwierigkeiten der Interpretation werden beispielsweise beim IW-Regulierungsindex deutlich. Anhand dieses Indexes soll die Regulierungsintensität der untersuchten Länder in vier Politikfeldern/Märkten(Produkt- und Dienstleistungsmarkt, Kapitalmarkt, Bildung und Innovation, Arbeitsmarkt) verglichen werden. Ein weiterer Teilindex wird für den institutionellen Rahmen insgesamt(„Good Governance“) entwickelt. Ziel ist es, mit Bezug auf Deutschland Fakten und Daten zu liefern,„welche Regulierungen auf welchen Märkten vordringlich abgebaut werden sollten“ 6(1) Starting a Business,(2) Dealing with Licenses,(3) Employing Workers,(4). Registering Property, (5) Getting Credit,(6) Protecting Investors,(7) Paying Taxes,(8) Trading Across Borders,(9) Enforcing Contracts,(10) Closing a Business. 7“Welt-Bank Studie beweist: Deutschlands Arbeitsmarkt starrer als in China. Warum sind wir so sozialistisch Herr Mün-te-fe-ling?“, www.bild.de, 19. September 2006. 18 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH (Enste/Hardege 2006: 7). Deutschland schneidet bei diesem Ranking schlecht ab und belegt den 22. von 28 Plätzen. Dieses dramatisch klingende Ergebnis wird vom Auftraggeber der Studie(die Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft) auch entsprechend vermarktet, 8 relativiert sich aber deutlich, wenn man die angewandte Methodik näher betrachtet. Was misst die Studie des IW? Der„IW-Regulierungsindex“ basiert auf einem Set von 120 Indikatoren, deren Ausprägungen in Punktwerte übersetzt und dann aggregiert werden. Einige Indikatoren sind dabei quantitativ(z.B. Prozentanteil der Einlagen, die sich in staatlichen Banken be fi nden), andere sind qualitativer Natur und werden in Ordinalskalen übersetzt(z.B. Umfang betrieblicher Mitbestimmung). Der Logik dieses Regulierungsindexes folgend muss dabei für jeden Indikator vorab festgelegt werden, was„wenig“ bzw.„gute“ Regulierung ist und was„viel“ bzw.„schlechte“ Regulierung ist. Allerdings fehlt es hierfür an eindeutigen, wissenschaftlich abgesicherten empirischen und theoretischen Aussagen, die entsprechende Zuordnungen zweifelsfrei ermöglichen. Ob z.B. betriebliche Mitbestimmung Wirtschaftswachstum ermöglicht oder verhindert, ist auch wissenschaftlich durchaus umstritten(vgl. z.B. Höppner 2004). Deutlich wird diese„Messproblematik“ auch in dem Bereich„Bildung und Innovation“ (Ernste/Hardege 2006: 39). Die Qualität der Regulierung im(Schul-)Bildungsbereich wird anhand der Variationen von lediglich zwei Aspekten bewertet, nämlich der leistungsbezogenen Bezahlung von Lehrern und der Autonomie der einzelnen Schulen in der Verwaltung und im Ressourceneinsatz. Hohe Autonomie und leistungsbezogene Bezahlung werden mit einem niedrigen Punktwert belohnt(geringe/gute Regulierung). Im Hochschulsektor beschränkt sich die Bewertung auf die Finanzierung: Je höher der staatliche Anteil an der Finanzierung des tertiären Bereichs, desto höher ist der Punktwert: So wird die Anwendung von Studiengebühren mit null Punkten, ein gebührenfreies Studium mit zwei Punkten bewertet. Erhebliche Zweifel sind nicht nur darüber angebracht, dass diese Indikatoren die Regulierungsintensität in diesem Bereich hinreichend abbilden. Vor allem ist angesichts kontroverser wissenschaftlicher Diskussionen über den komplexen Wirkungszusammenhang zwischen Organisations- und Steuerungsformen und der „Leistungsfähigkeit“ im Bildungssektor die Eindeutigkeit dieser Zuordnung zu hinterfragen. Welche Organisationsform unter welchen Rahmenbedingungen zu den besten Bildungsergebnissen führt, ist nach wie vor eine offene empirische Frage(und die mit der für eine simple Indizierung notwendigen Eindeutigkeit wohl auch niemals beantwortet 8“Weniger Regulierung bei Bildung und Arbeit schafft 4,2 Millionen Arbeitsplätze bis 2016 – zum Nulltarif“,„INSM und ‚impulse‘ präsentieren Studie zu Deregulierung“, Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft/Impulse, Pressemitteilung 10/06, 18. April 2006. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 19

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH werden kann). Darüber hinaus dürften die ausgewählten Indikatoren weder die alleinigen noch die ausschlaggebenden Faktoren für die jeweilige Performanz der Systeme sein, wie sie beispielsweise in der PISA-Studie gemessen wird. 9 Zugespitzt formuliert kann der IW-Regulierungsindex keine„objektive“ Messung von Regulierung vornehmen. Gemessen werden die Abweichungen einzelner Indikatoren von einem theoretisch wie empirisch umstrittenen Idealmodell, die dann zu einem Index aggregiert werden. Es handelt sich also weniger um eine„objektive“ Bestandsaufnahme des Regulierungsniveaus, als vielmehr um eine inhaltliche Bewertung von Regulierung auf der Grundlage vorab de fi nierter Maßstäbe. Dass unterschiedliche Ranking-Studien in den gleichen Feldern zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen, unterstreicht diese Problematik. Während im IW-Regulierungsindex der Zugang zu Risikokapital ein wesentliches„Regulierungsproblem“ in Deutschland ist, schneidet in der Weltbank-Studie„Doing Business“ Deutschland mit Blick auf die Frage des Zugangs zu Krediten hervorragend ab(3. Rangplatz). Sicher werden hier nicht jeweils die hundertprozentig gleichen Dinge betrachtet – aber genau darin wird das Problem von Index- und Ranking-Studien deutlich, die eine Reihe unterschiedlicher Dimensionen einbeziehen und aggregieren. Jedenfalls können diese Studien nur sehr begrenzt eine fundierte Analyse über die spezi fi sche Bürokratieproblematik in Deutschland bieten; am ehesten gelingt dies noch der Weltbank-Studie. Statt einer Vermischung und Kombination(oder Aggregation) unterschiedlicher Dimensionen scheint aus unserer Sicht vor allem zunächst begrif fl iche und darauf aufbauend empirische Differenzierung nötig, um die Bürokratiedebatte zu versachlichen und gleichzeitig informierter zu führen – und auch, um die„Bürokratieproblematik“ von ganz anderen politischen Kon fl ikten zu trennen bzw. die Zusammenhänge zu substanziellen politischen Auseinandersetzungen zumindest offen zu legen. Hierzu wird im folgenden Abschnitt eine Unterscheidung von drei wesentlichen Dimensionen der Bürokratisierung eingeführt und jeweils gefragt, wie Deutschland im internationalen Vergleich abschneidet. 9 Nur angemerkt sei, dass auch die Ergebnisse der PISA-Studie“sozial konstruiert” sind, d.h. die Testergebnisse natürlich keiner naturwissenschaftlich„reinen“ Messung des Leistungsniveaus der Schüler nahe kommen. 20 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH 3. Drei Dimensionen der„Bürokratisierung“: Deutschland im internationalen Vergleich 3.1 Drei Dimensionen der Bürokratiekritik Die unkritische Bezugnahme auf komplexe internationale Rankings verstärkt ein anderes – und ebenso problematisches – Merkmal der aktuellen Bürokratiedebatte: Die Vermengung ganz unterschiedlicher Probleme bzw. Problemwahrnehmungen. Um den Realitätsgehalt der Bürokratiekritik empirisch zu überprüfen, ist zunächst einmal die Unterscheidung der in der Debatte vermischten und in den Ranking-Studien„aggregierten“ Dimensionen der Bürokratiekritik notwendig. Auf einer ganz grundsätzlichen Ebene kann, in Anschluss an Renate Mayntz(Mayntz 1980, s.a. Jann 2005a), zwischen drei grundlegenden Ebenen der„Bürokratisierung“ bzw.„Bürokratiekritik“ unterschieden werden, die wiederum jeweils über zwei bis drei Teildimensionen verfügen. Diese drei Ebenen oder Dimensionen sind: 10 1. Zu viel Staat 2. Zu viel Regulierung 3. Bürokratische Organisation Abbildung 1 zeigt diese drei Ebenen mit ihren Subdimensionen im Überblick. Die erste Dimension – Bürokratisierung als„zu viel Staat“ – bezieht sich insgesamt auf den Umfang staatlicher Aufgaben und ist oft mit der Annahme verbunden, dass staatliche Eingriffe grundsätzlich die Entfaltung der Marktkräfte einschränken. 11 Dabei geht es in dieser Variante der Bürokratiekritik nicht um die Form des staatlichen Eingriffs, sondern 10 Renate Mayntz nennt auch die“Eigenmacht” der Verwaltung, d.h. die Verselbständigung der Verwaltung gegenüber der politischen Führung als Bürokratieproblem. Diese Dimension bleibt im Folgenden unberücksichtigt. 11 Siehe etwa“Deutschland erstickt an zu viel Staat” im Antrag“Freiheit Wagen – Bürokratie abbauen“ der CDU/CSU-Fraktion BT-Drs. 15/1330, 01.07.2003, S. 1. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 21

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Zu viel Staat Zu viel Regulierung Bürokratische Verfahren QUELLE: Eigene Darstellung Abbildung 1: Dimensionen der Bürokratiekritik Umfang staatlicher Ausgaben ( staatliche Ausgabenebene ) Größe des öffentlichen Sektors/ öffentlichen Dienstes Anzahl von Regelungen Materielle Standards( materielle Regelungsebene ) Dichte und Komplexität von Regelungen( administrative Regelungsebene ) Organisation und Handlungsformen innerhalb einzelner Behörden( intra-organisatorische Strukturen und Abläufe ) Koordination zwischen unterschiedlichen Behörden der öffentlichen Verwaltung( interorganisatorische Abläufe ) grundsätzlicher um den Umfang staatlicher Aktivitäten, also des„öffentlichen Sektors“. Gemessen wird dieser – als zu umfangreich bewertete – öffentliche Sektor in der Regel ● zum einem am Umfang öffentlicher Ausgaben (Bürokratie als Haushaltsproblem), ● zum anderen aber auch am Umfang der im öffentlichen Sektor Beschäftigten (Bürokratie als Personalproblem). Der Übergang zur zweiten Dimension – Bürokratisierung als„zu viel Regulierung“ – ist fl ießend, da es auch hier um ein Übermaß staatlichen Handelns geht. Hier allerdings überwiegend verstanden als regulativer Eingriff in die Gesellschaft. Dabei lassen sich drei Subdimensionen unterscheiden: ● Erstens geht es, ganz schlicht, um den quantitativen Umfang regulativer Aktivitäten des Staates, womit grundsätzlich die rechtliche Ausgestaltung aller staatlichen Steuerungsaktivitäten, unabhängig von den dabei zur Anwendung kommenden Instrumenten(Regulierung, fi nanzielle Anreize, Information, Organisation), gemeint ist. Die Kritik richtet sich dabei auf das Ausmaß der„Normproduktion“(„Normenund Regelungs fl ut“,„Regelungsdichte“). ● Die zweite Subdimension, die materielle Regelungsebene, richtet sich nicht auf die Quantität der Regelungen, sondern auf die materiellen Standards, beispielsweise im Umwelt-, Arbeits- oder Verbraucherschutz. Hier geht es also um das Niveau des 22 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Kündigungsschutzes, die inhaltlichen Standards im Immissionsschutz oder Qualitätskriterien für Nahrungsmittel. ● Die dritte Subdimension zielt schließlich auf die administrative Ausgestaltung von Regulierungen, d.h. vor allem die Informationsp fl ichten(also etwa welche Daten wie oft nachgewiesen werden müssen), die eine unterstützende Funktion bei der Durchsetzung materieller Standards haben. 12 Im Mittelpunkt der Kritik steht hier die„bürokratische Ausgestaltung“ von Regulierungen, wobei angenommen wird, dass dasselbe Niveau der Zielerreichung(z.B. Einhaltung bestimmter Umweltstandards) mit geringen administrativen Lasten(Kosten) zu erreichen ist. Schließlich spielt in der Bürokratiekritik noch eine ganz andere Dimension eine zentrale Rolle, nämlich die Frage nach der Bürokratisierung als„ bürokratische Organisation“ von Behörden und dem Verhalten von Behördenmitarbeitern. Dabei geht es um übertriebene Hierarchisierung, langsame und schwerfällige Bearbeitung, interne Koordinationsprobleme, mangelndes Kostenbewusstsein, Unpersönlichkeit, mangelnde Dienstleistungs- und Kundenorientierung, abstruse Verwaltungssprache, unzureichende Informationstransparenz usw. Auch hier lassen sich zwei Subdimensionen unterscheiden: ● Bürokratieprobleme innerhalb einzelner Behörden(intra-organisatorische Subdimension) umfassen die negativen Auswirkungen eigentlich erwünschter Merkmale von Bürokratie: Schriftlichkeit, Unpersönlichkeit, hierarchische Kontrolle, eindeutige Zuständigkeiten, Regelbindung usw. sind zunächst durchaus zivilisatorische Errungenschaften(man stelle sich eine unbürokratische Behörde vor, in der ohne schriftliche Bescheide, aufgrund persönlicher Vorlieben des Personals, ohne Kontrolle der Vorgesetzten und eindeutige Zuständigkeiten und auch ohne rechtliche Bindung entschieden wird). Bürokratiekritik wendet sich in aller Regel nicht gegen das Vorhandensein dieser Merkmale, sondern gegen die damit verbundenen negativen Auswirkungen(Umständlichkeit, Entscheidungsschwäche, Formalismus, mangelhaftes Zeit- und Kostenbewusstsein etc.). ● Bürokratieprobleme zwischen Behörden und staatlichen Ebenen(inter-organisatorische Subdimension) bezeichnen Probleme, die auftreten, wenn verschiedene Verwaltungen beteiligt sind. So lassen sich etliche häu fi g angesprochene„Bürokra12 Informationspflichten bestehen aufgrund von Gesetzen, Rechtsverordnungen, Satzungen oder Verwaltungsvorschriften und beinhalten die Verpflichtung, Daten oder sonstige Informationen gegenüber Dritten zu beschaffen, verfügbar zu halten oder zu übermitteln. Es geht also um alle Fälle, in denen Wirtschaft, Bürger oder Verwaltung durch den Staat verpflichtet sind, z.B. Anträge oder Formulare auszufüllen oder auch Nachweise und Dokumentationen zu führen. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 23

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH tieprobleme“, wie insbesondere die zu lange Dauer von Prüf- und Genehmigungsverfahren und die Mehrfachbelastung durch Formulare und Berichtsp fl ichten, als inter-organisatorische Probleme zwischen verschiedenen sektoralen Regelungen und den damit befassten Verwaltungseinheiten identi fi zieren. Das Gleiche gilt für die komplexe, für den Adressaten schwer zu durchschauende Struktur von Zuständigkeiten und Ansprechpartnern, die Verzögerungen von Antragsverfahren und Bewilligungen auf Grund von internen Kommunikationsmängeln zwischen Verwaltungen oder sogar Kompetenzstreitigkeiten. Die aktuelle Debatte um Bürokratie(abbau) vermittelt bislang den Eindruck einer katastrophalen Bilanz für Deutschland entlang all dieser Dimensionen – aber empirisch überprüft wird dieses Stereotyp bislang kaum. Die Mischung aus„objektiven“ internationalen Rankings und medial aufbereiteten Einzelfällen ergibt, in Verbindung mit dem Wissen um die traditionelle„Regulierungskultur“ in Deutschland, das Bild eines maßlos überbürokratisierten Staates. Diese Ausgangssituation macht eine zielgerichtete Entbürokratisierungspolitik zu einem beinahe aussichtslosen Unterfangen – denn wie bescheiden müssen die Effekte einzelner Maßnahmen zwangsläu fi g ausfallen, wenn das Bürokratieproblem so umfassend und so vielschichtig ist? Unter den politischen Promotoren des Bürokratieabbaus galt daher bislang das Motto: Alles, was helfen könnte, sollte man versuchen, und zwar gleichzeitig, denn„viel hilft viel“. Das Resultat dieser Bemühungen ist eine kaum überschaubare Menge an Vorschlägen und Initiativen, deren Wirkung und Wirksamkeit unklar bleibt, solange es kein einigermaßen einheitliches Verständnis über das Problem, die Ziele und die dafür jeweils geeigneten Maßnahmen des Bürokratieabbaus gibt. In den folgenden Abschnitten führen wir eine erste und keineswegs erschöpfende Bestandsaufnahme vorhandener Daten zu diesen Dimensionen der Bürokratiekritik durch. Hierzu nehmen auch wir die – in der Bürokratiekritik beliebte – Perspektive des internationalen Vergleichs ein und führen ein„Benchmarking“ Deutschlands in den unterschiedlichen Dimensionen der Bürokratieproblematik durch. Dabei stellen wir jeweils drei Fragen: ● Wo stehen wir im internationalen Vergleich? ● Wie haben wir uns in den letzten 20 bis 30 Jahren entwickelt? ● Welche Maßnahmen wurden durchgeführt(was wurde getan)? 24 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Bei der Beantwortung dieser Fragen greifen wir auf ein breites Set von Daten zurück. Dabei handelt es sich zunächst um eine Reihe bekannter öffentlicher Statistiken(z.B. Staatsquote, Personal im öffentlichen Dienst). Darüber hinaus haben wir ergänzend einige Primärdaten selbst erhoben, beispielsweise durch die Auswertung von Haushaltsplänen. Schließlich beziehen wir auch vorhandene empirische Studien ein, darunter Vergleichsstudien und Rankings. Wie sich zeigen wird, liegen allerdings für einige der hier unterschiedenen Dimensionen der Bürokratiekritik keine verlässlichen Daten oder wissenschaftlichen Studien mit eindeutigen Ergebnissen vor. Die Brennweite unserer Vergleichsperspektive variiert dabei themenspezi fi sch und auch in Abhängigkeit der Datenlage. Wichtige Referenzpunkte sind aber der Durchschnitt der EU-15(z.T. auch EU-25) oder der OECD-Länder und eine Auswahl klassischer europäischer Staaten(wie das Vereinigte Königreich, Frankreich und Schweden), die immer wieder mit Deutschland verglichen werden. Diese, oder auch die USA, repräsentieren dabei unterschiedliche Staats- und Verwaltungstraditionen, mit denen wiederum häu fi g ein bestimmtes Bild über das Ausmaß der„Bürokratisierung“ verbunden wird. 3.2 Zu viel Staat Umfang staatlicher Ausgaben und Einnahmen Die Kritik an dem Umfang der Staatstätigkeit richtet sich zuerst auf das grundsätzliche Verhältnis von staatlichen zu privatwirtschaftlichen Aktivitäten und entzündet sich daher an Indikatoren wie der Staats- und Steuerquote. Im internationalen Vergleich zeigt sich allerdings, dass weder die Staatsquote noch die Steuerquote in Deutschland besonders hoch sind – zumindest nicht im Vergleich kontinentaleuropäischer Länder. Die Staatsquote(Gesamtausgaben des Staates im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt) liegt nach Angaben von Eurostat mit derzeit(2005) 46,8% knapp unter dem EU-Durchschnitt(EU-15: 47,6%; EU-25: 47,5%), nur(noch) knapp oberhalb der des Vereinigten Königreichs(45,5%) und erheblich unter den Staatsquoten Frankreichs und Schwedens. Die Entwicklung im Zeitverlauf zeigt, dass die hohen Staatsquoten der 70er Jahre seit den 80er Jahren nicht mehr erreicht werden. Seit Anfang der 90er Jahre hat sich ein Schwankungsbereich eingespielt, der zwischen 45 und 50 Prozent liegt. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 25

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Dabei ist zudem zu bedenken, dass der Umfang öffentlicher Ausgaben vor allem durch sozialstaatliche Umverteilung geprägt ist – inzwischen machen Sozialausgaben über die Hälfte des Bundeshaushalts aus(51,2%). Wenn die Ausgaben für Zinsen und Personal(10,1%) dazukommen, bleiben für sämtliche übrige Aufgaben noch gut 24,3% übrig (BMF 2006: 38). Die Staatsquote ist also vor allem durch den Sozialstaat bedingt, und weniger durch eine fortschreitende Ausweitung staatlicher Aktivitäten, wie dies noch bis in die 70er Jahre der Fall war. Die Steuerquote(Steuereinnahmen in Prozent des BIP) liegt nach den Daten von Eurostat in Deutschland mit 21,9% deutlich unter dem Durchschnitt der„alten“ EU-15-Staaten (26,6%). Im Vereinigten Königreich liegt die Steuerquote beispielsweise bei 29,1%(alle Angaben für das Jahr 2004). Auch für die Steuerquote gilt, dass die Entwicklung seit 1990 durch eine Seitwärtsbewegung gekennzeichnet ist. Ende der 90er Jahre gab es zwar einen Anstieg(1998: 22,8%, 1999: 24,0%, 2000: 24,3%), doch anschließend sank die Steuerquote wieder auf das Niveau von 1991(2004: 21,9%, 1991: 22,1%). Demnach ist die Abgabenquote in Deutschland international keinesfalls auffällig und sie ist im Zeitverlauf auch nicht angestiegen; als kritik- und reformbedürftig gilt vor allem die Diskrepanz zwischen hohen(bzw. durchschnittlichen) Steuersätzen und unterdurchschnittlichen Steuereinnahmen. Dagegen ist die Belastung des Faktors Arbeit besonders groß. Die Sozialabgabenquote(Sozialbeiträge in Prozent des BIP) liegt mit 16,8% über dem EU-15-Durchschnitt(13,1%) und über dem Wert Frankreichs(16,3%). Allerdings gilt auch hier: Ein Wachstum der Sozialbeiträge ist seit 1995 nicht mehr zu beobachten, vielmehr ging die Quote zwischen 1997(18,1%) und 2004(16,8%) zurück. Die gesamte Abgabenlast – Steuer- und Sozialabgabenquote zusammengenommen – liegt mit 38,7% (2004) unter dem EU-15-Durchschnitt(39,6%). Tabelle 2: Gesamtausgaben des Staates in% des BIP(„Staatsquote“) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Deutschland 46,3 47,2 48,2 47,9 54,8 49,3 48,4 48,0 48,1 Frankreich 49,8 50,8 51,9 54,6 54,3 54,5 54,5 53,7 52,7 52,6 Schweden 72,4 70,3 67,1 64,8 62,5 60,3 59,8 Großbritannien 42,2 44,0 46,1 46,1 54,3 45,0 43,1 41,5 40,2 39,6 EU-15 52,5 50,2 48,5 47,6 47,1 26 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Deutschland 45,1 47,6 48,1 48,4 46,9 46,8 Frankreich 51,6 51,6 52,6 53,7 53,6 54,2 Schweden 56,8 Großbritannien 39,8 EU-15 45,6 56,5 40,8 46,6 57,9 41,5 47,1 58,2 43,2 47,9 56,7 43,9 47,7 56,5 45,5 47,6 QUELLE: Eurostat Datenbank 2006 Die„Verschlankung“ des Staates im Sinne einer Verringerung der Ausgaben(bzw. Aufgaben) ist eine legitime Forderung, und die politische Diskussion hierüber ist sicher notwendig. Dementsprechend gibt es auch eine anhaltende Debatte über den Umfang der Staatsaufgaben und-ausgaben, die Steuerpolitik sowie die Struktur und Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme. Die Steuerpolitik gehört heute zu den zentralen politischen Themen in Deutschland. Der Schwerpunkt der öffentlichen Diskussion und Politik hat sich dabei in den letzten Jahren deutlich verschoben – und zwar, trotz der aktuellen Mehrwertsteuererhöhung, in Richtung Reduzierung der Gesamtsteuerlast oder zumindest der Belastung von Gewerbeeinkommen(vgl. z.B. Ganghof 2004). Die schwierige Frage der Finanzierung der Sozialversicherungssysteme steht praktisch seit Jahren ständig ganz oben auf der politischen Agenda. Allerdings haben diese Fragen vor allem etwas mit politischen Prioritäten und grundlegenden Fragen der(Sozial-)Staatsentwicklung zu tun, und zunächst wenig mit der Bürokratieproblematik im engeren Sinne. Tabelle 3: Steuereinnahmen des Staates in% des BIP(„Steuerquote“) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Deutschland 22,1 22,4 22,5 22,4 22,0 22,5 22,3 22,8 24,0 24,3 22,8 22,4 22,4 21,9 Frankreich 23,0 23,2 22,7 23,1 23,8 23,6 24,9 25,5 27,6 29,3 27,7 27,4 26,7 26,4 27,0 Schweden 36,1 36,4 35,4 36,9 37,6 38,3 40,3 38,6 36,3 34,8 35,7 36,4 Großbritannien EU-15 29,1 29,2 27,9 26,8 27,4 28,2 25,0 27,9 25,6 28,6 26,2 29,6 27,1 30,0 27,8 30,4 27,8 30,3 27,1 29,0 26,6 28,5 26,5 29,1 26,6 QUELLE: Eurostat Datenbank 2006 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 27

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Tabelle 4: Sozialbeiträge in% des BIP(„Sozialabgabenquote“) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Deutschland 15,9 16,3 16,8 17,1 17,3 17,9 18,1 17,8 17,6 17,3 17,1 17,1 17,2 16,8 Frankreich 18,5 18,5 18,7 18,8 18,6 18,6 18,6 18,1 16,1 16,3 16,1 16,1 16,2 16,4 16,3 Schweden 12,8 12,6 13,0 14,1 13,8 13,9 12,6 14,4 14,7 14,6 14,2 13,9 Großbritannien EU-15 6,8 6,8 6,7 6,8 6,8 6,8 14,1 6,7 14,4 6,8 14,2 6,7 13,3 6,8 13,2 6,9 13,1 6,9 13,0 6,8 12,9 7,5 13,2 7,7 13,1 QUELLE: Eurostat Datenbank 2006 Tabelle 5: Steuern und Sozialabgaben in% des BIP(„Steuer- und Abgabenquote“) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Deutschland 39,3 39,5 39,3 40,4 40,4 40,7 41,6 41,7 39,9 39,5 39,6 38,7 Frankreich 41,6 42,1 41,9 43,2 43,4 43,3 44,4 43,5 43,2 42,7 42,7 43,1 Schweden 48,9 49,0 48,4 50,9 51,4 52,2 52,9 53,0 51,0 49,4 49,9 50,3 Großbritannien EU-15 34,9 39,1 34,6 40,0 35,3 40,3 36,3 40,4 36,7 40,9 37,3 40,8 37,2 40,0 35,8 39,5 36,0 39,6 36,7 39,6 QUELLE: Eurostat Datenbank 2006 Größe des Öffentlichen Dienstes Ein traditioneller Bestandteil der Bürokratiekritik bezieht sich in der Dimension„zu viel Staat“ auf den Umfang des öffentlichen Sektors, d.h. vor allem auf die Größe des öffentlichen Dienstes. Die immer wieder gern beschworene„aufgeblähte staatliche Bürokratie“ vermischt sich dabei mit der Kritik an dem Status und dem Verhalten von Beamten. Die quantitative Dimension dieser Kritik steht allerdings in deutlichem Widerspruch zu den empirischen Fakten: Weder verfügt Deutschland über einen im internationalen Ver28 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH gleich übermäßig großen öffentlichen Sektor, noch ist der engere Bereich des in staatlichen Behörden beschäftigten Personals überdurchschnittlich dimensioniert, sondern eher durchschnittlich bis unterdurchschnittlich groß. Im internationalen Vergleich entspricht der Anteil des öffentlichen Dienstes an der Gesamtbevölkerung dem Durchschnitt, er liegt bei etwas über 3%(Luxemburg liegt mit etwa 5% an der Spitze, Litauen mit etwa 2% am unteren Ende). 13 Der Anteil öffentlich Beschäftigter an der Gesamtzahl der Erwerbspersonen liegt heute in Deutschland international im unteren Mittelfeld(10,7% für das Jahr 2000 nach Angaben der OECD; Berechungen auf Grundlage von Daten des Statistischen Bundesamtes ergeben leicht höhere Werte: 12,2% für das Jahr 2000 sowie 11,5% für das Jahr 2004). 14 Dieser Anteil ist nicht nur niedriger als in Ländern wie Dänemark, Schweden oder Frankreich, sondern liegt auch unterhalb der Quote der USA(14,1%) – wobei die Zahlen Anfang der 1990er Jahre noch annähernd gleich waren(vgl. Tabelle A.1). Mit Blick auf die Entwicklungstendenz ist ein Wachstum der öffentlichen Verwaltung in Deutschland seit spätestens Anfang der 1990er Jahre nicht mehr festzustellen. Das Wachstum des öffentlichen Dienstes fand vorwiegend in der Zeit von 1950 bis Mitte der 1970er Jahre statt. 15 Seit Ende der 70er/Anfang der 80er Jahre fl acht die Wachstumskurve ab, um dann – nach einem sprunghaften Anstieg in Verbindung mit der deutschen Vereinigung 1990 – ins Negative zu drehen. Seit 1991 gibt es einen kontinuierlichen Personalabbau, bei dem bis zum Jahr 2004 etwa 31% der Beschäftigten im öffentlichen Dienst abgebaut wurden. 16 Heute ist der Umfang der öffentlichen Beschäftigung unter das Niveau von 1989 zurückgegangen. 17 Im Verhältnis zur Gesamtzahl der Erwerbspersonen liegt der Anteil der im öffentlichen Dienst Beschäftigten heute unter dem Niveau von 1960(12,0% im Jahr 1960 zu 11,5% im Jahr 2004). Auch wenn man die öffentliche Beschäftigung im Verhältnis zur Gesamtbevölkerung betrachtet, liegt der Anteil heute 13 Bundesministerium des Innern(2004: 17) 14 Diese Unterschiede in den Daten beruhen auf unterschiedlichen Erfassungsmethoden für die Beschäftigtenzahlen. 15 In der Statistik wird zwischen unmittelbarem und mittelbarem öffentlichem Dienst unterschieden. Zum unmittelbaren öffentlichen Dienst zählen Ämter, Behörden, Gerichte und rechtlich unselbstständige Einrichtungen des Bundes und der Länder, Gemeinden/Gemeindeverbände, Zweckverbände und das Bundeseisenbahnvermögen(ehemals Bundesbahn) sowie die ehemalige Bundespost. Zum mittelbaren öffentlichen Dienst werden die Bundesagentur für Arbeit, die Deutsche Bundesbank, Sozialversicherungsträger unter Aufsicht des Bundes bzw. der Länder und rechtlich selbstständige Einrichtungen in öffentlich-rechtlicher Rechtsform gezählt(Statistisches Bundesamt 2005). Soweit nicht anders angegeben, beziehen sich die Daten in diesem Aufsatz auf die Gesamtbeschäftigten(unmittelbar und mittelbarer öffentlicher Dienst). 16 Von 6,7 Mio. Beschäftigten(Voll- und Teilzeit) im Jahr 1991 auf 4,7 Mio. Beschäftigte im Jahr 2004 (Statistisches Bundesamt 2006). 17 Im Jahr 1989 waren im alten Bundesgebiet 4,9 Mio. Personen im öffentlichen Dienst beschäftigt. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 29

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH unter dem Niveau von 1970(5,7% im Jahr 2004 zu 6,4% im Jahr 1970). In absoluten Zahlen liegt die öffentliche Beschäftigung mit 4,6 Mio.(Anzahl der Beschäftigten inklusive Teilzeitbeschäftigter, entspricht 4,1 Mio.„Vollzeitäquivalente“) heute etwa auf dem Niveau des Jahres 1980. Lediglich im Bereich des mittelbarer Öffentlichen Dienstes(u.a. Bundesagentur für Arbeit, Sozialversicherungsträger(seit 2005 einschließlich Betriebskrankenkassen, Bundesbank) ist noch ein Wachstum zu verzeichnen. Kritische Beobachter könnten einwenden, dass dieser Rückgang vorwiegend auf das Konto der umfassenden Privatisierungen auf allen staatlichen Ebenen geht. In der Tat haben die Privatisierungsmaßnahmen insbesondere auf Bundesebene einen erheblichen Ein fl uss auf den Umfang der öffentlichen Beschäftigung. Vor allem die Privatisierung von Bahn und Post, mit ca. 0,8 Mio. Beschäftigten, sowie die Verkleinerung der Bundeswehr schlagen auf Bundesebene erheblich zu Buche. Auf Bundes- und insbesondere auf Landes- und Kommunalebene wurden aber auch im Verwaltungsbereich Personalreduzierungen im erheblichen Umfang durchgeführt. Mit Blick auf die Bundesebene ist zudem hervorzuheben, dass der Personalanteil des Bundes an den öffentlichen Beschäftigten im internationalen Vergleich ohnehin immer gering war. 18 Der Anteil des Bundes(ohne mittelbaren öffentlichen Dienst) an der Gesamtzahl der Erwerbspersonen lag seit 1960 nie über 2,1% und liegt im Jahr 2004 mit 1,2% unter dem Niveau von 1960(1,2%). Das Wachstum der öffentlichen Beschäftigung bis in die 70er Jahre fand vor allem in den Dienstleistungsbereichen auf Landes- und Kommunalebene statt, insbesondere im Bildungsbereich, der mittlerweile über 30% des unmittelbaren öffentlichen Dienstes in Deutschland ausmacht(1960 noch 18%, Angaben beziehen sich auf die Gesamtzahl der Vollzeitbeschäftigten). Von den 4,1 Millionen Beschäftigten(Vollzeitäquivalente) im öffentlichen Dienst Deutschlands im Jahr 2004 fallen etwa 1,2 Millionen auf den Bereich Bildung, Wissenschaft und Kultur. Die typischen deutschen Beamten sind heute Lehrer(781.111 Beschäftigte an Schulen), Polizisten(268.275 Beschäftigte bei der Polizei) oder Richter(118.238 Beschäftigte an ordentlichen Gerichten und bei der Staatsanwaltschaft). Zu den größten Verwaltungsbereichen gehört die Finanzverwaltung mit 229.940 Beschäftigten(alle Angaben für das Jahr 2004, Vollzeitäquivalente 19 , siehe Tabelle A.7). 18 So machten 1999 die öffentlichen Angestellten auf der Ebene des Zentralstaates in Frankreich rund 55% der Gesamtbeschäftigen aus und in den USA immerhin noch 14%; dagegen waren es 2002 in Deutschland lediglich 11%(letztes verfügbares Jahr, OECD 2002: 9-10). 19 Der Begriff“Vollzeitäquivalente“ bezeichnet die Berechnung der Stellenzahl unter Einschluss der Teilzeitstellen, wobei diese zu Vollzeitstellen addiert werden. Beispielsweise ergeben zwei Teilzeitstellen mit einer Arbeitszeit von 50% ein„Vollzeitäquivalent“. 30 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Ein übermäßiges bürokratisches Wachstum hat es auf Bundesebene – wie in der allgemeinen Verwaltung 20 insgesamt – nie gegeben, daher ist auch das Reduzierungspotenzial vergleichsweise gering. Die geringe„Kop fl astigkeit“ des öffentlichen Dienstes in Deutschland wird auch mit Blick auf die Bundesministerien deutlich. Laut Statistischem Bundesamt waren zum 30.06.2005 in den 14 Bundesministerien(inklusive Bundeskanzleramt) 19.440 Personen beschäftigt(23.599 in allen„Obersten Bundesbehörden“ 21 ). Dabei ist die Entwicklung des Personalkörpers in den einzelnen Ministerien durchaus unterschiedlich. Bundeskanzleramt und Justizministerium haben kaum relevante Veränderungen durchlaufen, im Bundesinnenministerium ist ein wellenförmiger Verlauf, mit zuletzt wieder aufsteigender Tendenz, zu beobachten, im Auswärtigen Amt ein moderater Wachstumstrend und im Finanzministerium ein Personalzuwachs in der ersten Hälfte der 90er Jahre. Alle diese Veränderungen haben vor allem etwas mit der Umgestaltung der Portfolios der Ministerien und der Reduzierung ihrer Anzahl zu tun – insgesamt ist jedoch kein wesentlicher Personalzuwachs in den Bundesministerien zu beobachten. Dass es in Deutschland in der Verwaltung zumindest im internationalen Vergleich keinen „Wasserkopf“ gibt, zeigt sich auch am Anteil der Top-Bürokraten(in Deutschland die Besoldungsgruppe B auf Bundesebene), die Hood und Lodge(2006: 10) international verglichen haben. Bereits der Vergleich der Gesamtzahl von 1.504„Top-Bürokraten“ in Deutschland gegenüber 7.000(USA), 4.450(UK), 5.000(Frankreich) zeigt, dass wir es in Deutschland mit einer„schlanken Spitze“ der Bürokratie zu tun haben. Im Verhältnis zur Gesamtbevölkerung ergibt sich für Deutschland ein Wert von 0,00018 – der mit Abstand niedrigste Wert der sieben betrachteten Länder(USA: 0,00024, UK: 0,00076). Während die föderale Struktur Deutschlands die Unterschiede zu Großbritannien erklären kann, zeigt sich im Vergleich zu den USA, dass auch für einen Bundesstaat die Ebene der TopBürokraten eher„schlank“ ausfällt. Eine andere Studie derselben Autoren bestätigt diese Zahlen durch eine qualitative Analyse: In einem Vergleich von Politikformulierungspro20“Allgemeine Dienste” ist eine Kategorie der Funktionskennziffern der Haushaltssystematik und umfasst u.a. politische Führung und zentrale Verwaltung(u.a. alle Bundes- und Landesministerien, Statistische Ämter, Verwaltungsämter), Auswärtige Angelegenheiten(Vertretungen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland), Verteidigung(Bundeswehr und Wehrverwaltung), Öffentliche Sicherheit und Ordnung(u.a. Katastrophenschutz und Innere Sicherheit, inkl. Polizei und Bundespolizei) sowie die Institutionen des Rechtsschutzes(u.a. Gerichte, Staatsanwälte) und der Finanzverwaltung(Zollverwaltung, Vermögensverwaltung), für eine Übersicht siehe Statistisches Bundesamt(2005). 21 Neben den Bundesministerien gehören hierzu der Deutsche Bundestag, Bundespräsident und Bundespräsidialamt, der Bundesrat, Bundesverfassungsgericht und Bundesrechnungshof. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 31

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH zessen der Wirtschaftsministerien des Vereinigten Königreichs und Deutschlands zeigt sich, dass in Deutschland deutlich weniger Ministerialbürokraten in die Politikentwicklung und-koordination eingebunden sind als im Vereinigten Königreich(Hood/Lodge 2002). Die in letzter Zeit immer öfter geäußerte Kritik an den sog.„handwerklichen Fehlern“ der Politikformulierung könnte also eher etwas mit Unter- als mit Überbürokratisierung unserer Ministerialbürokratie zu tun haben. Diese Entwicklung der Größe des öffentlichen Sektors ist Ergebnis einer aus heutiger Sicht schon fast als chronisch zu bezeichnenden Personalreduzierungspolitik. Während seit den gescheiterten Versuchen zur Reform des öffentlichen Dienstrechts Mitte der 70er Jahre nur noch minimal-invasive Veränderungen des Beamten- und Dienstrechts vorgenommen wurden(Elemente leistungsorientierter Bezahlung, Öffnung der Beamtenbesoldung), führen Kommunen, Länder und der Bund seit Anfang der 90er Jahre teilweise umfassende Programme der Personalreduzierung durch. Angesichts der durch das öffentliche Dienstrecht eingeschränkten Handlungsfähigkeit der öffentlichen Arbeitgeber erfolgen diese Personalreduzierungen inkrementell, d.h. frei werdende Stellen werden nicht wieder besetzt. Auf Bundesebene besteht seit 1993 eine haushaltsgesetzliche Einsparvorgabe von 1,5% pro Jahr, die grundsätzlich für alle Ressorts gilt. Und auch auf Landesebene sind für die kommenden Jahre weitere Personaleinsparungen geplant. In Brandenburg sollen beispielsweise in den Jahren 2005 bis 2010 8.212 Stellen in der Landesverwaltung abgebaut werden, so dass sich der Bestand auf knapp 49.400 Stellen reduziert. Im Jahr 2000 umfasste das Landespersonal noch 66.000 Stellen. 22 Zugespitzt könnte man sagen, dass die eklatanten De fi zite im Bereich des Personalmanagements in Deutschland – die durch die immer noch vorhandenen Verkrustungen im Bereich des Beamtenrechts und auch des öffentlichen Tarifrechts bedingt sind, wie auch durch eine unsägliche Tradition, Personalmanagement mit Personalrecht zu verwechseln(siehe die Herkunft der Verantwortlichen in den zuständigen Einheiten) – durch eine um so rabiatere und undifferenzierte Personalkürzungspolitik kompensiert werden. Personal ef fi zient und effektiv zu führen, ist offenbar erheblich schwieriger, als Personal zu kürzen. Dieses Vorgehen der inkrementellen Personalreduzierung ist vielfach kritisiert worden, insbesondere dafür, dass dadurch Neueinstellungen von jungem und damit möglicherweise innovationsoffenerem und leistungsfähigem Personal stark eingeschränkt 22 Pressemeldung des Ministeriums der Finanzen„Kabinett beschließt Etatentwurf für 2007 und Fortschreibung der Personalbedarfsplanung bis 2010“, 20.06.2006, www.mdf.brandenburg.de/cms/detail. php?id=259721&_siteid=7 32 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH wird oder dass die„natürliche Fluktuation“ kaum einer strategischen, am Aufgabenbedarf ansetzenden Personalentwicklung entspricht. Ingesamt ist aber zu betonen, dass es eine„aufgeblähte Bürokratie“ in Deutschland nicht gibt, und eigentlich auch nie gegeben hat, denn das Wachstum des öffentlichen Sektors fand am stärksten in Dienstleistungsbereichen außerhalb der Kernverwaltung statt. Selbstverständlich sollte weiterhin über den notwendigen Umfang des öffentlichen Sektors politisch diskutiert werden und das vermutlich an einigen Stellen noch vorhandene Rationalisierungspotenzial voll ausgeschöpft werden. Ebenso ist aber eine intensive Debatte über die arbeitsrechtliche Stellung öffentlich Beschäftigter, d.h. über das Dienst- und Tarifrecht insgesamt und insbesondere über die Voraussetzungen einer modernen Personalführung notwendig. Entsprechendes gilt für andere Themen der Personalsteuerung und-entwicklung, wie beispielsweise über das Für und Wider leistungsorientierter Bezahlung oder damit verbundener Fragen der Beförderungssysteme. Diese Diskussion sollte aber auf Grundlage der empirischen Fakten über Größe und Struktur der öffentlichen Beschäftigung geführt werden. Dazu gehört auch, sich von der Vorstellung zu verabschieden, dass eine hohe Staatsquote etwas mit der Größe des öffentlichen Sektors zu tun haben muss. 400% 350% 300% 250% 200% 150% 100% 50% 0% Unmittelbarer öffentlicher Dienst Bund Gemeinden/ Gv. Deutsche Bundes-/ Reichsbahn Mittelbarer öffentlicher Dienst Länder Zw eckverbände Deutsche Bundespost 100,00% 335,42% 239,04% 158,59% 144,25% 120,51% 90,61% 13,45% 0,00% 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 QUELLE: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 Reihe 6, 2005; Mikrozensus Abbildung 2: Entwicklung der Beschäftigung im öffentlichen Dienst, absolute Zahlen, indiziert, 1970= 100 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 33

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH % der Erwerbstätigen 20,0 19,0 18,0 17,0 16,0 15,0 14,0 13,0 12,0 11,0 10,0 1960 13,4 1965 14,9 1970 17,0 1975 18,2 17,3 16,8 14,9 13,4 13,1 Beschäf tigung im gesamten öf f entlichen Dienst 1980 1985 Jahr 1990 1995 2000 2005 QUELLE: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 Reihe 6, 2005; Mikrozensus Abbildung 3: Anteil der Beschäftigten im öffentlichen Dienst an der Gesamtbeschäftigung(Erwerbstätige) 300% 250% 200% 150% 100% 50% 0% Unmittelbarer öffentlicher Dienst Bund Gemeinden/ Gv. Deutsche Bundes-/ Reichsbahn Mittelbarer öffentlicher Dienst Länder Zw eckverbände Deutsche Bundespost 100,00% 244,10% 173,97% 115,41% 104,98% 87,70% 65,94% 9,79% 0,00% 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 QUELLE: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 Reihe 6, 2005; Mikrozensus Abbildung 4: Entwicklung der Beschäftigung im öffentlichen Dienst als Anteil an den Erwerbstätigen, indiziert, 1970= 100 34 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH 3.3 Zu viel Regulierung Anzahl von Regelungen Die Kritik an„zu viel Regulierung“ richtet sich, wie einleitend bereits angemerkt, zunächst häu fi g auf die Anzahl von(neuen) Rechtsvorschriften. Stichworte sind hier die „ungebremste Regelungswut“ oder die„Normen fl ut“. In diesem Zusammenhang genannte Indikatoren sind insbesondere die Anzahl der verabschiedeten Gesetze und untergesetzlichen Normen, z.T. im Verhältnis zu den im selben Zeitraum abgeschafften Rechtsnormen, aber auch der Umfang von Gesetzesblättern: „In den sechziger Jahren hatte das Bundesgesetzblatt einen durchschnittlichen Umfang von 1440 Seiten im Jahr, seit Anfang dieses Jahrzehnts sind es annähernd 3200 Seiten. Anders gesagt: Seit 1999 hat die Bundesregierung 122 Gesetze und 178 Verordnungen mehr erlassen als abgeschafft.“ 23 Verlässliche Daten liegen vor allem bezüglich der Anzahl der Gesetze vor – wobei man hier auf die vorliegenden wissenschaftlichen Untersuchungen zurückgreifen muss, da die Normtätigkeit kein Teil der üblichen internationalen Statistiken ist. Der internationale Vergleich wird auch durch unterschiedliche Wahlperioden und die daran gekoppelte Zählung von Gesetzen erschwert. Gleichwohl sind grobe Tendenzen recht deutlich erkennbar, beispielsweise wenn die Zahlen für Deutschland mit denen des Vereinigten Königreichs und Schwedens verglichen werden. Und hier zeigt sich tatsächlich, dass der Bundestag deutlich mehr Gesetze verabschiedet als das House of Commons im Vereinigten Königreich oder der Schwedische Reichstag. Zwischen den Jahren 1987 und 2005 hat der Bundestag 2.401 Gesetze verabschiedet, im Vereinigten Königreich waren es zwischen 1988 und 2005 dagegen nur 837 Gesetze, in Schweden 935. Tabelle 6: Gesetzgebungstätigkeit im Vereinigten Königreich, in Schweden und Deutschland Jahre 1990-1994 1994-1998 1998-2002 2002-2005 *1990-1993 **1999-2002 Vereinigtes Königreich 228 227 154 127 Schweden Deutschland 291* 507 292 566 169** 559 k.A. 400 QUELLEN: Siehe Tabellen A.8 und A.9 im Anhang 23 Die Zeit vom 05.01.2006, online: http://www.zeit.de/2006/02/B_9frokratieabbau_D?page=all(Zugriff 25.07.2006) FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 35

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH In der Bundesrepublik Deutschland galten 2003 etwa 2.200 Bundesgesetze und 3.100 Bundesrechtsverordnungen, hinzu kamen mehrere Hundert Landesgesetze und-verordnungen sowie kommunale Satzungen. Allerdings sei davor gewarnt, aus diesen Daten eine grundsätzlich höhere„Regelungswut“ in Deutschland abzuleiten. Zunächst stellt sich die Frage, ob sich diese Tendenz auch auf der Ebene der untergesetzlichen Normen wieder fi ndet. So ist davon auszugehen, dass das Verhältnis zwischen Gesetzen und untergesetzlichen Normen, insbesondere Verordnungen, im internationalen Vergleich deutliche Unterschiede aufweist. Während es in Deutschland laut Statistischem Bundesamt rund 2.000 Bundesgesetze und 3.000 Verordnungen gibt, hat beispielsweise Österreich 4.195 Verordnungen bei 1.625 Gesetzen (entspricht einem Verhältnis von 2,6 Verordnungen pro Gesetz gegenüber 1,5 in Deutschland) .24 Eine wesentliche Ursache für die relativ starke Gesetzestätigkeit in Deutschland liegt darin, dass hier besondere institutionelle Anreize zur detaillierten und häu fi g gesetzlichen Regulierung des Verwaltungshandelns bestehen, die im Zusammenhang mit der spezi fi schen Arbeitsteilung zwischen den staatlichen Ebenen im so genannten Verwaltungsföderalismus stehen: Da der Bund nur in wenigen Bereichen über eine eigene Vollzugsverwaltung verfügt und die Politikimplementation überwiegend bei Landes- und Kommunalbehörden liegt, bestehen Anreize zu einer möglichst detaillierten Regulierung des Verwaltungshandelns, um einen Vollzug im Sinne des politischen Willens zu gewährleisten. Eine wichtige Rolle spielen dabei selbstverständlich auch Kultur und Institutionen des deutschen Rechtsstaates, beispielsweise die Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts, nach der wesentliche staatliche Eingriffe durch das Parlament selbst getroffen werden müssen und daher einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, sowie der im internationalen Vergleich einzigartige Rechtsschutz durch Verwaltungsgerichte(vgl. z.B. Wollmann 2000). Allerdings lässt sich aus den Daten zur Gesetzgebung im Zeitverlauf keine Tendenz zur zunehmenden Regulierungstätigkeit des Bundes ableiten. Anfang und Mitte der 1990er Jahre hat es einen – im Kontext der deutschen Vereinigung und der Transformationsphase in Ostdeutschland nachvollziehbaren – Wachstumstrend bei der Anzahl neuer Gesetze gegeben. Aber die Zahlen haben sich seit dem Jahr 2000 wieder etwa auf dem 24 Rechtsinformationssystem des Bundeskanzleramtes, www.ris.bka.gv.at/bundesrecht. 36 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Niveau der späten 80er Jahre eingependelt. Wie Fliedner(2001: 4–5) zeigt, hat es solche Wellenbewegungen in der Geschichte der Bundesrepublik immer wieder gegeben, und diese lassen sich auch plausibel aus der geschichtlichen Entwicklung heraus erklären. Der zunehmende Umfang der Gesetzesblätter ist übrigens auch auf die häu fi gen Gesetzesänderungen zurückzuführen, die dazu führen, dass bei der Verkündung eines womöglich nur in Details oder Teilen geänderten Gesetzes dieses nochmals komplett abgedruckt wird. Die Anzahl der Rechtsnormen war immer wieder zentraler Gegenstand von Initiativen zum„Bürokratieabbau“ und zur„Deregulierung“(vgl. Jann/Wewer 1998). Bis heute gehört die Reduzierung des Bestandes an Gesetzen und Verordnungen zu den wichtigsten Ansätzen einer Entbürokratisierungspolitik auf Bundes- und Länderebene. Zwei Vorgehensweisen sind dabei zu beobachten.„ Rechtsbereinigung“ kann durch(oft externe oder „gemischte“) Expertenkommissionen erfolgen, die den Bestand an Rechtsnormen nach veralteten oder über fl üssigen Regulierungen durchforsten. Ergebnisse der Arbeit dieser Kommissionen waren häu fi g Vorschlagslisten zur Rechtsbereinigung, die dann mehr oder weniger konsequent umgesetzt wurden. Ein zweiter Ansatz besteht in der Vorgabe von Reduzierungszielen an einzelne Ministerien bzw. der Formulierung eines Gesamtreduzierungsziels, das dann durch die einzelnen Ministerien umgesetzt werden soll. Eine weitere Variante ist die„Deckelung“ der Anzahl der Regulierungen auf eine bestimmte Anzahl. Auch die Befristung von Gesetzen und/oder Verordnungen(„Sunset Legislation“) wird in unterschiedlichsten Varianten insbesondere in den Ländern eingesetzt(vgl. dazu Wegrich/Jann/van Stolk/Shergold 2005). Mit den uns vorliegenden Daten können wir die Wirksamkeit dieser Instrumente in Bezug auf den Gesamtbestand an Regulierungen auf Länderebene nicht gesichert einschätzen. Ohnehin ist die Aussagekraft von Indikatoren wie die Anzahl der Gesetze für„Bürokratisierung“ kritisch zu betrachten. Zunächst handelt es sich bei der ganz überwiegenden Anzahl verabschiedeter Gesetze um Änderungen bestehender Gesetze, die an aktuelle Bedingungen angepasst werden(sollen). Auch sagt die Anzahl der Gesetze nichts über deren Qualität oder die mit ihnen verbundenen„bürokratischen Lasten“ aus. So hat eine Untersuchung der Landesgesetze und Verordnungen des Landes Brandenburg nach der Methode des so genannten„Standardkosten-Modell Quick Scans“ ergeben, dass von den 1.327 Gesetzen und Verordnungen des Landes nur 148 Normen Informationsp fl ichten – und zwar 316 – enthalten(Fischer 2006). 25 25 Nicht bzw. nur zum Teil in diese Untersuchung einbezogen(sondern gesondert untersucht) wurden die Landesbauordnung und das Wassergesetz, die beide Informationspflichten enthalten. Inklusive dieser beiden Gesetze sind es also 150 Rechtsnormen mit Informationspflichten. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 37

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Dass die Quantität von Normen nicht als(negativer) Qualitäts- oder Bürokratisierungsindikator funktioniert, lässt sich auch mit Blick auf die Entwicklung der DIN-Normen diskutieren: Es gibt heute rund 30.000 DIN-Normen, die wirtschaftliches Handeln regulieren, jährlich kommen ca. 500 dazu und über 2.000 werden novelliert. Niemand beklagt sich über die Anzahl und Komplexität der neuen Regulierungen, den Gesamtbestand an Vorschriften oder den ungebrochenen Wachstumstrend– weil deren Bedeutung für eine hoch entwickelte und international konkurrenzfähige Wirtschaft unstrittig ist. In der Bürokratiediskussion sollen dagegen Zahlen wie ca. 120 Bundesgesetze pro Jahr„ungebremste Normen- und Regelungs fl ut“ belegen. Anzahl DIN-Normen 35.000 30.000 Anzahl DIN-Normen 29.583 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 8.462 7.807 9.452 15.299 18.739 20.566 20.988 23.476 25.560 10.149 11.276 0 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 Jahr 1985 1990 1995 2000 2005 QUELLE: Geschäftsberichte 1953-2005 des DIN- Deutschen Instituts für Normung e.V., eigene Auszählung. Abbildung 5: Anzahl gültiger DIN-Normen Materielle Regelungsebene: Standards Bei der materiellen Regelungsebene geht es um die inhaltlichen Standards, die durch Gesetze, Verordnungen und sonstige Rechtsvorschriften gesetzt werden, etwa im Arbeits, Umwelt- oder Denkmalschutz. Beispielsweise stellen im Umweltschutz niedrige Grenzwerte(wie im Trinkwasserschutz der EU) hohe inhaltliche Standards dar. Wissenschaftlich abgesicherte Aussagen über das Regulierungsniveau in Deutschland im internationalen Vergleich, die über einzelne Sektoren hinausgehen, sind überraschend rar. Zwar liegen, wie oben diskutiert, eine Reihe von Indizes und Rankings vor, die entsprechend der Stereotypen Deutschland meist ein überdurchschnittliches Regulierungsniveau attestieren, mit 38 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH entsprechenden negativen Folgen für die wirtschaftliche Dynamik. Allerdings sind diese Indizes und Studien kaum untereinander vergleichbar, sondern folgen mit Blick auf die Selektion von Sektoren jeweils einer eigenen Rationalität. Die Auswahl der Sektoren ist mit Blick auf die materielle Regelungsebene aber ein entscheidender Punkt. Denn Deutschland zeichnet sich durch eine besonders hohe Regulierungsdichte in bestimmten Bereichen, insbesondere bei der Regulierung des Arbeitsmarktes, aus. Welchen Effekt die vielfach empfohlene Deregulierung des Arbeitsmarktes, beispielsweise die Lockerung des Kündigungsschutzes, auf den Arbeitsmarkt und die Wachstumsdynamik hat, bleibt dabei wissenschaftlich wie politisch durchaus umstritten. In den genannten Rankings und Vergleichsstudien spielen andere Regulierungssektoren eine überraschend geringe Rolle, insbesondere die hohe Regulierungsdichte im Dienstleistungs- und Handwerksbereich, aber auch im Bereich der sog.„freien Berufe“, also z.B. bei den Apothekern, Anwälten, Notaren. Gleichermaßen wird die im internationalen Vergleich eher geringe Regulierung im Telekommunikations- und Energiebereich bei den genannten Indizes überhaupt nicht berücksichtigt. Weniger überraschend ist vielleicht, dass die geringe Regulierungsdichte im Bereich des Nichtraucherschutzes lange Zeit kein Gegenstand dieser Diskussionen war – obgleich anekdotische Evidenz darauf hindeuten könnte, dass das geringe Schutzniveau in öffentlichen Räumen, wie auf Flughäfen oder in Gaststätten, internationalen Eliten negativ auffällt und möglicherweise das„Geschäftsklima“ und damit die Investitionsbereitschaft einschränken könnte. Letztgenannter – nicht ganz ironiefreier – Punkt soll vor allem eines verdeutlichen: Die Wirkungsmechanismen eines bestimmten materiellen Regulierungsniveaus auf die wirtschaftliche Dynamik sind äußerst komplex und unsicher, und auch wissenschaftlich viel uneindeutiger als es in manchen Diskussionen suggeriert wird. So muss ein hohes Regulierungsniveau nicht zwangsläu fi g hinderlich für wirtschaftliche Dynamik sein.(siehe das Beispiel der DIN-Normen oben, die ja ein deutscher Exportschlager sind). In der wissenschaftlichen Diskussion haben sich die Begriffe„Regulierung für Wettbewerb“ und„Marktschaffende Regulierung“ eingebürgert, um zu verdeutlichen, dass in manchen Sektoren effektive staatliche Regulierung sogar eine zentrale Voraussetzung für funktionierenden Wettbewerb ist – dieser Zusammenhang wurde insbesondere im Telekommunikations- und Energiebereich in den letzten Jahren deutlich. In einem internationalen Vergleich dürfte Deutschland im Energiesektor als eher schwach reguliertes Land hervorgehen. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 39

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Versuche, die„Dichte“ materieller Regulierung jenseits inhaltlicher Bewertungen mit Hilfe abstrakterer Verfahren zu messen, sind bisher rar und nicht im internationalen Vergleich angewandt worden. Ein Beispiel für eine solche Messung ist der Regulierungsdichte-Index(Ledergerber u.a. 1998; Koch 2003). Er basiert auf einer Einteilung der vorhandenen Rechtsnormen in verschiedene Kategorien von Instrumenten politischer Steuerung mit verschiedenen Eingriffsintensitäten, die von Informationsp fl ichten mit der geringsten bis hin zu Bewilligungen mit der höchsten Eingriffsintensität reicht. Grundannahme ist dabei, dass eine steigende Eingriffsintensität mit höheren Erfüllungskosten für den Adressaten einhergeht. Als Ergebnis erhält man zunächst einen zahlenmäßigen Überblick über die bestehende Regulierung, nach Branchen und Instrumenten(Kategorien) aufgeschlüsselt. Anschließend lässt sich durch die Gewichtung der einzelnen Kategorien (Punktwerte) ein spezi fi scher Regulierungsdichte-Index berechnen, der für einen Sektor, eine Branche oder als Gesamtscore bspw. für ein Land erstellt wird. Doch auch die Ergebnisse eines solchen Index, wie er exemplarisch für einige Branchen in der Schweiz angewandt wurde, vermögen nur ein sehr unzureichendes Bild über das materielle Niveau der Regulierung und ihrer Wirkung zu geben. Zwar ermöglicht er einen Vergleich der verwendeten Regulierungsinstrumente, doch auch hier ist die Verbindung zwischen Index und tatsächlicher Wirkung auf die Adressaten der Regulierung nur auf Annahmen gestützt. Insgesamt besteht damit keine verlässliche Basis für Einschätzungen über das materielle Regulierungsniveau in Deutschland im internationalen Vergleich. Mit Blick auf die fortschreitende Regulierungstätigkeit der EU ist eher anzunehmen, dass jenseits des häu fi g diskutierten Arbeitsmarktes und einiger Branchenregulierungen(Handwerker, Apotheker, Notare) sich Unterschiede im Regulierungsniveau innerhalb der EU zunehmend angleichen und davon auch die genannten Branchenregulierungen erfasst werden. Dies gilt insbesondere für den Umweltschutz und zunehmend auch für den Arbeitsschutz. Unter dem Stichwort„was wird getan“ ist in Bezug auf die Veränderung materieller Standards von Regulierungen(in Form von Deregulierungen, aber auch neuen Regulierungen) daher auf die heute zentrale Rolle der EU zu verweisen. Regulierungspolitische Aktivitäten sind in Deutschland ganz wesentlich durch die europäische Politikebene beein fl usst. Dies gilt nicht nur für die Regulierung des Wettbewerbs im Telekommunikations- und Infrastrukturbereich insgesamt. Auch die Liberalisierung von Sektoren(wie im Banken-, Dienstleistungs- und Handwerksbereich) gehen häu fi g auf EU-Wettbewerbsrecht zurück. 40 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Zugleich ist zu betonen, dass es in Deutschland immer wieder Deregulierungsversuche gegeben hat. Seit den 1970er Jahren wurden zahlreiche Deregulierungsinitiativen gestartet und entsprechende Kommissionen(u.a. Waffenschmidt- u. Schlichter-Kommission) eingerichtet. Diese Initiativen schließen neben Deregulierungsaktivitäten im engeren Sinne(Absenken oder Abschaffen materieller Standards von Regulierungen) aber auch Aktivitäten zur Rechtsbereinigung(bei Erhalt des Status quo bezüglich materieller Regulierung) und die Privatisierung staatlicher Unternehmen(z.T. verbunden mit der Notwendigkeit neuer Regulierung) ein. Dass diese Initiativen und Kommissionen nach weitgehender Einschätzung von Beobachtern nicht zu einem„Befreiungsschlag“ im Sinne weitgehender Deregulierung geführt haben, hängt vor allem mit dem politischen Charakter von Regulierung zusammen. Dieser politische Charakter von Regulierungen offenbart sich besonders, wenn es um das Abschaffen vermeintlich unnötiger Regulierungen geht. Über fl üssige Vorschriften ähneln hier sehr den über fl üssigen Subventionen: Es gibt bekanntlich, zumindest in der öffentlichen Wahrnehmung, eine große, beinahe unüberschaubare Menge über fl üssiger Subventionen. Wenn allerdings eine einzelne Subvention abgeschafft oder gekürzt werden soll, gibt es erbitterte Widerstände der betroffenen Interessenvertreter. Der Widerstand der betroffenen Verbände – und der durch diese Interessen instrumentalisierten Opposition – bei den von der letzten Bundesregierung versuchten Deregulierungen der Handwerksordnung, der Honorarordnungen für Architekten oder Rechtsanwälte, der Apothekenordnung oder des Vergaberechts verdeutlichen das Problem. An weiteren Beispielen gibt es keinen Mangel: Instruktiv sind z.B. die Reaktionen auf Vogelgrippe, Schweinepest, Gammel fl eisch oder auch den Zusammenbruch der Hallendecke in Bad Reichenhall, immer gibt es einhellige Forderungen nach schärferen Gesetzen und intensiverer Überwachung. Wenn ein Landrat versucht, die Friedhofsverordnung aufzuheben, bekommt er Ärger mit dem Verband der Bestatter, und wenn die Bundesregierung beschließt, dass zukünftig das Handelsregister elektronisch geführt wird und daher Änderungen nicht mehr in der Zeitung veröffentlicht werden müssen, beschweren sich die ansonsten unermüdlichen Vorkämpfer der Entbürokratisierung, die Zeitungsverleger. Wenn in den Bundesländern das Baurecht vereinfacht und den Architekten größere Verantwortung übertragen werden soll, wird das genau von den Verbänden der Architekten abgelehnt. Wenn die Regulierung der Kindergärten vereinfacht werden soll, gehen die Erzieherinnen und die Eltern auf die Barrikaden. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 41

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH In der gleichen Woche, in der der Normenkontrollrat der Bundesregierung eingesetzt wurde(im September 2006), forderten der Deutsche Juristentag und die Ärzteverbände eine präzisere gesetzliche Regelung der Sterbehilfe, Bauern- und Verbraucherverbände schärfere Regelungen und Überwachungen im Lebensmittelrecht und es gab umfangreiche Diskussionen über eine zukünftig verschärfte Regulierung des Rauchens in öffentlich zugänglichen Räumen und des Dopings im Sport. In Brandenburg wurde in dieser Woche eine neue Verordnung über die Beschaffenheit der Kähne im Spreewald veröffentlicht. Dort wird u.a. geregelt, wie dick der Boden dieser Kähne sein muss, wie breit sie sein dürfen und wie eng der Abstand zwischen den Sitzbänken sein darf. Dies ist nicht, wie die Presse selbstverständlich sofort vermutete, ein Hirngespinst unterbeschäftigter und übermotivierter regelungswütiger Bürokraten, sondern eine Forderung der Betreiber der Spreewaldkähne, die damit unsichere Boote und eine ruinöse Konkurrenz vermeiden wollen. 26 Administrative Regelungsebene: Informationspflichten und„administrative Lasten“ Auf der administrativen Regelungsebene geht es um Komplexität von Regelungen, also um die konkrete Ausgestaltung von Regulierung mit bestimmten( fi xen) materiellen Standards und die dadurch insbesondere bei den Adressaten verursachten Kosten. Dies ist die Ebene der Bürokratisierung, die mit der Anwendung des sogenannten StandardkostenModells(SKM) der Bürokratiekostenmessung in den Vordergrund rückt. Anstatt die Erfüllungskosten der materiellen Standards zu messen, fokussiert dieses Modell die„administrativen Lasten“ von Regulierungen. Hierzu werden von den materiellen Standards isoliert die in Regulierungen enthaltenen sogenannten„Informationsp fl ichten“ betrachtet und die Kosten für deren Erfüllung systematisch eingeschätzt. Die SKM-Methode ist dabei keine exakte Messung und auch keine repräsentative Untersuchung von Adressaten im Hinblick auf die dort anfallenden Bürokratiekosten. Stattdessen werden ausgehend von den Rechtsnormen und dort enthaltenen Informationsp fl ichten„Standardprozesse“ zur Erfüllung dieser Informationsp fl ichten de fi niert(welche Schritte müssen zur Erfüllung einer Informationsp fl icht durchgeführt werden?). Diese Standardprozesse werden dann durch Befragungen, Interviews und vereinzelt auch durch direkte Zeitmessung in Unternehmen auf ihren Realitätsgehalt überprüft(„validiert“) und ggf. angepasst. Auf 26 Siehe Landesschifffahrtsverordnung des Landes Brandenburg Abschnitt 9:„Sonderregelungen für die Gewässer im Bereich des Biosphärenreservates Spreewald“, sowie Der Tagespiegel, 22.07.2006,„Zwölf Paragrafen für eine Kahnfahrt“. 42 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH dieser Grundlage und mit Hilfe von Informationen über Kosten(Tarif) und Häu fi gkeiten (wie oft muss die Informationsp fl icht von wie vielen Unternehmen erfüllt werden?) werden dann die„Bürokratiekosten“ einer Informationsp fl icht ermittelt. Als eines der wesentlichen Vorteile des Standardkosten-Modells gilt die Chance, internationale Vergleiche und„Benchmarkings“ durchzuführen. Innerhalb des internationalen Netzwerks von Regierungsorganisationen, die sich dem SKM-Ansatz verschrieben haben, wird derzeit versucht, möglichst einheitliche Standards(!) für die Durchführung von SKM-Messungen zu etablieren, um entsprechende internationale Vergleiche überhaupt erst zu ermöglichen. Bislang besteht aber keinerlei Datenbasis für einen solchen Vergleich, dementsprechend können auch keine Einschätzungen darüber getroffen werden, wie Deutschland im internationalen Vergleich in Bezug auf die administrative Regelungsebene abschneidet. Auch von der Anzahl der Rechtsnormen kann nicht ohne weiteres auf die Belastung von Unternehmen oder anderen geschlossen werden – dies zeigen die Ergebnisse der bereits genannten Untersuchung der Gesetze und Verordnungen des Landes Brandenburg, die ergab, dass sich sämtliche Informationsp fl ichten in einem geringen Anteil von Rechtsvorschriften konzentrieren. Die OECD spricht sogar von einem„Informationsvakuum“, in dem sich die zunehmenden Aktivitäten zum Abbau von administrativen Lasten entfalten: „Despite the numerous administrative simpli fi cation initiatives launched by OECD governments over the past decades, governments paradoxically do not often have a detailed understanding of the extent of the burdens imposed on businesses and citizens. This means that policy is made in an information vacuum, and that the size of the actual burdens(as well as progresses and setbacks in reducing them) may remain unappreciated.”(OECD 2003: 44) Gleichwohl werden seit einigen Jahren immer wieder Zahlen über die„bürokratische Belastung“ der Unternehmen in Deutschland veröffentlicht – und ständig zitiert und wiederholt. Zwei Zahlen„geistern“ dabei besonders häu fi g durch die Diskussion: 46 und 80 Mrd. Euro.„Bürokratiekosten“ von 46 Mrd. Euro werden in einer Studie des Instituts für Mittelstandsforschung(IfM) veranschlagt(Kayser u.a. 2004). 27 Von diesen 46 27 Diese Studie ist eine von mehreren Untersuchungen, die das IfM im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft(bzw. Wirtschaft und Technologie) durchgeführt hat(Icks u.a. 2006; Clemens u.a. 1995). FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 43

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Mrd. Euro ent fi elen 84 Prozent auf kleine und mittlere Unternehmen. Die Studie des IfM basiert, wie viele andere Studien in diesem Themenfeld(z.B. Skambracks 1999), auf Ergebnissen von Unternehmensbefragungen. Interessanterweise wurde dieselbe Zahl bereits in einer Studie ermittelt, die von der Firma EIM im Auftrag der EU-Kommission im Jahr 1995 durchgeführt wurde. Damals wurde die durchschnittliche Belastung von niederländischen Unternehmen mit der Anzahl der in Deutschland existierenden Unternehmen multipliziert(vgl. Kay 2005). Die Untersuchung wird immer wieder als Beleg für die enorme„Belastung der deutschen Wirtschaft mit Bürokratiekosten“ und damit als Ausgangspunkt für Forderungen zum Bürokratieabbau genommen. 28 Die fast doppelt so hohe Zahl von 80 Mrd. Euro Bürokratiekosten basiert auf der so genannten„Nullmessung“ nach der SKM-Methodik in den Niederlanden aus dem Jahr 2002. Diese Messung ergab eine Belastung mit Informationsp fl ichten von 16,46 Mrd. Euro, die 3,6% des Bruttoinlandsprodukts entsprach. Dieser Prozentanteil wurde einfach auf das BIP von Deutschland(ca. 2.225 Mrd. Euro) übertragen, dies ergibt 80 Mrd. Euro. Die Grundannahme scheint dabei zu sein, dass in Deutschland die Belastungen durch Bürokratie mindestens so hoch sein müssen wie in den Niederlanden. Eine empirische Überprüfung dieser Grundannahme ist bislang nicht möglich. Einzelbeispiele zeigen aber, dass auch ein niedrigeres Niveau„administrativer Lasten“ möglich sein könnte. ● Beispielsweise hat eine Analyse der Nullmessung im Landwirtschaftsbereich der Niederlande gezeigt, dass dort Informationsp fl ichten bestehen(z.B. Güllenummer, verp fl ichtender Gülleliefervertrag, Besucherregister), die es in Deutschland nicht gibt (vgl. Kay 2005). ● Eine Studie des DIW zeigt, dass die administrativen Lasten durch Statistikp fl ichten eher geringer sind als erwartet(Stäglin/Pfeiffer/Stephan, 2006: 138). Der ganz überwiegende Teil der Unternehmen(84,8%) wurde im Jahr 2004 überhaupt nicht in die Meldungen der Statistischen Ämter einbezogen. Auch der jährliche Stundenaufwand (12,7) fi el geringer aus als erwartet, wobei es in der Betroffenheit erhebliche Unterschiede entlang Größenklassen gibt und Kleinstunternehmen im besonderen Maße betroffen sind. ● Ein internationaler Vergleich von"Tax Burdens" von Kleinunternehmen zeigt, dass die mit Steuer- und Abgabenzahlungen verbundene administrative Belastung überra28 Zuletzt im Antrag der FDP-Fraktion“Bürokratieabbau – jetzt sind konkrete Schritte gefragt“, BT-Drucksache 16/472, 14.12.2005, S. 1. 44 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH schend niedrig ist. Der Zeitaufwand für die Vorbereitung und Durchführung von Steuer- und Abgabenzahlungen beträgt in Deutschland im Jahr 105 Stunden, gegenüber 600 in Spanien, 325 in den USA oder 250 in den Niederlanden. Deutschland hat damit gemeinsam mit dem Vereinigten Königreich den fünftniedrigsten Wert. 29 Dies sind natürlich sehr selektive, keinesfalls repräsentative Beispiele, die keine Schlüsse auf die Gesamtbelastung mit Informationsp fl ichten zulassen. Allerdings darf man vor dem Hintergrund dieser Beispiele auf die Ergebnisse der Messungen der administrativen Lasten in Deutschland nach dem Standardkosten-Modell gespannt sein. Diese werden aber erst in ein bis zwei Jahren vorliegen werden – wobei auch noch nicht klar ist, welchen Grad an Vollständigkeit und Vergleichbarkeit die Messung in Deutschland haben wird. Da das Standardkosten-Modell bei gesetzlichen Regelungen ansetzt, könnte es sein, dass zwei wichtige Quellen administrativer Lasten gar nicht oder nur teilweise erfasst werden: ● Dies sind zum einen die Richtlinien von Selbstverwaltungskörperschaften, die mit erheblichen Informationsp fl ichten verbunden sein können. 30 Hierbei handelt es sich um die für Deutschland typische„regulierte Selbstregulierung“ – d.h. Selbstverwaltungskörperschaften regulieren auf gesetzlicher Grundlage Sektoren. ● Zum anderen ist dies die Vollzugspraxis von Behörden, die durch Rundschreiben, Richtlinien etc. erhebliche administrative Lasten erzeugen können. Die jüngste Tendenz zur Bildung so genannter unabhängiger Regulierungsbehörden könnte einen entsprechenden Trend verstärken, denn diese Behörden(beispielsweise im Telekombereich oder der Finanzaufsicht) verfügen über erhebliche Handlungsspielräume zur autonomen Regulierung von Sektoren. Allerdings ist zugleich zu betonen, dass eben diese Kompetenz als wichtiges Element einer effektiven Wettbewerbsregulierung gilt. 3.4 Bürokratische Organisation und Verfahren Intra-organisatorische Strukturen und Abläufe Ein ganz zentraler Bestandteil der landläu fi gen Bürokratiekritik richtet sich nicht auf Regulierungen oder den Umfang der Staatsbürokratie, sondern auf die bürokratische Organisation von Behörden und dem Verhalten von Behördenmitarbeitern. Mit Blick 29 Die vom Economist(18. November 2006, S. 100) zitierte Untersuchung wurde von PricewaterhouseCoopers durchgeführt. 30 Siehe hierzu die Studie von KPMG(2006) zu bürokratischen Belastungen von Ärzten. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 45

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH auf die Strukturen und Abläufe innerhalb einzelner Behörden, die intra-organisatorische Teildimension, zielt die Kritik auf negative Folgen hierarchischer Behördenorganisation, beispielsweise bezüglich(langsamen, un fl exiblen und unfreundlichen) Entscheidungsverhaltens und der Beratungsleistungen sowie insgesamt der Bürger- oder Kundenorientierung. Andere, stärker nach innen gerichtete Folgen sind mangelndes Kostenbewusstsein und fehlende Leistungsorientierung. Wiederum stehen für eine vergleichende Einschätzung zur Position Deutschlands bezüglich dieser Dimension kaum systematisch erhobene Daten oder verlässliche empirische Untersuchungen zur Verfügung. Vorliegende Befragungen über die Zufriedenheit der Bevölkerung mit den Leistungen der öffentlichen Verwaltung zeigen zwar immer wieder, dass die Einschätzungen bei der Bewertung konkreter(„realer“) Interaktionen mit Behörden markant positiver sind als allgemeine Einschätzungen der Kunden- oder Dienstleistungsorientierung der öffentlichen Verwaltung insgesamt. Allerdings liegen derartige Befragungen kaum international vergleichend vor. Ein nur äußerst indirekter Indikator ist das, ebenfalls über Befragungen erhobene, Vertrauen der Bürger in den öffentlichen Dienst. Aber hier gibt es immerhin international vergleichende Studien, die für Deutschland ein durchschnittliches Vertrauen der Bürger in öffentliche Institutionen aufweisen (38,7% laut Eurobarometer). Der leichte Rückgang des Institutionenvertrauens zwischen 1990 und 2000 hat vor allem etwas mit der Anpassung der Werte in Ostdeutschland an das westdeutsche„Normalniveau“ zu tun, nachdem in den neuen Ländern nach der Wende zunächst ein außergewöhnlich hohes Institutionenvertrauen verbreitet war. Im Vergleich zum Jahr 1981(32,3%) ist das Vertrauen in den öffentlichen Dienst über den gesamten Zeitverlauf aber deutlich angestiegen. In diesem Zusammenhang ist bemerkenswert, dass mit dem Rechtssystem(65%), der Polizei(73,6%) und dem Bildungswesen(72,6%) drei Schlüsselbereiche des staatlichen Institutionensystems(auch im internationalen Vergleich) besonders hohe Werte erhalten(vgl. Pollitt/Bouckeart 2004: 132). Die intra-organisatorische Teildimension der Bürokratieproblematik im Sinne„bürokratischer Organisation“ ist ein schon fast klassischer Gegenstand von Reformanstrengungen in Deutschland. Bürger- und Kundenorientierung spielen in den Verwaltungsreformen insbesondere auf kommunaler Ebene seit den späten 70er Jahren eine wichtige Rolle. Und auch im Kontext des sog.„Neuen Steuerungsmodells“ – das zentrale Leitbild, wenn nicht Modell für die Verwaltungsmodernisierung in den 90er Jahren(vgl. Jann 2005b) – bildete Kundenorientierung eine wichtige Säule. Im internationalen Vergleich der Ver46 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH waltungsmodernisierungspolitik gilt Deutschland zwar grundsätzlich eher als höchstens vorsichtiger Modernisierer(wenn nicht sogar„Bewahrer“), 31 andere Länder haben erheblich mehr in die Kundenorientierung der öffentlichen Dienste investiert und dabei auch weitgehendere Reformkonzepte umgesetzt. Zugleich gilt aber der Bereich Bürger- und Kundenorientierung als ein vergleichsweise erfolgreiches Feld der kommunalen Verwaltungsmodernisierung in Deutschland, im Unterschied etwa zu den eher internen Managementreformen wie Budgetierung, Kosten- und Leistungsrechnung, Personalsteuerung u.a.(vgl. Bogumil/Kuhlmann 2006). Einschränkend ist wiederum zu vermerken, dass diese Fortschritte vor allem auf die Einrichtung von Bürgerämtern und ähnlichen„Erstanlaufstellen“ für Verwaltungskontakte der Bürger zurückzuführen sind. Auf der Ebene der einzelnen Fachbehörden, die ja einen erheblichen Teil der relevanten Verwaltungsleistungen erbringen(insbesondere im Rahmen wichtiger Genehmigungs- und Anzeigeverfahren in Bereichen wie Bauen, Umwelt, Gewerbe etc.), sind entsprechende Ansätze(bei aller gebotener Vorsicht vor Generalisierungen) noch weit weniger verbreitet. Unsere eigene Untersuchung hat beispielsweise für den Bereich der Existenzgründung ergeben, dass heute in vielen Ländern(unter Einschluss der Kommunen) eine ausgebaute Infrastruktur für die Beratung, Förderung etc. von Existenzgründern vorhanden ist. Interaktionsprobleme mit der Verwaltung treten eher nicht in dem eigentlichen Verfahren der Existenzgründung auf, sondern wenn es um„Spezialgenehmigungen“ in Verbindung mit dem jeweils angestrebten Gewerbe oder dem genutzten Gebäude geht(Jann/Wegrich/Fleischer/Hustedt/Tiessen 2005). Ansätze zu mehr Bürgerorientierung und„Entbürokratisierung“ von Interaktionen mit der Verwaltung stoßen demnach bei Fachbehörden an ihre Grenzen, für die diese Themen von nachgelagerter organisationspolitischer Bedeutung sind. Damit ist aber auch schon die inter-organisatorische Teildimension angesprochen. Inter-organisatorische Strukturen und Abläufe Auf diese Teildimension ist ein erheblicher Teil der aktuellen Bürokratiekritik zurückzuführen, denn bei der Dauer von Prüf- und Genehmigungsverfahren oder der Mehrfachbelastung durch Formulare und Berichtsp fl ichten handelt es sich um„Bürokratisierungs31 Pollitt und Bouckaert(2004) unterscheiden zwischen“Minimizer”,“Maintainer”,“Modernizer” und “Marketizer” als idealtypische Reformansätze im Bereich des Public Managements, die als Grundlage der vergleichenden Analyse nationaler Reformpfade dient. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 47

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH formen“, die vor allem auf Koordinationsprobleme zwischen unterschiedlichen Behörden und Verwaltungseinheiten zurückzuführen sind. Das Gleiche gilt für die komplexe, für den Adressaten schwer zu durchschauende Struktur von Zuständigkeiten und Ansprechpartnern, die Verzögerungen von Antragsverfahren und Bewilligungen auf Grund von internen Kommunikationsmängeln zwischen Verwaltungen oder sogar Kompetenzstreitigkeiten. Diese Komplexität ist vor allem eine organisatorische Folge vielfältiger sektoraler Regelungen und Zuständigkeiten sowie der Aufgabenverteilung innerhalb des deutschen Föderalismus. Einzelne Behörden oder(innerhalb einer Behörde) unterschiedliche Sachgebiete sind für den Vollzug jeweils bestimmter sektorspezi fi scher Regulierungen zuständig, aber eher selten für das„Gesamtprodukt“ – beispielsweise die Erteilung aller für den Start eines neuen Unternehmens notwendigen Genehmigungen. Und selbst wenn es solche„konzentrierten“ Genehmigungen„aus einer Hand“ gibt, wie beispielsweise Genehmigungen nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz, bleibt die Abhängigkeit von den Abläufen und dem Entscheidungsverhalten in einzelnen„Fachbehörden“ bestehen. Eine international vergleichende Positionierung Deutschland stößt auch bezüglich dieser Teildimension auf erhebliche Informationsde fi zite und Forschungslücken. Wiederum können wir auf Grundlage der vorhandenen Studien nur„informierte Vermutungen“ über die Ausprägung dieses Bürokratieproblems in Deutschland formulieren. Erstens sprechen die Ergebnisse der Weltbank Studie„Doing Business“ dafür, dass diese Problemdimension in Deutschland eher stark ausgeprägt ist – ohne allerdings in dieser Hinsicht eindeutig zu sein. Insbesondere die beiden Teilindizes„Starting a Business“ und„Dealing with Licenses“ sind hier einschlägig. Während in Bezug auf den Teilindex„Starting a Business“ Platz 66 die zweitschlechteste Platzierung Deutschlands bei allen Teilindizes darstellt, schneidet Deutschland in Bezug auf den Teilindex„Dealing with Licenses“(das Fallbeispiel ist hier der Bau eines Warenhauses) überraschend gut ab(Platz 21). Bezüglich des Existenzgründungsverfahrens ist zwar die Zahl von neun notwendigen administrativen Prozeduren angesichts z.T.„automatischer“(ohne„Zutun“ des Existenzgründers) Weiterleitung von Anträgen sowie einer stark ausgebauten öffentlichen Beratungs- und Unterstützungsinfrastruktur zu relativieren, gleichwohl weist die Anzahl der damit befassten Behörden und öffentlichen Institutionen auf eine erhebliche Komplexität der Zuständigkeitsverteilung hin. Das Baugenehmigungsverfahren scheint dagegen nicht überdurchschnittlich kompliziert zu sein, obgleich dieser Bereich immer wieder Gegenstand von Bürokratiekritik ist. 48 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Zweitens wird dieses Bild komplexer Verwaltungsverfahren durch die Ergebnisse der vergleichenden Verwaltungs- und Institutionenforschung bestätigt und ergänzt. Deutlich wird dabei, dass Deutschland nicht nur auf Grund der spezi fi schen Form des sogenannten Verwaltungsföderalismus über komplexe und auch fragmentierte Verwaltungsstrukturen verfügt. Mit Bezug auf die Bürokratieproblematik erscheint die Arbeitsteilung zwischen Bundes- und Landesebene noch nicht einmal als das zentrale Problem. Vielmehr kommen durch die prominente Rolle von öffentlichen Institutionen außerhalb des Kernbereichs der staatlichen Verwaltung, wie beispielsweise Kammern oder Genossenschaften, weitere Koordinationsprobleme hinzu. Im Bereich der Existenzgründung sind neben der Bundesanstalt für Arbeit(bzw. den lokalen Jobcentern) unterschiedliche Behörden der Kommunal- oder Kreisverwaltung(Gewerbe- und ggf. Bau- und Wirtschaftsförderungssamt), die Industrie- und Handelskammern(ggf. die Handwerkskammern) und das Finanzamt für jeweils einzelne Fragen der Förderung und Genehmigung des Existenzgründungsvorhabens von Bedeutung. Parallele Zuständigkeiten lassen sich auch im Arbeitsschutz fi nden, wo neben staatlichen Ämtern Berufsgenossenschaften Vollzugskompetenzen haben. Die Bürokratieproblematik scheint demnach auf dieser Ebene in Deutschland erheblich ausgeprägt zu sein – wobei eine international vergleichende Positionierung nicht eindeutig möglich ist. Zugleich sind auch eine Reihe von Reformaktivitäten zu beobachten, die auf dieser Ebene ansetzen. Teilweise geht es dabei eher darum,„Wegweiser durch den Verwaltungsdschungel“ aufzustellen, statt den Dschungel selbst zu lichten. Insbesondere im Bereich der Existenzgründung hat sich, wie bereits erwähnt, eine breite Beratungsinfrastruktur etabliert. Bezüglich der Genehmigungsverfahren wird versucht, durch Innovationen der Verwaltungsverfahren(Stichworte sind hier Sternverfahren, Antragskonferenzen, spezielle Koordinationsgremien) strukturelle Komplexität besser zu bewältigen. Daneben sind auch eine Reihe von Strukturreformen zu beobachten, die u.a. dem Ziel einer„Entbürokratisierung“ von Verwaltungsverfahren dienen. Hierzu zählen insbesondere die Reformen der staatlichen Mittelinstanzen – allerdings sind hier unterschiedliche Reformansätze zu beobachten –, sowie die Einrichtung von„One Stop Shops/Agencies“. Ähnlich wie Bürgerämter stoßen diese„One Stop Shops“ allerdings schnell an die Grenzen der Zuständigkeiten in substanziellen Politikfeldern und Rechtsbereichen der Fachämter. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 49

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH 3.5 Zwischenfazit Die nach unterschiedlichen Dimensionen getrennte Betrachtung des„Bürokratieproblems“ führt zu einer Korrektur des Bildes eines„überbürokratisierten Staates“, zumindest an einigen Stellen dieses Bildes. Deutschland ist weder in Bezug auf staatliche Ausgaben(und Einnahmen) noch auf die Größe des öffentlichen Sektors im internationalen Vergleich besonders auffällig. Die Diskussion um den Steuer- und Abgabenstaat ist zwar sehr wichtig, sollte aber von der Bürokratiedebatte getrennt geführt werden. Dagegen gilt es mit Blick auf den„Beamtenstaat“, die Debatte auf der Grundlage einer – bei allen Schwierigkeiten insbesondere des internationalen Vergleichs – recht eindeutigen Daten- und Faktenlage zu führen: Denn weder ist in Deutschland ein anhaltendes Wachstum des öffentlichen Sektors festzustellen noch gibt es einen im internationalen Vergleich besonders aufgeblähten öffentlichen Dienst. Die erhebliche„Verschlankung“ des öffentlichen Dienstes ist, bei aller möglicherweise gerechtfertigten Kritik an den Personalstrukturen, Managementmethoden und Steuerungsformen im öffentlichen Sektor, als erhebliche Reformleistung anzuerkennen. Neben der sicher weiterhin notwendigen Suche nach Rationalisierungspotenzial stellt sich heute hinsichtlich des Personals eher die Frage, wie das Humankapital des öffentlichen Sektors erhalten und im Sinne sich wandelnder Anforderungen an staatliches Handeln sinnvoll und effektiv eingesetzt und weiterentwickelt werden kann. Auf jeden Fall ist die Größe des öffentlichen Sektors auch nicht das zentrale Bürokratieproblem in Deutschland. Bezüglich der Regulierungsebene können sich Stereotypen eines überregulierten Staates zwar auf eine Reihe internationaler Rankings und Vergleichsstudien stützen. Allerdings werden diese nicht nur sehr selektiv interpretiert, sondern nehmen auch eine sehr selektive Bestandsaufnahme der Regulierungslandschaft vor. Letztlich fehlt es hier an verlässlichen Daten und Studien für Aussagen über das Ausmaß an materieller Regulierung in Deutschland. Angesichts der methodischen Probleme der Rankingstudien und Regulierungsindizes können diese kaum als verlässliche Grundlage für entsprechende Befunde gelten. Zudem ist das Verhältnis von Regulierungsniveau und ökonomischer Wettbewerbsfähigkeit(selbst wenn man die Beschränkung auf dieses Kriterium als Maßstab akzeptiert) viel weniger eindeutig als es vielfach suggeriert wird. In manchen Bereichen ist Regulierung eine Voraussetzung für funktionierenden Wettbewerb, in vielen Sektoren 50 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH ist das materielle Regulierungsniveau durch einheitliches Europäisches Recht geprägt (übrigens gibt es bislang auch kaum überzeugende Belege dafür, dass Phänomene des „Draufsattelns“ auf EU-Recht in Deutschland besonders stark ausgeprägt sind, teilweise kommt es im Zuge der„Transposition“ in nationales Recht auch zu einer Reduzierung der im EU-Recht enthaltenen administrativen Lasten(vgl. dazu Rambøll Management/ Bertelsmann Stiftung 2006). Hinsichtlich der administrativen Regulierungsebene fehlen verlässliche Daten bislang völlig, werden aber im Zuge der Einführung des Standardkosten-Modells in absehbarer Zeit vorliegen. Verfügbare Informationen erlauben auch keine„informierten Vermutungen“, da beispielsweise die Anzahl der Regulierungen kein annäherungsweise relevanter Indikator für die administrative Belastung durch Informationsp fl ichten ist. Hinsichtlich der dritten Dimension der Bürokratieproblematik – die Bürokratie im Sinne einer bürokratischen Organisation und ihrer Handlungsformen – zeigt sich, dass in Bezug auf die intra-organisatorische Teildimension merkliche Verbesserungen der Kundenund Bürgerorientierung erreicht wurden. Sicherlich besteht hier weiterhin erheblicher Verbesserungsbedarf und zudem sind hier generalisierende Aussagen angesichts der Vielzahl von Verwaltungsbehörden kaum möglich. Die lückenhaften empirischen Befunde deuten aber darauf hin, dass die Bürokratieproblematik auf der inter-organisatorischen Ebene viel stärker zum Tragen kommen. Trotz vielfältiger und inzwischen auch langjähriger Reformbemühungen scheint es sich hier um so etwas wie die Problemzone der Bürokratie in Deutschland zu handeln. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 51

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH 4. Wirksame Instrumente für bessere Regulierung 4.1 Eigendynamiken und Ursachen für Bürokratisierung Unsere – sicher lückenhafte – international vergleichende Bestandsaufnahme zeigt, dass die in der Bürokratiedebatte häu fi g vermengten Dimensionen der Bürokratisierung deutliche Eigendynamiken aufweisen. Beispielsweise ist die Dynamik von Staatsausgaben durch gänzlich andere Faktoren und Mechanismen beein fl usst als die materielle und administrative Ausgestaltung von Regulierungen. Auch die Größe des öffentlichen Sektors ist ein Bereich, der offensichtlich relativ unabhängig von anderen Aspekten der Bürokratieproblematik zu beein fl ussen ist – jedenfalls im Rahmen der Größenordnungen, mit denen wir es in Deutschland in den letzten 30 Jahren zu tun hatten. Das bis vor 30 Jahren zu beobachtende gleichzeitige Wachstum von staatlichen Aktivitäten, Regulierungen und des öffentlichen Sektors insgesamt war eben durch die besondere Situation des expandierenden Wohlfahrts- und Interventionsstaates geprägt. Diese Entwicklungen sind heute nicht mehr durch ein übergreifendes Muster determiniert, sondern folgen im erheblichen Maße den Eigendynamiken der jeweiligen„Bürokratieproblematik“. Das heißt im Umkehrschluss aber auch: Ein Personalabbau im öffentlichen Dienst bringt als solches noch überhaupt nichts für die Reduzierung administrativer Lasten von Regulierungen (kann aber zur Bürokratisierung im Vollzug auf der Organisationsebene führen). Und der Rückgang der Staatsquote führt natürlich auch nicht zu einer Reduzierung materieller Standards von Regulierungen. Ein Zusammenhang besteht sicher zwischen der Regulierungs- und der Organisationsebene von Bürokratie. Die Bürokratieprobleme auf der interorganisatorischen Ebene bürokratischer Organisation und Verfahren haben etwas mit der Vielfalt und Dichte unterschiedlicher sektoraler Regulierungen zu tun. Allerdings können bürokratische Organisation und Verfahren administrative Lasten auf der Regulierungsebene sowohl verstärken(belastende Regulierungen werden durch bürokratischen Vollzug „verschlimmert“), aber auch„abfedern“(Entbürokratisierung im Vollzug). 52 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Demnach bestehen durchaus Wechselwirkungen zwischen unterschiedlichen Dimensionen der Bürokratisierung, aber eben nicht zwischen allen Dimensionen und auch nicht im Sinne einer deterministischen Beziehung. Vor allem beruhen Eigendynamiken auf jeweils spezi fi schen Mechanismen der Bürokratisierung, die zu re fl ektieren ein wichtiger Ausgangspunkt für die Bewertung von Handlungsansätzen und Instrumenten des Bürokratieabbaus ist. Wir wollen hier kurz auf die Mechanismen eingehen, die auf der Regulierungsebene, als derzeit meistdiskutiertes„Bürokratieproblem“, einwirken. Dabei ist es nützlich, die Perspektive zu wechseln und zu fragen, wie Regulierungen(also Gesetze, Rechtsvorschriften etc.) überhaupt auf die Tagesordnung kommen und durchgesetzt werden. Es kann als gesicherte Erkenntnis der Politik- und Verwaltungsforschung gelten, dass„erfolgreiche“ Regulierungen, also solche, die sich im politischen Entscheidungsprozess durchgesetzt haben, auf der Unterstützung engagierter und ein fl ussreicher Akteure mit substanziellen und legitimen Interessen im jeweiligen Bereich basieren. So entwickeln Adressaten und Klienten politischer Programme Eigeninteressen an einmal etablierten Programmen und Regulierungen, wenn sie nicht ohnehin auf ihr Betreiben hin beschlossen wurden. Die Klientelinteressen und deren organisierte Vertretung verbünden sich dabei mit Fachkoalitionen von Politikern(etwa Agrar-, Umwelt- oder Sozialpolitikern) und den damit befassten Behörden. Dies sind in modernen, hochdifferenzierten Gesellschaften normale und auch legitime Prozesse der Politikkoordination und Interessenvermittlung. Aus Sicht des Bürokratieproblems ist aber problematisch, dass Expertise und Ein fl usspotenzial innerhalb dieser Policy-Netzwerke sich tendenziell auf die Realisierung spezi fi scher Sektorinteressen richten. Diese Sektorinteressen sind aber unsensibel gegenüber möglichen„Nebenwirkungen“ von Regulierungen – wie administrative Lasten(„selektive Problemperzeption“). Eine Naturschutz- oder Denkmalschutzbehörde, die sich nicht vehement für Natur- oder Denkmalschutz engagiert, verfehlt ihre Aufgabe. Anreize für die Re fl exion über„administative Lasten“ oder sonstige bürokratische Folgen bestehen kaum, und schon gar nicht dafür, als Anwalt entsprechender Problemwahrnehmungen aufzutreten – Brandschützer oder Denkmalp fl eger werden innerhalb ihrer Organisationen und Politik-Netzwerke kaum für radikale Initiativen zur Entbürokratisierung belohnt werden. Demnach verfügen Regulierungsbefürworter als Spezialisten in„ihrem“ Regulierungsbereich über„natürliche“ Unterstützung durch Klienten, Adressaten, Fachbehörden und -politiker. Bei drohendem Verlust von Regulierungen, die fachpolitische Interessen rechtlich absichern, können diese so genannten„Eisernen Dreiecke“ erhebliches MobilisieFRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 53

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH rungspotenzial aktivieren. Stützen können sie sich dabei auf eine überlegene spezialisierte Expertise. Während also Regulierung vor allem eine Sache von Spezialisten ist, die ein materielles Interesse an einem Politikbereich haben, werden Deregulierungs- oder Entbürokratisierungsinteressen vor allem von Generalisten vertreten, beispielsweise durch Querschnittspolitiker in Regierungszentralen oder(in Deutschland seltener) Finanzministerien. Unterstützung für generelle Anliegen, also etwa„Bürokratieabbau“, auch das ist aus der Politikforschung hinlänglich bekannt, ist diffus, kaum organisiert und daher auch schwer zu mobilisieren(vgl. Wegrich/Jann/van Stolk/Shergold 2005). In der Auseinandersetzung mit den Spezialisten der fachpolitischen Koalitionen sind die Generalisten zudem in Detailinformationen und-auseinandersetzungen unterlegen. Ihr Erfolg hängt neben der nachhaltigen Unterstützung durch die zentrale Leitung von der Akkumulation politikfeldübergreifenden Wissens über(Ent-)Bürokratisierung und darauf basierender Unterstützung ab. Viele gescheiterte Bemühungen zur Entbürokratisierung lassen sich dadurch erklären, dass die Generalisten der überlegenen Expertise und politischen Unterstützung innerhalb„Eiserner Dreiecke“ keine andere Ressource entgegenhalten konnte als die häu fi g schnell wieder abklingende politische Unterstützung„von oben“. Ein wichtiges Kriterium der Bewertung von Instrumenten der„besseren Regulierung“ ist daher, ob diese die Position von„Generalisten“ in der Auseinandersetzung mit„Spezialisten“ dauerhaft stärken. 4.2 Bessere Regulierung: Internationale und nationale Erfahrungen Wie sind vor diesem Hintergrund nun die derzeit diskutierten und auch praktizierten Verfahren und Instrumente des Bürokratieabbaus einzuschätzen? Wir wollen uns an dieser Stelle auf einen Teilbereich der Instrumente und Verfahren konzentrieren, und zwar auf die dem Werkzeugkasten der„besseren Rechtsetzung“ zugehörigen Ansätze. Dieser Teil des Arsenals der Entbürokratisierung richtet sich vor allem auf die Regulierungsebene, wobei sowohl die administrative Teildimension als auch allgemeine Qualitätsaspekte eine Rolle spielen. Die wichtigsten Instrumente in diesem Sinne sind: – Reduzierung der Anzahl von Rechtsvorschriften, – Befristungsklauseln(„Sunset Legislation“), – Folgenabschätzungen, – Bürokratiekostenmessung und Reduzierungsquoten. 54 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Im Sinne der hier verfolgten„Benchmarking“-Perspektive soll es wiederum darum gehen, soweit wie möglich den internationalen„State of the Art“ bezüglich einzelner Tools zusammenzufassen und dies mit dem„Stand der Technik“ in Deutschland zu vergleichen. Dann soll jeweils resümiert werden, inwieweit sich diese Instrumente als wirksam erwiesen haben, in Deutschland und auf internationaler Ebene. (1) An erster Stelle aller Bemühungen steht immer wieder die quantitative Reduzierung der Anzahl von Vorschriften, die auf entsprechende Wahrnehmung der Bürokratiekritik als„Normen fl ut“ reagiert. Dieses Vorgehen ist in Deutschland besonders weit verbreitet, spielt aber auch in anderen Ländern eine Rolle. Ministerien werden aufgefordert, Vorschläge für die Abschaffung von Regulierungen vorzulegen. Besonders ehrgeizige Landesregierungen geben Reduktionsziele vor. Dies führt möglicherweise zu politisch schnell verwertbaren Erfolgsmeldungen – etwa: Halbierung von Gesetzen, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften bis zum Jahr X. Auf diese Weise ist das Bundesrecht in der 15. Legislaturperiode um ca. 1.000 Gesetze und Rechtsvorschriften bereinigt worden. Allerdings ist der Nachweis bislang nicht gelungen, dass damit administrative Lasten oder direkte Belastungen durch materielle Standards reduziert werden konnten. Stattdessen wird vor allem ein„kreativer“ Umgang mit Vorschriften gefördert. Ministerien schlagen häu fi g ohnehin nicht beachtete Vorschriften zur Abschaffung vor oder fassen verschiedene Vorschriften zu einer neuen Norm zusammen, um Reduzierungsziele zu erreichen. Weitere Nebenwirkung ist eine Verschiebung innerhalb der Kaskade von Rechtsvorschriften: Wenn ein„schlankes“ Gesetz gefordert ist, werden die entscheidenden Details in Verordnungen, technischen Anleitungen oder Erlassen geregelt. Ein Beispiel hierfür ist die„Entbürokratisierung“ der Arbeitsstättenverordnung, die heute über ein„schlankes“ und von Detailregelungen„entschlacktes“ Paragraphenwerk verfügt, zugleich aber auch über einen Anhang, in dem sich detaillierte Vorschriften (wieder) fi nden. Zudem wurde Regulierungskompetenz an einen„Ausschuss für Arbeitsstätten“ delegiert. Selbstverständlich sind regelmäßige Aufräumaktionen im Sinne einer Bereinigung und Konsolidierung des Normenbestandes unerlässlich. Aber die allgemeine Tonnenideologie ist einer modernen Gesellschaft nicht angemessen, setzt den Beteiligten die falschen Anreize und fördert einen höchstens kurzfristig erfolgversprechenden EntbürokratisierungsPopulismus. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 55

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH (2) Ähnlich skeptisch ist ein anderer Standardvorschlag in der Debatte einzuschätzen: die generelle Befristung von Rechtsvorschriften(vgl. dazu Wegrich/Jann/van Stolk/Shergold 2005). Unterschiedliche Varianten dieser Grundidee von„Sunset Legislation“ sind auf der Ebene der Bundesstaaten in den USA und in Australien verbreitet, in Australien seit 2003 für untergesetzliche Rechtsnormen auch auf der Zentralebene. In zahlreichen europäischen Ländern werden Befristungsklauseln zunehmend häu fi ger in einzelne Gesetze eingeführt. Damit ist die Hoffnung auf eine Umkehr der Beweislast zu Ungunsten derjenigen, die eine Regulierung unterstützen, verbunden. Statt nur den Status Quo zu verteidigen, müssen sie eine erneute Entscheidung von Parlament oder Regierung durchsetzen. Auf Grundlage einer systematischen Prüfung der einige Jahre zuvor(fünf bis zehn, z.T. auch zwölf Jahre) verabschiedeten Regulierung wird eine Änderung oder sogar die Abschaffung der„auf Wiedervorlage“ angelegten Regulierung leichter durchsetzbar sein – so die Vorstellung. Die bisherigen Erfahrungen zeigen jedoch etwas anderes.„Verlängerungsautomatismus“ (die unkritische Verlängerung der Geltung der Rechtsnorm) statt kritischer Diskussion der Regulierung scheint das dominante Muster zu sein, das vor allem dann durchbrochen wird, wenn es um hochpolitisierte Gesetze geht(vor allem im Bereich„Terrorabwehr“). Hinsichtlich der Bürokratieproblematik ist zu bedenken, dass Befristungen immer auch das Widerstandspotenzial der Regulierungsbefürworter aktivieren werden.„Sunset Legislation“ führt also vor allem zu einer schnelleren Wiederholung regulierungspolitischer Auseinandersetzungen. Möglicherweise werden eher regulierungsskeptische Netzwerke den Spezialisten in der neuen Runde Paroli bieten. Aber es ist nicht davon auszugehen, dass dies systematisch beim überwiegenden Teil der Rechtsvorschriften der Fall sein wird. Möglicherweise kann durch geschickte Beeinflussung der an eine Befristung gekoppelten Evaluation auch eine schärfere Regulierung durchgesetzt werden. Die Vorstellung von Befristungen als Autopilot der Entbürokratisierung ist jedenfalls unrealistisch. Wird den ursprünglich zuständigen Ministerien die Überprüfung der jeweiligen Regulierung überlassen, ist ein unkritischer Verlängerungsautomatismus und-aktionismus wahrscheinlich. Vor diesem Hintergrund gehen einige Länder, wie das Vereinigte Königreich und Kanada, heute vorsichtiger mit diesem Instrument um und verweisen im Kontext von„Better Regulation“ auch auf die Risiken dieses Instruments. (3) Gesetzesfolgenabschätzungen(oder Regulierungsfolgenabschätzungen) gelten seit Jahren als Kerninstrument der„Better Regulation“-Politik, insbesondere im Vereinigten 56 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Königreich und in der Europäischen Kommission. In Deutschland wird seit Jahren die Forderung nach einer regelmäßig durchzuführenden Analyse aller möglichen erwünschten und unerwünschten Folgen einer Regulierung in Gesetzesfolgenabschätzungen erhoben. Seit Jahren wird dies in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) gefordert, seit Jahren gibt es dazu umfangreiche technische Anleitungen, und seit Jahren wird dies mit Erfolg ignoriert. Der Verweis auf erfolgreiche internationale Vorbilder kann dabei nur bedingt einer empirischen Überprüfung standhalten: Zwar sind entsprechende Verfahren in der britischen Regierung oder der Europäischen Kommission in der Tat viel stärker institutionalisiert, d.h. Folgenabschätzungen werden dort regelmäßig durchgeführt und auch veröffentlicht. Allerdings ist die Wirkung dieser Verfahren auf den Politikformulierungs- und-entscheidungsprozess oder die Qualität von Regulierungen sehr umstritten, systematische und unabhängige Evaluationen liegen kaum vor. Die jüngste Evaluation des britischen Rechnungshofs(NAO) zur Praxis der Folgenabschätzung kommt zu einer sehr ernüchterten, geradezu enttäuschten Einschätzung über die Qualität der IAs und deren(minimalen) Einfluss auf das„Policy-Making“(NAO 2006). Die einfache Erklärung besagt wiederum, dass eine realistische Einschätzung sämtlicher Folgen einer Regulierung, also der direkten Nutzen und Kosten, aber auch sämtlicher indirekter und langfristiger Folgen, extrem kompliziert und nach den Erkenntnissen der empirischen Entscheidungsforschung im Detail unmöglich und daher immer kontrovers sein wird. Umstrittene Regulierungen(etwa im Umwelt- oder Verbraucherschutz) beruhen auf unsicheren Annahmen und Abwägungen, die nur politisch entschieden werden können. Diese politischen Prozesse können nicht durch technokratische Folgenabschätzungen ersetzt werden, und seien sie noch so umfangreich(wobei dieser Umfang und der damit verbundene zeitliche Aufwand wiederum gegen eine regelmäßige Anwendung spricht). Dies heißt nicht, dass eine möglichst gute – auch wissenschaftlich fundierte – Information als Grundlage für Entscheidungen über Regulierungen und Programme abzulehnen ist. Und damit sei auch nicht gesagt, GFA seien prinzipiell unmöglich, aber sie eignen sich nur für bestimmte Fälle und können politische Kontroversen und Entscheidungen nicht ersetzen. Eine Funktionszuschreibung für Folgenabschätzungen im Sinne einer(unpolitischen) Entscheidungsvorbereitung unterschätzt, dass eine solche„vorpolitische“ Analyse in politischen Prozessen der Gesetzes- oder Programmvorbereitung kaum durchzuhalten ist. (4) Bleibt die in letzter Zeit in fast allen Ländern der EU-15 mehr oder weniger umfassende Durchführung von Bürokratiekostenmessungen nach dem sog. Standardkosten-Modell und daran geknüpfte Initiativen zur Reduzierung der administrativen Lasten. Dabei sollen FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 57

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH sowohl die Kosten bereits existierender Regulierungen gemessen werden als auch neue Normen auf ihre Bürokratiekosten hin überprüft werden. Im Unterschied zu früheren Ideen eines umfassenden Bürokratie-TÜV oder einer Normenprüfstelle, soll heute nur der engere Bereich der Kosten gemessen werden, die für Wirtschaft, Bürger und Verwaltung aus Informationspflichten staatlicher Normen resultieren. Da die Messungen nach einheitlichen Kriterien erfolgen(sollen), ergibt sich hier möglicherweise eine Wendung im„(De-)Regulierungsspiel“: Die Spezialisten sehen sich nunmehr einem Begründungszwang für„ihre“ Regulierungen ausgesetzt, den sie nicht durch Rückgriff auf die spezifische Expertise des fachpolitischen Spezialisten befriedigen können. Selbstverständlich werden die Spezialisten weiterhin auf die fachliche Notwendigkeit, Dringlichkeit und Alternativlosigkeit dieser oder jener Regulierung verweisen – sollte damit aber ein politisch nicht verkaufbarer„Preis“ verbunden sein, wird es viel schwerer, diese Regulierung auch durchzusetzen. Für das Agenda-Setting und die erste Politikformulierung war der angeblich unpolitische Charakter des Standardkosten-Modells zur Bürokratiekostenmessung zwar einer der Erfolgsfaktoren. Das eigentliche Potenzial des Ansatzes besteht aber gerade darin, den politischen Regulierungsprozess nachhaltig zu beeinflussen. Während sich über die„Objektivität“ der durch derartige Messverfahren gewonnenen Daten sicher streiten lässt, bietet ein solches Verfahren den Generalisten und Regulierungsskeptikern die Chance einer erheblichen argumentativen und politischen Aufrüstung gegenüber den Spezialisten und Regulierungsbefürwortern. Anstatt sich über den immer unsicheren und schwer zu quantifizierenden Nutzen einer Regulierung zu streiten(hier sind die Spezialisten regelmäßig überlegen), wird eine entsprechende Auseinandersetzung an den administrativen Lasten aufgehängt und somit eine Abwägung zwischen politischer Notwendigkeit der Regulierung und den damit verbundenen direkten Belastungen ermöglicht. Eine Integration der Standardkosten-Messung in Folgenabschätzungen oder in Verfahren zur Überprüfung befristeter Gesetze könnte daher auch diesen Verfahren zu neuer Wirkung verhelfen. Die„Wirksamkeit“ der Bürokratiekostenmessung wird dabei aber auch und vor allem von der politischen Steuerung der„Messergebnisse“ abhängen. Neben den vielfältigen eher administrativen Erfolgsfaktoren – wie der Qualitätssicherung der Messung, der systematischen Berichterstattung über Messungen und Reduzierungsmaßnahmen etc. – ist auch die politische„Verarbeitung“ der mit der Messung in die Welt gesetzten Zahlen zu bedenken. Was passiert beispielsweise, wenn die Messergebnisse unter den allgemeinen Erwar58 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH tungen bleiben(wie das bei den ersten Schätzungen mit der sog.„Quick Scan“-Methode im Land Brandenburg der Fall war)? Führt dies zu einer Schwächung der Generalisten? Auch die politische Wirkung von Reduzierungsquoten(25% hat sich dabei als Faustregel in vielen europäischen Staaten etabliert) erscheint durchaus als ambivalent. Für eine Reduzierungsquote spricht, dass nur durch ein ehrgeiziges Reduzierungsziel eine Dynamik bei der Umsetzung der Messergebnisse in Maßnahmen zum Bürokratieabbau zu erzielen ist. Ohne dem direkt zu widersprechen ist zugleich zu bedenken, dass mit der Formulierung von Reduzierungszielen ein politischer Druck entsteht, diese Reduzierungsziele auch unbedingt zu erreichen. Dieser Druck ist ja gewollt, um Reduzierungsmaßnahmen zu aktivieren, er führt aber auch zu Anreizen zum„kreativen“ Umgang mit Daten und Zahlen. Als Gegengewicht hierzu kommen neben Mechanismen und Institutionen der regierungsinternen Steuerung auch konkurrierenden Messungen, beispielsweise durch Interessenvertreter beauftragt, eine wichtige Rolle zu. Insgesamt sehen wir aber in dem Effekt einer Stärkung der Generalisten und Regulierungsskeptikern im politischen Regulierungsprozess die Chance dieses Instruments, und nicht in einer ohnehin unmöglichen„objektiven“ Messung von Bürokratie. Dagegen ist die Hoffnung und Erwartung, dass Instrumente einer„besseren Rechtsetzung“ – wie beispielsweise umfangreiche Gesetzesfolgenabschätzungen, Evaluationen, abstrakte Qualitätskriterien„guter Regulierung“ – vor oder jenseits des politischen Spiels wirken(also dort, wo angeblich„vernünftige Sachexperten“ mit der Angelegenheit befasst sind und nicht interessengeleitete Politiker), letztlich eine gefährliche technokratische Illusion, die die Realitäten des demokratischen politischen Prozesses missachtet. Über die Notwendigkeit staatlicher Regulierung wird bei uns politisch entschieden, wie denn sonst? Dabei angewandte Instrumente müssen dahingehend durchdacht und eingesetzt werden, wie sie den politischen Prozess beein fl ussen, wie sie in der Interaktion zwischen Akteuren wirken, die versuchen, ihre Interessen durchzusetzen, und welche Anreize sie bei den Akteuren auslösen, deren Interessenlage veränderbar ist. Es geht darum, den Prozess der Regulierung zu verändern, nicht darum, ihn durch technokratische Instrumente zu ersetzen. Wenn endlich auch in Deutschland anerkannt würde, dass Entbürokratisierung und Deregulierung politische Prozesse sind, und Reformmaßnahmen daher an den Interessen politischer Akteure ansetzen müssen, wäre viel gewonnen. Dann könnten wir endlich dem ewigen Recycling technokratischer Instrumente, die seit Jahren bekannt sind und seit Jahren nicht wirken, entrinnen. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 59

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Anhang Tabellen und Abbildungen Tabelle A.1: Anteil der Beschäftigen im öffentlichen Dienst in% der Erwerbspersonen im internationalen Vergleich Deutschland Frankreich Dänemark USA 1991 13,3-- 14,1 1992 13,2-- 14,1 1993 12,8-- 14,1 1994 12,5-- 14,1 1995 12,2-- 14,0 1996 11,9-- 14,0 1997 11,6 18,1 22,6 13,8 1998 11,3 18,3 22,8 13,9 1999 11,0 18,3 22,6 13,9 2000 10,7- 22,6 14,1 2001-- 23,1 QUELLE: OECD Highlights of Public Sector Pay and Employment Trends: 2002 Update Tabelle A.2: Beschäftigte im öffentlichen Dienst pro 100 Einwohner 1970 1975 1980 1985 1990 1995 Bund Länder Gemeinden/Gv. Zweckverbände Deutsche Bundes-/ 0,9 0,9 0,9 1,0 0,7 0,7 2,2 2,6 3,0 3,1 2,4 3,0 1,5 1,7 1,9 2,0 1,6 2,1 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,7 0,7 0,6 0,5 0,3 0,1 2000 0,6 2,8 1,8 0,1 0,1 2004 0,6 2,6 1,6 0,1 0,1 Reichsbahn 1) Deutsche Bundes- 0,8 0,8 0,8 0,9 0,7 0,0 0,0 0,0 post 2) Insgesamt Unmit- 6,1 6,8 7,2 7,5 5,8 6,0 5,4 4,9 telbarer öffentlicher Dienst Mittelbarer öffentli- 0,3 0,4 0,4 0,4 0,3 0,5 0,6 0,7 cher Dienst Insgesamt 6,4 7,2 7,6 7,9 6,2 6,6 6,0 5,7 1) Ab 1994 Bundeseisenbahnvermögen. 2) Ab 1995 durch Privatisierung aus dem öffentlichen Dienst ausgeschieden. QUELLE: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 Reihe 6, 2005 60 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Tabelle A.3: Anteil der Beschäftigten im öffentlichen Dienst an allen Erwerbspersonen(%) (Labour force) Bund Länder Gemeinden/Gv. Zweckverbände Deutsche Bundes-/ 1960 1,4 3,8 2,7 0,1 1,9 1965 1,9 4,3 3,1 0,1 1,7 1970 2,1 5,1 3,5 0,1 1,6 1975 2,1 6,0 4,0 0,1 1,6 1980 2,1 6,6 4,2 0,1 1,2 1985 2,0 6,6 4,2 0,2 1,0 1990 1,8 6,2 4,2 0,2 0,8 1995 1,4 6,1 4,3 0,2 0,3 2000 1,2 5,6 3,7 0,2 0,2 2004 1,2 5,2 3,3 0,2 0,1 Reichsbahn 1) Deutsche Bundespost 2) Insgesamt Unmittelbarer 1,5 1,6 1,8 1,8 1,8 1,9 1,7 0,0 0,0 0,0 11,4 12,7 14,1 15,6 16,0 15,8 14,9 12,3 11,0 10,0 öffentlicher Dienst Mittelbarer öffentlicher 0,6 0,6 0,7 0,8 0,8 0,8 0,8 1,1 1,2 1,5 Dienst Insgesamt 12,0 13,3 14,8 16,4 16,8 16,7 15,7 13,4 12,2 11,5 1) Ab 1994 Bundeseisenbahnvermögen. 2) Ab 1995 durch Privatisierung aus dem öffentlichen Dienst ausgeschieden. QUELLE: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 Reihe 6, 2005 Tabelle A.4: Anteil der Beschäftigten im öffentlichen Dienst an allen Erwerbstätigen(%) Bund Länder Gemeinden/Gv. Zweckverbände Deutsche Bundes-/ 1960 1,4 3,8 2,7 0,1 1,9 1965 1,9 4,3 3,1 0,1 1,7 1970 2,1 5,1 3,5 0,1 1,6 1975 2,2 6,3 4,1 0,1 1,6 1980 2,1 6,8 4,3 0,1 1,3 1985 2,2 7,2 4,6 0,2 1,1 1990 2,0 6,6 4,4 0,2 0,9 1995 1,5 6,8 4,8 0,2 0,3 2000 1,4 6,2 4,1 0,2 0,2 2004 1,4 5,9 3,7 0,2 0,2 Reichsbahn 1) Deutsche Bundespost 2) Insgesamt Unmittelbarer 1,6 1,6 1,8 1,9 1,9 2,0 1,8 0,0 0,0 0,0 11,5 12,8 14,2 16,2 16,5 17,3 15,9 13,7 12,1 11,4 öffentlicher Dienst Mittelbarer öffentlicher 0,6 0,6 0,7 0,8 0,8 0,9 0,9 1,2 1,3 1,7 Dienst Insgesamt 12,0 13,4 14,9 17,0 17,3 18,2 16,8 14,9 13,4 13,1 1) Ab 1994 Bundeseisenbahnvermögen. 2) Ab 1995 durch Privatisierung aus dem öffentlichen Dienst ausgeschieden. QUELLE: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 Reihe 6, 2005 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 61

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Tabelle A.5: Beschäftigte im öffentlichen Dienst in 1.000 Bund Länder Gemeinden/Gv. Zweckverbände Deutsche 1950 63,3 739,9 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2004 116,9 363,5 499,3 543,7 568,5 567,0 579,9 575,9 546,3 502,0 492,7 881,9 1006,6 1152,5 1334,3 1623,8 1823,4 1914,8 1935,0 2453,4 2273,3 2116,1 574,0 648,8 713,8 829,2 920,1 1064,9 1156,7 1221,0 1304,9 1735,6 1502,2 1327,2 0,0 0,0 19,7 22,8 27,2 32,4 40,2 47,9 53,1 65,9 69,8 65,0 Bundes-/ Reichs528,8 503,4 495,7 462,4 409,2 422,8 341,5 297,8 249,8 119,8 73,6 55,0 bahn 1) Deutsche Bundes293,8 359,2 407,0 430,5 457,6 489,4 501,8 536,9 537,2 0,0 0,0 0,0 post 2) Insgesamt Unmittelbarer öf- 2199,8 2510,2 3006,3 3396,7 3692,2 4201,8 4430,5 4598,3 4655,9 4921,1 4420,9 4056,1 fentlicher Dienst Mittelbarer öffentlicher 82,1 122,0 148,0 162,0 183,0 217,9 226,6 245,4 264,1 449,9 488,0 613,8 Dienst Insgesamt 2281,9 2632,2 3154,3 3558,7 3875,2 4419,7 4657,1 4843,7 4920,0 5371,0 4908,9 4669,9 1) Ab 1994 Bundeseisenbahnvermögen. 2) Ab 1995 durch Privatisierung aus dem öffentlichen Dienst ausgeschieden. QUELLE: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 Reihe 6, 2005 Tabelle A.6: Personal(Planstellen) ausgewählter Bundesministerien Bundeskanzleramt Auswärtiges Amt Bundesminister- Bundesminister- Bundesministerium des ium der ium der Innern Justiz Finanzen 1955 k.A. 1.166 860 k.A. 1.244 1960 595 1.213 796 k.A. 1.278 1965 213 1.446 831 379 1.294 1970 395 2.222 1.322 517 1.743 1975 442 1.648 1.382 631 1.765 1980 477 1.645 1.404 636 1.683 1985 483 1.633 1.351 614 1.639 1990 485 1.733 1.136 588 1.668 1995 501 1.914 1.621 726 2.150 2000 530 2.029 1.280 631 2.170 2005 465 2.159 1.419 647 2.116 QUELLE: Bundeshaushaltspläne 1955-2005, eigene Auswertung 62 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Tabelle A.7: Beschäftigte(Vollzeitäquivalente) des öffentlichen Dienstes am 30.06.2004 nach Aufgabenbereichen und Beschäftigungsbereichen Fkz 1) 0 01 011 012 014 016 02 03 031 032 04 041 042 041+042 05 052 06 1 11/12 13 131 132 16/17 2 3 312 4 5 6 7 8 Aufgabenbereich (Haushaltssystematik 2001) Allgemeine Dienste Politische Führung und zentrale Verwaltung dar.: Politische Führung Innere Verwaltung Statistischer Dienst Hochbauverwaltung Auswärtige Angelegenheiten Verteidigung dar.: Bundeswehrverwaltung Deutsche Verteidigungsstreitkräfte Öffentliche Sicherheit und Ordnung dar.: Bundesgrenzschutz dar.: Polizei dar.: Bundesgrenzschutz und Polizei Rechtsschutz dar.: Ordentliche Gerichte und Staatsanwaltschaften Finanzverwaltung Bildungswesen, Wissenschaft, Forschung, kulturelle Angelegenheiten dar.: Allgemeinbildende und berufliche Schulen Hochschulen dar.: Universitäten Hochschulkliniken Wissenschaft, Forschung, Entwicklung außerhalb der Hochschulen 1) Soziale Sicherung, soziale Kriegsfolgeaufgaben, Wiedergutmachung Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung dar.: Krankenhäuser und Heilstätten Wohnungswesen, Städtebau, Raumordnung u. kommun. Gemeinschaftsdienste Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Energie- und Wasserwirtschaft, Gewerbe, Dienstleistungen Verkehrs- und Nachrichtenwesen Wirtschaftsunternehmen Insgesamt 1 475 690 348 549 93 700 184 433 8 996 57 680 8 188 295 924 108 377 186 463 417 592 37 960 268 275 306 236 175 497 118 238 229 940 1 259 484 781 811 356 315 165 740 151 201 24 757 583 096 304 676 207 616 193 759 26 429 33 313 91 757 142 885 0- 8 Insgesamt 4 111 087 1) Die Aufgabenbereiche folgen den Funktionskennziffern des Haushaltes QUELLE: Statistisches Bundesamt Fachserie 14, Reihe 6, 2005 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 63

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Wachstum im Vergleich zum Vorjahr 10% 5% 2,56% 0% -5% 1,61% 4,23% 1,21% 1,08% 0,91% 36,5% 1,14% -1,06% -1,22% -2,29% -10% -15% 1960 1965 Öffentlicher Dienst insgesamt 1970 1975 1980 1985 Jahr 1990 -11,87% 1995 2000 2005 QUELLE: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 Reihe 6, 2005; Abbildung A.1: Wachstumsraten der Beschäftigung im öffentlichen Dienst(absolute Zahlen) Übriges 25% Allgemeine und berufliche Schulen 19% Rechtsschutz(inkl. Ordentliche Gerichte und Staatsanw altschaften) 4% Finanzverw altung 6% Politische Führung, zentrale Verw altung, Ausw ärtige Angelegenheiten 9% Hochschulen 9% Soziale Sicherung, soziale Kriegsf olgeauf gaben, Wiedergutmachung 14% Bundesgrenzschutz und Polizei 7% Verteidigung 7% QUELLE: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 Reihe 6, 2005 Abbildung A.2: Beschäftigte des öffentlichen Dienstes in ausgewählten Aufgabenbereichen 2004 in% der Gesamtbeschäftigten 64 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 58

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Tabelle A.8: Gesetzgebungstätigkeit in Deutschland und Frankreich Deutschland Frankreich Legislaturperiode 1) Verabschiedete Gesetze Legislaturperiode Verabschiedete Gesetze -- 1958- 1962 320 -- 1962- 1967 461 -- 1967- 1968 94 -- 1968- 1973 526 8. WP 1976- 1980 354 1973- 1978 638 10. WP 1983- 1987 320 1978- 1981 275 11. WP 1987-1990 369 1981- 1986 551 12. WP 1990- 1994 507 1986- 1988 187 13. WP 1994-1998 566 1988- 1993 455 14. WP 1998- 2002 559 1993- 1997 449 15. WP 2002- 2005 400 1997- 2002 488 Gesamt 1987-2005 2401 Gesamt 1988- 2002 1392 1) Ab 12. Wahlperiode gesamtdeutscher Bundestag; die verkürzte 9. Wahlperiode wurde nicht berücksichtigt QUELLE: Ismayr(2007 i.E) Tabelle A.9: Gesetzgebungstätigkeit im Vereinigten Königreich und in Schweden Vereinigtes Königreich Schweden Sitzungsjahr Gesetze Jahr Gesetze 1988- 1989 55 1988 59 1989- 1990 46 1989 45 1990- 1991 46 1990 70 1991- 1992 69 1991 66 1992- 1993 61 1992 85 1993- 1994 52 1993 70 1994- 1995 41 1994 72 1995- 1996 54 1995 54 1996- 1997 63 1996 50 1997- 1998 69 1997 46 1998- 1999 49 1998 70 1999- 2000 35 1999 61 2000- 2001 45 2000 46 2001- 2002 25 2001 36 2002- 2003 44 2002 26 2003- 2004 45 2003 38 2004- 2005 38 2004 41 Gesamt 1988- 2005 837 Gesamt 1988-2004 935 QUELLEN: Schweden: Svensk författningssamling, eigene Zusammenstellung; Vereinigtes Königreich: Office of Public Sector Information: Acts of the UK Parliament 1988-2005. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 65

BÜROKRATISIERUNG UND BÜROKRATIEABBAU IM INTERNATIONALEN VERGLEICH Tabelle A.10: Bestand und Entwicklung von DIN-Normen Jahr Bestand an DIN Normen davon im jeweiligen Jahr neu erschienen 2005 29.583 2.484 2000 25.560 2.432 1995 23.476 1.842 1990 20.988 1.425 1985 20.566 1.473 1980 18.739 1.655 1975 15.299 1.592 1970 11.276 572 1965 10.149 387 1960 9.452 368 1955 8462 647 QUELLE: Geschäftsberichte 1953-2005 des DIN- Deutschen Instituts für Normung e.V 66 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG

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