Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit X Politik Info Arbeitskreis Europa* Zur Zukunft des Vertrags über eine Verfassung für Europa Die Ratifikation des am 29. Oktober 2004 in Rom unterzeichneten Vertrags über eine Verfassung für Europa(VVE) ist seit den Voten in Frankreich und den Niederlanden im Mai/Juni 2005 in eine schwierige Phase geraten. Die Staats- und Regierungschefs haben im Juni 2006 die deutsche EU-Ratspräsidentschaft beauftragt, einen Bericht vorzulegen, der„eine Bewertung des Stands der Beratungen über den Verfassungsvertrag enthalten und mögliche künftige Entwicklungen aufzeigen(soll)“. Der VVE ist mittlerweile von 18 der 27 Mitgliedstaaten angenommen(2/3). Die Berliner Erklärung vom 25. März 2007(50 Jahre Römische Verträge) hat jüngst das grundsätzliche Festhalten aller Mitgliedstaaten an der europäischen Integration dokumentiert. In dem engen Zeitfenster am Ende der deutschen Präsidentschaft im Juni 2007, nach Klärung der Lage in Frankreich, wird sich das weitere Schicksal des VVE entscheiden. Vergewisserung über die deutschen Interessen Aus deutscher Sicht besteht ein erhebliches Interesse am Inkrafttreten des VVE, hier decken sich deutsches und europäisches Interesse an einer nach innen und außen handlungsfähigen EU. Im Falle des Aufschnürens des VVE wären sämtliche Konzessionen, die von deutscher Seite im Konvent und in der Regierungskonferenz 2003/2004 gemacht wurden und die weniger Europa bedeuten, zunächst einmal gegenstandslos. Dies betrifft insbesondere die doppelte Mehrheit, die aus deutscher Sicht 50% der Bevölkerung und 50% der Mitgliedstaaten betragen muss(VVE: 55/65). Soweit andere Mitgliedstaaten mögliche Reaktionen der eigenen Bevölkerung als Argument einsetzen, kann hier auf die begrenzte Bereitschaft in Deutschland verwiesen werden, erhebliche Finanzlasten in einer dysfunktionalen EU zu tragen. Das nachdrückliche Interesse Deutschlands am VVE und an einer handlungsfähigen EU sollte durch die kategorische Kopplung jeglicher weiteren Beitritte an das Inkrafttreten des VVE untermauert werden. Politische Rahmenbedingungen Die Gestaltungsoptionen können nicht losgelöst von den politischen Rahmenbedingungen betrachtet werden. Die Analyse ist hier allerdings schwierig. Klar ist, dass der Ausgang der beiden Wahlen in Frankreich abzuwarten ist. Schon schwieriger ist es, mit dem Einwand des fehlenden Großprojektes – Frieden reiche nicht mehr – umzugehen. * Der Berliner„Arbeitskreis Europa der Friedrich-EbertStiftung“ besteht seit 2005. Die Mitglieder kommen aus dem Deutschen Bundestag, Parteien, Bundesministerien, Ländervertretungen, Verbänden und wissenschaftlichen Instituten. Koordination: Dr. Gero Maaß (Gero.Maass@fes.de) April 2007

Arbeitskreis Europa Zur Zukunft des Vertrags über eine Verfassung für Europa X Politik Info (04/2007) 2 Problematisch sind aber vor allem die irrationalen OK=oÉîçäìíáçå=Ó=i ∏ ëìåÖÉå=àÉåëÉáíë=ÇÉë=oÉÅÜíë= Elemente in den bisherigen Debatten. Beispielsweise wird für den Vorschlag, in einem Referendum durch In der Verfassungsgeschichte sind Reformschritte und simple typographische Hervorhebung des geltenden Neuordnungen nicht selten im Bruch mit bestehenden Rechts die Debatte auf die eigentlichen Neuerungen zu Ordnungen erfolgt. Das wäre hier die Inkraftsetzung zentrieren, nach den französischen Erfahrungen bedes Verfassungsvertrags gleichsam durch Mehrheitsfürchtet, dass die Frustration darüber, dass zahlreiche entscheidung, gegen den Willen der nicht-ratifiElemente des VVE schon längst geltendes Recht sind, zierenden Mitgliedstaaten. Der politische Wille für eine erst recht zur Ablehnung führt. solche Quasi-Revolution ist nicht in Sicht. Es gibt noch weitere Faktoren, die die politischen Man wird jedoch nicht endlos in der Schwebelage Rahmenbedingungen schwer kalkulierbar machen: Die einer ungeklärten EU-Zukunft verharren können. Daher Wahrnehmung der EU als„Trojanisches Pferd“ der ist für die nächste Entscheidung über die Reform der Globalisierung, der Umstand, dass die allgemeine PoliGrundlagen der Integration eine Mehrheitsregel in tikverdrossenheit die EU noch vor den Nationalstaaten Gestalt beispielsweise eines 4/5-Quorums für die Vertrifft sowie etliche Sonderprobleme in einzelnen Mittragsänderung vorzusehen, die verhindert, dass ein gliedstaaten – von der wirtschaftlichen Lage bis zu Staat oder einige wenige Staaten eine Reform blockieProblemen mit der eigenen Identität. ren. Festzuhalten ist aber auch: Der Verfassungsvertrag In rechtlich verbindlicher Form(wie etwa in der UNist fertig verhandelt und von Vertretern aller MitgliedCharta), dürfte ein Übergang zur Vertragsänderung staaten unterzeichnet worden. Die Wiener Vertragsmit einer Mehrheit der Mitgliedstaaten – mit Austrittsrechtskonvention misst der Vertragsunterzeichnung recht der die Änderung nicht tragenden Mitglieder – bereits einen rechtlichen Bindungsgehalt zu(Art. 18 für die EU kurzfristig kaum erreichbar sein. RealistiWVRK, Frustrationsverbot). In der Unterzeichnung liegt scher wäre eine politische Selbstverpflichtung der Mitaber jedenfalls eine politische Bindung, den VVE ratifigliedstaaten, für den Fall des Scheiterns des nächsten zieren zu wollen. Diese politische Bindung gilt natürlich Ratifikationsversuchs in einem Mitgliedstaat dessen auch bei zwischenzeitlichen Regierungswechseln, sie Austritt aus der EU anzustreben, um die EU nicht weiist nun durch die Berliner Erklärung vom März 2007 ter zu blockieren. erneuert und bekräftigt. Damit sind Ansinnen nach einer Neuverhandlung des VVE oder gar einem völlig neuen Text grundsätzlich nicht vereinbar, will man PK=^ãéìí~íáçå=ìåÇ=léíJçìíë= nicht die Verlässlichkeit von Kompromissen in der EU ganz grundsätzlich in Frage stellen. Die Amputation, also die Abtrennung eines oder mehrerer Teile, kann für den VVE zweierlei bedeuten: Entweder die Abtrennung von Teilen, die erhalten werden Fünf Lösungswege sollen, oder aber die Aussonderung von Teilen, die nicht konsensfähig erscheinen. In diese LösungsNK=oÉëáÖå~íáçå=Ó=^ìÑÖ~ÄÉ== perspektive gehören auch die sogenannten„ léíJ çìíë“. Das Aufgeben des VVE wäre der einfachste Ausweg. Ohne Ratifikation ausgewählte Elemente des VVE Nach wie vor besteht indessen die Notwendigkeit, die auf Grundlage des geltenden Rechts einzuführen, trägt Voraussetzungen für die Funktions- und Handlungsfänicht. Die entscheidenden Gehalte des Verfassungsverhigkeit einer erweiterten Union zu schaffen, wird doch trags erfordern nämlich eine mitgliedstaatliche Ratifikaaus den Institutionen von einer schleichenden Vertion. Dies betrifft etwa den Übergang von der Einschlechterung der Handlungsfähigkeit berichtet. Die stimmigkeit zur Mehrheit im Rat, die doppelte MehrAufgabe nur des Textes von 2004(redaktioneller Neuheit im Rat sowie die Ausweitung der Mitentscheidung anfang) würde absehbar kein besseres Ergebnis brindes Europäischen Parlaments(EP) und die Rolle natiogen. naler Parlamente. Aufgeben ließe sich allenfalls das Verfassungsetikett Im Übrigen gilt: Der VVE ist ein Gesamtpaket. Seine zugunsten der Bezeichnung„Grundvertrag“. Es hat Öffnung bedeutet mühsam gefundene Kompromisse mehr Missverständnisse und Vorbehalte ausgelöst, als aufzulösen und kann eine unkontrollierbare Diskussion der – rein symbolische – Mehrwert dieses Etiketts es über sämtliche im Konvent und der Regierungskonfewert war. renz 2003/2004 bereits erörterten Themen auslösen.

Internationale Politikanalyse International Policy Analysis Unit Gesamtpaket heißt auch Machtbalance: Die Handlungsinitiative liegt derzeit bei den Regierungen. Daher besteht die Gefahr, dass diese sich auf die sie interessierenden Bereiche einigen und etwa die Stärkung der nationalen Parlamente und des EPs oder der Individualrechte weglassen. ‚Weglassen’ und ‚Nicht-mitmachen-müssen’ kann für alle Mitgliedstaaten vereinbart werden oder nur für einige, Letzteres wird als léíJçìí bezeichnet. Der Lösungsweg der léíJçìíë ist in der Vergangenheit bereits beschritten worden(Dänemark, Irland). Er kommt auch hier wieder in Betracht, soweit darstellbar. Nicht darstellbar sind léíJçìíë etwa bei der Frage der Einstimmigkeit oder Mehrheitsentscheidung im Rat oder gar ein léíJçìí aus dem Teil III des VVE, der gerade in Frankreich so heftig diskutiert worden ist. Sollte ein Mitgliedstaat aber ein léíJçìí etwa aus der Grundrechte-Charta(Teil II VVE) verlangen, so kann einem solchen Ansinnen, das eine Regierung letztlich dann vor allem den eigenen Unionsbürgern gegenüber plausibel machen muss, vielleicht nachgegeben werden. QK=^Ç~éí~íáçå=Ó=ÇÉå=sÉêíê~Ö=îÉêÄÉëëÉêå= Die Anpassung und Überarbeitung des VVE(Adaptation) ist verwandt mit den bereits genannten Optionen, bei denen ganze Teile des VVE herausgelöst oder verworfen werden. Es stünde dabei aber die Detailkorrektur im Vordergrund. Diese kommt allenfalls in einem eng abgesteckten Rahmen in Betracht. Es müssten genau definierte Zwecke vereinbart werden, denen eine Überarbeitung dienen soll. Dies könnten die Anpassung des mittlerweile mehrere Jahre alten Textes an zwischenzeitliche politische Entwicklungen sein(Stichwort Klima- und Energiepolitik), die Verbesserung der Lesbarkeit des VVE und schließlich das Eingehen auf Änderungsanliegen aus Frankreich und den Niederlanden. Mitgliedstaaten, die noch nicht einmal die Mühe eines Ratifizierungsversuchs unternommen haben, könnte an dieser Stelle allerdings nicht entgegengekommen werden. Die Verbesserung der Lesbarkeit des VVE ist ein vielfach von Bürgerseite beanstandeter Punkt, der nicht zuletzt den Umfang des VVE betrifft. Unter diesem Aspekt könnte über eine Ausgliederung von Teil II(Charta) und Teil III des VVE nachgedacht werden. Vielleicht kommt sogar eine vorläufige Fortführung der an die Terminologie und Vorgaben des Teils I des VVE angepassten Gründungsverträge, EG-Vertrag und EUVertrag in Betracht. Die Verbesserung der Lesbarkeit könnte durch ein Expertengremium(ehemalige EuGH-Richter o.ä.) vorbereitet werden. Man wird sich jedoch darauf einstellen müssen, dass die komplexe Interessenlage der Mitgliedstaaten und die daran anschließenden komplexen Kompromisse zu eher noch mehr Text und zu noch weniger einheitlicher Urkundlichkeit führen. Lesbarkeit kann sich daher allenfalls auf eine klare Gesamtstruktur der grundlegenden Texte beziehen. RK=^ÇÇáíáçå=Ó=ÇÉå=sÉêíê~Ö=ÉêÖ®åòÉå= Um die Annahme eines Vertrages zu erreichen, kann man statt einen Vertrag zu kürzen diesen auch ergänzen oder erweitern – um Elemente oder Themen, die im ursprünglichen Vertrag nicht oder nicht ausreichend berücksichtigt worden sind. Eine rechtlich nicht bindende politische Erklärung hätte hier nur Symbolcharakter. Mehr Lösungspotenzial hätte eine echte Ergänzung des Verfassungsvertrags um einen neuen 5. Teil oder gar einen als eigenen Text gefassten gesonderten, neuen Vertrag(„Charta“). Auch für die Staaten, die bereits abgelehnt haben oder möglicherweise ablehnen werden, ergäbe dies einen Anreiz, die Ratifikation wieder aufzunehmen. Der Nachteil gegenüber léíJçìíë ist folgender: Man gäbe keine maßgeschneiderte Antwort auf Vorbehalte, so dass im Ergebnis zuviel preisgegeben und das Integrations-gefüge beschädigt werden könnte. Der Vorteil wäre: Dem Eigengewicht der bereits erfolgten Ratifikationen würde mehr Rechnung getragen als bei jeder anderen Konzeption. Und: Die ablehnenden Staaten müssten ihren Bürgern nicht ‚denselben Text’ vorlegen. Der Vorschlag eines Sozialprotokolls würde dabei zu kurz greifen, weil er absehbar nicht alle Mitgliedstaaten anspricht. Eine ‚Charta zum Schutz der nationalen, kulturellen und sozialen Identität der Mitgliedstaaten’ würde dagegen eine breite thematische Abdeckung von Mitgliedstaatenbefindlichkeiten ermöglichen und sowohl das Thema ‚Soziales Europa’ wie auch das Thema ‚Grenzen der Integration’ erfassen, bekanntlich zwei thematische Schwerpunkte der Diskussion in Frankreich und den Niederlanden, aber auch in Polen, Tschechien, Großbritannien – genau besehen wohl auch in Deutschland. Ein solcher Ansatz würde sich in das bestehende Gefüge gut einpassen: Es würde nämlich an Art. 6 EU angeknüpft, demzufolge bereits heute die EU die nationale Identität der Mitgliedstaaten achtet(s. auch Art. 5 VVE). Die weitere Konkretisierung dieses Gedankens wäre dann der zentrale Gegenstand einer kurzen, bal-

Arbeitskreis Europa Zur Zukunft des Vertrags über eine Verfassung für Europa X Politik Info (04/2007) 4 digen Regierungskonferenz. Hier könnten die Mitgliedten) Scheiterns der Ratifikation der jeweilige Mitstaaten vom ëÉêîáÅÉ= éìÄäáÅ in Frankreich über den öfgliedstaat den Austritt aus der EU als Konsequenz fentlich-rechtlichen Rundfunk und die Daseinsvorsoranerkennt. geeinrichtungen in Deutschland bis zu den polnischen 8. Was die konkreten Ratifikationsszenarien angeht, so und irischen Schwangerschaftsabbruchregelungen vor kann die zeitgleiche Ratifikation in allen Mitglieddem Europarecht Befindlichkeiten und Sorgen einbrinstaaten das Risiko einer Vermengung mit innenpoligen, die dann auf ihre Plausibilität hin diskutiert und tischen Fragen reduzieren und den taktischen Blick zum Gegenstand eines Verhandlungsprozesses mit auf Ergebnisse in anderen Mitgliedstaaten verhindem Ziel einer Auflistung europarechtsfester Bestände dern helfen. Für Deutschland ist die Referendumsgemacht werden würden. frage bereits intensiv diskutiert worden, hier bestehen keine neuen Gesichtspunkte. Dies gilt im Grundsatz auch für ein(nicht-bindendes) europaZusammenfassung und Ausblick: weites Referendum. Ein Kombinationspräparat 9. Die zeitliche Abfolge wäre: Einberufung und Abschluss einer Regierungskonferenz noch im Jahr 1. Die komplexe Problemlage erfordert eine mehrdi2007 unter portugiesischer Präsidentschaft mit dem mensionale Lösungsstrategie sowie die Bereitschaft Ziel einer zeitgleichen Ratifikation in allen MitgliedDeutschlands, dem politischen Ziel einer Erhaltung staaten noch vor den EP-Wahlen 2009, um diese des VVE auch Nachdruck zu verleihen und das eigebereits nach neuem Recht abzuhalten. ne Interesse – für Europa – an diesem Ziel unmissverständlich zu artikulieren. 2. Eine komplette Neuverhandlung des VVE-Textes oder gar ein Neubeginn kommen nicht in Betracht, schon wegen des Eigengewichtes der erfolgten 18 Ratifikationen und dem mit der Unterschrift unter den Vertrag im Oktober 2004 abgegebenen Versprechen, aber auch wegen der Gefahr einer erneuten mehrjährigen Verzögerung. 3. Für die Ratifikationskrise dürfte ein ‚Kombinationspräparat’ aus mehreren Lösungselementen die meisten Erfolgsaussichten aufweisen. 4. In einer baldigen, noch 2007 anzuberaumenden kurzen Regierungskonferenz, die möglichst unter Beteiligung von Parlamentariern organisiert werden sollte, wäre auf der Grundlage eines klaren und begrenzten Mandates, das vom Europäischen Rat am 21./22. Juni 2007 ausgehen müsste, vorrangig über eine Ergänzung des VVE durch einen Zusatz(teil) zu beraten, mit dem den Sorgen und Befindlichkeiten insbesondere um das Soziale und um die nationale und kulturelle Identität in den Mitgliedstaaten Rechung getragen werden sollte. 5. Veränderungen des Textes vom Oktober 2004 sollten neben unabdingbaren Reaktionen auf politische Entwicklungen(Klima- und Energiepolitik) allenfalls mit dem Ziel der besseren Lesbarkeit/Kürzung und dem der Erwiderung auf Einwände aus Frankreich und den Niederlanden diskutiert werden dürfen. 6. Über Sonderregelungen für einzelne Staaten( léíJ çìíë) wäre nachzudenken. 7. Flankiert werden muss jeder neue Anlauf durch eine (politische) Übereinkunft, die eine neuerliche Hängepartie verhindert, indem für den Fall des(erneu= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = eÉê~ìëÖÉÄÉêW=aêK=`Üêáëíá~å=hÉääÉêã~åå= fåíÉêå~íáçå~äÉ=mçäáíáâ~å~äóëÉ= ïïïKÑÉëKÇÉLáåíÉêå~íáçå~äÉéçäáíáâ= bJj~áäW=`Üêáëíá~åKhÉääÉêã~åå]ÑÉëKÇÉ