D O C U M E N T O S D E T R A B A J O N egociaciones sobre el Comercio de Servicios La posición de los sindicatos con respecto al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios[A GCS ] E VA H ARTMANN C HRISTOPH S CHERRER agosto 2003

Prof. Dr. Christoph Scherrer Master en Economía(Frankfurt), Doctor en Filosofía(Ciencia política, Frankfurt), Dr. habil.(Ciencia política, Berlín), profesor de«Globalización y Política» en la Universidad de Kassel, Kennedy-Memorial Fellow de la Universidad de Harvard, Académico de Hewlett en la Universidad de Wesleyan. FB Gesellschaftswissenschaften Nora-Platiel-Str. I, 34127 Kassel scherrer@uni-kassel.de Tel.: 0561 804 3095/3253/ Fax: 0561 804 3464 U NIVERSIDAD K ASSEL Eva Hartmann Doctora Candidata(Frankfurt), Académica de Hans–Boeckler, Master en Sociología(Frankfurt). Este documento fue elaborado originariamente en inglés por Eva Hartmann y Christoph Scherrer para la Fundación Friedrich-Ebert-Stiftung. Título original:«Globalisierung& Politik» Traducido al castellano por Raquel Núñez Corregido por: Hersilia Fonseca Abril de 2003 F RIEDRICH E BERT S TIFTUNG F ESUR – Representación en Uruguay Plaza Cagancha 1145, piso 8 Casilla 10578, Suc. Pluna e–mail: fesur@fesur.org.uy http://www.fesur.org.uy Tels.:[++598 2] 902 2938/ 39/ 40 Fax:[++598 2] 902 2941 Diseño, diagramación y digitalización: www. gliphos xp . com 2

Indice 1. I NTRODUCCIÓN 2. L A DINÁMICA DEL C OMERCIO DE S ERVICIOS 3. P ROBLEMAS DEL A GCS 3.1. Preocupaciones especiales del suministro de servicios 3.2. Evaluación de los sindicatos: los riesgos superan las oportunidades 3.3. El amplio alcance del AGCS 3.4. Liberalización progresiva 3.5. Desequilibrios de poder 3.6. Falta de evaluación 3.7. Irreversibilidad 3.8. Servicios públicos en peligro 4. L AS EXCEPCIONES «H ORIZONTALES » DE LA UE PARA LA PROTECCIÓN DE LOS S ERVICIOS P ÚBLICOS 4.1. Restricción de los servicios financiados con capitales privados 4.2. Definición amplia y no exhaustiva del sector público 5 6 7 7 8 8 10 10 11 12 13 16 16 17 3

4.3. Trato desigual de las compañías subsidiarias de terceros países 4.4. Derecho reservado a conceder subisidios 4.5. Presiones adicionales a las excepciones de la UE 5. P ROPUESTAS PARA UNA R EFORMA DEL A GCS 5.1. Evaluación sistemática 5.2. Proceso de consulta mejorado 5.3. Salvaguardias de emergencia 5.3.1. Normas laborales básicas y cuestiones ambientales 5.3.2. Fortalecer los poderes reguladores de los gobiernos 5.3.3. Excluir los servicios públicos 5.4. Nuevos elementos en las negociaciones Selección de declaraciones de los Sindicatos sobre A GCS Bibliografía seleccionada Acerca de los autores 17 18 18 19 19 19 21 21 22 23 25 26 28 31 4

Desde la llamada«batalla de Seattle», cuando miles de personas protestaron en las calles de dicha ciudad en contra de la política de liberalización de la Organización Mundial de Comercio (OMC), las negociaciones de la OMC comenzaron a atraer la atención pública. En la organización de esta amplia coalición de manifestantes –incluidos sindicatos, ambientalistas, agricultores y otras personas afectadas– los sindicatos han desempeñado un protagonismo crucial. Desde Seattle, éstos han intensificado su seguimiento de las negociaciones de la OMC. Han llamado la atención sobre los riesgos que implica profundizar la liberalización, especialmente con relación al comercio de servicios. Al mismo tiempo, han sugerido distintas formas en que podría reformarse el marco del AGCS con la idea de servir los intereses de todos. En este momento estamos en medio de una nueva ronda de negociaciones de la OMC que comenzó en 2001. Ya venció el plazo oficial para la presentación de peticiones y ofertas por parte de los distintos Estados Miembros de la OMC. Con la próxima Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio que se llevará a cabo el próximo mes de setiembre 1 Introducción en Cancún, se aproxima otra etapa importante de las negociaciones en curso de la OMC. Queremos aprovechar esta oportunidad para analizar más de cerca los posibles riesgos que los sindicatos perciben en el régimen del AGCS. Los sindicatos argumentan que debido al alcance del Acuerdo, la profundización de la liberalización tiene el poder de poner en riesgo el desarrollo sustentable agravando las disparidades sociales existentes en todo el mundo. La desigualdad de poder en las negociaciones, la falta de evaluación y la condición irreversible de los compromisos, que discutiremos a continuación, aumentan los temores de que el régimen del AGCS favorezca desproporcionadamente los intereses de las economías fuertes y las empresas mundiales. Un tema fundamental para los sindicatos es el de si los servicios públicos caen dentro del ámbito del AGCS. Tomando la Unión Europea como ejemplo, discutiremos este problema de manera más detallada en la siguiente sección. El documento concluye con un panorama general de las diferentes propuestas para una reforma de la OMC, formuladas por los sindicatos. 5

ComerL 2 caioddineáSmericvaicdioesl El comercio de servicios es uno de los sectores de crecimiento más dinámico. Actualmente, los servicios representan un quinto del comercio mundial. Considerando la importancia nacional de este sector(60–70 por ciento del PIB en los países de la OCDE; OECD 2000), su participación en el comercio mundial todavía es relativamente baja. A la luz de esta tendencia económica, quienes proponen las nuevas negociaciones del AGCS subrayan el potencial que tiene el comercio mundial de servicios para las economías nacionales. Consideran que la importancia de este sector queda más en evidencia ante el hecho de que la desaceleración general de la economía mundial en los últimos dos años no lo ha afectado tan severamente como al resto(WTO 2002). Una mirada más exhaustiva a escala del país revela que el comercio internacional de servicios está distribuido de manera desigual en todo el mundo. Tres cuartas partes de las exportaciones de servicios y aproximadamente la misma cantidad de importaciones corresponden a países industrializados. En 2001, el principal exportador e importador fue Estados Unidos(18,1% de las exportaciones mundiales, 15,9% de las importaciones mundiales), seguido del Reino Unido(7,4% de las exportaciones, 6,3% de las importaciones), Francia (5,5% de las exportaciones, 4,3% de las importaciones), Alemania(5,5 de las exportaciones, 9,2% de las importaciones) y Japón(4,4% de las exportaciones, 7,7% de las importaciones)(OMC 2002). La cuarta parte restante de exportaciones de servicios está distribuida de manera bastante desigual entre países en desarrollo. Los principales países exportadores son China(incluyendo Hong Kong), Corea del Sur, Singapur e India. Sin embargo, todos ellos importan más de lo que exportan, con la excepción de Hong Kong. Este déficit de la balanza del comercio de servicios puede observarse en la mayoría de los países en desarrollo. Si bien internacionalmente se comercializan varios tipos distintos de servicios, predominan dos tipos: viajes y transporte. Los servicios en materia de viajes representan un tercio y los servicios de transporte alrededor de un cuarto del total del comercio de servicios. En el suministro de servicios, la presencia comercial desempeña un papel fundamental(modo 3 del AGCS). El 50 por ciento de las inversiones extranjeras se aplican al sector servicios(Hufbauer/Warren 1999). En contraste con los otros tratados de la OMC, el AGCS es por lo tanto un acuerdo para el comercio y la inversión. Además, con la regulación del suministro de servicios a través de la presencia de personas físicas(modo 4), el Acuerdo regula el suministro de fuerza laboral transfronterizo. En otras palabras, el AGCS puede considerarse también como un acuerdo en materia de migración. 6

3.1. Preocupaciones especiales del suministro de servicios Los sindicatos aprecian el potencial que tienen el comercio y la inversión internacionales como contribución al aumento del crecimiento económico. La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres(ICFTU, en inglés), como muchos otros sindicatos, se manifiesta claramente a favor del comercio mundial y en contra del proteccionismo. La confederación también ve con buenos ojos el establecimiento de un marco regulatorio para el comercio mundial. Para que la mayor cantidad de gente posible pueda disfrutar de los beneficios de las ventajas del comercio de bienes, y en especial para que los países más poderosos no puedan establecer las normas de comercio exterior que más convengan a los intereses de sus respectivas industrias, es fundamental que exista un cuerpo de normas negociado internacional y multilateralmente. Un marco regulatorio de este tipo también es positivo para el suministro transfronterizo de servicios. A pesar de todo, hay diferencias importantes entre la producción de bienes y el suministro de servicios que deben ser tenidas en cuenta en un código internacional. En el caso del comercio de bienes, algunas de las normas estatales tradicionalmente tenían el objetivo expreso de establecer una diferenciación que colocaba en desventaja a los proveedores extranjeros, en Prob 3 lemas del A GCS particular a través de la imposición del pago de impuestos. Tomando en cuenta la necesidad de ciertas industrias de contar con una protección especial, en el curso de varias rondas multilaterales de negociaciones ha sido posible desmantelar gradualmente los obstáculos comerciales mutuos. En contraste, las normas estatales para el suministro de servicios se basan en una serie de motivos muy diferentes. Su intención es asegurar que los servicios básicos sean suministrados en todo el territorio nacional y sean de acceso universal, que se mantengan las normas de calidad y, de manera especial en el caso de los servicios de infraestructura, que se asegure una participación y un control democráticos. Si ahora es el caso que todos los posibles proveedores de servicios de los Estados Miembros de la OMC deben tener igualdad de oportunidades en el suministro transfronterizo de un servicio(principio de nación más favorecida) y si en territorio extranjero se les debe otorgar el mismo trato que a los proveedores nacionales(principio de trato nacional), entonces es necesario introducir cambios sustanciales en la regulación de servicios previa. Esos cambios pueden entrar en conflicto con las razones originales de la reglamentación específica respectiva, que también sigue siendo aplicable. En la medida que el AGCS implica que esos principios –que fueron elaborados para el comercio de bienes– sean aplicados al suminis7

tro de servicios, se introduce profundamente en un cuerpo de normas que se comprometió y todavía está comprometido con objetivos que van más allá de impedir o facilitar las actividades económicas transfronterizas. 3.2. Evaluación de los sindicatos: los riesgos superan las oportunidades A la luz de las diferencias mencionadas anteriormente entre el comercio de bienes y el comercio de servicios, los sindicatos ponen de relieve el riesgo de que el marco actual del AGCS pueda tan solo intensificar el comercio internacional sin alcanzar su potencial de crear empleos dignos y un desarrollo sustentable. Los sindicatos consideran que las negociaciones actuales del AGCS son más una amenaza que una oportunidad(UNISON2003:6). El acuerdo corre el riesgo de servir solamente como un instrumento de las empresas mundiales para presionar por una política que les garantice el acceso a los mercados de todo el mundo, sin tener en cuenta los intereses de otros grupos. El procedimiento de solución de diferencias puede servir como un instrumento muy efectivo para asegurar este acceso, aún si es utilizado meramente como amenaza. Por lo tanto, hay serias preocupaciones de que una nueva ronda de negociaciones pueda profundizar aún más las desigualdades que ya existen dentro de los países y entre ellos. Además, –y esto exacerba la explosividad política de las negociaciones del AGCS– cuando un gobierno establece un compromiso de liberalización, muy pocas veces puede revocarlo aún cuando el parlamento haya decidido hacerlo. Únicamente a través del otorgamiento de compensaciones a los otros miembros del AGCS se permite a los gobiernos retirar su compromiso o renegociarlo(ver más abajo«Irreversibilidad»). En otras palabras, el actual marco del AGCS contiene rasgos antidemocráticos. Desde la década del 90, y en coaliciones amplias con movimientos sociales y organizacio8 nes no gubernamentales, los sindicatos se han opuesto a las negociaciones del AGCS. En vísperas de la Reunión Ministerial de los miembros de la OMC en Seattle, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres(ICFTU en inglés) se movilizó junto con la Federación Americana del Trabajo y el Congreso de Organizaciones Sindicales(AFL–CIO en inglés) y muchos otros grupos de la sociedad civil, contra un sistema de comercio que arriesga violar las normas laborales. A comienzos de 2001, los grupos de la sociedad civil junto con los sindicatos lanzaron el llamado a «Parar el ataque del AGCS ya». Esta campaña concitó un amplio apoyo. En abril de 2001, 420 organizaciones de 53 países habían firmado la declaración que reclamaba una moratoria de las negociaciones del AGCS. Una declaración similar elaborada por organizaciones no gubernamentales como Focus on the Global South, la Red del Tercer Mundo y Vía Campesina, junto con sindicatos, con el título «Nuestro mundo no está en venta. OMC: Someterse o desaparecer». Ambas declaraciones contaron con el amplio apoyo de grupos de la sociedad civil del Sur y del Norte y fueron elogiadas por considerar que constituían un paso importante para superar las fricciones entre sindicatos y ONGs, especialmente del Sur. Esta fricción se hizo visible durante las protestas de Seattle, cuando las ONG del Sur criticaron a los sindicatos su estrechez de miras con relación a las normas laborales(PSI 2001). Sin embargo, desde entonces los sindicatos han hecho suyas las demandas del Sur de enlentecer las negociaciones, mientras que las ONG del Sur han incluido normas laborales básicas en su agenda. A pesar de eso subsisten ciertas diferencias(South Centre 2000b). 3.3. El amplio alcance del AGCS Los sindicatos critican el alcance demasiado amplio de las negociaciones del AGCS, que todas las actividades gubernamentales inherentes al comercio de servicios estén potencial-

mente sujetas al ACGS, y la despreocupación por las condiciones en las cuales se proveen los servicios. El objeto del Acuerdo teóricamente abarca todos los servicios. Como dijeron Scott Sinclair y Jim Grieshaber–Otto en su guía para el debate del AGCS, incluye servicios que van del«nacimiento(obstetricia) a la muerte(entierro); de lo trivial(lustrado de zapatos) a lo crítico(cirugía cardíaca); de los personal(corte de pelo) a lo social(educación primaria); de lo que tiene poca tecnología incorporada(servicio doméstico) a lo que tiene alta tecnología(comunicaciones satelitales); y de lo que queremos(venta al detalle de juguetes) a lo que necesitamos(distribución de agua)».(2002:iv) Los únicos servicios que quedan excluidos de este campo de aplicación son los«suministrados en ejercicio de facultades gubernamentales». El espectro de esos servicios está definido de una manera muy restringida y a lo sumo abarca sólo los tribunales, los bancos centrales y la defensa. No sólo que la mayoría de los servicios caen dentro del AGCS sino que todas las medidas gubernamentales que afectan el comercio de servicios están potencialmente sujetas al escrutinio del AGCS. Si un país ha comprometido un sector tal como la educación a las disciplinas del AGCS, se requiere que cada miembro informe«al Consejo del Comercio de Servicios del establecimiento de nuevas leyes, reglamentos o directrices administrativas que afecten significativamente al comercio de servicios abarcado por sus compromisos específicos en virtud del presente Acuerdo, o de la introducción de modificaciones en los ya existentes». El inciso 4(b) del Artículo VI exige que el país respectivo no aplique normas técnicas y prescripciones en materia de licencias que, entre otras cosas,«sean más gravosas de lo necesario para asegurar la calidad del servicio». A diferencia de las disciplinas del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), que se aplicó principalmente a medidas fronterizas que afectan bienes comercializados internacionalmente, el alcance del AGCS afecta todos los ámbitos de la regulación nacional(Fritz/Scherrer 2002a:20). Además, el AGCS no contiene referencias a las condiciones en las cuales se suministran los servicios. Por lo tanto se aplica la doctrina de la similitud, que prevalece en las decisiones del Órgano de Solución de Diferencias para el comercio de bienes y que fue adoptada explícitamente para los servicios en una decisión del Grupo Especial sobre Comunidades Europeas – Régimen para la importación, venta y distribución de bananos. Un informe del Grupo Especial estableció que«en la medida que las entidades suministran servicios similares, son proveedoras similares de servicios».(WTO citado en Krajewski 2002ª:17, ver también WTO 1999:99). En otras palabras, si los servicios son comparables, entonces las diferencias entre los proveedores de servicios no tienen importancia. Una definición de ese tipo, que pone su mira únicamente en el contenido del servicio y en el modo en que es suministrado, implica muchas ambigüedades. Por ejemplo, ¿el suministro de energía producido por energía solar es comparable con el suministro de energía de centrales nucleares? ¿El servicio suministrado por una compañía que respeta derechos fundamentales en el trabajo es comparable con una compañía que no lo hace? ¿Puede el servicio suministrado por un banco de ahorros mutuos ser equiparado al de un banco privado orientado al lucro, a pesar de sus objetivos tan diferentes? ¿Puede una universidad pública que ofrece un amplio espectro de cursos ser comparada con un proveedor privado que únicamente ofrece programas para los cuales existe una gran demanda y que, sobre todo, no depende de fuertes inversiones en investigación? El Grupo Especial que estudia el régimen de la UE sobre el banano puede ser tomado como un indicador de que la definición predominante del AGCS contestaría esas preguntas afirmativamente. Muchos especialistas y personas que se oponen, han señalado que no pueden sobreestimarse sus posibles consecuencias de vasto alcance(ver Zdoue 1999:333). 9

3.4. Liberalización progresiva Quienes proponen la negociación del AGCS afirman que, a pesar de su amplio alcance, su criterio flexible garantiza que cada estado miembro pueda adaptar el proceso de liberalización conforme a sus propias necesidades e intereses. El acuerdo presenta una serie de disposiciones por las cuales los países pueden, si así lo desean y en el momento que lo decidan, eximir sectores específicos de la liberalización y establecer condiciones o límites a la naturaleza y el ritmo de una liberalización que determinen en el ámbito nacional. El proceso de negociación está organizado de acuerdo a un principio de peticiones y ofertas. Los gobiernos miembros deben presentar sus peticiones a otros miembros dentro de determinado plazo; en la ronda actual ese plazo era el 31 de junio de 2002. En una segunda ronda, hasta el 31 de marzo de 2003 los gobiernos tenían que responder con sus ofertas. A partir de entonces comenzaron las negociaciones. Según los que impulsan la negociación del AGCS, este rasgo llamado«de abajo hacia arriba»(bottom–up) garantiza que ningún gobierno estará obligado a liberalizar. Es de importancia especial para los países menos adelantados. Mientras que el marco para el comercio de bienes, el GATT, ofrece la posibilidad de un trato especial para los países en desarrollo, esta opción no existe en el ACGS. En su lugar, los países en desarrollo pueden utilizar este proceso«de abajo hacia arriba» en el AGCS. De manera que sus proponentes están técnicamente en lo correcto cuando señalan esta característica. Sin embargo, los sindicatos los critican por subestimar la dinámica que subyace en el Acuerdo(ver Education International 2001, Sinclair/ Grieshaber–Otto:29). Como se estableció en la introducción y se explicó en detalle en la Parte IV del Acuerdo, el AGCS procura lograr niveles cada vez más elevados de liberalización del comercio de servicios a través de la negociación multilateral. Las Directrices de Negociación de marzo de 2001 subrayan esta dinámica al establecer que ningún sector quedará excluido a priori del 10 ámbito de las negociaciones(WTOb). Las relaciones de poder reales entre los miembros de la OMC y dentro de ellos hace muy probable que se dé la liberalización progresiva que se pretende. 3.5. Desequilibrios de poder El voto se basa en el principio de«un miembro–un voto». Por eso, en un sentido formal, la OMC es más democrática que la mayoría de las demás organizaciones económicas internacionales en las que se utiliza ampliamente el voto ponderado. Sin embargo hasta ahora no ha habido una votación. En lugar de eso, las decisiones que se adoptan en la OMC siguen la práctica del GATT y se basan en la negociación y el consenso. Sin embargo, la OMC está dominada por las grandes potencias comerciales. Las razones son dobles. En primer lugar, los mercados de los grandes países industriales avanzados son considerablemente más atractivos que los de los países pequeños en desarrollo. Como la principal moneda de las negociaciones en la OMC es el acceso a los mercados, los grandes países industrializados están en una posición más fuerte. La influencia de un país en el sistema de la OMC está, pues, en gran medida determinada por su participación en el comercio mundial, su dependencia comercial y la dimensión absoluta de su mercado. En segundo lugar, los países en desarrollo más pequeños carecen de recursos para estar presentes en todos los lugares de negociación y para contratar a los mejores abogados comerciales para los complejos detalles del derecho comercial internacional. Además, los países desarrollados, especialmente los países del grupo llamado«la Cuadrilateral»(QUAD, en inglés) integrado por Estados Unidos, Canadá, Japón y la Unión Europea, reiteradamente han adoptado decisiones claves en reuniones a puertas cerradas(llamado proceso de «sala verde»), excluyendo a otros países miembros de la OMC(South Centre 2001). En la ronda actual, los desequilibrios de poder están agravados por el hecho de que los paí-

ses en desarrollo ya han liberalizado partes considerables de sus economías. Esas liberalizaciones fuera del AGCS fueron a menudo parte de los programas de ajuste estructural cuyo cumplimiento exigen el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. El criterio flexible«de abajo hacia arriba» del AGCS pone ahora en situación de desventaja a los países en desarrollo(Jordan 1999). Así, a la hora de la negociación, pueden hacer pocas ofertas de liberalización a cambio de sus peticiones. En otras palabras, las políticas del FMI y el Banco Mundial han debilitado aún más la posición negociadora de los países en desarrollo. La OMC intenta resolver este problema estableciendo criterios para garantizar créditos para una liberalización autónoma. Los países pueden tratar de que sus interlocutores comerciales reconozcan en las conversaciones en curso de la Ronda de Doha sus medidas de liberalización previas. Sin embargo, las directrices que han sido acordadas son voluntarias. Por lo tanto, su aplicación se convertirá en objeto de negociaciones bilaterales(ver Pruzin 2003, WTO 2003). Dentro de los países comerciales poderosos, el secreto en el cual transcurrieron las negociaciones(ver ICFTU 2003) excluye la participación de los grupos de la sociedad civil. Mientras que los sindicatos y las organizaciones no gubernamentales han quedado al margen, los negociadores comerciales se tomaron la molestia de recibir los aportes de los grupos de presión industriales. Las presiones por la realización de un acuerdo multilateral de servicios comenzaron en los Estados Unidos, cuando las compañías que habían aunado fuerzas en la Coalición de Industrias de Servicios(CSI, en inglés), pudieron incluir los servicios en la agenda de la Ronda Uruguay. La Comisión Europea fue asesorada por la Mesa Redonda de Industriales Europeos(ERT, en inglés) y UNICE, la unión de empleadores europeos. A comienzos de 1999, el Foro Europeo de Servicios(ESF, en inglés) fue financiado con la ayuda de la Comisión de la UE con el propósito específico de renegociar el AGCS. La coherencia de las demandas generales de los representantes industriales estadounidenses y europeos del sector servicios es famosa. El Diálogo Comercial Transatlántico(TABD, Transatlantic Business Dialogue) brinda una plataforma en la que pueden coordinar directamente entre sí(ver Wesselius 2002, Fritz/Scherrer 2002a:90). La norma del AGCS de Trato de Nación Más Favorecida(NMF) promueve ese tipo de alianzas entre los proveedores extranjeros. La norma exige que los privilegios comerciales concedidos a un miembro de la OMC deben ser extendidos a todos los demás miembros. Así, una ventaja que se haya otorgado a un proveedor se convertirá en una ventaja para todos. Si un gobierno pretende revertir la comercialización no enfrentaría la oposición de tan solo un proveedor de servicios extranjero sino de todo un bloque políticamente poderoso(ver Wesselius 2002, Kwa 2003). 3.6. Falta de evaluación Un relevamiento de la literatura sobre los impactos económicos de la liberalización del comercio de servicios encomendado por la Secretaría de la Organización Mundial de Comercio dio, por un lado, un panorama muy mezclado de los impactos y, por el otro, demostró que la investigación de esos impactos todavía está en pañales(OMC 1998). En especial, los impactos sobre la economía en su conjunto son «muy difíciles de captar empíricamente»(WTO 19980:5). Por consiguiente, la mayoría de los estudios se concentran en las consecuencias de la liberalización del comercio y/o la desregulación dentro de cada sector en particular. La liberalización en el sector financiero condujo en muchos países a una caída sostenida de las ganancias de la industria bancaria. Las instituciones financieras afectadas por esto, frecuentemente reaccionaron con estrategias de inversión y préstamos de riesgo, que a su vez provocaron graves crisis financieras en las que no alcanzó con la supervisión bancaria. La crisis de los bancos de ahorro y préstamo de Estados Unidos demuestra que aún en las economías desarrolla11

das, la supervisión bancaria en el proceso de desreglamentación puede resultar insuficiente (Woerz 1994; lo mismo se aplica para Noruega, ver Llewellyn 1992). Además, contrariamente a las expectativas originales, el aumento del riesgo condujo a un aumento de los márgenes de interés y consiguientemente de los costos de la intermediación financiera. El creciente riesgo de inestabilidad macroeconómica, junto con la ampliación de los márgenes de interés, pueden explicar por qué no todos los estudios pudieron demostrar que hubiera una relación positiva entre la desregulación de los mercados financieros por un lado, e indicadores macroeconómicos como ahorros agregados, inversión y crecimiento por el otro(OMC 1998b:6). Además, una liberalización prematura de los movimientos de capital, como lo demostró claramente la crisis asiática(Dieter 1998), puede intensificar la volatilidad cambiaria y desencadenar la fuga de capitales(WTO 1998b:6). Según reveló un estudio comparativo, un país como Malasia, que debido a sus restricciones comerciales para los servicios financieros tiene los márgenes de interés más elevados del sistema bancario y por lo tanto las mayores restricciones(Kalirajan et al. 1999), sobrevivió a la crisis asiática relativamente bien(Dieter 1999). Para la industria de las telecomunicaciones, el estudio de la OMC descubrió un consenso general con respecto a las reducciones extraordinarias de precios y la apertura de los servicios ofrecidos; sin embargo, los impactos de las innovaciones tecnológicas no pudieron ser claramente separados de los impactos de la desregulación y la apertura del mercado para los proveedores extranjeros(WTO 1998:7). Los impactos sobre los empleados están evaluados menos positivamente, incluso por los que proponen profundizar la liberalización del suministro de servicios. Típicamente, para salvaguardar la competitividad de los servicios alemanes, Dietrich Barth recomendó la flexibilización del mercado laboral y la reducción de los salarios y de costos, impuestos y gravámenes adicionales. Lo justificó con el argumento de que en todo el mundo, en el año 2000, debido a la apertura de los mercados de China, India y los países de 12 la ex Unión Soviética, se integrarán a la economía mundial sustancialmente más personas en trabajos remunerados con ingresos medios y bajos, que las que había en la década anterior (Barth 1998:126). El destacado experto en comercio exterior Gary Hufbauer dio una formulación aún más drástica de los impactos de profundizar la liberalización. Profetiza que:«Un trabajador ganará lo que produce –evaluado a un precio mundial único»(Hufbauer/Warren 1999:16). Dicho de manera sencilla, esto significa que el salario de trabajadores poco calificados de países actualmente de salarios altos se emparejará con el salario de las grandes masas de personas poco calificadas de todo el mundo. Sin embargo, hasta ahora no se ha hecho ninguna evaluación sistemática de las consecuencias para las condiciones de trabajo y el acceso a todos los servicios básicos, en la que participen los organismos especializados pertinentes de las Naciones Unidas, entre ellos la Organización Internacional del Trabajo, así como sindicatos y otras organizaciones representativas (Global Unions/ETUC/WCL). En vísperas de la reunión de Doha, muchos países del Sur han reclamado una suspensión o por lo menos un enlentecimiento de las negociaciones hasta que se lleve a cabo una evaluación adecuada. Este reclamo no ha impedido que las fuerzas promotoras presionaran exitosamente a favor de una nueva ronda. 3.7. Irreversibilidad Aún si los temores y preocupaciones de los sindicatos demostraran estar justificados, los compromisos que ya ha asumido un país no pueden anularse fácilmente. Una vez que se asume un compromiso, un requisito de statu quo asegura que no puede ser revocado, incluso si hubiera una mayoría política en el país a favor de adoptar esa medida. Todo gobierno nuevo debe hacer suyos los compromisos realizados por el gobierno anterior, hasta en el caso de que ese gobierno fuera una dictadura. Los compromisos incluidos en la lista sólo pueden ser modificados después de transcurridos

tres años desde la fecha en que el compromiso entró en vigor. Además, el país Miembro que desee modificar su compromiso debe ofrecer una compensación a los demás Miembros. En otras palabras, todo sector que sea retirado de la liberalización debe ser compensado, generalmente liberalizando otro sector u otro modo de suministro de servicios. Por ejemplo, si el gobierno de Nueva Zelandia asume el pedido del Consejo de Sindicatos de Nueva Zelandia de eliminar algunos compromisos existentes, en especial con relación a los servicios culturales y de educación, entonces el gobierno tendría que compensar ese retiro(CTU 2003). El AGCS no contiene una cláusula de emergencia. Sólo estipula que«[s]e celebrarán negociaciones multilaterales sobre la cuestión de las medidas de salvaguardia urgentes, basadas en el principio de no discriminación»(Artículo X). Todavía falta llegar a un consenso en cuanto a un grupo de trabajo que tenga la tarea de establecer la regulación y un procedimiento. Los países en desarrollo están muy interesados en una cláusula de ese tipo, mientras que los países desarrollados tienden a bloquear todo reglamento que vaya en esa dirección. Según estos últimos, el rasgo«de abajo hacia arriba» ofrece la flexibilidad suficiente para que los países eviten cualquier riesgo para su economía. Una razón para su reserva está estrechamente vinculada a la presencia comercial reglamentada en el modo 3 del AGCS. El proveedor de servicios extranjero teme que una cláusula de emergencia pueda provocar una expropiación de sus filiales(Fritz/Scherrer 2002b:96). 3.8. Servicios públicos en peligro En el inciso 3(b) del Artículo I, el Acuerdo estipula que todos los servicios están excluidos de su alcance cuando son«suministrados en ejercicio de facultades gubernamentales». El párrafo 3(c) siguiente, del mismo artículo, define a este servicio como«todo servicio que no se suministre en condiciones comerciales ni en competencia con uno o varios proveedores de servicios». Con referencia a este párrafo, los que defienden los beneficios del AGCS enfatizan que las negociaciones de la OMC no representan una amenaza para los servicios públicos, ya que de hecho están excluidos de las negociaciones(ver, por ejemplo, WTO 2002a). En oposición a esta percepción, análisis cruciales señalan la ambigüedad de la definición. La confusión sobre la interpretación del párrafo 3(c) del Artículo I está presente incluso dentro de la OMC. En el caso de los servicios sociales y los servicios hospitalarios, la propia Secretaría de la OMC dudó en un documento de antecedentes, que estuvieran incluidos en la excepción del párrafo 3 del Artículo I del AGCS. Según este documento de la OMC, en la mayoría de los países el sector hospitalario consiste en «entidades de propiedad gubernamental y privada que funcionan ambas sobre bases comerciales, cobrándole al paciente o a su seguro por el tratamiento proporcionado»(WTO 1998:11). Así, sería poco realista argumentar a favor de la aplicación del párrafo 3 del Artículo I. La OMC concluye que en sectores incluidos en la lista, esto indica que los subsidios y cualquier beneficio económico similar conferido a un grupo quedaría sujeto a la obligación de trato nacional. En las actas de la reunión del Consejo del Comercio de Servicios puede verse que durante una discusión de este tema, los miembros presentes hablaron a favor de una interpretación restringida del párrafo 3 del Artículo I (WTO 1998a). Según esta interpretación, deberá garantizarse a los proveedores no nacionales de servicios hospitalarios el acceso total a toda la asistencia estatal, que de lo contrario se concede solamente a los proveedores de servicios hospitalarios que son públicos o actúan en nombre de las autoridades públicas. En la medida que cobran, los proveedores de los servicios de salud pública corren el riesgo de ser interpretados como proveedores privados y así quedar comprendidos dentro de las normas del AGCS(PSI/Waghorne 200a: Annex 4). En respuesta a las críticas públicas, la Se13

cretaría de la OMC ha revertido recientemente su posición y ahora declara que«parece claro que la existencia de servicios de salud privados, por ejemplo, en forma paralela a los servicios públicos, no puede ser esgrimida como argumento para invalidar la condición de‘servicios gubernamentales’ de estos últimos» (WTO 2001d: 124). 1 Markus Krajewski concluye, en un análisis del marco legal, que el AGCS implica una definición muy restringida del sector de los servicios públicos. No se lo considera«especial» comparado con otros servicios. Una vez más aparece aquí la noción de similitud del servicio. La similitud de la entrega es lo que asemeja a las entidades, independientemente de si son de naturaleza pública o privada. Este concepto del servicio público se aparta de la definición del servicio público como una función de interés general, como bienes comunes, una noción que subyace, por ejemplo, en la doctrina del derecho público francés. La noción de la OMC se basa en un concepto económico de los bienes públicos que significa solamente servicios que no pueden ser suministrados de manera eficiente a través del mercado, por sus características de«no rivalidad» y«no excluibilidad». Por lo tanto, los servicios públicos no están definidos por la naturaleza del servicio o por las características del proveedor del servicio, sino por el modo de suministro. El análisis de Krajewski confirma los temores de los sindicatos y de otros críticos en cuanto a que varios servicios públicos caerán dentro del ámbito del Acuerdo(Global Unions/ETUC/WLC). El riesgo se agrava por la reciente introducción de reformas estatales, como señalan varios críticos(ver Grieshaber–Otto/Sanger:45). Como consecuencia de la sobrecarga ya soportada por el sistema público debido a restricciones en el presupuesto, los gobiernos comenzaron cada vez más a«comercializar» los servicios públicos orientándolos a la rentabilidad. A veces el mismo proveedor puede suministrar un servicio tanto a escala comercial como no comercial. En los últimos años se han vuelto cada vez más comunes las formas de financiamiento híbridas como las de asociaciones público–privadas o de grupos privados. La introducción de elementos de rentabilidad y competitividad en sectores que anteriormente habían funcionado como monopolios públicos sin fines de lucro, les quita a esos servicios su condición de servicios gubernamentales, según el AGCS (Krajewski 2002). En algunos países los gobiernos han profundizado esas reformas. Los países en desarrollo han sido especialmente afectados. En el marco de los programas de ajuste estructural que acompañan los préstamos concedidos por el Banco Mundial y el FMI, se exige a los gobiernos que reduzcan los gastos públicos de manera que muchos servicios han sido comercializados y privatizados. En una situación de ese tipo, el gobierno es obligado a dar acceso al mercado(Artículo XVI) y trato nacional(Artículo XVII) en todos los sectores que ya están incluidos en la lista de compromisos específicos. El derecho del gobierno a regular el suministro de servicios públicos limitando la cantidad de proveedores –un instrumento importante para los sectores de la educación y la salud– se verá en peligro en esa situación(PSI/EI 1999). Además, se verían afectadas la prestación de subsidios y posiblemente la contratación pública ya que se supone que no deben producir efectos que distorsionen el comercio. 2 En otras palabras, los gobiernos tendrían que suspen1 Acerca de la definición poco clara de autoridad gubernamental, ver también Colas y Gottlieb 2001:10–13 2 La OMC considera que los subsidios, al igual que el dumping, constituyen comercio desleal. El Artículo XV dispone que los miembros de la OMC«entablarán negociaciones con miras a elaborar las disciplinas multilaterales necesarias para evitar esos efectos de distorsión». 14

der los subsidios o darlos a todos por igual. 3 En lo que respecta a la contratación pública, las entidades privadas y públicas pueden competir entre sí independientemente de si las entidades brindan la misma prestación universal. Los que se oponen al AGCS temen que esto provoque una apropiación de las ganancias («cream skimming» en inglés) por parte de las entidades privadas que únicamente compiten con las entidades públicas en los sectores de alta rentabilidad, mientras que el suministro de servicios a los sectores pobres o a las zonas más alejadas quedarían en manos del gobierno(UNISON 2003). Lo más seguro es que la consecuencia sería un sistema público sobrecargado, que daría lugar a una mayor privatización debido a las limitaciones financieras del presupuesto público. La prohibición de aplicar subsidios cruzados por sus«efectos de distorsión» podría exacerbar la situación financiera. El Sindicato Canadiense de Trabajadores Postales señala en este contexto la lección aprendida del TLCAN, en que United Parcel Service of America(UPS, servicios de envío postal, de Estados Unidos) presentaron una acción legal contra el franqueo cruzado de Canada Post(el servicio postal canadiense). UPS argumentó que se trataba de competencia desleal mientras que Canada Post subrayaba la importancia del franqueo cruzado para poder atender las zonas remotas(CUPW 2003). La mayor privatización de los servicios públicos podría aumentar el costo por la fragmentación de los convenios de compra, un argumento que resalta UNISON a la luz de la experiencia británica. Considerándola en su conjunto, la liberalización de los servicios públicos implica el riesgo de reducir la calidad de los servicios públicos y podría aumentar las disparidades de acceso a servicios sociales esenciales, como la salud o la educación, entre sectores de la población(PSI/EI 1999). Las Listas de compromisos específicos de la Unión Europea constituyen un ejemplo ilustrativo de cómo puede protegerse al sector público de las disciplinas del AGCS. Es además un buen ejemplo para demostrar que esa solución nunca es permanente, ya que en cada ronda se pide a cada estado Miembro que amplíe su Lista de compromisos específicos para que progresivamente se liberalice cada vez más. 3 Según el semanario BRIDGES, los Miembros de la OMC están actualmente en la etapa de decidir cuál será el papel de los órganos subsidiarios del Consejo del Comercio de Servicios. 15

p«aHroarliazSopen 4 Lrrtvoaaitslceeiecosxc»sicóedPnpeúcdbliaoelincUlooeEsss Anteriormente se mencionó que toda vez que los agentes privados actúan en un segmento de servicio conjuntamente con agentes públicos, entonces es posible que ese segmento no pueda ser exceptuado apelando a la cláusula de soberanía de las reglamentaciones del AGCS. Pero para que los servicios públicos permanezcan, no obstante, protegidos, la Unión Europea incluyó una serie de especificaciones y excepciones en su Lista del AGCS: p Restricción a los servicios financiados con capitales privados p Una definición amplia y no exhaustiva del sector público p Trato desigual de compañías subsidiarias de terceros países p Derecho reservado para la concesión de subsidios En conjunto, esas excepciones permiten proteger los servicios públicos de la aplicación de los principios generales del AGCS. En la ronda actual de negociaciones, la UE tiene la presión de abandonar esas excepciones. A continuación, resumiremos brevemente la forma en que actúan esas excepciones. 4.1. Restricción de los servicios financiados con capitales privados Con la firma del tratado del AGCS, la Comunidad Europea y sus Estados Miembros han asumido compromisos sustanciales con los proveedores de servicios educativos extranjeros. No obstante, para proteger su voluminoso sector de la educación pública, la UE limitó sus compromisos a los servicios de educación financiados con capitales privados. En la ronda de negociaciones en curso, Estados Unidos y Japón, entre otros países, reclaman a la UE que abandone esta restricción (Enders et al. 2003). Sin embargo, incluso ahora brinda sólo una protección limitada a la educación pública, ya que no lo especificó de manera más detallada. Actualmente no queda claro qué grado de participación privada debe haber para que un servicio educativo sea considerado como un servicio educativo financiado de manera privada. No se trata de una cuestión académica ya que los sponsors privados son captados en grado cada vez mayor para las instituciones educativas públicas, y éstas, a su vez, están ampliando el alcance de los cursos pagos que ofrecen, en particular los cursos de administración de empresas. En teoría, un proveedor puramente privado, con relación al 16

ACGS, podría adoptar una acción legal en contra de esos cursos privados en parte subsidiados públicamente(Kelk/Worth 2002:31). En caso de que la UE cumpla con la exigencia de suspender la limitación impuesta a los servicios de educación financiados con capitales privados, entonces aumentará la probabilidad de que un curso de estudio de este tipo sea considerado como subsidiado y por lo tanto constituya una oferta desleal con respecto a los proveedores extranjeros puramente privados, con lo que estaría violando el principio de trato nacional igualitario. En este caso lo único que ofrecería protección serían las excepciones horizontales de la UE. 4.2. Definición amplia y no exhaustiva del sector público La UE incluyó en las Listas de los países, bajo el rubro«obligaciones horizontales», que en todos los Estados Miembros de la UE,«los servicios considerados como empresas de servicios públicos a escala nacional o local pueden estar sujetas a monopolios públicos o a derechos exclusivos concedidos a agentes privados»(WTO 1994:2). En otras palabras, la UE se reserva el derecho de restringir el acceso a los mercados en el sector de las empresas públicas. Al mismo tiempo, la UE da una definición realmente amplia de las empresas públicas. Éstas existen, dice, en sectores«tales como los relacionados con servicios de consulta científica y técnica,... Con frecuencia se conceden derechos exclusivos sobre esos servicios a agentes privados, por ejemplo agentes con concesiones de autoridades públicas, sujetos a obligaciones específicas en materia de servicios. Dado que las empresas públicas suelen existir también a nivel subcentral, no resulta práctico hacer una lista detallada y exhaustiva específica del sector»(WTO 1994:2). Sin embargo, numerosas actividades públicas, tales como la enseñanza, por ejemplo, no están explícitamente incluidas en esta lista de excepciones, pero tampoco están explícitamente excluidas. En el caso de que, según los deseos de Estados Unidos, se hiciera una especificación más precisa de los servicios que son considerados como empresas públicas, entonces parecería más razonable suponer que esta definición quedará restringida a la lista de ejemplos previa, con el resultado de que la enseñanza quedaría fuera de las empresas públicas y dentro del AGCS. 4.3. Trato desigual de las compañías subsidiarias de terceros países La UE reservó además del principio de trato nacional, el derecho de excluir subsidiarias de compañías de países fuera de la Unión Europea que no estén establecidos de conformidad con la ley de un Estado Miembro. Pero también esas subsidiarias formadas de acuerdo con la ley de un Estado Miembro pero que tengan solamente su oficina registrada en el territorio de las Comunidades, pueden ser tratadas de manera menos favorable«a menos que pueda demostrarse que poseen un vínculo efectivo y permanente con la economía de uno de los Estados Miembros»(WTO 1994:5). Por consiguiente, es posible discriminar a esas filiales locales, por ejemplo en la asignación de autorizaciones o en las aprobaciones. Para impedir la discriminación, las firmas que están fuera de la UE actualmente deben realizar el costoso acto de establecer una subsidiaria conforme a la ley de un Estado Miembro de la UE y brindar pruebas de que esa subsidiaria es económicamente activa dentro de Europa en el largo plazo. Por lo tanto, de conformidad con esto, para no ser discriminado en una autorización para operar, por ejemplo, un grupo extranjero de servicios hospitalarios necesitaría estar ya presente en la UE con una subsidiaria. Sin embargo, sin la perspectiva de ser autorizado, ese grupo extranjero de servicios hospitalarios muy seguramente no desee establecer una subsidiaria. Algunos países, en especial Estados Unidos, reclaman a la UE que suprima las restricciones que implican el establecimiento de subsidiarias y re17

presentaciones de compañías de terceros países. En caso de que la UE cumpla con los pedidos de sus interlocutores comerciales, el ingreso de empresas extranjeras a sectores tales como el hospitalario, en el cual, hasta la fecha, han prevalecido las instituciones nacionales públicas o privadas, se vería enormemente facilitado ya que tendrían derecho legal a recibir igual trato, por ejemplo en el caso de la autorización. 4.4. Derecho reservado a conceder subsidios Por último, la UE niega a las empresas y personas físicas de terceros países el derecho al trato nacional en el caso de los subsidios(WTO 1994:5). Además, se enfatiza expresamente que«el suministro de un servicio, o el subsidio que se le conceda, dentro del sector público, no infringe este compromiso»(WTO 1994:7). Por consiguiente, los servicios educativos pueden ser suministrados en la UE por el estado a pesar del AGCS. Bien podría darse el caso de que esta cuña pueda ser eludida por los proveedores extranjeros estableciendo subsidiarias conforme a las leyes de un Estado Miembro. Sin embargo, hasta ahora esto no se ha comprobado (Krajewski 2002b). Ahora algunos países, por ejemplo Brasil, reclaman que se abandone el derecho a subsidios en el modo de suministro 3(presencia comercial) y 4(presencia de personas físicas). Abandonar el derecho a los subsidios tendría impactos agudos en el sistema educativo. Si se suprimiera el derecho reservado a subsidios, entonces las instituciones educativas de terceros países que desean ofrecer programas en la UE podrían definir el apoyo público a las universidades como una violación del principio del AGCS de trato nacional y por lo tanto considerarlo inadecuado. Su propio país de origen podría presentar el caso a la maquinaria de solución de diferencias en contra de la UE. Aún sin una presencia planeada en la UE, podrían 18 instituirse procedimientos de este tipo –por ejemplo si una oferta comercial en un país extranjero dirigida principalmente a estudiantes internacionales tuviera una contraparte comparable pero financiada públicamente en la UE. En otras palabras, abandonar el derecho a los subsidios tendría graves consecuencias para la financiación del sistema universitario de la UE, que sigue siendo predominantemente público. Si el derecho a los subsidios deja de existir, se abren varias opciones en conformidad con el AGCS. En primer lugar, los pagos del estado podrían suspenderse completamente. En segundo lugar, todas las universidades podrían ser subsidiadas directamente. La asignación de fondos podría hacerse a través de un procedimiento de licitación y podría ser implementada de manera no discriminatoria. La opción verdaderamente más compatible con el AGCS sería una reorganización del sistema financiero de la universidad que vaya de un subsidio de los servicios educativos a un subsidio a los estudiantes. De esa forma, los estudiantes podrían asistir a la universidad que escogieran, que serían entonces administradas ya sea como empresa comercial o como una fundación sin fines de lucro(ver Kelk/Worth 2002:29). 4.5. Presiones adicionales a las excepciones de la UE En la ronda actual de negociaciones, la UE se verá presionada a justificar ante sí misma si desea mantener esas excepciones. El Artículo XV del AGCS califica a los subsidios como causas potenciales de distorsión del comercio de servicios y estipula la apertura de negociaciones para decidir sobre las disciplinas multilaterales necesarias. Sin embargo, el AGCS no fija plazos para esas negociaciones, con el resultado de que si bien se abrieron en marzo de 1996, todavía no han producido resultados concretos. Aún así, no puede excluirse la posibilidad de que en el curso de la amplia ronda comercial en curso, se lograrán acuerdos para limitar la actividad de subsidios del Estado en el sector de los servicios.

una RPe 5 rfoorpmueasdtaesl Apara Los sindicatos y otros grupos de la sociedad civil están reclamando a los gobiernos una reforma urgente de la OMC. Subrayan la importancia de abordar el régimen de comercio e inversión libres en su conjunto, no resolviendo cada una de sus partes por separado sino construyendo una estrategia que fundamentalmente cuestione el régimen y los intereses empresariales que subyacen detrás. A continuación se discutirán diferentes propuestas de reforma. Juntas, esbozan cómo podría ser un marco regulatorio alternativo para el comercio internacional de servicios. GCS nes representativas, es necesario suspender toda nueva negociación(Global Unions, ETUC WCL). Nuevos mecanismos de financiación deberían garantizar la calidad de la evaluación y la independencia de las organizaciones de investigación con respecto a los países donantes económicamente poderosos. Uno de los recursos para generar ingresos podría ser un tipo de Tasa Tobin, o un impuesto mundial al uso de un bien mundial común, tal como el lecho de los mares utilizado por los cables transoceánicos de comunicación, para citar tan solo un ejemplo(ver PSI/Engelberts 2001). 5.1. Evaluación sistemática A la luz del potencial impacto negativo del marco actual del AGCS, los sindicatos están exigiendo perentoriamente que se realice una evaluación amplia que tenga en cuenta aportes de la sociedad civil(EI 2001, UNI 2002). Su reclamo de una evaluación sistemática del impacto de las políticas de liberalización, está pues a la vanguardia de todas las propuestas de reforma. Se argumenta que hasta que no se realice una evaluación sistemática amplia en la que participen organismos especializados de la ONU así como sindicatos y otras organizacio5.2. Proceso de consulta mejorado Otra de las principales prioridades de la propuesta de reforma se refiere a la transparencia. La transparencia no está garantizada ni siquiera para las delegaciones oficiales de comercio. Hasta ahora se han mantenido numerosas discusiones informales en las reuniones ministeriales, en la llamada«Sala Verde», donde se ha invitado a participar solamente a una fracción de todos los representantes de los estados miembros de la OMC. 4 En su evaluación 4 Para una evaluación del proceso decisorio en la Reunión Ministerial de Doha, ver ICFTU 2002; para información más general ver South Centre 2001, especialmente pág.9 y sig. 19

de la Reunión de Doha en 2001, el ICFTU ve una leve mejora, por lo menos en lo que tiene que ver con la participación de los gobiernos de los países en desarrollo. Pero a pesar de esa mayor participación, la declaración final de Doha no reveló mejoras en comparación con sus proyectos anteriores. Se omitieron referencias a otras organizaciones intergubernamentales, con la excepción de las instituciones de Bretton Woods(ICFTU 2002). El reclamo de los sindicatos de tener un proceso de consulta más democrático y mejorar la participación de los países en desarrollo, no fue contemplado en absoluto en Doha. Mientras que las asociaciones empresariales han participado desde el principio en el proceso de negociación(ver más arriba), recién hace muy poco que algunos gobiernos como el Reino Unido, Nueva Zelandia y las Comisiones Europeas comenzaron a ampliar el proceso de consulta. No obstante, sólo se dio a conocer públicamente un resumen muy corto de las peticiones de la UE a 109 países, después del plazo de la ronda de las peticiones oficiales del último verano(2002). Una y otra vez, la UE y sus Estados Miembros se han negado a publicar la lista completa de peticiones. 5 Para mejorar las consultas, Philip Jenning, el Secretario General de la UNI, recomendó en una carta a las organizaciones afiliadas que deberían remitirse a las«Directrices para la adopción de disposiciones sobre las relaciones con organizaciones no gubernamentales»(UNI/ Jenning 2003). En esas directrices, la OMC claramente reconoce la responsabilidad de los gobiernos de tener en cuenta los diferentes elementos de interés público. 6 La OIT brinda otra buena normativa. La Recomendación sobre la consulta(ramas de actividad económica y ámbito nacional) Nº 113 de la OIT reclama una consulta y cooperación efectivas a escala nacional entre autoridades públicas y organizaciones de empleadores y trabajadores. Ese proceso de consulta y cooperación debería asegurar, según la Recomendación, que las autoridades competentes procuren la opinión, el consejo y la asistencia de organizaciones de empleadores y trabajadores con respecto a materias tales como la preparación y aplicación de las leyes y reglamentaciones que afectan sus intereses, y la elaboración y aplicación de planes para el desarrollo económico y social. El AGCS abarca sin dudas asuntos como los descritos en esta Recomendación. El Convenio Nº 144 de la Consulta Tripartita de la OIT y la Recomendación Nº 152 de la Consulta Tripartita podrían servir como otros puntos de referencia. El Convenio Nº 144 exige a los gobiernos que garanticen la realización de consultas efectivas a representantes de empleadores y trabajadores en torno a medidas que hagan efectivos los Convenios ratificados de la OIT. El AGCS y las medidas adoptadas en el marco del GATT pueden afectar, directa o indirectamente, la aplicación de Convenios tales como, por ejemplo, los Convenios Nº 87 y 98 relativos al derecho a organizarse y negociar colectivamente. La Recomendación Nº 152 alienta a las autoridades competentes a utilizar también los procedimientos tripartitas requeridos para celebrar consultas en otros temas, incluso a tomar acciones con respecto a resoluciones y conclusiones adoptadas por la Conferencia Internacional del Trabajo y otras reuniones acordadas por la OIT. Muchas de esas resoluciones se refieren a asuntos vinculados con la liberalización de los servicios. 7 Concerniente a la OMC en sí, los sindicatos reclaman un proceso de consultas que permita 5 Por más información, ver http://www.gatswatch.org/requests–offers.html 6 Las directrices establecen:«Es posible lograr también que se establezca una cooperación más estrecha y se realicen consultas más asiduamente con las ONGs, a través de procesos adecuados a escala nacional, donde reside básicamente la responsabilidad de tener en cuenta los diferentes aspectos del interés público al elaborar políticas de comercio». 7 Por ejemplo, la resolución del ámbito tripartita y el diálogo social adoptada por la sesión 2002 de la Conferencia Internacional del Trabajo. 20

a los organismos especializados de la ONU, como la OIT, la Organización Mundial de la Salud(OMS), la Unión Internacional de Telecomunicaciones(ITU, en inglés), la Unión Postal Mundial(UPU, en inglés) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura(UNESCO, en inglés), así como sindicatos y otras organizaciones representativas, para participar en todas las actividades y procedimientos de la OMC, incluso su procedimiento de solución de diferencias. El directorio ejecutivo de la Red Internacional de Sindicatos(UNI en inglés), ha reclamado el establecimiento de una asamblea parlamentaria en la OMC, así como un comité económico y social compuesto de sindicatos y otros grupos de la sociedad civil(UNI 2001ª, ver también ICFTU 2003). 5.3. Salvaguardias de emergencia Sindicatos y numerosos grupos de la sociedad civil exigieron más reglamentaciones que permitan no cumplir las normas de la OMC. Deben formularse más cláusulas de excepción. Los principios de la OMC deben respetar la protección de los derechos humanos, del medio ambiente, la salud y la seguridad y el derecho a un desarrollo sustentable que reduzca las disparidades dentro de los países y entre ellos (EI 2003). 5.3.1. Normas laborales básicas y cuestiones ambientales En analogía con el Comité sobre Comercio y Medio Ambiente ya existente, el ICFTU reclama el establecimiento de un grupo de trabajo formal permanente que responda directamente ante el Consejo General de la OMC. Este grupo de trabajo debería formular propuestas y recomendaciones sobre cómo integrar en los procedimientos, mecanismos y reglamentaciones de la OMC, normas laborales básicas cuyo cumplimiento pueda ser exigido en la práctica. 8 Hasta ahora esta demanda se ha topado con una férrea resistencia. En Doha, los representantes sindicales tuvieron que presionar duramente para impedir que la declaración final estuviera por debajo de la de Singapur de 1996. Al final lograron que se incluyera una referencia al trabajo de la Organización Internacional del Trabajo(OIT)(ICFTU 2002). En febrero de 2002, la OIT creó una Comisión mundial sobre la dimensión social de la globalización, de carácter tripartita. 9 En la reunión con representantes de la Comisión Mundial de la OIT, en 2002, la ICFTU propuso a la Comisión que«recomendara que la OIT examinara sistemáticamente el empleo y las consecuencias sociales de las decisiones y políticas propuestas por los institutos financieros internacionales y la OMC»(ILO 2003). Acorde con esta propuesta, la recomendación se hizo no para otorgar a la OMC la facultad de identificar la violación de las normas laborales, sino más bien a la OIT. La OIT podría utilizar sus propios instrumentos para identificar la infracción. Después de identificarla, debe concedérsele al país en cuestión un cierto tiempo para resolverla. Si dentro de ese lapso no hay avances, entonces debe estar presente –como último recurso– la posibilidad de sancionar al país dentro del mecanismo punitivo de la OMC. Ese vínculo con la OMC mejoraría la capacidad de la OIT de llevar a la práctica el cumplimiento de sus convenios(Friederich– Ebert Stiftung/Schweisshelm 2000). 8 Las cinco normas laborales básicas de la OIT son: Protección de la libertad de asociación(Nº 87), Derecho a la negociación colectiva(Nº 98), Prohibición a la discriminación en el lugar de trabajo(Nº 100 y Nº 111), Abolición del trabajo infantil, en particular en sus peores formas(Nº 138, 182), Prohibición del trabajo esclavo(Nº 20 y Nº 105). 9 Por más información, ver: http://www.ilo.org/public/english/wcsdg/commission/objectives.htm 21

La Federación Central del Trabajo de Alemania (Deutsche Gewerkschaftsbund – DGB), como muchas otras, desea ver un vínculo fuerte entre las normas laborales básicas y la contratación pública. Esto es de suma importancia, ya que la UE ha dado una señal clara en su oferta de que liberalizará aún más las contrataciones públicas. En ese caso, la liberalización ocurriría siempre y cuando se observe el Convenio sobre cláusulas de trabajo(Contratos celebrados por las autoridades públicas), el Convenio sobre la Protección del Salario, y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva. Además, toda negociación con relación al«Modo 4»(es decir, el movimiento transfronterizo temporario de personas físicas) debería asegurar la protección de los trabajadores inmigrantes contra toda discriminación, tal como está estipulado en el Convenio sobre los trabajadores migrantes de la OIT y el Convención Internacional para la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares(UNI 2001a). Con relación a la«presencia comercial»(modo 3), los sindicatos piden garantías de que las compañías extranjeras tengan que respetar las normas laborales básicas y la protección ambiental. Con relación al«Modo 3» del AGCS sobre la «presencia comercial», los sindicatos reclaman el respeto de las disposiciones de la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social y de las Directrices de la OCDE para empresas multinacionales, en las que las empresas multinacionales deberían tener plenamente en cuenta los objetivos de política general establecidos por los países en los cuales actúan. Sus actividades deberían estar en armonía con las prioridades de desarrollo y los objetivos sociales y la estructura del país en el cual actúan. Esta declaración y las directrices son un paso importante en la dirección correcta, pero deberían desembocar en una normativa jurídicamente obligatoria. Además, la ICFTU desea que los Acuerdos Ambientales Multilaterales(MEAs en inglés) tengan precedencia sobre las normas comerciales(VENRO/DGB/ATTAC, IFCTU 2001). 22 5.3.2. Fortelecer los poderes reguladores de los gobiernos La propuesta de más largo alcance ha sido realizada por la campaña«Parar el ataque del AGCS ya», que cuenta con el amplio apoyo de los sindicatos. La campaña reclama la eliminación del Artículo VI sobre reglamentación interna y el Grupo de Trabajo asociado. Otras propuestas exigen que esta norma por lo menos no se aplique en el sector de interés público. Los Estados Miembros de la OMC tienen que garantizar que los gobiernos tengan la capacidad de promulgar reglamentaciones, legislación y otras medidas internas para salvaguardar intereses públicos. Educación Internacional, por ejemplo, pone énfasis en la importancia del derecho de los gobiernos a regular la prestación de educación, tal como el contenido culturalmente apropiado de cursos y calificaciones, la autorización de escuelas y universidades, y el suministro de lugares terciarios, en particular áreas disciplinarias y la cantidad de centros de enseñanza o facultades correspondientes en los casos en que se haya considerado su viabilidad. El sector de la salud es considerado otro ámbito vital donde debe mantenerse y asegurarse la competencia reguladora de los gobiernos. Algunos sindicatos, como el Consejo de Sindicatos de Nueva Zelandia, reclaman a sus gobiernos que aseguren la protección de la producción y distribución de obras culturales así como el derecho a un trato especial para grupos minoritarios. La contratación pública es percibida como un instrumento importante para las reglamentaciones estatales. Por consiguiente, varios sindicatos rechazaron cualquier intento de integrar la contratación pública a la nueva ronda de negociaciones, aunque infructuosamente, como lo demuestran las ofertas actuales de la UE. Toda discusión acerca de una mayor liberalización en este sector debe ser abierta a todos los grupos interesados, y estar vinculada a aspectos socia-

les y ambientales y a la protección de los trabajadores empleados con contratos gubernamentales, incluidos los trabajadores inmigrantes. Además, debe garantizarse el derecho de las autoridades públicas a asumir políticas de adquisición éticas. La eliminación o debilitamiento del principio de«anclaje»(«lock–in»), que torna cualquier compromiso básicamente irreversible, es otro tema importante en la plataforma de reforma. La modificación o retiro de los compromisos de apertura de los mercados debería ser manejado de manera más flexible, de forma que un gobierno pueda reaccionar en caso de efectos socioeconómicos graves y adversos para el país y su población. Una forma podría ser fortaleciendo la cláusula de salvaguardia de emergencia. La Cámara Austríaca de Trabajadores y Empleados reclama esa cláusula en caso de una tasa de desempleo elevada inminente o en caso de dumping. Esa cláusula debería incluir un sistema de advertencia temprana para tendencias en el empleo.(Austrian Federal Chamber of Labour/Dessewffy 1999). Todas las propuestas subrayan que la salvaguardia del poder regulatorio de los gobiernos es fundamental para los países en desarrollo. Es necesario reconocer, ampliar y habilitar los derechos especiales y diferenciados para países del Tercer Mundo en el sistema mundial de comercio(ICFTU 2003). Un aspecto importante será asegurar que no se ponga en riesgo el sistema de seguridad social tanto del país emisor como del receptor(Global Unions/ETUC/ WCL, DGB 2001). Con relación a la«presencia comercial» regulada como Modo 3, es necesario asegurar una disposición adecuada para los intereses de los países en desarrollo que incluya transferencia de tecnología, omitiendo las disposiciones que den a los inversionistas el derecho a impugnar acciones públicas como medidas impositivas y reglamentarias. Esas medidas deberían excluir disposiciones sobre controversias entre inversionistas y el Estado, pero incluir impuestos a las empresas y permitir la imposición de requisitos de desempeño, en especial con relación a disposiciones sobre el mercado laboral(Global Unions/ETUC/WCL). Además, una cláusula de protección debería darle a los países en desarrollo tiempo y espacio para sus propias empresas nacionales antes de que éstas queden totalmente expuestas a la competencia de grandes compañías multinacionales, con una demanda fuertemente apoyada. Es así que varias de las propuestas trascienden el marco de la OMC e incluyen las políticas del FMI y el Banco Mundial así como asistencia bilateral. Una forma importante de asegurar el poder regulatorio de los gobiernos es excluir los servicios públicos del AGCS, una demanda que es ampliamente compartida. 5.3.3. Excluir los servicios públicos Una exención rigurosa de los servicios gubernamentales aseguraría, así, que la salud, la educación, la distribución de energía, el agua y otros servicios humanos básicos no quedaran incluidos dentro del campo de aplicación del AGCS. Además, debe garantizarse el derecho de los países a incrementar el papel del sector público en sus sectores de servicios, sin por ello tener que enfrentar una diferencia en la OMC. En«Focus Magazine», la publicación de Public Service International, Markus Krajewski presenta ciertas opciones para rescatar algunos si no todos los servicios públicos de la aplicación del AGCS(Krajewski 2002a). En una primera opción, los miembros de la OMC pueden designar los regímenes regulatorios de sus servicios públicos de tal manera que esos servicios no sean suministrados sobre bases comerciales ni en competencia con uno o más proveedores. Para instituir ese tipo de régimen habría que suspender todos los intentos actuales de comercializar y mercantilizar los servicios públicos. A la luz de las reformas estatales en marcha, ya descritas en este documento, no es muy probable que una estrategia de ese tipo prospere. Una segunda solución podría ser la inclusión de limitaciones en las Listas, lo que es posible a través de la característica«de abajo hacia arriba». Muchos gobiernos adhieren a 23

esta opción. Pero como hemos visto en la última sección con la UE como ejemplo, esas limitaciones corren el riesgo de ser cuestionadas por otros miembros de la OMC. Los sindicatos no tienen mucha fe, por lo tanto, en la permanencia de una solución de ese tipo. Apoyan la tercera opción que propone Krajewski. Se trata del reclamo de que los miembros de la OMC puedan adoptar colectivamente medidas para reducir el alcance del AGCS creando instrumentos adicionales como tratados o cambiando el acuerdo. La consigna«OMC: Someterse o desaparecer», de la campaña ampliamente apoyada, es una alusión directa a esta opción. Una forma de reducir el alcance podría ser, propone Krajewski, a través de la inclusión de una enmienda del Acuerdo mismo o de un entendimiento interpretativo aparte. Una enmienda podría eliminar el inciso 3(c) del Artículo I, y aclarar el inciso 3(b) de dicho artículo para establecer explícitamente que corresponde a cada miembro de la OMC decidir si un servicio es suministrado en ejercicio de facultades gubernamentales. Un nuevo inciso 3(b) del Artículo 1 podría entonces tener la siguiente redacción: «el término‘servicios’ comprende todo servicio de cualquier sector, excepto los servicios suministrados en ejercicio de facultades gubernamentales conforme a lo determinado por las disposiciones legales y reglamentaciones nacionales de cada Miembro».(ibid.) Sin embargo, Krajewski considera que este enfoque es poco realista, ya que el alcance del AGCS diferiría entre los miembros. En lugar de lograr una homogeneidad, esa solución incrementaría la heterogeneidad. En un caso así lo que cabría esperar es una férrea resistencia de todas las fuerzas interesadas en una mayor liberalización. Como criterio alternativo, tendría más posibilidades de éxito especificar el significado de los términos«sobre bases comerciales» y«en competencia». Los miembros podrían adoptar esta opción agregando otro subpárrafo(d) al inciso 3 del Artículo I, que entonces rezaría: «(d) el término‘un servicio suministrado sobre bases comerciales’ significa todo 24 servicio suministrado a cambio de un precio en el mercado(un precio que cubra los costos reales de suministrar el servicio) y‘un servicio suministrado en competencia con uno o más proveedores de servicios’ significa todo servicio suministrado en las mismas condiciones, especialmente con respecto al cumplimiento de una obligación de suministro universal, que los competidores».(ibid.). Ese Artículo aseguraría además que ningún proveedor correría el riesgo de ser discriminado por su obligación de suministro universal o su obligación de cumplir determinadas normas. Este tipo de formulación impediría que se produjera una apropiación de ganancias(«cream skimming») por no cumplir una obligación de suministro universal o por estar por debajo de las normas. Sin embargo, como la negociación de nuevos acuerdos o de cambios en los acuerdos actuales enfrenta numerosos obstáculos y podría llevar un largo tiempo, no es muy probable que esta opción arroje rápidamente los resultados esperados. A la luz de las dificultades de una tarea de ese tipo, Krajewski sugiere que la Conferencia Ministerial o el Consejo General de la OMC debería adoptar esa interpretación basada en una recomendación del Consejo del Comercio de Servicios. Podría tener la misma redacción o similar a la del subpárrafo sugerido anteriormente. La ventaja de un enfoque de ese tipo sería que podría ser más fácil y tendría el mismo efecto obligatorio que los procedimientos de solución de diferencias de la OMC. En el caso de que todas las otras opciones se enfrentaran a resistencias muy fuertes, una alternativa final podría ser que los miembros de la OMC recurrieran a una decisión no obligatoria del Consejo del Comercio de Servicios o del Consejo General. En la medida que no equivaldría a una interpretación con carácter de autoridad, esta decisión no sería jurídicamente vinculante y no se exigiría a los tribunales de la OMC que adoptaran ese criterio. Sin embargo, en opinión de Krajewksi es poco probable que en una diferencia, los órganos competentes

ignoren una declaración de ese tipo, ya que tanto el Órgano de Apelación como los Grupos Especiales han demostrado ser receptivos a la voluntad colectiva de los miembros de la OMC. 5.4. Nuevos elementos en las negociaciones Los sindicatos coinciden en la necesidad de normas multilaterales de inversión ya que actualmente ven que está surgiendo un régimen internacional que está basado en acuerdos de inversión bilaterales y regionales. La declaración del ICFTU sobre la Agenda para la 5ª Conferencia Ministerial de la OMC, publicada en nombre de Global Union, ETUC y WCL, critica este bilateralismo por favorecer desproporcionadamente a los inversionistas, consolidando sus derechos sin mecanismos compensatorios obligatorios que les exijan sus responsabilidades. Les preocupa la desreglamentación y liberalización nacional que provoca una creciente cantidad de zonas de procesamiento de las exportaciones que eximen a los inversionistas extranjeros de cumplir con la protección laboral y ambiental. Los sindicatos ven la posibilidad de que las normas multilaterales de inversión eviten esa competencia destructiva para atraer la escasa inversión extranjera directa. Ese marco multilateral en materia de inversión, sin embargo, debería regir únicamente para las inversiones extranjeras directas y excluir las corrientes financieros y las inversiones de cartera. Esas normas de inversión deben facilitar el desarrollo sustentable y la promoción y protección de políticas sociales, a través de la obligatoriedad, y obligaciones exigibles a los inversionistas que respeten normas laborales básicas. Además, deben respetar el derecho de los gobiernos a regular en todos los sectores de interés público, incluido el de inversión, y el valor de los servicios públicos y de propiedad estatal (ICFTU). Los sindicatos celebran todas las medidas adoptadas para hacer que la OMC sea más receptiva a las necesidades de los países en desarrollo, tales como por ejemplo la referencia especial realizada a los países en desarrollo en la Declaración de Doha. El ICFTU ve ahora la necesidad de mantener la presión para asegurar que esas promesas se traduzcan en resultados concretos. En resumen, todas las declaraciones de los Sindicatos reclaman una reforma urgente de la OMC, en especial del AGCS. Todas las negociaciones futuras deben asegurar que se dé prioridad a la protección de los derechos humanos, del ambiente, la salud y la seguridad, así como al derecho al desarrollo sustentable. Debe darse a los países en desarrollo acceso total a los mercados agrícolas de los países industrializados(ICFTU 2001). Para asegurar un sistema de comercio internacional justo, que asuma la situación de los países en desarrollo, es necesario realizar una reforma que trascienda la reglamentación de la OMC. Debe mejorarse la iniciativa de reducción de la deuda de los Países Pobres Muy Endeudados(HIPC, en inglés)(VENRO/DGB/ ATTAC). Los sindicatos exhortan, tanto a un aumento sustancial de la ayuda para el desarrollo, como a una reforma sustancial de las políticas de ajuste económico del FMI y el Banco Mundial(ICFTU 2003). 25

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Acerca de los autores Selección de libros recientemente publicados: Profesor Dr. Christoph Scherrer GATS: Zu wessen Diensten? Öffentliche Aufgaben unter Globalisierungsdruck, Hamburgo(2002, co–autor: Th. Fritz). Nach der New Economy: Perspektiven der deutschen Wirtschaft, Münster(2002: co– autores: St. Beck, G. Caglar). Global Rules for Trade: Codes of Conduct, Social Labeling, and Workers’ Rights Clauses, Münster(1999, co–autor Th. Greven). Globalisierung wider Willen? Die Durchsetzung liberaler Außenwirtschaftspolitik in den USA. Berlín(1999).(de próxima aparición). Durchsetzung liberaler Außenwirtschaftspolitik in den USA. Berlín(1999). Eva Hartmann Transnationalizing Tertiary Education in a Global Information Society, En: G. Kreutzner et al.(eds.): Agents of Change. Virtuality, Gender, and the Challenge to the Traditional University, Opladen 2003. Globalisierungskritische Netzwerke zwischen Systemstabilisierung und Gegenhegemonie. In: S. Hürtgen et al.: Wir können auch anders. Perspektiven von Partizipation und Demokratie(de próxima aparición). 31