Juli 2007 direkt Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik Vorsorgender Sozialstaat – Zukunft des Sozialstaates? Thilo Fehmel 1 Auf einen Blick Die sozialstaatliche Entwicklung hält mit der Entwicklung der Lebensbedingungen nicht Schritt. Das sozialpolitische Regelwerk verfestigt sich, während die Lebensläufe der auf soziale Sicherung angewiesenen Menschen immer unsteter und ﬂexibler werden. Das Konzept des Vorsorgenden Sozialstaates sieht diese sich öffnende Schere, kann sie aber nicht schließen. Er bezieht sich weiter überwiegend auf die Erwerbstätigkeit und verfehlt so die Chance, den Sozialstaat normativ wie instrumentell zu erneuern und an den Bedürfnissen der Menschen auszurichten. Eine diesbezüglich angemessene Sozialpolitik müsste die Fixierung auf Erwerbsarbeit überwinden, lebenslauforientiert und gegenüber den Lebensentwürfen der Menschen möglichst offen sein. Für eine kluge, koordinierte Gestaltung der Sozialpolitik sind regelmäßige, grundsätzliche Überlegungen zur Zukunft des Sozialstaates unerlässlich, die das Wechselspiel zwischen dem Wandel der Lebenswelt und der Sozialpolitik berücksichtigen 2 . Ohne solche, auf harten Daten und Fakten aufbauenden Debatten über Normen und Ziele zukünftiger Sozialpolitik bleiben instrumentelle Anpassungen und Reformen ziel- und damit zwangsläuﬁg erfolglos. Lebensbedingungen im Wandel Das bestehende System der sozialen Sicherung bezieht sich weitgehend unverändert auf die Gesellschaftsverhältnisse einer Epoche, die als das„goldene Zeitalter des Wohlfahrtsstaates“ bekannt ist. Damals dominierte noch die männliche Normalbiograﬁe mit einer Erwerbsphase unter den Bedingungen des Normalarbeitsverhältnisses. In der weiblichen Normalbiograﬁe hatte eigenständige Erwerbsarbeit dagegen kaum Bedeutung; die materielle Absicherung der Frau erfolgte in der Regel aus dem Erwerbseinkommen und den Sicherungsansprüchen des Ehemannes. Seit den 80er Jahren lässt sich eine Aufweichung dieser Normalitätsannahmen und eine WISO direkt Juli 2007 Friedrich-Ebert-Stiftung Flexibilisierung von Lebensentwürfen und-be- situationen anpassen, und damit die Bereitschaft dingungen beobachten: zu freiwilliger Arbeitsﬂexibilität. Nicht immer Das Normalarbeitsverhältnis verschwindet sind also Formen atypischer Beschäftigung als zusehends. Die eine stabile Erwerbsphase in der prekär einzustufen. Allerdings wirkt ihre VerbreiLebensmitte hat für eine wachsende Zahl von Ar- tung wieder zurück auf die Stabilität der nach wie beitnehmern keine Prägekraft mehr. Brüche in vor bestehenden Normalarbeitsverhältnisse. Es den Erwerbs- und damit Einkommensverläufen sind somit nicht nur die Arbeitgeber, die die Arnehmen zu. Immer mehr Menschen müssen un- beitsﬂexibilisierung vorantreiben, aber ihre Verfreiwillige Arbeitsﬂexibilität, Arbeitsplatzunsicher- handlungsposition verbessert sich durch diese heit und Arbeitslosigkeit erfahren. Zunahme allemal. Flexibilitätswünsche der ArKeineswegs nur, aber gewiss auch im Zu- beitnehmer und Arbeitgeber verstärken sich gesammenhang damit steht die insgesamt stetig genseitig. zunehmende Erwerbsneigung von(Ehe-)Frauen. Deren Integration in den Arbeitsmarkt kann zumindest teilweise die Schwankungen in den Sozialstaat im Wandel Erwerbsverläufen der Männer ausgleichen. Zugleich aber wird dadurch die traditionelle gesellDie jüngere Entwicklung des Systems sozialer schaftliche Arbeitsteilung(männliche Erwerbs-, Sicherung trägt diesem Wandel der Lebensbedinweibliche Familienarbeit) brüchig und es entstegungen nicht ausreichend Rechnung. Sie ist hen neue Koordinationsprobleme. So sind Zweidurch viele mehr oder weniger tief greifende Reverdienerhaushalte z.B. zwangsläuﬁg immobiler formen gekennzeichnet, die sich gegenseitig veram Arbeitsmarkt und verfügen über weniger Zeit stärken und das Verhältnis von Staat und Markt und Möglichkeit zu nicht marktbezogener, zugrundlegend ändern. Erstens verschiebt sich das meist familiärer Tätigkeit als klassische EinverVerhältnis öffentlicher und privater Sicherung dienerfamilien. selbst(v.a. in der Altersvorsorge und GesundheitsSolchen familiären Tätigkeiten wie z.B. der versorgung). Dadurch wird das System zunehKinderbetreuung kann und will man sich jedoch mend zweistuﬁg. Es teilt sich in eine öffentliche in der Regel nicht entziehen. Sie konzentrieren Grundsicherung, die vor allem Einkommen zwisich oft und absehbar auf bestimmte Lebensphaschen Menschen umverteilt, und eine privat zu sen. Obwohl sie oft vorhersehbar sind, lassen sie ﬁnanzierende Zusatzversorgung, die Einkomsich selten gestalten. Gerade in der Berufseinmensunterschiede in verschiedenen Lebensphastiegsphase reiben sich etwa das Bemühen, sich sen derselben Person ausgleicht. Zweitens werim Beruf zu etablieren, und die zunehmende den auch auf der Leistungsseite des Systems Ungewissheit dabei oft mit dem Wunsch nach sozialer Sicherung immer mehr Marktelemente Familiengründung, da beides zur gleichen Zeit eingeführt, um durch Wettbewerb etwa zwischen erfolgt, institutionell aber unzureichend miteinKrankenkassen oder Arbeitsvermittlern oder Bilander verbunden ist. Noch deutlicher wird dieser dungsträgern die jeweilige Efﬁzienz zu erhöhen. Konﬂikt von Erwerbs- und Familientätigkeit, Hingegen zieht sich der Staat als unmittelbarer wenn letztere – etwa bei Pﬂegebedürftigkeit von Leistungsträger immer mehr zurück und beAngehörigen – ungeplant erforderlich und ihre schränkt sich auf die Regulierung dieses marktDauer nicht absehbar ist. Die Möglichkeiten, Beförmigen Wettbewerbs. Drittens dominieren bei dürfnisse und Verpﬂichtungen, solche Aufgaben den jüngeren sozialpolitischen Maßnahmen Rezu übernehmen, verschieben sich innerhalb des gelungen, deren Ziel die Erhöhung der Erwerbsindividuellen Lebenslaufes und innerhalb einer tätigenquote ist. Die Gewährung von SozialleisFamilienbiograﬁe immer wieder und beeinﬂustungen wird verstärkt an Bedingungen geknüpft, sen die Wünsche und Möglichkeiten, am Arbeitswie etwa(besonders auffällig bei der Grundsichemarkt teilzunehmen. rung für Arbeitssuchende) an die Erwartung von Mit dem(ggf. institutionell erzwungenen) Gegenleistungen, vor allem an die(Bereitschaft Interesse, Erwerbs- und nicht marktbezogene Täzur) Teilnahme am Arbeitsmarkt. Die Neuregetigkeit miteinander zu vereinbaren, wächst so lung des Elterngeldes zeigt zudem, dass das Äquiauch bei ArbeitnehmerInnen selbst der Bedarf an valenzprinzip, also der enge Zusammenhang von 2 Arbeitsbedingungen, die sich bestimmten LebensErwerbs- und Transfereinkommen, nun auch in Wirtschafts- und Sozialpolitik WISO direkt Juli 2007 Politikfeldern Eingang ﬁndet und an Bedeutung ner größer werdenden Zahl von(keineswegs nur gewinnt, in denen es bislang nicht galt. mehr deutschen Staats-)BürgerInnen zu bloßen Viele dieser jüngeren Reformen lassen die Teilnahmegelegenheiten herab. Offensichtlich gebotene Sensibilität für die von ihnen ausgelösverlaufen der Wandel der Lebensbedingungen ten Wirkungsketten vermissen. So wurden etwa und der Wandel des Sozialstaates nicht deckungsdie arbeitsmarktpolitischen Neuerungen bei Begleich. Viele der aktuellen sozialpolitischen Regeschäftigungsverhältnissen(Mini-Jobs etc.) nicht lungen(und der damit verbundenen Verhaltensvon einer entsprechenden Ausdehnung des Soerwartungen) sind zu rigide, um mit den Brüchen, zialversicherungsrechts begleitet: Sowohl durch den wechselnden Ressourcen, Bedürfnissen und die Förderung versicherungsfreier Beschäftigung Verpﬂichtungen innerhalb individueller Lebensals auch die Verschärfung des Zwangs, derartige läufe und Familienbiograﬁen ohne weiteres verBeschäftigungsverhältnisse einzugehen, wird die einbar zu sein. Erkennbar stellt der Sozialstaat die Selektivität der Sozialversicherungen eher geLeute vor Probleme! stärkt als überwunden. Auch deren Entwicklung Dass diese Entwicklung einhergeht mit der hin zu Mischsystemen aus öffentlich-interpersich ausbreitenden Auffassung, die soziale Gesonellen und marktförmig-individuellen Bausteirechtigkeit habe in den letzten Jahren deutlich nen der Risikovorsorge ist – so die Befürchtung – abgenommen, und sich auch in schwindender langfristig entsolidarisierend und polarisierend; Zufriedenheit mit dem System sozialer Sicherung denn sie benachteiligt tendenziell all jene, deren widerspiegelt, kann daher kaum überraschen, Markteinkommen keine Zusatzabsicherung zumuss aber zugleich als Warnsignal für einen Aklässt oder deren aktuelle bzw. zu erwartende zeptanz- und Legitimitätsverlust der Sozialpolitik Lebensbedingungen versicherungstechnisch geund damit der demokratischen Grundlagen des sehen„schlechte Risiken“ darstellen. Und schließpolitischen Systems insgesamt gelten. lich geraten der Anspruch der VerhaltenssteueEin demokratischer Sozialstaat kann aber rung und die zunehmend nachdrückliche Vernicht die Augen davor schließen, wenn sich eine weisung auf den Arbeitsmarkt nicht nur in WiSchere zwischen der Rigidität seiner aktuellen Rederspruch zu einem Sozial- und Steuersystem, gelungen und der zunehmenden Pluralisierung das nach wie vor die Muster der traditionellen von Lebensentwürfen und-verläufen öffnet. Mit Geschlechterorientierung stützt. Sie stehen auch dem Ziel, Erwerbsarbeit mit anderen, zeitweiligen in deutlichem Kontrast zur beschriebenen Flexioder dauerhaften Bedürfnissen in Übereinstimbilisierung der Lebensentwürfe, in denen vermung zu bringen, muss es also seine Aufgabe mehrt Erwerbstätigkeit und nichtmarktliche Täsein, lebenslaufbegleitend Wahlfreiheit zu orgatigkeiten als prinzipiell gleichrangige Lebensnisieren und abzusichern und dabei den Lebensinhalte miteinander vereinbart werden müssen plänen der Menschen gegenüber möglichst offen und sollen. zu sein. Aus solch einem normativen Grundverständnis der Funktion des Sozialstaates leiten sich speEine Frage der Normen ziﬁsche Anpassungserfordernisse der sozialpolitischen Instrumente ab. Das kann hier nur angeWir sind damit insgesamt Zeugen einer Anpasdeutet werden. Die Lebensverlaufperspektive als sung innerhalb des sozialstaatlichen Normen- und normative Basis von Sozialpolitik und das VerZielkatalogs, und zwar hin zu einer Konstellation, ständnis von biograﬁschen Brüchen als Normaldie in der Wahrnehmung eines wachsenden Teils und nicht als unbedeutender Einzelfall machen der Bevölkerung zahlreiche Mängel aufweist: Sie neue Regelungen zur Umverteilung sowohl zwireagiert gerade nicht angemessen auf veränderte schen Personengruppen als auch zwischen LeSicherungsbedürfnisse angesichts nachhaltiger bensabschnitten der jeweiligen Menschen notFlexibilisierungsprozesse am Arbeitsmarkt; sie ist wendig, stellt aber Umverteilung als Grundprinauch nicht hinreichend offen und neutral gegenzip des Sozialstaates nicht in Frage. Von der einüber den Lebensentwürfen der Menschen; sie seitigen Fixierung auf Erwerbsarbeit hätte sich lässt ihnen keine ausreichenden Freiräume zur eine solche Sozialpolitik nachdrücklich zu beGestaltung des eigenen Lebens jenseits der Erfreien und sich – ggf. langfristig in Verbindung werbsarbeit; sie stuft so die Teilhabechancen eimit einem Grundeinkommen – zu einer Form 3 WISO direkt Juli 2007 Friedrich-Ebert-Stiftung universalistischer Bürgerversicherung zu entwickeln, die Jede und Jeden unabhängig vom Erwerbsstatus einbezieht. Ohne Zweifel wird das ein langer, konﬂiktreicher Anpassungsprozess. Nicht jede dieser erweiterten, sozialpolitisch realisierbaren Optionen stößt auf die gleiche Zustimmung der Gesellschaft; einige Motive der Nichterwerbstätigkeit verletzen das Gerechtigkeitsempﬁnden der erwerbstätigen Mehrheit mehr als andere. Das setzt der Neutralität des Sozialstaats Grenzen. Aber auch diese Grenzen sind in einem demokratischen Sozialstaat nicht unveränderlich, sondern immer nur vorübergehend gültige Ergebnisse der Aushandlung einer jeweils angemessenen und anerkannten Balance von sozialpolitischen Maßnahmen, die die BürgerInnen von Marktzwängen befreien oder sie ihnen stärker aussetzen. Vorsorgender Sozialstaat – Sozialstaat der Zukunft? Ist der Vorsorgende Sozialstaat die angemessene Antwort auf die sozialpolitischen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts? Der Entwurf erkennt die Pluralisierung von Lebensweisen und die Flexibilisierung von Erwerbsformen und-verläufen, betont gerade angesichts zunehmender Brüche in Biograﬁen die Unentbehrlichkeit eines verlässlichen Sozialstaats und zieht die richtige Konsequenz, diesen verstärkt am Bürgerstatus ausrichten zu wollen. Der Entwurf zeigt aber zugleich, dass ihm trotz des diagnostizierten Umbruchs der Arbeitsgesellschaft ein wesentlicher Schritt ins 21. Jahrhundert gerade nicht gelingt. Seine zentralen normativen Leitideen – Aktivierung, Prävention, Investition – sind nach wie vor stark auf die Teilnahme am Arbeitsmarkt ﬁxiert. Sie zielen primär auf die Herstellung und Aufrechterhaltung individueller Beschäftigungsfähigkeit und die Erhöhung der Beschäftigtenquote. Konsequenterweise gerät so auch Bildung als Instrument der Ausrichtung auf den Arbeitsmarkt in das Blickfeld der Sozialpolitik. Anspruch vorsorgender Sozialpolitik ist also, den Menschen zu dauerhaften Erwerbseinkommen zu verhelfen, mit denen sie nachsorgender, Einkommensausfall kompensierender Sozialpolitik nicht mehr bedürfen. Das ist zweifellos ein emanzipatorischer, aber auch problematischer Anspruch, zumal dann, wenn die verstärkte Verweisung auf den Arbeitsmarkt mit sozialpolitischen Mitteln durch die Aufwertung des Prinzips der Eigenverantwortung ergänzt wird. Denn zunehmende Flexibilität und Brüche in den Lebensläufen bedeuten ja zugleich ein zunehmendes Risiko individuellen Scheiterns. Auch steigt die Wahrscheinlichkeit erzwungener oder freiwillig gewählter Änderungen einmal getroffener Lebensentscheidungen. Insofern könnten sich – aus vorsorgend-sozialstaatlicher Perspektive – viele aktivierende, präventive, in Humankapital investierende Maßnahmen, gerade wenn sie sich auf den Arbeitsmarkt beziehen, als Fehlinvestition und die Betroffenen sich als nicht rentabel herausstellen. So gerät durch das Prinzip der Eigenverantwortung der Einzelne stets dann in erhöhten Rechtfertigungszwang, wenn er – warum auch immer – die Nutzen-Erwartung einer wie auch immer deﬁnierten Allgemeinheit enttäuscht und auf die nachsorgenden Elemente der Sozialpolitik angewiesen ist, die in dieser neuen Logik einen Makel darstellen. Autonomiegewinne können aber nicht nur das Ergebnis der Investition in Beschäftigungsfähigkeit sein. Der Vorsorgende Sozialstaat wird nur dann ein nachhaltiges Erfolgsrezept für das 21. Jahrhundert sein, wenn er nicht nur vor-, sondern auch nachsorgt, wenn er beides zu einer möglichst offenen Sozialpolitik verbindet, die tatsächlich – wie es im Programmentwurf heißt – die Menschen in die Lage versetzt, Autoren des eigenen Lebens zu sein; und wenn er ihnen nicht vorschreibt, dass das Blatt Papier, auf dem sie als Autor ihr eigenes Leben verfassen, nur die Rückseite ihres Arbeitsvertrages ist. 1 Der Autor, Doktorand an der Universität Leipzig, dankt den Teilnehmerinnen und Teilnehmern des FES-Workshops„Zukunft des Sozialstaates – Soziale Sicherung in Deutschland“ am 27./28.4.2007 in Berlin, auf deren Beiträgen dieses Papier basiert. 2 Insofern bieten sich Präsentation und Diskussion des Bremer Entwurfs für ein neues SPD-Grundsatzprogramm an, Sozialpolitik über ihren aktuellen Tagesbezug hinaus zu thematisieren. 4 Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 398 www.fes.de/wiso ISBN: 978-3-89892-703-1