August 2007 direkt Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik Vom Dritten Weg zum Vorsorgenden Sozialstaat Thesen zur Bilanz Sozialdemokratischer Wohlfahrtsstaatspolitik 1 Claudia Bogedan, Simone Grimmeisen, Bettina Kohlrausch, Margitta Mätzke 2 Herausforderungen an den Umbau des Sozialstaates Auf einen Blick Unter Rot-Grün wurde der Umbau des Sozialstaates begonnen. Das Thesenpapier skizziert einige der wesentlichen Reformschritte und beobachtbaren Trends, welche die Sozialpolitik der Jahre 1998–2005 gekennzeichnet haben. Diese Reformen blieben nicht ohne Implikationen für die programmatische Neuorientierung der SPD. Aufgrund einer Vielzahl von Faktoren ist der deutsche Sozialstaat mit neuen Herausforderungen konfrontiert, welche teilweise bereits zu einem Wandel sozialstaatlicher Politiken und Institutionen geführt haben. Die sozialstaatlichen Veränderungen tragen dabei in mancher Hinsicht durchaus krisenhafte Züge. Besonders hart sind die Sozialversicherungssysteme von der anhaltenden Massenarbeitslosigkeit getroffen. Durch sie erodiert die Einnahmebasis der Sozialversicherungen, so dass es trotz Kostendämpfungspolitiken zu einem weiteren Anstieg der Lohnnebenkosten kommt. Die Anforderungen an die Flexibilität der Erwerbstätigen sind durch diese Veränderungen der Wirtschafts- und Arbeitsmarktstrukturen massiv gestiegen, sowohl in Bezug auf die Arbeitszeiten und -inhalte als auch auf die erforderlichen Qualiﬁkationen. Die auf langfristige,„verberuﬂichte“ Erwerbsbiograﬁen zugeschnittenen Sozialversicherungen und Ausbildungssysteme geraten somit zusätzlich unter Druck. Zudem entsprechen die dem Normalarbeitsverhältnis impliziten biographischen Vorgaben in vie- WISO direkt August 2007 Friedrich-Ebert-Stiftung lerlei Hinsicht nicht mehr den Bedürfnissen von Arbeitnehmer/innen. Dies gilt sowohl für die durch dieses Leitbild deﬁnierten Geschlechterrollen, als auch für die festgelegte Dreiteilung des Lebenslaufes in Ausbildungs-, Erwerbs- und Nacherwerbsphase. der konkreten Politik als auf der programmatischen Ebene zu vollziehen. Kurswechsel in der praktischen Sozialpolitik Auf der Ebene konkreter sozialpolitischer MaßVersuche programmatischer nahmen wurden von der Rot-Grünen BundesreNeuorientierung gierung zahlreiche Reformen durchgesetzt oder vorbereitet, die durchaus auf eine NeuorientieDiese Veränderungen stellen auch die deutsche rung hinweisen. So wurden in allen Zweigen der Sozialdemokratie vor die Herausforderung, sich Sozialversicherung durchgängig die Elemente an die neuen Gegebenheiten anzupassen. Tatprivater Verantwortlichkeit und Vorsorge gesächlich hat es in den letzten Jahren auf prostärkt. Ferner kam es in der Arbeitsmarkt- und grammatischer Ebene Versuche einer NeuorienBerufsbildungspolitik zu einer stärkeren Betotierung gegeben, und auf der Ebene der praktinung aktivierender Elemente. Beide – Privatisieschen Politik mehren sich Hinweise auf einen rung von Verantwortung für Lebensrisiken und Kurswechsel in Form und Rolle der Sozialpolitik. Arbeitsmarkt-Aktivierung – sollten ursprünglich In Bezug auf die Programmatik hat die Somit positiven Konnotationen und Werten wie zialdemokratie unter dem Stichwort„Dritter Weg“ persönliche Autonomie oder Teilhabe am geselleine Abkehr vom alten Typus des Gewährleisschaftlichen Leben in Verbindung gebracht wertungsstaates angekündigt und ein die Prinzipien den. In der Umsetzung sind die neuen Formen von Solidarität erhaltendes neues wohlfahrtsder Sozialpolitik jedoch oft mit einem hohen staatliches Konzept versprochen. Dieses fehlt jeMaß an Bevormundung und Zwang verbunden. doch bis heute. Versuche einer Neudeﬁnition des 1. In der Arbeitsmarktpolitik war es das zentrale sozialdemokratischen Verständnisses der SozialZiel der sozialdemokratisch geführten Bunpolitik waren von harten innerparteilichen desregierung, vor allem durch einen Ausbau Auseinandersetzungen begleitet, und eine einvon Bildung und Training Arbeitsmarktinteheitliche Linie konnte in den Jahren der Regiegration für möglichst weite Teile der Gesellrungsverantwortung nicht gefunden werden. schaft zu ermöglichen. Letztere wird allerEinerseits orientiert sich die SPD nach wie vor dings als aktiver Prozess begriffen, den der/die am Sozialversicherungsmodell, das auf dem ÄquiEinzelne – ggf. unter Zwang – selbst gestalten valenzprinzip und dem Subsidiaritätsgrundsatz muss. Dem neuen Leitbild entspricht somit beruht. Auf der anderen Seite öffnet sie sich teilauch eine Individualisierung von(sozialstaatweise einem neuen Sozialstaatsverständnis, in licher) Verantwortung. In Bezug auf die Verdem der Begriff der Inklusion die zentrale Zielteilung der Mittel für Arbeitsmarktpolitik hat vorgabe sozialstaatlicher Intervention deﬁniert. es jedoch keine fundamentalen VerschiebunInklusion wird dabei immer weniger in seiner gen zu Gunsten der aktiven ArbeitsmarktDimension der materiellen Grundlagen gesellpolitik gegeben. Allerdings ist es innerhalb schaftlicher Teilhabe verstanden und immer stärder aktiven Arbeitsmarktpolitik zu veränderker ausschließlich auf Arbeitsmarkt- Integration ten Schwerpunktsetzungen gekommen, z.B. bezogen. zur stärkeren Förderung Jugendlicher und zur Nach den Wahlniederlagen hat die SPD Beschäftigungsförderung im Bereich geringer mittlerweile rhetorisch wieder Abstand vom Erwerbseinkommen(400-Euro-Jobs). Die mit „Dritten Weg“ genommen. Sie deﬁniert sich den Hartz-Gesetzen durchgeführten Ändeselbst nun als Partei der„linken Mitte“. Hierin rungen der Lohnersatzleistungen markieren fügt sich auch das neue Leitbild des„Vorsorgenebenfalls einen Paradigmenwechsel im Sysden Sozialstaates“ ein, das sich eher durch seine tem der sozialen Sicherung. Bereits nach einer begrifﬂiche Unschärfe als durch die Erneuerung Dauer von einem Jahr Arbeitslosigkeit haben sozialstaatlicher Paradigmen auszeichnet. InsArbeitnehmer keinen Anspruch mehr auf am 2 gesamt scheinen sich Veränderungen für die ehemaligen Einkommen orientierte Lohnerdeutsche Sozialdemokratie eher auf der Ebene satzleistungen, sondern erhalten lediglich eine Wirtschafts- und Sozialpolitik WISO direkt August 2007 von Bedürftigkeitsprüfungen abhängige Grundgungsstrukturen. Neben diesen positiven Versicherung. Dies bedeutet eine Abkehr vom Veränderungen setzte die Koalition jedoch auch sicherungsprinzip. eine Erhöhung der Eigenbeiträge durch Pra2. In der Familienpolitik fand eine graduelle xisgebühr und erhöhte Zuzahlungen(z. B. zum Abkehr vom alten Leitbild des männlichen Zahnersatz und zu den Arzneimitteln) und Alleinernährers statt. Während in Skandinasorgte mit der Einführung eines ausschließvien bereits während der Sozialstaatsexpanlich von den GKV Mitgliedern zu begleichension der 70er und 80er Jahre eine auf Gleichden Zusatzbeitrags in der Höhe von 0,9 Proberechtigung orientierte Familienpolitik umzentpunkten für den Ausstieg aus der parigesetzt wurde, die mit einer radikalen Politik tätischen Finanzierung der GKV. Außerdem der Arbeitsmarktintegration von Frauen einwurden weitere Kürzungen im Leistungsherging, ist in der Bundesrepublik bis weit in katalog der GKV durchgesetzt. die 90er Jahre hinein das westdeutsche Familienernährer-Leitbild bekräftigt worden. Erst mit Rot-Grün hat sich hierzulande zunehErgebnisse Sozialdemokratischer mend auch die Erkenntnis durchgesetzt, dass Wohlfahrtsstaatsreformen eine moderne Familienpolitik nicht länger auf monetäre Transferleistungen beschränkt Das Ziel des Ausgleichs sozialer Lasten und ökobleiben kann, sondern mit der Ausweitung nomischer Ungleichheiten und die Vorstellung des sozialen Dienstleistungsangebotes einhereiner gerechten sozialstaatlichen Umverteilung gehen muss. wurden von den Sozialdemokraten bei all diesen 3. Die Rentenpolitik war gekennzeichnet von Reformen zwar nicht aufgegeben. Betrachtet man der stärkeren Betonung der individuellen Verdie Ergebnisse sozialdemokratischer Reformpoliantwortung für die Altersvorsorge. Das Ziel tik im Bezug auf den Sozialstaat, zeigt sich, dass der Beitragssatzstabilität erlangte Priorität, was diese Ziele jedoch zunehmend weniger erreicht in gravierenden Kürzungen von Leistungsanwerden. Aktuelle Studien zur Einkommensverteisprüchen seinen Ausdruck fand. Erreicht wurlung belegen einen Trend zur wachsenden Einden diese durch Modiﬁkationen im Rentenkommensspreizung. Diese trifft die sozialdemoanpassungsverfahren sowie durch Einschnitte kratische Stammwählerschaft besonders. Die mit bei einzelnen Rentenansprüchen(etwa beim dem Sozialstaat verbundene Aufstiegshoffnung Berufsunfähigkeits-Risiko, für das es seit 2001 unterer und mittlerer Einkommensschichten ist keine Absicherung innerhalb der gesetzlichen Verunsicherung und Abstiegsängsten gewichen. Rentenversicherung mehr gibt). De facto wurLaut der als„Prekariats“-Studie bekannt geworde durch all diese Einschnitte die Verantwordenen Untersuchung von Infratest im Auftrag tung für die Sicherung des Lebensstandards der Friedrich-Ebert-Stiftung machen 63 Prozent im Alter teilprivatisiert. Seinen praktischen der Befragten die gesellschaftlichen VeränderunAusﬂuss fand diese Reorientierung in der öfgen Angst, und 59 Prozent geben an, sich derfentlichen Förderung von privater und bezeit ﬁnanziell einschränken zu müssen. Mit dietrieblicher Altersvorsorge, welche die Rotser wachsenden Unsicherheit in der Bevölkerung Grüne Bundesregierung 2001 einführte bzw. geht ein Legitimationsverlust des(Sozial-)Staats erweiterte. einher – 44 Prozent fühlen sich vom Staat allein 4. Jenseits der Rücknahme einiger gesundheitsgelassen. 14 Prozent der Befragten fühlen sich in politischer Maßnahmen der Vorgängerregiejeder Hinsicht als Verlierer der gesellschaftlichen rung war die Gesundheitspolitik der RotEntwicklungen. Folglich ist der Sozialstaat immer Grünen Koalition von Strukturveränderungen, weniger in der Lage, soziale Benachteiligungen aber auch von Leistungskürzungen und von abzumildern, zudem schwindet der für die Sozider Erhöhung der Eigenbeiträge der Versialpolitik so wichtige Zuspruch mittlerer Einkomcherten gekennzeichnet. Zu den strukturellen mensschichten. In Bezug auf die einzelnen PoliVeränderungen gehörten nicht nur die Eintikfelder ergibt sich folgendes Bild: führung von Fallpauschalen im Krankenhaus, 1. Die Massenarbeitslosigkeit ist unter Rot-Grün sondern auch das Bemühen um die Verbessenicht gesunken; in dieser Hinsicht ist die Arrung der Versorgungsqualität und der Aufbau beitsmarktpolitik der Jahre 1998–2005 erfolg3 von neuen, sektorenübergreifenden Versorlos geblieben. Arbeitslosigkeit ist eine der WISO direkt August 2007 Friedrich-Ebert-Stiftung Hauptursachen für Armut. Das Armutsrisiko ist entsprechend in den letzten Jahren gestiegen. Positiv zu vermerken ist ein Anstieg der Beschäftigtenquote, vor allem für Frauen, welche vermehrten Zugang zu Elementen aktiver Arbeitsmarktpolitik bekommen haben. Die Politik der vergangenen Jahre hat dabei zu einer Zunahme atypischer Beschäftigungsformen gerade im Bereich niedrigproduktiver und niedrig entlohnter Tätigkeiten geführt. Mini-Jobs, Ich-AGen, Scheinselbstständigkeit aber auch Teilzeitarbeit haben die Bedeutung des bisherigen Normalarbeitsverhältnisses abnehmen lassen. Der aktuelle Aufschwung erreicht zudem nur langsam den Arbeitsmarkt. Zu einer raschen Beschäftigungsausweitung haben die Reformen bislang nicht geführt. 2. In der Familienpolitik wurden erhebliche Veränderungen durchgesetzt, die das alte Leitbild des männlichen Alleinernährers aufgeweicht haben. Mit der Einführung der Elternzeit und dem damit verbundenen Recht auf Teilzeitarbeit sollten Väter stärker in die Erziehungsarbeit eingebunden werden – so ist der Anteil der Väter an den Beziehern von Erziehungsgeld auf mittlerweile 5% gestiegen. Auch an anderer Stelle wurde das konservative Familienbild durchbrochen, und zwar mit der Einführung der„Eingetragenen Lebenspartnerschaft“ für Lesben und Schwule. Ergänzt man allerdings die familienpolitische Bilanz um die geschlechterpolitische Perspektive, so kommt Ernüchterung auf: Ehegattensplitting und ein Gleichstellungsgesetz für die Privatwirtschaft konnten nicht umgesetzt werden. Das unter Rot-Grün II vorbereitete„Elterngeld“ fördert zudem stärker gutverdienende Familien. Dies ist ein Indiz für den Wandel der Familienpolitik vom Ziel des Ausgleichs ﬁnanzieller Lasten hin zu stärker pronatalistisch und bevölkerungspolitisch ausgerichteten Politiken. 3. Im Bereich der Alterssicherung hat sich die Dominanz des Ziels der Beitragssatz-Stabilität in deutlichen Kürzungen von Leistungsansprüchen niedergeschlagen. Auf lange Sicht wird die gesetzliche Rentenversicherung nicht mehr als eine Basissicherung gewährleisten, und es ist nicht sicher, ob diese das Risiko der Altersarmut, insbesondere bei Frauen, ausreichend bannen kann. Experten rechnen mit langfristig steigender Altersarmut und wachsender Einkommensungleichheit im Alter. 4. In Folge der Rot-Grünen Gesundheitspolitik wurden die GKV Mitglieder durch die Erhöhung von Beiträgen und Zuzahlungen in einem nicht unerheblichen Maße zusätzlich belastet. Gleichzeitig ist davon auszugehen, dass die Kürzungen im Leistungskatalog der GKV und die Erhöhungen von Zuzahlungen zu einer weiteren Zunahme der Ungleichheiten in der Versorgung von gesetzlich und privat Versicherten, aber auch von einkommensstarken und einkommensschwachen GKV Mitgliedern geführt haben. Zusammenfassend ergibt sich daher ein ambivalentes Bild. Auf der einen Seite haben die skizzierten Reformen deutliche Einschnitte im sozialen Netz bewirkt. Erste Zeichen deuten auf eine wachsende soziale Spaltung in Deutschland. Auf der anderen Seite haben die beschriebenen Kürzungen und Leistungseinschränkungen das Ziel, einen weiteren Anstieg der Sozialversicherungsbeiträge und damit der Lohnnebenkosten zu verhindern, erfüllt: Ein drastischer Anstieg der Sozialversicherungsbeiträge, welcher angesichts der Kostensteigerungen in vielen sozialpolitischen Ausgabekategorien sowie der stetigen Abnahme sozialversicherungspﬂichtiger Beschäftigung wahrscheinlich unvermeidlich geworden wäre, konnte so vermieden werden. Fraglich ist jedoch, welche Rolle die Lohnnebenkosten sowie die gesamte Abgabenlast für die wirtschaftspolitische Zielsetzung einer internationalen Wettbewerbsfähigkeit spielen. Weitere Reformen und damit verbunden die Notwendigkeit einer grundsätzlichen Positionierung der Sozialdemokratie sind unerlässlich. 1 Das Thesenpapier ist die Kurzfassung eines Diskussionsbeitrags der Autorinnen zur Konferenz„Dritter Weg – Neue Mitte – Vorsorgender Sozialstaat? Eine wissenschaftliche und politische Bilanz der sozialdemokratischen Reformpolitik“ im März in Bremen, durchgeführt von der FES(Julius-Leber-Forum). Ziel des Papiers war die Eröffnung eines Dialogs zwischen Nachwuchskräften in der Wissenschaft und in der politischen Praxis über Gegenwart und Zukunft einer(sozialdemokratischen) Sozialstaatspolitik und-programmatik. 2 Claudia Bogedan, Diplom-Sozialwissenschaftlerin, Bonn/Düsseldorf; Simone Grimmeisen, Diplom-Verwaltungswissenschaftlerin, MSc, Bonn; Bettina Kohlrausch, M.A., Soziologie, Göttingen; Margitta Mätzke, Ph. D., Politische Soziologie, Universität Göttingen. Die Ausführungen und Schlussfolgerungen sind von den Autorinnen in eigener wissenschaftlicher Verantwortung vorgenommen worden. 4 Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 398 www.fes.de/wiso ISBN: 978-3-89892-722-2