ANÁLISIS Y PROPUESTAS El sistema de pensiones chileno puesto en cuestión *Alexis Guardia B. Seguridad Social

Análisis y Propuestas Seguridad Social E l sistema de pensiones chilenos basado en la capitalización individual fue una de las reformas emblemáticas del régimen militar y actualmente sirve de modelo en Estados Unidos y Europa del Este. Después de 16 años de régimen democrático en Chile surge una necesidad imperiosa de reformar este sistema por su falta de equidad y eﬁciencia en el logro de pensiones dignas. El presente trabajo es un esfuerzo de examen crítico de este sistema de pensiones, que nació envuelta en una concepción global en que se confundió sociedad y mercado. En efecto a contar de 1981 el sistema previsional chileno tuvo“manu militari” un cambio radical, se pasó de un sistema de pensiones basado en el principio de reparto a otro de capitalización individual, con la sola excepción de las fuerzas armadas que optaron por quedarse con el régimen antiguo. El sistema de pensiones por repartición es un seguro colectivo que está fundado en la solidaridad entre generaciones; los activos de hoy ﬁnancian las pensiones de sus mayores, sabiendo que sus hijos ﬁnaciarán las propias. En el sistema de pensiones según capitalización individual los trabajadores asalariados o independientes constituyen un capital gracias a sus ahorros que a su vez se destinan a las empresas nacionales o extranjeras por la vía de la compra que realiza la Administradora de Pensiones de activos ﬁnancieros(bonos y acciones). En el sistema previsional basado en el principio de reparto, existe, además de un mecanismo de solidaridad generacional, un componente redistributivo pues los recursos son recolectados en general en función de los ingresos de la fuerza de trabajo, en tanto las prestaciones sociales que se cargan a este sistema(seguro de desempleo, salud, pensiones de invalidez y pensiones de vejez) son entregadas según el riesgo sufrido. En este sistema el vínculo entre cotización y prestación social no siempre es evidente, salvo talvez en el caso de la pensión de vejez pues allí esta última depende del tiempo de cotización y el salario percibido. Con el sistema de la capitalización individual se abandona la noción de solidaridad generacional y los componentes redistributivos. A 25 años del inicio del sistema chileno de fondo de pensiones las interrogantes son muchas. La primera es saber si los objetivos del modelo de previsión prometidos en los años 80 se han cumplido o no, en particular la meta de que el sistema podría generar a lo menos una pensión equivalente al 70% de las últimas remuneraciones imponibles. ¿Cuán competitivo es el sistema después de los movimientos de concentración que ha vivido? ¿Por qué se mantienen costos de administración tan elevados? ¿Por qué la cobertura es tan débil? ¿Por qué las pensiones de este sistema discriminan por género? ¿El sistema actual de previsión prolonga en las pensiones las desigualdades observadas en la vida activa? El sistema de capitalización extremo aplicado en Chile durante el régimen militar ¿Es el más adecuado para generar un sistema de protección social que abarque el mundo laboral heterogéneo de la economía chilena? Responder a estos interrogantes nos permitirá hacer una evaluación del sistema previsional chileno el que se muestra como uno de los grandes logros del modelo neoliberal implantado durante el régimen militar. Para avanzar en esta evaluación abordaremos previamente, dos antecedentes de orden general e histórico. El primero dice relación a lo que es el sistema de protección social en los países desarrollados y el segundo a las razones del colapso del sistema de previsión en Chile existente antes del actual sistema. Alexis Guardia B. 2

Análisis y Propuestas Seguridad Social 1.- Antecedentes básicos del Sistema de Previsión Social en los países desarrollados como es el caso de los gastos de salud es asumida por la vía impositiva, en consideración de que la salud es un bien El sistema previsional es parte sustantiva de lo que se colectivo, pues la salud de cada uno también depende de denomina protección social y este último es un bien la salud de todos. colectivo que en buena medida garantiza la cohesión social de toda sociedad desarrollada. Históricamente donde más Los países europeos se han negado a privatizar totalmente lejos ha ido esta protección social es en Europa occidental, su seguridad social pues se arriesgaría con ello a sobretodo después de la II guerra mundial. Más aún, la terminar en un sistema dual donde los más acomodados protección social es un elemento fundador del famoso recurrirían a los seguros privados, mientras que los más modelo social europeo con un sistema previsional de pobres obtendrían una protección de segunda, como es reparto que reúne recursos del sector asalariado y de las actualmente en Estados Unidos, donde el sistema es más empresas, en general, estos recursos son administrados desigual que el europeo sin ser menos costoso. por representantes de los asalariados y del sector empresarial. El derecho a la protección social en buena En efecto, el gobierno de Estados Unidos sólo aporta una medida está vinculado a la obtención de un puesto de ayuda pública en materia de salud solo a las personas de trabajo; así, esta protección garantiza el ingreso del que edad(Medicare) o a los más pobres(Medicaid) es decir, no puede trabajar por razones de edad, enfermedad o 14% de la población. El resto debe suscribir un seguro ﬂuctuaciones cíclicas de la economía. individual, que es generalmente proporcionado por el empleador y sólo el 8% se asegura individualmente. En los últimos años la protección social europea ha sido discutida y amenazada en razón de su Sin embargo, las empresas son cada vez elevado costo. Factores demográﬁcos más reticentes a ofrecer estos seguros de explican parcialmente esta situación. Los países salud debido a un aumento muy rápido En efecto, la esperanza de vida de europeos se han de sus costos. El año 2003, 45 millones de la población activa es hoy mayor que la edad de jubilar, de tal suerte que cuando el número de jubilados aumenta más rápido que el número de activos el sistema debe adaptarse por una cotización más elevada de los activos o bien el nivel de pensiones más reducido. Por otra parte la globalización negado a privatizar totalmente su seguridad social pues se arriesgaría con ello a terminar en un sistema dual donde los mas acomodados recurrirían a los seguros privados. americanos, es decir, 16% de la población no disponía de ninguna cobertura en materia de gastos de salud. Sin embargo, lo que es más notable es que en Estados Unidos, en lo que se reﬁere al sistema de pensiones existen tres modalidades: un régimen básico obligatorio, funcionando bajo el principio de repartición, al cual contribuían 110 millones de cotizantes (en la década del noventa) y que entregaba a 40 millones de beneﬁciarios, pensiones ha intensiﬁcado la competencia de alrededor de 50% de su salario bruto especialmente de los países con anterior. Un segundo régimen, son los fondos menores salarios relativos, haciendo de pensiones propuestos, en general, por las más difícil la cotización de la parte patronal. La reducción grandes empresas a sus asalariados, y que beneﬁcia hoy a de la edad de retiro, así como los crecientes gastos de 44 millones de asalariados y jubilados. salud y la prolongada presencia de un elevado desempleo constituyen otras razones que explican la situación Estos son los beneﬁciarios de cerca de 31.000 fondos de crítica por la que atraviesa la protección social en pensiones privados ﬁnanciados por las empresas y que Europa. Para enfrentar esta situación los países europeos actualmente registran un déﬁcit de 350 mil millones de han introducido variadas reformas, como la disminución dólares. Por último, está el régimen de ahorro voluntario de la cotización patronal o limitaciones del subsidio de en cuentas de capitalización individual administrado hoy desempleo. También se han introducido sistemas de por organismos privados independiente de las empresas capitalización individual de carácter voluntario pero (existían 900 mil a ﬁnes de los noventas) y mueven sumas como complemento al sistema original y no como una colosales de recursos que beneﬁcian a 65 millones de sustitución del mismo. americanos. En síntesis en el capitalismo desarrollado no existe una experiencia donde solo tenga vigencia exclusiva Las prestaciones sociales que han ido tomando un un sistema previsional de capitalización individual. carácter universal, es decir, aquellas que no son consideradas como un derecho adquirido por cotización, 3

Análisis y Propuestas Seguridad Social 2.- Del colapso del antiguo régimen de previsión social chileno Única Fiscal, que obligaba a depositar a las principales Cajas de Previsión sus ingresos, que le fue permitiendo La opción por un sistema de previsión basado en la al Fisco hacer uso de estos recursos para resolver sus capitalización individual implantado en Chile por el propios compromisos ﬁnancieros. régimen militar no puede ser atribuída sólo a la sobre ideologización de la época, en que el libre mercado No obstante, las deﬁciencias indicadas del antiguo sistema y la sociedad de mercado hacen una sola idea. Según de seguridad social, que fue este sistema el que permitió esta concepción la protección social es un asunto de hacer importantes transferencias redistributivas y alentó responsabilidad individual. Lo cierto es que esta decisión una cierta movilidad social. se tomó en medio de una verdadera crisis ﬁnanciera del sistema de previsión público Particularmente las clases medias se precedente, el cual siguiendo el beneﬁciaron de este sistema, en lo que principio de reparto y después de 50 se reﬁere al acceso a la vivienda y los años de desarrollo, se encontraba ad trabajadores urbanos a la salud. Cabe portas de una profunda reforma. En efecto, el recordar además que este sistema se hacía sistema de cargo no sólo de las pensiones de vejez, En efecto, el sistema de seguridad seguridad social invalidez, pensiones mínimas, sino también, social desarrollado en Chile se desarrollado en de asignaciones familiares, pensiones por transformó con el tiempo en un Chile se transformo accidentes del trabajo, subsidios de cesantía, conjunto de 40 regímenes de con el tiempo en prestaciones de salud, crédito hipotecario pensiones que ofrecían distintos un conjunto de para socios, indemnizaciones y desahucios. beneﬁcios. 40 regimenes de pensiones que Sin duda, el desarrollo del sistema de Este sistema se había extendido ofrecían distintos protección social se había sobredimensionado a casi dos tercios de la población. beneficios. respecto al tamaño y potencial de su Sin embargo, tres eran las más economía. importantes Cajas de Previsión, puesto que cubrían al 90% de los cotizantes, ellas eran: el Servicio 3.- Balance del actual sistema de pensiones de Seguro Social(para obreros), la Caja de Empleados La implantación,“manu militari”, del nuevo sistema de Públicos y Periodistas, y la Caja de Empleados Particulares. previsión social, institucionalizó un ahorro obligatorio, de El trabajador y el empleador cotizaban simultáneamente tipo individual en cuentas personales administradas por en el sistema. corporaciones privadas con ﬁnes de lucro denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones(AFP). En El descalabro ﬁnanciero indicado, en buena medida se particular,los Fondos de Pensiones en Chile administraban a debió a las presiones corporativas de grandes sindicatos y diciembredel2005,74.800millonesdedólares(66%delPIB). asociaciones de profesionales que lograban aprobar leyes Basado ahora en el principio de la capitalización individual, de previsión diferenciadas para determinados grupos la cotización quedó sólo a cargo del trabajador, liberando de presión. Estas leyes tuvieron una fuerte incidencia con ello la contribución de la empresa, con lo cual abarató en los gastos previsionales de las Cajas beneﬁciadas sin inmediatamente el costo de la mano de obra. A su retiro que ellas estuvieran respaldadas en nuevas fuentes de los trabajadores reciben una renta, calculada en función ﬁnanciamiento. del monto de capital acumulado y de su esperanza de vida. Por otra parte, muchas cajas de previsión hacían sus inversiones en préstamos habitacionales de carácter social para los El sistema fue obligatorio para los que comenzaron a miembros asociados a las cajas, y que la inﬂación se encargó trabajar a partir del 1 de enero de 1983 y se dejó un plazo además en hacer más difícil su recuperación. para los que se encontraban en el antiguo sistema a ﬁn de cambiarse al nuevo, o permanecer en el precedente Las Cajas con problemas de ﬁnanciamiento comenzaron y para los que se incorporaron al nuevo sistema y que a demorar el trámite de las prestaciones y presionar al estuviesen aﬁliados al sistema anterior, se les otorgó un presupuesto ﬁscal para ﬁnanciar situaciones deﬁcitarias. “bono de reconocimiento” por sus imposiciones previas. Aprovechando esta situación el Estado creó la Cuenta 4

Análisis y Propuestas Seguridad Social Se supone así que el antiguo sistema entra en extinción, con excepción del sistema de previsión de las fuerzas armadas. Dentro del nuevo sistema se delimitó claramente las prestaciones sociales que este involucraba, las que fueron: pensión de vejez, pensión de invalidez y pensiones de sobrevivencia. Estas dos últimas corresponden a un seguro que contrata la AFP con una Compañía de Seguros para cubrir los riesgos de invalidez y muerte. Todo lo correspondiente a salud y otras asignaciones quedaron fuera del sistema. Dentro del nuevo sistema previsional naturalmente los cotizantes podrán aumentar sus cuotas voluntariamente para aumentar sus pensiones de retiro o, eventualmente para retirarse antes de lo que la ley estipula; pero aquellos cotizantes que no alcancen a obtener al ﬁnal del período una pensión mínima establecida por las autoridades gubernamentales, entonces el Estado tendrá que boniﬁcar los fondos de aquellas cuentas individuales que no lo logren. Como veremos, estas dos disposiciones se transformarán en un problema de envergadura para el país. a) Cobertura, densidad, discriminación por género y deuda previsional La primera mirada sobre el sistema previsional es aquella dirigida a su cobertura.En este sentido podemos observar que a ﬁnes del 2005, el número de cotizantes en las AFP abarcaba sólo al 52,4% de la fuerza de trabajo. Por otra parte, el sector público en extinción,(excluido el sistema de previsión de las fuerzas armadas que no está en extinción) compuesto por el Instituto Nacional de Previsión(INP) cubría un 3,5%, de la fuerza de trabajo, por consiguiente, en el año indicado, había en total de un 61% de la fuerza de trabajo con cobertura previsional, y un 39% que estaba excluido del sistema Sin embargo, cabe observar que ya en el año 2003 esta cobertura total fue similar a la alcanzada antes de la reforma previsional, y en particular, a la existente en el año 1975 que fue de un 62%. Estos niveles de cobertura previsional, junto a Uruguay son los más elevados en Latinoamérica. 1 Nº de Personas COTIZANTES DE A.F.P., AFILIADOS A.F.P. Y FUERZA DE TRABAJO 7.500.000 7.000.000 6.500.000 6.000.000 Cotizantes A.F.P Afiliados A.F.P. Fuerza de trabajo 5.500.000 5.000.000 4.500.000 4.000.000 3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 1982 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 Fuente: Safp Años 1 Véase“Exposición de la Hacienda Pública” pág.81, octubre de 2004.Ministerio de Hacienda.Chile 5

Análisis y Propuestas Seguridad Social Dado el carácter obligatorio que tienen las cotizaciones de los asalariados su cobertura es amplia, pero la cobertura es baja para el resto de los ocupados no asalariados, particularmente, tratándose de“trabajadores por cuenta propia” que a la misma fecha representaban el 25% del empleo. Dentro de esta categoría se encuentra parte del trabajo independiente y de la informalidad cuya cotización al sistema previsional es voluntaria; sus ingresos además son muy sensibles al ciclo de actividad, y gran parte de ellos con una baja capacidad de ahorro, de tal suerte que la cobertura de esta categoría cubierta por las Administradoras de Pensiones(AFP) e incluso por el Instituto Nacional de Previsión es baja. Se estimaba según la última Encuesta de Protección Social(2004) que sólo un 4,3% de los trabajadores independientes cotizan regularmente en el sistema previsional, principalmente aquellos que realizan su trabajo como empleador o microempresarios, profesionales que trabajan por cuenta propia y trabajadores a honorarios. En síntesis, un número importante de trabajadores están excluidos del sistema AFP debido a la heterogeinedad del mercado del trabajo y a las nuevas tendencias hacia la precarización del empleo. En consecuencia a futuro podría registrarse una demanda importante de pensiones mínimas cuando dichos trabajadores sin previsión alcancen la edad de retiro y generen por tanto una mayor presión ﬁscal.Como gran parte de las personas en edad de trabajar se encuentran desempleados, subempleados e inactivos en un sistema de ahorros y seguros privados individuales, la protección para consumir durante la vejez o invalidez del perceptor principal de ingresos o tras su muerte dejará a muchas personas subaseguradas o no aseguradas” 2 . El segundo aspecto a destacar, es la calidad de la cobertura del sistema medido por la densidad de la cotización, es decir, el porcentaje de tiempo cotizado respecto al tiempo de vida activa. En efecto existen grandes contingentes de trabajadores que por el carácter temporal de su empleo van generando grandes lagunas previsionales. Es el caso de los trabajadores temporales vinculado a la actividad agrícola y que en Chile son alrededor de 400 mil trabajadores, en su mayoría mujeres, o el de los trabajadores de la construcción, sobre todo cuando dicha actividad pasa por un ciclo depresivo. 2 Andras Uthoff“Mercado de Trabajo y Sistemas de Pensiones” Revista de la CEPAL 78. Dic. 2002. No menos importante son las“lagunas” previsionales que se dan en el caso del empleo femenino, pues si bien es cierto que las mujeres viven más que los hombres ellas trabajan menos años, y lógicamente, ellas llegan a la vejez con menos fondos acumulados en su AFP, y por consiguiente, con pensiones más bajas. Sin embargo, el problema es más complejo, pues en el caso del empleo femenino no sólo es un problema de lagunas previsionales, por dos razones: La primera, es que en el caso chileno, las mujeres a igualdad de caliﬁcaciones,experiencia o méritos ellas obtienen remuneraciones hasta un 20% inferiores que el hombre. El mercado es miope frente a esta anomalía. Segundo, el mercado sólo registra el trabajo remunerado, pero las mujeres trabajan de manera no remunerada en la atención y cuidado de los hijos y buena parte del trabajo doméstico. El caso chileno, las mujeres a igualdad de caliﬁcaciones, experiencia o méritos, ellas obtienen remuneraciones hasta un 20% inferiores que el hombre. Ambos aspectos, particularmente el primero, tiene una gran importancia para el interés colectivo. Si la sociedad considera que la mujer que trabaja remuneradamente tiene además un trabajo que socialmente es útil pero no remunerado, entonces, la solución de la brecha de pensiones entre género no es un tema de ahorro individual, ni de la edad de la jubilación de la mujer. Las consecuencias de una baja densidad en las cotizaciones son obvias, pues cuanto mas bajas sean estas, menores será el valor esperado de las pensiones. Según la primera Encuesta de Protección Social(2002), la densidad de cotización promedio de los aﬁliados al Sistema de Pensiones fue de 52,4%, es decir, en promedio un trabajador que ha trabajado durante 10 años ha cotizado por un poco más de 5 años. Las desviaciones sobre este promedio son importantes y ellas varían según género, educación y edad.Así por ejemplo, la diferencia es importante entre género, pues los hombres tienen una densidad de 56% y las mujeres llegan sólo al 48% 3 . 3 Véase Encuesta de Protección Social 2004, efectuada por la superintendencia de AFP, con una muestra de 24.000 casos. 6

Análisis y Propuestas Seguridad Social Por último, las deudas previsionales también jugarán La segunda modalidad es el“retiro adelantado”, es un papel negativo en el nivel de pensiones. Esta deuda decir, un aﬁliado puede retirarse antes de la edad legal corresponde a las cotizaciones previsionales de los para hacerlo, siempre y cuando el capital acumulado al trabajadores que los empleadores no pagaron a las momento de tomar la decisión(por ejemplo 56 años) AFP o INP. Esta deuda se arrastra desde que comenzó genere una pensión superior al 55% del promedio de las a funcionar el sistema de pensiones privados en 1981 remuneraciones de los últimos 10 años y obtiene una y una parte de ella es irrecuperable. Así, 492 millones pensión mayor o igual al 130% de la pensión mínima de de dólares no han sido transferidos a las AFP(y 182 vejez vigente. millones al INP) hasta el 2004 y 600 millones se registran para el 2005. Existen además, desde el año 2002, dos mecanismos encaminados a una mayor ﬂexibilidad para eventualmente Este stock de deuda representaba el 2004 un 27% de mejorar el nivel de las pensiones. las cotizaciones recaudadas en el año y un 0,8% de los fondos de pensiones. Para los aﬁliados a las AFP con sus El primero es el que amplía de uno a cinco el número cotizaciones impagas el problema es grave, pues si el de Fondo de Pensiones por cada AFP, conocido como dinero que legalmente le correspondía al trabajador no multifondos. Estos 5 fondos se diferencian entre sí por ingresó nunca a su cuenta, al momento de jubilar la proporción de su portafolio invertida tendrá una pensión más baja. La industria, el en títulos de renta variable, de modo comercio y la construcción, sectores donde se Como es sabido tal, que a mayor porcentaje de activos agrupa cerca del 40% de la fuerza de trabajo en el objetivo invertidos en renta variable, mayor es el Chile, son los que concentran la mayor deuda fundamental de riesgo y el retorno esperado. previsional con sus trabajadores. Los deudores cualquier sistema son empresas pequeñas y medianas, y muchas de pensiones es El objetivo de este esquema es aumentar de ellas quebradas y desaparecidas 4 . entregar a sus el valor esperado de las pensiones a los b) Pensiones, pensiones mínimas y pensiones asistenciales afiliados un ingreso que permita reemplazar en aﬁliados, ofreciéndoles a ellos mayores oportunidades de elección, a ﬁn de que puedan identiﬁcar sus necesidades Como es sabido, el objetivo fundamental de una proporción individuales de riesgo. cualquier sistema de pensiones es entregar a adecuada las sus aﬁliados un ingreso que permita reemplazar remuneraciones de El segundo mecanismo es el Ahorro en una proporción adecuada las remuneraciones su vida activa. Previsional Voluntario, es decir, los de su vida activa. Se trata al ﬁnal de cuenta de aﬁliados pueden decidir mejorar su enfrentar la tercera edad sin temor. Este es futura pensión, complementando sus el criterio central con el cual todo sistema de cotizaciones obligatorias con aportes pensiones debería ser evaluado. adicionales voluntarios y acompañado de beneﬁcios tributarios. Los resultados en el uso de estos mecanismos Las pensiones en el sistema de capitalización individual, son que, hasta la fecha sólo un tercio de los cotizantes operan en Chile sobre la base de dos modalidades han ejercido su derecho de decidir acerca de la forma en básicas. La primera, llamada“retiro programado” consiste que se deben distribuir sus activos entre los cinco fondos en recoger el capital acumulado en la cuenta individual ofrecidos; los restantes, han preferido dejar esa decisión cuando se llegue a la edad de retiro(60 años para la mujer a su AFP. y 65 años para el hombre) y sobre esa base, calcular el nivel de la pensión hasta agotar dicho capital. El monto de En cuanto al ahorro voluntario este ha tenido un efecto la pensión es igual al capital acumulado dividido por 170 positivo, pues se ha constatado un aumento en el número meses, es decir, para 14,16 años de duración. En caso de de ahorrantes y en los montos de este ahorro,Sin embargo, sobrevivir a los años indicados, la persona puede acogerse queda claro que este mecanismo está diseñado para a la pensión mínima otorgada por el Estado. También aﬁliados con una elevada capacidad de ahorro, ingresos existe la posibilidad que el pensionado al momento del e información, y que pueden localizarse en la gama de los retiro entregue su capital acumulado a una empresa de ejecutivos de las grandes y medianas empresas. seguros, quien se compromete a entregarle una pensión vitalicia habiendo de por medio una descuento adicional. 4 Véase Memorias del Ministerio del Trabajo de Chile 7

Análisis y Propuestas Seguridad Social Ahora bien, la pensión promedio que resulta de la primera Más aún, con los mismos datos de la Encuesta señalada, se modalidad es de 5,21 Unidades de Fomento(UF) a enero estima que con un 5% de rentabilidad sobre los fondos, 2006, es decir,$93.527 o US$ 178 a la fecha indicada; el 50% de los aﬁliados no obtendría una pensión mínima ello representa un 24% de las remuneraciones imponibles y sólo un 45% la superaría. Los empresarios del sector promedias del país(según datos de la Asociación Chilena han reaccionado frente a esta cifra y ellos han limpiado de Seguridad) y un 74% del salario mínimo. De acuerdo la encuesta sacando de ella a personas que tenían a la segunda modalidad, es decir, el retiro anticipado, la saldo cero en su cuenta, y aquellas personas que a la pensión promedio que resulta es de UF11,63(enero edad de pensionarse no iban a cumplir con 10 años de 2006) lo que representa$208.776 o US$ 398 a la misma cotizaciones. Hechas estas manipulaciones, se llega a que fecha, y 2,23 veces la pensión resultante de la primera las personas que no alcanzarían la pensión mínima y con modalidad. una rentabilidad de un 5%, sólo sería de un 20%.Y los que superarían la pensión mínima serían el 72% 5 . La pensión promedia del sistema, debidamente ponderada según número de beneﬁciarios, en sus dos La pensión mínima era a marzo del año 2006, en promedio principales modalidades de pensiones de vejez fue de de 86.790 pesos reajustable una vez al año y equivalente a $114.000, es decir, cerca de un 30% de un 63% del salario mínimo 6 . las remuneraciones imponibles promedias del país y aproximadamente un 90% del La pensión promedia del Se estima que los beneﬁciarios de la salario mínimo. Podemos concluir que las sistema, debidamente garantía estatal de la pensión mínima pensiones generadas por el nuevo sistema, ponderada según en las AFP son unas 60.000 personas especialmente las del retiro programado numero de beneficiarios, a comienzos del 2006, es decir, cerca que es la mayoría, son bajas; lejos del en sus dos principales de un 10% de los pensionados de salario promedio de$375.000 registrado modalidades de pensiones este sistema. Pero dentro del sector en las propias AFP, y lejos también de de vejez fue de$114.000 público en extinción con un número obtener una pensión cercana a sus últimas es decir cerca de un 30% de pensionados del orden de 850 remuneraciones como lo habían prometido de las remuneraciones mil personas, las pensiones mínimas los artíﬁces de la reforma previsional en el imponibles promedias del representan casi un 90% de sus año 1981. En efecto, la tasa de reemplazo, país y aproximadamente pensionados. es decir, la relación entre la pensión y las un 90% del salario últimas remuneraciones del actual sistema mínimo. Las pensiones asistenciales conocido fue estimada por la Comisión Marcel como el componente no contributivo del (2006) en 44%; cuando se hizo la reforma sistema de pensiones están enfocadas a previsional en 1981 se promedió un 70%. personas pobres carentes de previsión social y su monto promedio a la fecha ya indicada era La insuﬁciente cobertura y baja densidad del sistema de 43.270 pesos, es decir, un 31,5% del salario mínimo. previsional existente y dado el carácter no solidario que Todavía no existe una pensión asistencial universal. tiene, crea una presión permanente por la intervención En consecuencia, el Estado ha tenido que asumir la estatal quien por mandato constitucional debe garantizar responsabilidad colectiva por poco más de 1.200.000 de una pensión mínima legal para los que están en el sistema pensionados que se encuentran en la situación explicada. previsional y una pensión asistencial para quienes están excluídos. En la actualidad, sólo quienes completen 240 cotizaciones mensuales, es decir, 20 años de contribuciones, y no alcanzan con sus ahorros a sacar una pensión mínima, entonces gozan de un subsidio estatal para obtener dicha pensión mínima legal. Lo preocupante sin embargo, es que, sólo el 50% de los que cotizan en el sistema de AFP va a completar los 20 años de aportes exigidos por ley para acceder a una pensión mínima.(Encuesta de Protección Social 2004). 5 Véase Guillermo Arthur. El Mercurio, 16 de mayo de 2006 6 De acuerdo con la Superintendencia de AFP, a comienzo del 2006 y antes del reajuste de 10% para las pensiones inferiores a los$100.000 y que comienza a a regir desde el 1 de mayo, hay tres tramos de pensiones mínimas:$79.867 para beneﬁciarios menores de 70 años,$87.328 para beneﬁciarios mayores o iguales de 70 años y menores de 75 años, y$93.176 para beneﬁciarios mayores o iguales de 75 años. 8

Análisis y Propuestas Seguridad Social b) La rigidez de la arquitectura original La limitada cobertura y baja densidad de lasAFP respecto al grado de desarrollo que la economía chilena ha alcanzado no es exclusiva responsabilidad de estas instituciones; en un sistema de reparto es probable que la situación no sería muy diferente.Las características y modalidades de funcionamiento del mercado de trabajo no son ajenas al resultado señalado. La importante presencia del trabajo informal o del subempleo, así como las tendencias a la precarización de los contratos de trabajo son factores estructurantes de los parámetros recién indicados. Los bajos salarios durante un largo período, particularmente para los asalariados menos caliﬁcados y años de elevado desempleo por cierto están por sobre la explicación del fenómeno en cuestión. Sin embargo, en la arquitectura original del Pareciera que el sistema de capitalización sistema hubiese individual, hay rigideces sido contruído que también explican los sólo para quienes problemas de cobertura tienen trabajo y densidad. Pareciera que permanenete el sistema hubiese sido y calificado construido sólo para con una buena quienes tienen trabajo capacidad de permanente y caliﬁcado ahorro. con una buena capacidad de ahorro. El sistema además no escalona el otorgamiento de las pensiones mínimas, de tal suerte que por ejemplo, un trabajador con 15 años de cotizaciones pudiese acceder al 75% de dicha pensión; a las mujeres que si bien jubilan antes que los hombres el trabajo no remunerado derivado de la maternidad no le es reconocido para ﬁnes de sus cotizaciones, particularmente, en los sectores de bajos ingresos. Dado que la época en que se implementó el sistema de las AFP pertenece al período de sobre ideologización y con una sobre valoración del mercado como único elemento ordenador del sistema previsional, no es extraño encontrarse con resultados que desde el punto social dejan mucho que desear. c) Efectos ﬁscales del sistema de pensiones La transformación del antiguo sistema público de pensiones en uno de capitalización individual privado ha generado importantes obligaciones ﬁscales. En efecto, la carga ﬁscal previsional ha promediado anualmente un 5,7% del PIB entre 1981 y 2004, y el Estado deberá continuar haciéndose cargo en las próximas décadas. Actualmente, el sistema previsional chileno vive una etapa de transición, es decir,“una etapa comprendida entre la entrada en vigencia del nuevo sistema(1981) y su funcionamiento en régimen(cuando ya no existan beneﬁciarios del antiguo sistema de pensiones, momento estimado en alrededor de 2035 7 )” Las obligaciones ﬁscales derivadas del sistema de pensiones tienen cinco componentes básicos. El primero es el déﬁcit operacional del antiguo sistema, que por encontrarse en extinción no tiene nuevos cotizantes. El segundo, es el pago del bono de reconocimiento cuando el aﬁliado se cambia desde el sistema público al esquema de AFP, bono que va ganando en el tiempo un 4% real anual y que se entrega al momento de jubilar a ﬁn de considerarlo como parte del capital acumulado en la cuenta individual de la AFP. Tercero, el subsidio otorgado a los pensionados a ﬁn de obtener una pensión mínima. Cuarto, el ﬁnanciamiento de las pensiones asistenciales. Quinto, la operación del esquema previsional de las Fuerzas Armadas y Carabineros. La importancia relativa puede apreciarse en el cuadro que se adjunta. El sistema de beneﬁcios previsionales para los miembros de las fuerzas armadas es uno de los componente más importante del déﬁcit global y que produce un déﬁcit creciente, con una obligación anual para el Fisco de un 1,3% del PIB(1100 millones de dólares al 2006). En parte ello se debe a que el total de pensionados es casi dos veces el personal activo, y los montos de las cotizaciones no alcanzan a cubrir los beneﬁcios incorporados en las pensiones, por lo que el déﬁcit de cada año es cubierto por el presupuesto de Defensa. La reforma a este sistema planteado en los inicios de la década del 2000, fue rechazado por el Parlamento. El bono de reconocimiento también pesa en el déﬁcit pero tiende a desaparecer al 2035 al igual que las pensiones del INP. Sin embargo, los compromisos permanentes del déﬁcit se encuentran en el régimen previsional de las fuerzas armadas y la garantía estatal de la pensión mínima. En efecto, según el Ministerio de Hacienda,“las proyecciones de este pasivo contingente señalan que el gasto por este concepto podría quintuplicar su actual valor en 2020 8 ”. 7 Alberto Arenas Mesa y Pamela Gana.“Proyecciones del gasto ﬁscal previsional en Chile, bono de reconocimiento 2005-2038”, pag. 5, Estudios de Finanzas Públicas, dic. de 2005. Ministerio de Hacienda 8 Ministerio de Hacienda.“Exposición de la Hacienda Pública”, Pag. 83, octubre de 2004 9

Análisis y Propuestas Seguridad Social Déﬁcit del Sistema de Pensiones en Chile, 1999- 2003% PIB Déﬁcit Operacional Civil (1) Bonos de Reconocimiento (2) Pensiones Asistenciales(3) Pensiones Mínimas (4) 1999 3,2 1,1 0,4 0,04 2000 3,1 1,1 0,4 0,05 2001 3,1 1,1 0,4 0,07 2002 3,0 1,1 0,4 0,06 Déﬁcit Sistema de Pensiones Total Civil Militar(6) Total (5)=(1)+(3)+(4)(7)=(5)+(6) 1999 4,7 1,2 5,9 2000 4,7 1,3 6,0 2001 4,7 1,3 5,9 2002 4,6 1,3 5,9 2003 4,5 1,3 5,8 Fuente: Dirección de Presupuestos. Exposición de la Hacienda Pública, Octubre de 2004. 10

Análisis y Propuestas Seguridad Social La paradoja de todo esto, es que el déﬁcit total civil del La convergencia del proceso de privatización durante sistema de pensiones representa una carga ﬁscal del orden el régimen militar y la participación de las AFP en la de 4,1% del PIB en el 2003, cifra muy superior al déﬁcit canalización de capitales generados por los trabajadores, generado por el antiguo sistema previsional que fue de se fue reproduciendo una nueva estructura de poder en 1,7% del PIB en 1981, es decir, antes de la reforma. la economía, en torno a nuevos y tradicionales grupos d) Concentración y mercado no Competitivo en el negocio de las AFP económicos. Por otra parte, la tecnocracia que acompañó al régimen militar, también hizo su entrada en la nueva estructura de poder económico. Ministros y altos Después de 25 años de funcionamiento del sistema privado ejecutivos del régimen pasaron a ocupar directorios y de pensiones, el alto grado de concentración alcanzado, puestos gerenciales en las AFP o en empresas en que ellas en términos de oferentes de servicios(AFP), tenían presencia 10 . . Sin embargo, justo es conﬁrma una vez más que en el desarrollo de recordar que después de 16 años de una economía de mercado, propio por lo demás gobierno de la Concertación también al desarrollo capitalista, la tendencia natural es El abuso de esta comienzan a registrase este mismo tipo llegar a concentrar la propiedad de la oferta; la situación se ve de desplazamientos de la tecnocracia realidad y la literatura económica es abundante acentuada por el gubernamental concertacionista hacia en demostrarlo 9 . hecho que desde el los directorios de las AFP. lado de la demanda Actualmente sólo existen 6 AFP(2006), después (trabajadores) se trata Desde el ángulo de las consecuencias que el sistema comenzara con 12 operadores y de una“demanda económicas de la concentración, la llegara al máximo de 21 en 1994. Es así, como cautiva” pues ellos conﬁguración de un mercado oligopólico a través de un proceso progresivo de fusión no tienen un sistema del lado de la oferta de servicios y absorción, la AFP“Provida” administra los alternativo donde naturalmente genera ganancias propias fondos del 43% de los aﬁliados y la AFP“Habitat” colocar sus ahorros de un mercado muy concentrado, que administra un 24%.(Véase cuadro). salvo elegir entre las son por cierto mucho más elevadas que seis AFP indicadas. si existiera un mercado competitivo. El Esta concentración no sólo trae consigo abuso de esta situación se ve acentuada muchas consecuencias económicas, también por el hecho que desde el lado de la arrastra efectos en el ámbito de la distribución demanda(trabajadores) se trata de del poder en la sociedad. La explicación es muy una“demanda cautiva” pues ellos no simple y casi obvia, las AFP canalizan el ahorro obligatorio tienen un sistema alternativo donde colocar sus ahorros, de los trabajadores hacia la compra de acciones y bonos, salvo elegir entre las seis AFP indicadas. A diferencia de de preferencia de grandes empresas domésticas y Estados Unidos o Europa, donde el uso de cuentas de extranjeras. capitalización individual es un acto voluntario y adicional al sistema de reparto, que si es obligatorio. Así, a ﬁnes del 2005, los seis fondos de pensiones administraban activos por 74,8 mil millones de dólares, En el caso de Chile, a los trabajadores se les descuenta equivalente a dos tercios del PIB de ese año, de los cuales mensualmente del salario bruto una cotización obligatoria el 30% estaba invertido en el extranjero y un 47% en en torno al 12,4% y con un límite de 60 Unidades de instrumentos de renta variable(acciones). Con el paquete Fomento. De este porcentaje, por ley, un 10% va a las de acciones que estas Administradoras poseen, pueden cuentas individuales de ahorro previsional, y la diferencia nombrar parte del directorio en las más importantes del orden del 2,4% va dirigido a ﬁnanciar los seguros de empresas, y desde allí hacer los negocios pertinentes invalidez, sobrevivencia y la comisión para la AFP. Como de expansión o creación de nuevas ﬁliales en variados es sabido, el precio o comisión que cobran las AFP es campos incluidos el de los medios de comunicación, muy poco visible en la planilla de sueldo de los cotizantes seguros y establecimientos universitarios. y no aparece en una glosa aparte de lo que va al fondo de pensiones. Finalmente, existe una comisión de un monto ﬁjo que cada AFP cobra según su criterio, independiente 9 Véase. Marx, Shumpeter, Kalecki, Galbraith y Economia postkeynesiana. 10 Véase: María Olivia Monckeberg,“El saqueo de los grupos económicos al Estado Chileno”, Ed B Chile, 2001. 11

Análisis y Propuestas Seguridad Social del nivel de sueldo bruto y por tanto ella es regresiva. Sin embargo, estas comisiones ﬁjas rara vez han signiﬁcado más del 10% del total de ingresos por comisiones de las AFP. Obsérvese además que las diferencias de cotización obligatoria que cobran actualmente los seis operadores es mínima, con lo cual se indica la ausencia de competencia en precios, no obstante el dinamismo de este mercado al que entran todos los años un ﬂujo importante de aﬁliados.(Véase cuadro) ¿De cuánto son las ganancias no competitivas que capturan las AFP? ¿Es demasiado elevado el costo de administración del sistema previsional? En lo que se reﬁere a las ganancias anormales, resultado del bajo nivel de competencia, se puede observar a través de las relativamente altas rentabilidades(patrimonial) de las AFP respecto al sistema ﬁnanciero-bancario. En efecto, estas han estado siempre por arriba, salvo el período 1994-96 que tienden a igualarse, pero a partir de 1997 estas se han empinado del 20% al 32%, para situarse en los últimos tres años en torno al 28%, en tanto, las rentabilidades del sistema ﬁnanciero ﬂuctúan entre el 10% y el 20% para el mismo período 11 . Más aún, expertos en cuestiones previsionales y académicos de la Universidad Católica, concluían en un estudio que el negocio de la administración de pensiones habría generado rentabilidades de 53% en promedio entre 1999 y 2003 habida cuenta de los activos intangibles 12 . Distribución de los aﬁliados en las AFP 2005, y cotización obligatoria Mayo 2006 %% Bansander 8,7 12,42 Cuprum 6,6 12,48 Habitat 23,9 12,23 Planvital 5,4 12,55 Provida 42,3 12,39 ING Sta.María 13,0 12,42 TOTAL 100 Fuente: Superintendencia de AFP. 12,41 11 Guillermo Larraín, P. Castañeda, R.Castro,“Licitaciones: imprimiendo competencia al sistema de AFP” pág 7. Expansiva.2006. 12 Ver: Salvador Valdés,“Para aumentar la competencia entre las AFP”, www.ceochile.cl 2004. 12

Análisis y Propuestas Seguridad Social No es de extrañar entonces que, según distintos estudios de empresas consultoras, los gerentes generales de AFP son los ejecutivos mejor pagados del sector privado con una remuneración líquida de 23 mil dólares mensuales en el año 2000. Pero lo que también es interesante destacar es que, durante el período donde supuestamente debería haber habido una competencia de precios, no la hubo. En efecto, entre los años 1994 y 1999, se produce una disminución de las AFP de 21 a 8, y en ese período la competencia se hace por vía de los gastos comerciales(más vendedores y regalos para nuevos aﬁliados), pero no por comisiones más bajas. Se trata del clásico problema de la competencia oligopólica que se compite por diferenciación del producto y no por precios, cuestión coherente con el hecho de que ya en 1994 tres AFP concentraban el 67% de los aﬁliados(Provida, Habitat, Santa María). En los períodos en que existió una lucha por conquistar partes relativas del mercado y lograr economías de escala, no hubo en consecuencia competencia de precios, sino de marketing, con lo cual, se revela el carácter oligopólico que siempre ha tenido este mercado. La concentración del mercado de las AFP explican de por si una parte de las elevadas rentabilidades que allí se generan y un segundo elemento a tener en cuenta es que los aﬁliados no muestran mucho interés sobre el precio del servicio, es decir, la comisión que cobra la Administradora de Fondos. En efecto según la Encuesta de Protección Social del 2002, de un total de 37 preguntas de conocimiento del sistema de pensiones, los encuestados respondieron bien un promedio de 8 y una de las 37 preguntas que hacía referencia al precio del servicio, más del 95% de los aﬁliados encuestados no pudo contestar. Existe por tanto una débil elasticidad de la demanda por asimetría de información o falta de interés derivado de un mercado muy concentrado. Esto no signiﬁca que exista per se una insensibilidad a una mayor competencia de precios si hubiese un mayor número de operadores ofreciendo servicios. ¿Qué sentido tiene ahora que los trabajadores, que son además clientes cautivos, comparen y busquen la AFP más conveniente a sus necesidades si la tarifa es prácticamente una sola? Por cierto, hay barreras a la entrada en el negocio de pensiones. Una de ellas es el tamaño mínimo para entrar al negocio, el cual se ha acrecentado porque el mercado se ha concentrado y no necesariamente por la naturaleza del negocio, aún cuando es perfectamente legítimo pensar que es posible diseñar distintas modalidades para separar la administración de cuentas de los aspectos operativos de la administración de inversiones. Incluso distintos expertos han planteado la posibilidad de licitar esta última función, con lo cual, se introduciría una mayor competencia y una baja en los costos de administración. Abrir el negocio de las pensiones a nuevos actores podría a conducir a comisiones más bajas, ¿Por qué entonces no dejar entrar a los Bancos chilenos que tienen infraestructura de sucursales, base de clientes y gama de servicios ﬁnancieros? En su origen se excluyó a los La entrada de los Bancos locales de bancos al negocio de este negocio, no pensiones plantea solo porque los potenciales conflictos bancos estaban a de interés que pueden comienzos de la terminar afectando década del ochenta a los trabajadores colapsados, sino cotizantes pues podrían por otras razones generarse inversiones que siguen mas riesgosa de los vigentes. De tal fondos, o acentuar modo que las AFP las tendencias son de giro único concentradoras pues se y los Bancos no trataría de un operador pueden entrar al que esta en dos negocio. Deseos mercados no le faltan a este sector para entrar, pero el desembarco de los Bancos en el negocio de pensiones no garantiza un mercado más competitivo, y es muy difícil impedir el conﬂicto de intereses entre las demás áreas de negocios de los Bancos, así como, difícil es evitar la venta ligada de productos ﬁnancieros. Sin embargo, cabe observar que la presencia de los Bancos o de los grupos empresariales dueños de ellos, están ya en la propiedad de varias de las AFP, particularmente, los grupos de Bancos extranjeros tales como el Citigroup, y los españoles Santander y BBVA, pero los Bancos no administran directamente los fondos de pensiones. La entrada de los Bancos al negocio de pensiones, plantea potenciales conﬂictos de interés que pueden terminar afectando a los trabajadores cotizantes pues podrían generarse inversiones más riesgosa de los fondos o acentuar las tendencias concentradoras pues se trataría de un operador que está en dos mercados; si una empresa que necesita ﬁnanciamiento y para ello emite bonos, lógicamente los Bancos están interesados 13

Análisis y Propuestas Seguridad Social en colocar estos bonos, pero si al mismo tiempo ellos pueden comprar estos bonos por las vías de la colocación de los fondos de pensiones en inversiones, entonces habrá un número limitado de Bancos que controlarían el mercado del crédito y que además controlan el mercado de las AFP. En cuanto al costo de administración del sistema de pensiones, no es fácil de medir, pues lo que se hace comúnmente es considerar como tal, el excedente total cobrado sobre el 10%, que constituye lo que va a la cuenta de ahorro individual. En este total, se incluyen los márgenes de ganancia. Así, considerado el costo de administración y medido sobre el ingreso imponible es equivalente a casi un 20% y que coincide con el promedio para 9 países latinoamericanos con sistema privado de pensiones. En todo caso Chile está por encima de lo que registra Bolivia(9%) y Uruguay(11,9%). Es notable sin embargo, que para 5 países de América Latina con sistema públicos de pensiones el costo administrativo era de sólo 3,5% en promedio y en particular Brasil con 1,6% 13 . Costos administrativos en Sistemas Privados y Públicos Sistemas Privados Sistemas Públicos Países Costos, en% del Países Ingreso Imposible Costos, en% del ingreso imponible Argentina 17,4 Brasil 1,6 Bolivia 9,0 Costa Rica 2,1 Colombia 40,3 Guatemala 8,7 Chile 19,8 Honduras 0,5 El Salvador 33,5 Panamá 4,8 México 18,5 Perú 21,9 Rep. Dominicana 7,0 Uruguay 11,9 Promedio 20,0 Promedio 3,5 Fuente: Mesa- Lago(2006) 13 Ver:“Reforma al sistema de pensiones en Chile”.Pág 4 Ministerio de Hacienda.Gobierno de Chile 14

Análisis y Propuestas Seguridad Social e) Rentabilidad e inversión de los Fondos previsionales En el sistema previsional chileno, el nivel de pensiones en un mediano plazo dependerá a lo menos de tres elementos: de los años de cotización y la densidad con que ello se haya realizado, del“bono de reconocimiento”, que contiene un subsidio ﬁnanciado por el Estado,para los que vienen del antiguo sistema, y de la rentabilidad lograda con la asignación de los fondos en bonos y acciones. Mientras mayor continuidad de cotizaciones tenga un aﬁliado desde el momento que se incorpora a la vida activa, mejores expectativas de pensión tiene. Y La paradoja, que como es sabido la merecería una falta de cotizaciones explicación mas particularmente al profunda, es que inicio de la vida activa teniendo Chile, aún tendrá importantes una economía con una consecuencias negativas estructura productiva para la acumulación poco diversificada como en su cuenta individual. para jugar en la ligas Sin embargo, en un mayores, presta recursos horizonte de largo previsionales a los países plazo la interrogante industriales. pertinente es plantearse ¿Cuál será la situación previsional una vez que el sistema de pensiones llegue a su plena madurez? es decir, cuando sólo existan aﬁliados que ya no tengan el bono de reconocimiento del sistema anterior. En este escenario los determinantes centrales serán la calidad del empleo y la rentabilidad de los fondos. En lo que concierne a la rentabilidad de los fondos y en el marco de la regulación vigente, la rentabilidad bruta promedio anual obtenida desde los inicios del sistema hasta el 2004, fue de 10,3%, con sólo dos años de rentabilidad marginalmente negativa. Esta rentabilidad se ubica por arriba del piso de 4% que se había dado en un comienzo el sistema. Durante los primeros años 1981-91 se obtienen las más altas rentabilidades, 14,2%. Por cierto, las variaciones de la rentabilidad inciden naturalmente en la pensión de retiro, ya que según el Ministerio de Hacienda:“una diferencia de un punto porcentual en rentabilidad a lo largo de la vida del aﬁliado puede afectar en un 20% el monto de la pensión ﬁnal 14 ”. Sin embargo, hay dos observaciones que no podemos olvidar. La primera es que lasAdministradoras de Pensiones pueden obtener en algunos años una rentabilidad inferior 14 Ob.cit. pág3 a la tasa implícita que aplican las compañías de seguros de rentas vitalicias e incluso obtener rentabilidades negativas sin tener que responder ante los aﬁliados. Segundo, la tasa de rentabilidad promedia de 23 años, no es representativa para todos los aﬁliados, sólo reﬂeja la situación de los aﬁliados que se incorporaron el año inicial del sistema y que aún permanece activo 15 . La combinación adecuada entre rentabilidad y riesgo, acotada por normativas reguladoras, han guiado la colocación de los fondos previsionales. La tendencia a través del tiempo ha sido hacia una mayor proporción de colocaciones de los fondos en los mercados externos ,dado que el mercado de capitales nacional es limitado en relación con la magnitud que han adquirido los fondos de pensiones. La paradoja, que merecería una explicación más profunda, es que teniendo Chile aún una economía con una estructura productiva poco diversiﬁcada como para jugar en la ligas mayores, presta recursos previsionales a los países industriales. Sin embargo, no podemos olvidar que la economía chilena vivió un período muy importante de crecimiento sostenido(1987-1998) y durante el cual existieron muchas oportunidades de inversión con altos retornos, especialmente en el sector de la minería. Pero a medida que los mercados ﬁnancieros han ido madurando o los ciclos se hacen más frecuentes, el campo doméstico de inversión de las AFP ha disminuído, creando una presión de la industria para relajar las restricciones legales sobre la composición de la cartera. De esta forma las inversiones en el exterior, prohibidas inicialmente, han sido incorporada gradualmente y, en la actualidad representan casi un 30% de los activos bajo la administración de una AFP, pero esa capacidad ya ha sido lograda y la industria está urgiendo por un incremento mayor. Ahora bien, nada garantiza a un joven que coloca sus ahorros en un fondo, que su rentabilidad al momento de hacerlo será mantenida durante 40 años, es decir, dos generaciones. Las AFP tratarán por cierto de lograrlo, pero ellas no hacen magia, y hay muchas variables de orden interno y externo de las que depende la rentabilidad y que están sujetas a fuertes ﬂuctuaciones. 15 Eduardo Miranda y Eduardo Rodríguez,“Examen crítico del sistema de AFP”, Ed Universitaria 2002, Chile 15

Análisis y Propuestas Seguridad Social Pero situándonos en el mejor de los casos, el sistema enfrenta un problema mayor. En efecto, en la medida que la población envejece y la masa de cotizantes que solicita su retiro o pensión sea más grande que los ﬂujos que entran al sistema, entonces la oferta de acciones o títulos que han acumulado los trabajadores y que desean vender para hacer su pensión, será más grande que la demanda que el propio sistema de pensiones genera,“ceteris paribus”, se impondría posiblemente una baja en el precio de los activos indicados. Se podría pensar que este hecho podría autorizar a que las AFP compren una proporción mayor de títulos en el exterior, el problema es que afuera y particularmente en el capitalismo anglosajón los fondos de pensiones enfrentan el mismo problema. Pero la reforma previsional de 1981 tuvo consecuencias muy relevantes desde el ángulo del funcionamiento de la economía macro, y en particular, dentro de su proceso de acumulación. Obviamente, en una economía pequeña y con altos niveles de concentración del capital, los ﬂujos previsionales se canalizarán hacia el sector concentrador, toda vez que el objetivo de esta asignación es maximizar la rentabilidad privada dentro de un ámbito de riesgo acotado. En consecuencia, por construcción, estos recursos no están destinados al ﬁnanciamiento de la pequeña y mediana empresa o de proyectos públicos de elevada rentabilidad social. Por tanto, una crítica al desvío de estos recursos hacia los grandes grupos económicos no parece en este contexto tener relevancia. Lo que si llama la atención es que con este importante acrecentamiento del mercado de capitales doméstico, la economía chilena no haya encontrado una tasa de acumulación más elevada de la que registra. ¿Existe una brecha entre proyectos de inversión y nuevas disponibilidades de ﬁnanciamiento doméstico? ¿Por qué hacer una revolución capitalista a medias? ¿Ausencia de una masa crítica de empresarios emprendedores en el sector productivo? f) Fondo de pensiones, concentración y trabajadores propietarios Finalmente, ¿Quién es el propietario de los activos ﬁnancieros de las Administradoras de Pensiones? La reforma previsonal de 1981 tuvo Naturalmente son los trabajadores consecuencias muy relevantes desde el asalariados los propietarios. ¿Cuántos ángulo del funcionamiento de la economía Finalmente, ¿quien es directores tienen los trabajadores que y en particular, dentro de su proceso de el propietario de los los representen en los directorios de acumulación. En primer lugar, la reforma activos financieros de las AFP? Ninguno. ¿Por qué tendrían que previsional eliminó el aporte del empleador, las Administradoras tenerlos si los trabajadores llegan a las con lo cual bajó los costos de mano de de Pensiones? AFP como una masa atomizada? ¿Cómo obra por una vez, de manera signiﬁcativa. Naturalmente son se elegirían dichos directores? Tampoco En segundo lugar, la reforma amplió el los trabajadores existen, como en países escandinavos, mercado de capitales, pues los ﬂujos de asalariados los administradora de pensiones a cargo ahorro obligatorios de los trabajadores propietarios. ¿Cuantos de grandes sindicatos. Por cierto, no hay acrecentaron el ahorro ﬁnanciero de la directores tienen los ninguna razón para que los trabajadores economía abriendo oportunidades para trabajadores que los no ingresen a la propiedad de las AFP a realizar nuevos proyectos de inversión. representen en los ﬁn de participar en la administración de directorios de las AFP? sus ahorros. Como era lógico esperar, estos recursos se canalizaron hacia las grandes empresas y El problema es más bien práctico, parcialmente hacia el Estado. Se estima que ¿Cómo hacerlo? Sin embargo, mejorar la “200 grandes empresas privadas del país y unos pocos rentabilidad de los fondos es un asunto para profesionales fondos de inversión externos han recibido el 80% de los especialistas y muy soﬁsticados en el ámbito de la fondos de pensiones y, el Estado, y empresas del estado ingeniería ﬁnanciera, pero estos podrían ser contratados han recibido el 20% restante. En el caso de los fondos por AFP con trabajadores en el directorio. invertidos en Chile el 30% está en 5 grupos económicos y los principales receptores son los grupos españoles, que En los países anglosajones este es un tema no menor. Por a su vez controlan dos grandes AFP 16 ” el grado de desarrollo que las AFP han alcanzado, algunos plantean que los trabajadores son de hecho propietarios 16 Centro de Estudios Nacionales de desarrollo Alternativo.(CENDA)“Factibilidad y necesidad de restablecer gradualmente un pilar previsional de reparto”, mayo 2006. 16

Análisis y Propuestas Seguridad Social de buena parte del capital y sin saberlo ellos habrían llegado al socialismo sin expropiar al capital de manera traumática. P. Drucker exagerando la nota por cierto aﬁrmaba:“En Estados Unidos, estos fondos en 1992 eran propietarios de la mitad del capital de los negocios más grandes del país y poseían una proporción similar de la deuda ﬁja de estas empresas. Los beneﬁciarios propietarios de los fondos de pensiones son,por supuesto, los empleados del país. Si el socialismo es deﬁnido, como Marx lo deﬁnió, como la propiedad de los medios de producción de parte de los trabajadores, entonces Estados Unidos ha llegado a ser el más“socialista” de los países mientras todavía sigue siendo uno de los más capitalistas. Los fondos de pensiones están dirigidos por un nuevo tipo de capitalistas: anónimos empleados asalariados, analistas de inversión y administrador de portafolios 17 .” No obstante, la noción restringida de socialismo que usa Drucker, él plantea un tema relevante, pues lo que está de por medio es que aún con trabajadores en los directorios de las AFP, la lógica de maximizar la rentabilidad de los fondos sigue siendo la misma y no puede ser otra pues se permanece en los límites del capitalismo, y en tal caso( y mientras no exista aún un modelo alternativo) es mejor establecer por ahora sólo mecanismos correctores de esa lógica a ﬁn de con ello se favorezca más a los trabajadores. Conclusiones 1.- La limitada cobertura del sistema de pensiones así como su baja densidad son el resultado de la heterogeneidad estructural del mercado del trabajo chileno que funciona con altos contingentes de informalidad y trabajo temporal. Las bajas pensiones corresponden a los salarios correspondientes al elevado empleo menos caliﬁcado. Cualquier sistema de pensiones tendría que dar cuenta de la presencia de este fenómeno, pero al mismo tiempo exigir un elemento de solidaridad. 2.- El sistema de pensiones chileno, basado en la capitalización individual, fue diseñado para trabajadores caliﬁcados con contratos de duración indeterminada o de fácil empleabilidad y con salarios elevados. El resto de los trabajadores que no cumplen con estas condiciones en su mayoría son candidatos a la pensión mínima legal que es ﬁnanciada por el Estado. Este sistema, a diferencia del sistema de reparto, no tiene ningún elemento de solidaridad propia a los modelos de protección social modernos. Deja al Estado toda la responsabilidad de asumirla, una modalidad tal vez clásica de“socializar las perdidas y privatizar las ganancia”. 3.- Existe una elevada concentración y ausencia de competencia de precios o comisiones en el actual negocio previsional chileno, con rentabilidades anormalmente elevadas respecto a otras instituciones ﬁnancieras. El mercado de servicios previsionales tiene hoy una conformación oligopólica que solo podría corregirse con la existencia de un operador público o un mecanismo de licitación de los fondos. 4.- El crecimiento de los fondos de pensiones, hoy dos tercios del PIB, que es necesario rentabilizar, no encuentra oportunidades de inversión atractivas en el mercado domestico, lo que presiona a que cada vez más la cartera de acciones y bonos comprados fuera del país tenga mayor peso. En esta lógica, a futuro dejara una gran proporción de los fondos de los trabajadores, clientes cautivos además, sujeto a los avatares del mercado bursátil de los países desarrollados con un riesgo no menor. Esto pone en tela de juicio el carácter exclusivo que tiene el sistema de pensiones de capitalización individual en Chile. 17 Peter Drucker,“Post capitalist society” pág 6 HarperCollins 1993. New York 17

ANÁLISIS Y PROPUESTAS- Seguridad Social El sistema de pensiones chileno puesto en cuestión *Alexis Guardia B. Economista, Doctorado en Ciencias Económicas, Universidad de Paris IX Dauphine 1981. Mención“Economía y Finanzas Internacionales, actualmente es Director de Estudios de la Direcon del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. El contenido presentado en“Análisis y Propuestas” representa el punto de vista del autor y no necesariamente reﬂeja la opinión de la Fundación Friedrich Ebert. Esta publicación está disponible en internet: www.fesc.cl, en Publicaciones“Relaciones Laborales” ANÁLISIS Y PROPUESTAS Octubre 2006 La Friedrich Ebert Stiftung es una fundación política alemana. Se dedica a la labor de la asesoría y la capacitación política y ofrece espacios de debate en Alemania y en diversos países en todo el mundo. El objetivo de su labor es fortalecer la democracia y la justicia social. Para estos efectos, coopera con actores políticos y sociales de la más diversa índole en Alemania y en el mundo. www.fes.cl/ feschile@fes.cl