November 2007 direkt Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik Eine europäische Einkommenspolitik für mehr Wachstum und Gerechtigkeit Michael Dauderstädt 1 Der Unmut in der EU nimmt zu. Einerseits fühlen sich die Menschen in den reicheren Mitgliedstaaten von der Konkurrenz aus immer zahlreicheren ärmeren Neumitgliedern bedroht. Sie fürchten einen schrankenlosen Unterbietungswettlauf. Andererseits erwarten die Menschen in den ärmeren Mitgliedstaaten vom EU-Beitritt eine baldige und alle Bevölkerungsschichten umfassende Besserung der Lebenssituation. Die EU-27: Ungleicher als die USA, fast so ungleich wie China Auf einen Blick Mit der Erweiterung um relativ arme Länder wie Bulgarien und Rumänien hat sich die Einkommensverteilung in der Europäischen Union(EU) stark verschlechtert. Wenn in einem einheitlichen Markt und Wirtschaftsraum so ungleiche Akteure und Verhältnisse aufeinander prallen, drohen Verteilungskonﬂikte, schmerzhafte Anpassungsprozesse und Nachfragekrisen. Deshalb braucht Europa eine gemeinsame Einkommenspolitik, die die Chancen für Wachstum und Gerechtigkeit verbessert. Die Einkommen in der 27 Mitglieder umfassenden Europäischen Union(EU) sind äußerst ungleich verteilt. Die ärmsten 20% der EU-Bevölkerung verdienen 4,5% des Bruttoinlandsprodukts. Das ist relativ weniger als die ärmsten 20% in Indien(8,1%) oder den USA(5,1%) und nur geringfügig mehr als in China(4,3%) 2 . Die Einkommensverteilung 3 in den USA ist zwar ungleicher als in allen EU-Mitgliedstaaten, aber die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten sind so erheblich, dass sie in Verbindung mit der inneren Ungleichheit zu insgesamt größerer Ungleichheit als in Amerika führen. Dabei hat auch die innere Ungleichheit in den meisten Mitgliedstaaten der EU in den letzten Jahren ebenfalls zugenommen. Der Anteil der Löhne am Volkseinkommen sank und die Lohnspreizung nahm WISO direkt November 2007 Friedrich-Ebert-Stiftung zu. Die Ursachen sind vielfältig, aber die Integra- Form von Kombilöhnen, negativer Einkomtion der Märkte innerhalb der EU dürfte ein wich- menssteuer und anderen Zuzahlungen werden tiger Faktor gewesen sein. Die Konkurrenz von Arzwar nicht direkt an Unternehmen gezahlt. beitskräften mit sehr unterschiedlichem EinkomAber sie gehen an ihre Beschäftigten und senmensniveau übt – vermittelt über die Märkte für ken so ihre Kosten. Denn diese indirekten SubGüter und Dienstleistungen, Kapital(Produktiventionen erlauben es den Unternehmen, eionsverlagerung) und Migration – einen Druck nen Lohn zu zahlen, der kein angemessenes auf die Löhne vor allem der weniger qualiﬁzierten Überleben der Beschäftigten sichert. Eine SenArbeitskräfte in den Hochlohnländern aus. kung der Lohnnebenkosten, die durch eine Mehrwertsteuererhöhung ﬁnanziert wird, stellt Dieser Druck wird durch die Abweichung von de facto eine Exportförderung dar, da auf ExWechselkursen und Kaufkraftparitäten verstärkt; porte keine Mehrwertsteuer erhoben wird. denn sie erlaubt es, die gleichen Leistungen(ein• Beständiges Wachstum : Eine produktivitätsschließlich der Arbeitskraft, deren Reproduktionsorientierte Lohnpolitik stabilisiert die Nachkosten kaufkraftabhängig sind) zu geringeren frage. Innerhalb der Eurozone bestimmen anPreisen zu erwerben. 4 Darin drückt sich das niedgesichts einheitlicher Geldpolitik und nur rigere Preisniveau in den ärmeren Mitgliedstaabeschränkt autonomer Fiskalpolitik vor allem ten aus. Zwar passen sich dort die Preise der handie Unterschiede in der Lohnentwicklung den delbaren Güter langsam dem EU-Niveau an, aber realen„Wechselkurs“ der Euroländer und dadie Preise für Dienstleistungen und Mieten sind mit die preisliche Wettbewerbsfähigkeit unternoch deutlich niedriger. 5 einander. Starke divergierende Entwicklungen erfordern schmerzhafte Anpassungen zulasten Über diesen Druck entkoppeln sich Löhne und des Wachstums, die die politische UnterstütProduktivität. Soweit die so niedrigeren Lohnzung für die EU untergraben. stückkosten an die Konsumenten weitergegeben werden, steigen die Realeinkommen aller wieder Ziel einer europäischen Einkommenspolitik müssetwas. Aber es spricht viel dafür, dass der Löwente es sein, dass sich die Lohneinkommen entanteil in die Gewinne geht. Damit schwächt sich sprechend dem gesamtgesellschaftlichen Produkdie Nachfrage, da die Gewinne oft auf den Fitivitätsfortschritt der einzelnen Mitgliedstaaten nanz- und Kapitalmärkten investiert werden – entwickeln. Sie soll starke Abweichungen vermit dem Effekt steigender Vermögenspreise, die meiden, die nach oben inﬂationär und nach undie Reichen noch reicher machen – und nicht so, ten deﬂationär wirken. Der Produktivitätsfortdass die Produktion ausgeweitet und neue Beschritt sollte in ärmeren Ländern höher sein als schäftigung geschaffen wird. in reicheren, wozu die EU in beschränktem Maß beiträgt, indem sie über ihre Regionalpolitik den Für ein sozialeres und Ausbau der Infrastruktur fördert. Aber in der Verwohlhabenderes Europa gangenheit kam dieser Fortschritt oft nur in beschränktem Umfang bei der breiten Bevölkerung Eine europäische Einkommenspolitik versucht an. Er diente vor allem dazu, ausländische Invesder wachsenden Ungleichheit und der Nachfratoren anzulocken, deren Gewinne stärker stiegen geschwäche entgegenzutreten, indem sie nicht als Löhne und Volkseinkommen. In Irland, das nur Marktergebnisse durch staatliche Umverteidiese Strategie am besten umsetzte, ﬁel das Natiolung korrigiert, sondern durch Regulierung der naleinkommen der Iren um über 20% hinter Märkte für unmittelbar gerechtere Marktergebdem Bruttoinlandsprodukt zurück. nisse sorgt. Sie verfolgt dabei folgende Ziele, die auch im EU-Vertrag verankert sind: Europäische und nationale Gestaltungsmöglichkeiten • Sozialer Zusammenhalt : Die Lebensbedingungen der Menschen in allen Mitgliedstaaten Die EU selbst hat bisher kaum direkt in die Einsollen sich angleichen. Das setzt eine Annähekommensgestaltung eingegriffen. Sie hat zwar rung der Einkommen, zumindest gemessen in versucht, einerseits Arbeitsbedingungen und ArKaufkraft, voraus. beitszeiten vor allzu heftigen Unterbietungswett• Unverfälschter Wettbewerb : Subventionen läufen zu schützen, andererseits aber durch Öff2 schädigen Handelspartner auf Kosten des nung der Märkte(z.B. Dienstleistungsrichtlinie, Staatshaushalts. Lohnsubventionierungen in volle Arbeitnehmerfreizügigkeit ab 2011) den Wirtschafts- und Sozialpolitik WISO direkt November 2007 Wettbewerbsdruck erhöht. In bestimmten Segmenten hat sie dagegen durchaus und bezeichnenderweise im Sinne einer EU-weiten Anpassung eingegriffen. So vereinheitlichte sie die Diäten der Abgeordneten des Europaparlaments, die ursprünglich dem nationalen Niveau entsprachen und deswegen sehr unterschiedlich waren. Auch die Direktzahlungen an die Bauern werden 2013 in der ganzen EU-25 das gleiche Niveau haben, obwohl nur die Bauern der alten EU-15 von den Preissenkungen betroffen waren, für die diese Zahlungen entschädigen sollten. Bei den Bauern werden die Zahlungen noch nicht einmal an die Kaufkraft angepasst, die ja in den neuen Mitgliedstaaten viel höher ist. Der gleiche soziale Effekt wäre daher auch bei niedrigeren Zahlungen möglich gewesen. Die EU hemmt eine schnellere Angleichung der Einkommen in Europa durch ihre stabilitätsﬁxierte Geldpolitik. 6 Sie erwartet von den neuen Mitgliedstaaten gleich hohe Inﬂationsraten wie die Alt-EU und stabile Wechselkurse zum Euro. Damit sind reale Aufwertungen praktisch ausgeschlossen. Die Schere zwischen Wechselkursen und Kaufkraftparität schließt sich entsprechend langsam. 7 In der Tat erfüllen die meisten neuen Mitglieder diese kontraproduktiven EU-Zumutungen an ihre Geld- und Währungspolitik nicht. Die Nationalstaaten greifen dagegen häuﬁg in die Einkommensgestaltung ein. Fast alle EU-Mitgliedstaaten kennen gesetzliche Mindestlöhne. Sie haben aber ein sehr unterschiedliches Niveau, nicht nur relativ zueinander(was angesichts der hohen Einkommensunterschiede in der EU-27 normal wäre), sondern auch relativ zum nationalen Durchschnittslohn(siehe Tabelle). Hier könnte eine europäische Vereinheitlichung, die den Mindestlohn an die nationale(oder regionale) Einkommensentwicklung anpasst, mehr sozialen Ausgleich schaffen. 8 Der nationale Mindestlohn dient auch dazu, den ﬁskalischen Aufwand für nationale Lohnsubventionen zu begrenzen. Ohne Mindestlohn würden Regelungen wie Kombilöhne die Unternehmen veranlassen, immer niedrigere Löhne zu zahlen, Tabelle: Mindestlöhne und Lehrergehälter in der EU Land* Mindesteinkommen Lehrergehalt In € /Jahr In% des Durch- In Kaufkraftschnittseinkommens parität /Jahr In € /Jahr In% des Durchschnittseinkommens In Kaufkraftparität /Jahr Belgien 14.808 51,56 14.808 27.251 94,89 27.251 Bulgarien 984 31,29 2.883 0,00 0 Dänemark 33.693 85,93 33.693 Deutschland 37.718 139,17 37.718 Estland 2.304 23,73 4.539 0,00 0 Finnland 0 0,00 0 27.922 90,12 27.922 Frankreich 15.048 53,41 15.048 23.112 82,03 23.112 Griechenland 8.016 47,05 9.619 23.700 139,11 28.440 Irland 15.516 38,05 13.344 26.674 65,41 22.940 Italien 23.753 98,09 23.753 Lettland 1.548 23,01 3.700 0 Luxemburg 18.036 25,50 18.036 46.306 65,46 46.306 Malta 6.960 64,98 8.491 0,00 0 Niederlande 15.420 49,69 15.420 31.235 100,65 31.235 Österreich 25.446 81,15 25.446 Polen 2.676 39,23 5.620 6.394 93,74 13.427 Portugal 5.400 38,28 6.912 19.189 136,02 24.562 Rumänien 1.116 25,77 3.281 0,00 0 Schweden 25.152 76,45 25.152 Slowakei 2.172 27,70 5.017 0,00 0 Slowenien 6.144 42,82 8.970 0,00 0 Spanien 7.572 34,90 8.632 31.381 144,65 35.774 Tschechien 3.360 31,42 6.888 15.222 142,34 31.205 Ungarn 2.760 32,10 5.189 11.340 131,88 21.319 Vereinigtes Königreich 15.060 50,26 15.060 28.686 95,73 28.686 3 * keine Angaben für Litauen und Zypern Quelle: World Development Indicators 2007, DGB, ifo-Institut; Eurostat; eigene Berechnungen WISO direkt November 2007 Friedrich-Ebert-Stiftung da sie damit rechnen können, dass die Beschäftigten vom Staat durch Zuzahlungen oder Steuererleichterungen entschädigt würden. Die zweite wichtige Funktion eines nationalen Mindestlohns besteht darin, einen Unterbietungswettlauf bei den Löhnen durch Zuwanderer, die Hungerlöhne akzeptieren würden, zu unterbinden. Alle Länder gewährleisten auch ein Mindesteinkommen in Form von Sozialhilfe, das de facto auch eine Untergrenze für Marktlöhne darstellt. Eine weitere wichtige Dimension nationaler Einkommenspolitik ist die Entlohnung im öffentlichen Dienst. Sie übt einen gewissen Druck auf den Privatsektor aus. Umgekehrt kann sie sich nicht allzu weit vom Durchschnittseinkommen entfernen, da sonst die Steuerbelastung auf politisch nicht durchsetzbare Höhen steigen würde. Aber der öffentliche Dienst ist ein Beispiel par excellence für den geschützten Sektor kaum handelbarer Dienstleistungen wie z.B. auch der Friseur im Privatsektor, dessen mengenmäßige Produktivität sich nur langsam, wenn überhaupt entwickelt. Damit auch die Beschäftigten in diesen Sektoren am allgemeinen Wohlstand teilhaben, müssen ihre Löhne stärker als die mengenmäßige Produktivität steigen. Das ist möglich, weil die wertmäßige Produktivität steigt, da die Preise der von diesen Menschen angebotenen Güter und Dienstleistungen steigen. Die Preise steigen umgekehrt, weil die Löhne steigen(müssen), da sonst die Beschäftigten in die produktiveren Sektoren abwandern würden. Der öffentliche Sektor kann dabei mit seinen Lohnabschlüssen orientierend wirken. Kriterien und Ziele einer gerechten Verteilung in Europa Das Kernziel einer europäischen Einkommenspolitik sollte lauten: Gleicher Lohn für gleiche Arbeit! Jedes Arbeitseinkommen muss sich dabei zwischen zwei Grenzen bewegen: Es kann nicht höher sein als der mit dieser Arbeit geschaffene Wert(Produktivität) und darf nicht niedriger sein als der Reproduktionsaufwand(Kosten für das angemessene Überleben). Daraus ergeben sich zwei Deﬁnitionen von„gleich“: Gleicher Lohn ist auch dann schon erreicht, wenn der Geldlohn die gleiche Kaufkraft hat. Gleiche Arbeit liegt dann vor, wenn die Produktivität gleich ist. Ein polnischer Klempner in Frankreich ist wahrscheinlich genauso produktiv wie sein französischer Kollege und muss auch genauso viel für seinen Lebensunterhalt in Frankreich aufwenden (sieht man mal von niedrigeren Kosten für eine in Polen verbliebene Familie ab). Er sollte also genauso viel verdienen. Das ist durch Mindestlohnregelungen – seien sie nun staatlich oder tarifvertraglich – abzusichern. Analog ist ein polnischer Arbeiter in einem Opelwerk in Polen ähnlich produktiv wie sein deutscher Kollege. Verdient er weniger, dient das primär der Umverteilung zugunsten der Unternehmen/Kapitaleigner. Für die Beschäftigten in Berufen ohne Produktivitätsfortschritt sollte der Lohn höher als der Mindestlohn sein und in der Nähe des Durchschnittslohns liegen. Abweichungen wären durch besondere Qualiﬁkationsanforderungen und daraus resultierenden Knappheiten zu begründen. In Kaufkraftstärken gemessen sollte ein Lehrer in Rumänien ebensoviel verdienen wie in Luxemburg, da kaum gravierende Produktivitätsunterschiede vorliegen dürften. Eine gemeinsame Einkommenspolitik könnte – zunächst mit der weniger verbindlichen Methode der offenen Koordinierung – den Mitgliedstaaten Korridore für die Entwicklung der Mindestlöhne und Löhne im öffentlichen Sektor vorgeben, um die Ziele eines fairen Wettbewerbs sowie eines stetigen und gerechten Wachstums zu erreichen. 1 Der Autor ist Leiter der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung. 2 Eigene Berechnungen auf Grundlage von Weltbankdaten(World Development Indicators 2007). Es gibt keine ofﬁzielle Statistik der Einkommensverteilung der EU-27. Wir haben das ärmste Quintil der EU-27 aus den 2–4 ärmsten Quintilen der 10 osteuropäischen Mitgliedstaaten und dem untersten Quintil Italiens, Portugals, Spaniens und Griechenlands konstruiert. 3 Gemessen am Anteil des untersten Quintils. 4 Das gilt vor allem für Unternehmen, die eine Produktionsverlagerung erwägen und die Kosten alternativer Standorte zu Wechselkursen vergleichen, vgl. dazu ausführlich: Michael Dauderstädt„Der erweiterte europäische Spagat: Gemeinsamer Markt und sozialer Zusammenhalt“, Bonn(FES) 2005(http://fesportal.fes.de/pls/portal30/docs/FOLDER/POLITIKANALYSE/PUBLIKATIONEN/SPAGAT.PDF) 5 Vgl. Christian Dreger und Konstantin Kholodin„Preiskonvergenz in der erweiterten Europäischen Union“, DIW-Wochenbericht Nr. 38 2007 (74. Jg.). 6 Vgl. Michael Dauderstädt„Euroland: Zutritt für Arme verboten?“, Bonn(FES) 2006 (http://fesportal.fes.de/pls/portal30/docs/FOLDER/POLITIKANALYSE/PUBLIKATIONEN/EUROLAND.PDF). 7 Vgl. Dreger/Kholodin, a.a.O. 8 Vgl. Jana Zitzler„Plädoyer für eine europäische Mindestlohnpolitik“ Bonn(FES) 2006(http://library.fes.de/pdf-ﬁles/id/04144.pdf). 4 Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 398 www.fes.de/wiso ISBN: 978-3-89892-802-1