Dezember 2007 direkt Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik Einwanderungsland ohne Einwanderungspolitik – Chancen einer gesteuerten Zuwanderung nach Deutschland Günther Schultze 1 Auf einen Blick Deutschland ist in Zukunft auf die Einwanderung junger, gut qualifizierter Fachkräfte angewiesen. Ein transparentes Auswahlverfahren nach einem Punktesystem und flexible Instrumente zur Steuerung temporärer Zuwanderungen sollten eingeführt werden. Einwanderungs- und Integrationspolitik gehören zusammen. Deutschland muss seine Attraktivität für Einwanderungswillige erhöhen. Deutschland ist zu einem Einwanderungsland geworden. Heute haben ca. 19% der Bevölkerung einen„Migrationshintergrund“. Dieser etwas schwerfällige Begriff beschreibt die Tatsache, dass in unserem Land ca. jeder fünfte Einwohner entweder selbst zugewandert ist oder Eltern hat, die aus dem Ausland nach Deutschland gekommen sind. Dass wir diese Personengruppe nicht schlicht und einfach als„Einwanderer“ bezeichnen, zeigt, dass es der Bevölkerung und den Politikern nach wie vor schwer fällt, die Realitäten anzuerkennen. Auch in Zukunft werden in erheblichem Umfang Zu- und Abwanderungen nach Deutschland stattfinden; und wir tun gut daran, unser Land und unsere Wirtschaft für mobile, gut qualifizierte Menschen attraktiv zu machen. In unserer Gesellschaft ist im letzten Jahrzehnt hinsichtlich der Migrations- und Integrationspolitik einiges in Bewegung geraten. Das Staatsangehörigkeitsrecht wurde von der rot-grünen Bundesregierung reformiert, allerdings ohne die Möglichkeit der doppelten Staatsbürgerschaft zu eröffnen. Ein neues Zuwanderungsgesetz ist nach heftigen Debatten zum 1.1.2005 in Kraft getreten und vor kurzem novelliert worden. Diese Gesetze signalisieren, dass die Politik die Bedeutung einer systematischen staatlichen Integrationspolitik erkannt hat. Der von der

WISO direkt Dezember 2007 Friedrich-Ebert-Stiftung Bundesregierung einberufene„Integrationsgip- Meseberg im August 2007 wurde eine begrenzte fel“ und der„Nationale Integrationsplan“ mit Öffnung des Arbeitsmarktes für hochqualifizierte seinen 400 Selbstverpflichtungen der beteiligten Fachkräfte beschlossen. Ab dem 1.11.07 können Akteure symbolisiert den gestiegenen StellenMaschinenbau-, Fahrzeugbau- und Elektroinwert, den die Integrationspolitik insgesamt begenieure aus den 10 neuen EU-Mitgliedsstaaten kommen hat. ohne individuelle Vorrangprüfung einen ArbeitsDie gleich wichtige Aufgabe einer systematiplatz suchen. Es bleibt abzuwarten, wie erfolgschen, aufeinander abgestimmten Politik zur reich diese Initiative sein wird. Der angesprocheSteuerung der Zuwanderung wird aber noch ne Personenkreis hat auch in den Heimatländern nicht mit dem nötigen Engagement angepackt. gute Berufsperspektiven, und ein Teil hat bereits Die CDU vermeidet zum Beispiel in ihrem neuen in anderen EU-Ländern, die die ArbeitnehmerGrundsatzprogramm den Begriff„Einwandefreizügigkeit eingeführt haben, eine Arbeit gefunrungsland Deutschland“ und spricht lediglich den. Außerdem soll der Zugang ausländischer vom„Integrationsland“. Der Schluss liegt nahe, Absolvent/innen deutscher Hochschulen zum Ardass sie zwar die Integration der hier lebenden beitsmarkt durch Verzicht auf individuelle VorAusländer/innen und Migrant/innen verbessern rangprüfung verbessert werden. will, aber nach wie vor eine gezielte Einwanderungspolitik ablehnt. Die zweite große Volkspartei, die SPD, legt hingegen in ihrem neuen Hamburger Programm ein klares Bekenntnis zum Einwanderungsland Deutschland ab. Braucht Deutschland Zuwanderung von qualifizierten Fachkräften? Es mehren sich die Stimmen, die eine neue Einwanderungspolitik fordern. Mit anziehender Konjunktur und sinkenden Arbeitslosenzahlen sind es vor allem die verschiedenen Interessengruppen der Wirtschaft, die Alarm schlagen, einen wachsenden Fachkräftemangel prognostizieren und für eine Öffnung der Arbeitsmärkte, in der Regel speziell für einzelne Segmente oder Branchen, eintreten. Auch der Deutsche Industrie- und Handelskammertag(DIHK) wirbt in seinem„Innovationsreport 2007“ für eine gezielte Qualifizierte Arbeitskräfte sind für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit wissensbasierter und exportabhängiger Volkswirtschaften unverzichtbar. In Deutschland ist ein eindeutiger Trend hin zum Abbau von Beschäftigungen im produzierenden Gewerbe und dem Ausbau im Dienstleistungsbereich erkennbar. So steigt zum Beispiel der Bedarf an Fachhochschul- und Hochschulabsolvent/innen von 18% 2003 auf 24% 2020. Allerdings geht aufgrund der demographischen Entwicklung das einheimische ErwerbspersonenZuwanderungssteuerung. Der DIHK prognostipotenzial in den nächsten Jahrzehnten gravieziert bis zum Jahr 2010 einen Bedarf an zusätzrend zurück. Diese Entwicklung kann durch Zulichen 30.000 Forschern, davon 6000 im Mittelwanderungen zwar nicht gestoppt, aber zuminstand, der nicht befriedigt werden kann. Auch dest verlangsamt werden. der Bundesverband Informationswirtschaft, TeleEs gibt zahlreiche wissenschaftliche Analykommunikation und neue Medien e.V. sieht sen über die Auswirkungen von Zuwanderung Deutschland im„Kampf um die besten Köpfe“ auf die Entwicklung von Volkswirtschaften. Das und fordert verstärkte Zuwanderungen. Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung Ein Beispiel für ein branchenspezifisches, kommt nach deren Auswertung zum Schluss, zeitlich befristetes Programm war die sogenannte dass kein negativer Effekt von Zuwanderungen „Green Card“ Regelung von 2000. Bis Ende 2004 auf Lohnentwicklung und Arbeitslosenzahlen erhielten ca. 18.000 IT-Spezialisten eine Arbeitsfeststellbar ist. Die Untersuchungen untermauerlaubnis in Deutschland. Damit blieben die Zahern die These, dass die Arbeitsmarkteffekte umso len weit hinter der von den Wirtschaftsverbängünstiger sind, je mehr Qualifizierte zuwandern. den prognostizierten Fachkräftelücke im IT-Sektor Es stellt sich die gesellschaftspolitisch wichzurück. tige Frage, ob wir trotz einer nach wie vor hohen Neuerdings hat die Bundesregierung auf die Arbeitslosigkeit und unausgeschöpften ArbeitsKlagen aus den Bereichen Maschinenbau und kraftpotenzialen Zuwanderung benötigen. Ar2 Elektrotechnik reagiert. Auf der Klausurtagung in beitsmarkt- und Migrationsexpert/innen streiten

Wirtschafts- und Sozialpolitik WISO direkt Dezember 2007 über diese Frage oftmals erbittert. Unumstritten wird ein Jahresverdienst von 84.000,– Euro verist: Die Qualifizierung und Weiterbildung des einlangt. Nach Schätzungen erhielten lediglich 600 heimischen Arbeitskräftepotenzials(zudem auch Personen über diesen Paragraphen eine Niederdie zugewanderten Arbeitskräfte zählen) muss lassungserlaubnis, davon reisten 2006 nur 79 forciert werden, die Vereinbarkeit von Familie Personen aus dem Ausland ein. Selbstständige und Beruf muss verbessert werden, das Bildungsdürfen sich in Deutschland niederlassen, wenn system gilt es zu reformieren und die Quote der sie 500.000,– Euro investieren und fünf ArbeitsStudierenden je Kohorte muss erhöht werden. plätze schaffen(bis Juni 2007: 1.000.000,– Euro Aber selbst, wenn uns diese gesellschaftlichen und zehn Arbeitsplätze). Die Wirkung war erwarVeränderungen besser als in der Vergangenheit tungsgemäß gering. Und lediglich 1.300 auslängelingen sollten, besteht ein Bedarf an Zuwandedische Studierende fanden 2005 ein Jahr nach rung qualifizierter Arbeitnehmer/innen. Abschluss ihres Studiums eine Beschäftigung. Es muss zwischen den kurz- und langfristiAuch der neu eingefügte§ 20, der die Einreise gen Wirkungen unterschieden werden. Kurzfrisvon Forscherinnen und Forschern regelt, wird tig geht es um die Behebung eines„Mismatch“ voraussichtlich nichts Wesentliches am Gesamtauf dem Arbeitsmarkt, langfristig um die Anpasbild ändern. Daneben gibt es nach wie vor eine sung des Arbeitsangebotes an die Anforderungen Vielzahl von Einzelregelungen(z.B. für Saisoneiner Volkswirtschaft.„Mismatch“ heißt, dass Arkräfte, Pflegekräfte, IT-Fachkräfte), die befristete beitslosigkeit und Fachkräftemangel auf dem ArFormen der Arbeitsaufnahme steuern. Was fehlt, beitsmarkt gleichzeitig auftreten können. Gesuchist ein Gesamtkonzept, das Möglichkeiten der te Qualifikationen stehen, aus welchen Gründen Einwanderung auf Dauer und temporäre Beschäfauch immer, auf dem Arbeitsmarkt nicht zur Vertigungen einbezieht. fügung, Arbeitnehmer/innen können nicht die Die Unabhängige Kommission Zuwanderung nötige räumliche Mobilität zeigen und Such- und und der Zuwanderungsrat haben Vorschläge für Informationskosten verhindern die Besetzung ein derartiges Gesamtkonzept vorgelegt. 3 Sie entfreier Stellen. Zuwanderung in prosperierende Rewickeln zwei Verfahren, die kombiniert werden gionen und Sektoren der Wirtschaft kann dessollen: eine„Engpassanwerbung“, die zeitlich behalb sogar eine zusätzliche Nachfrage nach Arfristet und arbeitsmarktorientiert ist, und eine beitskräften auslösen. Auswahl nach einem Punktesystem, das das„HuLangfristig bremsen junge qualifizierte Zumankapital“ der Einwanderer berücksichtigt. wanderer Alterungsprozesse in der Gesellschaft. Zur Bewältigung des kurz- und mittelfristiHiervon können die Sozialversicherungssysteme gen Bedarfs an qualifizierten Zuwanderern soll profitieren. Durch Zuwanderung entsteht außerein indikatorengestütztes Engpass-Diagnoseverdem ein Nettogewinn für die öffentlichen Finanfahren eingeführt werden. Die Bewerber/innen zen, selbst wenn eine höhere Arbeitslosigkeit, müssen ein Arbeitsplatzangebot nachweisen. Um niedrigere Steuern und höherer Bezug sozialer eine Verdrängung inländischer Arbeitskräfte ausLeistungen unterstellt werden. Modellrechnunzuschließen, bleibt für sie eine Vorrangprüfung gen zeigen, dass durch kontinuierliche Zuwandebestehen, allerdings keine individuelle, sondern rung das gesamtwirtschaftliche Wachstum steigt, eine globale. Dazu wird an Hand von Indikatoren dies umso mehr, je qualifizierter die Zuwanderer und Statistiken festgestellt, ob in einem Teilarsind. Diese positiven Wirkungen treten selbstverbeitsmarkt ein struktureller, aus dem inländischen ständlich nur ein, wenn die qualifizierten ZuArbeitsmarkt nicht zu deckender Bedarf besteht. wanderer in den Arbeitsmarkt integriert werden. 2 Wenn der/die Bewerber/in über eine bestimmte Qualifikation verfügt(beispielsweise ein FachWelche Instrumentarien stehen zur Verfügung? hochschulstudium oder eine mindestens dreijährige Berufsausbildung absolviert hat), kann er/sie eine befristete Aufenthaltserlaubnis mit VerlänDie bisherigen Regelungen im Zuwanderungsgegerungsmöglichkeit und einer Niederlassungssetz zur Steuerung der Zuwanderung von Hochperspektive erhalten. qualifizierten waren ein„Flop“. Der§ 19 knüpft Für die Deckung des mittel- und langfristidie Einreise an unrealistische Bedingungen. U.a. gen Bedarfs an hochqualifizierten Zuwanderern 3

WISO direkt Dezember 2007 Friedrich-Ebert-Stiftung sollte im Gegensatz zu dem arbeitsmarktorientierten Verfahren für qualifizierte Arbeitskräfte ein humankapitalbezogener Ansatz gewählt werden. Hierfür eignet sich ein Punkteverfahren, wie es auch andere klassische Einwanderungsländer anwenden. Ein solches Verfahren geht davon aus, dass ein hochqualifizierter Zuwanderer allein aufgrund seiner Fähigkeiten einen angemessenen Arbeitsplatz in Deutschland finden kann. Ein/e Bewerber/in braucht daher kein Arbeitsplatzangebot nachzuweisen. Seine/ihre Qualifikation wird durch ein Punkteverfahren festgestellt, in dem vor allem Bildungsniveau, Sprachkenntnisse und Berufserfahrung bewertet werden. Aber auch weitergehende Kriterien, wie z.B. demographische Komponenten(mitziehende Partner/innen und Kinder), können berücksichtigt werden. Bewerber/innen, welche die Punktzahl erfüllen, können eine unbeschränkte Arbeitserlaubnis und eine Niederlassungserlaubnis erhalten, einschließlich des Rechts auf Familiennachzug. Das Punktesystem beinhaltet jährliche Zuwanderungsobergrenzen, die von der Bundesregierung unter Einbeziehung der Bundesländer festgelegt werden. Wie in Kanada die Provinzen könnten in Deutschland die Bundesländer ein bestimmtes Kontingent selbst bestimmen. Gewerkschaften und Arbeitgeber sollten den Prozess beratend begleiten. Ein wissenschaftlich gestütztes Monitoringsystem kann kurz- und langfristige Trends analysieren. Ein unabhängiger Zuwanderungsrat hat die Aufgabe, die Bundesregierung und die Länder in allen Fragen der Zuwanderungssteuerung und der Integrationspolitik zu beraten. Das Punktesystem sollte flexibel sein und je nach Bedarf angepasst werden. Einwanderungswillige können sich bei den deutschen Auslandsvertretungen bewerben. Voraussetzungen sind(wie z.B. in Kanada) keine Vorstrafen, Gesundheitszeugnis, finanzielle Mittel, um einige Zeit ohne staatliche Hilfe auszukommen, und die Bezahlung einer Bearbeitungsgebühr. Initiativen auf europäischer Ebene, wie z.B. die„Blue Card“, sind in den nationalen Konzepten zu berücksichtigen. Schlussbemerkung Deutschland muss seine Attraktivität für Einwanderungswillige erhöhen. Transparente Verfahren zur Anwerbung sind wichtig, reichen aber nicht aus. Politik und Gesellschaft müssen zu einem Klima der Akzeptanz und Toleranz beitragen, das Einwanderer willkommen heißt. Nötig ist ein republikanisches Staatsverständnis, das allen Einwohnern nach einer angemessenen Frist die volle politische Teilhabe ermöglicht, Diskriminierungen verurteilt und Rassismus ächtet. Einwanderungs- und Integrationspolitik müssen als Einheit betrachtet werden. Die Verwirklichung von sozialer Gerechtigkeit und Chancengleichheit für alle, unabhängig von sozialer und ethnischer Herkunft, ist die Verheißung moderner Demokratien. Allerdings: Die Steuerung der Zuwanderung nach Deutschland aus legitimen ökonomischen Gründen darf nicht auf Kosten einer humanen Flüchtlingspolitik erfolgen. 1 Günther Schultze ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung und Leiter des Gesprächskreises Migration und Integration. Der Autor dankt den Teilnehmerinnen und Teilnehmern des Workshops„Zuwanderung von Fachkräften und Hochqualifizierten – Ökonomischer Bedarf, politische Instrumentarien, gesellschaftliche Akzeptanz“ am 26. November 2007 für die Anregungen. Der Dank gilt insbesondere den Referenten Dr. Steffen Angenendt, Prof. Dr. Rainer Geißler und Elmar Hönekopp. 2 Herbert Brücker: Materialsammlung Fachkräftebedarf der Wirtschaft, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Nürnberg, August 2007 3 Bericht der Unabhängigen Kommission Zuwanderung, Zuwanderung gestalten – Integration fördern, Juni 2001, Berlin; Jahresgutachten 2004 des Sachverständigenrates für Zuwanderung und Integration, Migration und Integration – Erfahrungen nutzen, Neues wagen, Oktober 2004, Berlin 4 Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 398 www.fes.de/wiso ISBN: 978-3-89892-843-4