Februar 2008 direkt Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik Globalisierungspanik und Einkommensverteilung Michael Dauderstädt 1 Auf einen Blick Die Globalisierung verändert die Marktmacht der unterschiedlichen gesellschaftlichen Gruppen. Aber Gesellschaft und Politik haben trotzdem erhebliche Gestaltungsspielräume. Vor allem in Deutschland wurden sie so genutzt, dass sich die Einkommensverteilung dramatisch verschlechtert hat. Dazu gibt es Alternativen. Die Einkommensverteilung in Deutschland und vielen anderen reichen Ländern hat sich in den letzten Jahren verschlechtert. Die Lohnquote sank, die Lohnspreizung nahm zu, die Armut stieg an. Der Niedriglohnsektor explodierte ebenso wie die Managergehälter. Die Ungleichheit wuchs in einer Zeit weltwirtschaftlicher Veränderungen, die gern unter dem Schlagwort„Globalisierung“ zusammengefasst werden: die Öffnung der früher kommunistischen Länder Mittel- und Osteuropas, Chinas und Indiens; das Wachstum nicht nur des internationalen Handels, sondern vor allem der grenzüberschreitenden Investitionen, Migration und der globalen Produktionsnetzwerke und Finanzmärkte. Aber bedeutet diese Gleichzeitigkeit auch, dass die Veränderungen der Einkommensverteilung der Globalisierung geschuldet sind? Oder haben bestimmte theoretische Wahrnehmungsstrukturen der Globalisierung Politik und Gesellschaft irregeleitet? 2 Globalisierung: Wahrnehmung, Wahn und Wirklichkeit 3 Weltwirtschaftliche Veränderungen haben schon immer Ängste ausgelöst. Aber sind sie tatsächlich begründet? In der Ökonomie gibt es eine jahrhundertealte Diskussion über die Folgen der Weltmarktintegration, insbesondere für Wachstum, Beschäftigung und Einkommensverteilung. Manche der ältesten Theorien bestimmen immer noch den wirt-

WISO direkt Februar 2008 Friedrich-Ebert-Stiftung schaftspolitischen und – wenn auch in geringe- spezialisieren sich danach auf Produktionen, die rem Umfang – den akademischen Diskurs. Dabei viel der dort relativ reichlich vorhandenen qualisind viele ihrer Grundannahmen von der Realität fizierten Arbeit einsetzen, während arme Länder der Globalisierung überholt, ihre Befunde oft wi- sich auf die Industrien mit geringen Qualifikadersprüchlich und empirisch nicht zu belegen. tionsanforderungen(z.B. Bekleidung) spezialisieDie älteste und immer noch mächtigste The- ren. Damit sinken Beschäftigung und/oder Löhorie geht auf Adam Smith und David Ricardo zu- ne der gering qualifizierten Arbeitnehmer in den rück und signalisiert Entspannung. Sie weist reichen Ländern und die Einkommensverteilung nach, dass der Freihandel den Wohlstand aller verschlechtert sich im Sinne größerer Lohnspreibeteiligten Länder und ihrer Einwohner erhöht. zung. In den ärmeren Ländern müsste im GegenAber sie kennt keine Kapitalbewegungen und un- zug eine Angleichung der Löhne eintreten. Wähterstellt Vollbeschäftigung. Was die Einkom- rend das erste Phänomen empirisch zu beobachmensverteilung betrifft, so können sich die Pro- ten ist, gilt dies für das letztere nicht. duktivitätsgewinne aus der Spezialisierung zwar Allerdings ist auch beim Befund der wachunterschiedlich verteilen, aber es handelt sich senden Ungleichheit in den reicheren Ländern immer um ein Positivsummenspiel, bei dem alle umstritten, ob Lohnspreizung und höhere Argewinnen. Aber schon diese Theorie war nicht beitslosigkeit der gering Qualifizierten wirklich unumstritten. Der deutsche Ökonom Friedrich auf die Globalisierung oder nicht doch auf anList befürchtete, dass sich hinter den statischen dere Faktoren wie technischer Fortschritt oder Gewinnen dynamische Verluste an Entwicklungs- sozialer Wandel(Zunahme der Frauenbeschäfchancen verbergen können, wenn sich ein Land tigung) zurückzuführen sind. In der deutschen auf wenig aussichtsreiche Produktionen mit wirtschaftspolitischen Debatte(prominent: Hansschlechtem langfristigem Absatz- und Wertschöp- Werner Sinn) wurden die ursprüngliche und die fungspotenzial spezialisiert. In jüngster Zeit wies modifizierte Theorie ungeachtet ihrer Schwächen Paul Samuelson nach, dass die erzielten Spezialisie- intensiv genutzt, um einerseits die Arbeitslosigrungsgewinne durch die Entwicklung der ärmeren keit zu erklären und die Notwendigkeit von niedLänder auch wieder verloren gehen können. rigeren Löhnen für gering Qualifizierte zu bePanik kann dagegen die nächste Theoriewel- gründen. le von Heckscher-Ohlin und Stolper-Samuelson Dabei hat sich die wirtschaftswissenschaftauslösen. Sie vermuteten, dass sich Länder gemäß liche Analyse der Globalisierung längst weit über ihrer Faktorausstattung spezialisieren, also reiche diese älteren Theorien hinaus entwickelt und Länder auf kapitalintensive und arme Länder auf versucht der veränderten weltwirtschaftlichen arbeitsintensive Produktion. Eine solche Spezia- Realität gerecht zu werden. Ansätze wie die Neue lisierung hätte Folgen für die Einkommensvertei- Handelstheorie(Krugman), strategische Hanlung zwischen Kapital und Arbeit. In den reichen delspolitik, die Neue ökonomische Geographie Ländern würden Beschäftigung und/oder Löhne(Venables, Grossman), die„große Zerlegung“ sinken, in den armen steigen. Die funktionale(Baldwin) oder unternehmenszentrierte Theorien Einkommensverteilung müsste sich in den rei- berücksichtigen die komplexere Realität von Fakchen Ländern daher verschlechtern, in den ar- torbewegungen, intrasektoralem und firmenintermen Ländern dagegen zulasten des Kapitals ver- nem Handel, steigenden Skalenerträgen, monobessern. Auch diese Theorie benötigt eine Reihe polistischer Konkurrenz, multinationalen Unterunrealistischer Annahmen wie sinkende Grenz- nehmen, Transportkosten und Standortexternaund konstante Skalenerträge sowie die Nicht- litäten wie Agglomerationsvorteile. Die Verteiexistenz von Faktorbewegungen. lungskonsequenzen sind aber weit unübersichtIhre empirische Falsifikation durch Leontief licher als im in Deutschland so beliebten holz(in der Ökonomie als„Leontief-Paradoxon“ be- schnittartigen HOSS-Modell(Heckscher-Ohlin, rühmt) löste eine Modifikation aus, die auch in Stolper-Samuelson). Bezüglich der Rolle des Staates der heutigen Globalisierungsdebatte eine große rehabilitieren diese komplexen Modelle so teilweiRolle spielt, obwohl sie die gleichen unrealisti- se Friedrich List und liefern eher Begründungen schen Annahmen benötigt. Dabei wird nicht für eine aktive Politik der Standortpflege. mehr die Ausstattung mit Kapital und Arbeit, Daneben stehen – leider theoretisch kaum sondern mit unterschiedlich qualifizierter Arbeit verbunden – die Theorien der monetären Außen2 bzw. Humankapital betrachtet. Reiche Länder wirtschaft und der Makroökonomie offener

Wirtschafts- und Sozialpolitik WISO direkt Februar 2008 Volkswirtschaften. Ihre Befunde reiben sich oft len Beziehungen, der Bildung, der Forschung, der mit denen der vorgenannten Ansätze. WettbeIndustriepolitik eine breite Palette von Varianten werbsfähigkeit wird hier durch den Wechselkursdes Kapitalismus herausgebildet, die alle in der mechanismus garantiert, wobei angesichts unglobalisierten Welt mit recht unterschiedlichen vollkommener Devisenmärkte UnterbewertunNiveaus der Ungleichheit und Beschäftigung gen möglich sind. Sie fördern Exportüberschüsse überleben. Das deutsche Modell des rheinischen und schaffen so Beschäftigung im Inland auf Kapitalismus galt lange als ein Erfolgsmodell, das Kosten der Handelspartner. Bezeichnenderweise dynamische Exportspezialisierung mit sozialem sind dazu Kapitalexporte notwendig, denen sonst Ausgleich verband. Trotz dieser Exporterfolge litt gern unterstellt wird, sie senkten Wachstum und es aber immer wieder unter Panikanfällen bezügBeschäftigung im Herkunftsland. lich seiner internationalen Wettbewerbsfähigkeit Unterm Strich zeigt diese Revue der Theo(so 1980–1982 und immer wieder seit 1995). Darien, dass sowohl die Freihandelseuphorie als rauf reagierte das Land, vor allem die Sozialpartauch die Globalisierungspanik auf wackeligen ner, mit Lohnzurückhaltung, die zwar die SockelFüßen stehen. arbeitslosigkeit zementierte, aber kurzfristig erneute Exporterfolge zeitigte, die allerdings mitHilfloser Staat, hilflose Gesellschaft? telfristig durch Aufwertungen der DMark wieder kompensiert wurden. „Sachzwang Weltmarkt“ lautete der Befund der Mit der deutschen Vereinigung in ihrer wirtGlobalisierungspaniker. Ein Land, das sich nicht schaftspolitisch problematischen Form(Wähdem Wettbewerbsdruck beuge, müsse es teuer rungsunion, rasche Angleichung von Preisen und mit geringem Wachstum und Arbeitslosigkeit beLöhnen) mehrten sich die Belastungen dieses zahlen. Zumindest bei der Primärverteilung müsModells. Die schon seit 1973 gestiegene Arbeitsse eine zunehmende Ungleichheit toleriert werlosigkeit erreichte ungekannte Höhen mit entden, auch wenn eventuell eine sozialpolitische sprechenden Belastungen der öffentlichen HausKompensation möglich sei. Aber diese Umverteihalte. In dieser Situation gewann die Globalisielungsmöglichkeiten des Staates wären durch die rungspanik ihren unheilvollen Einfluss. Politik Globalisierung auch stark beschränkt. Denn geund Sozialpartner erlagen dem Wahn, das Lohnrade die Globalisierungsgewinner und potenniveau, die soziale Sicherung und die Struktur ziellen Zahler(reiche Bürger oder Unternehmen) der Besteuerung seien angesichts des internatiohätten nun Exitoptionen des Umzugs oder der nalen Wettbewerbs nicht mehr zu halten und Produktions- oder zumindest Gewinnverlagemüssten drastisch gesenkt bzw. reformiert werden. rung, die sie nutzen würden, wenn die BelasDie so begründeten Arbeitsmarkt- und Steuertungen zu hoch wären. reformen sowie Verlagerungsdrohungen führten Tatsächlich haben Staaten immer in die auzu einer Schwächung der Gewerkschaften, zu ßenwirtschaftlichen Beziehungen eingegriffen. Lohnzurückhaltung unterhalb des ProduktiviSie haben fast überall den vom Weltmarkt angetätsanstiegs, zu einem dramatischen Anstieg der stoßenen Strukturwandel aus sozialen oder straLohnspreizung, zu einer Umverteilung zuguntegischen Gründen gebremst – in der Landwirtsten der Reichen und Unternehmen sowie zu schaft, im Bergbau, in der Stahlindustrie und einem Verlust des Vertrauens in die Systeme der vielen anderen Branchen. Konsumenten und/ sozialen Sicherung. Die erhofften Wirkungen auf oder Steuerzahler mussten die Rechnung bezahWachstum und Beschäftigung ließen aber auf len. Das hat eventuell Wachstumschancen gekossich warten. Die Sparquote stieg aus Angst und tet. Aber diese Verlustrechnung unterschlägt die wegen der ungleicheren Einkommensverteilung, Kos-ten der Reallokation der betroffenen Produkdie Binnennachfrage stagnierte und bremste Intionsfaktoren. Wichtiger ist eine Industriepolitik, vestitionen und Wachstum. Zwar nahmen die die eine stetige Modernisierung der Wirtschaft mit Exportüberschüsse erwartungsgemäß zu, aber sie zunehmenden Aktivitäten mit hoher Wertschöpkonnten nur langsam die gesamte Volkswirtfung am Standort Deutschland unterstützt. schaft ankurbeln. Der späte Aufschwung erreicht Die Gesellschaften der reichen Länder haben bisher auch kaum die Reformverlierer. nicht zuletzt aufgrund politisch unterschiedlich Die Exportlastigkeit des Aufschwungs droht gestalteter Systeme der sozialen Sicherung, der auch schon wieder, ihn vorzeitig zu beenden. Der Besteuerung, des Arbeitsmarktes, der industrielEuro wertet auf, wichtige Exportmärkte kriseln. 3

WISO direkt Februar 2008 Friedrich-Ebert-Stiftung In der Eurozone drohen aufgrund des deutschen Lohnstückkostenvorsprungs Probleme in Frankreich, Italien und Spanien, die nicht mehr auf das traditionelle Instrument der Abwertung zur Wiederherstellung des Gleichgewichts zurückgreifen können. Schwächt sich der Exportboom ab, droht eine neue Welle der Globalisierungspanik mit den ewig gleichen Forderungen der Lohnzurückhaltung und Kostenerleichterungen für Unternehmen. Mittelfristig braucht die europäische Wirtschaft und letztlich auch die Weltwirtschaft Politiken, die die Lohnstückkostenrelationen und darüber hinaus die Wechselkurse so stabilisieren, dass sie nicht ständig Anlass zu Disinflationswettläufen geben. Alternativen angesichts der neuen Ungleichheit Trotz aller anekdotischer Belege wie einzelne Produktionsverlagerungen und Betriebsschließungen ist der Zusammenhang zwischen Globalisierung und Ungleichheit kaum nachzuweisen. Der Handel und die Investitionen unter den reichen Ländern sind bedeutender als mit den ärmeren Ländern. Andere Entwicklungen wie die Politik, der technische Fortschritt und der gesellschaftliche Wandel beeinflussen die Verteilung, wobei allerdings der technische Fortschritt auch eine Reaktion auf internationalen Wettbewerbsdruck sein kann. Im Kern bleibt, dass vor allem(aber nicht nur!) in den der Weltmarktkonkurrenz ausgesetzten Branchen, die meist industrielle Fertigwaren produzieren, die Beschäftigung gering Qualifizierter zurückgegangen ist. Gleichzeitig kam es zu einer Expansion des Dienstleistungssektors, der aber diese Menschen nicht voll beschäftigen konnte. Das Wachstum dieser Sektoren mit ihren oft niedrigeren Löhnen erklärt weitgehend den Anstieg der Einkommensungleichheit. Aber müssen diese Einkommen so niedrig bleiben? Die klassische Erklärung lautet, die Produktivität der dortigen Arbeitnehmer sei zu niedrig. Sie übersieht aber, dass Produktivität auch eine Funktion der Preise und der Nachfrage ist, die über die Preise die Wertschöpfung(pro Arbeitseinheit) bestimmt. Da in vielen Dienstleistungen(z.B. Friseure, Lehrer) die Sachproduktivität (Output/Zeit) kaum wachsen kann, müssen sie am gesamtgesellschaftlichen Produktivitätsfortschritt über eine Veränderung der relativen Preise teilhaben, die dann ihre Wertproduktivität und ihre Löhne erhöht. Dieser Prozess findet statt, aber zu langsam, um einen Anstieg der Ungleichheit zu verhindern oder gar umzukehren. Hier ist die Politik gefragt. Gesetzliche Mindestlöhne in Branchen, in denen die Gewerkschaften keine am gesamtgesellschaftlichen Produktivitätsfortschritt orientierten Lohnsteigerungen durchsetzen können, wären ein wichtiger Beitrag. Gleicher Lohn für gleiche Arbeit würde die wichtige Geschlechterkomponente der Ungleichheit reduzieren. Dagegen wird oft eingewandt, dass teurere haushaltsnahe Dienstleistungen weniger nachgefragt würden, da sie relativ leicht durch eigene Arbeit zu ersetzen seien. Im Effekt würden Mindestlöhne daher Beschäftigung vernichten. Dabei wird zwar vergessen, dass die höheren Einkommen der Beschäftigten über ihre Nachfrage wieder Arbeit schaffen, aber ein Kern bleibt: Je weniger qualifiziert und/oder leistungsfähig ein Mensch ist, desto schwieriger findet er Beschäftigung. Hier ist das Bildungssystem gefragt: Der Nachwuchs an Jugendlichen ohne Schulabschluss mit sozialen Problemen muss gestoppt werden. Die Qualifizierung potenzieller Arbeitnehmer im Dienstleistungssektor(z.B. Pflege) muss verbessert werden, damit ihre Beschäftigung gegenüber (vielleicht liebevoller, aber unqualifizierter) Eigenarbeit der Haushalte attraktiver wird. Zusätzlich sind Einkommensbeihilfen für leistungsgeminderte Arbeitnehmer vorzusehen. Die steuerliche Umverteilung bleibt das letzte Mittel, um unakzeptabler Ungleichheit entgegenzuwirken. Die dafür notwendige Besteuerung der reicheren Teile der Gesellschaft kann und muss nicht aus Angst vor der Globalisierung immer weiter abgebaut werden. 1 Dr. Michael Dauderstädt ist Leiter der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn. 2 Der Autor dankt den Referenten der Tagung„Die neue Ungleichheit. Globalisierung und Einkommensverteilung“ des Kocheler Kreises am 11.–13. Januar 2008 in Kochel, auf deren Beiträge sich dieser Aufsatz stützt. 3 Dieser Abschnitt nutzt den Vortrag von Hans-Michael Trautwein in Kochel und Jürgen Matthes„Weltkrieg um Wohlstand und pathologischer Exportboom? Warum Deutschland auch weiterhin von der Globalisierung profitiert“ Köln(IdW) 2007. 4 Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 398 www.fes.de/wiso ISBN: 978-3-89892-864-9