November 2008 direkt Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik Reisen in Bus, Bahn und Flugzeug – ein Fall für die Verbraucherpolitik! Otmar Lell 1 Auf einen Blick Die Unternehmen des öffentlichen Verkehrs tun sich noch schwer mit der Orientierung am Verbraucherinteresse. Von der Deutschen Bahn ist das bekannt, aber bei vielen Fluggesellschaften sieht die Realität ähnlich aus. Es ist erfreulich, dass die EU im Jahr 2005 die Rechtssituation der Flugreisenden verbessert hat und dass für die Bahnreisenden demnächst ähnliche Verbesserungen anstehen. Damit die Verbraucher nun unkompliziert und kostengünstig zu ihrem Recht kommen, sind neutrale Schlichtungsstellen nötig. Diese Schlichtungsstellen stärken Verbraucherinteressen auch institutionell und setzen damit Anreize für eine verbraucherfreundliche Unternehmenspolitik. Öffentlicher Verkehr in der öffentlichen Meinung Die deutschen Verbraucher sind mit den Leistungen der Deutschen Bahn AG unzufrieden. Im Vergleich mit anderen Branchen von der Lebensmittelwirtschaft bis zu Krankenkassen erzielte die Deutsche Bahn AG die zweitschlechtesten Ergebnisse, knapp nach den Energieversorgern 2 . Die Fluggesellschaften profitieren nach anderen Umfragen 3 noch vom guten Ruf des Flugverkehrs als der Oberklasse der Verkehrsträger. Die Realität entspricht dem inzwischen allerdings nicht mehr ohne weiteres: Bei der Schlichtungsstelle Mobilität, die sich um die einvernehmliche Beilegung von Konflikten der Kunden mit Bahnunternehmen und Fluggesellschaften bemüht, gehen inzwischen erheblich mehr Beschwerden zum Flugverkehr als zu Bahnreisen ein – und das, obwohl das Aufkommen im Flugverkehr wesentlich geringer ist als im Bahnverkehr. Grund genug, dass sich Fluggesellschaften und Bahnunternehmen intensiver ihrer Kunden annehmen. Grund genug auch für die Verbraucherpolitik, sich um die rechtlichen Rahmenbedingungen für Verkehrsdienstleistungen zu Lande und in der Luft zu kümmern.

WISO direkt November 2008 Friedrich-Ebert-Stiftung Fluggastrechte: EU-Recht im Praxistest Fahrgastrechte bei der Bahn: Nach langer Reise bald am Ziel? Für die Rechte der Flugreisenden hat die EU im Februar 2005 die Verordnung Nr. 261/2004 4 erAuch Bahnfahrer werden nun bald in den Genuss lassen, auch bezeichnet als„Denied Boardingvon europäischem Verbraucherrecht kommen. Verordnung“. Gemeint ist damit, dass die FlugNach der Verordnung Nr. 1371/2007 6 sollen Fahrgesellschaften einem Teil der Fluggäste den Mitgäste bei Verspätungen ab 60 Minuten 25 Proflug verweigern, wenn die Maschine zu stark zent des Fahrpreises zurückerstattet bekommen, überbucht ist. Für diesen Fall sieht die Verordbei Verspätungen ab 120 Minuten 50 Prozent. nung der EU Kompensationszahlungen vor, die je nach Reichweite des Fluges zwischen 250 Euro und 600 Euro liegen. Bislang müssen sich Bahnfahrer im Fall einer Verspätung noch mit den Erstattungsbeträgen zufrieden geben, die ihnen die VerkehrsunterIm Vordergrund stehen heute aber Auseinandersetzungen über die Rechte beim Ausfall und bei erheblichen Verspätungen von Flügen. Die Fluggäste können in diesen Fällen Unterstützungsleistungen in Anspruch nehmen. Sie können eine anderweitige Beförderung verlangen oder sich den Preis für das Flugticket erstatten lassen. Außerdem haben sie einen Anspruch auf Betreuungsleistungen, d.h. Mahlzeiten und Erfrischungen sowie nötigenfalls Hotelübernachtungen. Wenn ein Flug nicht nur verspätet, sondern gänzlich ausgefallen ist, können die Fluggäste zusätznehmen von sich aus eingeräumt haben. Im Fernverkehr bekommt man nach der„Kundencharta“ der Deutschen Bahn AG ab einer Verspätung von 60 Minuten 20 Prozent des Fahrpreises zurück. In einigen Bundesländern gibt es ähnliche Haftungsregelungen für den Regionalverkehr, und zwar derzeit für Schleswig-Holstein, Bayern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen. Auch im kommunalen Nahverkehr haben inzwischen viele Unternehmen„Kundengarantien“ abgegeben, denen trotz der Bezeichnung aber meist die Rechtsverbindlichkeit fehlt. lich Kompensationen zwischen 250 Euro und 600 Euro verlangen. Die europäische Fahrgastrechte-Verordnung wird am 23.10.2009 in Kraft treten. In Deutschland Soweit die Gesetzeslage. In der Praxis entwickeln die Fluggesellschaften Kreativität, um sich den Verpflichtungen des EU-Rechts zu entziehen. Häufig hapert es schon bei der Information der Fluggäste über ihre Rechte. Wer trotzdem auf sein Recht pocht und eine Kompensation beansprucht, bekommt zu hören, der Flug sei nicht will das federführende Bundesjustizministerium die Verordnung indes schon früher in das nationale Recht überführen. Am 1. Oktober 2008 hat das Bundeskabinett dementsprechend einen Gesetzentwurf zur Anpassung eisenbahnrechtlicher Vorschriften an die Verordnung(EG) Nr. 1371/2007 vorgelegt. ausgefallen, sondern nur verspätet gewesen. Das kann auch schon mal der Fall sein, wenn der Fluggast auf eine andere Maschine umgebucht wird und erst am nächsten Tag fliegt. Oder die Fluggesellschaften berufen sich darauf, dass der Flug wegen eines„außergewöhnlichen Umstandes“ nicht stattfinden konnte. Der Europäische Gerichtshof ist inzwischen angerufen, einige Im Vorfeld hatten sich die Verbraucher- und Fahrgastverbände wie auch die Verbraucherminister von Bund und Ländern für weiterreichende Erstattungsansprüche ausgesprochen: Schon bei Verspätungen ab 30 Minuten sollten nach dem Willen der Verbraucherpolitiker 25 Prozent des Fahrpreises erstattet werden, 50 Prozent bei Verspätungen ab 60 Minuten. Vor allem im NahverAuslegungsfragen der Verordnung zu klären, unkehr, so die Befürchtung der Verbraucherseite, ter anderem wie Verspätung und Ausfall vonwürde eine Erstattungsregelung leerlaufen, die einander abzugrenzen sind und ob schon ein erst ab 60 Minuten greift. Die Deutsche Bahn AG technischer Defekt der Maschine ein„außergeführte gegen die Forderungen der Verbraucherpoliwöhnlicher Umstand“ im Sinn der Verordnung tiker hohe Kostenschätzungen ins Feld. Allerdings ist 5 . Dem Versuch, rechtstechnische Mängel der machen bei den Berechnungen der Bahn die BearVerordnung durch Richterrecht zu korrigieren, beitungskosten zur Abwicklung der Erstattung sind allerdings Grenzen gesetzt. Der europäische rund 50 Prozent der gesamten Kosten aus – was Gesetzgeber wird deshalb voraussichtlich nicht durch schlanke und automatisierte Prozesse deutumhinkommen, selbst Klarstellungen zu treflich verringert werden könnte. Das Bundesjusfen. tizministerium hat in seinem Gesetzentwurf den Forderungen der Verbraucherpolitiker trotzdem 2 eine Absage erteilt und ist bei der Erstattungsregelung nach der EU-Verordnung geblieben.

Wirtschafts- und Sozialpolitik WISO direkt November 2008 Für den Nahverkehr schlägt das Bundesjustizmidieser Bedienzuschlag resultiert, ist aber weit vernisterium einige Regelungen vor, die über die breitet: Die Dienstleistung„Personenverkehr“ EU-Verordnung hinausgehen. Die Folgen einer wird nicht als Einheit verstanden, sondern in Verspätung sollen vor allem dadurch gemildert Einzelbestandteile zerlegt, von denen jede einwerden, dass die Fahrgäste auf andere Verkehrszelne sich rechnen soll. mittel ausweichen können. Allerdings bleibt das Gesetz mit dieser Absicht auf halbem Weg steIm Flugverkehr ist es schon lange gang und gäbe, hen: Die Fahrgäste dürfen nämlich nur Ersatzdass Flugtickets je nach Buchungsweg unterzüge benutzen, für die derselbe Tarif gilt wie für schiedlich teuer sind. Noch dazu sind die Preise den verspäteten Zug – was für die Fahrgäste kaum bislang hochgradig intransparent. Wer im Intererkennbar ist. Außerdem müssen die Fahrgäste net bucht, dem wird eine Kreditkartengebühr für den anderen Zug einen weiteren Fahrschein aufgebrummt, obwohl man gar nicht anders lösen und im Nachhinein die Erstattung der Koszahlen kann. Verreisen mit Gepäck? Bei einigen ten beantragen. Verbrauchergerechter wäre eine Billig-Airlines wird dafür pauschal eine GepäckRegelung, dass die für den verspäteten Zug gülgebühr veranschlagt. Im Ergebnis führt das dazu, tige Fahrkarte auch im Ersatzzug anerkannt wird. dass der Endpreis um etliches höher liegt als man Die Eisenbahnunternehmen sollten sich unternach den großformatigen Anzeigen auf Plakateinander über Regressforderungen auseinander wänden und Zeitungsannoncen erwartet. Es ist setzen, statt den Fahrgast damit zu belasten. Und zu hoffen, dass eine neue EU-Verordnung zur schließlich ist auch nicht einsichtig, weshalb die Preistransparenz von Flugreisen einige dieser Fahrgäste nur im Nahverkehr das Recht haben Missstände ausräumen wird 7 . Seit 1.11.2008 sollten, einen Ersatzzug zu benutzen. Vor allem müssen bei der Angabe von Flugpreisen stets der wer eine Fahrkarte mit Zugbindung hat, ist daEndpreis ausgewiesen werden sowie alle Steuern rauf angewiesen, dass er auch im Fernverkehr auf und Gebühren, Zuschläge und sonstigen Enteinen anderen Zug ausweichen kann, wenn der gelte. Fakultative Zusatzkosten müssen auf klare, gebuchte Zug nicht kommt. transparente und eindeutige Art und Weise am Beginn jedes Buchungsvorgangs mitgeteilt werNun befassen sich Bundesrat und Bundestag mit den. Der Kunde muss sich mit der Annahme der dem Gesetzentwurf. Es bleibt abzuwarten, ob fakultativen Zusatzkosten explizit einverstanden und wie die Vorschläge und Forderungen der erklären(„Opt-in“-Lösung). Verbraucherseite im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens aufgegriffen werden. Schlichtungsstellen: Qualitätsmanagement für Fahrgäste und Fluggäste Verbraucherorientierung Fehlanzeige? Eine wenig verbraucherfreundliche UnternehBei den aktuellen Diskussionen um Fahrgastmenspolitik bekommen Fluggäste auch dann zu rechte in Bahn und Flugzeug stehen Erstattungsspüren, wenn sie versuchen, ihr Recht durchzuforderungen bei Ausfall und Verspätung im Mitsetzen. Wer etwa einen Flug storniert und im telpunkt. Dabei ist es nichts als eine SelbstverNachhinein die Erstattung der Gebühren und ständlichkeit, dass die Unternehmen dafür gerade Steuern verlangt, dem werden so hohe Bearbeistehen müssen, wenn sie ihre Leistung nicht vertungsgebühren in Rechnung gestellt, dass der Ertragsgerecht erbracht haben. Worum es den Verstattungsbetrag die Mühe nicht wert ist. Damit brauchern eigentlich geht, ist eine verbraucherman Ersatz für verloren gegangenes Fluggepäck orientierte Unternehmenspolitik. Damit ist gebekommt, verlangen die Fluggesellschaften häumeint, dass die Verkehrsunternehmen ihr Angefig die Vorlage der Originalquittungen – die nabot von sich aus an den Wünschen und Interestürlich niemand mehr hat. Als Kunden„Service“ sen der Verbraucher ausrichten. Das ist heute stellen gerade die Billigflieger nur teure Telefonnicht die Regel. hotlines zur Verfügung; Korrespondenz kann manchmal nur auf englisch und nur mit KonKürzlich erst hat die Deutsche Bahn AG einen taktadressen im Ausland geführt werden. Auch ungeahnten Proteststurm entfacht, als sie verwer diese Hürden überwunden hat, ist noch nicht suchte, für den personenbedienten Fahrkartenam Ziel: Briefe an den Kundenservice werden verkauf am Schalter und am Telefon einen„Behäufig gar nicht beantwortet, Ansprüche paudienzuschlag“ von 2,50 Euro pro Strecke einzuschal mit Textbausteinen abgewehrt und besonführen. Durch den Widerstand der Fahrgäste und ders hartnäckige Kunden mit Versprechungen der Politik ist dieser Bedienzuschlag schnell wieund Vertröstungen hingehalten 8 . 3 der zurückgezogen worden. Das Denken, aus dem

WISO direkt November 2008 Friedrich-Ebert-Stiftung Um den Verbrauchern in dieser Situation unkompliziert und kostengünstig zu ihrem Recht zu verhelfen, ist ein neutrales und unabhängiges Schlichtungsverfahren erforderlich. Die Deutsche Bahn hat nach langen Erfahrungen mit einem schlechten Unternehmensimage den Nutzen der Schlichtung für Friedensstiftung und Qualitätssicherung erkannt. Sie beteiligt sich dementsprechend konstruktiv an der Arbeit der Schlichtungsstelle Mobilität auf Bundesebene sowie an mehreren Schlichtungsverfahren auf Länderebene. Viele Unternehmen der Luftfahrt, vor allem die Billigflieger Easyjet und Ryanair, aber auch die deutschen Fluggesellschaften Lufthansa, Air Berlin, Germanwings und TuiFly sind noch nicht soweit. Sie bezeichnen die Schlichtungsstelle Mobilität als„kostspielige Doppelstruktur“, mit der sie die Zusammenarbeit verweigern. Als maßgeblich erkennen sie nur das Luftfahrtbundesamt in seiner Funktion als Beschwerde- und Durchsetzungsstelle nach der EU-Fluggastrechte-Verordnung an. Das Luftfahrtbundesamt verfolgt allerdings auch nach seinem eigenen Selbstverständnis nicht das Ziel, den Verbrauchern bei der Durchsetzung ihrer privatrechtlichen Ansprüche behilflich zu sein. Um den Verbrauchern den Gang vor Gericht zu ersparen, bleibt Schlichtung daher erforderlich. Im Bahnverkehr soll das geplante Fahrgastrechtegesetz nach dem Entwurf der Bundesregierung dafür sorgen, dass den Fahrgästen dauerhaft die Möglichkeit eines Schlichtungsverfahrens garantiert wird. Im Flugverkehr ist es eine Frage der Zeit, bis die öffentliche Kritik gegenüber unfairen Praktiken mancher Gesellschaften lauter wird. Dann werden sich auch hier die Vorteile eines unabhängigen Schlichtungsverfahrens herumsprechen. Grafik 1: Beschwerdeanlässe Flugverkehr bei der Schlichtungsstelle Mobilität 5% 5% 9% 30% Grafik 2: Beschwerdeanlässe Bahn bei der Schlichtungsstelle Mobilität 14% 6% 2% 7% 22% 12% 13% Annulierung Ticket Sonstiges Verspätung Nichtbeförderung 26% Gepäck Allgemeine Anfrage 12% 12% 12% 13% Verspätung FPN BahnCard Service Allg. Beschwerde Sonstiges Tickets/Online Tix Bahn-Erstattung oder Umtausch Fahrscheine Bahn-Automaten Quelle: Schlichtungsstelle Mobilität 1 Dr. Otmar Lell ist Referent für Nachhaltigkeit und Verkehr beim Verbraucherzentrale Bundesverband(vzbv), Berlin. Dieser Aufsatz stützt sich auf die Beiträge der Veranstaltung„Grünes Licht für mehr Verbraucherorientierung bei Bahn, Bus und Flugzeug“ im Rahmen des Gesprächskreises Verbraucherpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung vom 19.05.2008 in Berlin. 2 Ingo Schoenheit: Verbraucherschutz in Deutschland – was meinen die Verbraucher? Ergebnisse einer repräsentativen Verbraucherbefragung im Auftrag des Verbraucherzentrale Bundesverbandes, Juni 2008, im Internet unter http://www.vzbv.de/mediapics/verbraucherbefragung_2008.pdf 3 Europäische Kommission, Generaldirektion für Gesundheit und Verbraucherschutz(Hrsg.), Eurobarometer – Qualitative Study: European Consumers and Services of General Interest, Dezember 2003, S. 38. 4 Verordnung(EG) Nr. 261/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Februar 2004 über eine gemeinsame Regelung für Ausgleichs- und Unterstützungsleistungen für Fluggäste im Fall der Nichtbeförderung und bei Annullierung oder großer Verspätung von Flügen und zur Aufhebung der Verordnung(EWG) Nr. 295/91, ABl.(EG) Nr. L 46, S. 1. 5 Rechtssache C-549/07: Vorabentscheidungsersuchen des Handelsgerichts Wien(Österreich), eingereicht am 11. Dezember 2007 – Friederike Wallentin-Hermann gegen Alitalia – Linee Aeree Italiane SpA, ABl. EG Nr. C 064 vom 8.03.2008, S. 18 f. 6 Verordnung(EG) des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr, ABl.(EG) Nr. L 315, S. 14. 7 Verordnung(EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. September 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft(Neufassung) ABl.(EG), Nr. 293, S. 3. 8 Interessant ist die„Chronik eines ausgefallenen Fluges“, die ein Verbraucher im Internet publiziert hat, http://www.tritthart.net/easyjet/ chronik.htm. 4 Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 9205 www.fes.de/wiso ISBN: 978-3-89892-998-1