November 2008 direkt Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik Soziale Selbstverwaltung und Sozialwahlen Traditionsreiche Institutionen auch von morgen? Wolfgang Schroeder/ Benjamin Erik Burau 1 Auf einen Blick Die soziale Selbstverwaltung der deutschen Sozialversicherungen ist ein wesentliches Strukturmerkmal des deutschen Sozialstaates. Doch seit einiger Zeit ﬁndet eine kritische Debatte darüber statt, ob diese Beteiligungsstrukturen sowie die sie legitimierenden Sozialwahlen noch zeitgemäß sind. Dabei werden kurzfristige Efﬁzienzgesichtspunkte überbewertet; dagegen werden Herkunft und Funktion der sozialen Selbstverwaltung für das System der sozialen Sicherung in Deutschland nur unzureichend gewürdigt. Bedeutung und Funktion von sozialer Selbstverwaltung Selbstverwaltung meint die eigenverantwortliche Beteiligung von Betroffenen, um die öffentlichen Angelegenheiten eines bestimmten territorialen und funktionalen Bereiches zu regulieren. Betroffene können mit ihren speziellen Kenntnissen für ein hohes Maß an Authentizität, sachlicher Nähe und Efﬁzienz der dort zu treffenden Entscheidungen sorgen und damit maßgeblich zur demokratischen Legitimation von Macht- und Entscheidungsplausibilität beitragen. In den Sozialversicherungen besteht in der Regel eine paritätisch aufgeteilte Besetzung zwischen Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretern. 2 Dabei folgt die Zusammenarbeit der Sozialpartner in den Selbstverwaltungen einer Konsensorientierung, deren Ziel in der bedarfsorientierten Versorgung der Versicherten liegt. Die Entscheidungsﬁndung orientiert sich dabei an den Maximen der Bedarfs- und Gemeinwohlorientierung, bei gleichzeitiger Verpﬂichtung zur wirtschaftlich-efﬁzienten Verwendung der Beiträge. Die soziale Selbstverwaltung kann auch zum konstruktiven Austausch zwischen den Sozialpartnern beitragen, womit auch ein Stabilisator besteht, der das System von sozialer Marktwirtschaft und Sozialpartnerschaft stützen kann. Durch die Integration der Betroffenen wird zudem eine Brücke zwischen den BürgerInnen und dem Staat geschla- WISO direkt November 2008 Friedrich-Ebert-Stiftung gen. Dieser lässt die gesellschaftlichen Akteure an der Eindruck aufdrängt, dass die Institution als der Regelungs- und Verwaltungspraxis direkt eine Art Sündenbock 5 für grundsätzlichere mitwirken, um sie selbst gestaltend, aktiv in das Schwierigkeiten der sozialen Sicherungssysteme Ordnungssystem zu integrieren. Im Gegenzug erherhalten soll. Eine Hauptkritik richtet sich auf fährt der Staat eine Entlastung bei der Verwaldie Sozialwahl, die auch schon mal als Form tungstätigkeit. Das Verhältnis zwischen Staat und „vorgegaukelter Demokratie“ 6 bezeichnet wird. Sozialversicherungen ist historisch different; ist also einem Wandlungsprozess ausgesetzt. Meist Verfahren und Ergebnisse der war es so, dass der Staat selbst lediglich den geSozialwahlen setzlichen Rahmen für die Aktivitäten der Sozialversicherungen bestimmte und dessen EinhalAlle sechs Jahre werden durch freie und geheime tung mittels Rechtsaufsicht überwachte. Zugleich Sozialversicherungswahlen die SelbstverwalterInsind die Sozialversicherungen als öffentlichnen in die Verwaltungsräte gewählt. Aus den Vorrechtliche Körperschaften organisiert, in denen schlagslisten der Trägerorganisationen wählen die SelbstverwalterInnen in einzelnen Bereichen Versicherte und Arbeitgeber im Idealfall die Verauch über die Kompetenz zur autonomen RechtstreterInnen ihrer Gruppe jeweils getrennt vonsetzung(Satzungen etc.) verfügen. Während in einander. Tatsächlich bestehen im Bereich der der Vergangenheit die Verwaltungsräte in der Sozialwahlen bei den deutschen Krankenkassen GKV die Höhe des Beitragssatzes der Kasse direkt zwei konkurrierende Formen der Listen- und Perselbst entscheiden konnten, ist diese Kompetenz sonalauswahl: Erstens die Urwahl, bei der die nunmehr in staatliche Obhut übergegangen. Wahlberechtigten durch ihre Stimme entscheiDamit sind die Verwaltungsräte stärker in die den, welche Listen in welchem Umfang im VerPositionierung der einzelnen Kasse auf dem Markt waltungsrat vertreten sein können. In diesem Fall eingebunden. 3 haben die Kassenmitglieder die Möglichkeit, durch ihre Stimme die Sitzverteilung im Verwaltungsrat Ursprung der Selbstverwaltung 4 zu bestimmen. Zweitens die sogenannte Friedenswahl, bei der durch Absprachen der OrgaDer Ursprung der modernen Selbstverwaltung nisationen festgelegt wird, wer wie viele Sitze erreicht bis in die zweite Hälfte des 19. Jahrhunhält. Entsprechend werden auf den Listen auch derts zurück, wo sie sich zunächst auf der Ebene nur so viele Personen platziert wie es Sitze gibt. der Berufsstände durchsetzte. Ein besonders bürDie Kassenmitglieder haben keine Möglichkeit, gernahes Feld ist stets die kommunale Selbstauf die Zusammensetzung des Verwaltungsrates verwaltung. In den 1880er Jahren wurde das Prindirekten Einﬂuss auszuüben. Diese am häuﬁgszip dann in obrigkeitsstaatlicher Manier auch auf ten praktizierte Form der Listen- und Personaldie neu gegründeten Zweige der Sozialversicheauswahl wird als„unechte Wahl“ begriffen, wesrung ausgedehnt. Die Eliten des Kaiserreichs verhalb sie auch zugleich als die unter demokrasprachen sich davon eine zumindest teilweise tiepolitischen Gesichtspunkten problematischste Befriedung des Großkonﬂikts zwischen Arbeit Legitimationsform erscheint. und Kapital sowie eine Zurückdrängung und Schwächung der zunehmend stärker werdenden Von zunächst ca. 5 Millionen Wahlberechtigten Sozialdemokratie. Die Institution bewährte sich 1953 erweiterte sich der Kreis zuletzt auf rund in verschiedenen Dimensionen: Sie beförderte die 46 Millionen im Jahre 2005. 1953 lag die WahlLegitimation der Sozialversicherungen und erbeteiligung bei 42,4%. Danach sank dieses Niveau möglichte für gewerkschaftliche und sozialdebis auf das historische Tief von 20,5% im Jahre mokratische Funktionäre Aufstiegsmöglichkeiten 1968. Durch Einführung der Briefwahl(1974) – jenseits ihrer eigenen Organisationswelten. wobei jedem Wahlberechtigten die WahlunterSchließlich konnte sie gerade während ökonolagen automatisch zugesandt werden – gelang es, misch turbulenterer Phasen ihre verantwortliche die Zahl der Wahlbeteiligten wieder deutlich zu und gestaltende Rolle unter Beweis stellen. Die erhöhen. Von den 1970er bis in die 1990er Jahre Selbstverwaltung zeichnete sich demnach wähstieg die Wahlbeteiligung auf fast 44%. Seit einirend ihrer nunmehr über 120-jährigen Geschichgen Jahren ist diese jedoch wieder stark rückläute durch eine hohe Anpassungs- und Leistungsﬁg. Bei der letzten Wahl im Jahr 2005 lag sie nur fähigkeit bei der Mitgestaltung des Sozial- und noch bei ca. 29,6%. Die Verdopplung der Wahl2 Wohlfahrtsstaates aus. Dennoch gerät sie wiederbeteiligung von 1968(20,5%) auf 1974(43,7%) holt ins Kreuzfeuer der Kritik, wobei sich vielfach ist auf das Einführen der Briefwahl 1974 zurück- Wirtschafts- und Sozialpolitik WISO direkt November 2008 zuführen, bei der die Unterlagen den WählerIneingeschränkten Handlungsspielräumen der Selbstnen seitdem automatisch zugesandt werden. verwaltungen“ 9 durch den Gesetzgeber. Die Vertreter der Ministerialbürokratie wiesen diesen VorÖffentliche Debatte und Kritik an der wurf zurück und forderten die Selbstverwaltungen sozialen Selbstverwaltung 7 im Gegenzug dazu auf, ihre bestehenden Handlungsspielräume effektiver als bisher zu nutzen. Die Kritik an der Selbstverwaltung und den Sozialwahlen ist so alt wie die Institution und das Im Zentrum der gegenwärtigen Debatte über die Verfahren. Schon während der ersten Sozialweitere Entwicklung der sozialen Selbstverwalwahlen in den 50er und 60er Jahren wurde der tung steht eine begrifﬂiche Trias der Kritik, die auf Selbstverwaltung ein nur geringer Gestaltungsspieleine mangelnde Legitimität, unzureichende Akzepraum attestiert, den man auf einen zunehmenden tanz und geringe Effektivität 10 der Institutionen „Entmachtungsprozess“ durch die Bürokratie in zielt. Unter der mangelnden Legitimität wird vor der Sozialverwaltung zurückführte. Während der allem die Praxis der Friedenswahlen verstanden. 70er Jahre wurde die nur geringe Bekanntheit und So fanden bei den letzten Sozialwahlen 2005 bei Popularität diskutiert sowie die Kosten der Sozialnur 8 von 332 Trägern aller Versicherungszweige wahlen beanstandet. Den Trägerorganisationen Urwahlen(Wahlen mit Wahlhandlung) statt. Bei in der Selbstverwaltung sowie den Sozialwahlen den übrigen 324 Sozialversicherungsinstitutionen selbst wurde darüber hinaus eine generell mankam es zu Friedenswahlen. Doch es wird nicht gelnde Informationspolitik attestiert, was erheblich nur die Input-Legitimation kritisch betrachtet, zur Intransparenz der Strukturen beitrage. Während sondern auch die zum Teil starr anmutenden und der 80er Jahre stand die zunehmende Verselbstin sich geschlossenen Akteurskonstellationen, die ständigung der hauptamtlichen Geschäftsführungen eine gesellschaftliche Öffnung, z.B. gegenüber gegenüber den VertreterInnenversammlungen im neuen Betroffenengruppen wie PatientInnen oder Zentrum der Diskussion. Dies führte dazu, dass Rentnerverbänden, verhindern würden. Unter Reformkonzepte entwickelt wurden, die von eider Überschrift mangelnder Legitimation werden ner alleinigen Entsendungskompetenz der Soauch die unzureichende Bekanntheit der Instizialpartner(Kooptation) über ein Aufsichtsratsmotution bei weiten Teilen der Versichertenschaft dell bis hin zur reinen Staatsverwaltung der Sosowie die Intransparenz von Strukturen und Perzialversicherung reichten. Während der 90er Jahsonalien diskutiert. Auffallend ist, dass die erhebren wandte sich die Kritik zunehmend gegen die lichen Organisationsreformen in der ArbeitsFriedenswahlen, die bei vielen den Eindruck der losen-, Kranken- und Rentenversicherung den „Kungelei“ erweckten. kritischen Blick auf diese Institutionen bislang nicht relativieren konnten. Weiterhin lautet die Positionen und Gegenwartskritik Kritik, dass die Selbstverwaltung angesichts gesellschaftlicher, sozialer und ökonomischer VerIm Sommer 2008 führten die Friedrich-Ebert-Stifänderungen und in Anbetracht eines heutzutage tung und der Bundesbeauftragte für die Sozialwahlen notwendigen ad hoc Managements zu inﬂexibel eine Veranstaltung zur Zukunft der sozialen Selbstund inefﬁzient arbeite. Diese Argumentation – verwaltung durch. Unter dem Titel –„Selbstverwalmeist im neoliberalen Arbeitgeber- und Politiktung – Versagen demokratische Verfahren und Instispektrum zu verorten – zielt auf eine weitere Stärtutionen?“ wurden die wesentlichen Argumente kung der Entscheidungsbefugnisse bei den hauptund Positionen durch die relevanten Akteure ausamtlichen Vorständen, während sich die Mitgetauscht. 8 Eine Forschergruppe der Universität bestimmung qua Selbstverwaltung auf die KonBremen, um Bernard Braun, plädierte für eine Retrolle der Exekutive konzentrieren soll. Auffallend form der Sozialwahlen, die durch verpﬂichtende ist aber auch, dass die Sozialpartner weiterhin Urwahlen zu echten Wahlen führen sollten. In darin übereinzustimmen scheinen, dass an der der Dominanz der Friedenswahlen sieht diese Selbstverwaltung grundsätzlich festgehalten werForschergruppe eine wesentliche Ursache für das den sollte, um so dem fortschreitenden Einﬂuss zunehmende Legitimationsdeﬁzit der Selbstverdes Staates auf die Sozialversicherung Einhalt zu waltungsorgane. Gegen diese Analyse sowie den gebieten. Nicht zu unterschätzen ist auch der damit verbundenen Reformvorschlag argumenVerweis auf die Herausforderung der Selbstvertierten Vertreter des DGB. Nach ihrer Analyse leiwalterInnen angesichts einer gestiegenen Komdet die soziale Selbstverwaltung nicht an den plexität der Regelungen in der Sozialversiche3 Friedenswahlen, sondern an den„zunehmend rung. WISO direkt November 2008 Friedrich-Ebert-Stiftung Ausblick – Was kann getan werden? 11 Gäbe es die soziale Selbstverwaltung noch nicht, man müsste sie neu erﬁnden. Denn Sozialversicherungen, die auf Beteiligung, Bedarf und Efﬁzienz orientiert sind, brauchen auch beteiligungsorientierte Legitimations-, Kontroll- und Gestaltungsakteure. Und genau dazu wird die Selbstverwaltung gebraucht. Zugleich muss sich diese Selbstverwaltung immer wieder neu an sich wandelnde Verhältnisse anpassen. Deshalb können die genannten Kritikpunkte weder ignoriert noch einfach widerlegt werden. Vielmehr sollten sie den Ausgangspunkt für eine pragmatisch und seriös angelegte Reformstrategie bilden, denn ein Ignorieren der Kritik könnte tatsächlich den Bestand der Institution gefährden. Es ist bei der Erarbeitung einer Strategie darauf zu achten, dass man die beteiligten Akteure nicht in voluntaristischer Weise überfordert. So könnten verpﬂichtende Urwahlen bei allen Trägern der Sozialversicherungen die Trägerorganisationen gegenwärtig überfordern, weil ihnen die dafür notwendigen Ressourcen fehlen. Urwahlen sollten immer dann stattﬁnden, wenn sich auch in ausreichendem Umfang BewerberInnen ﬁnden. Deshalb plädieren wir für eine pragmatische Reformstrategie, die auf eine evolutionäre Revitalisierung der bestehenden Strukturen setzt. Den Hauptansatzpunkt bilden hierfür die SelbstverwalterInnen und die sie entsendenden Trägerorganisationen. Das Absolvieren von Fort- und Weiterbildungen der SelbstverwalterInnen sollte selbstverständlich sein und innerhalb der Trägerorganisationen als verpﬂichtend erklärt werden, um so die Efﬁzienz der Arbeit in den Selbstverwaltungen weiter zu erhöhen. Diese Strategie sollte dazu führen, dass hoch kompetente SelbstverwalterInnen ihren gegenwärtigen Kontroll- und Gestaltungsrahmen noch effektiver ausschöpfen können und damit ihre Bedeutung erneut unter Beweis stellen. Der Mangel an Bekanntheit und Akzeptanz der Institution und ihrer Wahlen lässt sich wiederum nur eindämmen, wenn alle beteiligten Akteure in einer konzertierten Aktion für den Fortbestand von Selbstverwaltung eintreten. Hier scheint eine gemeinsame Informationskampagne von Arbeitnehmer- und ArbeitgeberInnen sowie dem Staat notwendig, die die Bedeutung der Institution hervorhebt und für ein verstärktes Engagement der BürgerInnen wirbt. Eine Steigerung der Attraktivität der Mitarbeit in den Selbstverwaltungen könnte etwa dadurch gelingen, dass ähnliche Regelungen zu Fragen der Aufwandsentschädigung und Freistellung getroffen werden, wie wir sie bereits aus den Kommunen und von Betriebsräten kennen. Zusätzlich sollte die Informationsund Rechenschaftspolitik der Selbstverwaltungen weiter professionalisiert werden, damit die Versicherten sich jederzeit ein Bild von den Aktivitäten der Selbstverwaltung ihres Trägers machen können. Dem Vorwurf der mangelnden Legitimität sollten die Selbstverwaltungen zukünftig mit einem strikten Ausbau der Versicherten- und Betroffenennähe begegnen. Hierzu bietet sich etwa die Aufwertung bereits bestehender Strukturen wie die der Versichertenältesten an, die den Versicherten zukünftig verstärkt als Ansprechpartner zur Verfügung stehen könnten. Darüber hinaus sollte die Selbstverwaltung informelle Arrangements mit den speziellen Betroffenengruppen anstreben, wofür sich etwa regelmäßige Hearings anbieten. Von jenen Maßnahmen sollte ein Signal des Aufbruchs ausgehen können, das nicht nur die soziale Selbstverwaltung stärken könnte, sondern auch die Trägerorganisationen. 1 Prof. Wolfgang Schroeder ist Inhaber des Lehrstuhls„Staatlichkeit im Wandel“ an der Universität Kassel. Benjamin Erik Burau M.A. ist Doktorand an der Universität Kassel und arbeitet zum Thema organisierter Patienteninteressen in Deutschland. 2 Abweichungen: Krankenkassen – Ersatzkassen werden nur durch die Arbeitnehmer bestimmt; Bundesagentur für Arbeit – Drittelparitätisch mit Bank der öffentlichen Körperschaften. 3 Mit der Einführung des Gesundheitsfonds 2009 werden die Beitragssätze zukünftig zentral im Gesundheitsministerium bestimmt. Den Verwaltungsräten verbleibt nur noch ein geringfügiges Hebesatzrecht, den sogenannten Zusatzbeitrag. 4 Vgl. Forsthoff, Ernst: Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Bd.1, 1973 S. 471; Müthling, Hans: Die Geschichte der deutschen Selbstverwaltung, Köln 1966, S. 10ff. 5 Spieth, Frank: Die Selbstverwaltung wird zum Sündenbock gestempelt, in: Soziale Sicherheit 3/2005, S. 91ff. 6 Frankfurter Rundschau vom 29.04.2005. 7 Vgl. Braun, Klenk, Kluth, Nullmeier, Welti: Gutachten an das BMAS, Geschichte und Modernisierung der Sozialversicherungswahlen, April 2008, S. 95–118, PDF Download 15.07.2008 www.bmas.de. 8 Vgl. Bundesbeauftragter für die Sozialversicherungswahlen(Hrsg.): Sozialwahl und Selbstverwaltung – Versagen demokratischer Verfahren und Organisationen? – Tagungsdokumentation vom 28. April 2008. 9 Buntenbach, Annelie – Vorstandsmitglied des DGB. 10 Vgl. Schroeder: Zur Reform der sozialen Selbstverwaltung in der GKV – Kasseler Konzept; Kapitel VI: 4-Punkte-Programm – Vorschläge zur Revitalisierung der sozialen Selbstverwaltung, S. 51–75, Edition Hans-Böckler-Stiftung, Düsseldorf Juli 2008. 11 Vgl. ebenda, S. 95–103. 4 Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 9205 www.fes.de/wiso ISBN: 978–3–86872–006–8