РОССИЯ СЕГОДНЯ И ЗАВТРА 05/2008 Принцип « двух ключей » Оксана Гаман Голутвина Краткое содержание: Что означает изменение двух центров власти Российского государства? Автор анализирует возможные последствия изменения в распределение власти, исходя из существующей много столетий сильной концентрации власти и персонификации в российском правительстве, а также одновременно существующих внутриэлитных конфликтов. К тому же она рассматривает уже существующие просторы для перераспределения полномочий между центрами власти и показывает, как эти просторы нужны для того, чтобы повышать полномочия должности премьерминистра. Она делает прогноз: прежде всего будут развиваться две вертикальные власти и в следствие этого двойная лояльность. Об авторе: Профессор, доктор Оксана Гаман-Голутвина – ведущий аналитик развития российских элит. Она преподаёт и занимается исследованиями в Университете Международных отношений(МГИМО), вице-президент Российской Ассоциации политических наук и член Академии политической науки России. 1. Конструкция власти , возникающая в РФ после 7-8 мая 2008 г ., выглядит необыч ной для российской политики . Традици ей последней на протяжении нескольких столетий была устойчивая концентрация политических , экономических и симво лических ресурсов в едином центре , в качестве которого выступала верховная власть – первое лицо государства . В российской истории можно найти немно гочисленные примеры « двоевластия » ( царь Михаил Романов и патриарх Фи ларет , Временное правительство и Со веты депутатов в 1917 г .), однако эти примеры носили исключительный харак тер и , скорее , подтверждают правило . 2. Российская политика носит ярко выра женный персонифицированный харак тер : в России не только « поэт – больше , чем поэт »: личность первого лица госу дарства имеет чрезвычайно значимое влияние на принятие стратегических решений ; личность по прежнему важ нее институтов . Однако после отказа В . Путина баллотироваться на третий президентский срок в связи с конститу ционными ограничениями можно гово рить об укреплении принципов фор мальной легальности и уважения к букве закона в политической жизни страны . 3. Особенностью российской политической системы ( как в исторической , так и в со временной РФ ) было сочетание высокой степени концентрации власти и высокой степени внутриэлитной конфликтности . Пиком внутриэлитных конфликтов в постсоветской России стали 1990е гг ., когда механизмом внутриэлитных отно шений стала « война всех против всех », а инструментом внутриэлитного взаи 1

РОССИЯ СЕГОДНЯ И ЗАВТРА 05/2008 модействия – автомат Калашникова . После избрания в 2000 г . В . Путина Пре зидентом РФ на смену « демократии беспорядка » Б . Ельцина пришла « верти каль власти », что означало подчинение всех элитных групп Президенту РФ , но не устранило конфликтов между ними . Сдерживающим фактором внутриэлит ных войн ( включая конфликты спец служб ) стала тактика В . Путина по под держанию баланса влияния между раз личными группами интересов в рамках истеблишмента . Роль внутриэлитных расколов в постсо ветской России весьма значима , так , что в ходе одного из последних по времени эмпирических исследований ( проект « Будущее России », реализованный в 2007 г . с участием автора этих строк , был посвящен разработке сценариев развития политической ситуации в Рос сии в ближне и среднесрочной перспек тиве 1 ) эксперты в перечне факторов по тенциальной дестабилизации политиче ской ситуации поставили на первое ме сто потенциальный раскол элит . Толь ко вслед за этим фактором упоминались падение мировых цен на природные ре сурсы , рост цен , этнические конфликты , действия внешних сил , региональный сепаратизм 2 . 1 Ряд предварительных итогов проекта см .: О . Гаман Голутвина ,« Верхи и корешки . Будущее элит и неэлитное будущее » // Независимая га зета . НГ сценарии . 23. 10. 2007 г . 2 Не случайно по оценке Д . Медведева еще в в бытность главой Администрации Президента РФ ( в 2005 г .) разногласия между элитными группами столь глубоки , что , могут стать угро зой национальной безопасности РФ . В качестве единственного основания для элитного консен суса Медведев видит императив сохранения страны , который одновременно является зало гом сохранения самой элиты :"... Если мы не сумеем консолидировать элиты , Россия может исчезнуть как единое государство . С географи ческих карт были смыты целые империи , когда их элиты лишились объединяющей идеи и вступили в смертельную схватку . Консолидация российской элиты возможна только на одной платформе для сохранения эффективной го сударственности в пределах существующих границ … Ничего другого объединяющего в ближайшей исторической перспективе для Рос сии не предполагается "(« Эксперт . 04.04.2005). Необходимость консолидации национальной элиты , как важнейшее условие обеспечения конкурентоспособности страны отмечал и зам глава АП РФ В . Сурков см .: Сурков В .« Суве ренитет – политический синоним конкуренто 4. Изменения конфигурации власти после 7-8 мая 2008 г . будут иметь не только и не столько персональный , сколько ин ституциональный характер . Юридиче ские рамки конфигурации политической власти в современной РФ задает Кон ституция страны , которую немалая часть экспертов справедливо определяет как хартию супер президентской республи ки . Основанием для этой характеристики служат такие полномочия Президента РФ , как непосредственное подчинение ему ряда ключевых министров ( внутрен них и иностранных дел , обороны и др .), право отправлять правительство в от ставку и фактическое право роспуска Государственной Думы ФС РФ , техниче ская сложность практического осущест вления процедуры импичмента Прези дента РФ . Главная особенность данной системы заключается в специфической четыры рехзвенной модели разделения властей , когда наряду с тремя традиционными ветвями власти ( и над ними ) предпола гается четвертая – верховная власть , персонифицированная в фигуре главы государства 3 . При обращении к Конституции 1993 г . нетрудно заметить , что заложенная в ней модель разделения властей мало чем отличается от существовавшей в начале ХХ века и зафиксированной в 1906 г . в новой редакции Основных го сударственных законов ( фактическая Конституция того времени ). Юридиче ские ( как , впрочем , и фактические ) пол номочия Президента РФ по Конституции 1993 г . вполне сопоставимы с теми , ко торыми обладал « конституционный » монарх . По заключению известного рос сийского историка В . Старцева , который провел сравнительный анализ Основных способности ». М . 2006). О необходимости пре одоления раскола элит Дм . Медведев говорил в своем первом интервью газете “Financial Times” после избрания Президентом РФ весной 2008 г . 3 Представляет интерес данная известным российским этнографом и лингвистом В . И . Далем еще в 1868 г . характеристика полномочий верховной власти России :« Закон определяет власть каждого должностного лица , а верховная власть выше закона »( См . Даль В . Толковый словарь живого великорусского языка ( Санкт Петербург , 1868), статья « Власть ». 2

РОССИЯ СЕГОДНЯ И ЗАВТРА 05/2008 государственных законов от 23 апреля 1906 г . и Конституции 1993 г ., их полно мочия различаются лишь по трем пози циям : в отличие от монарха , Президент РФ не имеет права передавать свой пост по наследству , чеканить собствен ное изображение на монетах и моно польно распоряжаться « имуществом двора ». Конституционные полномочия главы кабинета в современной РФ несо измеримы уже . Однако анализ мировой и российской практики управления 4 показывает , что , как и в западных демократиях , так и в России , законодательство зачастую оп ределяет лишь общие положения , воз лагая на управленцев задачу разработ ки конкретных рабочих норм и – что особенно важно правоприменения . В разработке и в применении данных норм управленческий аппарат имеет доста точно обширные полномочия , которые могут быть наполнены различным со держанием . В российском случае фак тор правоприменения особенно значим в связи с устойчивостью национальной традиции условного отношения к праву . 5. В заданных Конституцией РФ 1993 г . рамках существует « пространство ма невра », определяемое рядом факторов , важнейшим среди которых , следует счи тать фактический объем ресурсов , со средоточенных в различных центрах власти . Анализ показывает несовпаде ние юридических полномочий и факти ческих ресурсов Президента РФ и Пред седателя правительства РФ . Можно кон статировать растущее расширение полномочий главы правительства В . Путина . В пользу этого суждения свиде тельствуют следующие обстоятельства . • Предпринятые в последнее время меры означают существенное воз растание влияния В . Путина как гла вы Правительства на региональные власти . Это определено расшире нием полномочий правительства в оценке деятельности губернаторов . 4 См . Гаман Голутвина О ., Олейник А ., отв . ред . Административные реформы в контексте властных отношений : опыт постсоциалистических трансформаций . М .: Росспэн , 2008. Правительство вводит систему рей тингов субъектов Федерации , опре деляющих эффективность работы местных администраций по социаль но экономическому развитию терри торий . Эти рейтинги станут основа нием для принятия президентом ре шений о выражении доверия или не доверия губернаторам ( при этом пространство вариативности оценок весьма значительно в связи с суще ственными различиями экономиче ского , социального , климатического , демографического характера между российскими регионами ). Вносить кандидатуры глав регионов в регио нальные парламенты по прежнему будет Президент РФ , однако основа нием для оценки деятельности того или иного регионального лидера бу дет его оценка правительством ( В . Путин внес коррекцию в свой Указ 2007 г . относительно адресата отче тов региональных властей : вместо комиссии главы Администрации Пре зидента РФ ( АП ) адресатом стано вится правительство РФ ). Не слу чайно главы регионов уже получили статус госслужащих , что фактически превращает их в чиновников и в зна чительной степени переориентирует на правительство . Связующим зве ном между губернаторами и прави тельством станет Минрегионразви тия . Спикер Совета Федерации ФС РФ Сергей Миронов предположил , что некоторые губернаторы могут в перспективе совместить занимаемые должности с работой в правительст ве , в частности , получить статус зам главы Минрегионразвития . Идея пока не получила одобрения Минрегион развития , но ее реализация может стать еще одним шагом в перерас пределении реальных властных пол номочий в пользу премьер министра . • Одним из последних Указов В . Пути на в качестве Президента РФ аппа рат полпредов в федеральных окру гах также переподчинен председате лю правительства , поскольку главной задачей полпредов становится эко номическая , что ориентирует их в большей мере на Белый Дом , чем на Кремль . Главы регионов доноров ( руководят которыми , как правило , 3

РОССИЯ СЕГОДНЯ И ЗАВТРА 05/2008 влиятельные фигуры ) не являются исключением , так как выдвинутые недавно главой Минрегионразвития предложения об « отрицательном трансферте » для субъектов Федера ции , чей уровень бюджетной обеспе ченности вдвое превышает средне российский , усиливают зависимость и этих регионов от правительства . • Экономические инструменты расши рения влияния В . Путина на глав ре гионов дополняются возросшими по литическими рычагами его влияния в качестве председателя партии « Единая Россия ». Большинство глав регионов и муниципальных образо ваний входят в эту партию , которая к тому же располагает подавляющим большинством депутатских мандатов в региональных парламентах . Сле дует также иметь в виду , что персо нальный состав членов партии « Единая Россия » в регионах состав ляют статусные фигуры , обладаю щие административным и экономи ческими ресурсами . Это означает , что В . Путин располагает сетью влияния на всей территории страны в формате региональных партийных организаций . Вышесказанное озна чает фактическое подчинение глав региональных властей и полпредов Президента РФ в федеральных ок ругах премьер министру РФ . • Упомянутый факт обретения В . Пу тиным статуса председателя партии « Единая Россия » имеет решающие последствия для расширения влия ния премьер министра В . Путина и на федеральном уровне . Благодаря статусу председателя партии В . Пу тин получил возможность полного контроля над партией ( право приос танавливать полномочия членов руководящих и центральных органов « ЕР », руководящих органов струк турных подразделений в случае не соблюдения ими устава партии ; пра во приостанавливать решения ру ководящих и центральных органов партии , за исключением решений съезда ). Контроль над партией обес печивает В . Путину контроль над за конотворческим процессом , по скольку « ЕР » контролирует консти туционное большинство ( де факто 315 голосов ) депутатов Государст венной Думы РФ ( стоит иметь в виду , что Президент РФ и правительство РФ в равной мере являются субъек тами законодательной инициативы ), что открывает возможности решаю щего влияния В . Путина по широкому кругу управленческих вопросов . • В российских условиях особое зна чение имеет контроль над армией специальными службами и правоох ранительными органами . Непосред ственное подчинение силовых мини стров РФ Президенту РФ отчасти компенсируется относительно сла бой в настоящее время аффилиа цией Д . Медведева с силовым бло ком , ограниченностью собственной « скамейки запасных » силовиков и относительной слабостью личных связей в силовых структурах . При этом стоит предостеречь от преуве личения роли отмеченных факторов ; представление о Д . Медведеве как изолированном от силовиков полити ке неадекватно . Между тем В . Путин не только является выходцем из си ловых структур , но за восемь лет президентства сформировал собст венную команду в силовых структу рах . Реальный контроль над сило вым блоком в настоящее время зна чительно усиливает позиции пре мьер министра . Эволюция развития ситуации будет определяться на ращиванием влияния Д . Медведева в данной сфере . Однако представля ется , что до « перетягивания каната » между двумя лидерами в данной сфере дело не дойдет , а возникаю щие вопросы буду решаться в режи ме консенсуса 5 . • Наметились тенденции объединения ряда служб АП и правительства . В частности , речь идет о частичном объединении кадровых подразделе 5 В дальнейшем можно ожидать снижения удельного веса бывших и действующих воен ных в составе органов управления . Указ В . Пу тина № 50 от 16.01.2008 внес существенные изменения в Положение о порядке прохожде ния военной службы , отменив институт прико мандирования офицеров и генералов к госу дарственным органам . Многие военные , состо явшие на гражданской службе в настоящее время уходят в запас или ожидают новых на значений . 4

РОССИЯ СЕГОДНЯ И ЗАВТРА 05/2008 ний ( что имеет большое значение ), протокола , пресс службы , безопас ности , что идет в русле заявления В . Путина 5 мая на встрече с членами правительства и сотрудниками АП о том , что взаимодействие между АП и правительством станет теснее , а « власть будет действовать как еди ный , отрегулированный механизм ». Следует отметить также , что переход В . Путина в Белый Дом будет сопро вождаться переходом ряда влия тельных фигур АП в аппарат прави тельства , что , учитывая традиционно более высокий статус работников АП в прошлом , означает усиление влия ния правительства . • Экономические рычаги существенной коррекции ситуации в пользу Прези дента РФ ограничены фактом приня тия трехлетнего бюджета РФ на ближайшие годы . При этом перераспределение властных полномочий в пользу премьер министра будет осуществлено без каких либо кор ректировок Конституции . Возможно вне сение некоторых корректив в ряд зако нов , как это было , например , в случае с ФЗ « О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ », принятом в марте 2008 г . Поправка к Закону « О го сударственной гражданской службе РФ » открыла возможности обретения губер наторами статуса госслужащих , что уси лило их ориентацию не только на Пре зидента РФ , но также на премьер министра . Сложнее будет изменять кон ституционные законы , хотя это также не исключено . Несомненно , определенную роль ( по крайней мере , на протяжении ближай ших 1 2 лет ) будут играть неформаль ные договоренности между В . Путиным и Д . Медведевым и определенная « штабная культура » обоих политиков . Психологическим основанием этих дого воренностей являются многолетние до верительные отношения между двумя лидерами ( в этой связи можно отметить , что еще в 2000 г . в книге интервью « От первого лица » В . Путин называл Д . Мед ведева в качестве одного из наиболее доверенных лиц ). В данном контексте уместно упомянуть , что В . Путин на про тяжении значительного периода своего первого президентского срока придер живался достигнутых с Б . Ельциным до говоренностей ( в частности , ключевые посты председателя правительства РФ и главы АП РФ занимали связанные с Ельциным М . Касьянов и А . Волошин ). Таким образом , изменение конфигу рации власти в РФ после 7-8 мая 2008 г . будет определяться форми рованием двух параллельных верти калей власти – президентской и премьерской . Однако реально , одна из них ( президентская ) будет иметь подчиненный характер , несмотря на значительные конституционные полномочия 6 . По ряду причин функцио нирование данной конфигурации будет испытывать определенные нагрузки ( функционального , психологического и иного характера ). К числу потенциаль ных « факторов риска » можно отнести определенные сложности в отношениях между Д . Медведевым ( и его окружени ем ) и рядом фигур из окружения В . Пу тина . Поэтому в условиях текущего из менения конфигурации власти , возрас тает значение фактора « двойной лояль ности »: успех в кадровом продвижении ожидает тех , кто имеет поддержку обоих лидеров . Однако можно предположить , что в течение как минимум ближайших 1 2 лет складывающаяся в настоящее время конфигурация сохранит устойчи вость . Отношения двух лидеров перио дически будут испытывать перегрузки , напряжение и сложности , однако меха низмом разрешения наиболее важных проблем , скорее всего , будет консенсус по принципу « двух ключей ». 6 Ключевым вектором изменений в структуре Правительства можно считать сосредоточение Председателя правительства В . Путина на ру ководстве стратегическими направлениями и рассредоточение решения текущих управлен ческих задач между его заместителями . 5