Juni 2009 direkt Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik 40 Jahre aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland – Beitrag zu einer Bilanz 1 Claudia Bogedan 2 1. Aktive Arbeitsmarktpolitik in der Sozialen Marktwirtschaft Auf einen Blick Im Juli 2009 jährt sich zum 40. Mal die Einführung aktiver Arbeitsmarktpolitik im Rahmen des Arbeitsförderungsgesetzes. Seit 1969 haben sich die Anforderungen an die aktive Arbeitsmarktpolitik grundlegend verändert. Nicht zuletzt mit der Neuordnung von Sozialgesetzbuch II und III(HartzReformen) wurden infolgedessen Ansprüche, Ziele und Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik neu geordnet. Eine Wiederbelebung der ursprünglichen Ziele und eine Intensivierung der aktiven Maßnahmen sind gerade angesichts der Krise angezeigt. Das 1969 eingeführte Arbeitsförderungsgesetz(AFG) sollte die bundesdeutsche Arbeitsmarktpolitik grundlegend neu ordnen. Mit ihm wurde erstmals systematisch in Deutschland eine aktive Arbeitsmarktpolitik (AAMP) etabliert. Verstanden als Teil der Wirtschaftsund Sozialpolitik wurde mit dem AFG die Idee eines vorbeugenden Schutzes im Gegensatz zum eher nachsorgend konzipierten Versicherungsgedanken implementiert. Die AMP ist dabei grundsätzlich Teil einer allgemeinen Beschäftigungspolitik, die auf die Herstellung von Vollbeschäftigungsbedingungen auf der Makroebene zielt. Sie soll helfen, konjunkturelle, friktionelle, saisonelle und auch strukturelle Arbeitslosigkeit zu bekämpfen. Sie ist dabei angewiesen auf begleitende wirtschafts-, struktur- sowie bildungspolitische Maßnahmen. Von der AAMP erhofft man sich insgesamt eine verbesserte Performanz der Arbeitsmärkte. Durch die Erhöhung der Erwerbsbeteiligung und Qualiﬁzierungsmaßnahmen soll die Produktivität gesteigert werden. Diese Ziele der AAMP ergänzen somit die als passiv geltende Absicherung im Falle von Arbeitslosigkeit durch das Arbeitslosengeld. In einem breiteren WISO direkt Juni 2009 Friedrich-Ebert-Stiftung Verständnis kann auch diese Versicherungsleisdie AAMP vor große, neue Herausforderungen tung als Teil der Beschäftigungsförderung veraufgrund des radikalen Umbruchs der ostdeutstanden werden: Denn das Arbeitslosengeld förschen Wirtschaft. Der rasante Anstieg der Arbeitsdert die Suchbewegungen auf dem Arbeitsmarkt losigkeit zwischen 1990 und 1991 in Ostdeutschund damit Mobilität und Flexibilität. Konjunkland ging einher mit einem Rückgang des Arturpolitisch wirkt es zudem als automatischer beitsvolumens um nahezu ein Fünftel(Daten des Stabilisator, da es(drastische) Einkommens- und IAB). Der Versuch, diese Dynamik umzukehren, Konsumausfälle vermeiden hilft, die wiederum prägte die nachfolgende Dekade. Damit war die vor weiterem Beschäftigungsabbau schützen solAAMP allein jedoch überfordert. Denn es fehlten len. Darüber hinaus sollten Arbeitslosengeld und Programme zur Belebung der WirtschaftsdynaArbeitsförderung im Zusammenspiel unterwermik. tige Beschäftigung verhindern und somit erworAußerdem hat in den vergangenen vier Jahrbene Qualiﬁkationen schützen. zehnten ein sozioökonomischer Strukturwandel Auch wenn die Notwendigkeit einer aktiven und eine soziale Modernisierung stattgefunden. Arbeitsmarktpolitik seit ihrer Einführung nie Der Wandel von der Industrie- zur Dienstleisgrundsätzlich infrage gestellt wurde, waren ihre tungsproduktion hat die Art und Weise, wie gejeweiligen konkreten Ziele und Maßnahmen wirtschaftet wird, erheblich verändert. 1969 benicht unumstritten und unterlagen dem Wandel trug der Anteil der Beschäftigten im tertiären der Zeit. Wichtige Antriebskräfte dieses Wandels Sektor 42,3% und wuchs bis 2007 auf 72,4% an waren Veränderungen der gesellschaftlichen und (Daten des Statistischen Bundesamtes). Dieser ökonomischen Rahmenbedingungen und der Trend wird nicht zuletzt auch durch die gewachveränderte Problemdruck. Daneben spielen aber sene globale Verﬂechtung und die technologische auch politisch-strategische Interessen, politischEntwicklung hin zu einer Digitalisierung vernormative Vorstellungen, vorhandenes teilweise stärkt. In Deutschland wird diese internationale auf Erfahrungen basierendes Politikwissen sowie Verﬂechtung ergänzt durch eine Europäisierung die vorherrschenden wirtschafts- und beschäftivon Wirtschaft und Politik. gungspolitischen Leitvorstellungen eine Rolle. Eine weitere Veränderung betrifft die ErhöEntsprechend schwierig gestaltet sich die Bewerhung der Frauenerwerbstätigkeit. Die BRD-alt tung der jeweiligen Politiken. war geprägt vom Leitbild des männlichen FamiDer Beitrag blickt zurück auf vier Jahrzehnte lienernährers und die Erwerbsquote der Frauen AAMP in Deutschland vor dem Hintergrund sich lag im europäischen Vergleich auf einem besonwandelnder Kontextbedingungen und versucht ders niedrigen Niveau: 1969 waren es 30,3%, 2007 eine Bilanz der wechselvollen Entwicklung. 45,1%, wobei die Teilzeitquote der Frauen 51,1% betrug(Daten des Statistischen Bundesamtes). 2. Wandel der aktiven Arbeitsmarktpolitik Gleichzeitig mit diesen sozioökonomischen Veränderungen wuchs das Problem der Arbeitslosigkeit: Während bei der Einführung des AFG Neue Herausforderungen 1969 die Arbeitslosenquote gerade mal 0,9% betrug, stieg diese kontinuierlich an und erreichte 1969 war es die Große Koalition aus CDU/CSU und SPD von Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger, die unter dem Eindruck des kurzzeitigen Wirtschaftseinbruchs 1966/67 das Arbeitsförderungsgesetz(AFG) einführte. Das AFG ist somit vor allem Teil der westdeutschen Geschichte 3 . Mit der Wiedervereinigung wurde das bundesrepublikanische Arbeitsförderungsrecht auch auf die neuen Bundesländer übertragen. Die Wiedervereinigung stellte in den nachfolgenden Jahren ihren Höchstpunkt 2005 mit 13,4%. Damit entwickelte sich das Problem der Langzeitarbeitslosigkeit zur zentralen Herausforderung. Seit 1969 haben sich folglich die Rahmenbedingungen der AAMP grundlegend verändert. Daher erscheint eine Anpassung der Ziele und Instrumente der AAMP nur folgerichtig. Allerdings ist die AAMP nicht nur funktional aus den Erfordernissen des Arbeitsmarktes abzuleiten, sondern unterliegt dem Zeitgeist sowie politischen Vorlieben und Kräfteverhältnissen in der Wirt2 Wirtschafts- und Sozialpolitik WISO direkt Juni 2009 schafts-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik. Acht Minister waren in dieser Zeit verantwortlich für die Arbeitsmarktpolitik. Diese waren mit nur einer Ausnahme(für 16 Regierungsjahre) alle Sozialdemokraten. Doch auch die Sozialdemokratische Partei änderte in den vier Jahrzehnten ihre Programmatik. 4 Von der aktiven zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik unterbrochen von Maßnahmen mit dem Ziel der Konsolidierung und des Sparens. Insbesondere im Bereich der Überbrückung von saisonalen und konjunkturellen Schwankungen wurden Leistungen erhöht oder neu eingeführt. 1982 wurden aufgrund der wachsenden Ausgaben (von 0,51% des BIP im Jahr 1969 auf 2,18% des BIP 1982) deutliche Leistungsbeschränkungen beschlossen, die auch das Arbeitslosengeld und die Arbeitslosenhilfe betrafen. Zahlreiche Novellen und Gesetzesänderungen 1991–2009 haben das AFG seit seiner Einführung verändert. Mit dem sprunghaften Anstieg der ArbeitslosigDabei sollen im Folgenden drei Phasen – entsprekeit in Folge der Wiedervereinigung wuchsen die chend der exogenen„Schocks“ – unterschieden Ausgaben der Bundesagentur für Arbeit(damals werden: Von der Einführung bis zum ersten gronoch Bundesanstalt für Arbeit, BA) rapide(sie ßen Abschwung der Nachkriegsgeschichte(1969– schnellten von 1,92% des BIP 1990 auf 2,40% im 1973), bis zur Wiedervereinigung(1974–1990) Jahr 1991 empor). Zur Ausgabendämpfung wurund bis zur aktuellen Weltwirtschaftskrise(1991– den von 1994 an Leistungseinschnitte vollzogen. 2009): Bereits seit 1993 ist es dem Bundesarbeitsministerium möglich, den Haushaltsplan der BA gegen 1969 –1973 den Willen der Selbstverwaltung in Kraft zu setDie Einführung des AFG steht in enger Verbinzen. 1994 folgte die Abschaffung des Vermittdung mit dem Stabilitäts- und Wachstumsgesetz lungsmonopols der BA. 1997 trat das Arbeitsföraus dem Jahr 1967. Die Beschäftigungspolitik wurderungsreformgesetz in Kraft und es folgte die de somit nachfrageseitig mit dem StabilitätsgeIntegration des AFG ins Sozialgesetzbuch III. Dasetz bearbeitet und angebotsseitig mit dem AFG. mit verbunden war eine Dezentralisierung der Zukünftig sollten Maßnahmen zur Erhaltung Arbeitsmarktpolitik, die den Arbeitsämtern gröund Schaffung von Beschäftigungsverhältnissen ßere Spielräume bei den Ermessensleistungen gaeine positive Wirtschaftsdynamik unterstützen ben. Als vorrangiges Ziel rückte sukzessive die und einen(sozialen) Ausgleich schaffen. Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit in den Ziel war daher die Schaffung einer vorausMittelpunkt. schauenden Arbeitsmarktpolitik. Eine wesentMit dem Job-Aqtiv-Gesetz von 2002 zeichliche Neuerung des AFG, die diesem vorbeunet sich der Wandel von der aktiven zur aktiviegenden Gedanken folgte, war die Etablierung renden Arbeitsmarktpolitik ab. Die infolge des eines(wenn auch schwachen) Rechtsanspruchs Vermittlungsskandals eingerichtete Kommission auf beruﬂiche Bildungsmaßnahmen sowie die Erfür moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt höhung der Geldleistungen während dieser Maß(‚Hartz-Kommission’) legte im August 2002 ihren nahmen. Bereits mit der ersten Ölkrise 1973 und Abschlussbericht vor, der(modiﬁziert) in vier dem Einbruch des Bruttoinlandsprodukts infolverschiedene Gesetze mündete. Mit diesen Gegedessen wurde das junge AFG auf eine harte Besetzen für moderne Dienstleistungen am Arbeitslastungsprobe gestellt. markt, den so genannten Hartz-Reformen, kam es dann endgültig zum Bruch mit der bisherigen 1974 –1990 Logik: Das Ende des„kurzen Traums immerwährender Statt des Erhalts und der Schaffung von BeProsperität“ stellte neue Herausforderungen an schäftigungsverhältnissen sollte nunmehr der die AAMP. Die Bekämpfung von Arbeitslosigkeit Erhalt und die Schaffung der individuellen Bewurde zum neuen Ziel. Dabei ist der übergeordschäftigungsfähigkeit Ziel der AAMP sein. Statt nete Trend in den 1970er und 1980er Jahren der Schutz vor unterwertiger Beschäftigung sollte eines Leistungsausbaus. Allerdings immer wieder nun die Annahme jedweder Arbeit das Ziel einer 3 WISO direkt Juni 2009 Friedrich-Ebert-Stiftung erfolgreichen Vermittlung sein. Dazu sollte einerseits die Konzessionsbereitschaft der Arbeitslosen erhöht werden. Andererseits sollte der Ausbau eines Niedriglohnsektors neue Beschäftigungsmöglichkeiten schaffen. Während der Sinn und die Notwendigkeit aktiver Arbeitsmarktpolitik seit 1969 nie grundlegend angezweifelt wurden, hat sich die Bewertung einzelner Instrumente deutlich gewandelt. Insbesondere in den letzten Jahren haben sich aufgrund des technologischen Fortschritts die Möglichkeiten der Bewertung des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums verändert. Die neue Evaluationsforschung ermöglicht nun prinzipiell ein evidence-based policy-making. 3. Schritt zurück nach vorn? Die gegenwärtige Stimmung am deutschen Arbeitsmarkt ist pessimistisch. Das neueste Frühjahrsgutachten der Wirtschaftsforschungsinstitute sieht einen Rückgang des BIP um 6% vor. Die Arbeitslosigkeit könnte infolgedessen bis Anfang 2010 wieder fast fünf Millionen Menschen betreffen. Die vorangegangene Erholung am Arbeitsmarkt fand damit ihr abruptes Ende durch die von den Finanzmärkten ausgelöste Weltwirtschaftskrise ab Mitte/Ende 2008. Inwiefern die Erholung auf die Hartz-Reformen zurückzuführen ist, kann allerdings nicht abschließend geklärt werden. Für diejenigen, die die AAMP allein an ihrer Efﬁzienz bemessen, Arbeitslosigkeit zu verhindern oder zu verkürzen, ist der Rückgang der Langzeitarbeitslosigkeit ein Indiz für den Reformerfolg. Für andere, die die Matching-Efﬁzienz in den Vordergrund stellen, liegt der Schluss nahe, dass die beobachtete höhere Konzessionsbereitschaft bei den Arbeitsbedingungen, zu suboptimalen Verteilungsergebnissen führt, indem Arbeitslose in Stellen unterhalb ihrer Qualiﬁkation vermittelt werden. Damit verbunden ist das aus sozialpolitischer Perspektive problematische Anwachsen der sozialen Ungleichheit. In der Gesamtschau zeigt sich, dass es in den vier Jahrzehnten zu keinem Zeitpunkt gelang, den aktiven ein größeres Gewicht als den passiven Leistungen beizumessen, wie es 1969 das erklärte Ziel war. Ihr Anteil an den Gesamtausgaben wuchs zwar seit Einführung des AFG, machte aber zu keiner Zeit mehr als ein Drittel aus und sank zuletzt wieder. Im internationalen Vergleich zeigt sich, dass unsere Nachbarländer Frankreich, die Niederlande, Dänemark und Belgien deutlich höhere Ausgaben für aktive Maßnahmen(in% ihres BIP) haben. Deutschland könnte und sollte seine Ausgaben für die AAMP deutlich ausdehnen. Ein solches Umsteuern ist nicht nur unter dem Aspekt der aktuellen Beschäftigungssicherung angebracht, sondern wird bereits seit Jahren als Antwort auf die veränderte Arbeitswelt gefordert. Somit könnte die AAMP gleichzeitig an alte Ziele und Funktionen(siehe Abschnitt 1) anknüpfen und besser auf die veränderten Rahmenbedingungen reagieren. Mit diesem Schritt zurück nach vorn könnten Risiken für die Individuen aufgrund ﬂexibler gewordener Erwerbsbiograﬁen gesenkt und neue Flexibilitäts- und Gestaltungschancen genutzt werden. Dafür wäre die Weiterentwicklung der Arbeitslosenversicherung zu einer Arbeitsversicherung notwendig, die auch andere riskante Lebensübergänge ﬂankiert. 5 1 Der Beitrag entstand vor dem Hintergrund der am 25. März 2009 von der FES organisierten Tagung„Vom AFG zu Hartz – 40 Jahre Arbeitsmarktpolitik in Deutschland“ in Berlin. 2 Claudia Bogedan verantwortet das Referat Arbeitsmarktpolitik im Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Institut(WSI) in der HansBöckler-Stiftung, Düsseldorf. 3 Denn in der DDR entstand keine vergleichbare Arbeitsmarktpolitik, da der Ausgleich von Arbeitskräfteangebot und-nachfrage im Rahmen der Planwirtschaft zentral gesteuert wurde(unter anderem zulasten einer freien Berufswahl). 4 Allein das Grundsatzprogramm wurde zweimal verändert: 1989(Berliner Programm) und 2007(Hamburger Programm). 5 Vgl. das Konzept der Beschäftigungsversicherung von Günther Schmid: Von der Arbeitslosen- zur Beschäftigungsversicherung. Wege zu einer neuen Balance individueller Verantwortung und Solidarität durch eine lebenslauforientierte Arbeitsmarktpolitik. WISO Diskurs, Bonn, April 2008, http://library.fes.de/pdf-ﬁles/wiso/05295.pdf 4 Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 9205 www.fes.de/wiso ISBN: 978-3-86872-129-4