I NSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL DEL D ISTRITO C APITAL Y AMILE S ALINAS A BDALA R ESUMEN Referirse a la institucionalidad ambiental del Distrito exige plantearse la gobernabilidad de las entidades distritales del nivel central, descentralizado y local; los alcances de la restructuración; la necesidad o no de avanzar en nuevos esfuerzos de descentralización y desconcentración; las causas y soluciones al deficiente funcionamiento de las instancias e instrumentos de coordinación, específicamente del Sistema Nacional Ambiental(SINA) y del Sistema Ambiental Distrital(SIAC), las que se plasman principalmente en los fallidos intentos de articulación y en carencias en las inversiones ambientales. Facultad de Administración I NTRODUCCIÓN U na adecuada gestión ambiental para el desarrollo sostenible y equitativo es un reto socio-político que requiere su incorporación al modelo económico del país. Un análisis de la visión nacional sobre la gestión ambiental demuestra como ésta se ha visto reducida e invisibilizada en la medida en que los sectores considerados productivos económicamente son prioritarios en la agenda gubernamental del más alto nivel, ignorando la«función que cumple el medio ambiente y los recursos naturales como base de sustentación material, ecosistémica, ambiental y energética de los procesos económicos» 1 . En síntesis, el reto consiste en dilucidar si el Distrito está asumiendo adecuadamente la gestión ambiental bajo una óptica regional, lo que implica, de una parte, asumir las responsabilidades y, de la otra, demandar de la región, el departamento y la Nación el cumplimiento de sus responsabilidades frente a diversas problemáticas tales como la recuperación del río Bogotá, el deterioro de zonas protegidas y la contaminación atmosférica. Al efecto merece preguntarse ¿sí Bogotá por sus características y condiciones no amerita profundizar en el establecimiento y desarrollo real de un régimen especial, tal y como se hizo en los años cuarenta y noventa? B OGOTÁ Y SUS COMPLEJIDADES La institucionalidad ambiental debe adecuarse a las complejidades de una ciudad de casi siete millones de habitantes en sus 173.200 hectáreas, de los cuales el 98 por ciento habitan en la parte urbana (38.430 hectáreas), con una densidad de 17.633 personas por km 2 y cerca de 160 mil se localizan en su zona rural. * Este documento se publica gracias al apoyo financiero de la Embajada de los Países Bajos. Cooperación Alemana al Desarrollo B OGOTÁ , C OLOMBIA D ICIEMBRE DE 2007

Bogotá, conjuntamente con los municipios de la sabana concentra casi el 20 por ciento de la población de todo el país. La tendencia poblacional de Bogotá, de 1998 a 2004, fue del 2,1 por ciento, más alta que la nacional(1,8 por ciento). Los municipios vecinos crecen más rápidamente. Por vía de ejemplo, Cajicá, Funza y Mosquera casi duplicaron su población entre 1993 y 2005 2 . El aumento poblacional originado en el crecimiento vegetativo y en realidades nacionales como el desplazamiento económico y forzado apareja requerimientos de viviendas y equipamientos urbanos, que al no darse de manera ordenada afectan principalmente a los estratos 1 y 2, habitantes de asentamientos en zonas de alto riesgo, muchas de ellas integranE l logro de este crecimiento –que junto con el buen manejo de sus finanzas, permite a Bogotá seguir disfrutando tes de la estructura ecológica distrital, contribuyendo a engrosar las cifras de desarrollo ilegales que a 2001 se ubicaban en más de siete mil hectáreas en 13 de las 18 localidades 3 . de la calificación triple De igual manera, aspectos en el «A»– se da a costa de nivel nacional e internacional sobrepasar los límites como el crecimiento económiecológicos y generar co al que Bogotá contribuye procesos de deterioro ambiental en la capital y en los municipios vecinos. con el 22 por ciento del PIB nacional y casi el 50 por ciento de la tributación nacional inciden en la situación ambiental. El logro de este crecimiento –que junto con el buen manejo de sus finanzas, permite a Bogotá seguir disfrutando de la calificación triple«A»– se da a costa de sobrepasar los límites ecológicos y generar procesos de deterioro ambiental en la capital y en los municipios vecinos. Ejemplo de ello es el auge de la construcción. Entre 2005 y 2006 las licencias se incrementaron en un 9,48 por ciento, representando Bogotá el 12,53 por ciento 4 de ellas. Este aumento asociado a políticas nacionales(macroproyectos urbanos, flexibilización de los planes parciales y estímulos para construcción de proyectos para rentistas 5 ) incide en la disponibilidad de suelo 6 y en el permanente aumento de la F ORO N ACIONAL A MBIENTAL demanda de productos para la construcción, provenientes de Bogotá y sus alrededores, en explotaciones que, en muchos casos, se localizan en zonas de especial valor produciendo graves pasivos ambientales aun sin cuantificar. La ubicación de Bogotá, sus facilidades de transporte y la recepción del 52 por ciento de la inversión extranjera, propician el establecimiento de empresas y de actividades de industria y el comercio(34 por ciento del total nacional que generan el 30,6 por ciento el empleo nacional 7 ). La existencia de estos establecimientos 8 aumenta los factores de contaminación hídrica, atmosférica, auditiva y visual. Como ejemplo, cerca de ocho millones de personas que viven en el área metropolitana son corresponsables del 86 por ciento 9 de la contaminación del aire, agravada por deficiencias en la infraestructura vial, el tipo de transporte, el tamaño del parque automotor 10 y la calidad del combustible. D E LA AUTORIDAD A LA GESTIÓN AMBIENTAL . ¿E S LA INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL DEL D ISTRITO CONSCIENTE DE SUS RETOS ? El manejo y solución de las problemáticas ambientales y de salud se encuentra a cargo de una institucionalidad compleja caracterizada por una amplia dispersión de responsabilidades y competencias entre entidades nacionales, regionales y distritales, ambientales y no ambientales, así como dentro de cada una de estas, y por la proliferación de instrumentos normativos y de política, lo que impide una gestión ambiental en beneficio de los habitantes y pobladores de Bogotá y los municipios vecinos. A esto se suma la falta de solidaridad y corresponsabilidad del sector privado y de los particulares. La institucionalidad se enmarca dentro del SINA, creado mediante la Ley 99 del 93 con el objetivo de hacer sistémica la gestión del medio ambiente. En consideración a que el goce de un ambiente sano es un derecho – deber, la citada ley atribuye tareas en la materia al MAVDT, las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, autoridades ambientales urbanas y entidades territoriales, a los cinco institutos de investigación; y a otras entidades estatales, así como a actores sociales y privados.

Bajo esta norma en el Distrito concurren diferentes autoridades, así: Ámbito nacional. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial(MAVDT) rector del SINA, encargado de formular políticas, coordina la gestión ambiental y ejerce la autoridad ambiental en algunas obras (Vgr: licenciamiento del Aeropuerto Internacional Eldorado y gran minería en Tunjuelito). Adicionalmente, le corresponde la administración y manejo de las áreas nacionales protegidas, dentro de ellos los Parques Nacionales Naturales de Chingaza y Sumapaz. Ámbito Regional. La Corporación Autónoma Regional(CAR) ente autónomo al que le corresponde administrar el medio ambiente y los recursos naturales en las zonas rurales, y manejar las áreas protegidas regionales y la reserva forestal protectora de Bogotá. Ámbito distrital. El Distrito como entidad territorial, tiene las mismas funciones que la CAR en cuanto al medio ambiente urbano, sin perjuicio de la dependencia específica a la que se le asigne 11 . Es decir, la titularidad está en cabeza del Alcalde Mayor y del Concejo Municipal 12 . A su vez, le corresponden al Distrito, en el perímetro urbano y área rural, las funciones establecidas a los municipios 13 . A partir de 2006, luego de casi 10 años del Acuerdo 7/97 y de varios intentos fallidos en la materia, la nueva estructura administrativa está conformada por 13 sectores administrativos y sistemas de coordinación sectorial, intersectorial y transversal 14 . Si bien la propuesta inicial comprendía la totalidad de la estructura distrital –central, descentralizado y localidades–, la reestructuración solo se refiere a los dos primeros 15 , lo que implica reformas que exigen ser abordadas en diferentes escenarios nacionales, regionales y locales. Sin embargo, deben reconocerse los esfuerzos en propiciar una reforma que intenta ajustarse a los mandatos de un estado social de derecho en armonía con la visión de goce de derechos que impera en el Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia Un Compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusión 2004-2008 y de apartarse de la lógica nacional que privilegia la integración del medio ambiente en las agendas sectoriales al crear el sector ambiental, integrado por la Secretaría Distrital de Ambiente(SDA) y el Jardín Botánico(JB) 16 . La nueva Secretaría tiene por objeto«orientar y liderar la formulación de políticas ambientales y de aprovechamiento sostenible de los recursos ambientales y del suelo». Con ello se recogen algunos de los fines para los cuales –de manera innovadora y previa a la Constitución de 1991– se creó el DAMA 17 , organismo de carácter«eminentemente» científico y técnico, encargado de definir los lineamientos de la gestión ambiental del Distrito, elaborar el Plan de Gestión Ambiental (PGA), coordinar las actuaciones de los organismos distritales en la materia y apoyar a los ciudadanos en el ejercicio de las acciones populares. En la restructuración se trasladan las funciones relacionadas con la inspección, vigilancia y control de vivienda a la nueva Secretaría Distrital de Habitat 18 , L a institucionalidad se enmarca dentro del SINA, creado mediante la Ley 99 del 93 con el objetivo de hacer sistémica la gestión del medio ambiente. En y se le asigna al JB 19 la misión de consideración a que el formular el plan de arborización goce de un ambiente sano para su aprobación por la SDA. es un derecho – deber, la Las funciones de la SDA se clasifican en las áreas consignadas en el Cuadro 1. citada ley atribuye tareas en la materia al MAVDT, las Corporaciones Autónomas Adicionalmente ejercen funciones ambientales los 20 alcaldes locales, quienes tienen la obliRegionales y de Desarrollo Sostenible, autoridades ambientales urbanas y gación de propiciar la formulaentidades territoriales, a ción de los planes ambientales 20 los cinco institutos de y de desplegar funciones policiinvestigación; y a otras vas, las cuales deben realizar en cumplimiento de decisiones adoptadas por diferentes autoridades y las disposiciones de los entidades estatales, así como a actores sociales y privados. Códigos de Policía nacional y distrital. También tienen funciones ambientales los sectores de Planeación, Habitat, Desarrollo Económico, Industria y Turismo; Movilidad; Gobierno, Seguridad y Convivencia; Salud; Educación; Cultura, Recreación y Deporte, Hacienda y Salud. I NSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL DEL D ISTRITO C APITAL Asimismo, inciden en la gestión ambiental los ! organismos de control nacional y locales,

C UADRO 1 L AS FUNCIONES DE LA S ECRETARÍA D ISTRITAL DE H ABITAT Áreas Rector de la Política ambiental Coordinador de la gestión ambiental Autoridad ambiental Coordinador de la política rural Promotor de participación y educación Funciones Formular y coordinar la política ambiental, dictar lineamientos ambientales a las entidades concernidas en las políticas de ordenamiento territorial y uso del suelo, movilidad, prevención y atención de desastres, disposición de residuos sólidos y manejo del recurso hídrico, etc. Liderar y coordinar el SIAC; formular y coordinar la ejecución del PGA y planes institucionales de gestión ambiental(PIGAS), y coordinar la integración territorial. Controlar y vigilar las normas ambientales, adelantar acciones de policía, investigación e imposición de sanciones; dictar medidas de corrección y mitigación de daños ambientales y otorgar licencias y autorizaciones ambientales no atribuidas a otras autoridades. Funciones de Secretaría Rural: coordinar el Sistema Agropecuario Distrital (SISADI) 1 , las Unidades de Asistencia Técnica Agropecuaria(UMATA) 2 y la ejecución de la política rural, aplicable al 76,6 por ciento del total de la superficie distrital 3 . Promover la participación y propiciar programas educativos, recreativos y de investigación. I gualmente, las autoridades judiciales adoptan decisiones sobre las conflictividades ambientales, en la resolución de acciones legales, como las acciones populares del río Bogotá y de los Cerros Orientales en apelación ante el Consejo de Estado. generando situaciones, que además de ser contrarias a los principios de economía y celeridad, propician discrepancias entre los diferentes entes. Como ejemplo, mientras la Contraloría Distrital promovía la realización de una consulta para los cerros orientales, la Personería y la Procuraduría la rechazaron por considerar que era inviable dada la multiplicidad de instituciones responsables de su manejo y deterioro. Igualmente, las autoridades judiciales adoptan decisiones sobre las conflictividades ambientales, en la resolución de acciones legales, como las acciones populares del río Bogotá y de los Cerros Orientales en apelación ante el Consejo de Estado. F ORO N ACIONAL A MBIENTAL " S ISTEMAS DE COORDINACIÓN El éxito de la gestión ambiental está directamente asociado a la coordinación interinstitucional y a la armonización de políticas, proyectos y programas, lo que no puede reducirse a límites de jurisdicciones. Ello implica que las entidades de los diferentes órdenes asuman sus competencias funcionales y compartan sus responsabilidades para asegurar el desarrollo equitativo y sostenible. Con base en los principios de la gestión ambiental: armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario 21 , se han definido diferentes esquemas de coordinación. En lo nacional, además del SINA y el Consejo Nacional se prevén instrumentos como la suscripción de convenios y la creación y puesta en marcha de las comisiones conjuntas para la ordenación de cuencas hidrográficas y de ecosistemas compartidos. En lo distrital, desde 1996, se adoptó el Estatuto General de Protección Ambiental del Distrito Capital y se creó el Sistema de Información Ambiental para Colombia(SIAC), cuya coordinación está a cargo de la SDA y del Consejo Ambiental del Distrito Capital 22 , previa la articulación con las entidades del SINA y la concertación con la CAR y las entidades territoriales circunvecinas. En el Acuerdo 19 de 1996 se distribuyen las funciones que la materia le corresponde a las entidades del SIAC, las que se clasifican en tres grupos, como se describe en el Cuadro 2. E NTIDADES DEL SIAC El PGA, ordenado desde 1990, se adoptó en marzo de 2003 con una proyección a 10 años. Sin embargo su aplicación está condicionada a distintos instrumentos de política del orden nacional, regional y local los que no coinciden en su periodicidad 23 ; a la superposición de entidades de los diferentes

C UADRO 2 F UNCIONES DE LAS ENTIDADES DEL SIAC Grupo 1º Planificación, normatización y control 2º Protección, educación, divulgación, participación 3º Ejecución proyectos de desarrollo Acuerdos 19/90, 248/06 y 257/06 SDA SGD SDP SSD Secretaría de Movilidad- Unidad de Rehabilitación y Mantenimiento Vial, Instituto de Desarrollo Urbano IDU, FONDATT Secretaría de Hábitat- UESP SDA- Jardín Botánico SDCRYD SED SGD- Instituto Participación y Acción Comunal Secretaría de Hábitat- Metrovivienda, UESP, EAAB SDA Secretaría de Gobierno- FOPAE Secretaría de Movilidad- Unidad de rehabilitación y Mantenimiento Vial, IDU, FONDATT-, Transmilenio S. A. Secretaría de Hábitat- Metrovivienda, UESP, EAAB, EEB. órdenes y a la coexistencia de políticas de otros sectores distritales(Vgr. políticas de suelo, vivienda, servicios públicos, transporte y movilidad). De otra parte, la restructuración no avanzó en la superación de las limitaciones que enfrentan las 20 localidades –Descentralización o desconcentración–, pese a que algunas de las debilidades de la gestión ambiental se relacionan con i) la multiplicidad y diversidad de las funciones asignadas y delegadas a los alcaldes locales; ii) la uniformidad en su tratamiento –a pesar de sus diferencias en tamaño, número de habitantes, localización rural o urbana, y usos del suelo, entre otras–; iii) las carencias en la distribución de competencias; iv) el inadecuado perfil de los integrantes de las JAL y de las administraciones locales; v) las deficiencias en los equipos técnicos, y vi) la descoordinación en las actuaciones de las entidades del nivel central y descentralizado. Todo ello impide la formulación y ejecución de los respectivos planes ambientales, amén de ser causa y efecto de la baja ejecución de los recursos asignados a estas entidades vía los fondos de desarrollo local. Los efectos de esta compleja institucionalidad se manifiestan en el deterioro ambiental de la ciudad, agudizados por experiencias inconclusas de coordinación con los niveles nacional y regional y fallas en la gestión de recursos. L os efectos de esta compleja institucionalidad se manifiestan en el A) E XPERIENCIAS INCONCLUSAS deterioro ambiental de la ciudad, agudizados por En los siguientes tres intentos de coordinación interinstitucional los resultados son lejanos a los cometidos constitucionales, básicamente por ausencia de voluntad y cambios de reglas en experiencias inconclusas de coordinación con los niveles nacional y regional y fallas en la gestión de recursos. la CAR, el enclaustramiento de la gestión ambiental distrital y el desconocimiento del carácter ecosistémico y de interdependencia de la gestión ambiental. Es común a todos ellos la judicialización de la gestión ambiental, la postergación de acciones y el posible detrimento patrimonial de recursos nacionales, regionales y locales. • Región Bogotá-Cundinamarca A partir de 2001, el Distrito, la Gobernación de Cundinamarca y la CAR constituyeron la Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca(MPRBC) 24 , con el propósito de hacer de la región«un territorio más productivo, más competitivo y más I NSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL DEL D ISTRITO C APITAL #

equilibrado» 25 . En la MPRC se definieron conjuntamente las problemáticas ambientales y las propuestas de solución, varias de las cuales fueron incorporadas en el documento Compes«Políticas y estrategias para la gestión concertada de desarrollo de la Región Bogotá-Cundinamarca» y en el POT. Paralelamente se gestionó la creación de la región administrativa y de planeación especial (RAPE), norma declarada inexequible por la Corte Constitucional 26 . Algunos de los planes se refieren al Plan de Ordenamiento Ambiental de la Región(P OTAR ); la conservación, restauración y aprovechamiento sostenible de los recursos naE n la MPRC se definieron conjuntamente las problemáticas turales y del medio ambiente regional; la recuperación y manejo del río Bogotá, el manejo de los cerros orientales y la creación de un sistema regional de ambientales y las áreas protegidas(S IRAP ). Postepropuestas de solución, riormente, en 2004, se amplio varias de las cuales la región a otros departamenfueron incorporadas en el tos 27 . documento Compes «Políticas y estrategias para la gestión No obstante los avances, el retiro unilateral de la CAR congeló la puesta en marcha de los proconcertada de desarrollo yectos, especialmente los relade la Región Bogotácionados con el P OTAR , el S IGAR , Cundinamarca» y en el y la revisión y armonización de POT. Paralelamente se gestionó la creación de la región administrativa y de planeación especial los planes de ordenamiento territorial de los municipios de la sabana bajo un enfoque sistémico y regional. (RAPE), norma declarada • Cerros Orientales inexequible por la Corte Constitucional 26 . El deterioro de la reserva forestal está asociado con la inadecuada gestión de las autoridades ambientales y a impropias políticas y actuaciones de organismos nacionales. Con miras a superar estas deficiencias el MAVDT, la CAR y el Distrito suscribieron el Convenio 012/01 28 y constituyeron la comisión conjunta en cuyo seno se formuló el Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros(P OMCO ). Pese a los avances iníF ORO N ACIONAL A MBIENTAL ciales, el acompañamiento de la Procuraduría y la inversión de más de 1000 millones de $ pesos(DAMA:$700 y CAR:$340), en junio de 2004 la CAR decidió unilateralmente desvincularse del Convenio. Posteriormente, el MAVDT realinderó la reserva y sustrajo 973 hectáreas(Resolución 463/05). La frustración en la concertación 29 postergó las acciones para la recuperación y control de la reserva(especialmente en lo relacionado con asentamientos legales e ilegales y explotación de recursos). Además, en la adopción del Plan de Manejo la CAR desconoció los ejercicios de participación en la formulación del P OMCO (Resolución 1141/ 06). • Descontaminación del río Bogotá Desde 1990 se creó el Comité Interinstitucional integrado por la Alcaldía, Planeación Nacional, la CAR, la Gobernación de Cundinamarca y la EAAB dirigido a atender las problemáticas del río y definir una política nacional para su recuperación. Sus alcances se definen en la Estrategia de Manejo del río Bogotá, documento que indica que la«rehabilitación y saneamiento del río Bogotá se debe desarrollar de manera integral, considerando el impacto local, regional y nacional». Con base en el citado acuerdo, el gobierno nacional otorgó a la CAR garantías para el Proyecto Saneamiento del Ambiental de la Cuenca Alta del Río Bogotá(CO0198) financiado por el BID(dos créditos por valor de 50 millones de dólares), cuestionado por su baja ejecución e inadecuada planeación y el reducido impacto de las 24 plantas de la cuenca alta y media –remoción del 40 por ciento de la carga orgánica– debido a carencias de los sistemas municipales de alcantarillado y a la capacidad limitada para tratar la totalidad de las de aguas residuales, particularmente de las plantas de sacrificio animal, curtiembres e industrias 30 . En la cuenca media se definió la construcción en fases de tres plantas en los ríos Tunjuelo, Fucha y Salitre por valor estimado en 1.490 millones de dólares. Para el financiamiento de la primera planta –PTAR Salitre –, el Concejo Distrital distribuyó por partes iguales el 15 por ciento el impuesto predial entre la CAR y el DAMA 31 y ordenó que el 100 por ciento de esta entidad se destinaría exclusivamente al Fondo río Bogotá. Posteriormente se firmó el Convenio 250/97 en

el que la CAR se comprometió a transferir anualmente el 7,5 por ciento. Por más de tres años la Corporación se negó a entregar los recursos para el programa –dos plantas: PTAR Salitre y Canoas, interceptores y una estación elevadora–, aprobado en las mesas realizadas por el Distrito y la CAR(2002), incluido en acuerdo Distrito-CAR(2003) y parte de la propuestas en el pacto de cumplimiento de la acción popular Río Bogotá. Con dicha determinación la CAR desconoció el deber de articular las acciones a los planes de desarrollo nacional 2002-2006 32 , departamental 33 y distrital 34 , se empantanaron las gestiones para el logro de los recursos requeridos y, por supuesto, se incrementaron los impactos en la salud y los costos de operación y mantenimiento de las hidroeléctricas y en el tratamiento de aguas. B. I NEFICIENTE GESTIÓN DE RECURSOS No obstante las múltiples problemáticas que atentan contra el goce efectivo del derecho a un ambiente, subsisten deficiencias en la gestión de recursos, principalmente a través del Fondo creado para ello 35 integrado por una partida anual entre el 0,5 y el 3,0 por ciento del total del presupuesto de inversiones de las entidades distritales que ejecuten proyectos de inversión. Algunas de las causas son las siguientes: • Esfuerzos limitados para potencializar fuentes de libre asignación. La inversión depende prioritariamente de algunas rentas de destinación específica, transferencias de la Nación y de otras entidades(35 por ciento) y recursos tributarios(64 por ciento). Las fuentes no tributarias son inferiores al uno por ciento, dado aspectos como la no implementación de mecanismos como las plusvaIngresos Tributarios No tributarios Transferencias Total Fuente: SHD, 2007. C UADRO 3 I NGRESOS SECTOR AMBIENTAL 2003 A 2007 E N MILES DE MILLONES DE PESOS DE 2007 2003 98.007 318 40.780 139.105 2004 102.976 378 45.014 148.368 2005 106.857 1.313 66.069 174.239 2006 115.361 1.294 60.470 177.125 2007- P 119.200 625 87.728 207.553 Total 542.401 3.928 300.061 846.390 % 64,08% 0,46% 35,45% 100,00% C UADRO 4 I NVERSIONES 2004 A 2007. E N MILES DE MILLONES DE PESOS DE 2007 Sectores Educación Movilidad y espacio público Salud Inclusión social Gobierno y participación Cultura 2.004 1.095 312 637 231 85 97 2.007 1.765 1.026 1.026 466 252 136 Diferencia 670 714 389 235 167 39 % 61,19% 65,21% 35,53% 21,46% 15,25% 3,56% Otros(Hacienda, servicios públicos, habitat y organismos de control) 139 Ambiente 74 Total 2.670 Fuente. SHD. Finanzas públicas sanas. En www.shd.gov.co. 252 131 5.064 113 57 2.384 10,32% 5,21% 217,72% I NSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL DEL D ISTRITO C APITAL %

lías y las fallas en el cobro de regalías de actividades legales mineras. Inversión insuficiente. Durante el período 2004 a 2007, para el sector ambiental se destinó apenas el 5,2 por ciento del total de la inversión distrital(5,1 billones de pesos). D entro de los retos de la nueva administración en materia ambiental se encuentran la necesidad de: 1) implantar esquemas eficientes y eficaces de coordinación y articulación de las autoridades y las políticas en el nivel nacional, regional y local; 2) fortalecer la institucionalidad ambiental del Distrito y 3) definir un modelo que reoriente el desarrollo actual y futuro para superar los rezagos y avanzar hacia la sostenibilidad ambiental, social y económica en el contexto de la globalización. Inexistencia de una estrategia de financiamiento. Las inversiones y los gastos ambientales corresponden a necesidades coyunturales definidas en los niveles nacional y/o local. Durante los años 1998 a 2007, las inversiones se realizaron en seis programas, destinándose el 73 por ciento a la ordenación y tratamiento de aguas residuales, el 15 por ciento a la protección de la diversidad ambiental –de los cuales el 48 por ciento se invirtió en recuperar parques e infraestructura recreativa y deportiva 36 ; y el siete por ciento para la protección del medio ambiente. Los programas de ordenación de residuos sólidos y reducción de la contaminación no pasaron del tres y el dos por ciento, respectivamente, y los de investigación no llegaron al uno por ciento. Prevalencia de otros fines. Las inversiones guardan relación con las funciones de las entidades y no con metas ambientales. Las mayores inversiones provienen de la EAAB (57 por ciento más que la autoridad rectora ambiental) dirigidas a garantizar la prestación del servicio público de alcantarillado y agua potable, con lo que no necesariamente coinciden con fines de conservación y preservación de los recursos naturales e incluso en algunos casos pueden oponerse a ello(Vg. judicialización del manejo de los humedales). Desconocimiento de corresponsabilidad. El mejoramiento de los factores que inciden en la salud alcanzó el uno por ciento de la inversión y no incorporó aportes de otras entidades involucradas como serían el IDU y la STT en la contaminación atmosférica. L OS RETOS PARA LA NUEVA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL Dentro de los retos de la nueva administración en materia ambiental se encuentran la necesidad de: 1) implantar esquemas eficientes y eficaces de coordinación y articulación de las autoridades y las políticas en el nivel nacional, regional y local; 2) fortalecer la institucionalidad ambiental del Distrito y 3) definir un modelo que reoriente el desarrollo actual y futuro para superar los rezagos y F ORO N ACIONAL A MBIENTAL & C UADRO 5. G ASTO AMBIENTAL 1998-2007 (E N MILES DE MILLONES DE PESOS DE 2007) Programa Total ejecutado Ordenación de agua residuales Protección del medio ambiente Protección de la diversidad biológica Reducción de la contaminación Ordenación de residuos sólidos I&D relacionados con la protección del M.A 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007(p) Total 483.481 780.850 824.156 496.164 441.953 828.456 441.793 495.746 658.920 752.849 6.204.368 338.872 500.618 575.656 438.972 355.411 662.153 313.960 371.181 463.114 539.318 4.559.255 61.196 40.294 31.783 13.763 15.709 21.611 29.760 43.487 71.037 95.826 424.466 48.122 183.956 180.634 34.236 49.016 120.897 73.653 65.499 87.373 91.093 934.479 3.774 6.533 9.006 5.366 20.698 21.923 13.605 10.438 10.792 18.747 120.882 31.516 49.449 27.076 3.828 782 1.872 10.556 4.217 23.976 5.844 159.116 0 0 0 0 337 0 259 925 2.627 2.002 6.150 Fuente: Secretaría de Hacienda, 2007.

C UADRO 6. P ARTICIPACIÓN EN EL GASTO PÚBLICO AMBIENTAL 1998-2007 Entidad EAAB SDA SDH IDRD UESP FOPAE JB CVP SSD- FFDS FSTT-FONDATT, IDU, SDG, SDP Total inversión SIAC Fuente: SHD, 2007. % Monto en pesos 51 3.162.000.000 22 1.364.000.000 7 434.000.000 9 558.000.000 3 186.000.000 3 186.000.000 2 124.000.000 2 124.000.000 1 62.000.000 0 0 6.200.000.000 avanzar hacia la sostenibilidad ambiental, social y económica en el contexto de la globalización. Esto implica una mejor integración y articulación de la política ambiental con el conjunto de políticas económicas, tecnológicas y sociales para incidir estratégicamente sobre patrones de producción y consumo y mantener la productividad ambiental y económica. De igual manera, la nueva administración debe plantearse si los esquemas de administración y de gobierno existentes se ajustan a los requerimientos de la ciudad y la pertinencia de asumir una agenda pública, ciudadana y sostenible que integre la región Bogotá-Cundinamarca, o por lo menos la Sabana de Bogotá. Ello implica analizar y adoptar determinaciones frente a los diferentes mecanismos existentes, dentro de ellos, los siguientes: 1. Continuar suscribiendo acuerdos y convenios entre las autoridades concernidas, con el riesgo de que estos sean inaplicados. 2. Presentar un proyecto para crear la RAPE. 3. Gestionar una reforma constitucional que implique la creación de un ente especial de carácter regional que abarque el ordenamiento territorial, ambiental y cultural de Bogotá y la sabana, definiendo sus competencias y funciones dentro de ellas la de formular planes que respondan a los requerimientos regionales. 4. Tramitar la reforma del Estatuto de Bogotá para fortalecer la descentralización territorial de las alcaldías locales, en aspectos como otorgarles personería jurídica, dotarlas de patrimonio propio, autonomía administrativa y presupuestal y de estructuras administrativas propias que obedezcan a las realidades locales. E, incluso, evaluar la conveniencia de la elección popular o no de los alcaldes locales 37 . Para ello se requiere el concurso de las instituciones ejecutivas y legislativas del orden nacional y distrital. G estionar una reforma constitucional que implique la creación de un ente especial de carácter regional que abarque el ordenamiento territorial, ambiental y cultural de Bogotá y la sabana, definiendo sus competencias y funciones dentro de ellas la de formular planes que respondan a los requerimientos regionales. 5. Definir el ordenamiento del territorio rural del Distrito hoy a cargo de siete administraciones locales(Usme, Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Santa Fe, Chapinero, Usaquén y Sumapaz), mínimo cuatro secretarías, dos Corporaciones y la Unidad de Parques del MAVDT, además de las competencias de las alcaldías vecinas. 6. Incrementar los recursos para la gestión ambiental, previa definición de prioridades del gasto ambiental y el uso de las herramientas de planificación(POT, PGA y Planes Maestros). I NSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL DEL D ISTRITO C APITAL 7. Fortalecer la Secretaría Ambiental me' diante recursos financieros, de personal

–incluyendo homologación de cargos– infraestructura e instalaciones(paradójicamente su sede no reúne las mínimas condiciones ambientales), y descentralizar su actuación con oficinas en las localidades. N OTAS 1 Bárcena, Alicia. Directora. Principales desafíos ambientales en América Latina y el Caribe. Ponencia en el Seminario Internacional CENMA.«Experiencia Latinoamericana en manejo ambiental», Santiago, Chile, marzo, 2000. 2 DANE, Informe sobre el área metropolitana de Bogotá- www.dane.gov.co 3 SDA.«Asentamientos en zonas de riesgo». www.secretariadeambiente.gov.co. 4 DANE. Estadísticas de Edificación Licencias de Construcción marzo 2006. www.dane.gov.co. 5 Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. 6 El suelo en expansión en Bogotá se estima en 2.974 hectáreas. 7 Ver DANE. Encuesta Anual Manufacturera 2004 Bogotá, Información por localidades. www.dane.gov.co 8 SDA. Diagnóstico Política del Aire. Documento en borrador, sin fecha. 9 DAMA-Universidad de los Andes. Modelo de Calidad de Aire para Bogotá. 2002 10 1,2 millones de vehículos y un ingreso anual de 30 a 40 mil vehículos nuevos-www.transitobogota.gov.co/ admin/contenido/documentos/Gases_15_59_54.pdf 11 Artículos 31 y 66 Ley 93/93. 12 Entidad que además ejerce control político sobre las actuaciones ambientales de las entidades distritales (Acuerdos 9/90 y 267/06). 13 Artículo 65 Ley 99/93. 14 Antes había 64 entidades y hasta 200 comités. 15 Acuerdo Distrital 257/06. 16 Decreto 594/06. 17 Acuerdo Distrital 9/90. 18 Decreto 561/06. 19 Jardín Botánico. Acuerdos 02 y 03/07. 20 Decretos 482/96 y 382/97. 21 DAMA. Resolución 510/97. 22 Decreto distrital 327/07. 23 Decreto Distrital 673/95. 24 Artículo 63 de la Ley 99/93. 25 Conformada DAMA, Planeación Distrital, Secretarías de Salud, Tránsito y Transporte y Gobierno, EAAB, UESP, Metrovivienda y Transmilenio S.A. y Prevención y Atención de Emergencias, dos expertos designados por el Alcalde, dos representante de los indígenas y afro descendientes y ocho delegados de los territorios ambientales definidos por el DAMA. 26 Los POT(10 años) y los planes de desarrollo nacional, departamentales, distritales y municipales(4 años). 27 En el mismo sentido la Alcaldía, la Gobernación, el Concejo de Bogotá, la Corporación Autónoma Regional, CAR, el Comité Intergremial de Bogotá y Cundinamarca firmaron un acuerdo para la constitución del Consejo Regional de Competitividad. 28 DNP. Conpes 3256/03. 29 Artículo 17 del Acto Legislativo 01/03 y sentencias C313 y C-463 de 2004. 30 Acuerdo suscrito por Gobernadores de Boyacá, Tolima, Meta y Cundinamarca y Alcaldes de Bogotá, Tunja, Ibagué y Villavicencio. 31 El objeto del convenio consistía en darle un tratamiento integral y regional a la Unidad Ecológica Regional de los Cerros Orientales conformada por la reserva forestal protectora Bosque Oriental de Bogotá y parte de los municipios de La Calera, Guasca, Tocancipá, Sopó y Chía. 32 Alcaldía de Bogotá. Los Cerros Orientales de Bogotá D.C. Patrimonio Cultural y ambiental del Distrito Capital, la Región y el País. Plan de manejo Ambiental. Documento presentado en la audiencia realizada por la CAR en septiembre de 2006. En: www.sda.gov.co 33 DNP. Documento Conpes 3320. 34 Acuerdo 14/96. 35 Ley 812/03. 36 Plan de Desarrollo de Cundinamarca 2004-2008. 37 Acuerdo 119/04. 38 Resolución DAMA 777/02. 39 Plan de Desarrollo 1998-2001«Por la Bogotá que queremos». Consolidación de la ciudad edificada y de las áreas por desarrollar. 40 Proyecto Acto Legislativo 27del 2007 cámara«Por el cual se establece la elección popular de Alcaldes Locales en el Distrito Capital». F ORO N ACIONAL A MBIENTAL

P OLICY PAPERS Nº 18. Aire y problemas ambientales de Bogotá La calidad del aire de Bogotá se encuentra en un proceso de deterioro. El principal contaminante, el material particulado, está asociado a altos costos sociales, debido a su relación con la mortalidad y la morbilidad de la población. Es emitido principalmente por buses y camiones a diesel, motocicletas de dos tiempos, y procesos industriales como la combustión de carbón. Los factores más relevantes que han ocasionado este proceso de deterioro incluyen: la obsolescencia tecnológica, tanto en la industria como en el transporte; el alto contenido de azufre del combustible diesel y la falta de incentivos reales para la utilización de tecnologías y combustibles más limpios. Para llevar a cabo un plan realista de mejoramiento de la calidad del aire en Bogotá, debe fortalecerse sustancialmente la autoridad ambiental y exigirse al gobierno nacional el mejoramiento de los combustibles. Nº 17. El agua y Bogotá: un panorama de insostenibilidad El origen del agua que abastece a Bogotá, su utilización y el estado en el que esta devuelve el líquido a la región circundante son los ejes conductores que permiten explicar la compleja situación en materia hídrica de la ciudad, que pasa por la búsqueda de fuentes de abastecimiento, las condiciones para determinar una de las tarifas más altas de América Latina, la situación de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado y las concesiones con multinacionales para gestión local y prestación de servicios, y los proyectos para la descontaminación de las aguas residuales, todos ellos temas claves para la próxima administración distrital, pero también la base para un nuevo modelo de ocupación del territorio y explotación de los recursos. Nº 16. E STADO Y PERSPECTIVAS DE LOS ECO SISTEMAS URBANOS DE B OGOTÁ . P RIORIDADES 2008-2011 Bogotá crece dentro y fuera de los límites distritales como un sistema metropolitano que engloba una serie de áreas naturales y seminaturales. La adecuada integración de estos ecosistemas al desarrollo de la ciudad es fundamental para la calidad de vida, la seguridad física y la sostenibilidad de la capital y la región. Este documento de política pública plantea las prioridades y las acciones correspondientes en la gestión de los ecosistemas urbanos y periurbanos para los próximos cuatro años de la administración pública de la ciudad. Nº 15. R EFLEXIONES SOBRE EL TRANSPORTE EN B OGOTÁ Este documento presenta un breve diagnóstico de la situación del tránsito y el transporte en Bogotá en términos del crecimiento del parque automotor, la situación de TransMilenio y del transporte colectivo, el estado de las vías y la capacidad institucional para enfrentar los problemas. Propone una serie de acciones de política pública en materia de integración de TransMilenio con el sistema colectivo, la continuación de la fase 3 de TransMilenio, los desestímulos al uso del vehículo privado, una estrategia financiera para recuperar la malla vial, y acciones en materia institucional. Nº 14. Elementos de análisis para la evaluación y ajuste de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible Este documento describe algunos elementos de análisis de las Corporaciones Autónomas Regionales(CAR) relevando las excepcionales características políticas, técnicas y jurídicas del esquema corporativo utilizado por el Sistema Nacional Ambiental de Colombia para la gestión ambiental. Asímismo, identifica las principales debilidades y desafíos que contextualizan algunos criterios básicos de evaluación y ajuste que deberían tenerse en cuenta en la inminente reforma que se aproxima. Nº 13. L A CIENCIA Y LA TECNOLOGÍA EN EL S INA : DIFICULTADES , LOGROS Y RECOMENDACIONES El desarrollo de la ciencia y la tecnología se ha establecido como un componente central dentro de las actividades del Sistema Nacional Ambiental(Sina), a través de cinco institutos que, en teoría, se especializan en áreas específicas de investigación. Su naturaleza jurídica, como corporaciones regidas por el derecho privado, ha sido una gran fortaleza que ha permitido estabilidad, apalancamiento de recursos y una mayor flexibilidad. Esto ha incidido positivamente en los logros obtenidos, entre los que se cuenta su papel destacado en el apoyo técnico a las autoridades encargadas de las políticas nacionales y tratados internacionales, y la existencia de una base para alianzas con los sectores productivos. Sin embargo, quedan tareas pendientes, como es el avance necesario de la investigación científica básica a la producción tecnológica aplicable al medio ambiente, su aprovechamiento sostenible I NSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL DEL D ISTRITO C APITAL

y su conservación. Este documento presenta tanto las dificultades como los logros en el proceso de consolidación de los centros de investigación científica y plantea que la integración con el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, el acercamiento a otras áreas de conocimiento y una participación más activa del MAVDT en su gestión son retos próximos que se deben resolver. Nº 12. S ISTEMA DE Á REAS N ATURALES P ROTEGIDAS DE C OLOMBIA . E LEMENTOS PARA LA EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE CONSERVACIÓN El modelo de conservación predominante en Colombia prescribe exclusión o control estricto de la actividad humana en las áreas protegidas. Sin embargo, la distancia entre sólidos principios técnicos y jurídicos y su limitada implementación ha sido fuente de conflictividad prolongada, conformando una política no evaluada, en ocasiones percibida como ilegitima y muy vulnerable ante cambios políticos. Un vistazo al modelo de conservación como expresión de una política publica, señala alcances y limitaciones, y permite proponer elementos para su evaluación integral. Para enfrentar los cambios acelerados en los sistemas ecológicos y sociales se esboza una agenda de adaptación y transformación, que permitiría construir un modelo de conservación más efectiva para las áreas protegidas. Nº 11. E L ASCENSO Y DECLIVE DEL M INISTERIO DEL M EDIO A MBIENTE 1993-2006 La creación del Ministerio del Medio Ambiente en Colombia en 1993 fue un gran logro. Sin embargo una iniciativa así solo puede mostrar resultados a partir de su consolidación; más aún cuando, de acuerdo a la ley, las decisiones del gobierno tienen una gran influencia sobre el desarrollo del Ministerio –lo que se llama aquí “vulnerabilidad institucional”–. Esta influencia es mucho menor en el nivel regional, con los recursos propios de las Corporaciones Autónomas Regionales y sus distintos procesos de nombramiento y planeación. Bajo los gobiernos de Ernesto Samper y de Andrés Pastrana la vulnerabilidad institucional del Ministerio no se manifestó totalmente. En estos ocho años la consolidación del Ministerio fue restringida pero, en general, hubo una continuidad en las políticas y estructuras de la institución. Ahora, bajo la administración de Álvaro Uribe, el cambio ha sido innegable. Con su interpretación del contexto político se ha explotado la vulnerabilidad del Ministerio para debilitarlo. Este documento describe las dinámicas sutiles que afectan a esta institución, para que en el futuro las decisiones políticas puedan reconstruirla. F ORO N ACIONAL A MBIENTAL E L PRESENTE DOCUMENTO FUE ELABORADO POR Y AMILE S ALINAS A BDALA . C ONSULTORA . E L F ORO N ACIONAL A MBIENTAL ES UNA ALIANZA ENTRE E COFONDO , LA F UNDACIÓN A LE JANDRO Á NGEL E SCOBAR , LA F RIEDRICH E BERT S TIFTUNG EN C OLOMBIA -F ESCOL , LA F UN DACIÓN N ATURA , GTZ-P ROGRAMA A MBIENTAL , T ROPENBOS I NTERNACIONAL C OLOMBIA , LA WWF C OLOMBIA Y LA F ACULTAD DE A DMINISTRACIÓN DE LA U NIVERSIDAD DE LOS A N DES , QUE INICIÓ SUS ACTIVIDADES EN 1997, COMO UNA INSTANCIA DE CARÁCTER PERMA NENTE . E L F ORO ES UN ESPACIO PARA LA REFLEXIÓN QUE BUSCA LA INTEGRACIÓN DE LA DIMENSIÓN AMBIENTAL A LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO EN C OLOMBIA . C ONSEJO D IRECTIVO : C AMILA B OTERO , M ARTHA C ÁRDENAS , F RANCISCO C ANAL , R AFAEL C OLMENARES , E LSA M ATILDE E SCOBAR , X IMENA B ARRERA , C ARLOS R ODRÍGUEZ , M ANUEL R ODRÍGUEZ B ECERRA ( PRESIDENTE ). L AS IDEAS EXPRESADAS EN ESTE DOCUMENTO NO COMPROMETEN A LAS INSTITUCIONES QUE HACEN PARTE DE ESTE PROYECTO .