S ISTEMA DE Á REAS N ATURALES P ROTEGIDAS DE C OLOMBIA . E LEMENTOS PARA LA EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE CONSERVACIÓN G ERMÁN I. A NDRADE Facultad de Administración R ESUMEN El modelo de conservación predominante en Colombia prescribe exclusión o control estricto de la actividad humana en las áreas protegidas. Sin embargo, la distancia entre sólidos principios técnicos y jurídicos y su limitada implementación ha sido fuente de conflictividad prolongada, conformando una política no evaluada, en ocasiones percibida como ilegitima y muy vulnerable ante cambios políticos. Un vistazo al modelo de conservación como expresión de una política publica, señala alcances y limitaciones, y permite proponer elementos para su evaluación integral. Para enfrentar los cambios acelerados en los sistemas ecológicos y sociales se esboza una agenda de adaptación y transformación, que permitiría construir un modelo de conservación más efectiva para las áreas protegidas. I NTRODUCCIÓN L a Constitución consagra en el artículo 63 a los“parques naturales” como bienes públicos inalienables, imprescriptibles e inembargables 1 . El Sistema de Parques Nacionales Naturales(S PNN ) tiene una superficie aproximada de 11 millones de hectáreas 2 . Hay áreas protegidas públicas regionales y municipales, y reservas privadas 3 . Con una copiosa legislación 4 el conjunto es la base del Sistema de Áreas Naturales Protegidas(Sinap). A pesar de la importancia estratégica para el país, la política pública de conservación de áreas protegidas no ha sido evaluada. La distancia entre objetivos y objetos de conservación se considera como resultado de un déficit de implementación. Sin embargo, la existencia de ecosistemas naturales y seminaturales en las áreas protegidas excepcionalmente es resultado único de la aplicación de la política y, frecuentemente, es producto de la interacción entre ésta y fenómenos biofísicos y culturales en las fronteras de transformación del territorio. La evaluación de la política pública debe, por lo tanto, aplicarse a las unidades de conservación y al sistema, en el contexto territorial en que se inserta. En este sentido el proceso es incipiente: los informes frecuentemente mencionan como indicador la superficie declarada, sin considerar gestión o impacto. En este documento se proponen elementos para una revisión de la política de áreas protegidas como reflejo de un modelo de conservación; argumentando la necesidad de hacerlo frente a los cambios acelerados que se observan en los sistemas ecológicos y sociales. * Este documento se publica gracias al apoyo financiero de la Embajada de los Países Bajos. Cooperación Alemana al Desarrollo B OGOTÁ , C OLOMBIA M ARZO DE 2007

M ODELO TÉCNICO JURÍDICO DE CONSERVACIÓN Las primeras áreas protegidas fueron establecidas entre 1940-1960 5 . El Inderena desarrolló el modelo técnico-jurídico de áreas de conservación con exclusión de la población humana 6 , cristalizado en el Sistema de Parques Nacionales Naturales S PNN 7 . Se promovieron también desde 1960 reservas privadas, y hacia 1980 se inició la colaboración de actores privados para la gestión de áreas públicas. Otras áreas protegidas, que permiten la presencia humana, no recibieron prácticamente atención 8 . El Sistema Nacional Ambiental(Sina) complementó el modelo con desconcentración de la administración central, y descenE n Colombia, conforme a la tendencia mundial, tralización en las CAR y municipios. La Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales(Unidad de Parques) el modelo convencional de conservación dio un viraje en 2001 con la promulgación de la política de participación social en la conservación “Parques con la gente” (U AESPNN 2001), que además de la administración del S PNN , debe“proponer e implementar políticas, planes, programas, proyectos, normas y procedimientos relacionados con las áreas del S PNN y del Sistema de Áreas Protegidas(Sinap)” 9 . La ley 99 de 1993 previó la armonización de las políticas en el Ministerio del propuso que la Medio Ambiente y el Consejo conservación no podía lograrse solamente mediante la aplicación del control y vigilancia, sino a través de acuerdos con los habitantes en sus zonas de influencia. Nacional Ambiental, como instancia interministerial, apoyado por la Unidad de Política Ambiental del Departamento Nacional de Planeación(DNP). Las áreas protegidas se crearon con sustento científico del Inderena, la Academia Colombiana de Ciencias Exactas Físicas y Naturales y los institutos de investigaciones Alexander von Humboldt e Invemar. F ORO N ACIONAL A MBIENTAL 2 L A IRRUPCIÓN DE LO SOCIAL Las ciencias de la conservación prescriben que para el cumplimiento de los objetivos de conservación se requiere evitar la transformación humana de los ecosistemas 10 . Esto no obsta para declarar áreas en el S PNN con presencia humana, en el entendimiento de que posteriormente habrá compra o expropiación de predios y mejoras, y sanciones a conductas contrarias 11 , instrumentos que acusan una muy limitada aplicación. El S PNN ha acumulado de manera prolongada una conflictividad inherente al modelo de conservación 12 . El reconocimiento de la presencia humana generalizada en las áreas protegidas ha sido un largo y lento camino 13 . En Colombia, conforme a la tendencia mundial, el modelo convencional de conservación dio un viraje en 2001, con la promulgación de la política de participación social en la conservación“Parques con la gente”(U AESPNN 2001), que propuso que la conservación no podía lograrse solamente mediante la aplicación del control y vigilancia, sino a través de acuerdos con los habitantes en sus zonas de influencia 14 . Recientemente se ha reconocido que cuando hay traslape entre áreas del S PNN y territorios indígenas, la ley prevé un régimen especial en beneficio de las comunidades; y cuando colindan con territorios de negritudes reconoce derechos de uso de recursos naturales(Ponce 2005b). Se trata, de hecho, de una categoría de manejo diferente para estas zonas, propiciando la superación del conflicto de uso entre estos grupos y la administración 15 . Con todo, la política social de conservación es incompleta pues no considera el conflicto de derechos de propiedad, acceso a recursos y dominio territorial, en especial frente a la población campesina 16 . A pesar de esta situación la administración no cuenta con un censo de ocupantes y un catastro de las tierras en el S PNN , situación que hará difícil distinguir entre los ocupantes presentes antes de la declaración, quienes tienen el derecho a que se les reconozcan sus mejoras, de aquellos posteriores que no lo tienen. La prolongación de un statu quo que aleja la realidad de la norma limita la efectividad del manejo 17 y disminuye la legitimidad percibida de principios, políticas y prácticas en los sectores afectados. D EBILITAMIENTO DE LA GESTIÓN PÚBLICA Entre 1997 y 2004 hubo disminución en un 60% de inversión directa en las áreas del S PNN (Rudas 2006), vacío llenado en parte por la cooperación internacional(organizaciones multilaterales, bilaterales y ONG internacionales), en un esfuerzo que ha resultado crucial, pero que si viene a reemplazar los roles de actores nacionales y locales, puede afectar la gobernabilidad, en especial en zonas de mayor vulnerabilidad política. Durante el primer mandato Uribe, la Unidad de Parques continuó la expansión del S PNN , definiendo esquemas de cogestión para la pres-

tación de servicios turísticos 18 y para el manejo del Santuario Malpelo. Se avanzó en la definición del Sinap con el apoyo del Comité Nacional de Facilitación, en un borrador de ley de áreas protegidas, además de la formulación del Plan de Acción de Áreas Protegidas del Convenio de Diversidad Biológica. Con todo, se cambió la naturaleza del Ministerio del Medio Ambiente para darle funciones en el tema vivienda 19 y se dio prioridad al ordenamiento de cuencas hidrográficas. Con la orden presidencial de fumigar el PNN La Macarena en 2006, se produjo un viraje en la lucha contra las drogas, integrada ahora en la agenda de lucha contra el terrorismo. El conjunto de decisiones, enmarcado en un contexto general a la baja, es de debilitamiento de la gestión de las áreas protegidas. F RÁGIL BALANCE EN LA FRONTERA DE LA CONSERVACIÓN La aplicación del modelo de conservación, a pesar de las limitaciones, ha contribuido a la construcción de una geografía y un imaginario de la conservación, centrados en el S PNN 20 . A partir de 1995 se inicia la creación de complejos de áreas protegidas en paisajes regionales 21 con participación central, regional, local y privada, con avances notorios en la jurisdicción de la Carder y en el Eje Cafetero(ver Kattán 2005), y procesos similares en gran parte del país 22 . El conjunto actual de áreas de conservación de todo tipo puede alcanzar 150 mil kilómetros cuadrados, con predominancia de áreas de conservación pretendida estricta 23 . Cabe hoy la pregunta sobre el papel que estas áreas protegidas están teniendo frente a la conservación de la biodiversidad y la transformación de los ecosistemas del país. Aunque no se ha realizado un análisis multitemporal de la transformación de coberturas en relación con la política de conservación, es evidente que el mantenimiento de ecosistemas naturales es, al menos en muchos casos, resultado de la aplicación del modelo de conservación 24 . Empero, la transformación de la cobertura natural en el S PNN alcanza un 15% (Fandiño y Van Wyngaarden 2005:101) 25 . Aunque un 85% de la cobertura natural restante reflejaría un éxito relativo, la tendencia de transformación de los ecosistemas no siempre se ha detenido. El PNN Tinigua, por ejemplo, con una alta tasa de deforestación(Giraldo 2003) tiene el 15,5% de sus ecosistemas transformados (Fandiño y Van Wyngaarden, 2005). El PNN La Macarena tiene el 8,7% de superficie transformada(Fandiño y Van Wyngaarden 2005), pero los actuales límites resultaron de la alinderación de la Reserva Nacional que tenía más de un millón de hectáreas. Otros parques con agudos procesos de transformación son Paramillo, Catatumbo-Bari y Las Orquídeas. En conjunto, el balance de conservación en la frontera jurídica es frágil, en especial frente a nuevos retos que surgen de cambios generalizados en los sistemas ecológicos y sociales. T RANSICIÓN DEMOGRÁFICA Y DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN La tardía irrupción de lo social en las políticas de las áreas protegidas ha venido acompañada del lento reconocimiento de su importancia como fenómeno urbano 26 . No sólo el modelo de conservación se basa en valores propios de sociedades urbanas 27 , sino que las áreas protegidas están ligadas de varias formas con las ciudades. Algunas áreas están afectadas por procesos de urbanización en sus zonas de C on la orden presidencial de fumigar el PNN La Macarena en 2006, se influencia 28 , pero de la mayoría produjo un viraje en la de ellas se transfieren servicios ambientales a los centros urbanos. La asignación presupuestal al S PNN se comporta como si se tratara de un elemento secundario de las políticas rurales, pues no se equipara con los servicios ambientales que proveen a toda la sociedad 29 . lucha contra las drogas integrada ahora en la agenda de lucha contra el terrorismo. El conjunto de decisiones, enmarcado en un contexto general a la baja, es de debilitamiento de la gestión de las áreas Los cambios en la estructura deprotegidas. mográfica y en la distribución de la población conllevan nuevos retos para las áreas protegidas. No hay claridad sobre cuál es el efecto en las áreas protegidas del desplazamiento de la población rural. Convencionalmente se considera que una mayor densidad humana determina una mayor amenaza 30 , aunque esta correlación se ve modificada por la expansión del latifundio o de sistemas extractivos, y la pérdida del control social territorial por el desplazamiento de población. El aumento de población urbana traerá más demanda por servicios ambientales y por espaS ISTEMAS DE Á REAS N ATURALES P ROTEGIDAS DE C OLOMBIA cios naturales. Pero el conflicto socioambiental 3 prolongado, con escasa adquisición de predios

y nula aplicación de compensaciones o incentivos 31 , tiene el riesgo de aumentar la inequidad urbano-rural. Los procesos demográficos vienen acompañados de cambios en la valoración de las áreas protegidas. Sobresale en este sentido el abismo entre la valoración científico-técnica de la minoría que participa en la elaboración de la política pública de conservación, centrada en el concepto de biodiversidad 32 , y una cultura de masas urbana caracterizada por la valoración no científica de la Naturaleza. TamE l cambio global representa el mayor reto al modelo convencional de conservación, de tal suerte que no se trataría bién la pérdida de diversidad cultural en las áreas rurales afecta la conservación, aunque el fenómeno de la“neorruralidad” inyecta una nueva visión de conservación en espacios rurales 33 . sólo de adaptarlo(por ejemplo en lo social), sino posiblemente de C ONTINUACIÓN DE LA REDUCCIÓN DEL E STADO transformarlo. Las áreas protegidas se ven afectadas por la liberalización de los mercados, en especial cuando esta viene acompañada de la reducción del Estado. El enfoque actual parece basarse en la tesis de que la política ambiental retrasa el crecimiento económico, con el corolario de que las áreas protegidas deben pagarse a sí mismas. El riesgo de esta visión está en el desbalance, por acción y omisión, entre la gestión de lo público y lo privado. Por ejemplo, la gestión privada de servicios ecoturísticos en parques, en medio de un vacío de gestión social, tiene el riesgo de aumentar la distribución inequitativa de los costos y beneficios de la conservación. La baja gestión y la desregulación promueven además ineficiencias económicas 34 , manifiestas en nuestro medio en el aumento de conflictos socioambientales asociados con el desarrollo de infraestructura. Hay costos transferidos a lo público vía las sentencias de los tribunales 35 , en las cuales además se observa el afianzamiento de principios preservacionistas, sin atención suficiente a opciones de solución 36 . El debilitamiento de la gestión de las áreas protegidas, y la exacerbación del conflicto socioambiental, tienen además costos políticos no calculados, si se F ORO N ACIONAL A MBIENTAL considera que los responsables de su gestión son funcionarios que han venido supliendo la 4 ausencia del Estado en regiones altamente vulnerables; es decir, que una menor gestión de conservación viene acompañada de menor gobernabilidad. Á REAS PROTEGIDAS : DE LA GUERRA A LA PAZ Es urgente una reflexión sobre el futuro del territorio de la conservación, pues hoy las áreas protegidas están en el epicentro de la guerra. Si bien el conflicto ha podido desestimular en algunos lugares la transformación de los ecosistemas 37 , el futuro de una buena parte del S PNN depende de su desenlace. El aspecto más inquietante es la relación entre la inestabilidad política y la expansión de las economías ilegales que alimentan el conflicto, afectan los ecosistemas y el sistema socioambiental de la conservación. Esta relación tiende a considerarse como una anormalidad coyuntural nacional, a pesar de su carácter estructural internacional. Es importante reconocer además que la persistencia de las áreas protegidas en escenarios de transición guerra-paz en el mundo ha dependido más de la percepción de legitimidad del modelo de conservación, que de la fortaleza de los principios jurídicos. La herencia de conflictos socioambientales aumenta la vulnerabilidad de las áreas protegidas en escenarios de resolución política del conflicto. C AMBIO ECOSISTÉMICO GLOBAL El modelo de conservación convencional nació cuando la acción humana era el único factor reconocido de cambio en los ecosistemas. Actualmente el cambio ecosistémico constituye un escenario nuevo que propicia la pérdida irreversible de biodiversidad 38 , en especial en ecosistemas vulnerables 39 . El cambio global representa el mayor reto al modelo convencional de conservación, de tal suerte que no se trataría sólo de adaptarlo(por ejemplo en lo social), sino posiblemente de transformarlo. La formulación de objetivos de conservación en áreas protegidas se ha basado principalmente en su grado de naturalidad. Con el cambio climático en marcha y una naturaleza en mutación impredecible 40 , los objetivos de conservación deberán basarse en la dinámica de los ecosistemas, en especial en el balance disturbio-regeneración, frente a los procesos climáticos. Se tratará no sólo de preservar ecosistemas antiguos, sino de enfrentar la conformación generalizada de ecosistemas nuevos, con comunidades bióticas impredecibles, producto de extinciones masivas e invasiones biológicas, y ecosistemas con nue-

vas dinámicas de funcionamiento. El modelo de conservación deberá basarse en el reconocimiento de umbrales de salto ecosistémico para dirigir el cambio y minimizar la pérdida de valores de conservación 41 . El balance social de la gestión de conservación será aún más incierto si se considera que la mayor demanda por servicios ambientales se produce en medio de un déficit ambiental generalizado 42 , con más ecosistemas que transitan hacia nuevos estados, muchos de ellos indeseables para los objetivos de conservación 43 . H ACIA UN MODELO ECOSISTÉMICO DE CONSERVACIÓN DE ÁREAS PROTEGIDAS Las características del modelo convencional de conservación y de éste sensibilizado en lo social representan una tendencia, que frente a los retos del contexto, prefigura un nuevo modelo de conservación para las áreas protegidas 44 (Cuadro 1). C UADRO 1 S ISTEMAS DE Á REAS N ATURALES P ROTEGIDAS DE C OLOMBIA 5

E VALUACIÓN DEL MODELO DE CONSERVACIÓN Con base en lo anterior se propone un esquema de evaluación del modelo de conservación, considerando la interacción dinámica entre principios(conceptuales y valorativos), políticas y prácticas(Figura 1). El esquema es jerárquico(en niveles anidados y subordinados), multiescala(área protegida, sistemas de áreas protegidas y territorio) y multitemático(biofísico, sociopolítico). En principio se prevén dos grandes Dimensiónes para la evaluación de las políticas: la adaptativa y la transformativa. La adaptación(primera columna de la izquierda) incluye la revisión frecuente de las prácticas para ajustarlas en las unidades de conservación. Corresponde con la evaluación de la efectividad del manejo(eficacia y eficiencia) 45 . La adaptación también debería incluir una revisión frecuente de la legitimidad de las prácticas, con el fin de ajustar las políticas en las áreas protegidas y los complejos de áreas protegidas. La dimensión de transformación de las políticas se basa en la revisión menos frecuente(pero no menos importante) de los principios, para modificarlos (nuevos paradigmas) y para modificar las políticas. Resalta el hecho de que durante los primeros cincuenta años de aplicación del modelo convencional de conservación solamente se ha atendido la parte que se presenta en la fila inferior del esquema. Es decir, que la evaluación ha sido tímidamente adaptativa. Es claro que las políticas podrán seguir sufriendo cambios, pero el asunto es si esto será jalonado por lo hechos, o podrán ser proactivamente transformadas para anticipar los cambios generalizados y pronunciados en los sistemas ecológicos y sociales; en especial dirigir el cambio ecosistémico en las áreas protegidas hacia estados deseados por la sociedad. G RANDES TEMAS Y AGENDA PARA LA POLÍTICA DE CONSERVACIÓN Para cada uno de los grandes temas de gestión de áreas protegidas identificados se presentan elementos de política divididos en dos grupos: una agenda llamada de adaptación que incluye complementos y cambios dentro del actual modelo de conservación(en sus aspectos de prácticas y políticas); y una agenda de transformación con cambios y adiciones que apuntan hacia la creación de un nuevo modelo técnicojurídico de conservación(en sus aspectos de principios y políticas). T EMA 1: E LEVAR LA GESTIÓN DE LOS PARQUES NACIONALES Elementos para una agenda de adaptación • Realizar un nuevo cálculo de las necesidades del S PNN considerando costos fijos de administración, ajustando el nivel salarial de los servidores públicos y la superficie actual del S PNN (tomar como referencia el nivel de inversión por hectárea de 1997). • Cuantificar las necesidades de conservación efectiva del S PNN incluyendo costos de control y vigilancia, uso público, investigación, manejo de biodiversidad y gestión el conflicto socioambiental. Definir costos de acuerdo con una tipología de escenarios socioambientales de las áreas protegidas. F IGURA 1. E SQUEMA DE EVALUACIÓN INTEGRAL DEL MODELO DE CONSERVACIÓN F ORO N ACIONAL A MBIENTAL 6

• Proponer reformas legales para corregir la falta crónica de fondos en el S PNN . • Completar la política social para la conservación con principios y acciones para todos los actores, en especial aquellos que detentan los mayores costos de la conservación. • Desconcentrar la administración central mediante el fortalecimiento de las Unidades Territoriales de la Unidad de Parques Nacionales. • Capacitar a los funcionarios en la conservación de escenarios de cambio ecosistémico y en gestión social de la conservación(conflicto socioambiental y desarrollo regional). Reforzar y mejorar el nivel del servicio de control y vigilancia. • Realizar, mediante los arreglos interinstitucionales pertinentes(Instituto Geográfico e Incoder), un censo de pobladores dentro de las áreas y un catastro. • Priorizar las áreas criticas por ocupación humana y transformación de los ecosistemas (en relación con cambios ecológicos irreversibles). Elementos para una agenda de transformación • Ajustar los planes de manejo definidos para situaciones constantes(clima o contexto político), mediante una lectura de procesos, y priorizar la acción sobre el cambio irreversible de ecosistemas y la pérdida de biodiversidad. • Diferenciar el manejo incluyendo todos los grupos sociales, tal como se viene haciendo en el régimen especial de manejo con comunidades indígenas. • Estudiar la creación de una base jurídica adecuada para extender el régimen especial de manejo hacia comunidades arraigadas. • Definir las opciones de política para el tratamiento de la ocupación humana en el S PNN (ver más adelante). T EMA 2: Á REAS PROTEGIDAS , COMPLEJOS DE ÁREAS PROTEGIDAS Y ESTRUCTURA ECOLÓGICA DEL TERRITORIO Elementos para una agenda de adaptación • Desarrollar las capacidades de la Unidad de Parques para las funciones relacionadas con promoción y coordinación del Sinap. • Definir y acordar una estructura operativa funcional para el Sinap. • Definir una agenda compartida entre la Unidad de Parques y las CAR para el ordenamiento de las zonas de amortiguación de las áreas del S PNN . • Integrar la gestión de zonas de amortiguación en lo conceptual, metodológico y programático, con la ordenación de cuencas hidrográficas, y la planificación territorial municipal(POT y EOT). • Reglamentar la gestión de ecosistemas compartidos por varias autoridades ambientales, para el manejo de complejos de ecosistemas y áreas protegidas(los subsistemas territoriales del Sinap). • Homologar las denominaciones de áreas protegidas en categorías de manejo y definir un sistema de categorías para los municipios y las CAR; y hacerlo trans-activamente en un plazo mayor para los sectores comunitarios y privados. • Incluir la gestión territorial de la biodiversidad en un estatuto de uso del suelo, y derivar de ello directrices nacionales para los Planes y Esquemas de Ordenamiento Territorial y los demás procesos de ordenación. • Modificar las transferencias de la Nación hacia los municipios para generar una compensación de acuerdo con el manejo de áreas de conservación. • Incorporar en el agro, y en los C ompletar la política social para la conservación con principios y acciones para todos los actores, en especial aquellos que detentan los mayores costos de la conservación. gremios de la producción, el concepto de manejo de la biodiversidad en paisajes rurales (según ha sido desarrollado por el Instituto Humboldt), a través de incentivos y orientación técnica. Elementos para una agenda de transformación • En conjunto con el Ideam, el Instituto Humboldt y otros institutos de investigación, definir un programa de planificación de una estructura ecológica adaptativa ante el cambio climático, con énfasis en los ecosistemas(naturales, seminaturales y transformados) más expuestos y vulnerables. • Promover la adopción de un estatuto de uso del suelo del país, que incluya la progresiva corrección del uso de la tierra, para aumentar la resistencia y resiliencia de los ecosistemas ante el cambio climático. • Revisar el Sinap, con sus subsistemas territoriales, en relación con los procesos de cambio, de manera que prevea las correcciones necesarias. En especial, definir las áreas críticas del país para prevención de desastres y mantenimiento o restauración de la conectividad biológica S ISTEMAS DE Á REAS N ATURALES P ROTEGIDAS DE C OLOMBIA 7

T EMA 3: C ARÁCTER SISTÉMICO DE LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DE LA CONSERVACIÓN Elementos para una agenda de adaptación • Corregir el sistema de compensaciones, de manera que supere limitaciones de las CAR en cuyo territorio hay áreas prioritarias de conservación. • Crear o consolidar la capacidad de gestión de áreas protegiD esarrollar instrumentos jurídicos para gestionar la presencia humana prolongada en las áreas del S PNN , sea ésta de carácter permanente o transitoria, como forma das en las Corporaciones de Desarrollo Sostenible. • Integrar de manera estructural(y no sólo a través de la consultoría) a las instituciones de investigación en los procesos de planificación y gestión de la conservación de áreas protegidas. Elementos para una agenda de transformación para disminuir la tensión exacerbada por las políticas de conservación y preadaptar el sistema para la resolución pacifica de conflictos. • Desarrollar esquemas de cogestión o de delegación de gestión de áreas protegidas entre autoridades ambientales y actores privados, de acuerdo con sus capacidades y competencias, para asegurar la gestión mínima necesaria del Sinap incluyendo las áreas que era necesario adicionar para hacerlo más resistente al cambio ecosistémico generalizado. T EMA 4: R ECONOCIMIENTO , MANEJO Y PREVENCIÓN DEL CONFLICTO SOCIOAMBIENTAL Elementos para una agenda de adaptación F ORO N ACIONAL A MBIENTAL 8 • Hacer una tipología del conflicto socioambiental en las áreas protegidas, e incluir indicadores de su gestión. • Complementar el enfoque de efectividad del manejo con elementos que permitan mejorar la legitimidad del manejo. • Capacitar a funcionarios en aspectos relacionados con la gestión del conflicto socioambiental de la conservación. • Desarrollar una agenda de equidad social que se integre en la planificación del manejo de las áreas protegidas. • Integrar las áreas protegidas en las agendas de prevención y manejo del conflicto armado y construcción de escenarios de paz. Elementos para una agenda de transformación • Hacer un balance costo-beneficio frente a la conservación, de las opciones en relación con la ocupación humana y las categorías de manejo de las áreas protegidas del S PNN . Proponer una recategorización allí donde los procesos de transformación hayan producido algún cambio irreversible, o donde el manejo bajo otra categoría genere más conservación efectiva 46 . • Desarrollar instrumentos jurídicos para gestionar la presencia humana prolongada en las áreas del S PNN , sea ésta de carácter permanente o transitoria 47 , como forma para disminuir la tensión exacerbada por las políticas de conservación y preadaptar el sistema para la resolución pacifica de conflictos. T EMA 5: M ULTIPLICAR LAS ALIANZAS Elementos para una agenda de adaptación • Promover categorías de manejo para ecosistemas naturales o seminaturales bajo presión, favoreciendo la conservación a través del uso sostenible de recursos biológicos y provisión durable de servicios ecosistémicos. En especial en áreas de uso forestal, de recursos no maderables y fauna, recreación, etcétera. • Crear y aplicar incentivos a la conservación en tierras privadas(personas naturales y jurídicas, empresas) y comunitarias. • Promover el concepto de“infraestructura ecológica o verde” en la planificación de paisajes rurales y urbanos. • Proponer la co-gestión con actores privados en áreas protegidas públicas en aspectos de manejo de visitantes, educación, investigación y gestión social. • Construir agendas compartidas en territorios comunitarios con base en la generación de objetivos de conservación formulados en una perspectiva intercultural. • Discutir con la cooperación internacional una agenda de conservación de áreas protegidas y biodiversidad que afiance la complementariedad entre actores e instituciones, y consolide la capacidad nacional. Elementos para una agenda de transformación • Promover la creación y gestión de áreas protegidas nuevas a través de sectores como urbanismo, infraestructura, energía, turismo, industria forestal, agroindustria, etcétera, y generar incentivos para su aplicación. • Promover la integración entre los mecanismos de mitigación y adaptación al Cambio Climático y el Convenio de Diversidad Biológica.

T EMA 6: A UMENTAR EL CONOCIMIENTO PERTINENTE PARA EL MANEJO Elementos para una agenda de adaptación • En conjunto con el Instituto Humboldt y otras entidades de investigación, crear un programa de monitoreo de biodiversidad en las áreas protegidas, con indicadores multiescala seleccionados según su sensibilidad a los procesos climáticos(por ejemplo especies con rangos estrechos de condiciones ambientales y especies introducidas). • Promover la investigación interdisciplinaria en las áreas protegidas, en especial en temas emergentes como historia ambiental, conflicto socioambiental, valoración cultural, derechos humanos, derechos de propiedad y conservación, etcétera. • Afianzar el diálogo de saberes en las áreas del Sinap según su diversidad cultural. • Integrar la investigación en las estrategias de financiación del Sinap. • Realizar una valoración del patrimonio, con el enfoque de costo de reposición por pérdida de bienes ambientales • Realizar un diagnóstico socioambiental de las áreas del S PNN , como base objetiva para la planificación diferenciada del manejo. • Implementar estaciones de monitoreo biofísico y socioambiental en áreas priorizadas del Sinap, con base en acuerdos de largo plazo con instituciones de investigación. • Generar un sistema de monitoreo integral de los modelos de conservación, e implementarlo con base en los arreglos institucionales del Sina. Elementos para una agenda de transformación • Realizar estudios sobre la dinámica de transformación de los ecosistemas con desarrollo de modelos de patrones de cambio no planificado, como base para diseñar una respuesta ante la pérdida de biodiversidad. • Integrar el monitoreo de ecosistemas de las áreas protegidas a los protocolos de seguimiento del cambio climático global en Colombia. • Formular un plan de investigación para conocer los efectos de los procesos climáticos y antrópicos sobre la biodiversidad de los páramos, ecosistemas secos y sistemas ecológicos de aguas continentales. • Mejorar el conocimiento del uso y valoración de la base natural en comunidades rurales en áreas protegidas, o zonas de influencia de las mismas, con énfasis en temas que han sido “invisibilizados”(caza, uso del fuego como herramienta de manejo, gestión local de recursos, derecho propio, etcétera). T EMA 7: C ONCIENCIA PÚBLICA Y RESPONSABILIDAD AMBIENTAL CIUDADANA Temas para una agenda de transformación • Definir una estrategia de divulgación masiva de las áreas protegidas del país, con población objetivo en centros educativos, municipalidades, organizaciones sociales, etcétera. • Integrar contenidos y materiales sobre gestión de áreas proP romover la investigación interdisciplinaria en las áreas protegidas, tegidas en el currículo y en la en especial en temas capacitacion a docentes. • Organizar exposiciones itinerantes sobre temas relacionados con áreas protegidas. • Desarrollar políticas para visitantes, programas e infraestructura de apoyo en las áreas protegidas del país. emergentes como historia ambiental, conflicto socioambiental, valoración cultural, derechos humanos, derechos de propiedad y conservación, etcétera. Elementos para una agenda de transformación • Integrar el tema de áreas protegidas, y biodiversidad, en el discurso oficial sobre corresponsabilidad internacional frente al consumo de drogas y tráfico de insumos y armas. • Integrar el tema de áreas protegidas en los escenarios de negociación de comercio e integración regional. R EFERENCIAS Andrade, G. I. 2005a. Ecología de Ecosistemas Tropicales y gestión de áreas protegidas bajo ocupación humana. En pp. 13-63. Bases técnicas y legales de la política de participación social en la conservación. Unidad de Parques Nacionales y Embajada Real de los Países Bajos. Bogotá. Andrade, G. I. 2006. En áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia. Conflicto socio-ambiental prolongado e incertidumbre en la Conservación. En pp. 293304. Trilogía Incompleta. Medio Ambiente, Desarrollo y Paz. GTZ. Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogotá. Carriazo, F. A. M. Ibáñez y M. García. 2003. Valoración de los beneficios económicos provistos por el Sistema de Parques Nacionales Naturales: una aplicación del análisis de transferenS ISTEMAS DE Á REAS N ATURALES P ROTEGIDAS DE C OLOMBIA 9

F ORO N ACIONAL A MBIENTAL 10 cia de beneficios. Documento Cede 2003-26. Universidad de los Andes Bogotá. Dávalos, M. L. 2001. The San Lucas Mountain Range in Colombia: how much conservation is owed to the violence? Biodiversity and Conservation 10: 69-78. Fandiño-Lozano, M.& W. van Wyngaarden. 2005. Prioridades de conservación biológica parta Colombia. Grupo Arco, Bogotá. p. 188. Flannery. T. 2005. The Weather Makers. Atlantic Monthly Press. New York. Giraldo, J. P. 2003. Cambio en la cobertura vegetal en el bosque húmedo tropical Parque Nacional Natural Tinigua. Pérez Arbelezia 1: 9-24. Ideam. 2001. Primera comunicación nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Bogotá. Kattán, G. H. 2005. Planificando el Edén. Principios fundamentales para el diseño de sistemas regionales de áreas protegidas. En. Arango, N. (Ed.). Bases para el diseño de sistemas regionales de aras protegidas. Instituto Humboldt. P. 139. Bogotá. Kauffman, G. y P. J. Harries. 1996. Las consecuencias de la extinción en masa. Predicciones para la supervivencia y regeneración de ecosistemas antiguos y modernos. En. J. Augusti(Ed.). La lógica de las extinciones. Tusquets. Barcelona. Kellert, S. R. 1996. The Value of Life. Washington DC. Island Press. McNeely, J. K. H. Redford& A. Steward Carter. 2005. A taxonomy of support: how and why new constituencies area supporting protected areas. In. J. A McNeely(Ed.). Friends for Life. New partners in support of protected areas. IUCN. Maldonado, M. M. 2003. La discusión sobre la expansión del norte de Bogotá: una aproximación desde el Derecho. En. G. Ardila (compilador). Pp. 35-76. Territorio y Sociedad: El caso del Plan de ordenamiento Territorial de la ciudad de Bogotá. Universidad Nacional de Comba, Ministerio del Medio Ambiente y Embajada Real de los Países Bajos. Bogotá. Maldonado, M. M. 2005. ¿Son posibles las áreas protegidas alrededor de las grandes ciudades? A propósito de los Cerros Orientales de Bogotá. En. Región, ciudad y áreas protegidas. Fescol, Ecofondo, Fondo de Acción Ambiental y Cerec. Bogotá. Medina, M. M. 2005. Análisis de Efectividad de Manejo de Áreas Protegidas con Participación Social. WWF Colombia. Parques Nacionales Naturales. 5 fascículos. Cali. Ponce, E. 2005a. Estudio jurídico sobre categorías regionales de áreas protegidas. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá, Colombia. 184 p. Ponce, E.. 2005b. Consideraciones jurídicas frente a la ocupación de áreas protegidas por comunidades campesinas. En pp. 71-147. Bases técnicas y legales de la política de participación social en la conservación. Unidad de Parques Nacionales y Embajada Real de los Países Bajos. Bogotá. Ponce, E.. 2005c. Áreas protegidas en territorios colectivos de comunidades indígenas y negras. En Pp. 153-247. Bases técnicas y legales de la política de participación social en la conservación. Unidad de Parques Nacionales y Embajada Real de los Países Bajos. Bogotá. Rodríguez- Becerra, M. 2006. Fortalecimiento y Debilitamiento del Ministerio del Medio Ambiente y la Política Ambiental Colombiana 1990 – 2003. Pp. 169-182. En pp. 183-194. Trilogía Incompleta. Medio Ambiente, Desarrollo y Paz. GTZ. Ministerio del Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogotá. Romero, M., S. Sua, N. Rodríguez, G. Rudas y D. Armenteras. 2004. Sistema de Indicadores de Seguimiento de la Política de Biodiversidad en la Amazonia colombiana. Serie: Indicadores de Seguimiento y Evaluación de la Política de Biodiversidad. 57 p. Bogotá. Rudas, G. 2006. Instrumentos financieros e incentivos económicos en el Sistema Nacional Ambiental. En pp. 183-194. Trilogía Incompleta. Medio Ambiente, Desarrollo y Paz. GTZ. Ministerio del Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogotá. Stiglitz, J. 2006. Making Globalization Work. Notron. New York U.S.A. Stolton, S., M. Hockings, N. Dudley, K. MacKinnon & T. Whitten. 2003. Reporting Progress at Protected Area Sites. World Wildlife Fund& The World Bank. Tryzna, T. 2005. Urban dwellers and protected areas: new allies. In. Friends for Life. New partners in support of protected areas. IUCN. Gland. U AESPNN . Unidad Administrativa del Sistema de Parques Nacionales Naturales. 2001. Parques con la gente. Política de participación social en la conservación. U AESPNN - GTZ. Bogotá. U ICN 1980. Estrategia mundial de conservación. Gland Suiza. Van der Hammen, C. 2003. The Indigenous Resguardos of Colombia: their contribution to

conservation and sustainable forest use. Comité Holandés de la U ICN . Amsterdam. N OTAS 1 La Carta utiliza la denominación“parque natural” para referirse a las áreas del sistema de parques nacionales, y acaso para otros similares regionales o municipales. 2 En 2006 tenía unas 11.345.724 hectáreas, 9,9% del territorio continental del país. 3 Auque no inventariadas, y dependiendo del tipo, podrían sumar entre 5 y 7 millones de hectáreas adicionales(M. Irina Montenegro, comunicación personal). 4 Ponce(2005a) revisó y analizó la normatividad de las áreas protegidas regionales, privadas y locales. 5 Inspirado en la convención de Washington(1941), firmada pero no ratificada por el país, la declaración del embalse El Muña en 1943 como“zona vedada para la caza y la pesca” puede considerarse como la primer área protegida. 6 Ver síntesis de las bases ideológicas de este tipo de área protegida en Maldonado(2005). 7 Las denominaciones parque nacional natural, santuario de fauna y flora, reserva natural y vía parque en principio corresponden con la categoría II(“parque nacional”) de la Unión Mundial de Conservación(U ICN 1980), con excepción en las zonas que se traslapan con territorios de comunidades indígenas (ver adelante). 8 Categorías V y VI de la U ICN , con algunas figuras equivalentes en la ley colombiana. 9 Decreto 216 de 2003. 10 Ver revisión general para los ecosistemas de Colombia en Andrade(2005a). 11 Decreto Ley 2811 de 1974 y Decreto 622 de 1977. 12 Las áreas protegidas históricamente rara vez han sido producto de consensos y usualmente evolucionan hasta contar con apoyo, bajo la condición de que se resuelva el conflicto original(ver Andrade 2006). 13 El hecho de buscar contar con áreas protegidas“sin gente” no justifica que la política de conservación estricta haya permanecido tanto tiempo despojada de sus dimensiones sociales. 14 En principio se trata de los pobladores que viven en las“zonas de amortiguación”, aunque éstas no han sido delimitadas y su influencia se extiende frecuentemente hacia el interior de las áreas protegidas. 15 El conflicto surge de la interpretación de la figura del parque nacional como una limitación no sólo del uso, sino de la autonomía en los resguardos y territorios indígenas(Van der Hammen, C. 2003:36). 16 En el marco de la política actual de conservación, Ponce(2005b:77-78 y 83-64) señala que corresponde al Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a través de la Unidad de Parques(Decreto Ley 216 de 2003) y al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural(Incoder)(Ley 160 de 1994), las adquisiciones, expropiaciones y reubicaciones; en principio como opción de gestión, aunque la jurisprudencia indica que por la severa limitación de dominio es algo imperativo. 17 Hecho reconocido en los planes de manejo de las áreas del S PNN . 18 La llamada“privatización” de los parques, término no empleado para reconocer el estado de propiedad privada de la tierra en los parques, sino para referirse inexactamente a la cogestión entre el Estado y los actores privados para la prestación de servicios de visita en algunas áreas. 19 Si bien se habló de una ganancia, por la integración de los nuevos temas en torno al concepto de hábitat, la decisión vino acompaña, entre otras cosas, del debilitamiento de la Dirección de Ecosistemas que cumplía un papel fundamental en temas de conservación de biodiversidad(Ver Rodríguez- Becerra 2006). 20 La denominación“parque nacional” además se usa como genérico de área protegida de diversos tipos. 21 Desarrollados bajo el genérico de Sistemas Regionales de Áreas Protegidas(Sirap). 22 Esto a pesar de que muchas áreas protegidas regionales y locales carecen de objetivos de conservación técnicamente definidos, y de esquemas de manejo adecuados. 23 No hay un inventario ni una adecuada categorización del conjunto de áreas protegidas en las instancias de gestión regional, local y privada. El dato se basa en una recopilación preliminar de M. Irina Montenegro. 24 Algunos ejemplos son los parques Guácharos, Tayrona, Puracé, Chingaza, o en algunos sectores críticos de Amacayacu, Katíos o Iguaque. 25 Una parte no definida de este porcentaje son áreas ya transformadas en el momento de declaración. 26 El reconocimiento de la dimension urbana de las áreas protegidas ha sido tardío. En el V Congreso Mundial de Parques y Áreas Protegidas(Durban 2003) se desarrolló un simposio sobre este tema(ver además Tryzna 2005). 27 Maldonado(2005:181) ilustra el modelo de conservación de áreas protegidas como producto de las sociedades urbanas de Occidente. 28 Las más notorias son los PNN de Tayrona y Salamanca, además del Santuario de Iguaque, entre otros. 29 Carriazo et al.(2003) estimaron mediante un análisis de transferencia de beneficios, que los servicios ambientales del S PNN ascendían en ese momento a 32 mil millones de pesos mensuales por consumo doméstico de agua, entre 2,3 y 6,9 mil millones anuales por“ecoturismo”(incluidas varias formas de uso público), además de gran potencial por hectárea como sumideros de carbono. 30 El Instituto Humboldt propone la“densidad de población en las distintas áreas de interés en el territorio bajo su influencia directa” como un indicador de presión demográfica sobre los ecosistemas(Romero et al. 2004). S ISTEMAS DE Á REAS N ATURALES P ROTEGIDAS DE C OLOMBIA 11

31 No previstos por la ley al interior del S PNN . 32 El concepto de biodiversidad es poco entendido por el público en general(Kellert 1996); y su socialización ha sido problemática en algunos contextos, mientras hay amplios sectores que respaldan las áreas protegidas con base otros valores(espirituales, culturales, estéticos o utilitarios). 33 Termino usado para los grupos sociales de origen urbano que adquieren predios o promueven procesos de reconversión de sistemas de producción rural y de conservación. 34 En el sentido que propone Stiglitz(2006). 35 La construcción de política pública de conservación desde los tribunales se manifiesta notoriamente en la jurisprudencia generada a raíz de los conflictos socioambientales entre las comunidades, ONG y la administración Peñalosa en los humedales de Bogotá. 36 Maldonado(2003) analiza, a propósito de“las áreas protegidas del norte de Bogota( sensu POT)”, lo que podría llamarse una cultura jurídica preservacionista; que además tiende a desconocer la evolución del concepto de área protegida y las categorías de manejo de la U ICN (1980). 37 Ver Dávalos(2001). 38 Ver Kauffman y Harries(1996). 39 Los páramos son algunos de los ecosistemas más expuestos y con mayor vulnerabilidad ante el cambio climático(ver Ideam 2001). 40 Ver por ejemplo la revisión global del cambio generalizado que presenta Flannery(2005). 41 Más que atención a objetos de conservación estáticos, los objetivos de conservación deberán incorporar el manejo de la resiliencia, es decir procurar que los ecosistemas estén mejor conformados para resistir nuevos disturbios y mantener estados favorables para la conservación de la biodiversidad. 42 En efecto, Flannery(2005) hace notar que 1986 fue el año en el cual los humanos alcanzamos la capacidad de carga promedio del planeta. 43 Un indicador del nuevo escenario generalizado sería la convergencia entre el lenguaje de la conservación y el de la previsión y manejo del riesgo de catástrofes. 44 Evidentemente los nuevos modelos no significan el reemplazo total de todo lo anterior sino su integración constructiva. 45 También llamado el“progreso en los sitios”(Stolton et al. 2003), que en Colombia ha incluido indicadores referentes a la participación social (Medina 2005). 46 Debe quedar claro aquí que no se propone la abolición de las áreas protegidas“sin gente” sino hacer notar que, de una parte, no siempre es necesaria la exclusión total de la humanidad para los mismos objetivos de conservación(ver Andrade 2005a), y de otra, que cuando la exclusión es esencial y se debe reconocer que sólo será sostenible cuando sea tomada o ratificada en instancias validadas por la sociedad. Esto se propone en la plena conciencia de que el escenario jurídico actual del S PNN no hace viable esta opción. 47 Andrade(2005b) y Ponce(2005a y b) exploran desde lo técnico y jurídico la posibilidad de regímenes de transición en las áreas del sistema de parques nacionales bajo ocupación humana, como una forma para romper el círculo vicioso de intangibilidadocupación humana-inacción-ilegitimidad. F ORO N ACIONAL A MBIENTAL 12 E L PRESENTE DOCUMENTO FUE ELABORADO POR G ERMÁN I. A NDRADE DE LA F UNDACIÓN H UMEDALES Y LA C OMISIÓN DE Á REAS P ROTEGIDAS DE LA U NIÓN M UNDIAL DE C ONSERVACIÓN (U ICN ). E L ESTUDIO DEL EFECTO DE C AMBIO C LIMÁTICO SOBRE LA ÁREAS PROTEGIDAS CONTÓ CON EL APOYO DE LA F UNDACIÓN A LCOA , PROGRAMA DE CONSERVACIÓN Y DESARROLLO SOSTENIBLE . E L F ORO N ACIONAL A MBIENTAL ES UNA ALIANZA ENTRE E COFONDO , LA F UNDACIÓN A LEJAN DRO Á NGEL E SCOBAR , LA F RIEDRICH E BERT S TIFTUNG EN C OLOMBIA -F ESCOL , LA F UNDACIÓN N ATURA , GTZ-P ROGRAMA A MBIENTAL , T ROPENBOS I NTERNACIONAL C OLOMBIA , LA WWF C OLOMBIA Y LA F ACULTAD DE A DMINISTRACIÓN DE LA U NIVERSIDAD DE LOS A NDES , QUE INICIÓ SUS ACTIVIDADES EN 1997, COMO UNA INSTANCIA DE CARÁCTER PERMANENTE . E L F ORO ES UN ESPACIO PARA LA REFLEXIÓN QUE BUSCA LA INTEGRACIÓN DE LA DIMENSIÓN AMBIENTAL A LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO EN C OLOMBIA . C ONSEJO D IRECTIVO : C AMILA B OTERO , M ARTHA C ÁRDENAS , F RANCISCO C ANAL , R AFAEL C OLMENARES , E LSA M ATILDE E SCOBAR , X IMENA B ARRERA , C ARLOS R ODRÍGUEZ , M ANUEL R ODRÍGUEZ B ECERRA ( PRESIDENTE ). L AS IDEAS EXPRESADAS EN ESTE D OCUMENTO NO COMPROMETEN A LAS INSTITUCIONES QUE HACEN PARTE DE ESTE PROYECTO .