Juli 2009 direkt Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik Soziale Polarisierung in Deutschland – ein Mythos? Claus Schäfer 1 Auf einen Blick Die soziale Polarisierung in Deutschland ist leider kein Mythos, wie wirtschaftsnahe Kreise gern behaupten. Doch diese Beschönigungen beruhen auf verzerrten und veralteten Daten. Tatsächlich hat sich die Einkommens- und Vermögensverteilung in den letzten zehn Jahren massiv verschlechtert. Die sozialstaatlichen Systeme können diese Entwicklung nicht ausgleichen und beabsichtigen es oft auch nicht, da sie – z.B. bei der Rentenversicherung – dem Statuserhalt dienen. Viele sozial- und steuerpolitische Reformen haben die Ungleichheit sogar noch verstärkt. Das arbeitgebernahe Institut der deutschen Wirtschaft(IW) hat zuletzt mehrfach in Publikationen dem Sozialstaat eine überraschend gute Note ausgestellt, z.B.:„Einkommensverteilung – der Sozialstaat gleicht aus. Der Sozialstaat in Deutschland verhindert eine wachsende Kluft zwischen Arm und Reich“, so Titel und Einleitungssatz einer Pressemitteilung des IW von 2008 2 . Oder:„Umverteilung – der soziale Ausgleich klappt… Eine Studie des IW zeigt, dass die Gesellschaft den am schlechtesten Gestellten kräftig unter die Arme greift – und dass es vor allem die Gutverdiener sind, die die soziale Sicherung stemmen“, so Überschrift und Vorspann einer IW Veröffentlichung von 2009 3 . Soziale Ungleichheit – Illusion oder bittere Wirklichkeit? Diese Aussagen stehen in heftigem Kontrast zu vielen anderen. So hat die soziale Kluft laut letztem Armuts- und Reichtumsbericht 4 im Rückblick weiter zugenommen. Das jährlich erhobene Sozio-ökonomische Panel(SOEP) belegt einen kontinuierlichen Anstieg der Einkommens-Armutsquote von 1998 bis 2005. Selbst der Aufschwung nach 2005 hat die gewachsene Einkommensungleichheit so gut wie nicht gemindert 5 . Wie stark die soziale Polarisierung in WISO direkt Juli 2009 Friedrich-Ebert-Stiftung Deutschland inzwischen ausfällt, lässt sich am besten aus der Vermögensverteilung als Resultat der ungleichen, besser: ungleicheren Einkommensverteilung ableiten. Danach konnten im Zeitverlauf immer weniger private Haushalte wegen niedrigen Einkommens Ersparnisse abzweigen, während wenige andere wegen starker Einkommenszuwächse immer mehr Vermögensbildung betreiben konnten. Laut einer DIW-Studie auf Basis des SOEP von 2007, die von der HansBöckler-Stiftung gefördert wurde 6 , besaß zuletzt über die Hälfte der Bevölkerung keinerlei Vermögen(darunter 10% nur Schulden); dagegen konzentrierten 30% der Bevölkerung über 90% des gesamten Netto-Privatvermögens auf sich(darunter die 10 reichsten Prozent sogar über 60 Prozentpunkte davon). Diese Entwicklungen gehen auf immer ungleichere Markteinkommen zurück − und auf eine nachlassende Umverteilungswirkung des Staates, wie eine weitere DIW-Untersuchung belegt. Danach ﬁel z. B. der Anteil der einkommensbezogenen„Mittelschicht“ an der Gesamtbevölkerung auf der Ebene der Nettoeinkommen von 1991 bis 2006 immerhin von 62,6 auf 53,9%, auf der Ebene der Markteinkommen im selben Zeitraum aber sogar von 44,0% auf 26,9% 7 . Nach einer Studie der OECD 8 hat die Ungleichheit der Einkommen in Deutschland seit Jahren besonders schnell zugenommen. Der Hintergrund für diese Entwicklung ist: Viele Geldleistungen für Einkommensschwache wurden in der Vergangenheit gekürzt oder nicht an Wirtschaftswachstum und Preissteigerung angepasst. Dagegen wurden Steuerlasten von Einkommensstarken massiv gesenkt. Z. B. beschert die tariﬂiche Gesamtwirkung der 1998 begonnenen Einkommensteuerreform ab 2005 dem Durchschnittsverdiener pro Jahr eine Steuerentlastung von 1.340 Euro, dem Spitzenverdiener aber von 104.000 Euro – die dieser seitdem Jahr für Jahr als„staatliche Vermögensbildungsprämie“ seinem schon großen Vermögensbestand hinzufügen kann. Gleichzeitig aber verharren gerade für Niedriglöhner die Belastungen aus Lohnsteuern und vor allem Sozialabgaben auch im internationalen Vergleich auf einem besonders hohen Niveau, so wiederum jüngst die OECD 9 . Auch bei Berücksichtigung der Verteilung„unentgeltlicher“ öffentlicher Leistungen – im Wesentlichen über die staatliche Infrastruktur – kommen Beobachter zu großen Gerechtigkeitslücken in Deutschland, insbesondere durch ungleiche Bildungschancen. Fragwürdige Daten und Methoden bei der Einkommensanalyse Sollten sich alle diese eben zitierten Stellen im Gegensatz zum IW irren? Dieser Frage sollen die folgenden Argumente nachgehen – und sie letztlich verneinen. Zunächst engt das IW die Verteilungsanalyse auf die monetären Einkommen ein, für die es als empirische Basis die letzte Einkommens- und Verbrauchsstichprobe(EVS) von 2003 wählt. Aber mit dem Jahr 2003 kann man wichtige Umverteilungsentwicklungen danach nicht mehr einfangen: So nicht die komplette Einkommenssteuerreform, Hartz IV ab 2005, die Ausweitung des Niedriglohnsektors, die Mehrwertsteuererhöhung 2007, den Aufschwung mit seinem einseitigen Einkommenswachstum zugunsten von Unternehmen und Einkommensstarken, die diese erneut entlastenden Reformen bei Unternehmenssteuern 2008 und Abgeltungsteuer 2009. Schließlich hat die EVS selbst im Vergleich zum SOEP etliche Deﬁzite 10 . So erfasst sie nicht ausreichend die überproportional von Armut und Niedrigeinkommen Betroffenen: Personen mit Migrationshintergrund, Kinder unter fünf Jahre, jüngere Erwachsene zwischen 25 bis unter 40 Jahre – darunter viele Alleinerziehende – sowie Personen ab 80 Jahre. Vermutlich vorwiegend deshalb ist die mit der EVS 2003, genauer: mit einer 98%igen Unterstichprobe der EVS ermittelte Armutsquote für Deutschland nach EUStandard mit 13,1% deutlich geringer als mit dem SOEP für 2003(15,5%) 11 . Diese Probleme nicht repräsentativer Abbildung der Bevölkerungsstruktur in der EVS erhöhen sich, wenn man wie das IW für seine Untersuchung eine Unterstichprobe der EVS von 80% für 2003 wählt, also 20% der zu untersuchenden Bevölkerung und ihre Einkommensverhältnisse von vorn herein ausblendet. 2 Wirtschafts- und Sozialpolitik WISO direkt Juli 2009 Daneben gibt es Einwände gegen das methoNoch problematischer als zur„Leistungsdische Vorgehen des IW auf der EVS-Basis, zumal seite“ der öffentlichen Umverteilung argumenes im Einzelnen nicht immer vom IW transparent tiert das IW zur Aufbringungs- oder Finanziegemacht wird. So kann man aus der Gegenrungsseite durch Sozialversicherungsbeiträge und überstellung von Markteinkommen einerseits Einkommens- bzw. Lohnsteuer. Wie oben schon (die viele Haushalte gar nicht erst haben) und gesagt: Die Belastungen durch Sozialversicheletztlich verfügbaren Einkommen aller privaten rungsbeiträge von Selbstständigen sind beim IW Haushalte andererseits nicht ohne weiteres auf überhöht. Trotzdem erwartet man für die hohen die zwischen den beiden Ebenen liegenden Umund höchsten individuellen Einkommen eine reverteilungsprozesse schließen, die verschiedene gressive Beitragsbelastung, weil Sozialversichestaatliche wie private Aktivitäten umfassen. Will rungsbeiträge nur bis zur Beitragsbemessungsman den Einﬂuss nur der sozialstaatlichen Aktigrenze gezahlt werden. Und für die Belastung mit vitäten darstellen, darf man aber nicht wie das Einkommenssteuer(Lohnsteuer) erwartet man IW z. B. für die Selbstständigen ﬁktive Beiträge ab dem Spitzensteuersatz bzw. wegen der darauf auf„sozialstaatlichem Niveau“ in die Rechnunfolgenden steuerlichen Proportionalzone ebengen einbauen oder vergleichbare Beiträge zu falls einen unterproportionalen Belastungsverberufsständischen Versorgungswerken berücklauf. Das rechnet das IW auch aus, geht aber auf sichtigen. Denn dann verfehlt man das selbst gedie individuelle Belastungs- oder Entlastungssisteckte Ziel − und verfälscht auch das Ergebnis, tuation gar nicht weiter ein. Vielmehr suggeriert weil z. B. angesichts des überproportional hohen das IW in beiden Fällen eine überproportional durchschnittlichen Selbstständigeneinkommens steigende Belastung der„einkommensstarken“ für sie auch besonders hohe(ﬁktive oder quasi) Haushalte. Sozialversicherungsbeiträge einschließlich eines Mit dem Wechsel des Bezugsrahmens betont „Arbeitgeberbeitrags“ unterstellt werden. das IW den Anteil der jeweiligen Haushalte am Aufkommen von Sozialversicherungsbeiträgen Die überschätzten Lasten der Gutverdiener und Einkommenssteuer. Dieser Anteil wächst laut IW mit steigendem Haushaltseinkommen Aber selbst die sozialstaatlichen Aktivitäten haüberproportional, weil in hohen Einkommensben nicht immer umverteilenden Charakter. Das regionen die durchschnittliche Anzahl von beigilt vor allem für öffentliche„Leistungen“, die trags- und steuerzahlenden Erwerbspersonen im auf dem Äquivalenzprinzip beruhen, wonach Haushalt – von Partnern und Kindern des Haussich die Zahlungen an Personen nach vorangehaltsvorstands – deutlich zunimmt(und weil – so gangenen Beiträgen derselben Personen richten. darf man vermuten – auch der rechnerische EinAm ausgeprägtesten ist dieses Prinzip in der geﬂuss der überhöhten Sozialversicherungsbeiträge setzlichen Rentenversicherung(abgesehen von in diesen Haushalten steigt). Durch diesen Pereher marginalen Umverteilungsaspekten wie spektivenwechsel„verwandelt“ das IW Gerechrentenerhöhenden Kindererziehungszeiten bei tigkeitsdeﬁzite bei Sozialversicherungsbeiträgen Frauen u.ä.). Renten sorgen rechnerisch aber zu und Einkommenssteuer in„Solidaritätsüberschüseinem erheblichen Anteil dafür, dass hohe Quose“; die„Starken“ helfen den„Schwachen“. Also ten von Armut oder prekären Einkommen, die braucht das IW an dieser Stelle weder„lästige“ man„vor der öffentlichen Umverteilung“ wegen Fragen stellen noch beantworten, die sich mit fehlender oder niedriger Erwerbseinkommen steigendem Einkommen z. B. an steuerliche Verfeststellt,„nach der öffentlichen Umverteilung“ meidungsstrategien – legale wie illegale − knüpauf der Basis von Nettoeinkommen deutlich fen lassen, die selbst von Bundes- und Landesniedriger ausfallen. Dieser rechnerische Umverrechnungshöfen immer wieder empirisch belegt teilungseffekt geht jedoch schon gar nicht auf und kritisiert worden sind. Solche Vermeidungsdie Hilfe der„Starken“ zugunsten der„Schwachen“ strategien aber haben gerade bei Selbstständigen zurück, wie das IW nahe legt. viel mit Altersvorsorge oder generell Vermögensbildung zu tun. 3 WISO direkt Juli 2009 Friedrich-Ebert-Stiftung Aber damit nicht genug: Die Einkommensund Lohnsteuer ist nicht die einzige Steuer in Deutschland. Betrachtet man anders als das IW die ganze Steuerlastverteilung aus direkten und indirekten Steuern, kann von einem befriedigenden Beitrag der„Starken“ für die„Schwachen“ erst recht nicht(mehr) die Rede sein: Die Gewinnsteuern(veranlagte Einkommenssteuer, Steuern auf Aktien u.ä., Körperschaftssteuer, Gewerbesteuer und Zinsabschlag) tragen zum Aufkommen aller staatlichen Steuereinnahmen in den letzten Jahren nur noch rund 20% bei, 1960 (1980) waren es immerhin noch 34,7%(24,9%). Und diese Gewinnsteuern werden in der Regel nicht von Arbeitnehmern und ihren Familien gezahlt, weil deren Einkommensquelle ebenfalls in der Regel nur das Lohneinkommen ist. Dagegen machen die Steuern, die aus der Entstehung und Verwendung von Lohneinkommen stammen – also Lohnsteuer, Mehrwertsteuer, Mineralölsteuer und andere Verbrauchssteuern, die in die Preise überwälzt werden – seit Jahren rund 70% des gesamten Steueraufkommens aus, nachdem ihr Anteil 1960(1980) noch 37,5%(62,0%) betrug. Ungleichheit verursachte und verlängert die Krise Das IW beschönigt mit seinen Veröffentlichungen eine schon vor der aktuellen Finanzmarktkrise – aus sozialen wie ökonomischen Gründen – dramatisch zu nennende Verteilungsentwicklung: Dabei ist die Einsicht überfällig, dass auch die schiefe Einkommensverteilung Krisenschuld trägt, weil sie in Deutschland die Binnennachfrage lange schon behindert und jetzt die wegbrechende Exportnachfrage mangels privatem und öffentlichem Nachfragepotenzial erst recht nicht kompensieren kann. Deshalb würden sozial nötige Verteilungskorrekturen – durch eine bewusste und zielführende andere Steuer-, Abgaben-, Sozial- und Infrastrukturpolitik – auch ein willkommener und efﬁzienter Beitrag zur Krisenbewältigung sein. Ohne solche Korrekturen dauern die Konjunktur- und Gerechtigkeitskrisen noch länger. 1 Dr. Claus Schäfer ist Leiter der Abteilung Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut(WSI) in der Hans-Böckler-Stiftung, Düsseldorf. 2 IW(Institut der deutschen Wirtschaft Köln)(2008): Einkommensverteilung. Sozialstaat gleicht aus, IW-Pressemitteilung vom 17. Juni 2008, Köln. 3 IW(Institut der deutschen Wirtschaft Köln)(2009): Umverteilung. Der soziale Ausgleich klappt, Anlage zur IW-Pressemitteilung 3/2009 vom 7.1.2009, Köln. 4 BMAS(Bundesministerium für Arbeit und Soziales)(2008): Lebenslagen in Deutschland. Der dritte Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, Berlin. 5 Vgl. Frick; J. R./Grabka, M. M.(2008): Niedrigere Arbeitslosigkeit sorgt für weniger Armutsrisiko und Ungleichheit, in: Wochenbericht des DIW-Berlin 38/2008, S. 556-566 und Schäfer, C.(2008): Anhaltende Verteilungsdramatik – WSI-Verteilungsbericht 2008, in: WSI-Mitteilungen 11–12/2008, S. 587–596. 6 Frick, J. R./Grabka, M.M.(2009): Gestiegene Vermögensungleichheit in Deutschland, in: Wochenbericht des DIW-Berlin, 4/2009, S. 54-67. 7 Goebel, J./Krause, P.(2007): Gestiegene Einkommensungleichheit in Deutschland, in: Wirtschaftsdienst 12/2007, S. 824-832. 8 OECD(2008): Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD-Countries, Paris. 9 OECD(2009): Taxing Wages 2007/2008: 2008 Edition, Paris. 10 Vgl. Hauser/Becker u.a.(Hauser, R./Becker, E./Grabka, M. M./Westerheide, P.)(2007): Integrierte Analyse der Einkommens- und Vermögensverteilung. Abschlussbericht zur Studie im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales, Bonn, S. 21 ff. 11 Vgl. ebenda, S. 109. 4 Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 9205 www.fes.de/wiso ISBN: 978-3-86872-146-1