September 2009 direkt Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik Migration und Sicherheit Mechthild Baumann 1 Einleitung Auf einen Blick Wenn von Migration in einem Sicherheitskontext gesprochen wird, geht es meist entweder um die Kontrolle irregulärer Migration oder um die Verhinderung islamistischen Terrorismus’. Auf den ersten Blick erscheint der Zusammenhang von Migration und Sicherheit in beiden genannten Bereichen offensichtlich. Bei näherer Betrachtung jedoch stellt sich heraus, dass eine zu schnelle, undifferenzierte und unreflektierte Verknüpfung von Migration mit Sicherheit nicht nur sachlich unangemessen ist, sie kann auch weitreichende gesellschaftspolitische Folgen haben. Fragen der Migrationssteuerung, der Zuwanderungskontrolle und der Kriminalitäts- und Terrorismusbekämpfung werden in politischen Maßnahmen verknüpft. Migration wird auch auf EU-Ebene zunehmend unter dem Sicherheitsaspekt thematisiert. Dies führt dazu, dass Migrantinnen und Migranten verstärkt als Sicherheitsrisiko wahrgenommen werden. Es sollte in Zukunft zwischen Sicherheitspolitik einerseits und Einwanderungs- und Integrationspolitik andererseits deutlich unterschieden werden. Migration und Sicherheit in politischen Maßnahmen Durch zahlreiche politische Maßnahmen werden Migration und Sicherheit miteinander verwoben. Insbesondere der Ausbau von Grenzkontrollen und die Errichtung von Datenbanken zur Speicherung persönlicher Daten durch die EU-Mitgliedsstaaten leisten diesem Prozess Vorschub. Noch bevor die Grenzkontrollen an den Binnengrenzen der Schengen-Staaten fielen, wurden die Schengen-Außengrenzen verstärkt. 2 Um illegale Einreisen zu verhindern, wurden in den 1990er Jahren

WISO direkt September 2009 Friedrich-Ebert-Stiftung Wärmebildgeräte, CO 2 -Messgeräte, Dokumentenprüfgeräte, Gepäckprüfanlagen und TelebildanlaDiese Maßnahmen ziehen gesellschaftspolitische Folgen nach sich: Im gleichen Zuge wie gen eingesetzt. Die Technik hat sich seitdem in dieselben Instrumente gleichzeitig zur Einwandiesem Bereich stark weiterentwickelt. Momenderungskontrolle und zur Terrorismusbekämptan arbeitet die EU an der umfassenden Erhebung fung genutzt werden und wie die Abwehr irregubiometrischer Daten und entwickelt daneben lärer Einwanderung an den EU-Außengrenzen EUROSUR 3 . Hierbei handelt es sich um ein sateldurch Technik und Personal verstärkt wird, verlitengestütztes Überwachsungssystem, mit dem mischen sich auch die unterschiedlichen Zieleinmal sämtliche Mittelmeerküsten der EU lügruppen – Migranten auf der einen Seite, Strafckenlos überwacht werden sollen. Damit können täter auf der anderen. Dies bedeutet, dass durch auch die gemeinsamen Einsätze nationaler die Anwendung dieser Instrumente alle kontrolGrenzpolizeien gezielter gesteuert werden, die lierten Personen und insbesondere die Drittwahrscheinlich in die Einrichtung einer gemeinstaatsangehörigen einem impliziten Generalversamen europäischen Grenzpolizei münden werdacht unterliegen. den 4 . Die Vision einer durch europäische Polizisten perfekt gesicherten EU-Außengrenze drückt Blick in die Zukunft deutlich aus, dass die Flüchtlingsbewegungen als eine Bedrohung der europäischen inneren SiDer Trend zur Verknüpfung von Migration mit cherheit wahrgenommen werden. Sicherheit wird sich auch in Zukunft fortsetzen. Die Verknüpfung von EinwanderungskonDie Weichen dafür werden voraussichtlich im Detrolle mit der Kriminalitäts- und insbesondere zember 2009 in Stockholm gestellt. Dann werden der Terrorismusbekämpfung manifestiert sich in die EU-Mitgliedstaaten ein neues Fünfjahresproden nachfolgend geschilderten Datenbanken der gramm annehmen, das Ziele, Prioritäten und StraEU: dem Schengen-Informationssystem(SIS) sotegien für diese Bereiche benennt. Zwei zentrale wie Eurodac. Das SIS speichert die Daten von Vorarbeiten für die Gestaltung des Stockholm Straftätern, von Vermissten sowie von Personen, Programms liegen bereits vor: der Bericht der die beim Versuch, die Grenze illegal zu übersog. Zukunftsgruppe sowie Empfehlungen der queren, gefasst wurden. EURODAC erfasst die Europäischen Kommission. digitalen Fingerabdrücke derjenigen Personen, Die Zukunftsgruppe trat informell auf Eindie einen Asylantrag in der EU stellen. Eine dritte ladung des deutschen Innenministers im Jahr Datenbank, das Visa-Informationssystem(VIS), 2007 zusammen. Sie setzte sich aus den Innenbefindet sich zurzeit noch im Aufbau. Was bei ministern der damaligen Triopräsidentschaften 6 den beiden ersten Datenbanken eher untersowie einem Vertreter des zukünftigen Präsidentschwellig mitschwingt, wird im VIS klar benannt. schaftstrios zusammen. Ihr Ziel war es,„eine Dieses Einwanderungskontrollinstrument soll Debatte(...) zur Zukunft der Innenpolitik in der auch zur Terrorismusbekämpfung genutzt werEuropäischen Union anzuregen“. 7 Die Zukunftsden: Das VIS dient offiziell der„Prävention, Aufgruppe empfiehlt die Entwicklung eines„eurodeckung und Untersuchung terroristischer und päischen Modells“ der inneren Sicherheit und sonstiger schwerwiegender Straftaten“. 5 hebt die Umsetzung der Trennung zwischen geEs wird folgerichtig auch nicht mehr von wünschter legaler und unerwünschter illegaler Maßnahmen zur Einwanderungskontrolle geEinwanderung hervor. Die Grenzkontrolle soll sprochen, sondern von Anti-Terrormaßnahmen. idealerweise die Ein- und Ausreise für EU-Bürger Ihr Kernelement besteht in der Erhebung und sowie bevorzugte Drittstaatsangehörige beschleuVernetzung persönlicher und biometrischer Danigen und sicherer gestalten, gleichzeitig soll mit ten. Diese sollen sowohl im Bereich des täglichen ihr„illegale Zuwanderung, organisiertes VerbreFlugverkehrs, der Ein- und Ausreise sowie der chen und Terrorismus effizient und mit moderKriminalitätsbekämpfung, beispielsweise in Reisenen Mitteln bekämpft“ werden. Die Aufzählung pässen, erhoben werden. von irregulären Migrantinnen und Migranten in 2 einem Atemzug mit Schwerstkriminellen hebt

Wirtschafts- und Sozialpolitik WISO direkt September 2009 deutlich hervor, wie Straftäter und Flüchtlinge in Parteivorsitzenden der„National Party“, Nick den politischen Zielen gleichgeschaltet werden. Griffin, Flüchtlingsboote im Meer zu versenken 10 Im Juni 2009 legte die Europäische Kommisoder den Vorschlag des Vorsitzenden der italiesion Vorschläge für die Ausgestaltung des Stocknischen Lega-Nord, Umberto Bossi, auf Flüchtholmer Programms vor 8 . Diese ähneln in weiten linge zu schießen 11 . Teilen den Empfehlungen der Zukunftsgruppe. Islamistischer Terrorismus hingegen ist seit Die Kommission fordert die Entwicklung einer den Terroranschlägen des 11. September 2001 Strategie der inneren Sicherheit. Teil dieser Stra- ein Sicherheitsproblem für viele westliche Geselltegie ist es, die Grenzsicherung in den kommen- schaften. Doch in der Bugwelle des Anschlags den Jahren sukzessive zu elektronischen Grenzen, schwimmen auch viele gesellschaftspolitische sog.„e-borders“, auszubauen. Wie bei den her- Probleme mit. Obwohl in Deutschland schon seit kömmlichen Sicherheitsschleusen werden auch Jahrzehnten rund 3 Millionen Muslime, die an„e-borders“ Reisende in Schleusen abgeleuch- meisten davon mit Migrationshintergrund, letet; allerdings werden hier ihre biometrischen ben, entdeckten die Medien in der Folge der AnDaten erfasst und mit einem Zentralcomputer schläge den Islam gewissermaßen neu und zeichverglichen. Die Kommission fordert weiter ein neten häufig ein Bild, das einerseits den Islam europäisches Informationsmodell, in dem alle mit Fundamentalismus gleichsetzt und andererbestehenden Strukturen zusammengefasst wer- seits Fundamentalismus mit Terrorismus. So wurden. Für die Verwaltung dieses großen Systems, den auch Migration und Integration verstärkt das auch SIS II, EURODAC und VIS umfassen unter dem Aspekt der Sicherheit betrachtet. Aufwürde, ist geplant, eine eigene Agentur einzu- grund der extremen medialen Aufmerksamkeit, richten. Diese würde dann alle Daten von Tou- die für eine Zeit lang viele andere Themen an die risten und Geschäftsreisenden aus dem EU-Aus- Peripherie drängte, entstand bei vielen Menschen land, Flüchtlingen und Vermissten, aber auch von die Einschätzung, dass fanatischer Islamismus Straftätern sowie Terrorismusverdächtigen ver- eine der größten Bedrohungen unserer Zeit sei. 12 walten. Muslime nahmen diesen Stimmungsumschwung wahr, wie eine Studie des BundesinDie„Versicherheitlichung“ von nenministeriums belegt:„Auf der anderen Seite Migration beschreiben sie( die befragten Muslime, Anm. d. Autorin) eine in Reaktion auf den 11. September Migration wurde nicht immer als ein Sicherheits2001 einsetzende Stimmungslage, in der sie sich problem wahrgenommen. Erst in den 1990er ständig als Bedrohungsfaktor betrachtet, als Jahren wurden(Armuts-)Flüchtlinge in illegale potenzielle Bombenleger beäugt fühlen. Sie schilZuwanderer umetikettiert 9 . Diese sog. Versicherdern ein Klima der Kontrolle und des Verdachts, heitlichung begünstigte die Wahrnehmung von das sich auch unmittelbar in ihrem Alltag niederMigrantinnen und Migranten als ein Sicherheitsschlägt.“ 13 Dieses Klima bestätigt auch der Perioproblem und übertrug sich in der Folge auch auf dische Sicherheitsbericht des Bundesinnenmidie Art und Weise des Umgangs mit diesen Mennisteriums: Fremdenfeindliche Konflikte spiegeln schen. sich häufig„in entsprechenden Einstellungen Mit ihrer restriktiven Migrationskontrollund Meinungen in weiten Teilen der Gesellpolitik drückt die EU eine starke Ablehnung geschaft“ wider. Dieser Konsens verschaffe gewaltgenüber unerwünschten Nicht-EU-Bürgern sowie bereiten Gruppen einen„wichtigen Rückhalt“ eine ausgeprägte Abwehrhaltung gegenüber und vergrößere ihren Handlungsspielraum. 14 So fremden Einflüssen aus. Die führt zu einer Abwiesen 37,5% der über 1.000 erfassten politisch wehrhaltung in weiten Teilen der Gesellschaft. motivierten Gewalttaten im Jahr 2008 einen Im schlimmsten Fall bietet sie den Nährboden extremistischen und einen fremdenfeindlichen und die Rechtfertigung für fremdenfeindliche Hintergrund auf. 15 Eine fremdenfeindliche Gesinnungen und Ausschreitungen. Verwiesen Atmosphäre erschwert zudem die Integration von sei hier z.B. auf die Forderungen des britischen Menschen mit Migrationshintergund. 3

WISO direkt September 2009 Friedrich-Ebert-Stiftung Fazit Grundsätzlich muss festgehalten werden, dass Migration per se kein Sicherheitsproblem ist. Tatsächlich vorhandene Kriminalität, insbesondere politisch motivierte Ausländerkriminalität und Terrorismus sollen hier nicht verleugnet werden(BMI 2009: 176). Sie müssen verhindert werden. Abgesehen davon, ist eine höhere Kriminalitätsrate von Migrantinnen und Migranten nicht belegbar. 16 Wenn es um Personen mit Migrationshintergrund geht, muss zudem genau differenziert werden. Islamistische Terroristen sind nicht gleichzusetzen mit den friedlich in Deutschland lebenden Muslimen. Auch ein illegaler Grenzübertritt ist nicht vergleichbar mit Straftaten wie Diebstahl oder Körperverletzung. Was wir indes auf politischer Ebene, und insbesondere in der EU, beobachten, ist die Verschmelzung von Migrationspolitik und innerer Sicherheit sowie die symbiotische Darstellung beider Bereiche. Wie selbstverständlich werden Instrumente zur Einreisekontrolle auch zur Terrorismusbekämpfung genutzt. Die Grenzen zwischen den einzelnen Zielgruppen der Maßnahmen verwischen zusehends. Am Ende bleibt eine Vielzahl verdächtiger Personen und eine stark verbreitete Abwehrhaltung gegenüber Fremden. Wenn die EU-Staaten ihre liberal-demokratische Ordnung bewahren und offene Gesellschaften bleiben wollen, auf die sie insbesondere auf der internationalen Bühne so stolz sind, sollten sie die oben beschriebenen Tendenzen als ein Alarmsignal begreifen und die„Versicherheitlichung“ der Migration zurückfahren. Die rechtliche Basis von Kriminalitätsprävention und -bekämpfung ist das Strafrecht; die von Einwanderungskontrolle und Integrationspolitik das Zuwanderungsrecht. Nur durch eine konsequente Trennung beider Gesellschaftsbereiche können die Staaten der EU die Verbreitung eines fremdenfeindlichen Klimas verhindern und der Umsetzung ihrer Einwanderungs- und Integrationspolitiken Glaubwürdigkeit verleihen. 1 Dr. Mechthild Baumann ist Leiterin des Instituts für Migrations- und Sicherheitsstudien e.V. Berlin, www.imss-berlin.de 2 Vgl. Baumann, Mechthild: Der deutsche Fingerabdruck. Die Rolle der deutschen Bundesregierung bei der Europäisierung der Grenzpolitik, Baden-Baden, 2006 3 Europäische Kommission: Mitteilung„Prüfung der Schaffung eines Europäischen Grenzkontrollsystems(EUROSUR)“, KOM(2008) 68 endg., Brüssel, 13.2.2008 4 Europäische Kommission: Mitteilung„Bericht über die Evaluierung und künftige Entwicklung der Agentur FRONTEX“, KOM(2008) 67 endg., Brüssel, 13.2.2008 5 Europäische Kommission: Bericht über die Entwicklung des Visa-Informationssystems(VIS) im Jahr 2007, KOM(2008) 714 endg., Brüssel, 10.11.2008, S. 5 6 Bei einer Triopräsidentschaft einigen sich drei EU-Mitgliedsstaaten, die nacheinander den EU-Vorsitz führen, auf ein gemeinsames Arbeitsprogramm. 7 Informelle Hochrangige Beratende Gruppe zur Zukunft der Europäischen Innenpolitik: Freiheit, Sicherheit, Privatheit. Europäische Innenpolitik in einer offenen Welt, 2008, S. 3 8 Europäische Kommission: Mitteilung„Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts im Dienste der Bürger“, KOM,(2009) 262 endg., Brüssel 10.06.2009 9 Vgl. Huysmans, Jef(2000): The European Union and the Securitization of Migration, in: Journal of Common Market Studies, December 2000 Vol. 38, Nr. 5, S. 751-777 10 BBC: Sink immigrants‘ boats – Griffin; http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/politics/8141069.stm(10.07.2009) 11 Süddeutsche:„Nach der zweiten oder dritten Warnung – bumm“; http://www.sueddeutsche.de/politik/324/360148/text/(10.07.2009) 12 Noelle, Elisabeth; Peterson, Thomas: Eine fremde, bedrohliche Welt; Allensbach-Analyse 2006 13 Brettfeld, Katrin/Wetzels, Peter: Muslime in Deutschland, hrsg. vom Bundesministerium des Innern, 2007 14 Bundesministerium des Innern, Bundesministerium der Justiz: Zweiter Periodischer Sicherheitsbericht, Berlin, S. 138 15 Bundesministerium des Innern: Verfassungsschutzbericht 2008, Berlin, 2009, S. 29 16 Bundesministerium des Innern, Bundesministerium der Justiz: Zweiter Periodischer Sicherheitsbericht, Berlin, S. 411 ff. 4 Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 9205 www.fes.de/wiso ISBN: 978-3-86872-185-0