November 2009 direkt Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik Warum Deutschland einen gesetzlichen Mindestlohn braucht Gerhard Bosch/ Thorsten Kalina/ Claudia Weinkopf 1 Auf einen Blick Deutschland ist nach wie vor eines der wenigen Länder ohne gesetzlichen Mindestlohn. Dem Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung zufolge soll dies auch in den nächsten Jahren so bleiben, obwohl die deutliche Zunahme des Niedriglohnsektors in Deutschland dafür spricht, dass hier politischer Handlungsbedarf besteht. Ein einheitlicher gesetzlicher Mindestlohn, der das Lohnspektrum nach unten hin begrenzt, wäre insbesondere wichtig für Bereiche, in denen die Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände nicht präsent oder zu schwach sind, um angemessene Löhne zu vereinbaren. Neue internationale Studien zeigen, dass selbst vergleichsweise hohe Mindestlöhne positive Effekte auf der betrieblichen Ebene und auf dem Arbeitsmarkt haben können. Niedrig- und Niedrigstlöhne auf dem Vormarsch Der Umfang der Niedriglohnbeschäftigung in Deutschland ist seit Mitte der 1990er Jahre deutlich gewachsen und liegt inzwischen deutlich über dem europäischer Nachbarländer. Sogar das hohe Niveau der USA ist fast erreicht. Während die oberen Einkommensgruppen zwischen 1995 und 2006 zumindest leichte Reallohnzuwächse zu verzeichnen hatten, sind die durchschnittlichen Stundenlöhne im unteren Einkommensquartil in diesem Zeitraum inflationsbereinigt um fast 14% gesunken. Selbst im Wirtschaftsaufschwung seit 2004 ist der Anteil der Niedriglohnbeschäftigten weiter angestiegen. Besonders bedenklich erscheint, dass der Anteil von Beschäftigten mit Niedrigstlöhnen von weniger als 50% oder sogar einem Drittel des Medians deutlich gestiegen ist. Immer mehr Menschen arbeiten in Deutschland also für Löhne, die selbst für vollzeitarbeitende Alleinstehende kaum zur Bestreitung des Lebensunterhaltes ausreichen. Wer ist besonders betroffen? Von Niedriglöhnen sind keineswegs nur„Randgruppen“ betroffen. Vielmehr stammt die große Mehrheit der Niedriglohnbeschäftigten in Deutschland WISO direkt November 2009 Friedrich-Ebert-Stiftung aus dem Kreis derjenigen mit abgeschlossener den meisten anderen europäischen Ländern an Berufsausbildung und aus den mittleren Altersallgemeinverbindliche Tarifverträge halten müsgruppen – also aus dem Kernbereich des Arbeitssen, können sie in Deutschland Tarifverträge marktes. Atypisch Beschäftigte arbeiten zwar zuunterbieten. sätzlich zu den mit ihrer Beschäftigungsform verbundenen besonderen Risiken häufig auch für Einen weiteren politischen Schub gab es durch Niedriglöhne, aber auch unter den Vollzeitbedie Agenda 2010 und die Hartz-Reformen. Die Abschäftigten erhält inzwischen fast jede/r Siebte schaffung der einkommensabhängigen Arbeitsnur einen Niedriglohn. Frauen stellen nach wie losenhilfe sowie die Deregulierung der Leiharbeit vor die große Mehrheit der Niedriglohnbeschäfund die deutliche Heraufsetzung der Verdiensttigten, aber auch Männer sind zunehmend von grenze für Minijobs seit 2003 haben die ZunahNiedriglöhnen betroffen. Die Hoffnung, dass me des Niedriglohnsektors begünstigt. Niedriglohnjobs als ein Sprungbrett in besser bezahlte Beschäftigung fungieren, erfüllt sich Mindestlöhne in Europa zunehmend seltener. Deutschland ist nach wie vor eines der wenigen Hintergründe und Ursachen EU-Mitgliedsländer ohne einen gesetzlichen Mindestlohn. 20 der 27 EU-Mitglieder haben einen geDer wichtigste Grund für die rasche Zunahme setzlichen Mindestlohn und die übrigen haben von Niedrig- und Niedrigstlöhnen ist die Anfälaufgrund verschiedener Regelungen eine deutligkeit des deutschen Tarifsystems für Außenseilich höhere Tarifbindung als Deutschland. In den terkonkurrenz. Da es kaum verbindliche LohnLändern mit einem zu Deutschland vergleichuntergrenzen gibt, ist es möglich, auch Löhne baren Entwicklungsniveau(Luxemburg, Frankunterhalb der Branchentarife zu zahlen. Bis zur reich, Irland, Niederlande, Belgien) liegen die deutschen Wiedervereinigung spielte dies allerMindestlöhne deutlich über 8€. Die süd-, mitteldings nur eine untergeordnete Rolle. Rund 80% und osteuropäischen Länder haben zwar deutlich der Unternehmen waren tarifgebunden und die niedrigere Mindestlöhne; aussagekräftiger für restlichen Unternehmen orientierten sich an internationale Vergleiche ist jedoch die relative diesen Tarifverträgen, da ansonsten ihre ArbeitsHöhe des Mindestlohns im Vergleich zum Durchkräfte abgewandert wären. Dieses Risiko verminschnittslohn des jeweiligen Landes. Im Jahr 2007 derte sich jedoch mit der hohen Arbeitslosigkeit lag der Mindestlohn in Frankreich, Irland, Malta, nach der Wiedervereinigung. Zunächst in Ostden Niederlanden, Luxemburg und der Türkei deutschland und dann auch Westdeutschland bei über 45% des Durchschnittslohns; in den anverließen viele Unternehmen die Arbeitgeberderen Ländern zwischen 32,6%(Kroatien und verbände oder traten erst gar nicht ein, um gerinRumänien) und 42%(Griechenland). Zwischen gere Löhne zahlen zu können. 2000 und 2008 sind die Mindestlöhne in allen Ländern erhöht worden. In der Diskussion über Das wachsende Lohngefälle in der Wirtschaft Mindestlöhne wird häufig übersehen, dass viele bietet zunehmend Anreize, zuvor gut bezahlte EU-Länder nicht einen, sondern zwei Typen von Tätigkeiten aus gewerkschaftlich gut organisierMindestlöhnen haben. Neben dem gesetzlichen ten Bereichen in Branchen und Betriebe mit geMindestlohn sind noch Tarifverträge mit ihrem ringeren Löhnen zu verlagern. Diese Entwicklung gesamten Lohngitter für allgemeinverbindlich ist durch politische Interventionen massiv geförerklärt worden. dert worden. Mit der Dienstleistungsfreiheit in der Europäischen Union können Arbeitskräfte Mindestlöhne und Beschäftigung nach Deutschland zu Lohnbedingungen ihres Heimatlandes entsendet werden. Noch weitreiWenngleich die Wirkungen von Mindestlöhnen chendere Auswirkungen hatten die EU-Direkauf die Beschäftigung theoretisch unbestimmt tiven zur Öffnung der Produktmärkte ehemals sind, wird häufig unterstellt, dass sie beschäftistaatlicher Dienstleistungen(z.B. im Bereich Post, gungsschädlich sind. Die meisten Schätzungen 2 Telekommunikation oder Nahverkehr). Während der Beschäftigungswirkungen eines Mindestsich neue Anbieter solcher Dienstleistungen in lohnes in Deutschland beruhen auf eher pessi- Wirtschafts- und Sozialpolitik WISO direkt November 2009 mistischen Annahmen, die sich gleichwohl beträchtlich unterscheiden. Die Spannbreite dieser Schätzungen zu den zu erwartenden Beschäftigungseffekten der Einführung eines Mindestlohnes in Deutschland liegt zwischen 141.000 und 1,22 Millionen gefährdeten Arbeitsplätzen – also um den Faktor 9 auseinander. Neuere Ergebnisse„quasi-experimenteller“ Forschungen in den USA, die vor allem im Institute for Labour and Employment in Berkeley durchgeführt wurden, sind in Deutschland bislang kaum zur Kenntnis genommen worden. Sie kommen ebenso wie die zahlreichen Studien im Auftrag der britischen Low Pay Commission zum Ergebnis, dass die Einführung oder Erhöhung von Mindestlöhnen neutrale oder sogar leicht positive Beschäftigungseffekte bei Erwachsenen hat. Negative Auswirkungen auf Teenager und Jugendliche, die in früheren Untersuchungen berechnet wurden, können in den methodisch verfeinerten Untersuchungen nicht mehr nachgewiesen werden. frühzeitige Ankündigung von Mindestlöhnen bzw. ihrer Erhöhung, ein längerer Anpassungszeitraum für Klein- und Mittelbetriebe sowie eine Verknüpfung mit Weiterbildung und Innovation ermöglichen höhere Mindestlöhne als ohne solche flankierenden Maßnahmen. Länder mit einem institutionellen Umfeld, das Weiterbildung, Modernisierung der Arbeitsorganisation und Innovation unterstützt, können sich höhere Mindestlöhne„leisten“; im Unterschied zu Ländern ohne solche positiven Rückkoppelungen. Das in Deutschland häufig verwendete Argument, die britische und US-amerikanische Forschung käme vor allem wegen des niedrigen Regulierungsniveaus der dortigen Arbeitsmärkte nicht zu negativen Beschäftigungseffekten, konnte nicht bestätigt werden. Es spricht hingegen vieles dafür, dass Mindestlöhne in deregulierten Arbeitsmärkten allein wegen unzureichender institutioneller Unterstützung niedriger sind als in Arbeitsmärkten mit pro-aktiven Regulierungen. Die neuere Forschung zeigt auch, dass nicht nur Mindestlöhne in Deutschland sehr niedrige Mindestlöhne beschäftigungsneutral sind, sondern auch die Mindestlöhne in Nach langem Ringen hatte die Große Koalition westeuropäischen Staaten, die von mehr als 8€ im Juni 2007 die Möglichkeit der Ausdehnung bis 13,80€(Dänemark) reichen, oder die living des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes(AEntG) auf wages in US-amerikanischen Städten, die in Kaufweitere Branchen und eine Modifikation des kraft gemessen bei 10€ und mehr liegen. Es ist „Gesetz über die Festsetzung von Mindestarbeitssomit nicht mehr möglich, die Forschungsergebbedingungen“ von 1952 grundsätzlich beschlosnisse wegen der geringen Höhe der untersuchten sen. Mindestlöhne als für Deutschland irrelevant zu qualifizieren. Voraussetzung für die Aufnahme in das AEntG ist, dass die Tarifbindung in der betreffenden Es ist weiterhin gut belegt, dass Mindestlöhne die Branche mindestens 50% beträgt. Bis 2007 waGeschäftsmodelle von Unternehmen nachhaltig ren nur das Bauhauptgewerbe und einige Bebeeinflussen. Sie tragen dazu bei, die im Niedrigreiche aus dem Baunebengewerbe(Dachdeckerlohnbereich oft sehr hohe Fluktuation so weit zu handwerk, Elektrohandwerk und Maler- und Laverringern, dass sich für Unternehmen Investickiererhandwerk) in das AEntG aufgenommen. tionen in Weiterbildung und auch eine AnreiIm Sommer 2007 kamen das Gebäudereinigercherung der Arbeitsinhalte wieder lohnen. Durch handwerk und Anfang 2008 BriefdienstleistunMindestlöhne kann sich die Zahl der offenen gen hinzu. Bis 31. März 2008 hatten weitere Stellen verringern, da die Betriebsbindung der Branchen die Möglichkeit, einen Antrag auf AufBeschäftigten steigt. Dies ist aber nicht Ausdruck nahme ins AEntG zu stellen. Innerhalb dieser geringerer Arbeitsmarktdynamik, sondern AusFrist gingen aus acht Branchen Anträge ein: Zeitdruck höherer Beschäftigungsqualität. arbeit, Altenpflege, Forstwirtschaft, Sicherheitsgewerbe, Industrielle textile Dienste, die AbfallEs gibt deutliche Hinweise, dass das„Wie“ der wirtschaft, öffentlich geförderte Weiterbildung Einführung von Mindestlöhnen starke Auswirsowie Bergbau-Spezialarbeiten. Obwohl der Bun3 kungen auf die Beschäftigungseffekte hat. Eine destag im Januar 2009 beschlossen hatte, sechs WISO direkt November 2009 Friedrich-Ebert-Stiftung dieser Branchen, aus denen 2008 entsprechende gemeinsame Anträge von Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften gestellt worden waren, in das AEntG aufzunehmen, war dies bis November 2009 jedoch nur für zwei Branchen(BergbauSpezialarbeiten und Industrielle textile Dienste) tatsächlich erfolgt. Um für weitere Branchen, die nicht die Voraussetzungen für die Aufnahme ins ArbeitnehmerEntsendegesetz erfüllen, die Möglichkeit zu eröffnen, Mindestentgelte festzulegen, wurde das„Gesetz über die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen“(Mindestarbeitsbedingungengesetz – MiArbG) von 1952 modernisiert. Es ist am 28. April 2009 in Kraft getreten. Der zuständige Hauptausschuss ist Mitte September 2009 konstituiert worden, hat allerdings bislang keine Beschlüsse gefasst. Die Verankerung von branchenbezogenen Mindestlöhnen bietet den Vorteil, dass die Tarifvertragsparteien spezifische Voraussetzungen und Gegebenheiten der eigenen Branche bei der Festlegung von Lohnuntergrenzen einbeziehen können. Allerdings beinhaltet eine Strategie, die allein auf branchenbezogene Mindeststandards setzt, auch eine Reihe von gravierenden Nachteilen. So ist die Einhaltung eines einheitlichen in der Bevölkerung und in den Betrieben bekannten Mindestlohnes deutlich leichter durchzusetzen als die nach Branchen und Regionen sehr unterschiedlichen Mindestlöhne. Branchenbezogene Mindestlöhne sind an die Zustimmung der Arbeitgeberverbände gebunden. Durch die zahlreichen Blockademöglichkeiten kommen Mindestlöhne nur tropfenweise. Fazit Die Ausweitung des Niedriglohnsektors in Deutschland ist zum einen die Folge der Erosion der einst stabilen Tarifstrukturen. Zum anderen wurde diese Erosion von der Politik durch Veränderungen wichtiger Stützpfeiler der Tarifstrukturen noch beschleunigt. Angesichts der krassen Auseinanderentwicklung der Löhne in den letzten Jahren stellt sich allerdings die Frage, ob die reale Entwicklung politischen Handlungsbedarf signalisiert. Offene Arbeitsmärkte und deregulierte Produktmärkte erfordern neue Wege, um das Lohngefüge zu stabilisieren und das Sozialsystem zukunftsfest zu machen. Die neuere empirische Forschung zu Mindestlöhnen in anderen Ländern zeigt, dass selbst vergleichsweise hohe Mindestlöhne positive Effekte auf der betrieblichen Ebene und auf dem Arbeitsmarkt insgesamt haben können. Beispiele aus europäischen Nachbarländern belegen überdies, dass sich gesetzliche und tarifliche Mindestlöhne nicht ausschließen, sondern gut miteinander vereinbar sind. Ein einheitlicher gesetzlicher Mindestlohn, der das Lohnspektrum nach unten hin begrenzt, wäre insbesondere wichtig für Bereiche, in denen die Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände nicht präsent oder zu schwach sind, um angemessene Löhne zu vereinbaren. Dies würde auch einen Beitrag leisten, um die in Deutschland besonders ausgeprägten Lohnunterschiede zwischen Männern und Frauen zu verringern. Ohne einen solchen Mindeststandard drohen ein Flickenteppich mit unterschiedlich hohen Mindestlöhnen für bestimmte Branchen sowie weitere Differenzierungen innerhalb dieser Branchen nach Region oder Tätigkeiten einerseits und großen weißen Zonen ohne jegliche Lohnuntergrenzen andererseits. Die politischen Durchsetzungschancen für verbindliche Lohnuntergrenzen haben sich jedoch dem Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung zufolge eher verschlechtert. Gesetzliche Mindestlöhne werden abgelehnt und auch die wenigen geltenden branchenbezogenen Mindestlohnregelungen sollen bis Oktober 2011 auf den Prüfstand gestellt werden. 1 Prof. Dr. Gerhard Bosch, Dr. Claudia Weinkopf, Thorsten Kalina, Institut Arbeit und Qualiﬁkation, Universität Duisburg-Essen. Dieses WISO direkt ist eine Zusammenfassung der für die Friedrich-Ebert-Stiftung erstellten Expertise: Mindestlöhne in Deutschland, WISO Diskurs, November 2009. 4 Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 9205 www.fes.de/wiso ISBN: 978-3-86872-230-7