Dezember 2009 direkt Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik Flächenkonkurrenz zwischen Tank und Teller Bernhard Burdick/ Frank Waskow 1 Auf einen Blick Das absehbare Ende der fossilen Rohstoffreserven und der einsetzende Klimawandel erfordern einen Paradigmenwechsel bei der Kraftstoffpolitik. Durch optimistische Szenarien und der Erwartung positiver Klimawirkungen angetrieben, setzten viele Staaten Förderprogramme für Biokraftstoffe in Gang, die einen Nachfrageboom nach Ackerflächen und Agrarrohstoffen auslösten. Anfang 2007 stiegen die Lebensmittelpreise weltweit stark an und lösten die gesellschaftliche Diskussion um Tank oder Teller aus. Mit der allmählichen Überwindung der globalen Wirtschaftskrise gewinnen diese Fragen erneut an Relevanz: Vor dem Hintergrund einer wachsenden Weltbevölkerung und des Klimawandels zeichnet sich ein allmählicher Anstieg der Rohstoff- und Agrarpreise ab. Beimischungsquoten und Förderprogramme sollten daher auf den Prüfstand. Politik und Ziele für Biokraftstoffe Mit den nationalen Biokraftstoffquoten sollen 6,5 bis 8 Mio. t. CO 2 im Jahr eingespart werden. Bis zum Jahr 2014 gilt eine Biokraftstoffquote von 5,75%, ab 2015 von 8% und bis 2020 von 10%. Hochgerechnet würde die Umsetzung dieser Quoten im Jahr 2020 eine Fläche von rund 3 Millionen Hektar beanspruchen, was etwa 25 Prozent der 11,8 Millionen Hektar deutscher Ackerflächen entspricht. Die EU-Kommission hat vorgeschlagen, bis 2020 europaweit mindestens 10% des Kraftstoffverbrauchs mit Biokraftstoffen zu decken. In der EU würden damit rechnerisch 17% der Ackerflächen für die Biokraftstoffherstellung benötigt, spätestens ab 2020 könnte der Bedarf nicht mehr allein durch eigenen Anbau, sondern müsste mit zusätzlichen Importen gedeckt werden. Mit Hilfe eines international anerkannten Zertifizierungssystems soll die soziale und ökologische Verträglichkeit des Biomasseanbaus in der EU und Drittländern gesichert werden. In die Bewertung sollen Umweltwirkungen des Anbaus, Änderungen der Landnutzung, Emissionsminderung, Wirtschaftlichkeit sowie Beschäftigung und regionale Wertschöpfung aufgenommen werden. Kernstück des Systems

WISO direkt Dezember 2009 Friedrich-Ebert-Stiftung sind international handelbare Zertifikate, ähnlich wie beim Handel mit Emissionsrechten. Es ist allerdings keine Rückverfolgung der Rohstoffe und Biokraftstoffe vorgesehen. Damit bleibt offen, wie indirekte Änderungen der Landnutzung ausgeschlossen werden können. Die Effizienz von Biokraftstoffen wird von Teilen der Wissenschaft sowie Umwelt- und Verbraucherverbänden in Frage gestellt. Ein kritisches Zeugnis wird u. a. von der Empa-Studie 2007 sowie vom Wissenschaftlichen Beirat der Bundesregierung zu Globalen Umweltveränderungen 2008 ausgestellt. Als extrem teuer bewertet die OECD die Biokraftstoffpolitik. Demnach verursacht über Biokraftstoffe eingespartes CO 2 je Tonne Kosten zwischen 600 und 1.070 Euro. Auch werden nur 30% bis 60% der CO 2 -Emissionen gegenüber Benzin und Diesel eingespart. schnittlich 12% pro Jahr gestiegen. Auch für die Entwicklungsländer wird ein steigender Fleischkonsum im Schnitt von 47 g auf 120 g je Tag prognostiziert. Diese Faktoren verstärken die Flächen- und Nutzungskonkurrenz zwischen Futterund Lebensmitteln und führen zu höheren Lebensmittelpreisen. Seit 1970 sind mehr als 30% der Landwirtschaftsflächen durch Urbanisierung, Wüstenausbreitung, Versalzung und Bodenerosion verloren gegangen. Der jährliche Verlust wird auf 0,2% der weltweiten Agrarflächen geschätzt. Wegen des Klimawandels treten Extremwetterlagen häufiger auf, was auch die weltweiten Getreidevorräte im Frühjahr 2007 auf einen Niedrigstand brachte. Missernten und geringe Lagerbestände führen zu „nervösen Märkten“, die starke Preissteigerungen verursachen. Faktoren steigender Lebensmittelpreise An den Warenterminbörsen werden seit Jahrzehnten Agrarrohstoffe mittels Termin- und FutureVon 2002 bis 2008 sind die Lebensmittelpreise fonds gehandelt. Damit können Agrarrohstoffe um durchschnittlich 140% gestiegen(Weltbankvor der Ernte verkauft werden, was zum Preisausindex). Gründe waren eine steigende Nachfrage gleich beitragen kann. Sind Rohstoffe jedoch bei geringem Angebot, Missernten, geringer Proknapp oder im Überschuss vorhanden, drängt im duktivitätszuwachs sowie steigende Energiekosverstärkten Maße spekulatives Kapital in die ten. Mit der Förderung von Biomasse und BioFonds und Terminkontrakte. Der Einfluss der kraftstoffen in den USA, Brasilien und vielen EUBörsenspekulation auf die Agrarpreise wird auf Ländern – wie auch Deutschland – wurde welt20% bis 70% geschätzt. weit ein Nachfrageboom nach Getreide und Ölsaaten ausgelöst, der den Anstieg der Lebensmittelpreise verstärkte. Um die Frage zu beantDer Einfluss von Biokraftstoffen auf die Lebensmittelpreise worten, welchen Einfluss Biokraftstoffe auf die Lebensmittelpreise haben, müssen mehrere FakDie Empörung war groß, als weltweit die Preise toren der Preisbildung näher betrachtet werden. für Grundnahrungsmittel rasant stiegen und diese Preiswelle auch in Deutschland spürbar wurde. Der aktuellen UNO-Prognose zufolge wird die Plötzlich stand der Boom der Biokraftstoffe in Weltbevölkerung von derzeit 6,7 Mrd. bis zum offensichtlicher Konkurrenz zum LebensmittelJahr 2050 auf ca. 9,1 Mrd. Menschen ansteigen. angebot. Diese Entwicklung bilden auch folgende Die dadurch bedingte Nachfragesteigerung für Daten ab: Grundnahrungsmittel wird auf 0,75% bis 2% • 23% der US-Getreideproduktion sowie weltpro Jahr prognostiziert. Schon dadurch werden weit fast 14% des Weltgetreideverbrauchs, die Lebensmittelpreise mittelfristig steigen. Zu54% des brasilianischen Zuckerrohrs und 47% dem hat der neue Wohlstand in vielen Schwelder EU-Pflanzenölproduktion wurden 2007/ lenländern zu veränderten Ernährungsmustern 2008 zu Biokraftstoffen verarbeitet. mit höherem Verbrauch von Fleisch, Milch und • Zwischen 2004 und 2007 hat sich die BiodieKäse geführt. So sind der Fleischkonsum in Chiselproduktion in den USA um 1 200% erhöht. na von 1990 bis 2005 um das 2,5-Fache und der Die Preise für Sojabohnen hatten 2007 den Geflügelkonsum in Indien seit 2003 um durchhöchsten Stand seit 1983 erreicht. 2

Wirtschafts- und Sozialpolitik WISO direkt Dezember 2009 • Für die Erzeugung von Bioethanol wurden in verbraucht wird. Damit trägt er praktisch nicht den USA 2007 mehr als 80 Mio. t. Mais benözur Preisbildung bei. Entscheidend sind die tattigt. Das sind rund 10,6% der Weltproduktion. sächlich gehandelten Getreide- und ÖlsaatenmenDie Maispreise stiegen in den USA von 2006 auf gen. Märkte und Preise reagieren tendenziell nach 2007 um 54,3% und führten auch in Mexiko zu dem Motto„kleine Ursache – große Wirkung“. drastischen Preiserhöhungen bei Tortillas. Die Nachfrage nach Agrarrohstoffen ist durch die In über 30 Ländern gab es gewalttätige Aufstände Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise ins Stocken wegen steigender Lebensmittelpreise. Die Ernähgeraten. Sobald die weltweite Konjunktur – was rungskrise 2008 stellte eine Wende dar, denn sich derzeit abzeichnet – wieder anläuft, werden nach Jahren des Rückgangs Hungernder stieg auch die Agrarpreise wieder anziehen. In vielen ihre Zahl 2009 auf über eine Milliarde. Dazu armen Ländern sind die Lebensmittelpreise jekommen mehr als zwei Milliarden Menschen, doch bis heute nur wenig zurückgegangen. So die unter Mangelernährung leiden. sind die lokalen Preise für Nahrungsmittel in Ländern der Sahelzone auch heute höher als vor Von vielen Biokraftstoff-Befürwortern wird ein einem Jahr. In den nächsten zehn Jahren wird Einfluss auf die Lebensmittelpreise jedoch bemit einem anhaltenden Preisanstieg von 10 bis stritten, weil die für Biokraftstoffe verwendeten 35% bei Getreide, Reis und Ölsaaten gerechnet Getreide und Pflanzenöle angesichts der globa(Tangermann 2008). len Produktionsmengen kaum eine Rolle zu spielen scheinen. Nach Berechnungen des InternaZusammenfassend ist festzuhalten, dass der tionalen Getreiderates wurden 2007/2008 weltBoom der Biokraftstoffe deutliche Auswirkungen weit rd. 1,67 Mrd. t. Getreide verbraucht. Dabei auf die Preisentwicklung von Nahrungsmitteln wuchs der Verbrauch für Energiezwecke im Verhatte. Umstritten bleibt der Umfang, der je nach gleich zum Vorjahreszeitraum um 23,4% auf regionaler Perspektive unterschiedlich ausfällt. 230 Mio. t. Getreide und hat damit einen Anteil Die energetische Nutzung von Biomasse ist ein von rund 13,8% am weltweiten Verbrauch. Es Megatrend und die Preise für Agrarrohstoffe und liegt nahe, dass dieser wachsende Verbrauch von Lebensmittel werden künftig wieder steigen – auch Agrarrohstoffen für Energiezwecke sich deutlich vor dem Hintergrund einer steigenden Nachfrage auf Agrarmärkte und Lebensmittelpreise ausbei begrenzten Ressourcen an Land und Wasser. wirkte. Rasant steigende Energiepreise haben die Anbauflächen für Biokraftstoffe weltweit rasch expandieren lassen. Bei ohnehin angespannten Biokraftstoffe versus Ernährungssicherung Agrarmärkten wirkte die zusätzliche Nachfrage als„Preisbeschleuniger“. Der Direktor des InterIm Jahr 2030 müssen voraussichtlich 8,2 Mrd. national Food Policy Institute in Washington, Menschen ernährt werden. Um ausreichend Joachim von Braun(2008), schätzt, dass 30% der Nahrung zu produzieren, wären 37% bzw. mind. Preissteigerung durch die Nachfrage nach Bio500 Mio. ha zusätzliche Ackerflächen notwendig. kraftstoffen verursacht wurde. Stefan TangerFür eine sichere Versorgung der Welt müssen ab mann(2008), OECD-Direktor für Handel und 2015 die landwirtschaftlichen Brachflächen sukLandwirtschaft, geht davon aus, dass etwa 60% zessive in Kultur genommen werden. Gleichzeider Preissteigerungen bei Getreide und Pflanzentig stellt sich die Frage, wie die Erträge auf den ölen auf die Nachfrage nach Biokraftstoffen zuvorhandenen Ackerflächen gesteigert werden rückgeht. können. Während in den 1980er Jahren die jährlichen Ertragszuwächse bei Weizen um ca. 3,5% In diesem Zusammenhang muss berücksichtigt bzw. 2,5% bei Reis stiegen, liegen sie seit rund werden, dass ein großer Teil der globalen Produkzehn Jahren unter 0,3% bzw. unter 1%. Für eine tion dem Handel, den Börsen und Nachfragern sichere Versorgung der Weltbevölkerung müssten nicht zur Verfügung steht, weil er dem Eigenbedie weltweiten Getreideerträge jährlich um 3,3% darf dient, also in der Subsistenzwirtschaft direkt steigen. 3

WISO direkt Dezember 2009 Friedrich-Ebert-Stiftung Ackerflächen werden zunehmend zu einer knappen Ressource. Investoren und einige Staaten haben sich in Afrika und Asien die Nutzungsrechte für mind. 20 Mio. ha Ackerland gesichert. Damit verliert die heimische Bevölkerung häufig den Zugang zu Boden und Wasser. Betroffen sind z. B. Indonesien und der Kongo für den Ölpalmenanbau, Mosambik und Tansania für den Anbau von Jatropha, Reis und Mais zur Herstellung von Biokraftstoffen. Wer den„Wettlauf“ um die Ackerflächen gewinnt, ist offen und hängt von der Preisentwicklung bei Biokraftstoffen und Lebensmitteln ab, aber auch von der Kaufkraft in den verschiedenen Regionen der Welt. Verbraucherpolitische Forderungen Die Biokraftstoff-Politik korrigieren Biokraftstoffe werden in einer Übergangsphase zur Elektro- und Wasserstoffmobilität für den Kraftstoffbedarf eine Rolle spielen. Man muss sich allerdings darüber im Klaren sein, dass selbst wenn die gesamte Getreide- und Zuckerernte der Welt zu Bioethanol verarbeitet würde, dies nicht einmal die Hälfte des Benzinbedarfs decken könnte. Auch mit der Weltpflanzenölproduktion könnten nur 20% des jährlichen Dieselverbrauchs ersetzt werden. Hinzu kommen nur geringe positive Klimawirkungen, hohe CO 2 -Vermeidungskosten und ein hoher Flächenbedarf. Gründe genug, die Förderung sowie die Quoten zur Beimischung auf den Prüfstand zu stellen. Im Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung wurde jedoch beschlossen, die steuerliche Förderung von Biokraftstoffen fortzusetzen bzw. zu verstärken. Von der Sicherung eines nachhaltigen Biomasseanbaus ist keine Rede mehr, es geht in erster Linie um die Wettbewerbsfähigkeit heimischer Hersteller, die Wiederbelebung des Marktes und auch um die Beibehaltung von Subventionen für die Landwirtschaft. Für die Klimaeffizienz, aber auch für die Glaubwürdigkeit von Biokraftstoffen ist jedoch unabdingbar, dass international anerkannte Zertifizierungssysteme den Erhalt ökologisch wertvoller Flächen gewährleisten. Eine politische Strategie umfasst aber auch eine deutliche Absenkung des Verbrauchs konventioneller Kraftstoffe, energiesparende Antriebskonzepte und die Förderung von Mobilität ohne Verbrennungsmotoren. Die Marktreife von Elektround Plug-In-Hybrid-Autos in Kombination mit dem Ausbau regenerativer Stromerzeugung sollte forciert werden – hier stehen die Fahrzeughersteller in der Verantwortung. Große Klimaschutzpotenziale liegen bei den Bürgern im verantwortungsvollen Umgang mit ihren Mobilitätsbedürfnissen. Ein klimafreundlicheres Mobilitätsmanagement ist nötig, das zwischen den verschiedenen Verkehrsträgern wirkt sowie ÖPNV und Fernverkehr einbezieht. Das Recht auf Nahrung hat Vorrang „Food First“ ist ein international anerkanntes Menschenrecht und kann in armen als auch reichen Ländern nur zur Durchsetzung verholfen werden, wenn die internationale Politik ein wirksames Konzept der Regulierung findet. Die För derung von Biokraftstoffen muss Flächen- und Nutzungskonkurrenzen weitgehend ausschließen. Eine wirksame Maßnahme ist es, die Beimischungsquoten niedrig zu halten. Denn mit jeder Erhöhung der Förderung werden die Lebensmittelpreise stärker vom Ölpreis abhängig, da es für Landwirte lukrativer ist für Biosprit, als für den Nahrungsmittelmarkt zu produzieren. Regeln für Warenterminbörsen und Händler Um Spekulation bei Nahrungsmitteln und Agrarrohstoffen zu verhindern, ist ein Handelsregister für zugelassene Börsenhändler auf den Spot- und Derivatemärkten notwendig. Registrierte Händler unterliegen dann der Börsenaufsicht und die Transaktionen beschränken sich auf den Handel von Hedging-Instrumenten zum Schutz gegen Wechselkursschwankungen oder Veränderungen der Rohstoffpreise, so dass Spekulationen weitgehend ausgeschlossen werden können. 1 Frank Waskow, wissenschaftlicher Mitarbeiter, und Bernhard Burdick, Leiter der Gruppe Ernährung der Verbraucherzentrale Düsseldorf, Mintropstr. 27, 40215 Düsseldorf, ernaehrung@vz-nrw.de Quellenverzeichnis bei den Autoren 4 Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 9205 www.fes.de/wiso ISBN: 978-3-86872-242-0