April 2010 direkt Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik Staatsschulden und Schuldenstaaten Europa braucht ein neues Wachstumsmodell Michael Dauderstädt 1 Auf einen Blick In der Krise wachsen Haushaltsdeﬁzite und Staatsschulden, ohne die jedoch die Rezession noch schlimmer ausgefallen wäre. Einigen hoch verschuldeten Ländern scheint der Staatsbankrott zu drohen. Die Lösung dieser Probleme liegt in einem anders verteilten Wachstum. Es kann aber nur dadurch entstehen, dass die Überschüsse der reichen Länder und privaten Gläubigerhaushalte abgebaut werden – wenn nicht über den Markt, dann durch politisch und demokratisch kontrollierte Finanztransfers, die in Europa mehr supranationales Denken erfordern. Das Wachstum und schon erreichte Niveau der Staatsschulden, das viele Investoren beunruhigt, ist relativ jung. Im Herbst 2008 hatten die Vermögensbesitzer und die Institutionen, die diese Vermögen verwalten, andere Sorgen. Nach gewaltigen Zuwächsen in den Boomjahren davor drohte der gesamte Reichtum zu verschwinden, als der amerikanische Staat Lehman Brothers nicht zu retten beschloss. Diese Entscheidung wird inzwischen als Irrtum angesehen und tatsächlich drehten die Regierungen und Zentralbanken angesichts des massiven Schocks den Geldhahn voll auf. Zwar konnte der schlimmste Wachstumseinbruch der Nachkriegszeit nicht verhindert werden, aber sein Verlauf scheint zumindest erheblich abgeschwächt zu sein. Für 2010 kann man schon wieder mit – wenn auch schwachem – Wachstum rechnen. Mit den Schulden wachsen die Vermögen Wachstum und Schulden stehen in einem engen Zusammenhang(siehe Tabelle 1). In Aufschwüngen verschulden sich die Unternehmen, in Krisen die Staaten. Auch in dieser Krise sind viele Schuldner in Misskredit geraten. Den Gläubigern und Investoren wurde es mulmig und sie versuchten, neue Schuldner zu ﬁnden. Tabelle 1 zeigt die gewaltigen Umschichtungen. Unternehmen fragten weniger Kredite nach, da sie angesichts des globalen Nachfrageeinbruchs Investitionen zurückstellten. Sie ver- WISO direkt April 2010 Friedrich-Ebert-Stiftung Tabelle 1: Finanzierungssalden(in% des verfügbaren Einkommens) und Wachstum(in% p.a.) im Euroraum 6,00 4,00 2,00 0,00 -2,00 -4,00 Realwirtschaft Finanzsektor Staat Haushalte Wachstumsrate -6,00 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Quelle: EZB; 2009 nur 3 Quartale suchen vielmehr, ihre Kosten zu reduzieren, um vorzeitiger Exit, wenn noch keine anderen Sekwieder in die Proﬁtzone zu kommen. Dabei kürtoren zu neuer Verschuldung bereit sind, würde zen sie ihren Zulieferern, also anderen Unterdas Wachstum wieder abwürgen. nehmen, und den Beschäftigten(teils inzwischen Nur Akteure mit einem ordentlichen Verarbeitslos) die Einkommen. Die Einnahmen des mögenspolster sind ohne neue Schulden in der Staates gehen ebenfalls zurück – auch deswegen, Lage, zu entsparen und entsprechend ihre Ausda sie ja überwiegend aus Steuern auf diesen Eingaben über die Einnahmen hinaus zu steigern. kommen bestehen. Die Gläubiger sind aber imAber wie bekommt man die Vermögensbesitzer mer die gleichen: die reichen Haushalte und der dazu, mehr Ausgaben zu tätigen? Da sie ihr VerFinanzsektor. Sie stiegen aus privaten Finanztimögen ja nicht in größerem Umfang konsumieteln aus und kauften risikoärmere Staatspapiere. ren wollen, müssen sie es investieren, also neu Wären die Staaten nicht zur höheren Verschulverleihen. Die neuen Schuldner, vor allem Unterdung bereit gewesen, hätten die Gläubiger bzw. nehmen, müssen dann die Ausgaben(für Vorleisdie betroffenen Finanzinstitutionen wahrscheintungen, Faktoreinkommen, Steuern) tätigen, die lich einen noch größeren Teil ihres Vermögens Überschüsse ermöglichen. abschreiben müssen. Um zu stabilem Wachstum zu kommen, Schuldenstaaten und Überschussländer müssen die relativ überschuldeten Sektoren ihre Schulden abbauen, indem sie Überschüsse erzieDass Schulden besser durch Entsparen anderer len. Aber wie? Wenn sie dazu ihre Ausgaben kürAkteure als durch Sparen der Schuldner abgezen, nehmen sie anderen Sektoren die Einnahbaut werden, ist einfacher einzusehen, wenn es men weg und tragen zur Verlängerung der Krise um die Verteilung von Schulden bzw. Überschüsbei. Besser wäre es, sie selbst könnten höhere Einsen zwischen Staaten geht. Entsprechend hart kommen erwirtschaften, die möglichst ihre Aussind jetzt auch schon die politischen Auseinangaben übersteigen, so dass sie aus den Überschüsdersetzungen um den deutschen Exportübersen den Schuldendienst leisten oder vielleicht schuss. Die Länder, die über einen längeren Zeitsogar mit der Tilgung beginnen können. Dazu raum Leistungsbilanzüberschüsse aufweisen, baumüssten aber andere Akteure zu höheren Ausgaen gleichzeitig ihre Vermögensposition aus. Letztben bereit sein. Offensichtlich kommen dafür lich leihen sie ihren Kunden das Geld, mit dem weder der Staat noch die ärmeren Haushalte in diese mehr von den Überschussländern kaufen Frage. Beide können kaum mit Einkommensals sie an diese verkaufen. Deutschland etwa hat steigerungen rechnen – eher im Gegenteil. Sie zwar eventuell„Porsche gegen Lehmanzertiﬁkakönnen nur mehr ausgeben, wenn sie sich verte“(Sinn) verkauft, aber natürlich dafür auch schulden. Dafür wird es aber gerade auch beim Beschäftigung und Produktion im eigenen Land Staat langsam eng. Ein Ausstieg aus der Neuvergeschaffen. Im Fall der Lehman-Zertiﬁkate hat schuldung und Einstieg in die Haushaltskonsolisich der gleichzeitige Abbau von Schulden und 2 dierung muss aber angesichts der sensiblen KonVermögen per Insolvenz geregelt, was aber nicht junkturlage sorgfältig abgewogen werden. Ein der Regelfall sein sollte. Um das verlorene Gleich- Wirtschafts- und Sozialpolitik WISO direkt April 2010 gewicht ohne Insolvenz herzustellen, müssen die als innerhalb einer Volkswirtschaft. Das gilt insÜberschüsse bei den Schuldnerländern und die besondere für die Staatsschulden, die in der Krise Deﬁzite bei den Gläubigerstaaten anfallen. erheblich zunahmen. Im Gegenzug wuchsen die Senken dazu die Deﬁzitländer ihre Ausgaben Vermögen der Gläubiger, soweit sie in Form von (z. B. Griechenland seine Militärausgaben, mit Staatsschuldtiteln gehalten wurden, wozu aber denen es Rüstungsimporte aus Deutschland ﬁ- viele in der Krise risikoscheu gewordene Anleger nanziert), so leiden die Empfänger(im Beispiel neigten. Jetzt geht es im Zuge der Konsolidierung deutsche Unternehmen). Der bessere Weg ist ein darum, dem Staat Überschüsse zu ermöglichen. Wachstumsprozess, bei dem vor allem die Über- Der direkte Weg wäre eine Besteuerung der schussländer mehr nachfragen. Dazu könnte – Vermögen. Dann hätten die Vermögensbesitzer mangels Wechselkursen im Euroraum – eine reale höhere Ausgaben und der Staat höhere EinnahAbwertung der Deﬁzitländer dienen. Lohnkür- men. Da es vor allem auch die Vermögensbesitzungen wären ein Ansatz dazu, wenn man hofft, zer waren, die von der zusätzlichen Staatsverdadurch würde das Angebot dieser Länder an Gü- schuldung in der Krise proﬁtierten, ist ein solcher tern und Dienstleistungen billiger und für die Schritt auch gerechtfertigt. Praktisch und poliKunden etwa in Deutschland attraktiver. Aber tisch dürfte er – von kleineren Schritten wie eidiese Lösung weist mindestens einen gravieren- ner Bankenabgabe abgesehen – kaum so durchden Nachteil auf: Sie senkt die Einkommen und zusetzen sein. Noch schwieriger wäre es, die damit das Steueraufkommen in den Deﬁzitlän- Zinszahlungen des Staates an die Vermögensbedern und erschwert so deren Haushaltskonsoli- sitzer zu reduzieren, obwohl sie einen direkten dierung. Zahlungsstrom in die falsche Richtung darstelDie wünschenswerte Veränderung des realen len. Stattdessen steigen die Zinsen sogar, je geWechselkurses wäre durch höhere deutsche Löh- ringer die Zahlungsfähigkeit des Staates ist oder ne ebenso erreichbar. Sie hätten den Vorteil, dass auch nur erscheint. In einer vermögensgesteuerdie Nachfrage insgesamt und auch das deutsche ten kapitalistischen Wirtschaft muss den Reichen Steueraufkommen wachsen würden, was den Ab- eine Option geboten werden, noch reicher zu bau der deutschen Staatsschuld erleichtern wür- werden, damit sie bereit sind zu entsparen. Sie de. Höhere Löhne müssten dabei keineswegs müssen Investitionsgelegenheiten sehen, die bei Arbeitsplätze kosten. Ein Rückblick auf die wirt- ihrer Realisierung die Einkommen aller Akteure schaftliche Entwicklung der letzten Jahre in Eu- und über das wachsende Steueraufkommen letztropa zeigt nämlich, dass die Länder, deren Lohn- lich auch das des Staates steigern. stückkosten vor der Finanzmarktkrise gestiegen Im Kern erfordert dies anscheinend einen sind, eine sinkende Arbeitslosigkeit aufwiesen. Wachstumsprozess wie vor der Krise. Vor allem Spanien und Griechenland etwa hatten zwischen in den Deﬁzitländern entsparten damals die Ver2000 und 2007 ein hohes Wachstum mit steigen- mögensbesitzer – zum Vorteil auch des Staates. den Löhnen und zunehmender Beschäftigung. Spanien wies während der Wachstumsphase Wenn Deutschland und/oder andere Gläu- einen Haushaltsüberschuss auf, weil die Vermöbigerstaaten ihre Ausgaben erhöhen, ist es für gensbesitzer ihr Geld für Immobilien ausgaben den internationalen Ausgleich zunächst gleich- und das Steueraufkommen prächtig wuchs. In gültig, ob dies dort der Staat, die Unternehmen Deutschland investierten die Kapitalbesitzer eher oder die privaten Haushalte tun. Aber wenn es im Ausland, aber der so ﬁnanzierte Exportboom um den Abbau von Vermögen, also angehäufter erlaubte gegen Ende auch einen ausgeglichenen Ersparnisse, geht, so kommen wohl vor allem die Staatshaushalt. Um den internen Abbau der StaatsHaushalte in Frage, da der Staat und der(nicht- schulden mit der externen Korrektur der Überﬁnanzielle) Unternehmenssektor in der Regel schussposition zu verbinden, müsste Deutschland schon Nettoschuldner sind. Leider sind die Mög-(als exemplarisches Überschussland) eine Wachslichkeiten begrenzt, die Vermögensbesitzer zu tumsphase wie Spanien vor der Krise erleben, das vermehrten Ausgaben zu veranlassen. Leistungsbilanzdeﬁzite mit Überschüssen im Staatshaushalt verbunden hatte. Auch aus Staatsschulden wächst man Wachstum entsteht durch – in der Regel am besten raus schuldenﬁnanzierte – Investitionen. Der europäische Aufschwung vor der Krise war dadurch Die Notwendigkeit, dass die Gläubiger ihren gekennzeichnet, dass in vielen Ländern ein ImSchuldnern Überschüsse ermöglichen müssen, ist mobilien- und Bauboom stattfand, der eng mit im internationalen Kontext leichter einzusehen hohen Leistungsbilanzdeﬁziten, aber auch sin3 WISO direkt April 2010 Friedrich-Ebert-Stiftung kenden Staatsdeﬁziten korreliert war. Nun mag man sich nach der Krise streiten, ob dieses Wachstumsmodell nachhaltig war oder wenigstens ohne amerikanische Hypothekenkrise gewesen wäre. Aber war der angeblich vorbildliche deutsche Sparkurs besser? Offensichtlich nicht, denn Deutschland stagnierte bei hartnäckigen Haushaltsdeﬁziten und sinkenden Reallöhnen. Es konnte erst dank des günstigen außenwirtschaftlichen Wachstumsumfeldes ab 2005 seine Arbeitslosigkeit abbauen. Aber das deutsche Wachstum brach 2009 noch stärker ein als das der meisten europäischen Partner, darunter auch Griechenland und Spanien. Der unverzichtbare Kern bleibt doch die Investitionsdynamik, die sich aber nicht auf die Erwartung unendlich steigender Vermögenswerte, sondern auf die gerecht verteilten Erträge realer Wertschöpfung stützen muss. Ein soziales Wachstumsmodell für Europa Wie soll in Europa Wachstum zustande kommen? Die in Deutschland vorherrschende Meinung setzt auf Wettbewerbsfähigkeit. Die Eurozone soll(te) wie Deutschland versuchen, ihre Arbeitslosigkeit zu exportieren. Aber große Exportüberschüsse sind ein sinnloses Konzept für einen Wirtschaftsraum dieser Größenordnung. Sie setzen immer andere große Märkte voraus, die bereit sein müssten, entsprechende Importüberschüsse zu tolerieren. Wäre dies der einzige Weg zu Wachstum, müsste die globale Ökonomie mangels interplanetarer Exportmöglichkeiten stagnieren. Offensichtlich muss die Nachfrage vor allem aus dem Euroraum selbst kommen. Sie müsste sich nur auf andere Sektoren(statt nur auf Immobilien) richten, in denen eine nachhaltigere und kaufkräftige Nachfrage besteht. Höhere Löhne würden die Nachfrage für mehr privaten Konsum und – auf dem Umweg über das höhere Steuer- und Abgabenaufkommen – für mehr öffentlichen Konsum an Bildung, Gesundheit und Infrastruktur alimentieren. Der sollte aber weniger aus Schulden als aus Steuern ﬁnanziert werden, wozu die Vermögen einen überproportionalen Beitrag leisten sollten. Aber auch dieses binnenmarktorientierte Wachstum bedarf der Investitionen in die Realwirtschaft, die auch der wichtigste Kanal zum Recycling der Ersparnisse sind, die u. a. in Form von Staatspapieren gehalten werden. Dazu müssen vor allem die(Real-)Zinsen niedriger sein als die Erträge der realen Investitionen. Eine etwas höhere Inﬂation, wie sie etwa Olivier Blanchard, der Chefökonom des IWF, vorgeschlagen hat 2 , würde die verschiedenen Anpassungsprozesse erleichtern – mit einer realen Entwertung reiner Finanzinvestitionen und der Steigerung nominaler Erträge. Eine dadurch ausgelöste Abwertung des Euro würde die Nachfrage zusätzlich auf das eigene Angebot lenken und die Beschäftigung erhöhen. So würde der europäische Wohlstand tatsächlich steigen. Das Konzept, sich gegenseitig bei den Löhnen immer weiter zu unterbieten, bringt nur Umverteilung zugunsten der Reichen ohne Wachstum. Es ist die sinnlose Wiederholung des in der Krise gescheiterten deutschen Versuchs, sich am Schopf der Partner aus dem Sumpf zu ziehen. Der bessere Weg, die Nachfrage und das Wachstum in den ärmeren EU-Ländern zu ﬁnanzieren, sind öffentliche Transfers. Europa kann diese für seinen Zusammenhalt wichtigen Prozesse nicht dem Herdentrieb der Finanzmärkte überlassen. Die Eurozone braucht eine Wirtschaftspolitik, die den Anforderungen eines einheitlichen Währungsraumes und Binnenmarktes gerecht wird. Den IWF um Hilfe zu rufen, geht ja nur, weil Griechenland und die anderen EU-Mitgliedstaaten dort(noch?) Mitglieder sind, während etwa Ostdeutschland es nicht ist(obwohl es 1989 Beitrittsplanungen gab 3 ). Gäbe es eine einheitliche Vertretung und Mitgliedschaft der Eurozone in den internationalen Finanzinstitutionen, so würden sich derartige Fragen nicht mehr stellen. Aber die politische Integration hinkt der ökonomischen weit hinterher. 1 Der Autor ist Leiter der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung. 2 Vgl. Olivier Blanchard, Giovanni Dell’Ariccia, Paolo Mauro:„Rethinking Macroeconomic Policy“, IMF Staff Position Note(SPN 10/03), Washington DC 2010. 3 Siegfried Bock, Ingrid Muth, Hermann Schwiesau(Hg.): Alternative deutsche Außenpolitik? DDR-Außenpolitik im Rückspiegel(II), Berlin (LIT-Verlag) 2006. 4 Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 9205 www.fes.de/wiso ISBN: 978-3-86872-310-6