August 2010 Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik direkt Wieder Wohlstand für alle Politik für eine integrierte Arbeitsgesellschaft Alfred Pfaller 1 Auf einen Blick Die soziale Schieﬂage in Deutschland hat ihren Ursprung in der nachlassenden Nachfrage nach Arbeitskraft seit den 1980er Jahren. Niedriglohnarbeit, einmal als Lösung für das Problem der Massenarbeitslosigkeit gedacht, ist heute selbst das zentrale Problem. Um es zu beheben, sollte man nicht allein auf Wirtschaftswachstum setzen, sondern der Wirtschaft die Option der Niedriglöhne entziehen. Verstärkte Bildungsanstrengungen sind wichtiger Teil einer angemessenen Gesamtstrategie. Vorübergehend wäre eventuell die Arbeitszeit zu verkürzen. Auf der Basis der zurechtgerückten Arbeitsmarktstrukturen sollte wachstumsorientierte Politik sowohl die Produktivkräfte der Wirtschaft als auch die Binnennachfrage stärken. Wohlstand für alle wurde in Westdeutschland im Zuge des lang anhaltenden raschen Wachstums der Wirtschaftswunderjahre erreicht und durch die sozialen Reformen unter Willy Brandt und Helmut Schmidt weiter ausgebaut. Ende der 1970er Jahre aber begann die im Lauf der folgenden Jahrzehnte immer deutlicher zutage tretende Abkopplung zunehmender Bevölkerungsschichten von der allgemeinen Wohlstandsentwicklung. Gleichzeitig gingen auch die Wohlstandszuwächse insgesamt signiﬁkant zurück(reales Wirtschaftswachstum 1951- 60: 83 Prozent, 1961- 70: 45 Prozent, 1971- 80: 29 Prozent, 1981- 90: 23 Prozent, 1991- 2000: 21 Prozent, 2001- 10: etwa 7 Prozent). Eine erneute Periode raschen Wirtschaftswachstums wäre aus mehrerlei Gründen wünschenswert. Doch der sozialen„Schieﬂage“, in der sich Deutschland seit vielen Jahren beﬁndet, ist damit allein kaum beizukommen. Vielmehr bedarf es eines Zurechtrückens der unsozialen Arbeitsmarktstrukturen, die sich mittlerweile verfestigt haben. Dies mag leichter sein, wenn die Wirtschaft kräftig wächst, aber das Wachstum löst die Aufgabe nicht. WISO direkt August 2010 Friedrich-Ebert-Stiftung Die Herausbildung unsozialer Arbeitsmarktstrukturen Ländern führt die soziale Auslese in Deutschland heute zu markanter Polarisierung. Der Kern des sozialen Problems liegt heute im ArDie geringe Entlohnung der prekären Arbeit ist beitsmarkt. Viele Menschen ﬁnden nur zu sehr nicht der Ausﬂuss niedriger Produktivität. Das, schlechter Bezahlung und zu prekären Bedingunwas als niedrige Wertschöpfung konstatiert wird, gen Erwerbsarbeit, wenn überhaupt. ist der Ausﬂuss der niedrigen Arbeitskosten, die in Form niedriger Preise an die Kunden weitergeMit dem langen Nachkriegsboom ging auch das reicht werden. Die niedrigen Arbeitskosten resulauf expandierende industrielle Massenproduktieren aus dem Überangebot an Arbeitskräften tion gestützte„fordistische“ Wachstumsmuster und ihrer mangelnden gewerkschaftlichen Karzu Ende. Viele Großunternehmen begannen, Betellisierung. Stünde billige Arbeitskraft schlichtschäftigung abzubauen, weil ihr Umsatz weniger weg nicht zur Verfügung, würden die gleichen schnell stieg als ihre Produktivität. Ein Großteil Leistungen zu einem höheren Preis gekauft werder Entlassenen landete in der Arbeitslosigkeit, den – wenn auch in geringerer Menge. die aufgrund des an der„fordistischen“ Erfahrung ausgerichteten deutschen Arbeitsmarktregimes leicht zur Dauerarbeitslosigkeit wurde. Der Auf Wachstum setzen oder das Arbeitsmarktregime ändern? anhaltende Angebotsdruck auf dem Arbeitsmarkt ließ allmählich an den geregelten und vermachArbeitgeber werden so lange auf Niedriglohnteten Strukturen vorbei neue Beschäftigungsmuskräfte zurückgreifen, solange ihnen und ihren ter entstehen, mit geringerer Jobsicherheit, BeKonkurrenten diese zur Verfügung stehen. Dass zahlung, Absicherung gegen Risiken(minimale Niedriglöhne und prekäre Arbeitsbedingungen Altersvorsorge) und Möglichkeit zur Lebensplaals Option wegfallen, kann auf zwei Wegen ernung, sowie ungeregelteren Arbeitszeiten und reicht werden: weniger Gewerkschaftseinﬂuss. Seit den 1990er Jahren unterstützte die Politik diesen Trend zu – Das Niedriglohnsegment des Arbeitsmarktes „atypischen“ Arbeitsverhältnissen durch Lockewird ausgetrocknet. Die Nachfrage nach Arrungen in der Arbeitsgesetzgebung. beitskräften treibt deren Preis in die Höhe. Arbeitgeber, die dabei nicht mithalten könWas zunächst als Ausweg aus dem Problem der nen, werden vom Markt gedrängt. verfestigten Arbeitslosigkeit gehandelt wurde, – Das Niedriglohnsegment wird„abgeschafft“. entwickelte sich selbst zum ernsthaften sozialen Die Arbeitskräfte bilden ein – gegebenenfalls Problem. Niedrige Arbeitskosten wurden für ein vom Gesetzgeber unterstütztes – Kartell, das immer breiteres Spektrum von WirtschaftszweiLöhne(und Arbeitsbedingungen) signiﬁkant gen zur Geschäftsgrundlage. Meist sichern sie über den jetzigen durchsetzt. nicht exorbitante Proﬁte, sondern das wirtschaftliche Überleben der Firmen angesichts hohen Die Austrocknungsstrategie lässt die Marktkräfte Wettbewerbsdrucks. Die Nutznießer sind die wirken. Dazu bedarf es einer anhaltend kräftigen Kunden, an die die niedrigen Arbeitskosten in Expansion der Wirtschaftsaktivitäten. Der RückForm niedriger Preise weitergereicht werden. So gang der Erwerbsbevölkerung(große Einwandehat sich eine Art Ausbeutung der Niedriglohnrungswellen ausgeschlossen) verringert dabei die Jobber, an denen die Kosten gespart werden, Schwelle, ab der Arbeitskräfte knapp und damit durch den Rest der Gesellschaft, dem dadurch teurer werden. Voraussetzung ist allerdings, dass höhere Realeinkommen zufallen, herausgebildet. die Qualiﬁkation der Arbeitskräfte dem Proﬁl der Zu diesem Rest der Gesellschaft gehören auch Nachfrage entspricht, sonst kommt es zu Lohndie„Normalverdiener“ mit mehr Verhandlungsdrift bei den„anständigen“ Löhnen, während macht auf dem Arbeitsmarkt. der Arbeitskräfteüberschuss im Prekariat bleibt. Mit einem umfassenden Ansatz, der die vorschuWer im sogenannten„Prekariat“ landet und wer lische Bildung miteinbezieht, sollte die Bildungsin den„guten“ Arbeitsmarktsegmenten, das hat politik diese Herausforderung mittelfristig weitviel mit Ausbildung und Kompetenz zu tun. Aber gehend(nicht völlig!) bewältigen können. Dafür 2 im Unterschied zu früher und auch zu anderen spricht die Erfahrung anderer Länder. Wirtschafts- und Sozialpolitik WISO direkt August 2010 Das gewichtigere Bedenken betrifft die„Herstell- vielseitiger und somit ﬂexibler einsetzen lassen, barkeit“ des erforderlichen Wirtschaftswachs- was die Anpassungsfähigkeit der Unternehmen tums. Damit das Niedriglohnsegment des Ar- erleichtert. beitsmarktes tatsächlich ausgetrocknet wird, muss ein anhaltender Prozess Arbeitskräfte aus Aber die Perspektiven einer Wirtschaft ohne dem Prekariat in die gewerkschaftlich organisierNiedriglohnsegment sind nicht uneingeschränkt ten„Normallohnsegmente“ absorbieren. Dort positiv. Gegen höhere Löhne und bessere Arbeitsmüsste die Produktionsausweitung so lange über bedingungen im Niedriglohnsegment wird die dem Produktivitätsfortschritt liegen, bis die ArVernichtung von dann nicht mehr marktfähigen beitskräfteknappheit im Niedriglohnsegment die Jobs nicht nur verhandlungstaktisch vorgebracht Löhne nach oben treibt. Aber die Verschiebun(das auch!), sondern sie stellt auch ein reales Progen in der Struktur der Wirtschaftsaktivitäten blem – ungewisser Größenordnung – dar. Wer bauen bislang eher weiterhin Jobs im kartellisierdas Niedriglohnsegment des Arbeitsmarktes karten Bereich des Arbeitsmarktes ab und machen tellisieren will, muss sich darauf einstellen. dem nicht kartellisierten Bereich ständig neue Arbeitskräfte verfügbar. Zudem wird Wachstum Vollbeschäftigung ohne Niedriglöhne auch in Zukunft zyklisch sein. Den ohnehin unsicheren Austrocknungseffekten einer HochkonDem negativen Beschäftigungseffekt, den eine junkturphase droht im Abschwung eine neue generelle signiﬁkante Anhebung der niedrigen Ausweitung des Arbeitskräfteangebots für das Löhne haben dürfte, lässt sich auf drei Wegen Niedriglohnsegment zu folgen – wenn ein veränentgegenwirken. Der erste setzt am Wirtschaftsdertes Arbeitsmarktregime dem keinen Riegel wachstum an(siehe unten!). Der zweite weitet vorschiebt. die öffentlichen Aufgaben aus. Dies erfordert höhere Steuern, die vom Wähler abzusegnen wäDas führt uns zu unserer Alternativstrategie: Das ren – in etwa das schwedische Modell. Natürlich Niedriglohnsegment wird„abgeschafft“, die muss auch hierfür wieder die Qualiﬁzierung stimGrundbedingung einer integrierten Arbeitsgemen. Dies zu sichern, würde jedoch viele Jobs sellschaft unabhängig von den Unwägbarkeiten schaffen und„nebenbei“ die Leistungsfähigkeit des Konjunkturverlaufs hergestellt. Dies wäre in der Volkswirtschaft verbessern. Aber wer hat den erster Linie eine Mobilisierungsaufgabe der GeMut, im Kontext eines allgemeinen Steuersenwerkschaften. Sie müssten ein belastbares Kartell kungsdiskurses„mehr Staat“ zu wollen? zustande bringen, das den Großteil des Niedriglohnsegmentes abdeckt, so dass für die Arbeitgeber Man kann das lohndrückende Überangebot an der Rückgriff auf billigere Arbeitskräfte abgeblockt Arbeitskraft auch dadurch verringern, dass die wird. Die Politik kann jedoch Schützenhilfe leisten durchschnittliche Zeitspanne verkürzt wird, die durch gesetzliche Regelungen, die die Ausbeuder Einzelne dem Arbeitsmarkt zur Verfügung tung in den„atypischen“ Arbeitsverhältnissen steht. Das impliziert natürlich, dass das durcherschweren(Mindestlohn u.a.). Sie kann große schnittliche jährliche(oder Lebens-)LohneinTeile der„Problemgruppen“ besser für den Arkommen pro Beschäftigten geringer ausfällt als beitsmarkt qualiﬁzieren und sie kann mit einer bei längeren Arbeitszeiten. Aber die zu einem gePolitik, die die Wachstumskräfte der Wirtschaft gebenen Zeitpunkt nachgefragte Menge an„norstärkt, dazu beitragen, dass der Arbeitskräftemal“ bezahlter Arbeitsleistung ließe sich auf mehr überschuss abgebaut wird. Das erhöht die ChanPersonen verteilen. Dass dieses in den 1980er Jahcen für eine erfolgreiche Kartellisierung. ren heftig diskutierte Konzept funktionieren kann, hat die deutsche Kurzarbeitspraxis in der jüngsWenn billige Arbeitskräfte nicht mehr zur Verfüten Krise gezeigt. Auch in dem hier diskutierten gung stehen und das allgemeine Bildungsniveau Kontext geht es um eine vorübergehende Notlögleichzeitig(fast) durchwegs relativ hoch ist, sollsung, die für spätere Revisionen offen sein sollte, te sich die Struktur der wirtschaftlichen Aktiviwenn im Zuge höheren Wirtschaftswachstums täten bald daran anpassen. Einfache Hilfstätigmehr Arbeitsleistung nachgefragt wird. keiten sollten, weil zu teuer, an Bedeutung ab-, anspruchsvollere Tätigkeiten zunehmen. InnerEtwas ganz anderes ist die Entscheidung darüber, halb der Betriebe sollten sich die Arbeitskräfte wie viel Zeit die Menschen für Erwerbsarbeit ver3 WISO direkt August 2010 wenden wollen und wie viel für Tätigkeiten, die nicht in den Arbeitsmarkt eingebracht werden. Es ist anzunehmen, dass das Geldverdienen bei vielen Menschen immer noch hohe Priorität hat und große Bereitschaft besteht, Möglichkeiten, die der Arbeitsmarkt hierzu bietet, wahrzunehmen – von der Freude an der Berufsarbeit ganz zu schweigen. Im Unterschied dazu ist die hier vorgeschlagene Arbeitszeitverkürzung als temporäre Solidaritätsleistung zu verstehen, um allen den Zugang zu „anständig“ entlohnter Arbeit zu ermöglichen und die mit dem Sozialanspruch unserer reichen Gesellschaft letztlich nicht zu vereinbarende Niedriglohnarbeit zu eliminieren. Ein zumutbarer Verzicht für die Mehrheit, um einer Minderheit ebenfalls einen Lebensstandard zu ermöglichen, der der Leistungsfähigkeit unserer Wirtschaft entspricht. Es ist besser, diese Solidarleistung für die Wiederherstellung einer integrierten Arbeitsgesellschaft zu erbringen, als für Transferleistungen(Hartz IV), die die soziale Polarisierung eher zementieren. Wirtschaftswachstum für alle Dennoch, Wohlstand für alle soll langfristig vnicht auf Verzicht basieren, sondern auf erhöhter Wirtschaftsleistung. Mehr Wirtschaftswachstum erfüllt dabei zwei Funktionen: Es macht mehr Güter und Dienstleistungen für ein„besseres Leben“(einschließlich der diversen Aspekte von individueller und kollektiver Lebensqualität) verfügbar und es stärkt die soziale Ausrichtung des Arbeitsmarktes und wirkt Tendenzen zur sozialen Polarisierung aufgrund ungenügender Nachfrage nach Arbeitsleistung entgegen. Die Politik kann das in diesem Sinne als„sozial“ konzipierte Wachstum dadurch begünstigen, dass sie einerseits die Produktivkräfte der Wirtschaft stärkt und sich andererseits mehr um die Binnennachfrage kümmert. Was die Produktivkräfte Unternehmertum, Technologie, Humankapital, Sozialkapital und Infrastruktur betrifft, ist Deutschland nicht schlecht aufgestellt. DenFriedrich-Ebert-Stiftung noch lässt sich Einiges beträchtlich verbessern, wie z. B. die Qualiﬁkationen am unteren Ende der Bildungspyramide(etwas, dessen Wurzeln bis in die vorschulische Bildung und die Durchmischung der Wohnquartiere hineinreichen) oder die Verfügbarkeit von Risikokapital für kleinere Unternehmen oder die Verbindung der wissenschaftlichen Forschung mit der Entwicklung marktorientierter Produkt- und Prozessinnovationen und möglicherweise auch eine Reihe von Regelungen, die unternehmerische Initiativen blockieren. Auf der Nachfrageseite leidet Deutschland seit langem unter einer Vernachlässigung des Binnenmarktes infolge einer Fixierung auf die Exportmärkte, um deren Nachfragedynamik man sich nicht kümmern muss. Die zunehmende Einkommensungleichheit hat hier ein Problem geschaffen, weil es mehr und mehr Volkseinkommen in die Hände derer lenkt, die es nicht auf den Produktmärkten ausgeben, sondern auf den Märkten für Vermögenstitel anlegen. Dies wäre unproblematisch, wenn es der Finanzierung produktiver Investitionen diente. Aber infolge der undynamischen Konsumnachfrage auf dem Binnenmarkt(u. a. eine Folge stagnierender Masseneinkommen) ist die daran orientierte Investition ebenfalls verhalten. Die Rückführung der gesparten Einkommen in den Wirtschaftskreislauf über Kredite für privaten und staatlichen Konsum hat ihre Grenzen in der Fähigkeit der Schuldner, ihre Schulden zu bedienen. Diese Grenzen sind bei schwachem Wirtschaftswachstum enger als bei raschem Wachstum, das die Einkommen erhöht. Es gibt zwei wirtschaftlich durchhaltbare Wege, Einkommen in die Hände derer zu lenken, die es ausgeben. Der eine ist eine stärkere Besteuerung der oberen Einkommen. Der andere ist die Erhöhung der unteren und mittleren Reallöhne. Ein entschlossenes Vorgehen gegen Niedriglöhne (siehe oben) würde so gesehen das Wirtschaftswachstum stimulieren. Allerdings müsste der anfängliche Teuerungsschub, den die höheren Preise für die Leistungen der Niedriglohn-Jobber auslösen, als gewollte Anpassung des Preis gefüges akzeptiert und nicht bekämpft werden. 1 Dr. Alfred Pfaller ist Mitglied des Arbeitskreises Nachhaltige Strukturpolitik der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik. 4 Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 9205 www.fes.de/wiso ISBN: 978-3-86872- 447-9