September 2010 Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik direkt Was die Verbraucherpolitik wissen sollte Handlungsfelder der Verbraucherforschung 1 Michael Fischer 2 Auf einen Blick Die Internationalisierung von Märkten, zahlreiche Lebensmittelskandale und die Finanzkrise haben zu einer wachsenden Bedeutung der Verbraucherpolitik geführt. Inzwischen hat sie in der deutschen Politik einen festen Platz. Doch im Unterschied zur Sozial- oder Umweltpolitik hat sie keine umfassende wissenschaftliche Basis. Dabei erfordern nicht nur die zunehmende Komplexität, sondern auch strukturelle Probleme von Märkten eine wissenschaftliche Fundierung verbraucherpolitischer Instrumente – denn Wettbewerb führt nicht automatisch zu höherem Verbrauchernutzen(und damit zu mehr Wohlstand). Ein systematischer Ausbau der Verbraucherforschung kann der Verbraucherpolitik zu Effektivität verhelfen. Verbraucherpolitik hat in den letzten Jahren immer mehr an Relevanz gewonnen: Technischer Fortschritt, die Internationalisierung von Märkten und die Globalisierung von Produktions- und Vertriebsketten haben zu einer wachsenden Komplexität des Marktgeschehens geführt. Zugleich hat die marktförmige Organisation immer weiterer Lebensbereiche(Telekommunikation, Wohlfahrt etc.) die Situationen vermehrt, in denen Menschen als Verbraucher agieren(müssen). Als solche müssen sie sich mit Blick auf verschiedene Marktangebote entscheiden, wofür sie ihr Einkommen verwenden, um ihre Bedarfe zu decken. Dabei wächst auch das Angebot von Informationen, die bei einer Kaufentscheidung berücksichtigt werden müssen und wollen – aber ob ihrer Masse kaum noch abgewogen werden können. Der Verbraucherpolitik fällt angesichts dieser Entwicklungen die Aufgabe zu, die Verbraucher vor schädlichen und unsicheren Produkten zu schützen und die Rahmenbedingungen einer geeigneten Informationsvermittlung herzustellen, die selbstbestimmte Kaufentscheidungen ermöglicht. Schließlich sollte sie dazu beitragen, dass Verbraucher in der Verfolgung kurzfristiger Interessen (günstige Preise, unmittelbarer Nutzen) nicht langfristig sich selbst und andere schädigen(spätere Kosten, Umweltfolgen). In vielen Staaten ﬁndet sich daher heute, meist angeschoben durch öffentlichkeitswirksame Skandale (z.B. BSE oder„Gammelﬂeisch“), eine Reihe von Ins- WISO direkt September 2010 Friedrich-Ebert-Stiftung titutionen der Verbraucherpolitik auf Regierungscherpolitik gibt es(noch) nichts Vergleichbares. wie auf Nichtregierungsebene. In der BundesAnstelle einer wissenschaftlichen Analyse von republik erfolgte unter der rot-grünen Koalition Verbraucherlagen dominiert in der deutschen zum Jahr 2001 mit der Neuorganisation des Verbraucherpolitik das Leitbild des mündigen Landwirtschaftsministeriums als BundesministeVerbrauchers. Dieses impliziert allerdings gewisse rium für Verbraucherschutz, Ernährung und theoretische Vorannahmen. Danach müssten Landwirtschaft(BMVEL, seit 2005 BMELV 3 ) ein Verbrauchern vor allem relevante Informationen wichtiger Schritt zur Etablierung der Verbrauumfassend und transparent zur Verfügung gecherpolitik. Fast zeitgleich wurde durch die Grünstellt werden, damit diese selbstbestimmt – also dung des Verbraucherzentrale Bundesverbands mündig – Kaufentscheidungen treffen können, (vzbv) 4 als Dachverband der Verbraucherverbändie ihren eigenen Interessen und Bedürfnissen de und-organisationen in Deutschland die Verentsprechen. Bei näherem Hinsehen entpuppt braucherpolitik auf Verbandsebene gebündelt. sich dieses Leitbild im Kern oft als homo oeconoAuch kleinere, oftmals bereichsbezogene Vermicus: Der mündige Verbraucher wäre demzufolbraucherinitiativen sind seitdem zahlreicher gege ein rationaler Eigennutzmaximierer mit unbeworden. Doch trotz einiger beachtlicher Anläufe grenzten Kapazitäten der Informationsverarbeibis 2005 5 gibt es heute noch kein umfassendes tung und in allen Lebensbereichen mit Wahlwissenschaftliches Fundament der Verbrauchermöglichkeiten ausgestattet(kaufen, nicht kaufen politik in Deutschland, weder in theoretischoder Alternativen wählen). Einen Verbraucherkonzeptioneller noch in empirischer Hinsicht. schutz im engeren Sinne vorausgesetzt(Verbot schädlicher Substanzen, Sanktionierung von BeVerbraucherpolitik ohne trug), bedarf es dann konsequenterweise freier wissenschaftliches Fundament Märkte, die unter der Voraussetzung vollständiger und kostenloser Informationen einen alterIm Vergleich etwa zur Wirtschafts- und Sozialnativenreichen Endkundenwettbewerb ermöglipolitik fallen die vereinzelten Ansätze einer wischen. Das Resultat wären tendenziell niedrigere senschaftlichen Fundierung der VerbraucherpoliPreise und eine höhere Qualität des Angebots, tik kaum ins Gewicht. Die Etats, die für unabhänwovon letztlich alle proﬁtieren. Diesem knapp gige, politikbegleitende Verbraucherforschung skizzierten Leitbild des mündigen Verbrauchers angesetzt werden, wirken winzig gegenüber den und der damit zusammenhängenden Vorstellung Ausgaben für Marktforschung und Werbung, die von der wohlstandssteigernden Wirkung freier durch die Anbieter ﬁnanziert werden(und damit Märkte folgten viele Liberalisierungsmaßnahmen nolens volens meist durch die Endverbraucher). 6 der letzten Jahre. Diese sollten die Lebensqualität Inzwischen werden zwar Ansätze einer politikbefür alle verbessern. Aber bringen freie Märkte mit gleitenden Verbraucherforschung erprobt, etwa umfänglich verfügbaren Informationen, die an beim Verbraucherinformationsgesetz(VIG), bei mündige Verbraucher gerichtet sind, aus sich dessen Verabschiedung 2003 bereits eine wissenheraus den größtmöglichen Nutzen für Verbrauschaftliche Evaluierung vorgesehen wurde. 7 Im cher(und damit die erhofften WohlstandsgeJuli 2010 hat das BMELV zudem eine halbe Milwinne) mit sich? lion Euro für eine Untersuchung der Lage der Verbraucherinnen und Verbraucher in DeutschDer Markt allein richtet es nicht – land zur Verfügung gestellt. Solche Ansätze sind Verbraucherpolitik als notwendiges wichtig, doch sie können angesichts der KompleKorrektiv xität und Relevanz dieses Politikfelds nur erste Schritte darstellen. Man denke z. B. daran, was „Freie Märkte“ und der homo oeconomicus bzw. der Sozial- und Wirtschaftspolitik mit dem Soziomündige Verbraucher, der in ihnen optimale oekonomischen Panel(SOEP) zur Verfügung steht. Konsumbedingungen vorﬁndet, sind IdealbilDas SOEP untersucht seit 1984 jährlich die selder, deren Voraussetzungen in der Realität nur ben Haushalte(>11.000), wodurch Änderungen selten gegeben sind – wenn überhaupt. Zwar sind des Einkommens, des sozialen Status, der FamiliMarktteilnehmer immer auch Individuen, die enbildung etc. der jeweiligen Einheiten im Zeitmehr oder weniger vernünftig handeln mögen. verlauf sichtbar werden. Das ermöglicht bei BeDoch im Wettbewerb der Angebote und der rücksichtigung weiterer möglicher EinﬂussfaktoNachfrage begegnen sie einander nicht als absren Wirkungsanalysen politischer Maßnahmen trakte Individuen, sondern immer als Angehöri2 und eine systematische Identiﬁzierung längerfristige bestimmter Gruppen, die über unterschiedliger politischer Handlungsbedarfe. Für die Verbrauche Machtchancen und Wissensstände verfügen. Wirtschafts- und Sozialpolitik WISO direkt September 2010 Dabei sind die Anbieter in der Regel besser orga- tenzwirtschaft oder staatlicher Zuteilung abgenisiert und verfügen über mehr Marktmacht als schafft werden sollten. Zumal wenn es sich um die meist deutlich größere und in sich sehr viel Konsumfelder handelt, in denen Verbraucher differenziertere Gruppe der Verbraucher. Daher echte Wahlmöglichkeiten haben, die auch in unbegegnen Anbieter und Konsumenten einander schädlichem Verzicht bestehen können. Doch ab nicht automatisch auf Augenhöhe – vielmehr be- einer gewissen Entwicklungsstufe des Marktdarf es eines oft erheblichen(verbraucherpoliti- geschehens ist eine sorgfältige Analyse und effekschen) Aufwands, um die verstreuten und zu- tive Vertretung von Verbraucherinteressen eine weilen widersprüchlichen Interessen der Ver- elementare Voraussetzung für ein wohlstandsbraucher zu organisieren und so den Machtun- dienliches Funktionieren von Märkten – denn terschied zu den Anbietern zu verringern. Märkte verfolgen ebenso wenig aus sich heraus die Interessen von Verbrauchern(bzw. das Ziel Neben diesen Machtunterschieden zwischen An- der allgemeinen Wohlstandssteigerung), wie Verbietern und Verbrauchern sollte nicht unter- braucher automatisch Werten eines ökologisch schlagen werden, dass Märkte nicht kostenneu- nachhaltigen und sozial gerechten Konsums tral sind: Der mit den Mitteln von Psychologie Rechnung tragen. Im Angesicht dieser struktuund Werbung geführte Kampf um Aufmerksam- rellen Dilemmata reicht das dem Ideal freier keit für das eine scheinbar Besondere unter den Märkte verschwisterte Leitbild des mündigen oft sehr ähnlichen Produkten verschiedener An- Verbrauchers nicht aus, um eine effektive Verbieter kann gesamtwirtschaftlich gesehen kost- braucherpolitik zu betreiben. Was vielmehr benöspielig sein. Dadurch können Ressourcen gebun- tigt wird, ist eine wissenschaftliche Fundierung den werden, die bei anderer Verwendung einen und Begleitung der Verbaucherpolitik. größeren Wohlstandseffekt hätten(Spam etc.). Den Preis zahlen meist die Endverbraucher. Ganz Von der Produktinformation zu zu schweigen von ihren nicht-monetären KosEntscheidungskontexten, Verbraucherten, da sie viel Zeit und mentale Energie bei der verhalten und Angebotsgestaltung Auswahl des optimalen Angebots aufwenden müssen(sofern sie nicht lieber Gewohnheit walBislang lag der Fokus der Verbraucherpolitik – neten lassen und Alternativen ignorieren). ben dem unverzichtbaren Verbraucherschutz im engeren Sinne – vorrangig auf der Bereitstellung „Wettbewerb“ ist zudem nicht zwangsläuﬁg ein relevanter Produktinformationen(Beipackzettel, Wettbewerb um Preis und Qualität, also um die Kennzeichnungen etc.). Das ist notwendig, aber Gunst der(mündigen) Verbraucher. Denn im nicht hinreichend. Nur wenig ist bekannt über Zweifelsfall überlebt im Wettbewerb des Marktes die Entwicklung von verhaltensrelevanten Vernicht der Anbieter mit der größten Kundenzubraucherpräferenzen, über die Dynamik von Befriedenheit, etwa wegen seines optimalen Verdürfnissen oder über die optimale Ausgestaltung hältnisses von Preis und Qualität, sondern der von Entscheidungssituationen, rechtlichen Rahmit der besseren Rentabilität. Diese lässt sich menbedingungen und entsprechender Verbrauauch mit anderen Mitteln als dem Bemühen um cherbildung. Die leitbildorientierte Verbraucherhöhere Qualität zu besseren Preisen erzielen. So politik sollte daher durch eine evidenzbasierte sind aus einzelwirtschaftlicher Sicht die Versuche und forschungsgeleitete Verbraucherpolitik ereinzelner Anbieter, allgemeine Regeln und Stansetzt oder zumindest ergänzt werden. dards zu unterlaufen, durchaus rational. Im Erfolgsfalle entstehen ihnen Wettbewerbsvorteile. 8 In manchen Bereichen bedarf es dafür vorrangig Augenscheinlich günstige Preise(„Geiz ist geil“) einer Korrektur der universitären Curricula, etwa können Verbraucher aber an anderer Stelle teuer in den Rechtswissenschaften und dort insbesonzu stehen kommen, etwa wenn sie als Steuerdere in den Bereichen Wirtschafts- und Wettbezahler für abgewälzte Umweltschäden, Lohnsubwerbsrecht: An den meisten rechtswissenschaftventionen, Sozialtransfers, Sicherheitskosten auflichen Fakultäten ist die Verbraucherperspektive grund wachsender sozialer Spaltung etc. wieder weder in der Forschung noch in der Lehre prädraufzahlen 9 oder feststellen müssen, dass das ersent – was wiederum dazu beiträgt, dass sie auch worbene Produkt die von der Werbung geweckin der Wettbewerbsaufsicht kaum existiert. Andeten Erwartungen an seine Qualität nicht erfüllt. re Forschungsfelder hingegen müssten erst noch errichtet bzw. ausgebaut werden, etwa im Bereich Die Konsequenz aus diesen Erwägungen ist jeder sozial- und wirtschaftswissenschaftlichen 3 doch nicht, dass Märkte zugunsten von SubsisVerhaltensforschung und entsprechender Lehre. WISO direkt September 2010 Diese müsste weniger auf Verbraucherpräferenzen abstellen, sondern auf das reale Verhalten von Verbrauchern. Das erfordert neben theoretischen Neuorientierungen auch umfangreiche empirische Untersuchungen und experimentelle Methoden. 10 Verhaltensökonomische Ansätze können hier entscheidende Beiträge leisten. Eine wichtige Unterstützung der Verbraucherpolitik können auch die Politikwissenschaften liefern, indem sie ihr Instrumentarium der Politikfeldforschung und der Wirkungsanalysen auf Verbraucherbelange ausdehnen. Damit wären Ansätze vorhanden, um verbraucherpolitische Maßnahmen auf ihre Wirksamkeit und Efﬁzienz zu überprüfen. Die daraus gewonnenen Erkenntnisse können wiederum in die Verbesserung der Verbraucherpolitik einﬂießen. Doch nicht nur die Wirkungen verbraucherpolitischer Maßnahmen sind oft kaum bekannt, sondern auch die Auswirkungen, die Gesetzesvorhaben generell auf Verbraucher haben können. Während die Abschätzung von Technik- und Umweltfolgen in Wissenschaft und Politik inzwischen einigermaßen verankert ist, hat die Diskussion um eine Verbraucherfolgenabschätzung, die monetäre wie nicht-monetäre Kosten von Gesetzesänderungen für Verbraucher beziffern und qualiﬁzieren kann, kaum begonnen. Eine wissenschaftliche Begleitung von Vorhaben zur Schaffung und Regulierung von Märkten, die zu erwartende Folgen für Verbraucher analysiert und empirisch fundiert, wäre ein wichtiger BeiFriedrich-Ebert-Stiftung trag zur Versachlichung der Debatten über Privatisierungen und öffentlich-private Partnerschaften. Märkte und Wettbewerb sind kein Selbstzweck und schaffen nicht automatisch Wohlstand; entscheidend ist vielmehr, dass die Struktur eines Angebots den Verbrauchern nützt. Erst auf der Grundlage entsprechender Forschung ließe sich beurteilen, für welche Lebensbereiche marktförmige Organisationsformen sinnvoll sind und für welche nicht. Der Verbraucherpolitik würde die Schließung solcher Wissenslücken zu einer neuartigen Effektivität verhelfen. Ein wichtiger Schritt in diese Richtung bestünde in einer besseren Vernetzung der vereinzelt bereits bestehenden Einrichtungen, die sich mit Verbraucherforschung befassen. Zumal die Aufgaben einer umfassenden Verbraucherforschung sich nur interdisziplinär werden lösen lassen. Um die Politik entsprechend unterstützen zu können, bedarf die Verbraucherforschung aber auch der politischen Unterstützung: Denn ohne die Bereitstellung entsprechender Mittel und ohne dass sich Verbraucherbelange zu einem vielversprechenden Karrierefeld entwickeln, ist es unwahrscheinlich, dass die für eine politikunterstützende Verbraucherforschung benötigten klugen Köpfe gewonnen werden können. Eine solche Investition lohnt sich, denn sie trägt entscheidend dazu bei, dass Märkte nicht nur theoretisch, sondern auch real den Verbrauchern nützen und so den allgemeinen Wohlstand steigern. 1 Dieser Text verarbeitet Anregungen des Workshops„Verbraucherpolitik und Verbraucherforschung: Wissenschaft und Politik im Gespräch“, der vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung(DIW) Berlin und der Friedrich-Ebert-Stiftung am 3. September 2010 in Berlin veranstaltet wurde. Dessen Referenten und Teilnehmenden – und ganz besonders Kornelia Hagen vom DIW Berlin, die den Workshop mit konzipiert hat – gilt an dieser Stelle ein herzlicher Dank. Die Ausführungen stehen in der Verantwortung des Autors. 2 Michael Fischer, Soziologe und Sozialpsychologe, ist Referent in der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung und leitet dort den Gesprächskreis Verbraucherpolitik. 3 Für„Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz“. 4 Im vzbv aufgegangen sind die Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände(AgV), der Verbraucherschutzverein(VSV) und die Stiftung Verbraucherinstitut. 5 Vgl. BMVEL: Verbraucherpolitik-Forschung. Konzeptpapier des wissenschaftlichen Beirats für Verbraucher- und Ernährungspolitik beim BMVEL, Berlin/Gießen 2004, online unter: http://www.bmelv.de/cae/servlet/contentblob/382608/publicationFile/23044/VerbraucherpolitikForschung.pdf oder auf Ebene des Verbraucherzentrale Bundesverbands e.V., vzbv: Forschung für eine neue Verbraucherpolitik, Berlin 2004, online unter http://www.vzbv.de/mediapics/forschung_verbraucherpolitik_juni_2004.pdf 6 Dem Zentralverband der deutschen Werbewirtschaft zufolge wurden vor der Krise 2008 in Deutschland jährlich über 30 Milliarden Euro für Werbung ausgegeben. Im insgesamt knapp 116 Millionen Euro umfassenden Etat für Verbraucherschutz des BMELV für das Jahr 2010 sind für Verbraucherinformation 19 Millionen Euro angesetzt. 7 Vgl. www.vig-wirkt.de 8 Weshalb Märkte tendenziell„selbstsubversive Arrangements“(Claus Offe) darstellen, die der Aufsicht und stetiger Nachregulierung bedürfen. 9 Oder sich aufgrund von Kostensenkungsmaßnahmen ihres Arbeitgebers unter den Arbeitslosen oder Geringverdienern wiederﬁnden. Vgl. für Auswege aus solchen gesamtwirtschaftlichen Abwärtsspiralen Alfred Pfaller: Wieder Wohlstand für alle. Politik für eine integrierte Arbeitsgesellschaft, WISO direkt, Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn 2010. 10 Christian Thorun: Was die Verbraucherpolitik von der Verhaltensökonomie lernen kann, WISO direkt, Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn 2010. 4 Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 9205 www.fes.de/wiso ISBN: 978-3-86872- 472-1