November 2010 Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik direkt Eine Energiepolitik für die Zukunft Severin Fischer 1 Auf einen Blick Das Energiesystem zeichnet sich durch langjährige Investitionszyklen und träge Veränderungsprozesse aus. Dementsprechend sind verlässliche politische Rahmenbedingungen Voraussetzung für die erfolgreiche Umsetzung von langfristigen Strukturveränderungen. Die Klimapolitik legt dabei die Leitplanken für zukünftige energiepolitische Entscheidungen fest. Gleichzeitig bleibt eine sichere und bezahlbare Energieversorgung zentrale Aufgabe der Energiepolitik. Um Klimaschutzziele und energiepolitische Herausforderungen gleichzeitig zu erfüllen und dabei Handlungsfähigkeit zu erhalten, sind massive Verbesserungen bei der Energieefﬁzienz, eine intelligente ErneuerbareEnergien-Förderung und ein grenzüberschreitender Netzausbau unerlässlich. Der Erhalt von Wettbewerbsfähigkeit und eine sozialpolitische Flankierung der Energiewende sind notwendige Voraussetzungen, um öffentliche Akzeptanz für die erforderlichen Maßnahmen zu gewinnen. Einleitung Über kaum einen Bereich der deutschen Politik wird so kontrovers gestritten wie über die Energiepolitik. Die Debatten rund um das Energiekonzept der Bundesregierung haben einmal mehr deutlich gemacht, dass ein weitreichender gesellschaftlicher Konsens über die Gestaltung politischer Rahmenbedingungen für Wirtschaft und Gesellschaft nur schwer zu ﬁnden ist. Im Vordergrund stehen dabei stets die Diskussionen über den„richtigen“ Mix der Energieträger. Eine Vielzahl anderer energiepolitischer Richtungsentscheidungen kommt unterdessen zu kurz. Wie lassen sich die Potenziale bei der Energieefﬁzienz künftig besser heben? Welche Faktoren bestimmen die Energiemärkte der Zukunft? Wie dezentral kann Energieversorgung tatsächlich ausgestaltet sein? Wo liegt das richtige Preisniveau für Energiedienstleistungen? Wie viel kann und wie viel muss eine Gesellschaft in die Entwicklung neuer Technologien investieren? Wie kann der notwendige Ausbau der Infrastruktur gelingen? Die Aufzählung zentraler energiepolitischer Fragestellungen ist damit keineswegs erschöpft, sondern ließe sich beinahe endlos fortsetzen. Vom Ziel her denken Die langen Investitionszyklen der Energiewirtschaft und die Transformationsträgheit des Energiesystems machen Planungshorizonte von mehreren Jahr- WISO direkt November 2010 Friedrich-Ebert-Stiftung zehnten zu einem zentralen Charakteristikum Erhöhung der Energieefﬁzienz: der Energiepolitik. Zusammen mit den HerausVoraussetzung für die Energiewende forderungen, die sich durch die Klimapolitik im nationalen, europäischen und globalen Rahmen Erfolge in der Energieefﬁzienzpolitik werden in stellen, sind die wesentlichen RahmenbedingunZukunft wesentlich über die Gesamtbilanz jeder gen für die Gestaltungsoptionen der Politik beEnergiepolitik entscheiden. Nur über einen deutreits gesetzt. Da die Formen der heutigen Enerlich sinkenden Energieeinsatz bei gleichbleibengieversorgung als treibende Faktoren für den Proden Leistungen lassen sich gleichzeitig Treibzess der globalen Erwärmung gelten, muss das hausgasemissionen begrenzen, Importquoten senEnergiesystem grundlegend verändert werden, ken und langfristig bezahlbare Energiedienstleisum die Lebensgrundlagen auch für künftige Getungen garantieren. Die zeitliche Verschiebung nerationen zu erhalten. Aus dem Zusammenspiel von Kosten und Nutzen der Efﬁzienzmaßnahder Trägheit des Energiesystems und den Erformen stellt dabei eine der größten Hürden für die dernissen der Nachhaltigkeit ergeben sich langPolitik dar. Insofern scheinen staatliche Eingriffe fristige Planungshorizonte für die Energiepolitik. über Produktregulierung, VerbraucherinformaDas Jahr 2050 gilt vor diesem Hintergrund als tion und insbesondere Kreditprogramme adäquaneuer Referenzpunkt für die energiepolitische te Mittel für die erfolgreiche Umsetzung dieser Strategieentwicklung. Ziele zu sein. Gerade der in diesem Kontext oft thematisierte Gebäudebereich birgt große EinDie Staats- und Regierungschefs der Europäischen sparpotenziale. Frühzeitige Investitionen unter Union haben für das Bezugsjahr 2050 ein EmisZuhilfenahme staatlicher Investitionsprogramsionsreduktionsziel von 80 bis 95 Prozent vereinme sind notwendig, um Klima- und Energieefﬁbart, welches gegenüber dem Niveau des Jahres zienzziele in diesem Bereich zu erreichen. Die 1990 erreicht werden soll. In Deutschland gilt einseitige Belastung von Mieterinnen und Mieeine mittelfristige klimapolitische Zielsetzung in tern muss jedoch gerade aus sozialpolitischer Perder Größenordnung von 40 Prozent bis zum Jahr spektive vermieden werden. Stattdessen haben 2020. Dieses ehrgeizige Ziel wurde im Rahmen die bereits in der Vergangenheit genutzten KfWder Meseberg-Beschlüsse von der schwarz-roten Kredit- und Investitionsprogramme einen subRegierung im Jahr 2007 konkretisiert. Vor dem stanziellen Beitrag bei der Steigerung der Efﬁzienz Hintergrund dieser klimapolitischen Leitplanken im Gebäudebereich geleistet. Die kluge Umsetstellen sich nun eine Reihe energiepolitischer zung der EU-Richtlinien zur Energieefﬁzienz in Handlungsoptionen, durch die Sicherheit garanein effektives deutsches Energieefﬁzienzgesetz tiert, Kostenefﬁzienz erreicht und gesellschaftsteht dabei noch immer aus. Der Markt für Enerliche Akzeptanz erworben werden können. gieefﬁzienzdienstleistungen könnte dabei ein Kernelement künftiger Energieefﬁzienzpolitik Die erforderliche Dekarbonisierung des Energiewerden. systems lässt sich mittelfristig nur über den Weg politischer Eingriffe in die Märkte sowie durch Neben der Einsparung von Energie stellt auch ein eine Veränderung der bestehenden EnergieBrennstoffwechsel, etwa von Kohle oder Heizöl marktstrukturen umsetzen. Nicht ohne Grund zu Erdgas oder erneuerbaren Energien ein wichtiwird der Klimawandel als eines der größten ges Element zur Erhöhung von Klima- und meist Marktversagen der jüngeren Geschichte bezeichauch Energieefﬁzienz dar. Hierzu gehört auch, net. Ob die Zukunft der Stromversorgung am die Potenziale der Kraft-Wärme-Kopplung vor alEnde allerdings vollständig regenerativ und delem in städtischen Gebieten und in der Nähe von zentral ausfallen muss, bleibt abhängig von den Industriezentren noch stärker zu nutzen. Sichere technologischen Entwicklungen und dem poliRahmenbedingungen für Investitionen – gerade tischen Ehrgeiz der beteiligten Akteure. Eine befür kommunale Versorger – sind hierfür jedoch ständige politische Flankierung, etwa durch die Voraussetzung. Lenkungswirkung eines deutschen Klimaschutzgesetzes, könnte als rechtlicher Rahmen für die Weiterentwicklung der Förderung Erfüllung der eingegangenen Verpﬂichtungen erneuerbarer Energien hilfreich sein. Das Erneuerbare-Energien-Gesetz(EEG) steht symbolisch für den Erfolg der ökologischen In2 dustriepolitik. Ein Ausbau der deutschen Strom- WISO direkt November 2010 versorgung durch erneuerbare Energien von 6 auf gilt. Insbesondere die regionale Verschiebung 16 Prozent innerhalb von nur zehn Jahren sowie von Erzeugungskapazitäten, in erster Linie durch eine stetig steigende Beschäftigungsquote zeigen eine vermehrte Produktion im Norden und Osden Erfolg dieses Politikinstruments deutlich. ten Deutschlands und hohe Verbrauchszahlen Gleichzeitig sind mit den Erfolgen des EEG auch bei abnehmender Erzeugung im Süden und Weslangfristige Kosten verbunden, die industrielle ten, machen eine funktionierende, zukunftsfäwie private Verbraucherinnen und Verbraucher hige und intelligente Infrastruktur notwendig. in den kommenden Jahren mit steigenden Belas- Neben dem hohen Bedarf an ﬁnanziellen Mitteln tungen konfrontieren. Diese Kosten lassen sich stellt die öffentliche Akzeptanz von Infrastruknur begründen, wenn die erneuerbaren Energien turprojekten ein großes Hindernis für eine weiin den kommenden Jahren auch einen immer tergehende Umgestaltung des Energiesystems wichtigeren Beitrag zur deutschen Energiever- dar. Nur eine glaubwürdige und kohärente Enersorgung stellen. Hierfür ist einerseits eine speziﬁ- giepolitik kann die notwendige öffentliche Unsche Technologieförderung notwendig, um Ener- terstützung für Netz- und Speicherausbau erwergietechnologien der Zukunft weiterzuentwickeln. ben. Gerade der Umgang mit dem BahnhofsAndererseits muss der Druck auf die Produzenten projekt Stuttgart 21 zeigt deutlich, dass ein transerneuerbarer Energien anhalten, ihre Anlagen parentes Vorgehen mit ausreichender Bürgerund Verfahrenstechniken beständig zu verbes- beteiligung eine Voraussetzung für den Bau künfsern. Die richtige Balance zwischen abnehmen- tiger Infrastrukturprojekte ist. der Unterstützung und effektiver Technologieförderung wird im Mittelpunkt der künftigen Der Bau von Stromautobahnen, nicht nur in Debatten stehen. Der Einspeisevorrang für regeDeutschland, sondern auch über die Grenzen nerativ erzeugten Strom muss dabei als Kernelehinweg, erfordert eine gemeinsame Planung, ment des EEG erhalten bleiben und mit neuen gute Investitionsbedingungen und eine kluge Modellen, etwa für die Betreiber von Speicher- Anreizregulierung. In diesem Zusammenhang ist anlagen, abgestimmt werden. insbesondere die Bundesnetzagentur gefordert, die künftigen Bedürfnisse und die veränderten Im Vergleich zu den Erfolgen der erneuerbaren Marktstrukturen verstärkt in ihre Berechnungen Energien im Stromsektor stehen der Wärme- und aufzunehmen und im europäischen Verbund Kältesektor sowie der Verkehrssektor noch weit nachhaltig zu planen. hinter ihren Möglichkeiten zurück. Gerade bei Versorgung mit Wärme aus Biomasse und Biogas gilt es in den kommenden Jahren weitere Potenziale abzurufen. Strukturwandel und Wettbewerbsfähigkeit Während Deutschland die Förderung der erneuerbaren Energien in den vergangenen Jahren stark vorangetrieben hat, bleiben viele der europäischen Partner noch immer hinter den Erwartungen und Möglichkeiten zurück. Gerade weil sich hier auch Exportpotenziale für grüne Industriesektoren bieten, sollte es im Interesse der deutschen Politik liegen, auf eine noch bessere Zusammenarbeit mit anderen Mitgliedsstaaten im europäischen Verbund hinzuarbeiten. Die Veränderungen in der Energiewirtschaft und damit auch in der energieintensiven Industrie bringen neue Herausforderungen für den Standort Deutschland mit sich. Gleichzeitig bergen sie auch Chancen, sowohl für die Ansiedlung neuer Industriezweige, als auch für ein ressourcenschonendes und efﬁzientes Wirtschaften der klassischen Produktionssparten. Für einige wenige Branchen wird es langfristig jedoch keine Zukunft geben, andere werden unter einen erheblichen Anpassungsdruck geraten. Auch das geNetzausbau und Infrastrukturprojekte hört zum notwendigen ökologischen Strukturwandel, der entsprechend begleitet werden muss, Der erfolgreiche Umstieg von einem fossil geprägten auf ein regenerativ geprägtes Energiesystem sowie die Veränderungsprozesse von zentral um die negativen Auswirkungen auf Beschäftigung und regionale Wirtschaftskraft zu minimieren. hin zu dezentral organisierten VersorgungsstrukDaher bleibt eine zentrale Herausforderung der turen setzen massive Investitionen im Bereich sozialverträgliche und vorausschauende Umgang der Übertragungs- und Verteilungsnetze voraus, mit strukturellen Veränderungen in Wirtschaft die es in den kommenden Jahren zu bewältigen und Gesellschaft, insbesondere den Bereichen, 3 WISO direkt November 2010 die von der bereits begonnenen Energiewende betroffen sind. Staatliche Eingriffe in den Markt und Unterstützungsmaßnahmen zum Umbau industrieller Strukturen können gerechtfertigt sein, wenn sich betroffene Sektoren im Gegenzug den Herausforderungen eines Dekarbonisierungsprozesses stellen. Die Mehrheit der Unternehmen in Deutschland hat diese Herausforderung bereits angenommen. Zu den Unterstützungsleistungen können zeitlich begrenzte und inhaltlich begründete Ausnahmen bei der Besteuerung von Energie gehören, vorausgesetzt, Unternehmen investieren in notwendige technologische Innovationen in Rahmen ihrer Produktionsprozesse. Für die Beschäftigten einzelner Industriezweige müssen Angebote entwickelt werden, mit denen sie sich auch in Zukunft durch ihre Kenntnisse und Erfahrungen an der lokalen oder regionalen Wertschöpfung beteiligen können. Zukunftsfähige Energiepolitik bedeutet in diesem Kontext auch, Veränderungsprozesse zu beobachten und zu begleiten. Sie ist in diesem Kontext gleichermaßen auch Struktur-, Arbeits- und Sozialpolitik. Der Erhalt von industrieller Wettbewerbsfähigkeit und eine sozialpolitische Flankierung des Strukturwandels müssen also Teil einer energiepolitischen Zukunftsstrategie sein. Internationale und europäische Energiepolitik Wie kaum ein anderes Land der Welt, ist Deutschland durch seine geograﬁsche Lage und seine exportorientierte Wirtschaft in seinen Entscheidungen gleichermaßen abhängig von globalen Entwicklungen wie antreibend für internationale Veränderungen. Der Klimawandel ist ein weltweites Phänomen und kann letztlich nur von allen gemeinsam bewältigt werden. Aus diesem Grund muss ein völkerrechtliches Abkommen weiterhin Zielsetzung der Klimapolitik bleiben. Dennoch haben die Industrieländer eine besondere Verantwortung, der sie vor allem durch ihre wirtschaftsstrategische Ausrichtung begegnen können. Energie- und Klimapolitik bieten, so sie intelligent gestaltet werden, zahlreiche positive Friedrich-Ebert-Stiftung Effekte für Wirtschaft und Gesellschaft in Deutschland, in Europa und weltweit. Energie- und Klimapolitik in nationalen Kategorien zu denken, greift zu kurz und führt langfristig zu strategischen Fehlentscheidungen. Die zunehmende physikalische Verknüpfung der europäischen Staaten durch Strom- und Gasnetze sowie die bereits weit gediehene gemeinsame Klimapolitik, die sich vor allem in der Einführung des europäischen Emissionshandelssystems äußert, steht beispielhaft für diesen Prozess. Aus diesem Grund kann ein deutsches Energiekonzept nur dann zukunftsweisend sein, wenn es in einen europäischen Rahmen eingebettet wird. Insbesondere der Ausbau von Leitungsnetzen zur Integration erneuerbarer Energien und für den Zugang zu künftigen Stromspeichern, aber auch zur Sicherung der Energieversorgung bei Lieferausfällen, gehört zu einer der wichtigsten energiepolitischen Aufgaben in den kommenden Jahren und Jahrzehnten. Insofern stellt ein europäisches Netzkonzept eine notwendige Ergänzung zu einem neuen, sauberen, sicheren und wettbewerbsfähigen europäischen Energiesystem dar. Energiepolitik muss Vertrauen schaffen Die Energiepolitik der Zukunft steht vor großen Herausforderungen. Sie muss die notwendigen Anreize für langfristige Investitionen in saubere und efﬁziente Energiesysteme schaffen. Dies setzt ein Grundvertrauen seitens der Marktteilnehmer in eine langfristig verlässliche Lenkungswirkung der Politik voraus. Unternehmen erwarten sichere und verlässliche Rahmenbedingungen, um langjährige Investitionen tätigen zu können. Gleichzeitig muss es das Ziel einer zukunftsfähigen Energiepolitik sein, einen weitreichenden öffentlichen Konsens über die Zielrichtung und entsprechende Strategien zu entwickeln. Gegen den Willen der Bürgerinnen und Bürger lässt sich auch eine noch so ehrgeizige Energiepolitik nicht durchsetzen. Aus diesem Grund ist eine gesellschaftliche Debatte notwendig, die auch auf die möglichen Verlierer von Strukturveränderungsprozessen Rücksicht nimmt. 1 Severin Fischer ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Europäische Politik(IEP) in Berlin und arbeitet in einem gemeinsamen Projekt mit der ASKO EUROPA-STIFTUNG zu Fragen europäischer Energie- und Klimapolitik. Neben eigenen Forschungsergebnissen des Autors beruht dieser Beitrag auf einer Zusammenfassung der Podiumsdiskussion des Arbeitskreises Nachhaltige Strukturpolitik„Eine Energiepolitik für die Zukunft“ vom 6. Oktober 2010. 4 Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 9205 www.fes.de/wiso ISBN: 978-3-86872-531-5