Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana BASE CONCEPTUAL POLITICA Y PROGRESISTA EN SEGURIDAD CIUDADANA Proceso de análisis de la red regional Realización: J. Álvaro Cálix Rodríguez Para: Fundación Friedrich Ebert Coordinación Regional Seguridad Ciudadana Representación en San José de Costa Rica. 20 de noviembre de 2006 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana TABLA DE CONTENIDOS Introducción............................................................................................................... 3 I. El perfil de la(in)seguridad en la América Central y el compromiso de las fuerzas progresistas........................................................ 4 La justificación del abordaje progresista.............................................................. 6 La oportunidad política de las fuerzas progresistas: se llega tarde, pero el problema aún no ha sido tratado efectivamente.................................... 10 II. La necesidad de delimitar conceptos para entender el campo propio de la seguridad ciudadana................................................................. 14 III. Construyendo un concepto progresista de la seguridad ciudadana: concepto y dimensiones de intervención..................................................... 21 IV. Operacionalización política del enfoque progresista en seguridad ciudadana: el ejercicio de construcción en la red fesamericacentral........ 26 Las premisas..................................................................................................... 27 Los principios..................................................................................................... 33 Los medios y las implicaciones del enfoque...................................................... 36 Algunas tareas cruciales a incorporar en una política progresista.................... 46 Las tareas prioritarias de los partidos políticos para convertirse en actores relevantes en el buen gobierno de la seguridad................................... 47 Referencias............................................................................................................. 48 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Introducci ó n La red fes americacentral.org ha adoptado el tema de la Seguridad Ciudadana como uno de los principales ejes de trabajo regional. Se pretende que las fuerzas progresistas y democr á ticas puedan abordar el tema bajo los par á metros de un perfil discernible de izquierda, que m á s all á del discurso, identifique l í neas estrat é gicas y operativas para la redefinici ó n y aplicaci ó n de medidas de pol í tica p ú blica que sean eficaces para revertir los niveles de inseguridad que hoy se observan. La realidad y la percepci ó n de la(in)seguridad son factores asociados a la gobernabilidad democr á tica. La situaci ó n real que se vive y tambi é n la percepci ó n que se tiene acerca de su(in)seguridad por parte de la poblaci ó n, es uno de los principales problemas en los á mbitos local, nacional y regional, al mismo tiempo se convierte en un obst á culo para la participaci ó n y una limitante en la construcci ó n de ciudadan í a; por lo tanto, el desarrollo de capacidades en actores pol í ticos para el buen gobierno de la seguridad ciudadana con la aplicaci ó n de conceptos progresistas es para la Fundaci ó n Friedrich Ebert una prioridad de trabajo en la Am é rica Central. La problem á tica de la(in)seguridad ciudadana gira alrededor de la violencia y el delito. En este espacio de competencia para la pol í tica p ú blica, las fuerzas progresistas y los partidos pol í ticos de la izquierda democr á tica han venido teniendo un bajo perfil p ú blico, la falta de base conceptual y program á tica as í como de un discurso y pr á cticas alternativas no permiten que los actores pol í ticos y las autoridades gubernamentales progresistas atiendan la expectativa y las demandas ciudadanas en materia de seguridad. En esa perspectiva, este documento pretende esbozar lineamientos generales que den forma y contenido a la base conceptual pol í tica progresista de la seguridad ciudadana, con base en el desarrollo del proceso de discusi ó n, intercambio y promoci ó n de experiencias piloto que han venido constru yé ndose por la red regional fes americacentral. M á s que un producto escrito en piedra, el presente insumo se concibe como una plataforma de informaci ó n actual e inicial que pueda orientar el proceso de an á lisis para la acci ó n pol í tica de las contrapartes de la Fundaci ó n Friedrich Ebert en la regi ó n. 2 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana I. El perfil de la(in)seguridad en la Am é rica Central y el compromiso de las fuerzas progresistas En Centroam é rica durante d é cadas la agenda de seguridad fue determinada por el conflicto Este-Oeste. La violencia institucional fue aplicada, no solamente para combatir el delito, sino para persecuci ó n de los opositores pol í ticos a los reg í menes militares imperantes en el á rea, influenciando notablemente el desarrollo de la vida pol í tica en cada uno de los pa í ses, con sus honrosas excepciones. Dentro de este contexto, la idea de la“ seguridad” se configur ó en la psique y en el discurso pol í tico de las fuerzas progresistas como la utilizaci ó n de la violencia estatal en detrimento de los derechos y libertades ciudadanas a la cual hab í a que oponerse. Los procesos de paz que iniciaron las transiciones democr á ticas de los pa í ses de la regi ó n han permitido avanzar en el desarrollo de un concepto diferente de seguridad, sin embargo, el discurso pol í tico no se ha logrado desvincular totalmente del fantasma de la doctrina de la seguridad nacional de la Guerra Fr í a y en el mejor de los casos, se considera una competencia de una de las instituciones del Estado, la encargada de la seguridad p ú blica, sin vincularla a una pol í tica p ú blica y a la participaci ó n ciudadana. En contraposici ó n, algunos pol í ticos desde posiciones conservadoras sugieren la necesidad de volver a reg í menes de excepci ó n para conseguir mayores niveles de seguridad en el á rea e impulsan las llamadas pol í ticas de“ cero tolerancia” o de“ mano dura”, que se caracterizan por el uso indiscriminado de la fuerza. Los niveles de violencia y delincuencia en la regi ó n, hacen, efectivamente, al tema de la seguridad ciudadana como una realidad alarmante que es necesario atender, pero mediante acciones integrales que minimicen los factores desencadenantes de la inseguridad ciudadana y que promuevan un liderazgo integral e institucional de las fuerzas pol í ticas progresistas, capaz de tener en cuenta las demandas sectoriales, territoriales, espaciales(microdin á micas), simb ó licas y culturales que generen cada vez m á s responsabilidad y garanticen las libertades ciudadanas. Con el fin de la guerra fr í a y el advenimiento de una nueva ola democr á tica(que tuvo como puntos de partida: el fin de las dictaduras militares latinoamericanas y la apertura de las transiciones pol í ticas), la Am é rica Central inicia formalmente el camino para la b ú squeda de un nuevo esquema de la seguridad. En esta nueva etapa de construcci ó n democr á tica, el primer paso en el tratamiento de los problemas de la seguridad fue la b ú squeda de la subordinaci ó n de los aparatos 3 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana castrenses a las autoridades civiles; este aspecto era fundamental para asegurar el establecimiento firme de la democracia como r é gimen pol í tico predominante en la regi ó n. La gran expectativa de las sociedades centroamericanas se centr ó en la construcci ó n de la democracia como un aspecto clave para atender las causas estructurales del conflicto y la confrontaci ó n: pobreza, exclusi ó n y represi ó n. Sin embargo, en la medida en que la construcci ó n de la democracia se ha limitado a los aspectos estrictamente formales y no han logrado responder a esas causas estructurales, la seguridad ciudadana se ha venido deteriorando aceleradamente y se expresa m á s que todo como violencia social. Despu é s de la guerra fr í a, a Latinoam é rica se le considera una de las regiones del mundo con menor conflictividad b é lica entre pa í ses(Tapia, 2005). Pero, por otra parte, y se quiere en una suerte de paradoja, es una de las zonas con mayores í ndices de criminalidad y violencia. En efecto, en la Am é rica Latina, durante los a ñ os 80 se duplican las tasas de criminalidad en comparaci ó n a los a ñ os setenta. Y ya en la d é cada del 90 se triplicaron, y desde entonces no se han reducido significativamente. Comparativamente, las tasas de criminalidad de la regi ó n superan 3 a 5 veces las tasas promedio mundiales(Chinchilla, 1998, 2006). De modo particular, en la Am é rica Central, aparte de compartir el aumento de las tasas delictivas que se observa en Latinoam é rica, presenta ciertas caracter í sticas en el perfil de la criminalidad(Chinchilla 1998, 2006): 1. Notable incremento en las tasas globales de criminalidad. 2. Un incremento acelerado en los delitos de naturaleza violenta. 3. Est á aumentando la participaci ó n de los j ó venes como infractores, pero tambi é n como ví ctimas de la violencia. 4. Mayor conexi ó n entre el crimen organizado y la delincuencia com ú n. 5. El delito cada vez se regionaliza m á s, sobre todo en lo que ata ñ e al trasiego de drogas y armas de fuego, robo de veh í culos y migraci ó n clandestina Ahora bien, este aumento del clima de inseguridad coincide en un contexto de regularizaci ó n de la democracia electoral y de la aplicaci ó n de reformas de corte neoliberal en todos los pa í ses de la regi ó n, aunque con matices diferenciados en cada pa í s. Sin querer establecer relaciones causa-efecto, resulta evidente que las sociedades de la Am é rica Central se van complejizando cada d í a m á s, con 4 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana mayores requerimientos institucionales para hacer frente a las inquietudes y problemas societales. Sin embargo, las debilidades en la institucionalidad y en la cultura pol í tica democr á tica salpican a la mayor í a de los pa í ses de la regi ó n, dificultando a sí el mantenimiento y profundizaci ó n de un pacto social que legitime y profundice el r é gimen pol í tico y permita la convivencia solidaria. La inseguridad ciudadana es una de las principales consecuencias de la fragmentaci ó n del tejido social, pero a la vez se convierte en uno de los factores que incide en el vaciamiento del r é gimen pol í tico, con el peligro de amenazar el proceso de consolidaci ó n democr á tica en el istmo(recuadro 1). Recuadro 1 Aproximaciones explicativas para dar cuenta de la actual situaci ó n de inseguridad en la Am é rica Central La inseguridad es un fen ó meno complejo y din á mico que no puede ser explicado por la concurrencia de una sola causa. Para el caso de la Am é rica Central, se pueden mencionar no de manera exhaustiva pero s í ilustrativa- al menos cuatro variables estructurales que condicionan en mayor o menor medida el deterioro de la convivencia pa cí fica: a) El crecimiento de la pobreza y la exclusi ó n social exacerbada con la crisis del Estado para adaptar su gesti ó n a las pol í ticas neoliberales iniciadas en la d é cada de los 80. b) El desarraigo, la crisis de certidumbre y la ubicuidad del miedo. c) La transnacionalizaci ó n y sofisticaci ó n del delito. d) Los problemas del sistema de justicia, como producto de la debilidad normativa y/o la ineficacia de las instituciones de control social-reactivo. Fuente: Elaboraci ó n propia(fes americacentral). La justificaci ó n de un abordaje progresista de la seguridad Frente al aumento generalizado de la violencia y el delito, los partidos progresistas tienen el imperativo de asumir pol í ticamente estos temas, pero desde una comprensi ó n que equilibre los derechos fundamentales de la ciudadan í a en general con los derechos especiales de las ví ctimas y los victimarios de la violencia y el delito. En esa direcci ó n, al menos se pueden identificar cinco argumentos que justifican la necesidad de abordar de manera responsable el tema por parte de la izquierda democr á tica en la regi ó n: 5 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana 1. La ciudadan í a se siente insegura y la inseguridad objetiva no tiende a mejorar( verificaci ó n del problema). La constataci ó n de los riesgos y amenazas al clima de seguridad, implica para las fuerzas progresistas la responsabilidad de procesar las inquietudes m á s sentidas por la poblaci ó n, mediante dispositivos basados en un conocimiento profundo sobre la violencia y el delito, es decir mediante un diagn ó stico riguroso que d é cuenta de las distintas dimensiones, contextos, microdin á micas que condicionan la situaci ó n de convivencia en un espacio geogr á fico concreto (gr á fico 1). Gr á fico 1 Verificaci ó n de las expresiones de la V in er s if e ic g a u ci r ó i n da de d las expresiones de la inseguridad Inseguridad ciudadana Inseguridad Ciudadana Subjetiva Subjetiva Objetiva Objetiva Victimización Victimizac I i n o d n irecta indirecta Cifras Delictivas Cifras delictivas Victimización Directa Victimizacion Directa Rechazo Rechazo Temor Temor Descon D fia e n s z c a onfianza Fuente: elaboraci ón propia(fes americacentral). 2. El compromiso con el respeto de derechos y garant í as fundamentales en contraposici ó n al uso indiscriminado y arbitrario de la fuerza. ( reivindicaci ó n humanista de la pol í tica progresista). Los partidos pol í ticos de tendencia izquierdo-democr á tica asumen el pacto constitutivo de derechos y garant í as, que apuntala la legitimidad del Estado de derecho. 6 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana 3. El compromiso con la institucionalidad de la democracia, en contraposici ó n a la a ñ oranza autoritaria que despiertan las pol í ticas basadas exclusivamente en la represi ó n.( compromiso de los partidos progresistas. con la consolidaci ó n democr á tica). Los partidos progresistas se comprometen con la profundizaci ó n de la democracia, pues consideran que é se es el r é gimen id ó neo para ventilar el conflicto social por medios no violentos. La firmeza en la aplicaci ó n del marco jur í dico es un pilar de una democracia sana, y no tiene parang ó n con el autoritarismo que justifica pasar por sobre las leyes para“ poner orden”. El orden no es una caracter í stica ajena al r é gimen democr á tico, pero no se da de manera inercial por el só lo hecho de que exista un marco normativo. M á s bien, el orden democr á tico se construye d í a a d í a mediante el desarrollo de ví nculos robustos entre ciudadan í a y Estado. 4. La derecha ha ganado puntos por asumir un tema que preocupa al electorado, en detrimento de las oportunidades de los partidos progresistas( costo pol í tico-electoral). Si el tema de la seguridad es un riesgo verificable tanto a nivel objetivo como subjetivo, los partidos pol í ticos tienen que procesar esa demanda social, convertirla en discurso y base program á tica, para luego instrumentalizarla en pol í tica p ú blica. El manodurismo no ha mostrado ser efectivo en la Am é rica Central, pero la poblaci ó n ha sentido en los ú ltimos a ñ os que son los partidos de derecha los que parecen preocuparse por el clima de seguridad. 5. Existen pr á cticas exitosas en Am é rica Latina, y en la propia Am é rica Central, que muestran que otro abordaje pol í tico es posible(infundir confianza y luces orientadoras a las fuerzas progresistas). Las pr á cticas exitosas y lecciones aprendidas de las fuerzas progresistas permiten derrumbar el falso mito de que la inseguridad ciudadana só lo puede ser remediada con la severidad extrema. Iniciativas exitosas de seguridad desde una perspectiva integral, como por ejemplo las realizadas en Santa Fe de Bogot á, son referentes valio sí simos para orientar la praxis pol í tica. Asimismo, en el caso de la red fes americacentral, las experiencias piloto iniciadas en el a ñ o 2005 en San Miguelito(Panam á), Santa Tecla(El Salvador) y Santa Lu cí a Cotzumalguapa(Guatemala), han permitido observar din á micas prometedoras para mostrar que los partidos pol í ticos progresistas de la regi ó n tienen, en el nivel municipal, un campo f é rtil para una pol í tica alternativa(recuadro 2). 7 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Recuadro 2 Seis factores clave identificados en las experiencias piloto a nivel municipal impulsadas por la fes americacentral La Fundaci ó n Friedrich Ebert en su trabajo regional en la Am é rica Central, impulsa desde el a ñ o 2005 tres iniciativas municipales en distintos p aí ses de la regi ó n para explorar la situaci ó n de la seguridad ciudadana, y sobre una base diagn ó stica apoyar la praxis pol í tica progresista para el gobierno de la seguridad en el nivel local. Los municipios seleccionados fueron: San Miguelito (Panam á), Santa Tecla(El Salvador) y Santa Lu cí a Cotzumalguapa(Guatemala). Veamos algunos factores clave que se han identificado en el desarrollo de las experiencias en los tres municipios: 1. El potencial de acci ó n y creatividad en el campo de la convivencia, que se verifica en el entorno local. 2. Las posibilidades reales de vinculaci ó n profunda de la ciudadan í a en los asuntos cotidianos e inmediatos de la seguridad. 3. La importancia de crear climas de confianza en la municipalidad como precondici ó n para las intervenciones en la Seguridad Ciudadana. 4. La coordinaci ó n de las iniciativas para mejorar la convivencia, desde el liderazgo articulador del gobierno municipal. 5. La utilizaci ó n pr á ctica de los datos sobre la violencia y la inseguridad, para programar respuestas. 6. La recuperaci ó n, ampliaci ó n y utilizaci ó n de los espacios p ú blicos para la convivencia. Fuente: elaboraci ó n propia(fes americacentral). Las fuerzas progresistas tienen que ser m á s sensibles al fen ó meno complejo de la inseguridad. La realidad est á indicando la magnitud del problema, no abordar estos temas ser í a un verdadero acto de irresponsabilidad pol í tica. Por tal raz ó n, resulta prioritario situar en la arena pol í tica enfoques que contrapesen a las posiciones que postulan que las conductas en contra de la convivencia obedecen esencialmente a circunstancias individuales. El enfoque alternativo reconoce que a sí como influyen las condiciones individuales, interviene tambi é n la influencia de las condiciones del entorno social, por lo que, con base en el compromiso de la izquierda democr á tica hacia la equidad y la justicia social, las acciones pol í ticas progresistas tender á n al an á lisis integral del fen ó meno, ya que su prop ó sito final no es la“ eliminaci ó n” o“ aislamiento” de los llamados“ individuos peligroso s”, sino que la restauraci ó n y fortalecimiento del tejido social, para lo cual el abanico de medidas es mucho m á s amplio que la fallida receta: m á s c á rceles, m á s penas y m á s poli cí as. 8 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana La oportunidad pol í tica de las fuerzas progresistas: se llega tarde, pero el problema a ú n no ha sido tratado efectivamente … Aunque ya se advierten indicios que muestran una contra-tendencia, a nivel latinoamericano se ha observado una escasa tradici ó n de reflexi ó n y praxis de los partidos progresistas sobre el tema de la seguridad, por lo que hist ó ricamente el tratamiento se ha visto asociado a la orientaci ó n inducida por la derecha. En lo que corresponde a las organizaciones sociales vinculadas a los temas de los derechos humanos, é stas se caracterizaron por visualizar una posici ó n cr í tica frente a los abusos de las pol í ticas represivas de la doctrina de la seguridad nacional, esta cr í tica fue asumida en su momento tambi é n por partidos progresistas, lo cual de alguna manera represent ó una de sus primeras aproximaciones en el campo de la seguridad. No obstante, desde la cr í tica hacia las violaciones de los derechos humanos se observ ó que era necesario pasar a una elaboraci ó n conceptual y a una praxis pol í tica sobre la convivencia solidaria y el uso del monopolio de la fuerza estatal, bajo una perspectiva que bien pudiera calificarse de progresista, y que por lo tanto se diferencie de los enfoques reactivos tradicionales. Sin perjuicio de la heterogeneidad regional, es evidente que hoy d í a la seguridad ciudadana es uno de los principales temas de inter é s pol í tico en varios de los pa í ses de la Am é rica Central, especialmente en el llamado tri á ngulo norte que conforman Guatemala, El Salvador, Honduras 1 . Y a ú n en aquellos pa í ses de la regi ó n en los que su relevancia no parece competir como el tema que m á s despierta la preocupaci ó n ciudadana, los estudios de opini ó n reflejan que tambi é n ellos acusan un aumento de la inseguridad, especialmente la subjetiva. Ante la innegable relevancia medi á tica del tema, los partidos de tendencia conservadora o reaccionaria han incorporado a su discurso y base program á tica una propuesta para hacer frente a estos problemas sentidos por la gente, con lo que han conseguido alguna empat í a de parte de la poblaci ó n atribulada por el incremento real y subjetivo de la violencia y la delincuencia. La respuesta que ofrecen estos partidos se decanta por privilegiar medidas represivas y de castigo extremo, aunque sin reducir sustantivamente la impunidad. En general, el resultado de estas pol í ticas“ dura s” no ha logrado revertir en mucho los niveles de inseguridad. Pero el hecho de asumir pol í ticamente estas preocupaciones 1 En los pa í ses del tri á ngulo norte, hoy d í a las tasas de homicidio por cada 100 mil habs. son mayores de 40, lo cual es un s í ntoma de que estos pa í ses son cada vez menos viables como Estados, ya que no pueden garantizar un nivel b á sico de seguridad a su poblaci ó n(Gom á riz, 2006). 10 9 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana sociales sit ú a a los partidos de derecha como actores que“sí est á n atentos a las inquietudes de la gente”, frente al va cí o discursivo y program á tico de la izquierda democr á tica. De manera que existen enfoques reactivos instalados en las pol í ticas p ú blicas y en el imaginario social de buena parte de las sociedades de la Am é rica central. Por lo que puede afirmarse que a pesar de que las fuerzas progresistas dan muestras de haber abandonado su reticencia hacia estos temas, llegan muchas veces de manera tard í a al escenario pol í tico que se teje en derredor. No obstante, esta demora, tiene como contrapeso de oportunidad, el hecho de que la inseguridad afrontada desde medidas meramente represivas ha mostrado apenas efectos inmediatistas, desprovistos de sostenibiIidad en el tiempo, y con externalidades negativas como la sobrepoblaci ó n penitenciaria, la segregaci ó n social de las ciudades y la criminalizaci ó n tanto de la pobreza como de la protesta social. A ú n en medio de un escenario tendencialmente adverso por la predisposici ó n medi á tica y discursiva en contra de los enfoques integrales, las fuerzas progresistas tienen la oportunidad de construir un enfoque alternativo que muestre mejores resultados que lo hecho hasta ahora por los partidos reaccionarios. No es f á cil la tarea pero existen ventanas de oportunidad, como es el caso de los á mbitos municipales gobernados por partidos progresistas, en los que se puede ir perfeccionando la operativizaci ó n del enfoque alternativo, con resultados visibles e inspiradores para la ciudadan í a de esos municipios pero tambi é n para los habitantes de todo el pa í s, e inclusive(si se socializan adecuadamente) para la poblaci ó n que vive en otros pa í ses de la regi ó n y que sufre tambi é n el deterioro de la convivencia social 2 . Conviene se ñ alar que para aprovechar el espacio pol í tico disponible, la izquierda tiene que luchar no só lo contra la adversidad de un imaginario social que tiene como ra í z los fundamentos de una matriz cultural autoritaria, tambi é n, la izquierda democr á tica tiene que lidiar contra factores m á s bien end ó genos que requieren estrategias puntuales al interior de los propios partidos(recuadro 3). Principalmente se pueden mencionar como obst á culos a superar: 2 En la perspectiva de trabajo de la red fes americacentral se le otorga un car á cter prioritario a las iniciativas de intercambio entre las distintas experiencias progresistas que se desarrollan en la regi ó n, especialmente a las que tienen lugar en el á mbito municipal. 11 10 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana 1. El desconocimiento de enfoques alternativos de seguridad ciudadana, con orientaci ó n pol í tica progresista. Si no se tiene noci ó n de enfoques distintos a los reactivos tradicionales, las fuerzas progresistas pueden experimentar en carne propia la paradoja de criticar las acciones ultrarepresivas de los partidos de la derecha, y una vez en el poder (municipal, parlamentario o nacional) no tener elementos ni estrategias para cambiar exitosamente el rumbo de la pol í tica. 2. En el caso de conocer una base conceptual pol í tica alternativa, hay que luchar contra la desconfianza en su condici ó n de posibilidad. La mera noci ó n de un enfoque alternativo no asegura su apropiaci ó n. Puede suceder que los cuadros partidarios, err ó neamente, asuman que los abordajes integrales solo pueden tener lugar en sociedades con mayor grado civilizatorio, y por lo tanto suponer que no son aplicables en contextos como el centroamericano. Es cierto que no todo lo que funciona en una regi ó n puede replicarse en otra, pero si que se pueden extraer lecciones aprendidas, premisas, principios, l í neas estrat é gicas que pueden adaptarse, con la creatividad del caso, a otros contextos. Por otra parte, en otras ocasiones se menosprecia la capacidad creativa e innovadora de las comunidades para alimentar enfoques a partir de experiencias de organizaci ó n ciudadana y empoderamiento territorial. 3. Hay que lidiar contra el desinter é s de algunos partidos de izquierda hacia el tema de la seguridad ciudadana, por suponerlo un tema subordinado al cambio estructural. Es evidente que sin procesos efectivos para reducir la pobreza y la desigualdad una pol í tica de seguridad ciudadana prodemocr á tica no ser í a sostenible en el tiempo. Sin embargo, ser í a un error pol í tico plantear que mientras no se resuelvan las contradicciones estructurales no vale la pena darle prioridad a temas como el de la seguridad ciudadana. Como se mencion ó en el apartado anterior, existe verificaci ó n objetiva del problema de la inseguridad a sí como tambi é n se constata el aumento en la poblaci ó n de la percepci ó n de desconfianza, temor y rechazo al otro(a). Desde un enfoque progresista, se se ñ ala que ambos tipos de problemas(estructurales y coyunturales) requieren procesos simult á neos, no antag ó nicos, m á s bien convergentes y complementarios. 12 11 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana 4. El rechazo al tema de la seguridad ciudadana por considerarlo un asunto inherente a las dictaduras pasadas. Y esto tiene que ver en mucho con el recelo de la izquierda democr á tica hacia el uso de la fuerza leg í tima estatal para mantener la cohesi ó n en circunstancias que lo ameritan. Un enfoque progresista asume que el gobierno de la seguridad requiere doctrinas, estrategias y controles que permitan el ejercicio del monopolio estatal de la fuerza, sin que esto signifique permitir la arbitrariedad y el abuso de los operadores de la seguridad p ú blica y del sistema de justicia en su conjunto. 5. El d é ficit de capacidades pol í ticas y t é cnicas para gestionar la seguridad ciudadana. El gobierno de la seguridad requiere crear y fortalecer cuadros capaces de dar direcci ó n pol í tica y despliegue de estrategias que puedan concretar los objetivos de una pol í tica p ú blica progresista. Esto no puede hacerse de manera improvisada a la hora de ejercer el poder pol í tico-“ arreglando el bulto en el camino”-, puesto que las consecuencias pol í ticas y sociales de ese acto irresponsable afectar á n la credibilidad del partido y, peor a ú n, acarrear á consecuencias sociales que ponen en riesgo la confianza en la capacidad de la izquierda democr á tica para gestionar la seguridad de un modo diferenciado y m á s efectivo, donde el ciudadano(a) sea realmente sujeto y no meramente objeto de la pol í tica. En suma, para enfrentar los obst á culos anteriores, el abordaje progresista requiere una combinaci ó n de:  Ra zó n ut ó pica: como horizonte de posibilidad para rechazar,-sentir inconformidad- con el actual orden de cosas, e imaginar cambios profundos.  Ra zó n pragm á tica: para flexibilizar cuando proceda y hasta donde proceda las posiciones pol í ticas, discerniendo los logros posibles en cada momento y situaci ó n determinada(pero sin perder de vista los principios y fines ú ltimos del enfoque progresista). 13 12 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Recuadro 3 Brasil: Las resistencias de las fuerzas progresistas al tema de la seguridad ciudadana En el caso de Brasil, los conservadores han tratado el tema de la Seguridad Pú blica de forma antidemocr á tica y son responsables del legado de barbarie al que rinde tributo la sociedad actual. Para los conservadores existe una contradicci ó n real y directa entre Derechos Humanos y Seguridad Pú blica. Por tal motivo, consideran que la seguridad s ó lo se puede alcanzar a trav és de las instituciones policiales. Esta visi ó n del problema facilita el desarrollo de pol í ticas de mano dura, mayores encarcelamientos, aumento de penas, criminalizaci ó n de todo tipo de desv í o; y, con ello la implementaci ó n de la brutalidad policial, corrupci ó n y en todo caso, el fortalecimiento de la criminalidad, que se encuentra acompa ñ ado de una reducci ó n de la eficacia de la acci ó n policial y el desgaste y p é rdida de legitimidad de las instituciones democr á ticas. El sesgo discrecional y autoritario fomenta el irrespeto de los derechos humanos. Esta relaci ó n se observa claramente en el comportamiento de las estad í sticas sobre el particular. Mientras tanto, las fuerzas progresistas y sus principales intelectuales, frecuentemente descalifican los enfoques sobre seguridad. Al parecer no se han superado los traumas hist ó ricos de la dictadura y la represi ó n policial. La izquierda tiene problemas para incorporar el tema de seguridad desde la perspectiva program á tica. Para las fuerzas progresistas e izquierdistas, participar en los temas de seguridad ciudadana se entiende como un problema de seguridad del Estado. La seguridad se percibe como otra forma de represi ó n. Se considera el Estado como un instrumento de represi ó n de la poblaci ó n y medio de la explotaci ó n capitalista, de dominaci ó n de la clase, con esto los intelectuales progresistas tienden a alimentar posturas que generan inmovilismo. Desde la perspectiva estructuralista, que en muchas ocasiones utilizan las fuerzas progresistas y de izquierda en el an ál isis, la criminalidad es el resultado del funcionamiento de las estructuras sociales(macro estructura). De este modo, un cambio en dichas estructuras facilita rí a a la aparici ó n de nuevo orden. La espera de ese nuevo orden, inmoviliza a los movimientos de izquierda, puesto que consideran que estos s í ntomas son el resultado natural del orden estructural capitalista. Sin embargo, cuando se aborda el tema del crimen se debe considerar en toda su complejidad, sus dimensiones y caracter í sticas. La criminalidad y la violencia letal no son s ó lo s í ntomas de la estructura; se autonomizan como fen ó meno y por tanto tienen una din á mica propia que incluso es en ocasiones situacional. Por ello, si los c rí menes violentos se asocian a microdin á micas locales, las pol í ticas deben atender estas micro din á micas para prevenir y menguar su funcionamiento. Fuente: Rodr í guez, A.(2005), con base en Soarez, L.(2005). II. La necesidad de delimitar conceptos para entender el campo propio de la seguridad ciudadana Existe una vasta discusi ó n conceptual sobre las distintas acepciones y adjetivos que califican a la seguridad. En t é rminos generales seguridad equivale a la reducci ó n de riesgos y temores que amenazan la libertad y desarrollo de los individuos y las colectividades. De aqu í podemos deducir que el concepto de seguridad es de suyo amplio y abarcador, por lo que en funci ó n de cada contexto hist ó rico se le han atribuido calificativos para precisar qu é tipo de seguridad se est á evocando(gr á fico 2). 14 13 Seguridad Cooperativa Seguridad Cooperativa Gr á fico 2 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Desmarque conceptual progresista Desmarque conceptual progresista Seguridad Nacional Seguridad Nacional Seguridad Humana Seguridad Humana Seguridad Seguridad Externa Interna Seguridad externa Seguridad interna Seguridad Democrática Seguridad democr á tica Seguridad Ciudadana Seguridad Ciudadana Otros conceptos relacionados Otros conceptos relacionados Seguridad Seguridad p P ú ú b b li l c i a ca Política criminológica Pol í tica criminol ó gica Fuente: elaboraci ó n propia(fes americacentral). Aunque de reciente elaboraci ó n, en la ú ltima d é cada del siglo XX, se acu ñó el t é rmino de seguridad humana, como un pilar del paradigma del desarrollo humano, que plantea la reducci ó n de las situaciones que amenazan las libertades de las personas. Incluye, entre otras dimensiones, la seguridad alimentaria, econ ó mica, educativa, sanitaria, ambiental, democr á tica, y la seguridad jur í dica. A sí, la seguridad humana puede verse como un concepto global que insufla de eticidad e intencionalidad pol í tica cada dimensi ó n espe cí fica de la seguridad. La importancia de este concepto es que plantea al ser humano como el centro de las acciones para reducir las amenazas que restringen el desarrollo de las capacidades y el aprovechamiento de las oportunidades para el desarrollo. En esa perspectiva, la seguridad ciudadana puede verse como un elemento transversal a las distintas dimensiones de la seguridad, que plantea precisamente la centralidad de la persona humana dentro de las pol í ticas p ú blicas. Esta distinci ó n no es irrelevante si se toma en cuenta que otras acepciones de la seguridad, como por ejemplo la seguridad nacional, consideran un objeto de protecci ó n distinto, bajo la alusi ó n a la defensa del territorio y de la integridad nacional. Las pol í ticas de seguridad nacional, distorsionadas por el lente obtuso de la doctrina de la seguridad nacional, y tan en boga en Am é rica Central durante el per í odo de la guerra fr í a, fueron fecundas en violaciones flagrantes a las 15 14 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana libertades civiles y pol í ticas de la poblaci ó n, y mostraron con creces una escasa o nula preocupaci ó n por las aut é nticas demandas sociales. La doctrina de la seguridad nacional tuvo como una de sus caracter í sticas esenciales asimilar e indiferenciar el á mbito de la seguridad externa con el de la seguridad interior. La seguridad externa, entendida como la defensa de la soberan í a y la integridad territorial es un á mbito que desde la moderna teor í a democr á tica incumbe a las fuerzas armadas, en tanto que la seguridad interna alude al mantenimiento del orden p ú blico al interior de los Estados-Naci ó n, y corresponde dentro de los estados democr á ticos a las fuerzas policiales. Ambos á mbitos fueron indiferenciados bajo la ola de militarizaci ó n del espacio pol í tico nacional, y apenas un pa í s de la regi ó n pudo estar librado de la hegemon í a militar en el campo de la seguridad. Con la superaci ó n del conflicto ligado a la bipolaridad este-oeste, las estructuras pol í ticas militarizadas fueron poco a poco obligadas a una retirada, al menos formal, del escenario p ú blico, con lo que hubo una especie de primavera democr á tica que dio oportunidad para plantear reformas y recrear parcialmente la institucionalidad en los campos de la seguridad externa e interna. De ah í que en varios pa í ses se separara formalmente a la poli cí a del cuerpo de las fuerzas armadas, sin perjuicio de que las fuerzas policiales quedaron toda ví a con remanentes de una cultura militar y, por lo tanto, sesgadas de alguna manera a la identificaci ó n de un“ enemigo” contra el cual dirigir la acci ó n represiva. Desafortunadamente las nuevas condiciones geopol í ticas, que aumentan el perfil de temas como el terrorismo, la narcoactividad y el tr á fico de armas, se han convertido en aspectos que amenazan la consolidaci ó n de los logros alcanzados, especialmente en aquellos pa í ses de la regi ó n que m á s que recuperar el orden democr á tico, lo han inaugurado. El peligro estriba en que pueda justificarse de nuevo, y ya hay suficientes sí ntomas de ello, un sobre-dimensionamiento de la l ó gica militar en las pol í ticas de seguridad interior, especialmente en torno al combate al crimen organizado y, tambi é n, como reactivo(operativos conjuntos con la poli cí a) contra la delincuencia com ú n. Colateralmente se observa un sobreprotagonismo de la l ó gica poli cí aca y penalista, que se ha acentuado para afrontar las amenazas de la delincuencia com ú n, no a sí para encarar la impunidad de los delitos cometidos por sectores que, debido a su poder econ ó mico e ingerencia en los cí rculos pol í ticos, se procuran de facto un cerco de inmunidad. 16 15 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Con relaci ó n a lo anterior, destacan dos mega tendencias continentales a las que hay que prestarles cuidado, ya que afectan de forma directa a la Am é rica Central. Por una parte, la militarizaci ó n de las funciones de la seguridad interior, y por la otra, la llamada“ securitizaci ó n” del desarrollo. Sobre la primera mega tendencia ya nos referimos en las l í neas anteriores y queda bastante clara su contradicci ó n con una posici ó n prodemocr á tica, por lo que ahora plantearemos algunas consideraciones sobre la segunda, que contrario a la primera ofrece matices m á s delicados y hasta confusos para la cr í tica. La“ securitizaci ó n” del desarrollo” se refiere a hacer pr á cticamente equivalentes las pol í ticas de desarrollo con las pol í ticas de seguridad. Esto opera en varios campos, pero se pueden mencionar principalmente dos de ellos: a) Bajo la dudosa premisa de que la pobreza es la principal causa de la delincuencia y la violencia, se dice que las pol í ticas de seguridad deben disponer de instrumentos para reducir la pobreza y la marginaci ó n. El problema de esta asunci ó n es que justifica la inversi ó n social en los pobres no porque sea una manera de concretar el derecho que tiene la ciudadan í a al bienestar social, sino porque con ello se reduce el riesgo de criminalidad. En apariencia este postulado parece inocuo, pero tiene como efecto perverso la“ criminalizaci ó n de la pobreza”, por cuanto la ve como amenaza para el orden p ú blico, y tiene la misma l ó gica, aunque con orientaciones obviamente distintas, que las medidas extralegales de “ limpieza social” dirigidas en forma m á s o menos sistem á tica contra los ni ñ os y adolescentes que habitan precariamente las grandes ciudades latinoamericanas. Para desafiar esta tesis, se sostiene que la pol í tica de seguridad no es equivalente a la pol í tica de desarrollo. b) Si toda acci ó n de desarrollo es parte de la pol í tica de seguridad, los entes encargados tradicionalmente de las funciones de la seguridad interna y externa pueden entrometerse en los campos que competen a otras instituciones del Estado. A sí, la participaci ó n de las fuerzas militares en forma sustitutiva de otras instancias(d é biles o inexistentes), legitima su protagonismo en la preservaci ó n del medio ambiente, atenci ó n de desastres, en brigadas de salud, campa ñ as de alfabetizaci ó n, por mencionar algunas. Dos inconvenientes de este enfoque: primero, puede legitimar fuerzas altamente represivas, ya que al tener la oportunidad de mostrar una doble cara a la sociedad, pueden ser disculpadas por las arbitrariedades que comenten en el ejercicio de sus funciones reactivas. Segundo, prolonga el d é ficit de la institucionalidad requerida por un Estado 17 16 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana para afrontar las tareas de desarrollo. Sin suficientes maestros, doctores, enfermeras, guardabosques, comit é s civiles de prevenci ó n y atenci ó n de desastres, etc., ciertas tareas de proyecci ó n social ser á n ineficientes a mediano y largo plazo y, por supuesto, insostenibles. No significa esto que las fuerzas armadas, en los pa í ses donde existan, tengan que eludir responsabilidades de proyecci ó n social. Eso ser í a un desacierto. Pero lo que sí debe discutirse es que su participaci ó n debe ser suplementaria y horizontal con otras expresiones de organizaci ó n estatal y ciudadana, a manera de complementar – no sustituir- la institucionalidad estatal o social que se requiere en estas acciones pro-desarrollo. Oponerse a las expresiones pr á cticas de la“ securitizaci ó n” del desarrollo, no deja de ser una tarea espinosa a la hora de introducirse al debate pol í tico, ya que los argumentos que la justifican, parecen razonables y hasta deseables frente a las condiciones de precariedad social y d é ficit institucional que se aprecia en la mayor í a de los Estados de la Am é rica Central. No obstante, si se aplica el lente desde una verdadera perspectiva de la seguridad democr á tica, podr á entenderse que estas orientaciones no consolidan un r é gimen democr á tico de corte progresista, por el contrario afianzan las estructuras autoritarias y discrecionales, a ú n bajo reg í menes formalmente democr á ticos. Conviene entonces aclarar que la seguridad democr á tica es un t é rmino que alude a las condiciones virtuosas que tienen que irse dando en una sociedad para que la democracia sea una instancia facilitadora del desarrollo y del procesamiento del conflicto, bajo principios de vocaci ó n humanista, pacifista y civilista. La seguridad democr á tica plantea dos retos insoslayables y estrechamente vinculados, a saber: la construcci ó n de ciudadan í a y el fortalecimiento de la institucionalidad con la vigencia del Estado de derecho. Bien, por ahora es importante reiterar que en un Estado democr á tico es prioritario separar las funciones de seguridad externa y las de seguridad interior. Sin embargo, tambi é n t é ngase presente que para afrontar los problemas relacionados al aumento de la violencia y el delito en la regi ó n no basta solamente con esa separaci ó n. Y aqu í entra en escena el concepto de la seguridad ciudadana, que excede al concepto de seguridad interior, pues la seguridad ciudadana desde la izquierda democr á tica no se limita a promover el orden p ú blico, no lo abandona tampoco por cuanto reconoce que es una expectativa ciudadana, pero comprende que no basta el mero orden p ú blico, si el mismo es procurado por la a) segregaci ó n social-territorial, b) por la retirada del ciudadano de los espacios p ú blicos y c) por la exacerbaci ó n de las medidas de 18 17 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana autodefensa. Estos tres factores, junto a otros subordinados, en conjunto destruyen la convivencia social horizontal y fomentan feudos al interior de las sociedades, contradiciendo de forma abierta la aspiraci ó n de igualdad, equidad y justicia social que profesa la izquierda democr á tica. ¿ De qu é hablamos entonces cuando nos referimos a la seguridad ciudadana desde la perspectiva progresista? Ya notamos que la categor í a de seguridad humana es – sin perjuicio de su importancia- un concepto muy amplio que har í a perder especificidad al concepto que queremos construir. A su vez, vemos que no se equivale al concepto de la seguridad nacional, ni tampoco a los conceptos de seguridad externa o seguridad interior. Pero toda ví a falta una distinci ó n m á s, y no por ello menos relevante. Hay que desmarcar la seguridad ciudadana de la tendencia a encasillarla dentro de la pol í tica criminol ó gica. La pol í tica criminal se refiere en esencia a las distintas medidas que los Estados adoptan para reducir la incidencia del delito y la criminalidad al interior de una sociedad determinada. Desde las coordenadas de un Estado democr á tico de derecho, la pol í tica criminal se sustenta en la eficiencia de los operadores de justicia penal para disuadir, reaccionar, investigar, procesar, juzgar, y velar por que las penas impuestas sean cumplidas de conformidad al ordenamiento jur í dico, con el fin de procurar, siempre que esto sea posible, la reintegraci ó n social de los sujetos involucrados en el proceso penal. La pol í tica criminal moderna tiene como principales operadores a las fuerzas policiales, los fiscales o acusadores que ejercen la acci ó n p ú blica penal (Ministerios P ú blicos), los jueces y tribunales, la defensa p ú blica y el subsistema encargado de los centros de privaci ó n de libertad. Uno de los principales problemas de los sistemas de justicia penal en democracias con d é ficit de consolidaci ó n pasa por: a) la escasa coordinaci ó n de los distintos operadores, b) carencias de profesionalizaci ó n y modernizaci ó n tecnol ó gica y gerencial al interior de cada operador, c) niveles considerables de corrupci ó n y negligencia, y d) escasos o nulos controles democr á ticos(internos y externos) sobre cada operador. Estos cuatro factores, junto a otros, inciden en que los niveles de impunidad sean altos, con lo que la legitimidad social de los operadores acusa un notable deterioro. Y frente a la escasa voluntad pol í tica para corregir estos factores de malfuncionamiento, tanto la desesperaci ó n ciudadana como la incapacidad pol í tica de los gobiernos termina legitimando un sobre protagonismo de las 19 18 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana fuerzas policiales, muchas veces asociado al incremento de sus facultades discrecionales, lesionando abiertamente los derechos civiles en nombre de respuestas r á pidas y“ contundentes” para frenar la violencia y el crimen. El problema es que esas respuestas contundentes surten efectos por un breve lapso, peor a ú n, adem á s de costosas e insostenibles en el tiempo, son generalmente arbitrar í as porque suelen violar los derechos de personas inocentes, detenidas por mera sospecha o prejuicio. Es decir, la falta de una investigaci ó n profesional y de una é tica que interiorice el respeto a las garant í as individuales, influye para que las detenciones se hagan en forma masiva y en circunstancias que no se pueden ser calificadas como detenciones in fraganti, sin dejar de mencionar el abuso de medidas como el allanamiento de morada(muchas veces sin orden judicial), detenci ó n de las unidades de transporte p ú blico para hacer“ redadas”, y otras medidas que caracterizan negativamente los procedimientos policiales en varios de los pa í ses de la regi ó n, pero que gozan de cierta aceptaci ó n por parte de las personas que han sido victimizadas o que, sin haberlo sido, sufren los efectos del temor que se ha generalizado en nuestras sociedades. La evidencia internacional comparada indica que es importante una pol í tica penal eficiente para reducir la impunidad(la eficiencia implica como condici ó n intr í nseca el respeto de las garant í as y derechos ciudadanos). En efecto, los mejores sistemas de justicia no se caracterizan por su severidad extrema, mucho menos por su arbitrariedad, sino m á s bien por su capacidad de reducir la impunidad, devolviendo cierta tranquilidad a la ciudadan í a y, colateralmente, disuadiendo de alguna manera a los potenciales infractores de la ley, por cuanto las posibilidades de burlar el sistema de justicia disminuyen significativamente. Ahora bien, a sí como se reconoce la importancia de una adecuada pol í tica criminal, desde la criminolog í a cr í tica tambi é n se da por sentado que el sistema de justicia penal no es el principal factor para reducir significativamente los niveles de inseguridad en una sociedad. Esta afirmaci ó n es muy importante, por cuanto es contra f á ctica a lo que pregonan las pol í ticas normalmente abanderadas desde la derecha pol í tica. Hasta aqu í podemos decir que si se comete la ligereza de reducir la seguridad ciudadana al campo de la seguridad interior o bien al de la pol í tica criminal, se est á planteando la misma como equivalente a la defensa social, con el efecto de posicionar la idea de que la seguridad ciudadana tiene que ver ú nicamente con la 20 19 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana protecci ó n contra el crimen. Si prevalece una orientaci ó n de defensa social, la demanda ciudadana y la respuesta pol í tica tienden a privilegiar dos estrategias: a) el refuerzo del sistema represivo-institucional p ú blico, y b) el incremento de la auto-defensa por la ví a de la seguridad privada 3 . III. Construyendo un concepto progresista de la seguridad ciudadana: concepto y dimensiones de intervenci ó n ¿ Cu á l es entonces el objeto espe cí fico de la seguridad ciudadana?, que lo distinga de los conceptos antes enunciados. Primero que nada aclarar que las demarcaciones anteriores no suponen ausencia de relaci ó n con los conceptos antes planteados. Por supuesto que hay ví nculos, pero lo que enfatizamos es que no procede desde la izquierda hacer equivaler la seguridad ciudadana a cualquiera de los conceptos previos. En esa perspectiva, desde un enfoque progresista y alternativo, la seguridad ciudadana puede verse como: Situaci ó n de una sociedad en la que prevalecen condiciones objetivas y subjetivas que minimizan los riesgos de afectaci ó n patrimonial, f í sica y sicol ó gica de las personas, causadas por la alteraci ó n de las normas de convivencia Es decir, supone un proceso social de comprensi ó n multidisciplinaria e intervenci ó n multisectorial que tiene como prop ó sito reducir el riesgo y temor de la poblaci ó n frente a los hechos que afectan directamente la convivencialidad. Por supuesto que incluye la protecci ó n personal y la de los bienes, pero trasciende a favorecer la(re)construcci ó n de la confianza y la interacci ó n social solidaria. Aunque reconoce la necesidad de adoptar medidas disuasivas y reactivas contra el delito y la violencia-debidamente mediadas por controles democr á ticos-, privilegia el fortalecimiento de la cohesi ó n social por sobre la autodefensa y la sospecha. Del concepto anterior, se deriva tambi é n la importancia de delimitar lo que se puede entender por una pol í tica p ú blica de seguridad ciudadana, en clave progresista: 3 Desde un punto de vista integral, la seguridad ciudadana es algo m á s que el orden p ú blico garantizado por la fuerza policial. Es un bien p ú blico m á s complejo(Escobar, 2006). 21 20 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Proceso de intervenci ó n del poder p ú blico, debidamente legitimado, altamente participativo, fundamentado, normado e institucionalizado, que tiene como prop ó sito: estabilizar condiciones objetivas y subjetivas favorables para la convivencia social, mediante el despliegue equilibrado y multisectorial de acciones preventivas, reactivas, rehabilitatorias y de (re)inserci ó n social. Resumiendo este apartado, nuestro concepto no tiene el mismo alcance que el concepto de la seguridad nacional(basado en la protecci ó n del territorio y de las instituciones estatales), porque en la seguridad ciudadana el centro de la pol í tica es la protecci ó n del ciudadano(a). No significa que la seguridad ciudadana no se interesar á por el territorio o por las instituciones estatales, sí le interesar á, pero sin que ello implique el irrespeto al pacto de derechos y garant í as ciudadanas. No equivale tampoco al concepto de desarrollo, porque la seguridad ciudadana tiene un campo m á s acotado que aqu é l. Vale decir que el campo de las pol í ticas sociales universales es el campo de las pol í ticas del desarrollo, instrumentalizadas mediante los programas econ ó micos y sociales dirigidos a procurar los accesos b á sicos para incrementar sobre todo el capital humano. Por supuesto, que una pol í tica de seguridad ciudadana tiene muchas menos posibilidades de fructificar si la pol í tica social es incapaz de reducir los niveles de pobreza e inequidad, pero el objeto de las pol í ticas de seguridad ciudadana ser í a muy abarcador si incluyera como prop ó sito directo proporcionar educaci ó n, empleo, ingreso, vivienda, salud y seguridad social. No se reduce tampoco nuestro concepto al de la seguridad interior ni al de la pol í tica criminal, porque si bien la funci ó n policial y la del conjunto de los operadores de justicia es una dimensi ó n importante dentro de la seguridad ciudadana, no es condici ó n suficiente para aumentar los niveles de convivencia solidaria. Mediante el prop ó sito perseguido por la seguridad interior se puede lograr cierto orden p ú blico, pero si est á desvinculado de una comprensi ó n prodemocr á tica, ese orden p ú blico puede ser mantenido de manera artificiosa mediante la criminalizaci ó n del conflicto social, a sí como por la segregaci ó n social del territorio. Asimismo, mediante los prop ó sitos de la pol í tica criminal se puede lograr un eficiente sistema de justicia, pero esto, aunque contribuye a la mejor convivencia, no la garantiza por sí misma, ya que existen otros factores que generan desconfianza, temor y rechazo a la interacci ó n social solidaria. 22 21 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana La seguridad ciudadana desde una visi ó n progresista requiere una comprensi ó n integral, equilibrada y progresiva, que asigne el peso adecuado a cada una de las dimensiones que se derivan del concepto. Implica por lo tanto una serie de estrategias, debidamente articuladas, para el despliegue de medidas en torno a cuatro dimensiones: 1) prevenci ó n, 2) reacci ó n o coerci ó n, 3) rehabilitaci ó n y, 4) (re)inserci ó n. Estas estrategias tienen como prop ó sito recomponer el tejido social y fortalecer la convivencia en ambientes sociales cada vez m á s complejos y diferenciados, con altos niveles de incertidumbre. De alguna manera, la seguridad ciudadana prodemocr á tica est á estrechamente vinculada al fortalecimiento de lo que se conoce como capital social, que alude a los niveles de confianza interpersonal e interinstitucional, as í como a los niveles de reciprocidad y solidaridad social(C á lix, 2006)(gr á fico 3). El enfoque integral es tal porque reconoce distintas dimensiones en la configuraci ó n del fen ó meno de la seguridad ciudadana, y es equilibrado porque el an á lisis de cada sociedad o sector geogr á fico en particular, indicar á el peso que merece cada dimensi ó n en un momento dado. La flexibilidad del enfoque para darle un peso espe cí fico a cada dimensi ó n-seg ú n el contexto particular de un pa í s, regi ó n, o municipio-, se realiza desde un marco de acci ó n comprometido con los fundamentos que dan soporte al enfoque progresista(y que, por lo tanto, lo distinguen de otros enfoques). El enfoque es progresivo porque asume que los climas de seguridad se van construyendo secuencialmente, en funci ó n de un proceso planificado, que va acumulando condiciones favorables para fortalecer la convivencia 4 . 4 Una de las implicaciones del car á cter progresivo consiste en asignar la debida importancia a los proyectos piloto, antes de intentar generalizar las intervenciones(Chinchilla, 2006) 23 22 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Gr áfi co 3 D i men si ones para opera ci onal i zar un en f oque i ntegral de segur i dad ci udadana R R e e a a c c c c i ó ió n n R R e e h h a a b b il i i l t i a ta c c ió i ó n n S e e g g u u r r id id a a d d C ci i u u d d a a d d an an a a integral Integral (r ( e r ) e I ) n I s n e s r e c r i c ó i n ón P P r r e e v v e e n n c c i i ó ó n n Fuente: elaboraci ó n propia(fes americacentral). Veamos ahora en forma sint é tica a qu é se refiere cada dimensi ó n: 1. La prevenc ió n: corresponde aqu í la adopci ó n de medidas que contribuyan a reducir las motivaciones y oportunidades para la violencia y el delito. Incluye desde la prevenci ó n en ni ñ os y j ó venes que viven bajo una grave vulnerabilidad social y en riesgo de violencia, el fortalecimiento de los lazos comunitarios y la valoraci ó n y ampliaci ó n de los espacios p ú blicos, hasta aspectos como el buen alumbrado p ú blico en las zonas m á s peligrosas y las relaciones de confianza entre la poblaci ó n y los cuerpos policiales. 2. La reacc ió n(coerci ó n): se refiere al proceso de disuasi ó n, reacci ó n, investigaci ó n, juzgamiento y ejecuci ó n de las sanciones legales para aquellos que pretenden o en efecto infringen las normas de convivencia social. Debe ir dirigida tanto para los que amparados en su estatus social act ú an impunemente cometiendo actos de corrupci ó n, violencia u otro tipo de actos delictivos, como para el com ú n de la poblaci ó n. Aqu í es vital el mejoramiento de las capacidades de investigaci ó n y coordinaci ó n de las fuerzas policiales y el ente encargado de la acci ó n p ú blica penal(Ministerio 24 23 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana P ú blico), a sí como la independencia probidad y profesionalizaci ó n de los jueces y tribunales. En el caso de las sanciones penales, la aspiraci ó n debe siempre ser investigar para detener y no … detener para investigar. 3. La rehabilitaci ó n: al estar cient í ficamente probado que la mayor í a de las personas que cometen actos violentos y delictivos pueden tener un cambio positivo de conducta, es preciso que existan, en coordinaci ó n de actores p ú blicos y privados, pol í ticas y programas dirigidos a promover el cambio de comportamiento en aquellas personas que han violado las normas de convivencia. Incluye los programas de rehabilitaci ó n que deben existir dentro de los centros penales y los centros de internamiento de ni ñ os y adolescentes, como tambi é n programas de rehabilitaci ó n dirigidos a las ví ctimas de la violencia y la delincuencia. Pero en realidad la rehabilitaci ó n tiene muchas m á s sucesiones, posibilidades y oportunidades, sobre todo para aquellos que no han cometido actos considerados como graves. 4. La(re)inserci ó n: es la dimensi ó n a la que suele prest á rsele una menor atenci ó n. Se refiere a las medidas de pol í tica que procuran la adaptaci ó n o readaptaci ó n de las personas que han cometido faltas y/o delitos, o que han sufrido, como ví ctimas, graves da ñ os a su integridad f í sica o sí quica. La ausencia de programas de reinserci ó n confina a la estigmatizaci ó n a los que han pasado por la acusaci ó n y/o sanci ó n penal, cerr á ndoles las puertas para una incorporaci ó n adecuada en el tejido social, luego de un proceso rehabilitatorio. Los programas de rehabilitaci ó n no podr í an tener mayor impacto si no se adoptan medidas para que las personas que han mostrado un cambio de comportamiento puedan integrarse de manera activa a la comunidad y al mundo laboral. La estigmatizaci ó n, sobre todo a los j ó venes de bajo nivel econ ó mico, es uno de los principales problemas a afrontar para que pueda darse la reintegraci ó n social. Un enfoque progresista de la seguridad ciudadana, traducido en t é rminos de pol í tica p ú blica, debe incluir medidas que apunten al buen funcionamiento de cada una de las dimensiones anteriores. Lo que deber í a evitarse es que las coyunturas electorales sobre-pesen irreflexivamente las medidas reactivas, o que, los prejuicios contra el uso de la fuerza leg í tima del Estado, desprecien la discusi ó n sobre la adecuada conducci ó n pol í tica de las fuerzas policiales. 25 24 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana IV. Operacionalizaci ó n pol í tica del enfoque progresista en Seguridad Ciudadana: el ejercicio de construcci ó n de la red fes americacentral Hasta aqu í se ha expuesto el perfil b á sico del fen ó meno de la violencia y el delito en la regi ó n, las consideraciones que justifican el abordaje de estos temas por la izquierda democr á tica, y tambi é n se ha esbozado conceptos generales y dimensiones de intervenci ó n para precisar el campo de acci ó n de la seguridad ciudadana. Ahora corresponde plantear las premisas, principios, medios e implicaciones del enfoque alternativo, a modo de darle forma a una base conceptual pol í tica de la seguridad ciudadana en clave progresista, la cual pueda ser ú til para orientar el proceso de trabajo de la red fes americacentral. Los postulados siguientes no tienen ni pretenden un car á cter exhaustivo que agote en sí mismo las posibilidades del enfoque, bien por el contrario, desde una visi ó n hol í stica, el proceso est á abierto a nutrirse con nuevos elementos que, previo debate y concertaci ó n, se integren al enfoque sin que este pierda la coherencia y el discernimiento del perfil progresista en los temas de la seguridad ciudadana (recuadro 4). Recuadro 4 Elementos de un perfil distintivo de la izquierda democr á tica en el campo de la seguridad ciudadana Una pol í tica de seguridad ciudadana desde la izquierda democr á tica precisa identificar los el em entos que le den un perfil distintivo. Pueden sugerirse al menos los siguientes elementos identificadores: Primero: un diagn ó stico certero y riguroso: que clarifique la situaci ó n que se tiene en Seguridad Ciudadana, reconociendo, por supuesto, a priori que Latinoam é rica es una de las regiones m ás violentas del mundo. Segundo: Liderazgo civil-pol í tico: ante la constataci ó n de la baja preocupaci ó n de los partidos progresistas en el tema, en parte debido a“ viejos traumas de la izquierd a”. Se requiere trabajar y avanzar en las capacidades pol í ticas y t é cnicas para poder dirigir acertadamente y controlar el sistema de la seguridad. En Chile, actualmente se est á promoviendo la creaci ó n de un Ministerio de Seguridad Ciudadana que concentre estas capacidades pol í ticas y t é cnicas, y as í reducir la gran dispersi ó n que ahora existe. Tercero: la reinstitucionalizaci ó n democr á tica de los cuerpos policiales: se precisan fuerzas policiales que funcionen acorde a los principios y orientaciones de los reg í menes democr á ticos. Esto pasa por reducir la autonomizaci ó n policial con relaci ó n al control pol í tico(por la ausencia de controles suficientes y efectivos). Para reinstitucionalizar a la poli cí a se requiere esencialmente de: a) doctrina democr á tica que oriente el quehacer policial, b) profesionalizaci ó n de la instituci ó n, y c) la asignaci ó n de recursos suficientes para que la poli cí a cumpla con sus tareas. 26 25 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Cuarto: la existencia de una pol í tica de seg uridad ciudadana expl í citamente definida: por escrito, sancionada legalmente, operativizada, que ordene y plantee las prioridades y las estrategias de acci ó n. Y algo no menos importante, que esta pol í tica p ú blica sea permanentemente evaluada y sometida al escrutinio p ú blico. Quinto: El progresismo posee un capital é tico indiscutible al defender la tesis del respeto a las libertades y derechos humanos que dan sentido al Estado social y democr á tico de derecho. Para la izquierda democr á tica“ no da lo mismo”, por lo que toma distancia de aquellos abordajes de la seguridad que justifican de manera simplista la violaci ó n de los derechos humanos en nombre de la“ seguridad”. Sexto: Comprender la interrelaci ó n entre la seguridad objetiva y los niveles de percepci ó n de la gente(seguridad subjetiva). De manera que no se disocien ambos elementos, y se les d é la debida integraci ó n en el dise ñ o de la pol í tica. Fuente: Con base en Espinoza, H., 2006 . Las premisas 1. La seguridad ciudadana como fen ó meno complejo y en permanente cambio: La complejidad exige considerar m ú ltiples causas que perturban el clima de seguridad, y por lo tanto plantea el desaf í o de la coordinaci ó n multisectorial. Por otra parte, se verifica el perfil din á mico del fen ó meno de la inseguridad, lo que justifica una revisi ó n constante del enfoque, tal vez no tanto en lo que ata ñ e a sus principios de fundamentaci ó n, pero sí en lo que tiene que ver con las l í neas estrat é gicas, medios e implicaciones, que pueden variar seg ú n las condiciones del entorno. Desde esa ó ptica, las lecciones aprendidas de la praxis pol í tica – sea a nivel de gobierno nacional, municipal o en el espacio parlamentario- son un referente inmediato para la profundizaci ó n y actualizaci ó n permanente de la base conceptual pol í tica. En suma, tanto la complejidad como el cambio permanente son aspectos que justifican la renovaci ó n de conocimientos y capacidades para ejercer el buen gobierno de la seguridad(“ lo que funcion ó ayer, no necesariamente lo har á ho y”). Por lo tanto, los partidos pol í ticos tienen el reto de actualizarse peri ó dicamente para ser capaces de a) comprender adecuadamente el fen ó meno de la inseguridad, y b) poder intervenir efectivamente con pol í ticas y estrategias oportunas. 27 26 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana 2. La seguridad ciudadana es un concepto complejo que involucra varias dimensiones, por lo que requiere una comprensi ó n multidisciplinaria y una intervenci ó n multisectorial focalizada: Con relaci ó n al inciso anterior, desde un enfoque progresista, m á s que referirnos a la causa de la inseguridad se trata de identificar los factores concurrentes o asociados en los climas de(in)seguridad ciudadana. Este supuesto sirve, entre otros aspectos, para rechazar la exclusividad de las fuerzas policiales o del mismo sistema penal en la atenci ó n de la seguridad ciudadana. La multidisciplinariedad obliga a involucrar tambi é n otros puntos de vista, argumentos y estrategias que proceden de instancias que no se agotan en la visi ó n reactiva. Asimismo, la intervenci ó n multisectorial supone una colaboraci ó n de las entidades p ú blicas con las distintas expresiones de la sociedad civil que pueden aportar a mejorar los climas de convivencia solidaria. La combinaci ó n de una visi ó n multidisciplinaria, intervenciones multisectoriales, junto a la cooperaci ó n entre autoridades p ú blicas y sociedad civil, permite la flexibilidad necesaria para interpretar las mega tendencias de la inseguridad a sí como las micro-din á micas territoriales, y con ello optimizar la focalizaci ó n y articulaci ó n de los esfuerzos requeridos por cada unidad geogr á fica. 28 27 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Recuadro 5 Lo que revelan las buenas pr á cticas de la seguridad en el Brasil Al revisar lo que han sido las experiencias exitosas – especialmente en la dimensi ón preventiva- en zonas espec í ficas de las grandes ciudades del Brasil, se destacan algunos factores clave de los cuales depende el buen suceso de las iniciativas: a) Diagn ós ticos consistentes que den cuenta de las micro-din á micas locales. b) Gesti ón sist é mica y participativa. c) Que las medidas tengan un referente territorial concreto. d) Liderazgo de la autoridad pol í tica y credibilidad de la gesti ón gubernamental. e) Articulaci ón intersectorial al interior del gobierno, entre los poderes del Estado y con la comunidad. Fuente: Con base en Soarez, L.(2005). 3. La responsabilidad compartida en la tarea de estabilizar el clima de seguridad: Desde un enfoque progresista no se concibe que la seguridad sea una tarea exclusiva de las instituciones gubernamentales, ni tampoco que sea una responsabilidad totalmente individual o privada. Se trata m á s bien de un asunto de corresponsabilidad, para articular esfuerzos que generen sinergias entre la acci ó n estatal y la iniciativa ciudadana. El Estado debe propiciar marcos regulatorios eficientes, proveer servicios p ú blicos equitativos y de calidad en el á rea de seguridad, y estimular la iniciativa comunitaria y privada, manteniendo la potestad de control para que se garantice el pacto constitutivo de derechos y garant í as 5 . 4. Hay que delimitar el campo espec í fico de acci ó n de la pol í tica de seguridad ciudadana, con una articulaci ó n virtuosa a la pol í tica global de desarrollo: Si al campo de acci ó n de la seguridad ciudadana le atribu yé semos tambi é n los accesos b á sicos para concretar los derechos sociales y econ ó micos de la ciudadan í a, estar í amos refiri é ndonos m á s bien a las pol í ticas de desarrollo, que engloban la totalidad de medidas para garantizar una vida digna a las personas. Entonces, conviene subrayar que la seguridad ciudadana, en su especificidad, incluye solo una 5 En la experiencia piloto de Santa Tecla, la corresponsabilidad es uno de los supuestos principales en los que se basa el trabajo del gobierno local. En efecto, en este municipio se asume a la comunidad como base de articulaci ó n desde la que se construyen los climas de convivencia. 29 28 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana parte de las intervenciones para propiciar la vida digna y la prosperidad societal. Eso sí, desde el enfoque progresista se asume que no ser í an sostenibles las medidas para fortalecer la convivencia solidaria si no se avanza simult á neamente en reducir los niveles de exclusi ó n y desigualdad social. Pero por otra parte, ser í a un ejercicio de irresponsabilidad y de alto coste pol í tico, argumentar que no es conveniente abordar los temas de la seguridad ciudadana en tanto no se hayan resuelto las desigualdades estructurales que caracterizan a las sociedades de la Am é rica Central. 5. El enfoque supone un balance de las intervenciones preventivas y represivas, seg ú n las necesidades recogidas en el diagn ó stico: Cuando un territorio en particular presente niveles graves de violencia y delincuencia, el car á cter flexible del enfoque permite que se pueda dar un mayor peso coyuntural a la dimensi ó n reactiva, para estabilizar los niveles b á sicos de orden p ú blico(sin que por ello se justifique la crueldad ni la arbitrariedad del sistema de justicia). Esta flexibilidad coyuntural tiene como objeto normalizar las relaciones de convivencia, para generar condiciones para la intervenci ó n preventiva. En sociedades complejas y de cambio permanente, la prevenci ó n de los factores que alteran la seguridad tiene que ser una tarea continua, no porque se crea posible eliminar todo riesgo de violencia o actividad delictiva, pero si para mantener ese riesgo en niveles aceptables para la interacci ó n social incluyente. 6. Participaci ó n pro-activa de la ciudadan í a en el dise ñ o, ejecuci ó n, control y evaluaci ó n de las pol í ticas sobre seguridad ciudadana: El enfoque progresista reconoce la centralidad de la ciudadan í a como sujeto y objeto de la pol í tica. Esta premisa implica entre otros aspectos, crear, ampliar y fortalecer los espacios de participaci ó n de la gente en los temas que ata ñ en a la seguridad, tanto a nivel supranacional, nacional, regional, municipal y comunitario. De inicio, el involucramiento de la ciudadan í a conlleva el derecho de acceder a la informaci ó n sobre lo que la autoridad p ú blica ha hecho, est á haciendo o piensa hacer en materia de seguridad ciudadana. Pero no s ó lo se contempla pasivamente el deber de las autoridades de atender las demandas de informaci ó n de la ciudadan í a, sino que se extiende al ejercicio peri ó dico de la rendici ó n de cuentas, 30 29 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana como una pr á ctica interiorizada al interior de las instancias p ú blicas involucradas en un sistema de seguridad integrado. Con la informaci ó n oportuna y adecuada se potencia la participaci ó n de la gente en el proceso de dise ñ o, ejecuci ó n, monitoreo, evaluaci ó n y retroalimentaci ó n de las pol í ticas p ú blicas. La participaci ó n ciudadana en esencia es la capacidad de organizaci ó n de la poblaci ó n en espacios geogr á ficos y sectoriales concretos, excede a la mera consulta formal que algunas veces se trata de justificar como participaci ó n plena. Por otra parte, habr á que tener siempre la cautela de no ver a la participaci ó n como una panacea, porque é sta sin la debida inducci ó n y deliberaci ó n puede servir para justificar – en nombre de la seguridad- la aplicaci ó n de medidas contrarias al orden democr á tico. Para reducir tal riesgo se requieren al menos dos condiciones: a) la participaci ó n ciudadana tendr í a que verse como un proceso y no como un mero acto de validaci ó n formal y aislado de los gobiernos(sin deliberaci ó n y, por ende, sin formaci ó n adecuada de opini ó n p ú blica, no hay construcci ó n de ciudadan í a), y b) es importante la mediaci ó n entre las iniciativas directas de participaci ó n y los mecanismos de democracia representativa del Estado, a fin de establecer equilibrios necesarios. 31 30 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Recuadro 5 La experiencia de Bogot á: del buen suceso de la primera generaci ó n de pol í ticas de seguridad a la necesidad de un nuevo impulso que refuerce la corresponsabilidad y el enfoque territorial Durante las tres ú ltimas administraciones(1993-2003), Bogot á experiment ó una notable reducci ó n de la criminalidad, la violencia y la delincuencia. La progresiva disminuci ó n de los delitos de mayor impacto social y de las muertes violentas, fue el resultado de:(1) los avances en la formulaci ó n e implementaci ó n de la pol í tica distrital de seguridad,(2) la continuidad y sostenibilidad de las estrategias m á s exitosas de reducci ó n de la criminalidad urbana,(3) el abordar la inseguridad como una problem á tica m á s compleja que requiere de articulaci ó n y coordinaci ó n de m ú ltiples acciones, iniciativas y estrategias, y(4) los esfuerzos para sensibilizar a la ciudadan í a y hacerla part í cipe en la consolidaci ó n y construcci ó n de ambientes m á s seguros. En efecto, para 1994, Bogot á present ó una tasa de 122 muertes violentas por cada cien mil habitantes, cifra que la ubic ó como una de las ciudades m á s violentas del mundo. Sin embargo, luego de diez a ñ os de implementaci ó n de diversas estrategias de seguridad y convivencia ciudadana, la tasa de homicidios fue reduci é ndose de tal manera que en el a ñ o 2003 la tasa de muertes violentas descendi ó a 23 por cada cien mil habitantes. A la par con la disminuci ó n de las muertes violentas, la ciudad ha presentado notables reducciones en los delitos de mayor impacto social. En general, los resultados en materia de reducci ó n de la criminalidad y la inseguridad son incuestionables. No obstante, pese a la tendencia decreciente de las cifras de violencia y delincuencia, la ciudadan í a no expresa una mayor sensaci ó n de seguridad, sino que los bogotanos se muestran m á s inseguros y temerosos a padecer alg ú n tipo de afectaci ó n contra su vida, patrimonio, integridad y libertad. En parte tal percepci ó n tiene que ver con la frecuencia alta de victimizaci ó n por delitos de menor envergadura que son dejados normalmente al margen del an á lisis sobre la inseguridad. Es decir que estos delitos que no tienen un impacto considerable sobre la colectividad, adquieren una importancia notoria en la formaci ó n del imaginario individual sobre inseguridad y delincuencia. En esta perspectiva, la sensaci ó n de seguridad no est á articulada, necesariamente, a los principales delitos sino a las afectaciones cotidianas que lesionan la tranquilidad individual. Paralelamente a este contraste entre datos objetivos y percepci ó n, en el ú ltimo lustro, el delito, la violencia y las incivilidades han presentado considerables transformaciones y evoluciones que dan cuenta de un car á cter complejo y din á mico. En efecto, se aprecia ahora con especial acento:(1) la progresiva incursi ó n de actores asociados al conflicto armado y su marcada incidencia en ciertas localidades de Bogot á, as í como en determinadas actividades econ ó micas y productivas urbanas,(2) la aparici ó n de nuevas tipolog í as delincuenciales que adoptan matices y é nfasis diferentes seg ú n los espacios urbanos en donde se desarrollan,(3) la pobreza y la desigualdad como condiciones que son aprovechadas tanto por las estructuras del crimen organizado como por las facciones urbanas de grupos armados al margen de la ley, para desarrollar actividades criminales y consolidar negocios il í citos,(4) el aumento sostenido en las cifras de violencia intrafamiliar y los delitos sexuales,(5) los efectos de las pol í ticas nacionales de reinserci ó n y desmovilizaci ó n sobre el entorno urbano y sus impactos sobre la seguridad y la convivencia, y(6) la crisis humanitaria asociada al desplazamiento y migraci ó n forzada se constituyen en algunos de los nuevos determinantes de la seguridad y la convivencia distrital. Estos seis factores requieren ser incluidos en los diagn ó sticos y an á lisis de la violencia y delincuencia, y abordarlos con estrategias y planes de acci ó n adecuados. No cabe duda el é xito de la primera generaci ó n de pol í ticas p ú blicas en Bogot á; sin embargo, las nuevas amenazas producto de la complejidad y cambio del fen ó meno de la inseguridad exigen una perspectiva pol í tica que refuerce la corresponsabilidad y la territorializaci ó n de las acciones, para mantener, ampliar y profundizar los resultados positivos de la pol í tica. Para ello entre otros factores, es preciso un an á lisis georeferenciado del crimen y la violencia para implementar programas, proyectos y planes de acci ó n espec í ficos, con el compromiso de la ciudadan í a que habita las distintas localidades de la ciudad. Fuente: Con base al Documento de Trabajo# 2 sobre Seguridad Ciudadana(septiembre de 2005) del Grupo de Reflexi ó n sobre Pol í ticas P ú blicas de Seguridad Ciudadana en Bogot á. 32 31 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Los principios 1. Respeto al pacto constitutivo del r é gimen de derechos y garant í as: El enfoque progresista de la seguridad ciudadana asume que la eficiencia del sistema de seguridad conlleva de manera intr í nseca el respeto de los derechos fundamentales. Por lo que, en lo que ata ñ e a la dimensi ó n reactiva, se rechaza la incompatibilidad entre el respeto de los derechos humanos y la eficiencia del sistema de justicia. Desde el enfoque progresista, los derechos civiles, só lo pueden ser restringidos en circunstancias especiales, debidamente justificadas, consensuadas por los tres poderes del Estado, y tipificadas con precisi ó n en el ordenamiento legal. Se subraya que el respeto a los derechos y garant í as fundamentales, implica tambi é n la responsabilidad de restaurar en lo que proceda(desde la intervenci ó n y mediaci ó n estatal) el da ñ o causado a las ví ctimas de la violencia y el delito. 2. La seguridad ciudadana como una pol í tica de Estado, como un derecho y como un bien p ú blico irrenunciable: Esta triple connotaci ó n de la seguridad ciudadana procura ponerla a resguardo de una visi ó n pol í tica inmediatista, meramente electorera, que tanto da ñ o causa a las intervenciones en esta materia. Asimismo, al considerarla como un derecho, se abren las posibilidades de exigencia p ú blica de la misma por parte de los individuos y grupos sociales. Adem á s, el entenderla como un bien p ú blico irrenunciable, cierra la puerta a las propuestas elitistas que promueven una retirada de las instancias p ú blicas encargadas de algunas funciones de la seguridad, someti é ndola a un marco inequitativo en el que só lo los que tienen recursos pueden procur á rsela. Implica entonces fortalecer el papel de las entidades reguladoras y ejecutoras de la pol í tica, para garantizar el acceso al bien p ú blico de la seguridad ciudadana. 3. El prop ó sito final de la seguridad ciudadana es el fortalecimiento de la convivencia social: No se puede desconocer que algunas sociedades presentan climas de inseguridad ciudadana muy deteriorados, y que por lo tanto requieren medidas urgentes de protecci ó n contra la violencia y el crimen. Sin embargo, bajo un enfoque meramente represivo, se pueden 33 32 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana plantear medidas para reducir el crimen y la violencia que no abonen en mucho a la interacci ó n social, sino que m á s bien la replieguen al espacio privado y a la autodefensa, reduciendo los ví nculos horizontales entre la ciudadan í a. El enfoque progresista persigue sin lugar a dudas la reducci ó n de la delincuencia y la violencia, pero trasciende ese prop ó sito para favorecer condiciones adecuadas para recuperar y fortalecer la confianza y la interacci ó n solidaria entre las personas. En suma, se apuesta a fortalecer lazos de convivencia, en lugar de “ sociedades de la sospecha”. 4. El uso proporcional de la fuerza por parte del Estado: Al respecto, la buena gesti ó n del gobierno de la seguridad amerita al menos aceptar tres postulados que dan soporte a este principio: a) asumir el ejercicio de la fuerza como un recurso excepcional, pero posible cuando las circunstancias lo requieran, b) el ejercicio de este recurso debe estar precedido por un marco legal de funciones y l í mites, a sí como de controles horizontales y verticales que contrapesen la actuaci ó n de los operadores de la seguridad p ú blica, y c) velar por que el uso de la fuerza sea un monopolio exclusivo del Estado, evitando que los particulares lo asuman bajo la argumentaci ó n de que el Estado no tiene la capacidad de actuar frente a las situaciones duras de la inseguridad. 5. La transparencia y la rendici ó n de cuentas en la pol í tica de seguridad ciudadana: Una pol í tica p ú blica prodemocr á tica tiene como una de sus condiciones la actitud y aptitud de los gobiernos para actuar no solo con base en el principio de legalidad sino que tambi é n el de publicidad de sus actos(salvo aquellos que por su naturaleza ameriten alg ú n grado de confidencialidad). Presupuestos, contrataciones, procedimientos generales de actuaci ó n, a sí como otras decisiones no pueden quedar como un secreto de Estado, pues se estar á abriendo paso al abuso de poder y la corrupci ó n. Por otra parte, los gobiernos deben desplegar mecanismos de rendici ó n de cuentas vinculantes a sanciones, cuando se establezca de manera fehaciente el mal uso de las prerrogativas legales que les concede el mandato representativo. 6. La conducci ó n civil del sistema de seguridad y la distinci ó n precisa entre defensa y seguridad: Un Estado democr á tico supone que las autoridades civiles ejerzan la conducci ó n pol í tica en todas las funciones determinadas por el pacto constitucional. Las funciones de seguridad ciudadana y las funciones de defensa no est á n exentas de este imperativo. En el campo espe cí fico de la seguridad p ú blica, se requiere un liderazgo 34 33 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana pol í tico que pueda interactuar con los cuadros t é cnicos policiales para dise ñ ar y aplicar estrategias generales y sistemas de control. Asimismo, un enfoque progresista de la seguridad reconoce que las funciones de seguridad p ú blica y las de defensa, si bien no son antag ó nicas, son diferentes, por lo que requieren doctrinas y medios distintos. Las relaciones de coordinaci ó n deben quedar expresamente se ñ aladas por el ordenamiento legal, sin que est á coordinaci ó n signifique la invasi ó n de la l ó gica de la defensa sobre la de la seguridad p ú blica, ni viceversa. Cuadro 1 DISPOSITIVOS OPERATIVOS DE SEGURIDAD PUBLICA Y DISPOSITIVOS OPERATIVOS DE SEGURIDAD PUBLICA SEGURIDAD PARA LA DEFENSA Y SEG ( U M R ap I a D de A o D rien P ta A ci R ó A n c L og A niti D va E ) FENSA (Mapa de orientación cognitiva) Funci ó n Policial Fundación Policial • Investigaci ó n • • A In c v c e i s ó t n ig d a e c c ió ap n tura individual • ( A de c t c e i n ó e n r d b e ajo ca a p p t e u r r c a ib i i n m d i i e v n id to u l a e l gal) • S (d o e m te e n te e r r a b l a a j j o us p t e ic r i c a ibimiento legal) • Someter a la justicia • • S S a a t t i i s s f f a a c c e e r r un u a na de d m em an a d n a d s a oc s i o a c l ial RESULTADO RESULTADO • Seguridad de las personas o bienes • Seguridad de las personas o bienes • Orden p ú blico • Orden público • • S S e e g g u u r r i i d d a a d d p p ú ú b b l l i i c c a a R R E E S S U U L L T T A A D D O O O O P P T T IM IM O O P P R R E E V V E E N N C C IO IO N N Funci ó n Militar Fundación Militar • Inteligencia • • In A t c e c l i ig ó e n n m ci i a litar para cercar, • A c c o c n i t ó ro n la m r, i i l n it m ar o p v a il r i a za c r e o rc d a e r s , tr c u o i n r trolar, in u m na o f v u i e l r i z z a ar en o e d m e i s g t a r . uir una fuerza • e C ne u m m i p g l a ir objetivos del Estado • Cumplir objetivos del Estado RESULTADO RESULTADO • Seguridad e integridad del Estado • S f e re g n u t r e id a a a d m e en in az te a g e r x i t d e a r d na del Estado • fr S e e n g t u e ri a d a ad m n e a n c a i z o a na e l xterna • Seguridad nacional RESULTADO OPTIMO RESULTADO OPTIMO DISUACION DISUACION 24 Fuente: Escobar, S., 2006. 7. La necesaria complementariedad de la participaci ó n ciudadana con la democracia representativa: La participaci ó n ciudadana no debe entrar en contradicci ó n con los fundamentos de la democracia representativa. Se busca fortalecer la representaci ó n que asumen los agentes pol í ticos partidarios, evitando el bloqueo a los ó rganos representativos, a causa de las iniciativas de participacionismo directa. Esto conlleva aceptar tanto la posibilidad de acciones ciudadanas de apoyo a las decisiones pol í ticas como de acciones antag ó nicas. Lo esencial es que est é n marcadas reglas del juego y los mecanismos para operativizar acuerdos y para ventilar conflictos. 35 34 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Tampoco debe perderse de vista que la participaci ó n de la ciudadan í a no tiene que implicar la desresponsabilizaci ó n estatal en el cumplimiento de sus funciones para proveer el bien p ú blico de la seguridad ciudadana. 8. La colaboraci ó n supranacional en torno a una seguridad cooperativa, que respeta la autodeterminaci ó n y soberan í a de los pueblos: Es un hecho incontestable que los problemas actuales de la seguridad ciudadana desbordan las fronteras nacionales, por lo que es preciso que los Estados colaboren a nivel supranacional para procurar marcos regulatorios y de intervenci ó n oportuna a nivel regional. El principio que deber í a de estar detr á s de estas alianzas multinacionales es el de la seguridad cooperativa en lugar de la adaptaci ó n sin m á s a las agendas de seguridad hegem ó nicas. 9. El reconocimiento de formas de violencia tradicionalmente subordinadas que deterioran el tejido social(especialmente la VIF y la violencia de g é nero): Existen formas de violencia que suelen tienen lugar en un espacio privado, y que por lo mismo tienden a ser invisibilizadas socialmente, con un escaso abordaje por parte de la pol í tica p ú blica. Es el caso de la violencia intrafamiliar, la violencia sexual y otras expresiones de la violencia en contra de las mujeres. El enfoque progresista reconoce la magnitud de estas din á micas de la inseguridad, por lo que promueve su incorporaci ó n al debate de la pol í tica p ú blica, para que se adopten medidas eficaces para revertirlas. Tambi é n el enfoque progresista plantea que las diferencias é tnicas, pol í ticas, culturales, religiosas y de otra í ndole no justifican el uso de la violencia(f í sica o sicol ó gica) en contra del otro(a). Los medios y las implicaciones del enfoque En este apartado, se plantean algunos de los principales medios gen é ricos y sus implicaciones pol í ticas y t é cnicas que se recomienda sean tomados en cuenta por los partidos progresistas de la regi ó n. 36 35 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Medios Implicaciones Observaciones Compromisos interpartidarios para garantizar continuidad de las políticas de seguridad. - Definición de acuerdos básicos de política de Estado, con la concurren cia de los tres poderes y la debida in terfase nacional-subnacional. Los pactos interpartidarios deben re conocer entre otros aspectos: a) El respeto de los derechos huma nos como condición intrínseca de la eficiencia del sistema de justi cia, b) Las medidas de política para aten der en lo que proceda a las victi mas de la violencia y el delito, c) Pactos en torno a reglas éticas so bre el tipo de abordaje electoral que se le dará al tema de la SC, d) Continuidad de programas y pro yectos a pesar de los cambios de gobierno. Un ejemplo de estos compromisos se refleja en los cuatro gobiernos de la Concertación en Chile(incluyendo el actual), instalados desde la recupera ción democrática en 1990, durante los cuales se han establecidos pactos para transitar desde la idea del“enemigo in terno” que prevaleció durante la dicta dura militar a la idea de la seguridad ciudadana como una tarea colectiva. Sin perjuicio de las tareas aún pendien tes para reducir los mandos difusos en la dirección de las fuerzas policiales, los gobiernos de la Concertación han operativizado pactos que ha permitido avances tales como: • Fortalecimiento y modernización de las instituciones policiales, judicia les y penitenciarias(recursos, ges tión) • Adecuación y mejoramiento de la Legislación • Conferir poder, recursos y responsa bilidades a los gobiernos locales • Buscar equilibrio entre tareas de Control y tareas de Prevención. • Optimizar los sistemas de Informa ción y Estadísticas del fenómeno delictivo(denuncias – encuestas de victimización). • Aumentar la inter-sectorialidad de las estrategias y políticas • Incorporación progresiva y sustanti va de la participación de la comuni dad(vínculo con policías). Construcción y - Diagnóstico del marco jurídico• La Mesa Nacional Permanente de fortalecimiento institucional y diseño propuesto Seguridad Ciudadana en Costa Rica, de marco jurídiacorde al enfoque progresista. facilitada por la Fundación Friedri co institucional ch Ebert, dentro de sus objetivos y integrado para - Definición de competencias y re- actividades está mapeando y anali el sistema de secursos de las entidades relaciona- zando el marco jurídico institucio guridad. das con la política de SC. nal para la seguridad ciudadana en ese país, con una activa interacción 37 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana - Definición de interacciones y me- con las autoridades públicas del go canismos de coordinación interins- bierno actual. titucional. • Las experiencias piloto que la Fun - Competencias legales de las muni- dación Friedrich Ebert ha estimu cipalidades en materia de SC. lado en la región, muestran el vacío de competencias municipales en SC (exceptuándose en cierta forma el caso panameño), a pesar de consta tarse la potencialidad del municipio para generar marcos de convivencia que desestimulen las acciones vio lencias y/o delictivas. Dispositivos de - Cuadros políticos y técnicos dentro• Los partidos políticos requieren respuesta rápide los partidos para diseñar planes mantener y consolidar equipos per da y oportuna de transición que aseguren la iner- manentes(no sólo durante la época durante trancia operativa. electoral). De dichos equipos esta siciones de gorán surgiendo los cuadros que asu bierno. - Diagnósticos actualizados por los mirían la gestión de la seguridad equipos partidarios que den cuenta ciudadana, con la debida capacidad de la situación de la SC y sus prin- anticipatoria y reactiva. cipales desafíos. Institucionali- Derecho a la información.• La política de seguridad ciudadana zación de meno es un secreto de Estado. Sus ins canismos que - Instancias de rendición de cuentas trumentos y acciones tienen un ca p r o m u e v a n vinculantes. rácter público sujeto al escrutinio de transparencia la ciudadanía. Existen algunos as y rendición de pectos que requieren confidenciali cuentas en la podad, lo que no significa que no estén lítica de SC. sujetos a controles democráticos. Mecanismos de - Existencia de mecanismos para in-• La participación entendida como p a r t i c i p a c i ó n formar, consultar y dar control ciu- procesos de organización social ciudadana que dadano sobre la política de SC. en espacios territoriales y sectoria contrapesen, les definidos, es más efectiva si se apoyen, y legi- La participación no debe sustituir a orienta a buscar la proximidad con timen la acción los órganos representativos, ni a la las autoridades públicas, para aten estatal. responsabilidad estatal en general. der adecuadamente los problemas que afectan el clima de seguridad. - Sobre todo en lo local, los espacios de participación deben considerar• Las experiencias en San Miguelito, especificidades de los territorios y Santa Tecla y Santa Lucía, eviden grupos sociales. cian la necesidad de un liderazgo ar ticulador de los esfuerzos participati vos de la ciudadanía(para evitar las acciones aisladas y la duplicidad). 38 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Enfoque transdisciplinario y coordinación multisectorial. Sistema multiagencial de instan cias con responsabilidades concre tas y complementarias en el siste ma de SC. Instancia coordinadora de instan cias con responsabilidades en la SC. Un ejemplo de iniciativa jurídico-insti tucional de este tipo de coordinación: • En el año 2005, el ILDIS-FES* jun to con FLACSO Ecuador y la Fun dación Esquel, apoyaron un proceso de investigación dirigido a diseñar un proyecto de ley y una política pública de seguridad ciudadana en Ecuador. En el proyecto de ley, se incluyó la creación de un Sistema de Seguridad y Convivencia Ciu dadana(SISCC), definido como un conjunto articulado y descentraliza do de instituciones, políticas, planes y estrategias que deberán aplicar coordinadamente las entidades pú blicas, privadas y la ciudadanía or ganizada, comprometida con el con trol y la prevención de la seguridad ciudadana. • En el proyecto de ley se estipula que el SISCC estaría compuesto por: a) Consejo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, b) Los Consejos Provinciales de Seguridad y Convivencia Ciudadana, c) Los Consejos Cantorales de Seguridad y Convivencia Ciudadana, y d) Los Comités parroquiales o barriales de Seguridad y Convivencia Ciudada na. * Instituto Latinoamericano de Investi gaciones Sociales de la Fundación Frie drich Ebert(con sede en Ecuador). Enfoque de in- Renuncia a visiones que privile-• La argumentación progresista sobre tervención equigian indiscriminadamente el uso un enfoque alternativo de la seguri librado. de la fuerza. dad no supone una repartición de ta reas en la que la derecha se encarga - Renuncia a posiciones en las que de la represión y la izquierda demo todos los problemas de la SC se crática de la prevención. solucionan“solo con prevención”. • Los partidos progresistas tienen que - Especialización de operadores en las construir discursos, bases progra diferentes dimensiones de la SC. máticas y políticas públicas(sea a 39 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana nivel nacional o local) que planteen un balance entre las intervenciones represivas y reactivas, según sea la situación de la zona geográfica de referencia. Sistema cohe- Diagnósticos confiables sobre la• Desde un enfoque progresista, el ma rente de inforsituación de la SC. nejo oportuno de la información tie mación y comune una doble connotación: a) como nicación para la - La utilización adecuada de las esta- requerimiento democrático, b) como conducción de dísticas(indicadores integrados en requerimiento programático. la política. lugar de indicadores sesgados). • Sin estadísticas confiables y estan - Contar con instrumentos confia- darizadas, se diluye el impacto de bles de medición para evaluar la la programación de las respuestas, aplicación de la política pública. porque no se tiene certeza de la magnitud y perfil de la situación a - Estrategia de comunicación de la enfrentar. En la experiencia piloto política pública(interestatal y del en San Miguelito(Panamá), se creó Estado a la sociedad). un observatorio de violencia que ha permitido una mejor cuantificación - Crear una imagen, un concepto y y cualificación de los fenómenos un mensaje claro que exprese los delictivos en el municipio, mejoran objetivos, decisiones y resultados do así la capacidad de respuesta de de la política. los operadores de seguridad. - Generación de espacios de expre-• Una buena política de comunicación sión pública de la ciudadanía. no se limita a decir”la mano dura no ha funcionado”, sino que lo muestra y lo demuestra. • La comunicación política en clave progresista está puesta al servicio de la construcción de consensos, y con ello lograr una mejor calidad de la democracia. Esto implica evitar la tentación, tan recurrente hoy día, de reducir el área de comunicación a una área de prensa, reducción que trae como consecuencia enfocar es fuerzos en subir el perfil mediático de los funcionarios de turno, mar ginando la tarea de comunicar los contenidos de la política pública. • Se sugiere para mejorar el perfil de la agenda político institucional(Con base en Gerber, E., 2006): 40 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana • Definir las estrategias instituciona les y comunicarlas adecuadamen te(lo que requiere previamente la identificación de objetivos claros y compartidos). • Considerar la reacción ante las con tingencias: la planificación puede ayudar a tener parámetros para las respuestas a las contingencias. • Buscar potenciales voceros, para articular una especie de red que se conforma con funcionarios públi cos en posiciones clave en el siste ma de seguridad(lo que no implica la inversión de muchos recursos). • Conocer con profundidad al públi co objetivo. • Analizar la factibilidad de alian zas con el sector privado(existen muchos empresarios a los que les interesa un país con una imagen de seguridad). • Comprometer autoridades en la construcción de la agenda pública en la SC. • Contar con banco de datos, sitios Web, minutas(breves y digeribles) de respuesta institucional. • Distinciones en el nivel local: aquí la variedad de canales posibles es amplia y no depende tanto de la llegada de los medios masivos ni de grandes recursos materiales y económicos, sino de la creatividad de los equipos de comunicación de y de las propias autoridades. Profesionaliza- Carrera civil de los operadores,• En Bogotá, el actual gobierno de la ción y modercon particular énfasis en los cuer- ciudad ha desplegado un programa nización de los pos policiales: de formación a los miembros de la operadores del policía que incluye: a) formación sistema de SC. - Doctrina democrática elemental, b) cursos de actualiza - Valoración del mérito, oportuni- ción cortos e, c) investigación per dades de capacitación y promo- manente. ción - Salarios y beneficios sociales o Se trabajan temáticas no sólo téc competitivos nicas sino integrales para la inte racción social humana. Conve 41 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana para que la policía sean garantes de los derechos humanos. o Se asume la capacitación como una acción permanente en la policía , con sostenibilidad en el tiempo y como un componente esencial de la política pública. La novedad está en que se acoge por la administración civil con un pre supuesto específico y propio para garantizar una capacitación per manente de la policía. Utilización efi - Responsabilización de las actua-• En la mayoría de los países de la ciente y racional ciones de los cuerpos de seguri- América Central, las secuelas del del monopolio dad. conflicto armado durante la guerra de la fuerza legífría dejó como remanente la circu tima. - Precisión y limitación de las fun- lación de un lote cuantioso de armas ciones de coordinación entre la en manos de particulares. Asimis fuerza policial y las fuerzas milita- mo, se ha incrementado exponen res. cialmente la disposición de armas ligeras. Los partidos progresistas - Control, supervisión y responsabi- tendrían que impulsar y apoyar lización de las actividades de las medidas de política que estimulen fuerzas privadas de seguridad. el desarme(y su estricto control) a niveles significativamente menores - Desincentivo del armamentismo que los actuales. personal, control del negocio de armas y sobre potación de las mis-• Ante la escasa cobertura policial y mas. sus falencias en la calidad del ser vicio, los servicios de seguridad - Coordinación de las fuerzas poli- privada se han expandido en los ciales con el Poder Judicial, y el últimos 10 años. Desde la perspec Ministerio Publico. tiva de la seguridad democrática se considera que las agentes privados no deben superar la proporción de policías públicos, sin embargo en países como Honduras, Guatema la y El Salvador, se estima que los guardias privados al menos triplican o cuadriplican al número de policías civiles. Una política progresista tiene que mejorar la calidad de los servicios de la policía pública, pero también establecer controles efecti vos sobre el funcionamiento de las empresas privadas de seguridad. 42 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Articulación go- Definición de competencias, y re-• En la experiencia desarrollada en el bierno central y cursos disponibles para cada nivel municipio de Santa Tecla(El Sal gobiernos subterritorial. vador), uno de los desafíos identi nacionales en ficados por el gobierno municipal la gestión de la - Complementariedad de las accio- progresista es la necesidad de crear SC. nes, respetando la especificidad de una estructura política-administra lo local en la prevención. tiva al interior de la municipalidad, para garantizar la continuidad de la - Institucionalizar y legitimar el tema política de seguridad, a pesar de los de la SC en los gobiernos locales. cambios de gobierno. - Privilegiar el nivel local para la participación directa de la ciudada nía en la gestión de la SC. Mecanismos de - La integración de la VIF en el con-• Respecto al tema de género y sus visualización y texto general de la violencia social vínculos con la seguridad es conve abordaje de fory la política de seguridad ciudada- niente tener en cuenta que: la trans mas de violencia na: versalización del enfoque de género tradicionalmenen la SC, implica cuando menos: a) te subordinadas - En cuanto al diagnóstico revisar y potenciar la participación (especialmente - En la distribución de funciones equitativa de hombres y mujeres en VIF y violencia - En la programación de las res- el proceso diseño, ejecución, mo de género). puestas nitorio y evaluación de la política - En la distribución de los recur- pública, b) la violencia intrafamiliar sos es un tipo de violencia a relevar en el enfoque integral de la SC, pero - Asumir el carácter sistémico de hay que prestarle atención a otras la VIF(como circuitos dinámicos formas de violencia, especialmen que generan violencia). te en contra de las mujeres, que no necesariamente se dan en el ámbito - Considerar el balance entre: pre- familiar, y c) potenciar el acceso de vención, control del riesgo y la las mujeres al sistema de justicia, así penalización. como el tratamiento judicial oportu no y eficiente de sus demandas. • Elementos para transitar hacia una respuesta selectiva y de calidad en la integración de los distintos tipos de violencia(Gomáriz, 2006): • Agregar a la prevención prima ria(general, indiscriminada), el trabajo de prevención secundaria (dirigida a factores y grupos de riesgo específicos). • Reducción sustantiva de la impu nidad en el cumplimiento de las 43 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana medidas y las penas de los casos juzgados. • Tratamiento del conjunto de la po blación afectada por la violencia, incluyendo ofensores y terceros afectados. • Establecimiento de sistemas de in formación normalizados y de siste mas de evaluación eficaces. • Profundización en el análisis del fe nómeno complejo y multicausal de la violencia. • Incremento radical de la focaliza ción en la atención. • Mejora sustantiva de la calidad de los servicios de atención. Facilitar la crea- Involucrar a las universidades,• Cuando por diversas circunstancias ción de una cothinks thanks, operadores del siste- a los partidos políticos se les dificul munidad de sema de seguridad, medios de comu- ta el estudio permanente de los te guridad. nicación en iniciativas de investi- mas de la seguridad, es aconsejable gación, discusión y propuesta. vincularse a redes de investigación y análisis que les provean de insu - Fortalecimiento de las capacidades mos para que los partidos puedan de los parlamentos para abordar procesarlos políticamente. los asuntos de la SC. • Los partidos progresistas de la re - Capacidad de los partidos para in- gión han tenido escasas oportuni teractuar con las organizaciones de dades de alcanzar el ejercicio del la sociedad civil que trabajan en la gobierno nacional, pero deberían SC. aprovechar más sus bancadas par lamentarias para hacer la diferencia (aunque sean una pequeña minoría) criticando con fundamento la orien tación actual de las políticas de se guridad, y sobre esa crítica plantear propuestas alternativas(socializadas a la población) de calidad que vayan acumulando credibilidad del partido en los temas de la seguridad. 44 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Fortalecimiento - Cumplimiento y profundización• La política progresista en seguridad de los instrudel Tratado Marco de Seguridad aboga por esquemas de seguridad mentos de inteDemocrática. internacional cooperativa, pero con gración regional base a agendas que respondan a las en materia de - Viabilizar consejos de seguridad prioridades regionales y no a las seguridad, consupranacional con enfoque demo- presiones de los países hegemóni forme a los princrático, con espacios de participa- cos. cipios de la Seg. ción para la sociedad civil. Democrática. • Asimismo, la política progresista - Armonización legislativa-institu- plantearía mecanismos para que los cional para perseguir delitos trans- esquemas de cooperación multina nacionalizados. cional no se instalen sin controles democráticos efectivos, y así evitar - Procurar el balance de fuerzas y la la ampliación de los espacios dis cooperación de esfuerzos para res- crecionales“en nombre” de la segu ponder a las nuevas amenazas. ridad ciudadana. 45 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Algunas tareas cruciales a incorporar en una pol í tica progresista En coherencia con los medios gen é ricos enunciados en la tabla anterior, la realidad de la Am é rica Central, plantea algunas tareas cruciales que se recomienda sean incorporadas en una pol í tica progresista de seguridad ciudadana: 1. Fortalecimiento y coordinaci ó n de sistema de justicia para reducir la impunidad. En especial supone fortalecer las capacidades de investigaci ó n del delito por parte de los entes facultados por la ley para esas funciones. 2. Existencia y aplicaci ó n efectiva de mecanismos de control democr á tico (internos y externos) sobre los operadores de justicia. 3. Reestructuraci ó n de los centros de privaci ó n de libertad para reducir el hacinamiento y los cí rculos viciosos que reproducen la violencia y el delito, cumpliendo las funciones rehabilitatorias que les asigna la ley. 4. Promoci ó n de mecanismos alternativos para la soluci ó n de conflictos, debidamente legitimados e institucionalizados. 5. Disminuir la presi ó n hacia la privaci ó n de libertad como pena privilegiada por el sistema de justicia. Aplicando, cuando proceda, penas sustitutivas adecuadas al contexto. 6. Instalar sistemas de alerta temprana para detectar zonas, grupos e individuos en alto riesgo de ser victimarios y/o ví ctimas de actos de violencia y/o delictivos. En esta tarea es muy conveniente la articulaci ó n con el nivel municipal, para que los gobiernos locales impulsen esfuerzos de mapeo de riesgo y programen, con el apoyo del gobierno nacional en lo que proceda, respuestas expeditas y eficaces de prevenci ó n y disuasi ó n. 7. Creaci ó n, recuperaci ó n, animaci ó n y protecci ó n de los espacios p ú blicos para la recreaci ó n y convivencia ciudadana. 8. Controles efectivos sobre factores facilitadores de la violencia y el delito(armas, alcohol y otras drogas). 46 45 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Las tareas prioritarias de los partidos pol í ticos para convertirse en actores relevantes en el buen gobierno de la seguridad ciudadana Para asumir los desaf í os que suponen la construcci ó n y aplicaci ó n de una base conceptual pol í tica progresista en esta materia(cuadro 2), es menester que los partidos cumplan al menos con las siguientes tareas: 1. Creaci ó n y mantenimiento activo de espacios internos de discusi ó n sobre la seguridad ciudadana. 2. Facilitar que el partido cuente con cuadros pol í ticos y t é cnicos para la conducci ó n pol í tica de la seguridad ciudadana. 3. Colocar la pol í tica progresista de seguridad ciudadana como una parte fundamental de su programa de gobierno. 4. Orientar la praxis pol í tica en seguridad ciudadana en las instancias de poder con las que cuentan a nivel nacional y subnacional, especialmente municipal. 5. Realimentar al partido con los resultados de las pr á cticas innovadoras de seguridad ciudadana que impulsan los gobiernos locales en los que ejerce poder. Cuadro 2 Fuente: elaboraci ó n propia(fes americacentral ). 47 46 Base conceptual política y progresista en Seguridad Ciudadana Referencias Ar é valo, L. 2006. Pol í tica de Seguridad Ciudadana en Santa Tecla, El Salvador. Presentaci ó n en Conferencia: Pol í tica de Seguridad Ciudadana en Latinoam é rica. 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