Dezember 2010 Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik direkt Was Verbraucherpolitik von der Verhaltensökonomik lernen kann – ein Blick ins Ausland * Christian Thorun 1 Auf einen Blick Die Verhaltensökonomik stellt eine Vielzahl wirtschaftswissenschaftlicher Dogmen auf den Prüfstand. Insbesondere das Menschenbild des rationalen, Eigennutz maximierenden homo oeconomicus erscheint im Lichte ihrer Erkenntnisse mehr als fraglich. Auch für die Verbraucherpolitik hält sie eine Reihe von Erkenntnissen bereit. Während verbraucherpolitische Entscheidungsträger in Großbritannien und bei der EU-Kommission verhaltensökonomische Erkenntnisse bereits systematisch in ihre Arbeit einfließen lassen, ist Deutschland hiervon noch entfernt. Dieses Defizit sollte aufgeholt werden. Dabei können traditionelle Instrumente der Verbraucherpolitik nicht nur geschärft, sondern auch neue und effektivere Mittel eingesetzt werden. Die Verbraucherpolitik hat in den vergangenen Jahren rasant an Bedeutung gewonnen und sich in einer Vielzahl von Politikfeldern etabliert. Allerdings wird der Bedeutungszuwachs der Verbraucherpolitik auch durchaus kritisch begleitet. Ihr wird beispielsweise vorgeworfen, dass unklar sei, welches verbraucherpolitische Leitbild verfolgt wird. Dies führe – wie es die Journalistin Henrike Roßbach ausdrückt – dazu, dass sich die„Verbraucherschutzpolitik als[eine] seltsame Mischung aus gesetzlichen Regelungen und wirkungslosen Appellen dar[stellt], garniert mit einem Schuss Empörung.“ 2 Ein Grund für diese Unzulänglichkeiten kann darin gefunden werden, dass es der Verbraucherpolitik noch weitgehend an einer wissenschaftlichen Fundierung mangelt. Dieses Defizit wird schon seit Jahren in Deutschland festgestellt und derzeit verstärkt thematisiert. 3 Von einigen Akteuren wird in der Verhaltensökonomik die Chance gesehen, einen wichtigen Beitrag zur Beseitigung dieses Mangels der Verbraucherpolitik zu leisten. Auch in Deutschland mehren sich die Stimmen, die eine wissenschaftlich fundierte Verbraucherpolitik unter Berücksichtigung verhaltensökonomischer Erkenntnisse einfordern. So sprach sich im Juni 2010 die SPD-Bundestagsfraktion in einem Antrag dafür aus, die moderne verbraucherbezogene Forschung auch dahingehend auszubauen, verhaltensökonomische Erkenntnisse zu berücksichtigen. 4 Zudem wird von Seiten der

WISO direkt Dezember 2010 Friedrich-Ebert-Stiftung Wissenschaft auf das Potenzial der Verhaltensökonomik für eine wissenschaftliche Fundierung der Verbraucherpolitik verwiesen. So zeigen die Wissenschaftler Andreas Oehler und Lucia Reisch in einem 2008 für den Verbraucherzentrale Bundesverband(vzbv) erstellten Gutachten das Potenzial der Verhaltensökonomik für verbraucherpolitische Ziele und Instrumente auf. 5 Dieser Beitrag skizziert, welches Potenzial in der Verhaltensökonomik für eine wissenschaftliche Fundierung der Verbraucherpolitik steckt, welche Maßnahmen jüngst in Großbritannien und bei der EU-Kommission ergriffen wurden, um verhaltensökonomische Erkenntnisse in die Verbraucherpolitik zu integrieren und welche Lehren hieraus für Deutschland abgeleitet werden können. Dabei wird auf einschlägige Beiträge zu diesem Thema aufgebaut und insbesondere auf neueste Entwicklungen in Großbritannien und auf europäischer Ebene eingegangen. Verhaltensökonomik und Verbraucherpolitik 6 änderung des Entscheidungskontextes an. Hierbei wird versucht, auch die für das reflexive und intuitive Handeln zuständige Hirnhälfte anzusprechen. Demnach kommt es für die Verbraucherpolitik nicht nur auf die Inhalte von Verbraucherinformationen an, sondern auch darauf, von wem sie vermittelt werden(Sender), in welcher Form die Informationen dargestellt werden(Framing) und inwieweit die Erwartungen der Verbraucher durch die Vorgabe von Richtwerten geprägt werden(Anchoring). Zudem stellen verhaltensökonomisch inspirierte Politikansätze die Tatsache in Rechnung, dass sich Menschen am Verhalten der jeweils relevanten Bezugsgruppe orientieren. Die Berücksichtung dieser Faktoren kann dabei helfen, auf den ersten Blick irrationales Verbraucherverhalten besser zu verstehen. Hierzu zählt beispielsweise, dass Verbraucher bei einem Energieanbieterwechsel nicht den günstigsten Anbieter auswählen, entweder zu früh oder zu spät umschulden oder aber auch Mobilfunktarife nutzen, die ihren Bedürfnissen nicht optimal entsprechen. 7 Ausgangspunkt der Verhaltensökonomik ist, dass sich Menschen nicht – wie von der klassischen Ökonomie angenommen – wie Supercomputer verhalten, die zu jeder Zeit aufwendige KostenNutzen-Berechnungen durchführen. Vielmehr erkennt sie an, dass Menschen Gefühle haben, oft der Masse nachlaufen, beeinflussbar und manchmal träge sind. Dieser Ausgangspunkt hat gravierende Implikationen auch für die Verbraucherpolitik. Traditionell baut die Verbraucherpolitik auf dem Konzept des mündigen Verbrauchers auf, dem das Idealbild des homo oeconomicus zugrunde liegt. Dieser „ideale“ Mensch handelt stets rational und maximiert seinen Eigennutz. Aufbauend auf diesen Annahmen zielt die Verbraucherpolitik überwiegend darauf ab, Verhaltensänderungen von Verbrauchern durch ein Mehr an Informationen und durch Setzung entsprechender Anreize zu erzielen. Das Denken der Verbraucher soll beeinflusst werden. Ein aktuelles Beispiel hierfür stellt der derzeit diskutierte Beipackzettel für Finanzprodukte dar. Durch bessere Informationen sollen rational agierende Verbraucher in die Lage versetzt werden, Anlageentscheidungen zu treffen, die ihrer objektiven Situation angemessen sind. Die Auseinandersetzung der Verbraucherpolitik mit verhaltensökonomischen Erkenntnissen ist demnach aus zwei Gründen geboten. Zum einen kann die Effektivität traditioneller, informationsbasierter Politikinstrumente erhöht werden, wenn beispielsweise der Sender oder die Präsentation von Informationen besser berücksichtigt werden. Zum anderen zeigt die Verhaltensökonomik neue und potenziell effektivere Möglichkeiten auf, um Verhaltensänderungen herbeizuführen. Anwendung verhaltensökonomischer Erkenntnisse in Großbritannien In Großbritannien wird die Bedeutung der Verhaltensökonomik für die Verbraucherpolitik seit längerem anerkannt. Die britische Verbraucherschutz- und Wettbewerbsbehörde, Office of Fair Trading(OFT), beschäftigt sich seit drei Jahren eingehend mit den Implikationen der Verhaltensökonomik für die Verbraucher- und Wettbewerbspolitik. Um die inhaltliche Aufarbeitung des Themas voranzutreiben, wurde eine dreiköpfige Arbeitsgruppe gebildet. Mittlerweile werden verhaltensökonomische Fragestellungen und Herangehensweisen in einer Vielzahl von Abteilungen der OFT aufgegriffen. Demgegenüber setzt die Verhaltensökonomik Im Rahmen ihrer Aktivitäten veröffentlichte die 2 nicht primär beim Denken, sondern bei einer VerOFT allein in diesem Jahr beispielsweise Berichte

WISO direkt Dezember 2010 zur Frage, welche Implikationen verhaltensöko- nomik 13 und organisierte eine Folgekonferenz im nomische Erkenntnisse für Firmen haben, 8 und November dieses Jahres. was die Verhaltensökonomik für die Wettbewerbspolitik bedeutet. 9 Die letztgenannte Studie Aufbauend auf verhaltenökonomischen Erkenntkommt zum Ergebnis, dass die Verhaltensökonissen veröffentlichte DG SANCO überdies in nomik einen wichtigen Fortschritt für die Wirtdiesem Jahr eine Abhandlung, die der Frage nachschaftswissenschaften darstelle – ähnlich dem geht, durch welche Instrumente das VerbraucherFortschritt, der durch die Informationsökonomie verhalten am besten beeinflusst werden kann. 14 eingeleitet wurde. Die Verhaltensökonomik unAls eine der zentralen Herausforderungen identiterstreiche die Bedeutung der Nachfrageseite des fiziert der Beitrag die Überbrückung der DiskreMarktes für die Effektivität des Marktes und verpanz zwischen der Einstellung von Verbrauchern deutliche die Synergien zwischen Verbraucherund ihrem tatsächlichen Verhalten. Er erkennt und Wettbewerbspolitik. an, dass Verhaltensänderungen nicht allein durch ein gesteigertes Verbraucherbewusstsein und Konsequenterweise berücksichtigt die OFT vermehr Verbraucherbildung und-information verhaltensökonomische Fragestellungen auch in ihanlasst werden. ren Marktuntersuchungen. So veröffentlichte die OFT beispielsweise im Mai 2010 eine UntersuAuch aktuelle Marktuntersuchungen greifen verchung, die sich mit der Frage beschäftigt, ob die haltensökonomische Fragestellungen auf. So beArt und Weise, in der Preise angegeben werden, schäftigt sich eine zur Zeit erarbeitete Studie zu einen Einfluss auf das Kaufverhalten von VerGeldanlagen u.a. mit der Frage, inwieweit die brauchern hat. In der Studie wurden u.a. die AusDarstellung von Informationen(das Framing) es wirkungen von Mondpreisen, LockvogelangeboVerbrauchern erschwert, für sie sinnvolle Anlaten oder Preisangaben wie„3 für den Preis von 2“ geentscheidungen zu treffen, und es wird geprüft, untersucht. Entgegen klassischen ökonomischen inwieweit die Einführung von standardisierten Annahmen hat die Art der Preisangabe einen Finanzprodukten Anlageentscheidungen erleichzum Teil signifikanten Einfluss auf das Kaufvertern kann. Es ist vorgesehen, dass unterschiedhalten der Verbraucher. 10 Weitere Beispiele sind liche politische Maßnahmen im Rahmen von Studien zur Frage, wie gut Verbraucherverträge Experimenten empirisch getestet werden. 15 verstanden werden und wie psychologisch erklärt werden kann, dass Verbraucher Opfer von Verhaltensökonomische Erkenntnisse finden Internetabzocke werden. 11 überdies Niederschlag in europäischen Richtlinien. Zum Juli 2010 trat eine Regelung in Kraft, die Verhaltensökonomische Erkenntnisse fließen Verbraucher vor hohen Rechnungen bei der Inüberdies in die aktuelle Gesetzgebungsdiskussion anspruchnahme von Datendiensten im EU-Ausein. So sprach sich eine durch die britische Verland(Datenroaming) schützen soll. Die Regelung braucherorganisation Which? eingerichtete Exsieht eine gesetzliche Kostengrenze von 50 Euro pertenkommission für den Finanzdienstleistungsplus Mehrwertsteuer im Monat vor. Die Anbieter bereich dafür aus, zu prüfen, ob bei einigen Fisind verpflichtet, dem Verbraucher eine Warnung nanzdienstleistungen nicht Standardprodukte zu schicken, sobald dieser 80 Prozent der Kosteneingeführt werden sollten oder bei Finanzdienstobergrenze für das Datenroaming erreicht hat. leistungen nicht gleich verbraucherfreundliche Wenn die Obergrenze erreicht ist, muss der AnVoreinstellungen vorgenommen werden sollten. 12 bieter die Internetverbindung unterbrechen, es sei denn, der Verbraucher erklärt sein Interesse, Anwendung verhaltensökonomischer diese weiter zu nutzen. 16 Durch eine KombinatiErkenntnisse durch die EU-Kommission on von Informationspflichten und verbraucherfreundlichen Voreinstellungen werden VerbrauAuch auf EU-Ebene werden seit drei Jahren verhaltensökonomische Erkenntnisse in der Vercher geschützt, ohne dass ihr Handlungsspielraum beschnitten wird. braucherpolitik aufgegriffen. In der für den Verbraucherschutz zuständigen Generaldirektion Lehren für Deutschland (DG SANCO) beschäftigen sich derzeit zwei Referenten mit diesem Thema. Um den Diskurs vorIn Deutschland steckt die systematische Integraanzutreiben, veranstaltete DG SANCO im Notion verhaltensökonomischer Erkenntnisse durch vember 2008 eine Konferenz zur Verhaltensökodie zuständigen politischen Institutionen noch 3

WISO direkt Dezember 2010 in den Kinderschuhen. Ein wichtiger Impuls für die Diskussion zu diesem Thema ging Ende 2008 von der in der Einleitung zitierten Studie für den vzbv aus. Dieser Impuls wird zunehmend aufgegriffen. So fußt die verbraucherpolitische Strategie Baden-Württembergs auf verhaltensökonomischen Erkenntnissen, 17 und das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung veröffentlichte im November 2009 ein Vierteljahresheft, in dem sich einige Beiträge mit den Implikationen der Verhaltensökonomik für die Verbraucherpolitik beschäftigen. 18 Vergleicht man den aktuellen Status quo in Deutschland jedoch mit dem in Großbritannien und der EU-Kommission, fällt auf, dass es noch an verbraucherpolitischen Beiträgen der zuständigen Ministerien und Behörden, die auf die Rolle der Verhaltensökonomik eingehen, mangelt: In der Ausschreibung von Studien werden selten verhaltensökonomisch inspirierte Fragestellungen aufgegriffen, und verhaltensökonomische Erkenntnisse fließen eher unbewusst und ungezielt in die Gesetzgebung ein. Damit unterstreicht dieser Beitrag das Fazit von Oehler und Reisch Friedrich-Ebert-Stiftung von 2008, wonach„die Entwicklung zu einer anderen konzeptionellen Grundlage für eine moderne Verbraucherpolitik[in Deutschland] noch wenig sichtbar“ ist. 19 Es bleibt abzuwarten, inwieweit jüngste Studienausschreibungen des Bundesverbraucherministeriums, die verhaltensökonomische Fragestellungen aufgreifen, einen Paradigmenwechsel darstellen. Zwar lässt sich der verbraucherpolitische Nutzen, der in Großbritannien und auf europäischer Ebene mit der Berücksichtigung verhaltensökonomischer Erkenntnisse einhergeht, nicht exakt beziffern. Doch es erscheint naheliegend, dass verhaltensökonomische Erkenntnisse die Effektivität klassischer verbraucherpolitischer Instrumente erhöhen, teilweise sogar neue Lösungswege aufzeigen und auf jeden Fall einen sinnvollen Beitrag zur notwendigen wissenschaftlichen Fundierung der Verbraucherpolitik leisten können. Eine systematische Beschäftigung der Verbraucherpolitik mit dem Thema und eine entsprechende politische Förderung verhaltensökonomisch orientierter Verbraucherforschung ist daher überfällig. * Bei diesem Beitrag handelt es sich um eine überarbeite Fassung des WISO direkt„Was die Verbraucherpolitik von der Verhaltensökonomie lernen kann“ vom September 2010. In der vorliegenden Fassung wird die einschlägige deutschsprachige Literatur zu diesem Thema ausführlicher berücksichtigt. 1 Dr. Christian Thorun ist Gründer des Instituts für Verbraucherpolitik(ConPolicy GmbH). Er war Stipendiat der Friedrich-Ebert-Stiftung. 2 Roßbach, Henrike:(K)ein allzu zartes Wesen, FAZ, 9. April 2010. 3 Siehe hierzu insb.:„Verbraucherpolitik-Forschung: Konzeptpapier des wissenschaftlichen Beirats für Verbraucher- und Ernährungspolitik beim BMELV“, Gießen/Berlin 2004; vzbv Verbraucherzentrale Bundesverband(Hrsg.): Verbraucherforschung in Deutschland, Berlin 2005, und aktuell: Fischer, Michael: Was die Verbraucherpolitik wissen sollte – Handlungsfelder der Verbraucherforschung, WISO direkt, Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn 2010. 4 Antrag der SPD-Bundestagsfraktion: Moderne verbraucherbezogene Forschung ausbauen – Tatsächliche Auswirkungen gesetzlicher Regelungen auf Verbraucher prüfen, Bundestagsdrucksache 17/2343, Berlin 2010. 5 Oehler, Andreas; Reisch, Lucia A.: Behavioral Economics – eine neue Grundlage für die Verbraucherpolitik?. Eine Studie im Auftrag des Verbraucherzentrale Bundesverbandes, Berlin 2008(http://www.vzbv.de/go/dokumente/822/1/89/index.html), insb. Abschnitte 5.1 und 5.2. 6 Zu diesem Abschnitt siehe: die in Endnote 5 zitierte Studie(insb. Abschnitt 3) und Institute for Government:„Mindspace: Influencing behaviour through public policy“(Cabinet Office, 2010), S. 18- 28. 7 Siehe hierzu: Codinha, Alípio:„Recommendations on Mobile Price Transparency“; in: Organisation for Economic Co-operation and Development(OECD): Committee on Consumer Policy,„Roundtable on Demand-side Economics for Consumer Policy: Summary Report“; 20.04.2006, S.29. Waddams, Catherine:„Consumers’ Ability to Choose in Newly Liberalised Markets: Some Empirical Evidence“, EU Commission Conference on„How Can Behavioural Economics Improve Policies Affecting Consumers?“, 28.11.2008. 8 Armstrong, Mark; Huck, Steffen: Behavioural Economics as Applied to Firms: A Primer, Economic Discussion Paper prepared for the Office of Fair Trading, OFT1213, London 2010. 9 ‚What does Behavioural Economics mean for Competition Policy?‘, OFT1224, 2010. 10 ‚The impact of price frames on consumer decision making‘, OFT1226, 2010. 11 Siehe die Website www.oft.gov.uk/OFTwork/markets-work/current/consumer-contracts und„The psychology of scams: Provoking and committing errors of judgement“, OFT1070, 2009. 12 ‚The Future of Banking Commission: Report and Recommendations‘, Which?, 2010: 9. 13 http://ec.europa.eu/consumers/dyna/conference/index_en.htm 14 DG SANCO: Consumer Behaviour: The Road to Effective Policy-Making, 2010. 15 http://ec.europa.eu/consumers/tenders/information/tenders/docs/tender_specifications_141-205367_en.pdf 16 http://ec.europa.eu/information_society/activities/roaming/regulation/index_en.htm#new_rules 17„Verbraucherpolitische Strategie Baden-Württemberg: Diskussionspapier“(2009). 18 Hagen, Kornelia; Wey, Christian(Hrsg.): Verbraucherpolitik zwischen Markt und Staat, DIW Berlin, Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung, Berlin 2009, hier insb. die Beiträge von Reisch und Oehler und die Einführung von Hagen und Wey. 19 Siehe Endnote 5, S. 71. Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik 4 der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 9205 www.fes.de/wiso ISBN: 978-3-86872- 567- 4