АНАЛИЗИ ПО ИКОНОМИЧЕСКА ПОЛИТИКА Фискална политика и управление на фискалния дефицит Отражения и изводи за България Калин Маринов Материалът е насочен към някои от основните аспекти на фискалната политика и възникването на фискалния дефицит, както и потенциални вътрешни и външни заплахи при управлението му. Разглежда как икономическата криза еволюира във фискална в страните от Централна и Източна Европа и прави преглед на инструментите и подходите за управление на кризата в България. Въз основа на предложената рамка на Националния бюджет за 2011 година са анализирани три възможни сценария. Независимо от очакванията за постепенно възстановяване на икономиката, нарастващата заплаха от навлизане в период на постоянно високи фискални дефицити остава. В дългосрочен аспект фокусът на фискалната политика трябва да бъде поставен върху социалната политика и усилията да се следват политики с дългосрочно планиране, вместо ударението да пада само върху краткосрочно балансиране на бюджета. Бъдещите характеристики на българската фискална политика зависят в значителна степен от неотложните реформи в пенсионната и системата на здравеопазването. Всяко следващо забавяне на тяхното реализиране увеличава риска от възпрепятстване на възстановяването и растежа. Ноември 2010

Издател: Фондация Фридрих Еберт, Бюро България Редакция: Мария Петрова Графично оформление, предпечат и печат: Графимакс 02 ООД

Съдържание 1. Въведение..................................................................................................................................................................2 Фискална политика и фискален дефицит................................................................................................4 Възникване на фискалния дефицит.............................................................................................................5 Кое е плашещото във фискалния дефицит?...........................................................................................6 2. Социално-икономически живот при фискален дефицит...........................................................9 Фискален дефицит и икономически растеж...........................................................................................9 Фискална криза и социални предизвикателства..................................................................................9 3. Фискална политика и управление на фискалния дефицит.................................................... 12 Цели на фискалната политика................................................................................................................... 12 Трябва ли фискалната политика да бъде подчинена на ограничаването на фискалния дефицит?....................................................................................... 12 Подходи за управлението на фискалния дефицит........................................................................... 13 4. Фискална политика на България............................................................................................................. 16 Краткосрочни сценарии................................................................................................................................... 16 Заключения и предложения за реформи.................................................................................................. 24 АБРЕВИАТУРИ БВП ЕБВР ЕК ЕС ЕЦБ МВФ ПЧИ СБ ЦИЕ Брутен вътрешен продукт Европейска банка за възстановяване и развитие Европейска комисия Европейски съюз Европейска централна банка Международен валутен фонд Преки чуждестранни инвестиции Световна банка Централна и Източна Европа 1

1. Въведение Дебатите около фискалната политика неизменно са свързани с разбиранията до каква сте пен държавата се е ангажирала с участието си в социално-икономическия живот на стра ната. Най-често индикаторът, който се прилага, за да се измери до каква степен държавните органи участват в социално-икономическия живот, е съотношението на публичните разхо ди към размера на БВП. Този показател обаче в никакъв случай не може да бъде прилаган за измерване на ефективността на тези разходи и обема на ангажираност на държавата, които се реализират на практика. Дори сравнението правено между отделни държави по това съотношение трябва да бъде тълкувано в по-дълбок смисъл. Липсващият елемент, за да може обемът на публичните разходи към БВП да бъде прилаган като достоверен изме рител за участието на държавата, е достигната крайна ангажираност на държавата(каче ство и количество на предоставяните публични блага и услуги) с осигуреното финансиране и не е нищо друго освен т.нар. ефективност на разходите. Що се отнася до ефективност на публичните разходи, трябва да се знае, че този показател е всеобхватен и позволява спе кулирането с него. Ще се опитаме да сведем до минимум размера на това спекулиране и за целите на настоящия дискусионен материал предлагаме следната трактовка за ефектив ността на публичните разходи(Фиг. 1): Фигура 1: Предлагана концепция за ефективността при разходването на публичните средства Държавни разходи Задаване на приоритети Време за взимане на решение Контрол върху разходите Контрол върху качеството на предоставяните публични услуги и блага Взаимодействие с частния бизнес Осигуряване на канали за обратна информация Правилно насочване на публичните разходи Крайна ангажираност на държавата в социално-икономическия живот Източник: Институт за икономическа политика Седемте фактора на ефективността на публичните разходи, които имат и пряко отношение към евентуалната поява на бюджетен дефицит, могат да бъдат дефинирани по следния начин: 2

1. Задаване на приоритети – приоритетите трябва да бъдат степенувани и съобразени с разполагаемите бюджетни средства. Необходима е дългосрочна визия, последо вателност и точен анализ, за да се идентифицират сферите с най-неотложни нужди. Политика, която е концентрирана към отстраняването на голям брой основни про блеми, трудно може да бъде осъществена; 2. Време за взимане на решение – фактор, който отдавна е ключов на корпоративно ниво, но вече се превръща в признак на конкурентоспoсобност и на национално. Ако този фактор не е налице, не може да се очаква успешно управление на бюджет ния дефицит в краткосрочен план; 3. Контрол върху разходите – необходим е анализ на разходите по дейности. Преди оставянето на дейности в частния сектор е необходимо да се подсигурят конкурент ни условия чрез ясни правила и регулации. Оттегляне на държавата от дадена сфера, само по себе си, може да бъде по-опасно, с оглед на създаването на дискриминаци онни практики за бизнес организациите и обществото, отколкото недокрай ефектив ното ангажиране на държавата. Следващата стъпка е, освен въвеждане на норматив ната рамка и нейното навременно прилагане в съответствие с„буквата” на закона 1 ; 4. Контрол върху качеството на предоставяните публични услуги и блага – да се създа дат действащи механизми на контрол, когато осигуряването на обществените услуги и блага се делегира на частни изпълнители(обществени поръчки); 5. Взаимодействие с частния бизнес – трябва да има ясно самосъзнание кога държав ните органи са в ролята на регулатор и кога в ролята на равнопоставен партньор; 6. Осигуряване на канали за обратна информация – създаване на механизми за интен зивен обществен дебат със заинтересованите страни. Ясно дефиниране на целите и търсените резултати от подобни обсъждания; 7. Целесъобразно насочване на публичните разходи – особено важно при социалните плащания. Тяхното правилно насочване би спомогнало за избягване на неконтролиру емото им увеличаване и достигането им до действително нуждаещите се. Този фактор е особено актуален за настоящата ситуация, както в България, така и в страните от цяла Централна и Източна Европа, тъй като социалните разходи нарастват, подхранвани от влошилата се ситуация на пазара на труда и натиска върху пенсионните системи. От постигането на ефективност при разходването на публичните средства много често, но не само, зависи следването на фискална политика на балансиран бюджет. Изброените седем фактора, които са пряко свързани с ефективността обаче нямат свойството да могат да се изменят със същите темпове, с които би се изменила икономическата обстановка на национално и глобално ниво. Това се видя съвсем ясно в страните от цяла Европа в месеци те на икономически спад в периода 2008-2010 г. и много от тях бяха принудени да се стремят към увеличаване на ефективността при фискална политика в условията на бюджетен дефи цит. Именно в моменти на рецесия, когато данъчните постъпления намаляват, а социалните плащания се увеличават, факторите, от които зависи ефективността на публичните разходи, са призвани да бъдат системата, която да определи как с постоянно намаляващите ресурси да бъдат посрещнати възможно най-голям обем нужди на обществото. Тази т.нар. система 1 Прилагането на закона трябва да бъде в смисъла на закона е не формално изпълнение на всичките му предписания 3

за ефективност трябва да бъде постоянно оптимизирана дори когато националната иконо мика е в подем и разполагаемите средства за публични разходи са повече. При равни други условия отношението между ефективността при разходването на публичните средства и бюджетното салдо може да получи следното графично изобразяване(Граф. 1): Графика 1: Бюджетно салдо и ефективност на разходването на бюджетните средства X J1 J A 0 B Източник: Институт за икономическа политика Приемаме, че по остта АВ са разположени стойностите на бюджетното салдо, а по остта ОХ ефективността при разпределението на публичните средства. Пречупената права J показва най-често срещания модел на фискална политика – когато бюджетното салдо стане нула и се появи дефицит, се търси рязко увеличаване на ефективността на обществените разходи. При равни други условия би следвало фискалната политика да бъде подчинена на постоянно отстояване на висока ефективност, която не намалява при наличието на бюджетен излишък. Това идеално положение може да бъде представено с правата J1. Така управляващите би следвало да се стремят да оптимизират ефективността на разходите, премествайки J към нейното идеално състояние J1. Фискална политика и фискален дефицит Основната функция на фискалната политика е стабилизацията на националните икономи ки. Постепенно тази стабилизираща роля се разширява в още два аспекта – преразпреде ление на доходите и релокация на ресурсите. Състоянието на бюджетното салдо и появата на дефицит е естествено отражение на обстановката в националната икономика и не може да бъде еднозначен показател за адекватността на следваната фискална политика. 4

Възникване на фискалния дефицит Фискалният дефицит се появява при превишение на съвкупните разходи в държавния бюджет над съвкупните приходи. Важно е да се спомене, че чистата теория разпознава три типа бюджетен дефицит – структурен, цикличен и съвкупен. Разбиранията за поняти ето структурен дефицит са, че неговото възникване е свързано със следваната данъчна политика и предприетите инвестиционни проекти, подкрепени от държавата. В този слу чай размерът на бюджетния дефицит може да бъде по-лесно контролиран и до опреде лена степен управляван. Структурният бюджетен дефицит може да възникне и в периоди на стабилна икономическа обстановка, когато е налице определен ръст на БВП. Именно със състоянието на икономическата среда е свързано и определението на вто рия тип бюджетен дефицит – цикличния. Понятието се използва, когато състоянието на бюджетни разходи, превишаващи приходите, е породено от функциониране на икономи ката под потенциала й, т.е. когато са налице фактори водещи до спад на БВП. Тези фактори може да включват намаляло вътрешно потребление, намалял експорт, прекратяване или ограничаване на доставките на суровини. Третият тип бюджетен дефицит е съвкупният. Той е налице, когато цикличният се появи в момент на следвана политика на структурен дефицит. Разумно е фискалната политика при ръст в икономиката да бъде водена при балансиран бюджет без големи излишъци и значи телни дефицити. За да се избегне появата на съвкупен дефицит е най-добре политиката на структурен дефицит да се води в рамките на 1-2 години, след което отново да се премине към балансиран или бюджет с излишък. По този начин биха могли да се извлекат ползи от структурния дефицит. Анализите обаче са противоречиви дали е възможно на практика фискалните политики да бъдат управлявани с такава точност в краткосрочен период. Въз основата на съществуващите анализи могат да бъдат изведени следните основни групи от причини за появата на фискален дефицит, свързани с приходната и разходната част на фиска. Свързани с приходната рамка: • Печалбата на действащите на територията на страната предприятия намалява – спад в постъпленията от корпоративен данък и спад в постъпленията от данък върху доходите; • Ръст на безработицата и намаляване на постъпленията от данък върху доходите и осигурителните плащания; • Така при общото намаляване на разполагаемите ресурси в икономиката, затягането на кредитната политика на банките оказава допълнителен, непряк ефект върху на маляването на данъчните постъпления; • Особено за страните от ЦЕИ важен фактор за потреблението се явяват и паричните потоци от чужбина, и преките чуждестранни инвестиции(ПЧИ). Поради икономи ческата криза в Западна Европа и САЩ техният размер също намалява във всички страни от региона и България не е изключение; • Намаляване на събираемостта на данъчните постъпления – обикновено при осеза ем спад на всички постъпления от данъци се наблюдава тенденция към повишаване на събираемостта им чрез национални механизми за контрол. 5

Свързани с разходната рамка: • Увеличаване на броя на обезщетенията за безработица вследствие на нарастващата безработица; • Увеличаване на броя на хората, получаващи плащания от пенсионната система; • Изплащането на държавен дълг, натрупан в предходни периоди, който не може да бъде разсрочен; • Довършване на инвестиционни проекти, чието замразяване ще доведе до загуба на вече направени инвестиции или ще трябва да се плати почти същата сума под формата на неустойки и разходи за поддръжка на обекта в текущото му състояние; • Нисък контрол върху разходването на публичните средства. Кое е плашещото във фискалния дефицит? • Проблемите, породени от бюджетния дефицит, може да се задълбочат, ако той ста не хроничен и се запази в продължение на няколко години, и не е резултат само от икономическите реалности в страната; • Дори ако за дадена година бъде избегнато повишаването на данъците, но бюджет ният дефицит няма темпове на намаление, е твърде вероятно да се прибегне към тази мярка в следващ бюджетен период. Държавният резерв е буферът, който дава възможност на финансовите власти да пренастроят политиката си към икономиче ските реалности в страната. Допълнително финансиране може да бъде получено с увеличаване на държавния дълг, но ако бюджетният дефицит се запази, правител ството ще трябва да предложи по-неблагоприятни условия, за да привлече потен циалните купувачи на дълг; • Възможно е възникването на допълнителни задължения на държавата към вътреш ни изпълнители. По този начин за бизнеса в страната ще бъдат създадени допълни телни затруднения под формата на липса на ликвидност, която при икономическа криза е ключова за функционирането на предприятията; • Акумулиране на допълнителен държавен дълг в продължение на повече години с бюджетен дефицит ще затрудни фискалната политика и в бъдещи периоди, когато националната икономика бележи възход. Така настоящият бюджетен дефицит би имал негативно отражение и върху бъдещите политики в здравеопазването и соци алните дейности. Дори да се води политика на бюджетен дефицит трябва да се из бягва неговото финансиране чрез емитирането на дълг. Трябва да се търсят вариан ти за покриването му от фискалния резерв, приватизацията и разпродажба на ДМА, които да бъдат подновени при необходимост в периоди на икономически растеж и по-голям обем от постъпленията; • Обслужването на държавен дълг в бъдещи периоди ще ограничи възможностите за намаляване на данъчната тежест и евентуален процес на отписване на дейности към частни изпълнители(ограничаване на държавните разходи). В България годините на бюджетен излишък(2004-2006 г.) позволиха въвеждането на по-ниски данъчни ставки за корпоративния данък и данъка върху доходите на физически те лица със ставка от 10%. По този начин бе допълнително стимулирано привличането на 6

преки чуждестранни инвестиции, които ускориха развитието на икономиката и растежът на БВП. Излишъкът в края на пет последователни години(Граф. 2) обаче бе постигнат с цена та на отлагане на някои ключови инфраструктурни проекти, но за сметка на това позволи натрупването на държавен резерв в размер от над 8 млрд. лв. до 2009 г. Лишаването от евентуални бъдещи ползи за икономиката, благодарение на по-добрата й инфраструктурна база, осигури краткосрочна стабилност в месеците на икономически спад. Източникът на стабилност обаче ще бъде изчерпан за следващата бюджетна рамка, тъй като според акту ализация на Бюджет 2010 резервът ще може да бъде намален до 4.5 млрд. лв. В случай че икономиката не си върне възходящия тренд, ще е нужна допълнителна рестрикция на раз ходите или установяването на нови източници на бюджетни приходи. Бюджетният дефицит от 2009 г. и увеличението му от 2010 г. само по себе си не може да бъде разглеждано като катастрофално, ако ръстът на отрицателното салдо бъде преодолян в периода 2011-2012 г. В случай на нарастване и през следващата бюджетна рамка, може да бъде предизвикана не стабилност във функционирането на валутния борд, породена от евентуалното понижение на стойностите на фискалния резерв до нива от около 3.2 млрд. лв. Графика 2: Бюджетно салдо(в% от БВП) и икономически растеж на България(%) (2003-2010 г.*) 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 2003 -2,0 -4,0 -6,0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Бюджетно салдо Икономически растеж Източник: Българска народна банка(БНБ) *Данните за бюджетното салдо за 2010 г. са прогнозни и са заложени в актуализацията на Бюджет 2010 Ситуацията по отношение на фискалните индикатори е сходна в страните от ЦИЕ, като единствено Естония от избраните 11 страни регистрира излишък в годините на икономически растеж(Граф. 3 и Граф. 4). Много от правителствата на страните от ЦИЕ не изпитаха притесне ние от отчетените бюджетните дефицити и предприеха намаляване на данъците, за да стиму лират допълнително икономиките си и вътрешното потребление чрез повишаване на разпо лагаемите средства. Може би най-голямото постижение на разглежданите страни вследствие 7

на поддържания структурен дефицит бе не толкова осигуряването на по-ускорен икономи чески растеж, а на по-бърза конвергенция спрямо сраните от Западна Европа по отношение на стандарта на живот и средното равнище на разполагаемите доходи. Сигурен белег за тези развития е нарастването на индивидуалното потребление в тези страни. Настъпилият иконо мически спад обаче неутрализира положителните тенденции по отношение на намаляването на бюджетните им дефицити от 2006 и 2007 г. и ги тласна до нива по-високи от тези преди годините на най-значителен икономически ръст в последното десетилетие. На практика в тези икономики през 2009 г. се наблюдава т.нар. съвкупен бюджетен дефицит. RO HU CZE CRO SL SK POL UKR EST LAT LIT Графика 3: Икономически растеж в страни от Централна и Източна Европа(ЦИЕ) (2000-2010 г.*) 15,0 10,0 5,0 0,0 -5,0 -10,0 -15,0 -20,0 2000-2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Източник: Национални статистически институти и агенции в избраните страни *Данните за 2010 г. са прогнози в съответствие със сериите с икономически прогнози на FocusEconomics Графика 4: Бюджетно салдо в страни от Централна и Източна Европа(ЦИЕ) в% от БВП(2000-2010 г.*) 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 RO HU CZE CRO SL 2000-2004 2005 2006 SK POL UKR 2007 2008 EST 2009 LAT LIT 2010 Източник: Национални статистически институти и агенции в избраните страни *Данните за 2010 г. са прогнози в съответствие със сериите с икономически прогнози на FocusEconomics 8

От графиките 2, 3 и 4 е видно, че не може да се изведе зависимост между това дали е поддържан бюджетен излишък или дефицит и равнището на икономически растеж. През цялата 2009 г., първата година на икономически спад, също не може да се дадат ясни за ключения коя политика е довела до по-леко преживяване на кризата. Евентуални различия могат да се появят по отношение на периода на възстановяване на икономиката. Разбира се, трябва да се отчете, че друг фактор с основно значение за икономическия растеж са ПЧИ, които в България на глава от населението в повечето случаи надвишават тези в останалите разглеждани страни. Ако този фактор бъде изолиран, все пак ще се окаже, че структурният дефицит е водил до висок икономически растеж. Изследването на това предположение оба че не е обект на настоящия дускусионен материал и би се потвърдило след допълнителни и по-задълбочени анализи. 2. Социално-икономически живот при фискален дефицит Фискален дефицит и икономически растеж Не липсват теории за целенасочени фискални политики на бюджетен дефицит. Финансови те власти могат да изберат да водят фискална политика на бюджетен дефицит дори когато имат възможност за балансиран бюджет или бюджет на излишък. Аргументите зад подоб но решение могат да бъдат обобщени в две основни точки: • Държавните разходи могат да стимулират икономическия растеж. Ако например се осигу рят средства за капиталови инвестиции в инфраструктура, това би имало благоприятен ма кроикономически ефект в дългосрочен период. В този контекст и допълнителните разходи правени в сферата на образованието и здравеопазването могат да доведат до повишаване на производителността на труда и подобряване на функционирането на пазара на труда. • Публичните разходи могат да се приемат и като ускорител на съвкупното търсене, тъй като в моменти на икономически спад и растяща безработица то намалява. Към този механизъм, без да се позовават на теоретичните възгледи, се насочиха редица от правителствата в Европа по време на икономическите колебания в периода 20082010 г. Аргументите зад подобна политика са, че държавата трябва да се опита да поддържа производството на икономиката близо до нейния потенциал, за да не се стига до остри сривове на пазара на труда. Ако този подход на стимулиране на икономическия растеж със структурен бюджетен дефицит е свързан с масово увеличаване на публичните разходи, е възможно да породи и значитлена допълнителна инфлация. При вече текущо наличие на висока инфлация трябва да се внимава с увеличаването на държавните разходи. Фискална криза и социални предизвикателства В тази точка ще засегнем социалните аспекти на фискалната политика, а именно тези аспек ти, които я отличават от финансовата политика на едно предприятие, което в общия случай е заинтересовано да увеличи приходите си, да намали разходите си и в крайна сметка да максимизира печалбата си. 9

Публичният интерес или социалното благосъстояние е трудно да бъдат дефинирани еднозначно. Те са резултат от постигането на система от взаимосвързани цели. Неизбежно обаче тежестите на всяка от целите е различна за различните страни. Те зависят от много образието на гражданите, регионите, етническите групи и демографските дадености. Често управляващите, с програмите, които следват, се опитват да дадат допълнителен приоритет на някоя от целите, като по този начин те предполагат, че ще постигнат в по-голяма степен главната цел, а именно общото увеличаване на общественото благосъстояние. Единственото доказано допускане по отношение на поставянето на реални рамки на понятието публичен интерес е, че колкото по-хомогенно е обществото, толкова по-малко могат да бъдат диверсифицирани целите и съответно по-лесно адресирани. Признак за хомогенност на обществото може да бъде наличието на средна класа и липсата на голяма разлика в стандарта на живот на различните слоеве. Воденето на фискална политика с бюджетен дефицит означава ли фискална криза или е обикновен етап от нея? За фискална криза на практика би могло да се говори, когато дори основните държавни политики биват реално блокирани и замразявани заради липса на финансиране. Вероятността такива последствия да се превърнат в реалност се увеличава с нарастване на броя на бюджетните периоди с дефицит, особено когато и икономиката се намира в продължителна рецесия. На практика увеличаването на разходите в социалната сфера е сигурен индикатор за ико номическа криза, особено когато те са свързани с т.нар. автоматични стабилизатори, каквото е плащането на обезщетение при безработица. Средствата, разпределяни от държавата по този начин, нарастват в бюджетите на всички държави, засегнати от кризисните проявления, като могат да варират въз основа на установения ред в социално-икономическия живот. Тук найясно на преден план излиза значението на един от установените фактори на ефективността на публичните разходи, а именно правилното им насочване или по-точно казано адресирането им към най-нуждаещите се групи от индивиди. Кратък преглед на икономиките от Централна и Източна Европа(ЦИЕ) за последните четири години показва, че нарастването на безработица та е общо явление и не е характерно само за България(Граф. 5). Ръстът на индикатора е виден за 2009 г., а в някои от страните ще се запази поне и през 2010 г. В случая с безработицата на практика в следващите години ще имаме двоен ефект върху държавните разходи. От една страна акумулираният сега бюджетен дефицит, покрит със създава не на дълг, ще трябва да бъде изплащан в бъдещ период. В същото време е добре известно, че размерът на безработицата има свойството много бързо да следва отрицателния тренд на ико номиката, но в същото време при възстановяване е необходим времеви лаг от минимум една или две години, за да се постигне осезаемо намаление на показателя. Въпреки това е безспорен фактът, че добре насочени политики по запазване на заетостта могат да ускорят възстановява нето й, типичен пример в това отношение е често цитирания„Германски модел”. Дори броят на новите, постъпващи в групата на безработните да намалява, то общият им брой няма да търпи големи промени, тъй като намирането на работа ще бъде все още затруднено. В първите години на икономически растеж е съвсем нормално предприятията да наблегнат на увеличаване на производителността на труда си преди да придобият увереност за наемането на нов персонал. 10

Графика 5: Безработица в края на годината в страните от Централна и Източна Европа(2006-2010 г.*) 25 20 15 10 5 0 BG RO HU CZE CRO SL SK POL UKR EST LAT LIT 2006 2007 2008 2009 2010 Източник: Национални статистически институти и агенции в избраните страни *Данните за 2010 г. са прогнози всъответствие със сериите с икономически прогнози на FocusEconomics Така съществуващите социални мрежи ще продължат да заделят средства за регистрира ните безработни всъответствие с възприетите на национално ниво механизми за стимули ране на активното търсене на работа и трудовата заетост. Така, ако в годините на икономи чески растеж механизмите са били променяни именно с тази цел, за да се избегне трайната безработица, сега е възможно управляващите да потърсят намаляване на разходите чрез нови реформи на тези механизми. Подобни реформи с двойна аргументация могат да бъдат намаляването на броя на месеците, в които се получава обезщетението за безработица или намаляването на процента на обезщетението спрямо получаваната работна заплата. Вместо тези промени, които заплашват цялостното функциониране на социалните мрежи, в много от разглежданите страни бе засилен контрола и бяха въведени допълнителни санкции за работодатели, които принуждават служителите си да се регистрират като безработни. Проблем, който засяга почти всички страни от Централна и Източна Европа, е състояни ето на пенсионните системи, които също бяха поставени под огромен натиск в резултат на икономическия спад и последвалите фискални ограничения. Най-често използваната мярка за облекчаване на държавните разходи в това отношение е увеличаването на пенсионната възраст, но този подход е използван и при предишни кризисни години и възможностите му за прилагане са значително ограничени, дори ако се оставят на втори план отрицател ните обществени нагласи към подобна политика. Натискът върху пенсионните системи бе допълнително засилен и от намерението на много заети в предпенсионна или пенсионна възраст да потърсят защита от безработица именно от тази система. Не трябва да се забра вя влиянието, което ще има общото застаряване на населението в Европа през следващите десетилетия. В голяма степен този фактор налага преосмислянето на някои постулати за фи скалната политика, налагани през последните няколко десетилетия в посока на отчитането и признаването на увеличаващата се тежест на необходимите средства за социалните мрежи. 11

3. Фискална политика и управление на фискалния дефицит Цели на фискалната политика Важен въпрос, който възниква при разглеждането в дейтали на проблематиката около бюджет ния дефицит, е дали целите на фискалната политика не се размиват и тя не се подчинява изцяло на преодоляването на отрицателното салдо. По този начин се изисква повишаване на ефектив ността й, но се губи дългосрочната визия за отстояваните приоритети и следваните програми. Трябва ли фискалната политика да бъде подчинена на ограничаването на фискалния дефицит? Фискалната политика може да бъде подчинена на цел, като например постигане на балансиран бюджет, ако това е част от дългосрочната визия за бъдещето на страната, членство в еврозо ната с всички последващи позитиви и негативи или съобразяване с нормите за бюджетна по литика, поставени например в съответствие с членството в ЕС 2, 3 . В тези случаи страната трябва да действа в ролята на отговорен партньор, който е ангажиран да положи всички възможни усилия, за да не привнесе допълнителни сътресения към останалите членки. При съобразяването с подобни норми всяка страна се сблъсква с действителността, че в краткосрочен период бюджетният дефицит може да бъде органичен в твърде малка степен и той по-скоро се обуславя от съществуващите икономически реалности. Когато се избере да се следва политика, подчинена изцяло на намаляване на бюджетния дефицит, е необхо димо да се направи анализ дали неговите стойности в краткосрочен период от една година да не бъдат поставени на втори план, а на първи да бъдат изведени рамките, в които той трябва да бъде поставен в следващите 2-3 години. Разбира се, подобна политика изглежда политически примамлива в търсенето на благоприятни сигнали към момента, но крие и опасност да води със себе си някои негативи: • Потенциалните инвеститори трудно могат да бъдат убедени в бъдещата макроиконо мическата стабилност на дадена страна, ако тя регистрира висок бюджетен дефицит и то при регионално сравнение. Дори заявката за ограничаване на фискалните разходи и намаляването на дефицита няма да подейства успокояващо. Възможно е дори да се възприеме по-скоро като знак, че в следващия период е възможно увеличаване на данъчни ставки или спиране на инфраструктурни проекти, чрез които да се намали от рицателното бюджетно салдо, а подобни мерки в никакъв случай не могат да се тълку ват благоприятно от бизнес организациите; • Фискалната политика при бюджетен дефицит може да доведе до неговото лавинообраз но нарастване, ако не бъде подкрепена от икономически растеж, който до голяма степен, 2 През септември 2010 г. бе приета идеята за въвеждане на т.нар.“Европейски семестър”. Според новия механизъм 27-те стра ни-членки на ЕС ще трябва да изпратят в Брюксел бюджетните си планове и оценки за 2012 г. При необходимост отговорните органи на Европейската комисия ще излязат със становища и препоръки по следваните политики. Целта е да се гарантира по-добра координация на националните политики на ниво ЕС. Документите ще бъдат върнати на правителствата през лятото на 2011 г., за да могат при желание предложенията да се отразят в националните бюджетни рамки за 2012 г. преди тяхното официално приемане. Все още няма ясно определени санкции, които ще бъдат наложени на държава, която не се съобрази с препоръките и не предостави достатъчно аргументирано становище, защо не ги приема. 3 България има подобен ангажимент, обуславян от членството в ЕС. През юли 2010 г. Съветът за икономически и социални въпроси в Брюксел даде началото на процедури заради прекомерен бюджетен дефицит за България, Дания, Кипър и Финландия. Конкрет но за България причината за процедурата е надхвърлянето на референтната стойност от 3% бюджетен дефицит през 2009 г. Пре поръките на Европейската комисия за страната са да успее да свали дефицита си до нива от 2.7-2.8% през 2011 г. 12

особено за страните от ЦИЕ, поради големината им, е обвързан с външни фактори. По добен подход ще бъде прилаган по-успешно от водещите икономики в глобален мащаб; • Дори бюджетен дефицит в рамките на една или две години създава предпоставки за натрупване на задлъжнялост и може да доведе до известна загуба на суверенитет при воденето на фискална политика. Подходи за управлението на фискалния дефицит Подходите за управлението на фискалния дефицит могат да бъдат разделени в две ос новни направления според икономическата обстановка, в която възникват: А) В условията на стабилна икономика и икономически растеж фискалният дефи цит може по-лесно да бъде прогнозиран и управляван. Много правителства избират да налагат фискална политика с дефицит, за да предизвикат още по-ускорено развитие на икономиките си. Подобен агресивен подход обаче ги лишава от възможността да акумули рат резерви, които могат да бъдат използвани при принудително достигане на период на бюджетен дефицит. Както вече бе споменато в настоящото изследване, в това отношение се забелязва разлика в следваните политики между България и останалите 11 страни от ЦИЕ, разглеждани в настоящото изследване. Положителните и отрицателните последствия от поддържането на структурен дефицит най-общо могат да бъдат обобщени в следните аспекти: Опасностите от структурния дефицит: • Невъзможност да бъде акумулиран резерв, който да бъде използван в кризисни години; • Макар и в по-малки размери, структурният дефицит също води до натрупване на държавен дълг; • В условия на икономическа криза към стойностите на структурния дефицит се при бавят тези на цикличния. Двата параметъра трудно могат да бъдат разграничени, тъй като границите им се размити. Полученият съвкупен дефицит постепенно запо чва да се третира като изцяло цикличен; • По-големият общ дефицит изисква да бъдат вкарвани по-значителни финансови по тоци в държавния бюджет за компенсирането му; • Евентуален сигнал, че преди настъпването на кризата фискалната политика не е била добре настроена, което може да е резултат от ниски данъци, за които да се потърси увеличаване на ставката при задълбочаването на фискалната криза; • Структурният дефицит би могъл в някои случай да създава възможност за намаля ване на данъчни ставки, особено ако се прецени, че постъпленията ще се увеличат в следствие например на изсветляване на икономиката. На Граф. 6 може да бъде проследена тенденцията за намаляването на корпоративния данък в избрана група страни от ЦИЕ. Тези реформи са предприети с основна цел привли чане на по-голям обем ПЧИ и те я изпълниха. От графиката обаче е видно, че едновремен ното намаляване до голяма степен отново създава конкуренция и индивидуалният ефект за отделна страна е далеч по-малък, отколкото би бил той, ако дадена страна въведе по-нисък данък без да е последвана от останалите. 13

Графика 6: Преглед на корпоративното данъчно облагане в страни от ЦИЕ (1994-2010 г.) 40 Литва 30 Естония 20 Латвия 10 0 1994 1996 Естония Сърбия* Македония 1998 Сърбия* Словакия Черна гора Румъния Македония Литва Албания и България 2000 2002 2004 Литва Словакия Албания и България 2006 2008 Латвия Румъния Черна гора 2010 Източник: Национални статистически институти и агенции в избраните страни Все още е твърде рано да се правят изводи и сравнения относно индикаторите на голя мата група страни и България по отношение на по-острото изпитване на кризисните ефек ти или по-бързото им преодоляване. Положителни предпоставки, създавани от структурния дефицит: • В основата на всички допускания за положителното влияние на структурния дефи цит е твърдението, че правителствата си го позволяват, за да осигурят допълнителен тласък на националната икономика. Косвените цели са да се постигне по-високо ниво на икономическа конвергенция и увеличаване на общественото благосъстояние; • Именно оставянето на по-висок разполагаем доход в населението може да за движи икономиката. Такъв изглежда случаят с Полша, където големият вътрешен пазар с почти непроменена покупателна способност помага за запазването на положителен ръст на икономиката. Още едно доказателство, че за по-големите икономики може би е разумно увеличаването на разходите и структурен дефицит поне в краткосрочен период; • В някои случаи, когато структурният дефицит е използван за финансиране на дългосроч ни цели(инфраструктура, образование и др.), това до определени граници може да бъде оправдано от възвръщаемост в бъдещ период. За да се потвърдят тези цели обаче, е не обходим детайлен преглед на ефективността на публичните разходи. Б) При спад в икономиката фискалният дефицит заедно с ръстът на безработицата са едни от най-сигурните показатели за оценка на дълбочината на сътресението. В този слу чай понятието“управление на фискалния дефицит” до голяма степен се припокрива с пошироко налаганото“управление на кризата”. Преодоляването на рецесията със собствени ресурси от страна на държавите на практика е пряко обвързано с размера на националната икономика и нейната устойчивост.“Управлението на кризата” варира от задаване на тен денции в глобален мащаб от най-могъщите икономики, до смекчаване или засилването на тези тенденции от страна на малките икономики. Темпът на намаляване на данъчните 14

постъпления е пряк индикатор за устойчивостта на националната икономика и нивото на нейното развитие, а в същото време и основна предпоставка за възникването на дефицит. В условията на икономически спад приоритетите на фискалната политика постепенно изчезват и на преден план се поставят опитите да се ограничи и намали бюджетния де фицит. На практика почти всяка икономическа рецесия води до отрицателно бюджетно салдо. Тази зависимост може да бъде избегната само от страни, които са износителки на природни ресурси и имат възможност да увеличат процентът от приходите си от износ, който се влага в публичния сектор. При настъпването на настоящата икономическа криза, следвайки ефекта на доминото, първата реакция на всяко от правителствата бе да предприеме програми с увеличаване на разходите, насочени към бизнеса, прилагайки мерките на големите икономики. Защитни те им сили обаче не бяха достатъчни и резонансите засегнаха силно и социалната сфера, задълбочавайки впоследствие и бюджетните дефицити. В подобна ситуация дългосрочните цели изчезват и се действа„на авариен принцип”, т.е. недостатъчните средства се заделят за най-наболелите проблеми. На практика съветите, които могат да бъдат изведени за фискални политики при иконо мическа криза и бюджетен дефицит, са следните: • В случаи на наличен фискален резерв е по-добре той да се използва за покриване на дефицит, но да е ясно посочено до каква степен може да се разполага с него. В случая с България неговото прекалено свиване може да създаде проблеми за функ ционирането на валутния борд; • Да не се търси директно наливане на средства в бизнеса без финансирането да е обвързано с дългосрочни цели. В това отношение мерките за запазване на заетост та, като например директно субсидиране на компании, които декларират затрудне ния, може да се окажат успешни, но са с подчертано краткосрочен характер. Като положителен пример тук отново може да бъде посочен„Германския модел”. Ползи, които биха могли да се извлекат от подобни инструменти, са свързани с осигурява нето на допълнително време за реакция на предприятията, но не решават пробле мите им в дългосрочен период; • Опитите да се търси увеличаване на приходите с вдигане на данъчни ставки трябва да бъдат избягвани. В краен случай увеличението им трябва да започне с такива на лози, които засягат отделни групи, а не масово обществото. Например увеличаването на ставката по най-масовия данък – ДДС – трябва да се прилага едва когато всички други механизми са изчерпани. Нейното нарастване, освен че ще намали допълни телно крайното потребление, ще предизвика и по-значителен инфлационен импулс; • Да се направи опит да се увеличи събираемостта на данъчните постъпления и да се по ложат допълнителни усилия да се прекратят установените и възможните злоупотреби; • Задължително е замразяването на заплати и пенсии, поне до преодоляването на свиването на икономиката; • Пазарът на труда да бъде разглеждан приоритетно, за да може дори малкото съще ствуващи възможности за създаване на заетост да бъдат използвани; 15

• В случаите, когато страната е членка на ЕС и е възможно допълнително фи нансиране по програмите на Общността, то трябва да бъде използвано дори с цената на необходимото съфинансиране, тъй като подобен тип„инвестиция” на практика носи позитиви още с реализирането си. При изисквано съфинан сиране от 25% реално прекият ефект се увеличава с три пъти от използването на средства по европейските програми, а в бъдещ период могат да бъдат из влечени и допълнителни ползи. Приоритет трябва да бъде даван на проекти, които създават заетост и по-точно на тези, които предвиждат поддържането на тази заетост по един или друг начин след приключване на времевата рамка на проекта. Типичен пример за подобен инструмент е ОП„Конкурентоспособност на българската икономика”. 4. Фискална политика на България Краткосрочни сценарии През годините на икономически растеж България поддържаше благоразумна фискална политика, която не позволи допускане на бюджетен дефицит и резултира в натруп ване на фискален резерв. Въпреки това, на пръв поглед тази успешна фискална по литика подлежи на критика в две основни насоки. От една страна някои ключови ин фраструктурни проекти бяха забавени или отложени, а от друга страна усвояването на европейските фондове бе крайно незадоволително. На практика натрупаният фискален излишък представлява пропуснати възможности за извличане на бъдещи ползи, както за цялото общество, така и за отделните стопански единици. Въпреки това, много ана лизатори апелираха за политика на балансиран бюджет без да се допуска структурен дефицит, какъвто се наблюдаваше в редица страни от ЦИЕ. През 2009 и 2010 г. стабилизиращата роля на фискалния резерв не може да бъде пренебрегната и трябва да се отбележи, че в действителност именно той е стълбът, поддържащ бюджетния дефицит все още на поносимо равнище, имайки предвид ця лостния спад на българската икономика. Наред с това този своеобразен буфер позво ли на правителството досега да няма нужда от преговори с МВФ за стабилизационно споразумение. В същото време обаче натрупаният дефицит от-3.9% от БВП през 2009 г. принуди страната ни да се откаже от плановете си за влизане в еврозоната. С поглед към бъдещето и предизвикателствата, стоящи пред фискалните власти, са съставени три краткосрочни сценария на фискални рамки на публичните финанси, с ко ито са съобразени и потенциалните развития на националната и световната икономика. В основата на анализа ни са параметрите на Националния бюджет 2011, който е все още в процес на разработване във времето, когато е подготвяно настоящото изследване. Параметри на Бюджет 2011 Националният бюджет за 2011 година е планиран да бъде прилаган при възстановяване на икономиката и икономически растеж от 3.6%. Очаква се ръстът да бъде резултат от нарасналото външно търсене и увеличен износ. В допълнение, икономическият растеж 16

се предвижда да бъде подхранван и от увеличен поток на ПЧИ с между 20% и 30% в сравнение с 2010 г. Таблица 2: Визия за българската икономика през 2011 г. Макроикономическа рамка БВП(млн. лв) Икономически растеж Индекс на потребителските цени В края на периода Среден за периода ПЧИ(млн. евро) % от БВП 2009 г. 68,537.2 -4.9% 2010 г. оценка 2011 г. прогноза 71,726.4 77,076.7 0.7% 3.6% 1.6% 2.5% 3,281.9 9.4% 4.5% 3.2% 1,500.0 4.1% 2.6% 3.7% 1,980.0 5.0% Източник: Министерство на финансите на Република България Публичните разходи са планирани да останат на нивото си от 2010 г. и под прага от 40% от БВП. Бюджетните приходи е заложено да нарастнат номинално с 1 295.9 млрд. лв., дока то делът на публичните приходи към размера на БВП, които се преразпределят чрез Наци оналния бюджет ще намалее с 0.8%. Прогнозите са за бюджетен дефицит в размер на 1 963 млрд. лв. или около 2.5% от очаквания размер на БВП. Същевременно в изменението на Закона за държавния бюджет за 2010 г. е предвидено дефицитът на годишна база да бъде 3.8% от БВП, като някои прогнози на външни анализатори предвиждат той да достигне до 4.0-4.2%. С въвеждането на някои допълнителни мерки се предвижда неговият процент от БВП да бъде намален. Прогнозният праг, поставен от МВФ, е за дефицит в размер на 2.8% от БВП, докато някои допълнителни разчети на правителството показват, че той може да бъде намален и дори до 2.2%. 17

Графика 7: Общ поток на приходите и разходите към националния бюджет за периода 2009-2011 г. 29000 28000 27000 26000 25000 24000 23000 22000 25666,9 25040,8 27810,2 24548,1 27807,0 25844,0 2009 2010 2011 Общи бюджетни приходи Общи бюджетни разходи и вноската към Бюджета на ЕС Бюджетен баланс 0 -500 -1000 -1500 -2000 -2500 -3000 -3500 Източник: Министерство на финансите на Република България Прогнозите са номинално увеличение на приходите от корпоративен данък, акцизи и ДДС. Най-осезаемо е очакваното нарастване на постъпленията от ДДС с приблизително 300-350 млн. лв., следвано от ръст в размера на 250-300 млн. лв. от корпоративни данъ ци. В същото време обаче спадът на приходите от осигуровки е възможно да надхвърли ръстът на приходи от ДДС, корпоративен данък и акцизи дори с 20%. Индикативни за бюджета са заложените в бюджетната рамка 2011 приходи от международна помощ и неданъчни приходи. Тези две категории включват приходите на министерства и общини, както и приходи свързани с нови емисии на дългови инструменти. Фискалният резерв също остава на разположение за финансиране на краткосрочни плащания до установе ния в закона минимален праг. Общият обем на публичните разходи се очаква да бъде непроменен. Планира се обаче тяхното преструктуриране и преразпределение между различните институции. Средствата за капиталови разходи ще бъдат допълнително намалени, за да може да се осигурят допълни телни ресурси за посрещане на текущи нужди, включително и за продължаващо нарастване на социалните разходи. 18

Графика 8: Очаквана структура на публичните приходи 2011 г. Помощи Осигуровки Корпоративни данъци Данък върху доходите Неданъчни приходи Други данъци Мита Акцизи ДДС Източник: Министерство на финансите на Република България Графика 9: Очаквана структура на публичните разходи през 2011 г. 12000,0 10000,0 8000,0 6000,0 4000,0 2000,0 0,0 3853,1 3939,0 4305,5 923,4 949,1 10637,9 4706,4 1591,8 1740,6 10901,6 3742,6 50,8 50,4 3650,0 1418,2 507,3 779,7 397,2 661,1 811,5 Заплати и стипендии Осигурителни вноски Издръжка Субсидии общо Социално осигуряване и грижи Прираст на държавния резерв Капиталови разходи Разерв за непредвидени и неотложни разходи Лихви Вноска в общия Бюджет на ЕС 2010 2011 Източник: Министерство на финансите на Република България Представените до тук данни ще бъдат използвани като основа за разработването на три алтернативни сценария. За всеки от тях ще бъдат валидни следните допускания: • Инфлация в размер до 4-5%(за 2011 и 2012 г.); • Замразяване на заплатите в публичния сектор и пенсиите; • Допълнително намаляване на фискалния резерв до 4.5 млрд. лв. в съответствие със законовите норми. При евентуално негово намаляване под 3 млрд. лв. е заплашено функционирането на валутния борд; • Запазване непроменени данъчните ставки по ДДС, корпоративен данък и индивиду алните данъци върху доходите. В сценариите се променят основно специфичните допускания за ръст на БВП, поток на ПЧИ, както и на някои други фактори. Тези допускания дават специфични отражения върху бюджетния баланс. 19

Първи сценарий: Допълнително свиване на домашното потребление и влошаване на социалните индикатори Специфични допускания: • Ръст на БВП: 3-4%(за 2011 и 2012 г.) • Ръст на ПЧИ: до 30%(за 2011 и 2012 г.) Променящ се фактор: • Домашното потребление: Отрицателен процент на изменение за трета последова телна година Очаквани отражения върху бюджетния баланс: • По-нисък размер на приходите: 700-900 млн. лв.(за 2011 г. в сравнение със заложе ните в бюджетната рамка) • По-висок размер на разходите: 500-800 млн. лв.(за 2011 г. в сравнение със заложе ните в бюджетната рамка) В този сценарий допускаме, че намалението в постъпленията от непреки данъци като ДДС и акцизи ще продължи и през 2011 г. От друга страна дори очакваното увеличение на постъпленията от корпоративен данък в следствие на ръст в икономиката от 3.0-4.0% няма да бъде в състояние да компенсира спадът в общото ниво на индивидуалните до ходи в страната и покупателната способност поне в период от една година. Белезите за възстановяване на заетостта и ръст на средното ниво на доходите ще бъдат видими с определен времеви лаг от 2-3 години след установяването на постоянен икономически растеж. В първата половина на 2010 г. се наблюдава влошена структура на средните до ходи. Например делът на доходите от заплати намалява от 52.8% до 50.3% във второто тримесечие на 2010 г. в сравнение със същия период на 2009 г. В същото време пък дяло вете на приходите от пенсии и социални плащания нарастват. Допълнително в трето три месечие на 2010 г. е отчетен и спад на средните доходи на домакинствата с около 1-2%. Отчитайки тези тенденции е трудно да очакваме възстановяване на вътрешното потре бление по-рано от четвъртото тримесечие на 2011 г. и то само при висок икономически растеж от над 3%. Без ръст на вътрешното потребление е трудно да се очаква осезаемо увеличение на приходите от ДДС и акцизи. Спадът в средните индивидуални доходи от средата на 2010 г. може да бъде обяснен и с по явата на сезонната заетост, която обикновено се характеризира с по-ниски нива на възнаграж дение. Ако обаче тази тенденция се запази и в последното тримесечие на 2010 г., съпътствана с нарастваща безработица, това може да бъде сигурен белег, че през 2011 г. могат да бъдат очаквани по-ниски постъпления от социално-осигурителни вноски. Дори при положение, в което през 2011 г. се наблюдава стабилизиране на нивото на безработицата и нейното намаля ване, ръст на средните доходи на домакинствата реалното увеличаване на вътрешното търсене трябва да се очаква с известно отстояние във времето. Отчитайки този фактор, очакваният общ ръст в данъчните постъпления за 2011 г. трудно може да надвиши 400-600 млн. лв. и поголямата част от това увеличение ще бъде въз основа на корпоративните данъци. Настоящата рамка на публичните разходи крие допълнителни рискове от тяхното общо нарастване през 20

следващите бюджетни периоди, ако не бъдат приложени необходимите реформи. Недостигът на средства и отложените разходи през 2009 г. и 2010 г. в здравната система и увеличаващия се натиск върху пенсионната система могат до доведат до ръст на разходите по двете пера в размер от 500 млн. лв. през 2011 г. до 1200 млн. лв. през 2012 г. Графика 10: Общ поток на приходите и разходите към националния бюджет за периода 2009-2012 г.(Първи сценарий) 35000,0 30000,0 25000,0 20000,0 15000,0 10000,0 5000,0 0,0 -626,1 27810,2 25040,8 25666,9 24548,1 28307,0 24944,0 29500,0 26200,0 2009 -3262,1 2010 -3363,0 2011 -3300,0 2012 0,0 -500,0 -1000,0 -1500,0 -2000,0 -2500,0 -3000,0 -3500,0 -4000,0 Общ и бюджетни приходи Общ и бюджетни разходи и вноска към Бюджета на ЕС Бюджетен баланс Източник: Институт за икономическа политика От настоящия сценарий може да бъде изведен извода, че сам по себе си икономически ръст в рамките на 3.0-4.0% няма да бъде в състояние да акумулира такива данъчни приходи, които да продължат да захранват нереформираните здравна и пенсионна системи. Не трябва да се забравя, че икономическият растеж в годините преди настъпването на кризата бе под хранван от вътрешно потребление и солиден поток от ПЧИ. Този начин на функциониране на българската икономика е до голяма степен програмиран в нея към момента и ще бъде необходимо време преди тя да се насочи в друга посока на развитие. В настоящия сценарий бюджетният дефицит е възможно да регистрира дори известно увеличение в номинално из ражение през 2011 г. с отлагането на реформите в двете системи и то най-вече по отношение на насочеността на средствата. Бюджетният дефицит при подобни темпове на икономически растеж заплашва да продължи да нараства и да придобие цикличен характер. Втори сценарий: Слаб ръст на износа и нисък икономически растеж Специфични допускания: • Ръст на БВП: 0.5-3%(за 2011 и 2012 г.) • Ръст на ПЧИ: до 10%(за 2011 и 2012 г.) Променящ се фактор: • По-нисък икономически растеж и по-нисък ръст на износа 21

Очаквани отражения върху бюджетния баланс: • По-ниско равнище на бюджетните приходи: 1100-1300 млн. лв.(за 2011 г. в сравне ние със заложените в бюджетната рамка) • По-високо ниво на бюджетните разходи: 800-1000 млн. лв.(за 2011 г. в сравнение със заложените в бюджетната рамка) В този сценарий се разглежда състоянието на публичните финанси в случай на по-ниска стойност на износа от очакваната. Причината може да е заложена в по-бързо от очаква ното съживяване на местното производство в страните, към които е насочен износа ни и българските предприятия да се изправят срещу по-осезаема конкуренция, която да им попречи да реализират продукцията си. Ниската активност на икономиката в този сцена рий предопределя и намаляващо потребление на домакинствата за трета поредна година, което ще доведе до допълнително свиване на приходите от ДДС и акцизи. Отново покач ване може да се очаква единствено по постъпленията от корпоративен данък. Ниската икономическа активност няма да е в състояние да предизвика създаването на голям брой нови работни места и това ще рефлектира със създаването на допълнителен натиск върху социално-осигурителните мрежи. Към момента правителството адресира текущите си нуж ди от финансиране с издаване на ДЦК, които в преобладаващата си част са с матуритет от две години и половина, което означава, че реалната тежест от тях ще започне да се усеща още в края на 2012 и началото на 2013 г. Благоприятен е фактът, че националните доплащания към директните плащания за единица площ по Общата селскостопанска политика ще започнат да намаляват след 2011 г. според предварително подписаното споразумение за прилагането й в Бълга рия и финансовата рамка на ЕС за периода 2007-2013 г. Постепенно това ще освободи допълнителни средства, които могат да бъдат преразпределени по други пера, докато директните плащания, предоставяни директно от Бюджета на ЕС, ще продължат да на растват с по 10% докато достигнат нивата в страните от ЕС15. Когато се обръща вни мание на директните плащания на единица площ и по-специално съпътстващите ги национални доплащания трябва да се знае, че голяма част от размера им се покрива по програма Развитие на селските региони, а не директно от държавния бюджет. Не трябва да се забравя, че селското стопанство в България продължава да концентрира значителна част от работната ръка и лишаването на сектора от позволените национал ни доплащания ще го изправи в неравна борба с останалите страни от ЕС, а също така и под силен ценови натиск при внос от трети страни. В този сценарий ясно се вижда, че при нисък икономически растеж, при настоящата обусловеност на функциониране на системата, задълбочаването на бюджетния дефицит е неизбежно и дори с въвеждането на реформи той ще бъде факт поне до 2012 г. 22

Графика 11: Общ поток на приходите и разходите към националния бюджет за периода 2009-2012 г.(Втори сценарий) 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 -626,1 27810,2 25040,8 25666,924548,1 28600,0 24700,0 29800,0 25700,0 2009 -3262,1 -3900,0 -4100,0 2010 2011 2012 Общи бюджетни приходи Общи бюджетни разходи и вноска към Бюджета на ЕС Бюджетен баланс 0 -500 -1000 -1500 -2000 -2500 -3000 -3500 -4000 -4500 Източник: Институт за икономическа политика Трети сценарий: Висок икономически растеж и висок ръст на ПЧИ Специфични допускания: • Ръст на БВП: 6-9%(за 2011 и 2012 г.) • Ръст на ПЧИ: до 40%(за 2011 и 2012 г.) Променящ се фактор: • По-висок икономически растеж и по-висок приток на ПЧИ Очаквани отражения върху бюджетния баланс: • По-висок размер на бюджетните приходи: 200-400 млн. лв.(за 2011 г. в сравнение със заложените в бюджетната рамка) • По-висок размер на бюджетните разходи: 400-600 млн. лв.(за 2011 г. в сравнение със заложените в бюджетната рамка) Третият сценарий допуска нива на икономически растеж равни и дори по-големи от тези в годините преди кризата. Разглеждайки този сценарий трябва да сме наясно, че той може да се приеме за твърде оптимистичен, но на практика това е моделът, който найдобре пасва на България в настоящото състояние на механизмите, управляващи публични те финанси. Съвсем нормално е в години на висок икономически растеж за правителството да е по-лесно постигането на балансиран бюджет или бюджетен излишък. В този случай обаче реформите не трябва да бъдат забравяни. Бързият икономически растеж в малка и отворена икономика може да бъде доста неустойчив и дългите периоди на финансова по литика с бюджетен дефицит трябва да бъдат избягвани. 23

В този сценарий наблюдаваме бързо намаляване на бюджетния дефицит през 2011 и 2012 г., но в дългосрочен план икономиката ще се нуждае от същия или дори от по-висок икономически растеж, за да компенсира недостатъците на социалната, здравната и пенси онната система. Намалението на бюджетния дефицит в този сценарий е гарантирано от поголемия поток от данъчни приходи, съчетан с по-нисък размер на социалните плащания, в това число плащанията за превенция на безработица и компенсациите за безработица. В същото време обаче средствата, преразпределяни към здравната и пенсионната систе ма ще продължат да нарастват, тъй като ще съществува възможност за финансирането на несъвършенствата в тях. Графика 12: Общ поток на приходите и разходите към националния бюджет за периода 2009-2012 г.(Трети сценарий) 30000 29000 -626,1 28000 27000 26000 25000 25666,9 25040,8 24000 23000 22000 2009 27810,2 24548,1 28300,0 29400,0 28000,0 0 -500 -1000 26000,0 -2300,0 -1400,0 -1500 -2000 -2500 -3262,1 2010 2011 2012 -3000 -3500 Общи бюджетни приходи Общи бюджетни разходи и вноска в Бюджета на ЕС Бюджетен баланс Източник: Институт за икономическа политика Заключения и предложения за реформи Представените три сценария са разработени при липса на значителни реформи в трите най-невралгични сфери – здравна, социална и пенсионна система. Отлагането на рефор мите в тези три сфери ще попречи на България да има балансиран бюджет без значение какви намаления на бюджета се направят. Дори да бъдат направени значителни съкраще ния на разходите през 2011 г. и се постигне балансиран бюджет или бюджет с нисък дефи цит, то въпросът ще стои на дневен ред след две или три години и тогава възможностите за допълнителни фискални рестрикции ще бъдат ограничени. Така опасността България да регистрира бюджетен дефицит за четири или пет години е напълно реална и трябва да бъде приета при разработването на дългосрочните фискални рамки. Като доказател ство могат да бъдат приети трите сценария за периода 2011-2012 г., изложени до момента. Видно е, че при всеки от тях, дори при икономически растеж, бюджетът не може да бъде 24

балансиран в дългосрочен аспект, като това може да се случи единствено в краткосрочен план в оптимистичния трети сценарий. При него обаче правителството просто ще получи известна отсрочка за провеждането на реформите. Реалната оценка на ситуация изисква да се отбележи, че дори при инициирането на качествени реформи бюджетният дефицит може да остане факт, но неговата величина да бъде намалена в краткосрочен период. Не трябва да се забравя, че в случай на малка от ворена икономика като тази на България, възникването на фискалния дефицит може да бъде предизвикано от външни фактори, а ефектите от тях могат да бъдат повлияни само до известна степен от националните политики. Конкретните реформи трябва да съдържат следните елементи: Социална сфера • По-добра насоченост, тъй като често хората, които са най-силно нуждаещи се оста ват встрани или нуждите им не са напълно покрити от правителствените програми. Контролът на процеса по оценка на степента на загуба на трудоспособност трябва да бъде подобрен. • Подобряване на качеството на социалните услуги и в същото време увеличаване на ефективността на правителствените програми и политики. Ясен пример за со циална система, която трябва да бъде спешно реформирана, е подхода и отглеж дането на деца, останали без родителски грижи. Настоящата система на институ ционализиране на децата трябва да бъде премахната. Децата трябва да останат в по-силен досег с обществото, което ще направи по-лесно и приобщаването им към него на следващия етап. Пенсионна система • Осигуряване на по-ясно изразена връзка и обвързаност между равнището на до ходите на индивида през годините и размера на полагащата му се пенсия. Това ще създаде стимули на работниците да настояват пред работодателите за регистриране на възнаграждението им в пълен размер. • Ограничаване на възможностите за ранно пенсиониране в някои категории труд. Възможно е тази опция да бъде запазена на доброволен принцип, но да не бъде осигурявана от държавата. Всеки работник трябва да има точна информация за пенсията, която ще получава в момента на пенсионирането си, което ще му даде възможност да избира на индивидуален принцип. Здравеопазване • Съществува необходимост да се въведе минимална здравна осигуровка, гарантира на от държавата, която да гарантира покритие на основни здравни услуги за всички граждани. Въвеждането на частни осигурителни фондове за покриването на тези ос новни нужди от здравеопазване също ще подобри ефикасността на предоставящите услугата. Тази стъпка обаче трябва да бъде предприета само когато държавните ор гани са подсигурили необходимото законодателство, което ще гарантира равенство и конкурентност между тези фондове. Допълнително частно осигуряване за спец ифични или по-добри услуги трябва да бъде осигурено за индивидуален избор. 25

• По-стриктни процедури за оценка на болниците и услугите, които те осигуряват. България все още поддържа висок брой на болничните легла на човек от населени ето, но в същото време качеството на услугите е незадоволително. • Въвеждане на повече публично-частни партньорства в тази област и привличане на ПЧИ. Необходимо е осигуряването на развитието на професионален мениджмънт на болници и клиники. Намаляване на сивата икономика • Въвеждане на максимален праг за плащанията в брой за домакинства и юриди чески лица. • Увеличаване на контрола от страна на държавните институции, особено на пазара на труда. Може да бъде предположено следното измерение на резултатите от предложените ре форми на общия размер на публичните разходи и приходи в периода 2011-2012 г. в съот ветствие с трите сценария: • Първи сценарий: Незабавно бавно намаляване на бюджетния дефицит през 2011 г. Графика 13: Първи сценарий след реформите 29000 28000 27000 26000 25000 24000 23000 22000 -626,1 27810,2 25666,9 25040,8 24548,1 28000,0 25200,0 28100,0 26600,0 -1500,0 -2800,0 -3262,1 2009 2010 2011 2012 Общи бюджетни приходи Общи бюджетни разходи и вноската в Бюджета на ЕС Бюджетен баланс 0 -500 -1000 -1500 -2000 -2500 -3000 -3500 Източник: Институт за икономическа политика • Втори сценарий: Преодоляване на увеличението на фискалния дефицит, избягване на цикличните измерения и бавно понижение в следващата бюджетна рамка. 26

Графика 14: Втори сценарий след реформите 30000 29000 28000 27000 26000 25000 24000 23000 22000 -626,1 27810,2 28300,0 28700,0 25666,9 25040,8 24548,1 25000,0 26100,0 -2600,0 2009 -3262,1 -3300,0 2010 2011 2012 Общи бюджетни приходи Общи бюджетни разходи и вноската в Бюджета на ЕС Бюджетен баланс 0 -500 -1000 -1500 -2000 -2500 -3000 -3500 Източник: Институт за икономическа политика • Трети сценарий: Незабавно рязко намаляване на фискалния дефицит, значително увеличаване на данъчните постъпления. Графика 15: Трети сценарий след реформите 29000 28000 27000 26000 25000 24000 23000 22000 -626,1 27810,2 25666,9 25040,8 24548,1 -3262,1 2009 2010 Общи бюджетни приходи Бюджетен баланс 27900,0 26500,0 -1400,0 28500,0 28000,0 -500,0 2011 2012 Общи бюджетни разходи 0 -500 -1000 -1500 -2000 -2500 -3000 -3500 Източник: Институт за икономическа политика 27

Коментари по текущи правителствени политики Необходими са радикални реформи в пенсионната, социалната и здравната система, за да бъде избегнато навлизането на дългосрочна фискална рамка на бюджетен дефицит и пра вителството си дава сметка за това. Същевременно тези реформи продължават да бъдат отлагани и политиките на всички страни от ЦИЕ са предимно насочени към балансиране на бюджета. Решаването на фискалната дилема обаче налага радикални реформи днес. България трябва да започне незабавно тяхното въвеждане, за да бъдат избегнати гръцкия и румънския сценарии. Приоритетите, заложени във фискалните политики на Националния бюджет за 2011 г. обаче пораждат някои съмнения, че това ще се случи. Обещаваща е политиката, поета от българското правителство през 2009 г. и 2010 г. по посока започване на някои важни инфраструктурни проекти, които значително могат да благоприятстват икономиката в дългосрочен план. Дори още по-окуражително е, че тези инициативи са финансирани чрез програми на ЕС. Евентуалното увеличение на данъчната ставка за туристически услуги на 9% изглежда разумно, тъй като това е сектор на българската икономиката, който се възстанови най-бързо през 2010 г., след спадът регистриран през 2009 г. и в същото време е по-близо до външното търсене от всеки друг. Въпреки това, реалното увеличение на бюджетните приходи от този данък за 2011 г. може да се очаква най-рано от второто тримесечие, когато международните туристически фирми ще подпишат първите договори с българските туристически агенции. Увеличението на акцизите върху горивата бе очаквана мярка от българския бизнес, ма кар и първоначално планирана за по-далечен бъдещ период. Без съмнение тази мярка ще предизвика инфлационен импулс, но истинското предизвикателство ще остане фискалният дефицит и как той може да бъде намален. Всяко допълнително увеличение на данъчните ставки трябва да бъде избягвано, а дис кусиите около ДДС трябва да преминат на последно място в политическата програма. По добен ход на вдигане на най-значимия данък би ограничил допълнително индивидуалното потребление, което към момента е сериозно засегнато от високата безработица и намаля ването на средното ниво на приходите. Евентуално въвеждане на данък или акциз върху луксозните стоки и недвижимата собственост, или високите доходи е социално приемлив инструмент. Подобна ставка може да акумулира допълнителни приходи, които да бъдат със специална насоченост да подкрепят реформи в социалната политика. Най-важната точка за поддържане в провежданите политики през 2011 г. е тенденцията на увеличаване на усвояването на средствата от ЕС. Чрез някои от програмите, които пред стои да бъдат изпълнени, може да бъде осигурено финансиране за капиталови разходи, което е една от областите, пострадали най-много от рестриктивна фискална политика. За автора: Калин Маринов е икономист и понастоящем изпълнителен директор на Института за ико номическа политика, София. Притежава бакалавърска степ по“Макроикономика” и ма гистърска по“Международни икономически отношения, със специализация управление на проекти” от Университета за национално и световно стопанство, София. 28

Редакционен екип Фондация Фридрих Еберт Бюро България П.К. 958 ул. Княз Борис I 97 1000 София България Заявки Институт за икономическа политика Калин Маринов e-mail: epi@epi-bg.org факс:(+359 2) 9520847 Всички текстове са достъпни онлайн www.fes.bg Мненията, изразени в тази публикация, принадлежат на автора/авторите и не отразяват непременно позицията на Фондация Фридрих Еберт.