perspectivas progresistas 1 saúl escobar toledo

El pensamiento progresista ha inspirado diversos liderazgos que han impulsado la transformación democrática de la sociedad. El cumplimiento de los derechos humanos, la democratización del Estado y los medios de comunicación, la igualdad de género y la ampliación de acceso al espacio público construyen referentes para lograr nuevas formas de hacer política. Perspectivas Progresistas es una serie de publicaciones, cuyos textos pretenden animar el debate público para pensar la realidad mexicana desde visiones progresistas, abrir camino a la sociedad y sus actores para emprender acciones colectivas, y generar canales donde la diferencia de identidades, estilos de vida y derechos de ciudadanía encuentren una reivindicación sociopolítica. Las opiniones vertidas en los textos que se presentan, las cuales no han sido sometidas a revisión editorial, así como los análisis y las interpretaciones que en ellos se contienen, son de exclusiva responsabilidad de sus autores y pueden no coincidir con las opiniones y puntos de vista de la Fundación Friedrich Ebert. ISBN: 978-607-7833-11-6 Diseño y formación: Enrico Gianfranchi

saúl escobar toledo Razones para un Seguro de Desempleo en México. Saúl Escobar Toledo perspectivas progresistas 5 Introducción Para razonar sobre la conveniencia de un Seguro de Desempleo para México, conviene primero exponer algunos elementos introductorios. Para ello nos basamos en documentos de trabajo y resoluciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Según esta institución, la más importante en la materia, el Seguro de Desempleo: …es un mecanismo diseñado para mejorar la situación de los trabajadores en caso de desempleo temporal… es una prestación generalmente monetaria para dar seguridad a los trabajadores en caso de quedarse sin trabajo 1 . El Convenio 168 de la OIT titulado Convenio sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo(1988) que no ha sido ratificado por México establece en el artículo 14: En caso de desempleo total, deberán abonarse indemnizaciones en forma de pagos periódicos calculados de manera que se facilite al beneficiario una indemnización parcial y transitoria por su pérdida de ganancias y se eviten al mismo tiempo efectos disuasivos para el trabajo y la creación de empleos. Desde hace varias décadas, principalmente a partir de la segunda posguerra, la protección contra el riesgo de desempleo mediante un seguro como el descrito ha sido considerada como uno de los pilares principales de los estados benefactores. Se considera que protege a los trabajadores contra los peores efectos del desempleo pues permite a los trabajadores disminuir en alguna medida la pérdida de ingresos que Saúl Escobar Toledo. Licenciado en Economía, egresado de la UNAM. Ha publicado diversos ensayos y libros sobre la historia y la economía mexicana, la globalización y las cuestiones laborales. Entre ellos,“Los Trabajadores en el siglo XX. Sindicato, estado y sociedad en México: 1907 – 2004”, editado por la UNAM en 2006. Es profesor de la Dirección de Estudios Históricos del INAH. Además de su trabajo académico, ha desempeñado diversos cargos públicos y directivos en el PRD. Fue diputado federal(1994-1997) y subsecretario de trabajo y previsión social del Gobierno del Distrito Federal(1997-2000). Actualmente coordina el Departamento de Relaciones Internacionales y forma parte del Secretariado Nacional del PRD. 1. Cf. Ochoa León, Sara María. El seguro de desempleo en México y el mundo. Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados. Julio de 2005, pág. 18.

se produce durante los periodos de cesantía. La globalización ha propiciado Al mismo tiempo, actúa como un estabilizador también la liberalización de los mercados macroeconómico pues mantiene aunque laborales. Por ello, paradójicamente, los sea a un nivel mínimo la demanda efectiva sistemas de seguro de desempleo se han de un sector de la población trabajadora. erosionado precisamente cuando el número Sobre este último aspecto, por ejemplo, de desempleados en el mundo ha aumentado. en los Estados Unidos se estima que el Ello se debe por un lado, a la decisión de programa de seguro de desempleo mitigó los gobiernos de mantener un reducido en alrededor del 15% la pérdida de PIB déficit fiscal, lo que ha disminuido los gastos real durante los cinco períodos de recesión sociales. Por ello, los gobiernos que han que hubo entre 1969 y principios de los conservado el seguro de desempleo han años noventa. En esos tres decenios, el puesto más requisitos y trámites para su programa tuvo un efecto anticíclico notable obtención, esperando focalizar mejor a sus sobre la variación del PIB real, y logró evitar beneficiarios. Por otro lado, los seguros la destrucción de 131.000 puestos de de desempleo han sido afectados por trabajo en promedio 2 . la flexibilización y sobre todo el trabajo En las últimas décadas, la llamada a tiempo parcial y la proliferación de los globalización ha producido un nuevo contratos individuales y el outsourcing o modelo laboral que se ha caracterizado, subcontratación pues todo ello ha tenido 6 entre otras cosas por un lento crecimiento como efecto que muchos trabajadores y del empleo mundial. trabajadoras no decidan solicitar el seguro Según un informe de las Naciones o no sean candidatos viables a éste. Unidas:Entre 1996 y 2006, la fuerza de Por su parte, en América Latina, en trabajo mundial aumentó un 16.6 por ciento, las últimas décadas, se propició un tipo de a 2 mil.900 millones de personas. En el desarrollo especializado en mano de obra de mismo período, la tasa de desempleo mundial bajo costo que reforzó los círculos viciosos aumentó de un 6.0 al 6.3 por ciento, y el del subdesarrollo en lugar de activar los número de desempleados aumentó en 34 círculos virtuosos hacia el desarrollo. La millones, hasta alcanzar los 195 millones década de 1990 se caracterizó por altas tasas de personas en 2006. Este aumento se de desempleo y por una mayor desigualdad produjo al mismo tiempo que la producción debido a la ampliación de las brechas en económica mundial crecía a una tasa del materia de salarios y condiciones de trabajo. 3.8 por ciento por año, dando lugar al Las llamadas reformas estructurales fenómeno del“crecimiento sin empleo” 3 . (recomendadas por el Banco Mundial y Muchos países, y el mundo en general, el Fondo Monetario Internacional) no parecen sufrir el efecto de que la economía propiciaron un aumento del empleo ni de crece sin que se generen puestos de trabajo, los salarios. Tampoco aumentó la contratación o el número de puestos creados ha ido de mano de obra menos calificada ni hubo disminuyendo en relación con una tasa mayor bienestar gracias a una mayor equidad determinada de crecimiento económico. en el mercado laboral 4 . 2. El estudio de Berg, Janine Brasil. El seguro de desempleo. OIT,(2009) cita como evidencia el trabajo de Chimerine, L., Black, T., y Coffey, L.(1999) Unemploymentinsurance as anautomaticstabilizer: Evidence of Effectiveness Over Three Decades, Occasional Papers, N° 99-8, U.S. Department of Labor. 3. ONU. Informe sobre la situación social en el mundo: el imperativo del empleo, julio de 2007 4. Bárcenas, Alicia, Antonio Prado y Martín Hopenhaym. La hora de la igualdad, Brechas por cerrar, caminos por abrir. Comisión Económica para América Latina(CEPAL), 2010, p. 165 se ha destinado, históricamente, una baja A pesar de lo anterior, en nuestra región, El panorama laborales activas como a las pasivas: casi proporción de recursos tanto a las políticas laboral en México siete veces menos que en la Unión Europea (UE) y seis veces menos que el promedio de El crecimiento económico en México ha países de la OCDE. En 1996 la UE destinó sido bajo en los últimos años. Así, no sólo para políticas activas y pasivas, el 3.35 por encontramos el fenómeno del crecimiento ciento del PIB y la OCDE el 2.8 por ciento sin empleo sino además un crecimiento lo que contrasta en la región donde en el poco dinámico lo que ha hecho que la 2000 en Argentina se asignó el 0.27 por creación de nuevas plazas de trabajo se ciento, en Brasil el 0.46 por ciento y en haya rezagado notablemente. Chile el 0.32 por ciento 5 . Este rezago se originó en 1982 a No es sorprendente por ello que, en raíz de la crisis de la deuda y la recesión esta región existan que sufrió el país durante varios años. El …esquemas mínimos de seguro problema es que en las décadas siguientes, el de desempleo o asistencia social para problema no se resolvió y, por el contrario, desempleados y que sólo en Argentina, ante el crecimiento del mercado laboral, Brasil, Chile, Ecuador, Uruguay y Venezuela, el problema del desempleo se ha vuelto encontremos sistemas de financiamiento crónico y explosivo. Al mismo tiempo, se 7 tripartitos cuyos beneficios tienen una desarrolló una proceso de precarización del duración variable entre tres y doce meses 6 . trabajo con la proliferación de contratos de Por estas razones, la OIT los considera protección, sindicatos fantasmas y empresas como“muy restrictivos” 7 . de intermediación laboral(outosurcing). Además de estos seguros, en América Los puestos de trabajo sin prestaciones y sin Latina el apoyo a los desempleados se seguridad social han aumentado. Todo ello complementa con sistemas de indemnización ha provocado también una caída salarial y por despido financiados por el empleador una redistribución del ingreso a favor del En realidad, según la OIT, en nuestra capital y en detrimento del factor trabajo. región, la mayoría de los países“funcionan Las válvulas de escape del desempleo con planes de compensación por finalización han sido básicamente, la informalidad y la del trabajo”, que prevén la entrega de una migración hacia los Estados Unidos. Sin única suma como indemnización“para embargo, con la crisis mundial de 2008 y ayudar a salir de apuros a los trabajadores sus repercusiones en México, estas válvulas desempleados mientras dura su situación de escape se han reducido notablemente. de desempleo”. En México no existe un Seguro de Desempleo. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé en el artículo 123, apartado A, fracción XXII el pago, por parte del patrón, de una indemnización 6. OIT. Informe sobre el Trabajo en el Mundo, 2000. Ginebra, 2001. 7. Citado por Ochoa León, Sara María, op.cit., pág. 25. perspectivas progresistas saúl escobar toledo

en casos de despido injustificado. La LFT normó esta disposición en los artículos 48, 49, 50. Por su lado, la fracción XXIX de dicho ordenamiento contempló como de utilidad social la expedición de la Ley del Seguro Social que comprendería un seguro Políticas de fomento al empleo en México por“cesación involuntaria del trabajo”... En éste se otorga una pensión a asegurados que Razones hayan sido dados de baja con el requisito En razón de lo antes expuesto, la implemende contar con una edad mínima de sesenta tación de un Seguro de Desempleo encuentra años. Hace algún tiempo, se dispuso que su fundamento en las siguientes razones: los trabajadores que hayan sido dados de baja del Régimen Obligatorio pueden hacer retiros I. Por qué un Seguro de Desempleo parciales de su cuenta individual que forma México tiene un rezago muy fuerte en materia parte del Sistema de Ahorro para el Retiro. de creación de empleos. Esta situación El financiamiento del Seguro de Cesantía estructural se agravó notablemente con en Edad Avanzada es tripartito, a cargo de el impacto de la crisis mundial de 2008cuotas obrero – patronales y aportaciones 2009. Los indicadores de desempleo, trabajo 8 del Gobierno Federal. informal y empleos precarios se dispararon. Recursos destinados al programa BECATE, STPS 2001- 2010 Periodo Recursos (Millones de Pesos) Beneficiados (Personas) Pesos por persona beneficada, anual 1º de enero de 2001/ 31 de julio de 2004 2,740.3 1º de enero de 2007/ 31 de julio de 2010 2,456 Variación(en%)-10.4 2008 824.2 2009 732.4 2010(meta) 689.1 2010 enero/julio 481.5 Variación 2008/2009(%)-11.1 Variación 2010(meta) /2009(%)-5.9 Variación 2010(meta)/ 2008-16.4 Variación enero-julio 2010/ 2009 Fuente: IV Informe de labores, 2010 STPS 951,136 761,169 -20.0 225,848 210,554 187,171 174,583 -6.8 -11.1 -17.2 3649.4 3478.4 3478.4 2758 -4.7 -20.7 Adicionalmente, otro de los efectos en la economía informal o en trabajos de más negativos de la crisis más reciente muy baja calidad. De la misma manera sobre el mercado laboral ha sido la ha aumentado proporcionalmente más eliminación de los puestos de trabajo el empleo de las mujeres que el de los mejor remunerados. Los empleados que hombres en el sector terciario, otro rasgo obtuvieron uno o dos salarios mínimos de que la precarización del trabajo afecta aumentaron entre el tercer trimestre de mayormente al sector femenino. 2008 y el primero de 2010 en casi un millón La tasa de ocupación en el sector ochocientos mil trabajadores, mientras informal para las mujeres pasó del 27.83 al los que obtuvieron un ingreso superior 29.53(1.7 puntos) entre el tercer trimestre disminuyeron en una proporción similar, de 2008 y el primer trimestre de 2010. un millón setecientos mil trabajadores. Mientras que para los hombres pasó del Pero los de más de cinco salarios mínimos 26.71 al 28.0%(1.29 puntos). tuvieron la peor caída, casi un millón de Un efecto adicional es el hecho de trabajadores. Esta situación no se corrigió que la desocupación entre los jóvenes se ha sustancialmente en el segundo trimestre mantenido más alta que en otros sectores de 2010 cuando ya se había dado, según el etarios. En efecto, la población con una gobierno, una franca recuperación del empleo. edad comprendida entre los 14 y 29 años Al mismo tiempo, la ocupación ha representado entre el 54 y el 57% del femenina ha aumentado pero en ocupaciones total de la población desocupada en los 9 y puestos de trabajo peor pagados y menos últimos años. protegidos. Según las estadísticas, durante Por ello, México requiere una nueva el período, el número de mujeres ocupadas política laboral que responda a los problemas aumentó más que el de los hombres en de la globalización, problemas frente a los ocupaciones por cuenta propia, sobre todo que ha mantenido una actitud pasiva. Trabajadores subordinados según nivel de ingresos: Tercer semestre de 2008 y primer y segundo trimestre de 2010 2008 –III 2010 – I Dif. 2010 –II Dif.= 2008-I Trabajadores subordinados Nivel de ingresos Un SM 1-2 SM 2-3 SM 3-5 SM Más de 5 SM Fuente: INEGI 28,654,347 2,165,124 6,623,602 8,374,203 5,837,707 3,677,885 28,967,915 2,668,003 7,889,086 7,533,752 5,854, 822 2,695,829 313,568 502,879 1,265,484 -840,451 17, 115 -982,056 29,280,772 2,796,033 7,809,436 7,543,909 5,938,887 2,728,583 626,425 630,909 1,185,834 -830,294 101,180 -949,302 perspectivas progresistas saúl escobar toledo

Dentro de una nueva política laboral, Con objeto de mejorar la articulación el Seguro de Desempleo puede ser una pieza entre la oferta y la demanda laboral, el importante junto con otras como el Diálogo Programa ofrece productos diferenciados de Social y la universalización de la seguridad acuerdo a las características y necesidades social. También, se deben crear nuevas de sus poblaciones objetivo y a los mercados instituciones sobre todo en materia de justicia laborales. Estos productos comprenden laboral y combatir el“contractualismo servicios de información y orientación sobre privado” 8 , el outsourcing, los sindicatos el mercado laboral, cursos de capacitación fantasmas y los contratos de protección. para el trabajo, y apoyos económicos para la asistencia a los cursos, la búsqueda de Las políticas de fomento al empleo en México empleo y el traslado a regiones del país con están a cargo de la Secretaría del Trabajo y vacantes disponibles. El Programa se ejecuta Previsión Social(STPS). Esta dependencia ha a través de ocho subprogramas: Portal del diseñado diversos instrumentos agrupados Empleo, Vinculación Presencial, Empleo Formal en el PAE 8 : hoy SAEBE, Bécate, Movilidad Laboral El Programa de Apoyo al Empleo Interna, Repatriados Trabajando, Fomento (PAE) está constituido por un conjunto de al Autoempleo y Fomento al Autoempleo 2G 8 . políticas activas del mercado de trabajo implementadas por la Secretaría del Trabajo Es importante señalar que en el actual 10 y Previsión Social(STPS), a través de la sexenio, las políticas de fomento en lugar de Coordinación General de Empleo(CGE), fortalecerse se han debilitado. El programa que diseña, coordina, supervisa y financia el de Becas de capacitación para el trabajo Programa, el cual es operado por los Servicios (Bécate) consistente en un apoyo a personas Nacionales de Empleo(SNE) en las entidades desempleadas, subempleadas o trabajadores federativas. El PAE busca resolver la en suspensión temporal de labores con disfuncionalidad de los mercados laborales con cursos de capacitación para el trabajo a dificultades para que se vinculen demandantes través de los cuales adquieren o fortalecen sus y oferentes de empleo, debido a la falta de i ) conocimientos y habilidades otorga un apoyo información sobre los buscadores de empleo de 1 a 3 salarios mínimos por tres meses. disponibles y las vacantes existentes, ii ) Según el Informe de Gobierno de recursos para buscar un empleo o trasladarse Felipe Calderón de 2010, a través de Bécate, a mercados con escasez de trabajadores, y de septiembre de 2009 a julio de 2010 se iii ) adecuación de las competencias laborales beneficiaron a 203, 757 personas logrando de los trabajadores. colocar y preservar en un empleo a 112, El diseño del PAE responde a una 879 lo que registró una tasa de colocación clara identificación de que la deficiente de 55.4%. vinculación entre oferentes y demandantes Sin embargo, los recursos para este en el mercado laboral es una de las causas programa han ido disminuyendo: del desempleo y del desperdicio de recursos Las políticas laborales en México humanos. no pueden seguir limitándose a esperar un 8. Así llama la CEPAL al fenómeno de la contratación que realizan las empresas sin las garantías de la ley y al margen del derecho público. Cf. La hora de la desigualdad, p. 175. repunte económico del mercado externo, II. Para qué un Seguro de Desempleo principalmente de Estados Unidos, para El seguro de Desempleo en México puede que se reanime la economía mexicana y ayudar a resolver tres problemas básicos: gracias a ello se creen más empleos. Esta política ha producido efectos 1. Otorgar un apoyo a las familias de los sociales y económicos funestos para el trabajadores que se quedaron sin empleo país. En un extremo la descomposición en los años recientes para evitar que, al caer social, sobre todo entre los jóvenes, y en en la pobreza, se propicie su desintegración. otro el fomento de una economía cada vez Hay que recalcar que muchas de estas menos productiva, basada en una fuerza familias contaban regularmente con un de trabajo de baja calificación y bajos salarios, ingreso. Por ello es muy importante evitar orientada hacia el sector servicios, y en que, por la ausencia de éste, las familias condiciones de baja protección social. caigan en los niveles de pobreza extrema México tiene que adherirse a la que hagan muy difícil su sobrevivencia. campaña de la OIT basada en“empleos Debe agregarse que en los últimos decentes o empleos dignos” elaborada por la años ha aumentado las remuneraciones, OIT, decent jobs 9 . En síntesis empleos dignos producto de las ganancias del capital, quiere decir: remuneración justa; seguridad en detrimento delas que provienen del en el empleo; seguridad social; libertad para trabajo. Ello naturalmente incide en una organizarse; e igualdad de oportunidades y mayor desigualdad y pobreza. El Seguro de 11 de trato para mujeres y hombres. Desempleo puede ayudar a corregir, aunque Un país de empleos decentes es un sea muy parcialmente, esta tendencia. país que puede responder a las necesidades Para algunos jefes de familia puede resulde su población y ser capaz de construir tar un alivio transitorio. Además sería un un futuro sólido en la globalización. precedente de políticas públicas destinadas a mejorar la distribución del ingreso. Distribución del Ingreso nacional entre el trabajo y el capital 2003 – 2008* Periodo Excedente bruto Sueldos y Ingreso Nacional c/ a b/ c de operación(a) salarios(b) disponible(c) 2003 4,487 2,139 2004 5,231 2,283 2005 5,577 2,457 2006 6,408 2,655 2007 7,068 2,847 2008 Crecimiento promedio anual(%) 7, 468 13.28 3,057 8.6 * Miles de millones de pesos a precios corrientes(cifras redondeadas) 6, 907 7,896 8,502 9,543 10,405 11,153 12.3 65 66.2 65.6 67.1 68 67 31.0 28.9 28.9 27.8 27.3 27.4 a/ No incluye contribuciones sociales de los empleadores Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI. 9. Según la OIT:“El trabajo decente resume las aspiraciones de los individuos en lo que concierne a sus vidas laborales, e implica oportunidades de obtener un trabajo productivo con una remuneración justa, seguridad en el lugar de trabajo y protección social para las familias, mejores perspectivas para el desarrollo personal y la integración social, libertad para que los individuos manifiesten sus preocupaciones, se organicen y participen en la toma de aquellas decisiones que afectan a sus vidas, así como la igualdad de oportunidades y de trato para mujeres y hombres.” perspectivas progresistas saúl escobar toledo

2. Crear una demanda efectiva adicional, lo Según la CEPAL, es importante que que podría tener un efecto contra-cíclico el Estado – en alianza con sectores del ante la reducción del ingreso de los asalariados. mundo empresarial y educativo – fomente Este incremento de la demanda efectiva se la creación de un sistema nacional de traduciría en un incentivo para la producción capacitación. Con ello se atendería de y el comercio, lo que a suvez generaría un manera dinámica tanto las características crecimiento del empleo. de la demanda como las necesidades y Un estudio del FMI-BM calcula que, aspiraciones de las personas desempleadas. debido a las crisis de 2008, la pérdida de Si bien el seguro de desempleo la masa salarial llegó, en nuestro país, a puede ayudar a mejorar la calidad de vida un 20%, debido a la caída de los salarios de las familias(en las cuales hay uno o más y el empleo 10 . Según un cálculo propio, tan desempleados), a mejorar los patrones de sólo por el reajuste salarial(que despidió consumo, a hacer más eficiente el factor a los trabajadores mejor pagados y recontrabajo, y a evitar el deterioro del capital trató a trabajadores con un pago de 1 a 2 humano debido a una situación de desempleo salarios mínimos), la caída fue de casi 9%, prolongado, debe advertirse que este programa en términos conservadores. El Seguro de no ayudará a resolver directamente otros Desempleo ayudaría a recuperar parte de problemas estructurales como la informalidad, ese ingreso perdido por los trabajadores. el desempleo entre los jóvenes, o la 12 discriminación por razones de género. 3. Crear un estímulo para evitar que el Estos problemas requerirán otro tipo de mercado de trabajo se deteriore aún más. El políticas laborales que junto con el seguro Seguro de Desempleo ayudaría a desarrollar podrían producir una dinámica virtuosa y potenciar las políticas activas, en particular en el mercado de trabajo. las de intermediación laboral y las de capacitación. Sobre todo en este último III. Una propuesta posible aspecto, los efectos podrían ser muy positivos. En este trabajo se recomienda un Seguro Por otra parte, serviría para que los de Desempleo basado en las características trabajadores más productivos, mejor del que opera en la Ciudad de México. Se calificados y mejor pagados que fueron observa también que, para garantizar esta despedidos por la crisis, se reincorporen al prestación y su futuro desarrollo, deberá mercado laboral evitando así que este bono llevarse a cabo una reforma constitucional laboral se pierda y al mismo tiempo se fomente y un capítulo especial. en la Ley Federal del la precariedad laboral y la informalidad, Trabajo que incluya este nuevo instrumento. En un primer momento es probable Las principales características del que el seguro beneficiara a trabajadores Seguro de Desempleo que está en vigor en despedidos de salarios relativamente altos el Distrito Federal, se encuentran en la Ley (5 o más salarios mínimos) pero con el tiempo de Protección y Fomento al Empleo para el y en la medida que el Seguro se extienda Distrito Federal(publicada el 8 de octubre de beneficiará a los salarios más bajos 11 . 2008 en la gaceta Oficial del Distrito Federal). 10. Banco Mundial – FMI. Millenium Goals. Global Monitoring Report 2010. 11. La literatura sobre seguro de desempleo en países en desarrollo suele afirmar que quienes perciben el seguro de desempleo son los trabajadores más ricos, ya que el desempleo es un lujo que los pobres no pueden asumir. Sin embargo, la evidencia empírica muestra que los desocupados en Brasil tienen baja escolaridad y pertenecen a familias de bajos ingresos. En 2007, 32% de los beneficiarios del seguro de desempleo tenían estudios primarios incompletos, 15% tenían estudios primarios completos, 45% tenían estudios secundarios incompletos y sólo un 8% tenía estudios secundarios completos. Berg, Janine, op cit. En síntesis son las siguientes: se volvía cada vez más crítica en materia A. Haber laborado previamente a la pérdida de desempleo en la ciudad. del empleo, para una persona moral o La cantidad que se otorga, un salario física con domicilio fiscal en la Ciudad de mínimo diario, difícilmente puede considerarse México, al menos durante seis meses y suficiente para el sostenimiento de la familia haber estado inscritos en el Seguro Social; si el trabajador beneficiado es el único B. Haber perdido su empleo a partir del 1º de receptor de ingresos, aunque sus efectos enero de 2006, por causas ajenas a su voluntad; pueden ser positivos temporalmente. Por C. No percibir ingresos económicos por el otro lado, el lapso de seis meses cada concepto de jubilación, pensión, subsidio o dos años también puede considerarse relación laboral diversa, y restringido en relación a las necesidades D. Ser demandante activo de empleo. de ingreso de una familia cuyo jefe o jefa E. El beneficiarlo recibe una aportación está desempleado. Pero resultaría adecuada monetaria mensual equivalente a 30 días si logra reincorporarse al mercado de trabajo, de Salario Mínimo General Vigente en el como máximo, en ese lapso de tiempo. Distrito Federal Los efectos del Seguro en el bienestar de F. La duración del beneficio es por un las familias y como incentivo para buscar periodo de seis meses, siempre y cuando un nuevo trabajo dependerán también de la el trabajador despedido cumpla con las evolución económica y del mercado de trabajo. obligaciones establecidas Basada en la experiencia del GDF 12 , 13 G. Estas obligaciones son, en resumen, nuestra propuesta, a nivel nacional, sugiere que buscar un nuevo empleo, asistir a las el Seguro de Desempleo debería beneficiar entrevistas con las empresas que están a aquellos que perdieron su empleo a partir ofreciendo empleos, y asistir, de acuerdo a de julio de 2008(momento en que se inicia su perfil profesional y las necesidades del el impacto de la crisis mundial en la economía mercado, a las jornadas de Capacitación y mexicana) y debería otorgar una prestación Formación a las que sean convocadas. equivalente a dos salarios mínimos H. Sólo se podrá acceder a este beneficio (independientemente del monto del último una vez cada dos años. salario obtenido por el trabajador desempleado). La duración del beneficio será por Debe agregarse que este seguro no seis meses no prorrogables y sólo podrá es contributivo, ya que es financiado con beneficiar a aquellos trabajadores que los recursos fiscales del GDF, y es de carácter sufrieron un despido involuntario(según reducido. Esto último porque se dirige las LFT). De la misma manera, el trabajador a trabajadores que perdieron su empleo beneficiado deberá comprobar su disposición en la fecha señalada por las autoridades. a buscar un empleo y a tomar los cursos Según la propia autoridad responsable, de capacitación que se le ofrezcan. abarca a menos del 30 por ciento de la Para su financiamiento, el Congreso población desempleada y fue diseñado deberá crear un fondo especial destinado para enfrentar una situación urgente, que a este seguro con el objeto de que no se 12. Hemos hecho una evaluación de este Seguro en un amplio estudio. Cf. Escobar Toledo, Saúl, con la colaboración de José Alberto García Ponce, José Antonio Mejía Barreto y Cecilia Talamante Díaz. Evaluación externa del diseño y la implementación de la política de promoción al empleo y protección al trabajo del Gobierno del Distrito Federal. Evalua D.F., 2010 perspectivas progresistas saúl escobar toledo

pueda sustraer para otros fines. Para la de los ingresos derivados del Impuesto administración y diseño del Programa sobre la renta a las empresas(personas deberá crearse una agencia del gobierno, morales) tanto privadas como públicas dentro de la STPS que, además de vigilar la pueda destinarse a este fin 13 . aplicación del programa, pueda establecer 5) Reformar las instituciones laborales: los mecanismos de coordinación y adaptar particularmente las encargadas de inspección las políticas activas de empleo bajo las del trabajo, para impedir la subcontratación condiciones de este nuevo programa. Esta y el empleo sin seguridad social; y las Juntas agencia deberá aplicar los recursos con la de Conciliación y Arbitraje encargadas de coordinación de los servicios y las oficinas resolver sobre los despidos(justificados o de empleo de los estados. injustificados) y determinar las indemnizaciones El Fondo deberá estar administrado correspondientes. por un Consejo tripartito que reúna a Lo deseable es que el financiamiento representantes de empresarios, trabajadores a programas de fomento al empleo, activos y gobierno. Este Consejo tripartito también y pasivos, incluyendo el costo del Seguro podrá aprobar recomendaciones sobre la de Desempleo pudieran llegar a representar operación del Seguro y sobre los programas en unos años, una cifra cercana al 0.5% del gobierno como: intermediación laboral del PIB, tal como sucede en otros países de y capacitación. También podrá evaluar América Latina, particularmente en Brasil. 14 anualmente el impacto e implementación Esta cifra representaría, como ya se dijo, del Seguro. una cantidad muy inferior al promedio de Esta modalidad del Seguro de los países de la OCDE. Desempleo será transitoria. Deberá ser la Según un estudio de la Organización primera fase de un seguro de Desempleo de Estados Americanos(OEA), el modelo que evolucione a un modelo más ambicioso laboral de América Latina se ha basado en que se caracterice por: una legislación que penaliza el despido por 1) Ampliar el universo de trabajadores medio de una indemnización más bien que beneficiados hasta cubrir a la mayoría de los por el seguro de desempleo. Se ha calculado trabajadores del sector formal desempleados que en aquellos países en que hay este incluyendo trabajadores rurales y trabajadores Seguro, el financiamiento por indemnizaciones temporales. representa el doble del seguro de desempleo 2) Atender a: jóvenes y trabajadores informales (66 contra 33%). En Estados Unidos por el y migrantes que regresan a México. contrario, hay un esquema opuesto ya que 3) Ser resultado o se acompañe de un nuevo el despido es muy flexible pero el Seguro es pacto social propiciado por el diálogo social muy importante. Por ello, podría pensarse (en los términos que recomienda la OIT). que o bien ambas cosas no son posibles o 4) Dependiendo de este Diálogo se podrá bien que habría que cambiar el esquema decidir si este nuevo Seguro es contributivo o laboral de América Latina para darle más no. Deberá formar parte de un proyecto de importancia al seguro. Hay quien sostiene que reforma fiscal de tal manera que una parte con el desarrollo de los seguros de desempleo 13. Cf. la experiencia Brasileña: Islas, Gonzalo. Sistemas de protección a desempleados en los países de la OEA, OIT, Oficina Regional para América Latina y el Caribe. P.31”En Brasil…no hay cotizaciones de trabajadores o empleadores para efectos del financiamiento del Programa del Seguro de Desempleo se creó el Fondo de Amparo a Trabajadores(FAT)… Los recursos del Fondo están constituidos por… impuestos pagados por empresas estatales(1% de la renta) y privadas(0.65% de la renta)…Cf también: Berg, Janin. Brasil. El Seguro de Desempleo” OIT, 2009. deben eliminarse las indemnizaciones por primer trimestre y se redujo a casi quinientos despido. Según la CEPAL,“este argumento mil en el segundo trimestre de 2010. es falso pues ambos instrumentos no son Consideramos que la población substitutos perfectos sobre todo porque una objetivo de esta primera fase del Seguro función importante de las indemnizaciones de Desempleo equivaldría a alrededor de es la de desincentivar los despidos…”. En 500 mil trabajadores. En septiembre de cambio, se ha recomendado reducir el costo 2010, la tasa de desocupación repuntó al del despido sin eliminar completamente las agrupar a 2 millones 690 mil personas, indemnizaciones 14 . En el caso de México equivalentes a 5.70% de la fuerza laboral. corresponderá al Diálogo Social revisar los Los beneficiados apenas serían una 18.6% montos de la indemnización que actualmente del total de desempleados. otorga la Ley para que se corresponda con Un Seguro de Desempleo para 500 las contribuciones a los seguros de desempleo. mil trabajadores por seis meses con un A partir de la experiencia internacional apoyo de 2SMD(un SMD de la zona A, no se recomienda modificar las causas del equivale a 57.46 pesos diarios), tendría un despido, una tesis central de la flexibilización, monto total de: ni fomentar el empleo a tiempo parcial, ya que ello facilitala precarización del empleo y la 500,000 trabajadores x 114.92 pesos x contratación sin la cobertura de la seguridad 180 días=$10,342,800,000. social y sin prestaciones. Además aumenta 15 el riesgo de que se multipliquen los despidos Un punto porcentual del PIB es igual a injustificados sin indemnización. 140.666 miles de millones de pesos por lo que el Seguro de Desempleo con un monto IV. El costo económico de 10,343 mil millones de pesos equivaldría Entre julio de 2008 y el primer trimestre de a 0.07% del PIB. Según lo aprobado por 2010 más de 470 mil trabajadores perdieron la Cámara de Diputados, el déficit público su empleo, un empleo estable y con contrato. aumentaría del 0.5% al 0.57% si se aprobara En cambio aumentó el número de trabajadores el financiamiento a este programa. que laboraron para un patrón sin contrato: la cifra llegó a más de 700 mil trabajadores en el Número de Trabajadores con contrato temporal o de base y sin contrato en México Periodo(trimestre) Total de trabajadores Con contrato a) Temporal b) De base Sin contrato 2008-III 28,654,347 15,140,128 2,386,019 12,675,997 13,244,093 2010-I 28,967,915 14,744,285 2,480,387 12,205,664 13,984,947 2010-II 29,280,772 15,322,278 13,729,567 Dif.III y I 313,568 -395,843 94,368 -470,333 740,854 Dif.III y II 626,425 182,150 n. d. 484,474 Fuente: INEGI. 14. Cf. La hora de la igualdad, CEPAL, p. 182. perspectivas progresistas saúl escobar toledo

Presupuesto 2011 y Seguro de Desempleo* (1) Presupuesto(2) Presupuesto Diferencia(3) Seguro 2+3 2011(propuesta aprobado por por el Ejecutivo) la Cámara de Diputados Decreto Congreso Sin Seguro Decreto Congreso Con Seguro Déficit 42.2 70.2 *Cifras en miles de millones de pesos 28.0 10.4 80.6 0.5 0.57 Fuente: Comunicado de Prensa. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Propuesta de Programa Económico 2011, 8 de septiembre de 2010, y Gaceta Parlamentaria, 15 de octubre de 2010 Otros indicadores del costo serían los siguientes: Presupuesto 2011 y Seguro de Desempleo* (1)(2) 2/ 1(%) 16 Presupuesto 2011 Seguro de Desempleo aprobado por la Cámara de Diputados Total 3,438.9 10.4 0.3 Gasto Programable Sector Público 2,622.5 10.4 0.4 Defensa nacional 50.0 10.4 28.0 Educación Pública 230.6 10.4 4.5 Salud 105.6 10.4 9.8 Trabajo y PS 3.7 10.4 281.1 Desarrollo Social 80.3 *Cifras en miles de millones de pesos 10.4 13.0 Fuente; SHCP, Propuesta de Programa Económico 2011, comunicado 067, 8 de septiembre de 2010; y Aprobación del Programa Económico 2011, comunicado 094, 16 de noviembre de 2010 Como puede verse, de acuerdo al dictamen Una última objeción podría referirse a su aprobado por la Cámara de Diputados, costo financiero ya que para el Gobierno para el Presupuesto 2011, el costo del federal cualquier aumento del déficit, así Seguro sería muy bajo. Apenas 4 décimas sea marginal, o una política expansiva de punto del gasto programable proyectado y contra-cíclica presupuestal no resulta para el próximo año. Comparativamente, el recomendable por el temor a un mayor gasto del Seguro representaría un porcentaje endeudamiento o a estimular procesos moderado en comparación al que tienen inflacionarios. programado algunas secretarías para 2011, Dichas objeciones son infundadas. excepto en el caso precisamente de la El Seguro de Desempleo no es una política Secretaría de Trabajo y Previsión Social. obsoleta ni se ha demostrado científicamente Pero un aumento sustancial para este rubro que, en general, el balance haya sido negativo sería saludable pues representaría la señal en los países en que se ha impuesto, algunos de que las políticas públicas están tomando desde hace varias décadas. Más compleja en serio el fomento al empleo. En caso de es la discusión sobre algunos efectos sobre mantenerse el actual estado de cosas que se el mercado de trabajo y sobre todo de las prolongará al menos para 2011, el presupuesto razones por las cuales algunos gobiernos para la STPS va a seguirse reduciendo y con lo han vuelto más restrictivo. Pero el hecho ello los esfuerzos por diseñar programas de que en México nunca se haya adaptado para enfrentar el desempleo, uno de los este Seguro y la experiencia acumulada 17 problemas más graves del país y uno de los en estos últimos años por el Gobierno efectos más preocupantes de la crisis actual. del Distrito Federal, son argumentos que deben valorarse a favor de la implantación 5. Conclusiones de la medida. Adoptar un Seguro de Desempleo en México tendría diversos beneficios para los En primer lugar porque el deterioro del trabajadores y sus familias. El esfuerzo no mercado de trabajo y la caída de la masa representaría una erogación desproporcionada salarial exigen de manera urgente, una para el gobierno. Sin embargo, significaría nueva política laboral dentro de la cual el un cambio en la política laboral, lo que Seguro puede ser una pieza importante probablemente tenga una mayor resistencia para evitar que se siga profundizando la de quienes consideran que este tipo de políticas desigualdad y la pobreza sin cortapisa alguna. pertenecen al pasado o han probado ser ineficientes. Habrá también quien señale En segundo lugar, porque la experiencia que mientras en otras partes del mundo se del GDF ha mostrado que el Seguro es han recortado las prestaciones al Seguro viable aunque perfectible sobre todo en el de Desempleo, sería incongruente iniciar esta mediano y largo plazo. prestación en México a contracorriente de lo que se observa en el escenario internacional. Por otro lado, la experiencia de otros países latinoamericanos son una fuente de estudio perspectivas progresistas saúl escobar toledo

saúl escobar toledo muy importante que pueden mostrar los beneficios y problemas de este tipo de seguros. Finalmente, el costo financiero del seguro, en esta primera etapa, resulta muy reducido. En cambio, sus efectos para las familias y la economía en general pueden resultar provechosos, aunque limitados, sobre todo para estimular el consumo interno ante la caída de las exportaciones y evitar el ingreso de cientos de miles de familias a la extrema pobreza. En síntesis, frente a la inercia política y la laxitud intelectual que propone que nada cambie a pesar del inmenso daño que han sufrido las familias trabajadoras desde hace casi treinta años, lo que se ha agravado sensiblemente a partir de 2008, el Seguro de Desempleo representa una 18 medida urgente y necesaria. Su principal 19 valor sería, de acuerdo a lo anterior, la de mostrar que aunque parciales y al principio limitadas, las políticas públicas pueden y deben construirse como una alternativa y un punto de partida para diseñar un futuro mejor para todos los mexicanos. perspectivas progresistas

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